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Del hortelano su perro Sin espacio ni tiempo histórico

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Del hortelano su perro Sin espacio ni tiempo histórico

Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo-2009

Perú Hoy

Enrique AmayoEduardo Ballón E.Humberto CampodónicoManuel ChiribogaOswaldo de RiveroGonzalo FalabellaPedro FranckeCaroline GibuJaime LlosaRaúl Mauro

Carlos MongeFederico NegrónLeón PortocarreroBruno ReveszCarmen Beatriz RuizEduardo TocheMariano ValderramaPatricio VelascoClaudia Viale

desco


La publicación de este trabajo ha contado con el apoyo de Cordaid de Holanda.

Tirada: �000 ejemplares. Primera edición.

Corrección de estilo: León PortocarreroCoordinación: Mónica Pradel S.Carátula y diagramación: Juan Carlos García M. (��) ��-��8Foto de carátula: Rubén Grández /Andina Agencia Peruana de NoticiasFotos de interiores: Ramiro García Q.ISBN: 978-��-�0��-0�-8Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° �009-087��

Impresión: Roble Rojo Grupo de Negocios S. A. C. Calle ��, Lote �8, Mz. C �, Urb. Covima, La Molina

© desco Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo León de la Fuente ��0. Lima �7 - Perú (��) ��-8�00 www.desco.org.pe Julio del �009

Código ��7

Perú Hoy. Del hortelano su perro. Sin espacio ni tiempo históricoLima: desco, �009.��8 pp.

Política / Coyuntura política / Economía / Democracia / ONG / Descentralización / Políticas sociales / Cambio climático / Relaciones internacionales / Perú

7Presentación

Contenido

Presentación ��

Parte I Democracia y gobernabilidad

El final del primer tiempo del gobiernoEduardo Ballón E. �9

Descentralización, la reforma inconclusaBruno Revesz ��

Algunas reflexiones sobre la calidad democrática en el PerúCaroline Gibu ��

La democracia peruana agoniza en la Curva del DiabloCarlos Monge / León Portocarrero / Claudia Viale ��

Los andes altiplánicos frente al cambio climático globalJaime Llosa 8�

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Parte II Políticas sociales y economía

La protección social ante la crisis económicaPedro Francke ��9

Apuntes sobre las clases mediasEduardo Toche ��

El boom de la cocina peruanaMariano Valderrama ��

Cómo lograr la equidad en tiempos de crisisRaúl Mauro �8�

Salarios y desigualdad en América Latina y el PerúHumberto Campodónico �09

Parte III El Perú en América Latina

Barack Obama: sus desafios y América LatinaOswaldo de Rivero ��

El acuerdo de paz Ecuador-Perú: ¿hubo rédito comercial y fronterizo?Manuel Chiriboga ��

Perú y Chile: la oportunidad de un desarrollo asociadoGonzalo Falabella / Patricio Velasco ��

¿Existe una política internacional para la Amazonía? Los casos del Perú y Brasil Enrique Amayo ��

9Presentación

Bolivia: el destino de la eterna refundaciónCarmen Beatriz Ruiz �8�

El cuarto sector: retos actuales para la gestión de las ONG en países de renta mediaFederico Negrón �97

Sobre los autores ��

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Presentación

El distanciamiento entre gobernantes y gobernados es una constante que caracteriza el deterioro de la calidad de la democracia contem-poránea, en el Perú y en todas partes. La representación devino en una casi delegación a “los que saben”, atendiendo al supuesto de que gobernar se había convertido en una función de dedicación exclusiva y demandante de capacidades puntuales, que no teníamos todos los ciudadanos sólo por el hecho de ser tales. De esta manera, el proceso electoral, siempre visto como el acto de legitimidad suprema, perdió su eficacia como mecanismo de control y dio paso a otras vías y pro-cedimientos que, para parafrasear a Renan bastante fuera de contexto, convierten a la democracia en un plebiscito cotidiano, producto de un pacto que debe ser constantemente renovado. Había que organizar la desconfianza, como dicen los entendidos.

Entonces, nuestro problema no serían las fallas —garrafales algu-nas de ellas— que tiene nuestro sistema democrático, como muchos intentan argumentar, sobre todo los que creen que las dificultades se solucionan tirando todo por la borda. Porque los problemas de mu-chos, son desesperaciones de ingenuos o, peor aun, de oportunistas en

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mares revueltos. Lo que ocurrió recientemente en Honduras es una muestra palpable de esto.

Sería la poca capacidad de realizar los ajustes y cambios necesarios, cuando los hechos demuestran constantemente lo imperioso de estas tareas. Las trabas y dificultades existentes en las relaciones entre la sociedad y el Estado en el Perú, han venido marcándose asiduamente —por ejemplo, en las encuestas de opinión— desde hace muchos años atrás, tratando de ser explicadas por fórmulas que, a su vez, devenían casi inmediatamente en insuficientes para dar cuenta de la magnitud de las cosas y, por ende, de las posibles soluciones.

Actualmente, ya casi nadie refiere a la crisis de los partidos políticos. De cuando en vez, alguna tímida insinuación se hace so-bre cuán adecuado es el Congreso de la República como ámbito de representación. Alguna vez, volveremos a tener una fugaz campaña periodística sobre la reforma del Poder Judicial. La manera como fue políticamente manoseada la elección del Contralor de la República, no generó las preocupaciones debidas.

Asimismo, la creciente conflictividad social no es ocasión para intentar entrever el fortalecimiento y las capacidades que tienen los gobiernos subnacionales para administrarla: pareciera que los sucesos son cuestiones que sólo deben relacionar al gobierno central con las organizaciones sociales.

Por otro lado, las crecientes sospechas de corrupción y colusión para el delito, no demandan mayor transparencia y acceso de la información. Tampoco parece que la libertad de expresión sea un tema prioritario entre nosotros, aun cuando se conocen las enormes limitaciones que imponen los dueños de los grandes medios de comunicación.

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Entonces, no se cuestiona la imperfección sino la inacción y las interesadas deficiencias de los actores de un sistema democrático que, recordemos, se intentó refundar tratando de asegurar que nunca más ocurriera lo que experimentamos en las décadas pasadas. Sin embar-go, los temas de hoy parecen un calco del pasado sólo que corregidos, aumentados y puestos al día. Fue así porque contra los supuestos concebidos por gran parte de los llamados a construir la democracia peruana, esta es un sistema que no se concibió para generar héroes ni villanos. Sólo puede levantarse en base a una grisácea institucio-nalidad que se resiste a ser privatizada.

De esta manera, estamos reproduciendo nuevamente nuestro sino trágico de ser el país de las oportunidades perdidas. El inédito crecimiento económico y las condiciones propicias para generarnos sostenibilidad empiezan a dar señales de despedida, sin que la situa-ción haya variado en la magnitud que las increíbles cifras del INEI quisieran.

Sin embargo, también hay indicios para suponer que, a pesar de todo, las cosas ya no son más como en el pasado. Las demandas de los pueblos originarios de la Amazonía revelaron contundentemente que el modelo no era inclusivo, que el Estado de Derecho sólo funcionaba para una parte de los peruanos y que los perros del hortelano tenían mucho de razón en sus apelaciones. También desnudó las incapacida-des y las anteojeras decimonónicas de los gobernantes del siglo XXI. Pero, sobre todo, puso en evidencia el enorme potencial democrático de la organización social y el generalizado malestar existente. Fue un hecho trascendental que por primera vez en la historia republicana las exigencias de los pueblos amazónicos generaran una movilización nacional.

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En suma, parece que hemos arribado a un punto de inflexión ante el cual hay un generalizado consenso sobre el agotamiento del modelo económico, la precariedad del sistema político y la necesidad de encon-trar y aplicar maneras diferentes de entender, organizar y gestionar la economía, la política y la movilización social. En ese sentido, las amenazas que se ciernen en un escenario que debe complicarse aún más con los impactos de la crisis internacional y un contexto electoral en el que prima la falta de claridad, deben equilibrarse con las posibilidades democratizadoras que muestra la dinámica social.

Así, la clamorosa ausencia de ideas y planteamientos que pue-dan sugerir rumbos alternativos a lo que viene aplicándose, debe ser superada. Es en este contexto difícil pero prometedor, cuando más se necesita formar corrientes de opinión que generen debate y contrasten ideas. En esa línea, desco vuelve a reunir un conjunto de reflexiones sobre los principales hechos de la coyuntura, como ha sido habitual en estos últimos años a través de su serie Perú Hoy.

La primera sección está dedicada a analizar el desenvolvimiento gubernamental durante el último año, así como los hechos más resal-tantes de los procesos políticos. Además de una evaluación general del desempeño del gobierno en su tercer año de gestión, también incluimos estudios sobre cómo está la calidad democrática en el Perú, la situación en la que se encuentra la descentralización, las consecuencias sociales del cambio climático y un recuento analítico de la movilización de los pueblos originarios de la Amazonía.

La parte dedicada a los temas sociales y económicos está compuesta por entregas que refieren a los resultados de las políticas sociales, la producción de desigualdades regionales del actual modelo, la realidad de los ingresos en el Perú y América Latina. Asimismo, se presentan

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estudios sobre los significados del boom gastronómico peruano y la situación de las clases medias.

Finalmente, se incluyen una serie de trabajos realizados por investigadores amigos que refieren a la situación actual de las rela-ciones del país con sus vecinos: Ecuador, Bolivia, Chile y Brasil. A ellos, se suma una reflexión sobre lo que debe esperar el hemisferio y especialmente la región Andina, de la administración del presidente Obama. Cerramos esta sección con una contribución sobre el estado de la cooperación internacional y los escenarios que proyecta para los países de renta media.

De esta manera, aun cuando muchos temas cruciales no han podido ser incluidos en la presente publicación, estamos seguros que las páginas que siguen a continuación, dada la calidad de sus autores, serán referencias obligatorias para la comprensión y análisis de la coyuntura peruana.

Lima, julio 2009

Democracia y gobernabilidadParte I

Eduardo Ballón E.Caroline Gibu

Jaime Llosa

Carlos MongeLeón PortocarreroBruno Revesz

Claudia Viale

El final del primer tiempo del gobierno

Eduardo Ballón E.

Presentación

El nombramiento de Yehude Simon como Primer Ministro del Perú a partir del 10 de octubre del 2008, causó más de una sor-presa, no tanto por la iniciativa del Presidente García, cuanto por la aceptación del líder lambayecano. La capacidad del primero de desconcertar, especialmente a sus propios correligionarios, es parte consustancial de su manera de entender y hacer la política, como lo demostró cotidianamente desde su primer gobierno. La aceptación y el entusiasmo del segundo, resultaban explicables por una combinación de ambición electoral y candor que le per-mitieron durar sin mayores sobresaltos, manteniendo a lo largo de los meses, una imagen relativamente positiva que se ubicaba incluso por encima de aquella que registraba el gobierno como conjunto, demostrando el acierto presidencial.

Recordemos que el ex presidente regional accedió al premie-rato en medio de la mayor crisis que afrontaba el gobierno desde su instalación. Asediado por la corrupción que desnudaban los petroaudios que empezaban a circular —que demostraban la plena vigencia del modelo “principal-agente”, en el que los actores pú-blicos actúan contra el Estado y a favor de un agente privado, que

El final del primer tiempo del gobierno22

es quien establece las normas y los procedimientos a seguir1— , afectado por una inflación que ya entonces empezaba a asomar sus narices, recordando un pasado que evidentemente incomoda al mandatario y afligido por el incremento de la conflictividad social y de diversas protestas, que evidenciaban las incapacida-des del Estado y de los operadores políticos del gobierno, García enfrentaba un escenario particularmente difícil ante la inminente reunión del APEC, sin duda una de las vitrinas internacionales que le interesaban más.

El gabinete Del Castillo había sido uno de los de mayor dura-ción desde la caída de Fujimori, no obstante, sus errores políticos y ostensibles deficiencias, si no indicios claros de corrupción en algunos sectores, que se resolvieron con la salida discreta de algu-nos ministros puntuales. El ingreso de Simon le dio al Ejecutivo un balón de oxígeno indispensable en ese momento y simultánea-mente pudo dar la imagen de un gabinete nuevo (seis de dieciséis), sin afectar su núcleo central y golpeando, “sin querer queriendo”, las eventuales aspiraciones de Del Castillo y sus buenas relaciones con el mundo empresarial2. El nuevo Premier, por su parte, sabía seguramente desde el primer momento, que su capacidad se limi-taba a la posibilidad de algunos golpes de timón que no afectaran las grandes rutas en los grandes temas nacionales.

De allí que en su presentación en el Congreso de la República, el 8 de noviembre, se limitara a hacer demostración de su buena disposición y voluntad, y concentrara su intervención en materia de corrupción, anunciando la formulación de un Plan Nacional Anticorrupción, que finalmente terminó siendo retórica y ruido. Desde el primer momento, Simon se esforzó por tratar de dife-renciarse del rol “bomberil” cumplido por su antecesor, a pesar

1 Ugarteche, Oscar. Adiós Estado: Bienvenido Mercado. Lima: Universidad Nacional Mayor de San Marcos-Fundación Friedrich Ebert, 2004.

2 Ballón, Eduardo. «Sorpresas nos da la vida, la vida nos da sorpresas....». En: Quehacer, nº 172, Lima, octubre-diciembre 2008.

23Eduardo Ballón E.

de que su gabinete inició su gestión desactivando el conflicto del sector salud y abordando, aunque con grandes dificultades, las paralizaciones de Sicuani y Tacna. Paradójicamente, el incierto futuro del Premier y todo su gabinete, hoy día parece soldado a su tardío descubrimiento de la importancia de dicho rol. Amenazado por la interpelación y la más difícil pero eventual censura a su gabinete, que tiene como centro su responsabilidad en el conflicto con la población indígena amazónica y la execrable muerte de 34 personas, el líder chiclayano, como todo el país, debe estarse preguntando hasta dónde alcanzará el “blindaje” que le puede prestar el partido de gobierno. Ello, en medio de una crisis bas-tante mayor que la que le permitiera acceder al premierato y que supone el inicio del segundo tiempo del gobierno actual.

El final del primer tiempo gubernamental

Parece claro que el primer tiempo del segundo gobierno de Alan García, ha llegado a su final. El agotamiento del modelo económi-co, la conflictividad social (cada vez más justificada por la opinión pública), la corrupción (aunque parcialmente silenciada) que se ha evidenciado y las tensiones que empiezan a notarse en la alianza en el poder, así lo indican.

El ciclo de crecimiento que mostró la economía por más de 90 meses concluyó; en el primer trimestre del año, las exportaciones tradicionales y no tradicionales se contrajeron en 35% y 21% respectivamente; la tasa de empleo adecuado en Lima Metropolitana cayó en -2.2% y la tasa de subempleo creció en 1.6%3; sólo entre julio y septiembre del 2008 se perdieron 83,000

3 Ortiz, Humberto. «Análisis económico y social». Coyuntura, Análisis Económico y Social de Actualidad, Año 5, No.24. Lima: Centro de Investigaciones Sociológicas, Económicas, Políticas y Antropológicas de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2009.


empleos industriales4, mientras que los cálculos más optimistas prevén que los ingresos tributarios del 2009 alcanzarán el 14.9% del Producto Bruto Interno (PBI), frente al 15.4% del 2007; además, la inflación del 2008 llegó al 6.65%, afectando especialmente a los pobres y a los salarios que perdieron capacidad adquisitiva. Ni el monotemático discurso presidencial sobre el “blindaje” de la economía peruana frente a la crisis global, ni los anuncios del Ministro de Economía sobre el fondo que habría tocado aquella, han logrado disimular la gravedad de una situación que como hemos visto, ya muestra sus efectos, los que probablemente se agravarán en los próximos meses.

El Plan Anticrisis del Gobierno, que debió obligar a García y a los empresarios a replantearse el rol del Estado en la economía —tan denigrado y simplificado en sus discursos y en el apuro con el que promulgaron el aluvión legislativo (102 decretos, orientados a cerrar y concluir la reforma neoliberal), justificado en el marco del TLC con Estados Unidos y sin ningún tipo de consulta previa—, no se basa en un diagnóstico integral de ésta, ni parte de un con-senso construido con otras fuerzas políticas o con las autoridades regionales y locales, limitándose a intentar reforzar el modelo, protegiendo al gran capital, priorizando grandes inversiones y formas de asociación público privada, centrándose en el sector urbano (vivienda y microempresa) y obviando al mundo rural.

La conflictividad social, por su parte, se viene incrementando significativamente desde el 2008, en un escenario en el que se pro-fundizan distintos rasgos del conflicto: se ratifica la pérdida de todo liderazgo del Ejecutivo en la prevención y negociación de los con-flictos sociales; se afirma una cultura de confrontación como único mecanismo de negociación que entiende el gobierno; la prolongación de los procesos de negociación y la fragilidad de los acuerdos que se construyen, alienta la radicalidad, pero también la fragmentación

4 Encuesta Permanente del INEI, citada en «¿Blindados?... Para Nada». Bajo la Lupa, Año 2, nº 10. Lima: noviembre 2008, pp. 13.


de las organizaciones y simultáneamente, se fortalece, en alguna medida, la capacidad de presión de algunos gremios nacionales5.

En el último año, se agravó la reiterativa trayectoria de los conflictos sociales en el país, que muestra que frecuentemente son las propias políticas del Estado las que originan un importante porcentaje de estos, más aún, cuando tales decisiones se toman a espaldas de los involucrados y de la ciudadanía toda, como ocurriera con los 102 decretos legislativos antes mencionados, varios de los cuales afectan a los pueblos amazónicos, que no fueron consultados a pesar de la obligación del Estado en esa materia al ser firmante del convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales, cuya movilización y lucha ha sido la más importante y significativa de los últimos años, a despecho de la limitada atención que le dieran el gobierno y los medios de comunicación hasta su condenable desenlace6.

Mientras los conflictos se multiplican en todo el territorio nacional7 —el año 2008, los conflictos activos se incrementaron significativamente sobre los latentes, 134 y 63, respectivamente8, tendencia que se aceleró este año alcanzando en mayo, 212 conflic-tos activos y 56 latentes9—, la Unidad de Análisis y Prevención de Conflictos Sociales de la Presidencia del Consejo de Ministros

5 Sobre el particular ver: Caballero, Víctor. El rayo que no cesa. Conflicto y Conflictividad Social 2009. Lima: Servicios Educativos Rurales-Entraide et Fraternite, 2009. Ver también: Remy, María Isabel. «Poca participación y muchos conflictos». En: desco, ed. Perú hoy. Por aquí compañeros. Aprismo y neoliberalismo. Lima: desco, 2008.

6 Sobre dicho conflicto ver: Monge, Carlos; Portocarrero, León; y Viale, Claudia . La democracia peruana agoniza en la Curva del Diablo, publicado en este mismo volumen.

7 El Reporte de Conflictos Sociales de la Defensoría del Pueblo al 31 de mayo del 2009, registra conflictos en todos los departamentos del país, salvo Ucayali y Tumbes. En 9 de ellos, se identifican más de 11 conflictos en cada uno.

8 Reportes Mensuales de Conflictos Sociales. Lima: Unidad de Conflictos Sociales de la Defensoría del Pueblo, 2008.

9 Adjuntía para la Previsión de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad. Reporte de Conflictos Sociales, nº 63. Lima: Defensoría del Pueblo, mayo del 2009.


y otras instancias sectoriales orientadas al mismo fin, evidencian sistemáticamente su precariedad y obligan al Primer Ministro al tardío rol “bomberil” que recusaba: más de 50 días tarde en el caso de los pueblos indígenas amazónicos, después de 12 días del blo-queo de las vías y la movilización permanente en Andahuaylas y otro tanto en Sicuani, cuyas demandas y protestas ya eran visibles desde el segundo semestre del año pasado.

A estas alturas, los ya manidos argumentos de la presencia de “agitadores antisistémicos”, la presencia de “grupos extre-mistas”, la acción de ONG o la existencia de una “conspiración internacional”, levantados por el gobierno y sus principales aliados políticos, pero también por distintos medios de comunicación, no logran disimular la responsabilidad estatal y la incompetencia de sus unidades de resolución de conflictos, pero se hacen más peligrosos, por su alto contenido político ideológico autoritario. Así, un sondeo de opinión pública reciente, muestra que el 57% de encuestados entiende que las comunidades nativas tenían razón en su protesta, frente al 18% que se la asigna al gobierno; por si caben dudas, 57% considera que la responsabilidad de las muertes en ese conflicto es del Presidente, el 39% de la Ministra del Interior y el 24% de Yehude Simon, frente a sólo el 17% que sindica como responsable a un dirigente indígena10.

El tercer elemento que marca el fin del primer tiempo del go-bierno, es el que tiene que ver con la corrupción. Si bien el caso de los petroaudios ha sido colocado en la “congeladora” del Poder Judicial y los medios de comunicación dejaron de prestarle mayor atención, es innegable que no se quiere profundizar en las investi-gaciones sobre el mismo. Demasiados negocios mencionados —el gas, la construcción de hospitales, la adquisición de patrulleros—, muchos nombres importantes del régimen mentados, la presencia de marinos que han tenido vinculación con el trabajo de inteligencia,

10 IPSOS Apoyo Opinión y Mercado. Opinión Data, Año 9, nº 113. Lima: 22 de junio del 2009.


la vinculación de alguno de ellos con el Vicepresidente y el afán descalificador del propio Alan García con los “chuponeados” y con los periodistas que investigaban estos hechos, constituyen indicios sobrados de que se estaba tocando un nervio importante de un régimen, que apareció como más interesado en que se silencien, que en su esclarecimiento11, y en la inevitable comparación con el fujimorismo.

Finalmente, el cuarto elemento que hay que consignar está relacionado con la incapacidad de gestión del aparato estatal y con la falta de operadores políticos del partido de gobierno. La soberbia materializada en el discurso del “perro del hortelano” no puede esconder que el gobierno aprista, desde un primer mo-mento, regresó a la economía neoliberal extrema y ultraliberal del fujimorismo. Su fundamentalismo sobre la puesta en valor de los recursos económicos del país para su explotación mediante las grandes inversiones, la anatemización de los opositores a ese proceso —divididos entre agitadores e ignorantes—, y la función del rol estatal, reducida a promover y facilitar su implementación, ha bloqueado toda posibilidad de reformar el Estado, si no en términos de su relación con la sociedad, por lo menos a nivel de la efectividad de su intervención.

La incapacidad mostrada por el gobierno central en el gas-to público —no llegó al 70% de los recursos presupuestados el 2008— es apenas un indicador. La lentitud con la que se ejecuta la inversión pública, que se encuentra frecuentemente a la base de diversos conflictos sociales, ha llegado incluso a incomodar a distintos sectores empresariales, que encuentran en ella un ele-mento que afecta sus intereses y que explica parte del descontento social que también constatan. La ausencia de operadores políticos

11 Sobre el particular ver el incisivo artículo de Grompone, Romeo. «De las afirmaciones enfáticas al desconcierto: el gobierno enfrentado a su propia imagen». En: Argumentos (Revista Virtual), Año 3, nº 1. Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP), marzo del 2009.


del APRA, sin embargo, se expresa, más allá de la administración del Estado, en el propio funcionamiento de un Poder Legislativo anodino y sin iniciativa frente al Poder Ejecutivo, tanto como en los conflictos internos de la agrupación de Alfonso Ugarte, que parecen agotarse en la disputa por las futuras ubicaciones polí-ticas de sus principales líderes pensando en el 201112, cuanto en la elección de su nueva dirección nacional, proceso en el que las pocas voces más o menos disidentes, son excluidas de manera claramente autoritaria13.

Los dilemas del segundo tiempo que se nos viene

De lo dicho hasta acá, creemos que se ha agotado el primer tiempo del gobierno aprista. La opinión pública, que tanto le preocupa al Presidente de la República, que ya venía cambiando en los últimos meses afectada por los luctuosos sucesos de Bagua, lo ha castigado severamente. Así, la aceptación de su gestión cayó entre mayo y junio del 30% al 21%; la del gobierno como conjunto, lo hizo del 28% al 19%; la de Simon, descendió del 35% al 25% y la del Con-greso, pasó de un magro 16% al 11%14. Esa misma encuesta que citamos, registraba en junio que el 70% creía que el gobierno debía dialogar en Andahuaylas y que el 53% aprobaba la derogatoria del decreto ley 1069.

12 Recordemos el tiempo y el esfuerzo invertido en tratar de lograr que los actuales parlamentarios puedan postular a cargos regionales o el intento más reciente de normar prohibiendo la reelección de los alcaldes en ejercicio.

13 Luis Alberto Salgado, ex secretario del Consejo Nacional de Derechos Humanos y candidato a la Secretaría General, fue expulsado en un proceso calificado de “sumarísimo”, es decir, sin derecho a defensa ni explicación alguna, acusado de declarar a la prensa que el gobierno había sido el responsable de los hechos de Bagua, por haber señalado que el decreto legislativo 1069 era inconstitucional y no había sido consultado.

14 IPSOS Apoyo Opinión y Mercado. Opinión Data, Año 9, nº 113. Lima: 22 de junio del 2009.


Una encuesta anterior15 indicaba que el 42% consideraba que la economía privada de mercado, era la única forma para lograr el desarrollo, cuando dos años atrás, ese porcentaje se ubicaba cerca del 60%. Lo que tratamos de sostener es que se empieza a observar un cambio en las percepciones y valoraciones de la opi-nión pública sobre el modelo económico, pero también sobre el manejo político del país. Es cierto que el enfrentamiento de Bagua y su altísimo costo influyen fuertemente en esa dirección, pero no es menos cierto que la sensación del fin del ciclo de crecimiento económico y la falta de disposición de la alianza gubernamental para el diálogo con posiciones distintas a la suya, juegan un papel importante en esa dirección.

En cualquier caso, más allá de las miradas de la opinión públi-ca que registran las encuestas, es claro que el modelo económico está, por lo menos, en un momento de importante inestabilidad e incertidumbre sobre la viabilidad del crecimiento por la expan-sión de exportaciones en el futuro, como lo señala certeramente Humberto Campodónico en un artículo reciente16. A la crisis in-ternacional, la caída de precios y las crecientes restricciones en la demanda, cuyo horizonte de recuperación es de difícil pronóstico, se añade la cuestión de recursos no renovables que se agotan y tienen que renovarse, en un escenario en el que la protesta social bloqueó ya las intervenciones en Tambogrande, Majaz, Cerro Quilish y distintos lotes petroleros, afectando las expectativas de los inversionistas, pero también, los ingresos futuros del país, cuya estructura tributaria es fuertemente dependiente de las industrias extractivas.

De allí el apuro del gobierno por aprobar buena parte de los 102 decretos legislativos en el aluvión del 2008, dejando en claro

15 Instituto de Opinión Pública. Estado de la Opinión Pública. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú, mayo del 2009.

16 Campodónico, Humberto. «Cristal de Mira: Agotamiento, inestabilidad e incertidumbre». En: La República. Lima, 5 de junio del 2009.


su decisión de ampliar y defender el modelo de cualquier cambio. En esos términos, y en el escenario de hoy, sólo les queda la fe en que la crisis económica global sea pasajera y que se reactive la producción en los países industrializados y en China, de forma tal, que se genere una nueva demanda por exportaciones que nos permita retomar el camino del crecimiento. Si bien, no creemos aún en el agotamiento del modelo, nos parece que este está ya en el límite de su sostenibilidad, la que obliga a pensar, entre otras cosas, en el papel que debe cumplir el Estado en la economía, que no puede reducirse, como hasta ahora, a un rol subsidiario de la actividad empresarial.

La protesta social, por su parte, previsiblemente se multipli-cará. La cantidad de conflictos activos y la complejidad de estos, hacen inviable la estrategia puntual de “apagar incendios” una vez que estos se desatan. El mecanismo de las mesas de diálogo resulta poco útil cuando las demandas de la población son múl-tiples y extensas, lo que hace difícil, si no imposible, su atención cabal desde los equipos específicos que constituye el Ejecutivo para cada caso, por lo que los acuerdos finalmente no son tales y alimentan nuevos conflictos por su incumplimiento17.

En general, la prolongación de los conflictos en el tiempo, pero también el aislamiento de muchos de ellos, contribuyen a generar violencia, lo que configuraría hacia adelante un escenario más difícil y peligroso. El éxito parcial del hasta ahora Premier Simon en los casos de Bagua y Andahuaylas, no debe llevar a error en esta materia, donde es claro que se requiere desde el Estado una política para una nueva relación con la sociedad, priorizando dentro de ella, a los pueblos indígenas y a las poblaciones rurales en general, reconociendo que el 50% de los conflictos actuales (123), son socioambientales y que 99 de ellos involucran a poblaciones pobres y extremadamente pobres, lo que indica mucho de su

17 Caballero, Víctor. El rayo que no cesa. Conflicto y Conflictividad Social 2009. Lima: Servicios Educativos Rurales-Entraide et Fraternite, 2009.


naturaleza. Complementariamente, como lo evidenciaron una vez más los conflictos recientes, es claro que no se pueden elaborar y aplicar políticas estatales, sin considerar las reacciones posibles de las poblaciones involucradas.

Vistas las cosas desde la sociedad, aunque ello no es tema de este artículo, es evidente que las protestas recientes, indepen-dientemente de su radicalidad y cobertura, y reconociendo la trascendencia y el significado de la movilización indígena, eviden-cian los severos problemas de representación política de vastos sectores de la población, que no encuentran formas de mediación y articulación de su relación con el Estado y el sistema político. La presencia de los partidos y de los distintos movimientos políticos en los conflictos recientes, como en la mayoría de ellos, es mar-ginal y se limita antes al apoyo discursivo que a la conducción, lo que ha contribuido hasta ahora a la indolencia del Estado y ha escondido la incapacidad del partido de gobierno.

Es claro, sin embargo, que este escenario no puede prolongarse indefinidamente. Más allá de la figura de Simon y de su suerte, es evidente que a la alianza gobernante se le plantean distintas opciones. El gobierno, más precisamente el Presidente, ha logrado rearticular a la derecha peruana, mal que bien golpeada tras la caída de Fujimori. Dicha alianza que se sostiene en la continuidad del modelo económico y en la necesidad de derrotar totalmente, si no destruir, a los distintos sectores que son tildados de “anti-sistema”, se basa en última instancia en el pacto autoritario que se inició con el fujimorismo18.

En la coyuntura actual, importantes sectores de esa alianza están por el endurecimiento del régimen, la judicialización y pena-lización de la protesta y la crítica, la represión de la movilización

18 Esta idea es de Alberto Adrianzén, quien sostiene desde hace varios años que el fujimorismo fue consecuencia de la crisis económica y de la violencia política —que amenazaban la reproducción de las clases dominantes—, antes que resultado de la crisis de los partidos políticos.


social en nombre de la recuperación del orden público, el control privado sobre el Estado y la protección de la gran inversión y la propiedad. El fujimorismo, distintos grupos empresariales19, pero también diversos e importantes voceros del partido de gobierno, parecen interesados en este curso, que creen que es el que les garantiza llegar al 2011 preparados para permanecer en el gobierno.

Los segundos, también grupos empresariales y sectores del APRA, diera la impresión que minoritarios, defienden el modelo económico, pero presionados por sus limitadas bases sociales e interesados en la gobernabilidad, creen necesario flexibilizarlo y construir una relación menos cerrada y confrontacional con la sociedad, y no comparten la idea de una democracia censitaria que predomina entre los anteriores.

Finalmente, el tercer sector, el más pequeño, entiende que la crisis actual es resultado de la inoperatividad y los límites del APRA, que se resiste a cumplir cabalmente con las reformas de se-gunda y tercera generación que el Estado requeriría. La ineficiencia de éste y su burocracia, serían la explicación última del momento actual y explicarían, e incluso justificarían, el descontento de la población, al que se añaden la acción de grupos “antisistema” y distintas fuerzas internacionales.

Desde la sociedad, el tema de fondo empieza a dibujarse con mayor nitidez. De lo que se trata es de construir una democracia fuerte que sea capaz de terminar con el pacto autoritario, encau-zando los conflictos que se harán más fuertes cuando se pretenda cambiar el modelo económico. El desafío es mayor, porque en ese proceso, la sociedad debe encontrarse/construir su representación política, porque hasta ahora es evidente que la sola radicalidad

19 La infeliz alusión de un ex presidente de la Sociedad Nacional de Industrias a la movilización indígena como una protesta de “cuatro sarnosos”, es un anuncio del ánimo de algunos de ellos, así como de su carácter fuertemente racista y excluyente.


social, más aún cuando es fragmentada, se diluye y no logra cris-talizarse en poder político.

Unas palabras sobre el factor García

En este marco, es claro que el pragmatismo de García, que se expresó una vez más en la designación de Yehude Simon como Premier, hace difícil imaginarse el futuro inmediato de este. Es claro que debió renunciar tras los sucesos de Bagua porque su responsabilidad política no admite discusión. Sin embargo, tam-bién es evidente que García lo seguirá necesitando por un tiempo más, así su tentación sea optar por la apuesta autoritaria, que es la congruente con su discurso del perro del hortelano y con el estilo confrontacional que mantuvo hasta su reciente mensaje televisivo.

El Premier es quien ha negociado con los pueblos amazónicos y con la población de Andahuaylas, demostrando una cierta capa-cidad para “jugar en pared” con distintas autoridades regionales, que lejos de censurar las protestas y movilizaciones, buscaron facilitar la solución. Ese es su capital en el cortísimo plazo, más allá de si consultó o no la derogatoria de las normas a las que ha comprometido al gobierno. Pero además, el Presidente está interesado en volver al gobierno el 2016 y nunca se ha agotado en su capacidad de sorprender, asunto que quita el sueño a sectores importantes de la alianza gobernante.

García es conciente que los deseos mayoritarios de la derecha política, buscan asegurarse el escenario electoral del 2011, cerrando más aún un sistema político que demuestra ya no dar más. Pero se da cuenta también, que aquella, tiene que ceder por la lógica de los hechos, que le dificultan en el plazo inmediato, restablecer el control siguiendo las reglas que vienen imponiendo las últimas dos décadas.


La gobernabilidad del país entra a un complicado período de prueba. Los ases bajo la manga del Presidente parecen ya agota-dos y su margen de maniobra para recomponer la situación a su favor, es definitivamente estrecho, en un escenario en el que deberá torear la falta de pericia para canalizar las demandas sociales, y los efectos negativos que ya viene generando la crisis financiera internacional. Lo que estará en juego es la propia democracia. ¿Le interesará?

Descentralización, la reforma inconclusa

Bruno Revesz

DesDe hace más De Dos DécaDas, el tema de la descentralización está en la agenda política de muchos países latinoamericanos como: México, Venezuela, Colombia, Bolivia, Chile, Argentina y Perú. Más allá de la diversidad de las experiencias nacionales ligada a lo específico de los contextos políticos y al peso de las herencias históricas e institucionales, los analistas de estas reformas destacan su carácter ambivalente y errático, y la coexistencia de avances y retrocesos. El Perú no hace excepción a esta situación, pero representa un caso sui generis por haber emprendido —desde el regreso a la democracia luego del Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas (GRFA)— dos procesos de descentralización de índoles notoriamente diferentes, en sus dispositivos claves y en sus finalidades.

La reforma del Estado propuesta por la Constitución aprobada en 1979 introduce una nueva estructura de representación. En esta se propone mediatizar de manera diferente la relación de la sociedad con el Estado, mediante la creación de nuevas instituciones políti-cas y democráticas: la Asamblea Regional y el Consejo Regional, que constituyen respectivamente el legislativo y el ejecutivo del gobierno regional, bajo cuya dirección funcionará la administración pública. El presidente del Consejo Regional y el Consejo mismo son elegidos ambos por la Asamblea. La estructura de representación

Descentralización, la reforma inconclusa38

política a escala regional privilegiaba la participación directa de una amplia diversidad de actores: los alcaldes provinciales, que para ejercer sus funciones habían sido previamente elegidos por sufragio universal en sus circunscripciones; los diputados regiona-les, presentados por los partidos y elegidos por sufragio universal y de acuerdo a la cifra repartidora; y finalmente, los delegados de las instituciones representativas de la sociedad civil y de las actividades económicas, sociales y culturales de la región, elegidos según una modalidad de carácter corporativo.

El presupuesto tácito de la apuesta era que la movilización democrática, expresándose por estas nuevas instancias, así como la interacción al nivel subnacional entre Estado y sociedad, serían el fermento que daría cuerpo a la aspiración de larga data, de contrarrestar las enormes desigualdades entre Lima y las peri-ferias territoriales del país, mediante la alteración del régimen de acumulación y el desarrollo de economías regionales. En esta perspectiva se implementó una nueva organización territorial del país, el plan nacional de regionalización. La promulgación de la ley de base de las regiones que fijaba su número y designaba sus capitales, dio pie a la creación por una ley específica —a partir de 1989— de cada una de ellas, en base a la integración de de-partamentos vecinos1, así como a la realización de las primeras elecciones regionales en la historia del Perú.

Como es sabido, esta primera reforma, de la cual nunca se ha hecho un balance serio, fue interrumpida brutalmente por el autogolpe de Fujimori en 1992, preludio a un proceso de recentra-lización autoritaria, mediante el cual se impulsaron, desde arriba,

1 Se crearon 11 de las 12 regiones previstas: 1/Piura, Tumbes (R. Grau); 2/Amazonas, Cajamarca, Lambayeque (R. Nor Oriental del Marañón); 3/San Martín, La Libertad (R. Victor Raúl Haya de la Torre); 4/Ancash (R. Chavín); 5/Loreto (R. Amazonas); 6/Ucayali; 7/Huánuco, Junín, Pasco (R. Andrés A. Cáceres); 8/Ayacucho, Huancavelica, Ica (R. Los Libertadores-Wari); 9/Apurímac, Cusco, Madre de Dios (R. Inca); 10/Arequipa (R. Arequipa); 11/Moquegua, Puno, Tacna (R. José Carlos Mariátegui). No se promulgó la ley de creación de la región de Lima-Callao.

39Bruno Revesz

reformas neoliberales (primacía de la economía de mercado, aper-tura comercial, privatización de las empresas públicas, etc.).

Cuando, diez años mas tarde, se promulga la normativa del segundo proceso de descentralización2, el contexto socioeconómi-co ha cambiado drásticamente. Se han reconfigurado o diluido las grandes referencias políticas y divisiones del cuerpo electoral, a partir de las cuales, se interpreta la acción pública y la dinámica de los movimientos sociales. Además, no parece haber, en la opinión común de amplios sectores, una alternativa viable al liberalismo. Para las élites (económicas y políticas) en el poder, está descartado alterar el modelo económico vigente, en que los cambios esperados dependen primordialmente de la iniciativa empresarial privada. Descartado está, por ejemplo, que la regulación de las empresas extractivas sea transferida a las regiones donde operan, o iniciar en el corto plazo una amplia descentralización fiscal

En este nuevo contexto, no se retoma ni reformula el plan de reorganización territorial del país adoptado al fin de los ´80. Las regiones creadas por los congresistas son, en la etapa inicial, sus circunscripciones electorales, los actuales departamentos, transfor-mados en territorios administrativos “autónomos”, cuya gestión está encargada a autoridades político-administrativas legitimadas por el voto. Los nuevos gobiernos regionales asumen los activos, instalaciones y funcionarios de los 23 Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), creados pocos años antes por Fujimori, con sedes en las capitales departamentales3.

Si la primera regionalización fue criticada por ser excesivamente parlamentarista o asambleísta, la segunda peca del exceso inverso, el presidencialismo. El abanico de mecanismos de participación o de control (consejos regionales, consejos de coordinación regional,

2 Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV, sobre Descentralización (6 de marzo 2002), Ley de Bases de la Descentralización (LBD, 17 julio 2002), Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR, 16 noviembre 2002).

3 Ley Marco de Descentralización (Ley 26922, 3 febrero 1998).


audiencias públicas) afecta relativamente poco la capacidad de decisión del presidente regional y de sus gerencias. Se trata de proteger, hoy diríamos “blindar”, el ejecutivo regional, contra las presiones y reivindicaciones de sus administrados que podrían poner en peligro el sagrado equilibro macroeconómico.

Así, el concepto central del segundo proceso de descentra-lización y regionalización, es el carácter gradual de la reforma, una preocupación entendible y legítima, pero que en los hechos, propicia un control rígido de parte del gobierno central, en áreas claves del desempeño de los gobiernos subnacionales, restringien-do en forma aleatoria su margen de maniobra.

Este diseño y modo de proceder, así como la predominancia del carácter político administrativo de la reforma, en detrimento de sus dimensiones económicas y fiscales, contribuye fuertemente a que la descentralización sea percibida todavía como alejada de la gente. Esto a pesar de que en los seis últimos años se ha construido, en el marco de la reforma, un imponente andamiaje de normas, de mecanismos y de cambios institucionales (no necesariamente consistentes o articulados)4, acompañado, además, por un signi-ficativo incremento de las transferencias por el centro de recursos financieros a los gobiernos subnacionales.

En lo que sigue, presentamos escueta y selectivamente, algunos de los puntos críticos o ambivalentes que contribuyen a que —como lo mostraron los resultados del referéndum del 2005— la ciudadanía en su mayoría, no se sienta parte de la descentralización.

4 Ver el balance (2002-2008) del diseño normativo e institucional del actual proceso de descentralización política presentado en Zas Friz Burga, Johnny. La continuidad crítica. Lima: Palestra, 2008.

41Bruno Revesz

Las regiones en marcha

Racionalidad administrativa y resistencia al cambio

Si se toma como indicador de los avances del proceso de descen-tralización, el nivel de transferencia de funciones y recursos desde el centro, el balance es, en primera aproximación, impresionante. A octubre 2008, se había transferido a los gobiernos regionales, 92.4% de las funciones sectoriales programadas como meta. Por otra parte, en el periodo 2004-2008, los gobiernos regionales han venido mejorando su capacidad de gasto de inversiones a una tasa de crecimiento promedio anual de 38%5. No obstante, es necesario hacer dos observaciones en torno a estas cifras.

a/ Estas transferencias se han hecho en desorden, sin claridad en los criterios adoptados, sin concertación ni coordinación entre los ministerios, sin ser acompañadas de un financiamiento espe-cífico ni de la ejecución del plan nacional de fortalecimiento de capacidades, o sea, sin propiciar que los organismos que reciben funciones estén en iguales, o mejores condiciones, para la gestión que los organismos que delegan. Sobre todo, estas transferencias se hicieron sin disponer, como lo preveía la LBD en 2002, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), que tiene en sus fina-lidades centrales establecer la coordinación intergubernamental entre los tres niveles de gobierno. Después de una larga demora, la LOPE fue aprobada el 14 de diciembre de 2007 por el Congreso de la República. Esta, a la fecha (mayo 2009), aún se encuentra por reglamentar e implementar. Sin embargo, dicha LOPE no avanza en la definición de las competencias compartidas entre los niveles de gobierno, trasladando este tema a las leyes orgánicas de cada sector. Tampoco establece una relación clara con el Sistema Nacional

5 El gasto en inversión ejecutado por el conjunto de gobiernos regionales era de 755 millones de soles en el 2004 y de 2773 millones de soles en el 2008.


de Planeamiento Estratégico en la gestión del Poder Ejecutivo y de los sectores.

b/ Es necesario diferenciar la descentralización de los recursos de inversión, incluidos en el presupuesto público, de la descentra-lización de los recursos presupuestales totales. En el 2008, de los S/. 24,300 millones de soles a los que ascendía el presupuesto público (PIM) para inversiones en los tres niveles de gobierno, el 74% correspondía a los gobiernos locales y gobiernos regionales, y el restante 26%, era manejado por entidades del gobierno nacional. Sin embargo, mientras que en el año 2002, el 80% del presupuesto público total estaba bajo el control del gobierno nacional, en el 2008 esta cifra ha disminuido solo al 70%6. En otras palabras, se ha descentralizado la capacidad de hacer obras, pero mucho menos la de elaborar políticas y de implementar programas sociales, o por ejemplo, la de ejecutar acciones de inclusión o de fortalecimiento de las organizaciones de productores.

Por otra parte, la autonomía de los gobiernos regionales y locales sigue muy restringida, al estar estos en una situación de fuerte dependencia financiera frente al gobierno central, no sola-mente en lo que concierne a sus ingresos, sino, por las normas muy rígidas que regulan la asignación de los recursos y la ejecución de los gastos. El protagonismo del MEF lo erige como uno de los principales agentes centralizadores. En el terreno presupuestal, el fortalecimiento de la periferia no se acompaña, como sería de-seable, de una debilitación del centro.

La desarticulación entre lo regional y lo local

La descentralización no es solo un problema de definición y dis-tribución de funciones y competencias entre los distintos niveles

6 Las cifras de esta sección provienen de Grupo Propuesta Ciudadana. Vigilancia del proceso de descentralización: Reporte Nacional nº 17, balance anual 2008. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana, 2009.

43Bruno Revesz

de gobierno. Muchos de los problemas que ha de solucionar pre-suponen la combinación de acciones que puedan ser hechas de manera más eficiente, a través de la cooperación entre los distintos niveles de gobierno. Hace falta una articulación y coordinación mucho más fluida y una mejor integración entre territorios de di-ferentes escalas (departamento-región, provincias, distritos), que se superponen y donde se cruzan intereses políticos y económicos, y lógicas sectoriales y territoriales.

Predomina por el momento una desarticulación en lo político administrativo, entre lo local y lo regional —como si fueran te-rritorios estancos— inherente al deficiente diseño de las normas que rigen la pretendida sincronía en el uso de dos herramientas de gobierno, que son la planificación estratégica concertada y el presupuesto participativo.

Inciden también las limitaciones y problemas que muchos departamentos-regiones encuentran en su gestión estratégica.

• Desarticulación de planes sectoriales, locales y regionales.• Ausencia de un marco nacional de planificación.• Ausencia de un marco común para la priorización y con-

certación de acciones de mediano-largo plazo, entre los distintos niveles de gobierno.

• Ausencia de indicadores y metas para monitorear y evaluar avances de la gestión y el desarrollo regional.

Una participación de geometría variable

El proceso de descentralización tiene como componente la posibi-lidad de concertar entre el gobierno regional y la representación de los sectores de la sociedad (organizaciones e instituciones), propuestas, lineamientos e iniciativas en beneficio del desarrollo regional. Este carácter participativo se mantiene y le da cierta vi-talidad. Sin embargo, conjuntamente a esta oportunidad, persisten limitaciones que obviamente traban la marcha del proceso, y que


necesitan ser enfrentadas para afirmar la institucionalidad demo-crática de los gobiernos subnacionales.

• Desde el lado de las autoridades e instancias regionales y locales, pueden señalarse, entre otras, la superposición de funciones y la poca autoridad para hacerlas respetar; la poca transparencia en la toma de decisiones; la carencia de recursos humanos preparados para gestionar el pro-ceso y conducir iniciativas de desarrollo local; la ausencia o poca efectividad de los mecanismos de control de su desempeño.

• Desde el lado de la sociedad civil, las limitaciones y “cue-llos de botella” serían los problemas de representatividad de muchos líderes y dirigentes; la escasa dinámica interna de las organizaciones sociales; la débil capacidad proposi-tiva y fiscalizadora, derivadas de la falta de representantes capacitados.

De una región a la otra, las situaciones son muy diversas y toda generalización encubre un error. No obstante, como tenden-cia, se puede contraponer la débil actuación de los Consejos de Coordinación Regional (CCR) en el seno mismo de los gobiernos regionales, con los procesos de empoderamiento de las personas y las organizaciones en su periferia rural, asociados a la masificación de los presupuestos participativos a nivel local

El Consejo de Coordinación Regional, quizá no es ocioso re-cordarlo, pertenece, junto a la Presidencia Regional y al Consejo Regional, a la estructura orgánica de los gobiernos regionales. Éste, está integrado por el presidente regional, los alcaldes pro-vinciales y los representantes de las organizaciones de la sociedad civil. Sus funciones son: emitir opinión consultiva y concertada sobre el plan anual y el presupuesto participativo anual; el Plan de Desarrollo Regional Concertado (PDRC); y la visión general y los lineamientos estratégicos de los programas componentes del

45Bruno Revesz

PDRC. En los hechos, los CCR han enfrentado dificultades para su instalación y funcionamiento. Por ejemplo, en La Libertad, el CCR no sesiona desde 2004; en Ica, no sesionó en 2006 y 2007. A pesar de ser en teoría el único espacio institucional de encuentro entre los presidentes regionales y los alcaldes provinciales, se aprecia una baja concurrencia a éstos. El ausentismo promedio es alrededor del 50%, signo de que les importan mucho más las ne-gociaciones formales o informales establecidas en forma bilateral con las autoridades regionales. Del lado de los delegados de las organizaciones de la sociedad civil, predomina un problema de representatividad. Las limitaciones giran en torno a la ausencia de un vínculo permanente entre ellas, en base a la cual elaborar pro-puestas y rendir cuenta de su actuación7. En estas condiciones, los CCR no tienen, como se esperaría, un rol activo en todas las fases del proceso del presupuesto participativo regional, limitándose por lo general a la mera formalización de los acuerdos.

Al contrario, a pesar del defectuoso diseño de las etapas de su desempeño, la experiencia de los presupuestos participativos (PP), o sea, la creación de espacios y de derechos de participa-ción ciudadana, en el marco de la democracia representativa, a nivel local, es uno de los principales cambios que ha propiciado la descentralización, particularmente en la gestión de las muni-cipalidades rurales. Los inicios fueron difíciles y evidenciaron limitaciones sustanciales en las capacidades de las autoridades políticas y de los equipos técnicos para liderar y conducir los procesos, y de los actores de la sociedad civil para participar. A pesar de estas limitaciones, la repetición cíclica del proceso va a la par con su consolidación e institucionalización. El proceso se potencia porque las decisiones se logran concretar al contar

7 La excepción que confirma la regla, es el caso de la Asamblea de Delegados de Organizaciones de la Sociedad Civil de Lambayeque (ADOSCIL), que reúne a más de 180 organizaciones sociales de nivel regional, provincial y distrital.


en forma creciente, hasta este año8, con recursos significativos, aunque insuficientes frente a las necesidades y expectativas. Los mejores logros se dan cuando los gobiernos locales impulsan los PP transcendiendo el marco legal y ampliando, bajo nuevas formas y mecanismos, la participación plural participativa de la población y cuando se produce una efectiva interacción entre las autoridades, los técnicos y la comunidad.

En el mundo rural, igualmente, se están consolidando dos formas de asociaciones entre municipalidades: la primera, de ca-rácter gremial, es el desempeño de la Red de Municipales Rurales del Perú (REMURPE). Esta asociación, de configuración política plural y que cuenta con filiales regionales, reúne a representantes de la cuarta parte de los municipios del país, y desarrolla con estos, acciones de sensibilización9 y formación, así como acciones de incidencia dirigidas al Congreso y al Gobierno Nacional. La segunda, de carácter territorial sub regional, es la conformación de mancomunidades municipales para la gestión de territorios colindantes, para enfrentar en forma conjunta problemas compar-tidos, aprovechar en una escala mayor potencialidades comunes y emprender proyectos productivos estratégicos.

El reto de la integración macroregional, ¿mito o posibilidad?

No conviene tener expectativas sobredimensionadas frente a este naciente proceso de integración sub regional. Por el momento tiene un carácter instrumental y funcional. Un largo camino ha de recorrerse para que este proceso demuestre su capacidad de integración territorial, recomponiendo territorios que tengan

8 Para el año 2009, las transferencias del FONCOMUN vienen registrando una disminución, como resultado de la desaceleración de la actividad económica del país y su efecto en la recaudación del Impuesto General a las Ventas.

9 Tienen gran convocatoria sus conferencias anuales (CAMUR).

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identidad propia. Sin embargo, nos encontramos frente a un punto de inflexión donde, desde abajo, se comienza a dar la vuelta al proceso de fragmentación territorial que se ha vivido en el Perú desde el final de la época colonial.

Al contrario, a otra escala, en la frontera de lo político y de lo institucional, según otros mecanismos y con implicancias distin-tas, es el statu quo en materia de organización del territorio, que ha sido ratificado masivamente por el referéndum del 31 octubre del 2005. En quince de los dieciséis departamentos en los que se realizó la consulta, el voto por el NO a la integración de regiones resultó abrumador10.

Después del referéndum, se invocó una multitud de razones que justificaban su fracaso, siendo la principal, la ausencia de una amplia campaña de información y de educación política que hubiera permitido a la ciudadanía llegar a esas consultas, con la mayor cantidad de información veraz sobre las ventajas y riesgos de la integración regional.

Esto es cierto, pero esta posición no toma en cuenta la fuerza del sentido común compartido por muchos de los electores. La primera etapa de la descentralización, la elección de gobiernos regionales en los departamentos, cualquiera sean sus limitaciones, había acercado a la ciudadanía, el ejercicio del poder; generando expectativas en torno a un uso y una distribución más oportuna y equitativa de los recursos públicos. La integración regional implicaba ahora un movimiento inverso de alejamiento de los nuevos centros de poder, o sea, una dinámica de recentralización subnacional. El poder que se había acercado, ahora se pedía que se aleje, renegando, en cierto modo, de la autonomía recientemente adquirida por el departamento, territorio vivido por muchos

10 Las propuestas de constitución de regiones presentadas al referéndum de octubre 2005 han sido: Cusco-Apurímac, Tumbes-Piura-Lambayeque, Arequipa-Puno-Tacna, Ancash-Huánuco-Junín-Pasco-Lima no metropolitana e Ica-Ayacucho-Huancavelica.


como su patria chica. Es entendible en esta perspectiva que una parte importante de la población de los departamentos no acepte perder su gobierno regional para, en un salto al vacío, entregarlo a un ámbito mayor.

En otras palabras, el referéndum ha evidenciado el divorcio existente entre los sentimientos difusos de identificación territorial de amplios sectores, con la visión esclarecida pero abstracta de las élites académicas, políticas y tecnocráticas del país, quienes —con un abanico de buenas razones— consideran que la organización del territorio basado en la demarcación política vigente tiene fuer-tes limitaciones, de escala en primer lugar, para dar viabilidad al desarrollo regional descentralizado. De allí la necesidad de crear polos de poder capaces de contrapesar el poder de Lima y el Go-bierno Nacional, y de crear espacios demográficos y económicos adecuados para el desarrollo.

En el periodo 2003-2006, la autoridades regionales demostra-ron tener una voluntad integracionista, multiplicando reuniones de trabajo interdeparmentales y desembocando en la conforma-ción de seis Juntas de Coordinación Regional, que en conjunto abarcaban todo el territorio nacional, a excepción de La Libertad y Ucayali. Allí se organizaron procesos de elaboración de proyec-tos estratégicos comunes, y en ciertos casos, de los expedientes técnicos de las propuestas de constitución de región sometidas al referéndum.

Al contrario, como efecto boomerang del fracaso del referéndum de 2005, se observa en las autoridades elegidas en el 2006, una ten-dencia al repliegue sobre sus circunscripciones electorales, “cada quien bailando con su pañuelo”, para obtener recursos o defender sus recursos naturales y sus rentas11. En este contexto, ha perdido

11 Ver el incisivo articulo de Remy, María Isabel: «Moquegua, Tacna y el premier: descentralización en tiempos de neoliberalismo». Argumentos. Año 3, n° 1. Lima: IEP, nov. 2004. <Disponible en http://www.revistargumentos.org.pe/index.php?fp_versec=true&fp_secid=28>

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sentido convocar la segunda rueda de consultas para la conforma-ción de regiones, que según la LBD debería realizarse este año12.

Políticas públicas y democracia

La implementación de la reforma descentralista no ha justificado las aprehensiones de los que temían que afecte la estabilidad macroeconómica y la estabilidad política del país. No generó desbordes fiscales ni desbordes sociales, más bien, por lo general, los gobiernos regionales amortiguaron los conflictos.

Mirando el otro lado del tablero, tampoco el proceso de des-centralización-regionalización ha correspondido a las expectativas de sus defensores, los más acérrimos u optimistas, que veían en ella el remedio milagroso a muchos de los males de la sociedad perua-na, desde las desigualdades y exclusiones, hasta la fragmentación social y el desgaste del sistema de los partidos. Antes y después de la reforma, el país se muestra como un escenario de fuerzas fragmentadas. En forma recurrente se reproduce la multiplicación e inoperancia de las fuerzas políticas y permanece la poca agregación de la acción colectiva, o sea numerosas expresiones de ella, sin que se vislumbre una conjunción de intereses de los actores.

Las grandes dinámicas y políticas nacionales aún mantienen un efecto preponderante en lo cotidiano de la gente y condicionan el campo de acción de sus organizaciones. El proceso de descen-tralización, tal como se está realizando, parece a las mayorías impreciso, débil, burocrático, poco ligado a sus opciones inmedia-tas. No genera una amplia corriente de opinión o movilizaciones políticas y sociales en su favor.

Los actores institucionales de la descentralización, sin embargo, trabajan. La gestión de los gobiernos regionales y la transformación

12 El Proyecto de Ley nº 2708 / 2008 — CR, aprobado por el pleno del Congreso, pero todavía (mayo 2009) no promulgado por la Presidencia de la República, elimina el cronograma de consultas establecido en el artículo 32.2 de la LBD.


de los sistemas de decisión transitan por varios carriles. El más recorrido de estos, es el de las inversiones en infraestructura. En el carril social, la elaboración e implementación de políticas regionales es todavía incipiente. En el carril de la intervención ciudadana, si bien se han abierto nuevos espacios de participa-ción, en particular los consejos regionales sectoriales y temáticos, falta mucho por hacer para construir canales de intermediación entre los ámbitos regional, provincial y distrital. En el terreno de la proyección al futuro, se identificaron una gran diversidad de ejes y proyectos estratégicos. Ellos necesitan tiempo y madura-ción para concretarse y tener impacto social y económico en la vida regional. Todos estos avances denotan que un proceso de aprendizaje en gestión pública regional se estaría consolidando y que ha de fortalecerse.

Pese a sus debilidades e incoherencias, la descentralización en curso ha abierto un camino a la ambición de reorganizar la eco-nomía y la política en el Perú desde las regiones y localidades, y reducir las grandes diferencias económicas y de poder que existen en el espacio nacional.

Pero esta reforma inconclusa necesita a gritos consolidarse y profundizarse, lo que implica cambios sustantivos en su conduc-ción y en su diseño13.

Fuera del Congreso y de las oficinas de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) —suponiendo que sea para ellos una preocupación central— ¿dónde se debate esto?, ¿acaso en las universidades?, ¿en las cámaras de comercio?, ¿en los colegios profesionales?, ¿en los partidos políticos?, ¿en las altas esferas del Acuerdo Nacional?, ¿en los medios de prensa? Al no tener repuestas claras a estas preguntas, surgen dudas sobre si estas instituciones y otras, estén interesadas en encarar tal desafío.

13 Ver, entre otras, las recomendaciones de política presentadas en: Rodríguez, Enrique. «Desafíos y perspectivas de la descentralización el Perú». Economía y Sociedad, nº 70. Lima: CIES, 2008, pp.31-36

Algunas reflexiones sobre la calidad democrática en el Perú

Caroline Gibu

¿Qué podemos decir sobre la calidad democrática en el perú? ¿La democracia como forma de gobierno se ha consolidado o se ha deteriorado en los últimos años? ¿Es posible identificar indicado-res que midan la evolución de la calidad democrática? ¿Qué nos dicen estos indicadores? Con estas preguntas, Perú Hoy nos reta a reflexionar sobre la relación Estado - Ciudadano, sus avances y retos.

Medir la evolución de la calidad democrática implica anali-zar diversos conceptos y estructuras asociados a la misma. En el informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), “La democracia en América Latina. Hacia una demo-cracia de ciudadanas y ciudadanos”�, se propone que la demo-cracia tiene múltiples dimensiones: no sólo debe ser entendida como proceso electoral, sino que supone gobernantes capaces de administrar el Estado en forma eficaz y eficiente, para lograr el desarrollo del ciudadano en el ejercicio pleno de sus derechos políticos, civiles y sociales (ciudadanía integral)�. En ese sentido,

� PNUD. La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Buenos Aires: Alfaguara, �004.

� “A partir de los fundamentos teóricos, se argumenta que la democracia:• supone una idea de ser humano y de la construcción de ciudadanía.• es una forma de organización del poder que implica la existencia y buen

funcionamiento del Estado.

Algunas reflexiones sobre la calidad democrática en el Perú54

realizar una evaluación de la calidad democrática implicaría medir los avances y retrocesos en cada una de dichas dimensiones. No es nuestra intención realizar dicha tarea, pero sí brindar elementos, desde algunos estudios realizados por CAD Ciudadanos al Día, para un diagnóstico mucho más amplio de la calidad democrática. En particular, trataremos de analizar las condiciones que brinda el Estado para el desarrollo de la ciudadanía integral.

Gráfico 1: Ciudadanía Integral

CiudadaníaPolítica

CiudadaníaCivil

CiudadaníaSocial

Derecho al voto Elecciones limpias Acceso a cargos públicos Control y rendición de cuentas

Igualdad ante la ley y protección contra la discriminación Derecho a la vida, a la integridad física y a la seguridad Acceso a la justicia Libertad de prensa y derecho a la información

Satisfacción de necesidades básicas Integración social

Fuente: PNUD. La democracia en América Latina, ob. cit.

Democracia y auditoría social

Como parte de los derechos políticos, los ciudadanos tenemos el derecho de exigir que las autoridades rindan cuenta de sus accio-nes�. Sin embargo, la rendición de cuentas no debe ser entendida

• implica una ciudadanía integral, esto es, el pleno conocimiento de la ciudadanía política, la ciudadanía civil y la ciudadanía social.

• es una experiencia histórica, particular en la región, la que debe ser entendida y evaluada en su especificidad.

• tiene en el régimen electoral un elemento fundamental, pero no se reduce a las elecciones. PNUD, La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, ob. cit.

� De acuerdo con el Social Accountability Sourcebook del Banco Mundial (�005), un principio fundamental de la democracia es que los ciudadanos tienen el derecho

55Caroline Gibu

como un proceso pasivo, con posterioridad a la toma de decisiones, por el contrario, es un proceso concurrente que involucra a diver-sos actores, principalmente a los beneficiarios de las acciones.

Los mecanismos y herramientas para hacer efectiva la rendi-ción de cuentas del Estado al ciudadano, pueden ser propuestos y administrados por el propio Estado o por la sociedad civil (Audi-toría Social)4. En ambos casos, dichos mecanismos y herramientas tienen su base en tres pilares: información, voz y negociación.

Al contar con información oportuna y adecuada sobre el Estado y sus organizaciones, el ciudadano estará en mejores con-diciones para conocer y evaluar el desempeño de las autoridades y servidores públicos, e incluso, para interactuar con las organi-zaciones. Por ejemplo, cuando se tiene que hacer un trámite para acceder a un bien o servicio administrado por el Estado. Si existen marcos normativos y espacios adecuados para la discusión, el ciudadano en forma individual o colectiva tendrá la oportunidad de expresar su opinión, formular propuestas de cambio o mejo-ra, dando posibilidades a las distintas voces, aun cuando éstas sean divergentes, para la generación de consensos dialogados. Finalmente, el aspecto más crítico es la existencia de canales de negociación para el establecimiento de acuerdos y la puesta en marcha de los mismos (“institucionalización de acuerdos”), ello

de exigir la rendición de cuentas (“to demand accountability”) y los actores públicos tienen la obligación de rendir cuentas (“to be accountable”). Las autoridades electas y los servidores públicos deben rendir cuenta de su cumplimiento con la ley; de no abusar de sus poderes; y de trabajar por el interés público de manera efectiva, eficiente y correcta (Véase http://www.worldbank.org/socialaccountability_sourcebook/).

4 El régimen electoral es un elemento fundamental de la democracia, sin embargo, este muestra deficiencias como instrumento para generar y mantener una adecuada rendición de cuentas por parte de los gobernantes. En ese sentido, la Auditoría Social (“Social Accountability”) ofrece una serie de herramientas adicionales a los mecanismos de votación, para hacer efectiva una relación entre los ciudadanos y el Estado que facilite la rendición de cuentas. Dichas herramientas pueden ser diseñadas y promovidas por el propio Estado, por las organizaciones de la sociedad civil, los medios de comunicación y otros actores relevantes interesados en generar un clima adecuado para la rendición de cuentas.


implica reconocer en qué se está actuando correctamente y en qué no, determinar medidas correctivas y sanciones de ser el caso, así como la implementación de las mismas. De estos tres pilares dependen la credibilidad y la generación de confianza en las autoridades y en las instituciones.

Gráfico 2: Pilares para la rendición de cuentas

Información + +Voz Negociación

Información cuantitativa y cualitativa de calidad Acceso público

Audiencias Públicas Mesas de Diálogo Libertad de los Medios de Comunicación

Institucionalización de acuerdos Medidas correctivas Reconocimiento y sanción

Fuente: Banco Mundial. Social Accountability Sourcebook, ob. cit.

¿Qué ha hecho el Estado en los últimos tres años para el desa-rrollo de estos pilares? ¿Existen los mecanismos para un desarrollo adecuado de la auditoria social? A continuación citaremos algunos hallazgos que ilustran en términos generales la situación actual.

En el ámbito de la Información, como aspectos positivos po-demos resaltar los siguientes:

(i) Esfuerzos desde diversas organizaciones del Estado de ámbito nacional, como la Presidencia del Consejo de Ministros y la Defensoría del Pueblo, por mejorar la apli-cación general de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Ley �7806)5.

5 Directiva nº 004-�008-PCM/SGP “Lineamientos para la uniformización del contenido de los Portales de Transparencias de las Entidades Públicas” de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), Reporte Nº 00�-�009-DP/PDBG “Cuarto

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(ii) Experiencias exitosas de transparencia y acceso a la información con el uso y aprovechamiento de nuevas tecnologías de información. Tal es el caso de ministerios, organismos reguladores, gobiernos regionales y locales, y otras organizaciones públicas que han sido reconocidas en las últimas ediciones del Premio a las Buenas Prácticas en Gestión Pública que organiza CAD Ciudadanos al Día6.

(iii) Mayor información macroeconómica7 así como del Pre-supuesto Público disponible. En particular, destaca la información del presupuesto de los gobiernos locales dis-ponibles a través del Portal de Transparencia Económica desde mediados del �0088.

Reporte y Balance Anual �008 de la Supervisión de los Portales de Transparencia de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades Provinciales ubicadas en capitales de departamento”, de la Defensoría del Pueblo.

6 El Premio a las Buenas Prácticas en Gestión Pública es un concurso anual organizado por CAD Ciudadanos al Día desde el año �005, que tiene por propósito reconocer a las instituciones públicas y sus funcionarios por emprender buenas prácticas en beneficio del ciudadano. Durante las cuatro ediciones del Premio se han reconocido 36 experiencias exitosas en Transparencia y Acceso a la Información. Para mayor información visitar www.ciudadanosaldia.org

7 El Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria (ILTP) es una encuesta bianual realizada a expertos (investigadores, organizaciones de vigilancia, medios de comunicación y legisladores) en países del hemisferio sobre la transparencia y mecanismos de participación en el proceso de formulación, aprobación, implementación y evaluación del Presupuesto Público. De acuerdo con el ILTP �007 (http://fundar.org.mx/fundar/indicelat/pg/2007/inicio.php), el Perú alcanzó niveles satisfactorios en sólo una de las quince variables evaluadas. La variable Información sobre Criterios Macroeconómicos obtuvo el puntaje más alto de todos los países, un 86% de los encuestados considera que el Ejecutivo cumple con publicar los supuestos macroeconómicos utilizados al elaborar un nuevo presupuesto. Asimismo, 5�% confía en las proyecciones de los ingresos en el presupuesto.

Para mayor información ver http://www.ciudadanosaldia.org/press/��07/��07.html

8 A partir del año �008, el Portal de Transparencia Económica del Ministerio de Economía y Finanzas (http://transparencia-economica.mef.gob.pe), presenta información de las entidades públicas incorporadas en el Presupuesto Público, incluyendo información de los �6 gobiernos regionales y los �8�4 gobiernos locales. http://www.mef.gob.pe/DNPP/comunicados/comunicado004_�009EF760�.pdf


Frente a estos avances, aún existen algunas dificultades du-rante este periodo:

(i) No se ha logrado un cumplimiento pleno de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública en todos los niveles de gobierno. Al respecto, diversos estudios de seguimiento a los portales web liderados por entidades del Estado o por sociedad civil, indican que la información brindada por las entidades del gobierno nacional, regional y local dista del pleno cumplimiento de la ley9.

(ii) Ausencia de información con mayores niveles de detalle cuantitativo y cualitativo, por ejemplo, del gasto público o de la implementación de los programas sociales�0.

(iii) Falta de acceso a información oportuna que permita a los ciudadanos el desarrollo de actividades económicas, por ejemplo, información sobre trámites ante una entidad��; aquella que nos permita tener visión de mercado o de los cambios normativos que afectan un negocio��.

9 Reporte nº 00�-�009-DP/PDBG de la Defensoría del Pueblo y Evaluación de Portales de Transparencia Regional del Grupo Propuesta Ciudadana, disponible en http://www.participaperu.org.pe/n-publicaciones-listado.shtml?conds%5B0%5D%5Bvalue%5D=Evaluaci%F�n+de+Portales&conds%5B0%5D%5Bcategory........%5D=�&sort%5B0%5D%5Bpublish_date....%5D=d

�0 De acuerdo con el Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria (ILTP) �007, sólo un �6% de los encuestados opina que las estadísticas que se generan son verídicas y permiten un análisis detallado de la información, el 9�% considera que no existe información detallada sobre el impacto del gasto público y 90% considera que no se publica periódicamente la información necesaria para evaluar el avance en el cumplimiento de metas de los programas.

�� Aun cuando el gobierno ha hecho esfuerzos por brindar acceso centralizado a los principales trámites ante instituciones públicas a través del Portal de Servicio al Ciudadano y Empresas (http://www.serviciosalciudadano.gob.pe), la cobertura aún sigue siendo incipiente. Por ejemplo, la lista de trámites para la obtención de licencias municipales en el Portal abarca a un número mínimo de municipalidades.

http://www.serviciosalciudadano.gob.pe/bus/preTramitesporTemas.asp?id_tema=��5�&amp

�� De acuerdo con la Ley de Transparencia y Acceso a la Información y la Directiva nº 004-�008-PCM/SGP, las páginas web de las instituciones públicas deben difundir

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(iv) Limitados mecanismos de acceso a información oportu-na sobre la implementación de acuerdos o resultados de negociaciones, por ejemplo, aquellas vinculadas con el Presupuesto Participativo�� o en la solución de un conflicto social�4.

En lo que respecta a los mecanismos de Voz, destacan algunos avances:

(i) Promoción de espacios formales de diálogo a nivel nacional como el Consejo de Coordinación Interinstitucional�5.

(ii) Continuidad en la promoción del Presupuesto Participativo a nivel regional y local, como mecanismo para la focalización concertada del gasto público; así como los Consejos de

la legislación vinculada a su quehacer. Sin embargo, ello no es suficiente para que un empresario, en particular el mediano y pequeño emprendedor, pueda estar informado sobre los cambios normativos que afectan de manera positiva o negativa su negocio. El Diario El Peruano a través de su página web, publica el Boletín de Normas Legales pero con servicios de búsquedas limitados y poco amigables para el ciudadano.

�� De acuerdo con el Comunicado N° 0�0-�009-EF/76.0� del Ministerio de Economía y Finanzas, al �6 de febrero del �009, el 46.�% de las �,8�4 municipalidades existentes, no había cumplido con registrar en el Aplicativo Informático del Presupuesto Participativo, información sobre algunos de los siguientes: (i) los proyectos priorizados; (ii) los agentes participantes; y/o (iii) la agenda del proceso del Presupuesto Participativo �009. El Aplicativo es un instrumento informático donde los gobiernos regionales y locales pueden registrar cada una de las etapas del presupuesto participativo y que puede ser consultado a través de Internet por parte de los ciudadanos. Véase http://presupuesto-participativo.mef.gob.pe/app_pp/entrada.php

�4 Por ejemplo, en la página web de la Presidencia del Consejo de Ministros (http://www.pcm.gob.pe), no se incluyen los acuerdos a los que se ha llegado en las distintas negociaciones en las que dicha institución ha estado involucrada, ni el seguimiento a dichos compromisos —al menos la página web no facilita la búsqueda de esa información para el usuario—.

http://sc.pcm.gob.pe/web/index.php?option=com_content&task=view&id=�5&Itemid=��

�5 En diciembre de �007, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo-LOPE (Ley �9�58), creó el Consejo de Coordinación Intergubernamental como espacio de articulación entre los tres niveles de gobierno del Estado peruano. Se trata de un mecanismo para coordinar las políticas de descentralización entre el Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales a través de sus representantes, cuya presidencia la ejerce el Presidente del Consejo de Ministros.


Coordinación Regional y Local, para el monitoreo de la gestión de autoridades regionales y locales�6.

Frente a ello, se observa lo siguiente:

(i) La falta de consolidación e institucionalización del que-hacer de los Consejos de Coordinación Regional y Local�7, que vaya más allá de la elección de sus miembros y su participación en el Presupuesto Participativo.

(ii) Ausencia de mecanismos de participación ciudadana en el Presupuesto Público en el ámbito nacional�8, que per-mitan consolidar los procesos generados a nivel regional y local.

(iii) Ausencia de mecanismos institucionalizados de relación entre las autoridades y la prensa�9, que faciliten el dialogo, aun cuando existan opiniones discordantes�0.

�6 De acuerdo con el Registro Nacional de Municipalidades �007 (RENAMU �007) del INEI (http://www.inei.gob.pe), el 84% de las �8�9 municipalidades informantes contaban con un Consejo de Coordinación Local conformado. Véase http://www�.inei.gob.pe/srienaho/renamu�007.asp

�7 De acuerdo con el RENAMU �007, la mayor parte de las actividades del Consejo de Coordinación Local se circunscribe a la participación en los presupuestos participativos (86%) y en los planes de desarrollo municipal (5�%). En menor medida, se desarrollan actividades para hacer cumplir los acuerdos concertados (44%) y para informar de su gestión a la sociedad civil (�7%).

�8 De acuerdo con el Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestal (ILTP 2007), uno de los indicadores, sólo el 27% de los expertos encuestados opinaron que existen mecanismos que permiten incorporar la opinión de la población en el Presupuesto del Gobierno Nacional. De igual forma, el Índice de Presupuesto Abierto �008 (Open Budget Index 2008) indica que el Perú no cuenta con un Presupuesto Ciudadano (Citizen Budget), un documento que en lenguaje sencillo permita a los ciudadanos conocer y opinar sobre el Proyecto de Presupuesto http://openbudgetindex.org/files/cs_peru.pdf

�9 Con el fin de identificar buenas prácticas en el fomento de la relación Estado-Medios de Comunicación, CAD Ciudadanos al Día instituyó en el año �007, la categoría Relación con la Prensa en el Premio Buenas Prácticas en Gestión Pública. Dicha categoría ha permanecido desierta.

�0 Según el Informe Anual 2008 de Libertad de Expresión en el Perú, elaborado por Instituto de Prensa y Sociedad (Ipys), durante el último año se produjeron �06 alertas contra de la libertad de expresión de los medios de comunicación, de los

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En lo que respecta a los mecanismos de Negociación, destacan algunos avances:

(i) Implementación de acuerdos en el ámbito local como la conformación de mancomunidades de gobiernos locales, e implementación de sus planes de desarrollo concertado��.

Sin embargo, es en el ámbito de la negociación, donde pare-ciera existir menos avances:

(i) A la falta de mecanismo de información sobre los acuerdos, se suma muchas veces el incumplimiento de los mismos��, sea esta una percepción de unas de las partes justamente por falta de información, o una realidad.

(ii) La yuxtaposición y/o la falta de continuidad de espacios formalmente constituidos para la negociación, generación de acuerdos y monitoreo de la implementación de los mis-mos, tanto en el ámbito nacional, como regional y local.

(iii) La falta de claridad respecto a las medidas correctivas y sanciones que se lleven a cabo, ante la identificación de irregularidades desde la sociedad civil y la prensa��.

cuales “…IPYS recibió �7 denuncias contra funcionarios públicos, entre funcionarios municipales, funcionarios regionales y empleados estatales de otras dependencias” (véase http://www.ipys.org/info_peru.shtml).

�� De acuerdo con la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros, a abril del 2009, existen 35 mancomunidades inscritas en el Registro de Mancomunidades Municipales a su cargo y que agrupan a �9� municipalidades, ubicadas en �5 departamentos del país.

�� De acuerdo con los reportes de la Unidad de Conflictos Sociales de la Defensoría del Pueblo, en el año 2004, el 9% de los conflictos sociales se debió al incumplimiento de promesas electorales o de acuerdos; en abril del �009, dicha cifra se incremento a 14%. Véase http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-sociales/index.php

�� La Ley �7806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como la Directiva nº 00�-�004-CG/SGE “Normas sobre difusión y acceso a los informes de control gubernamental”, y otras normas complementarias, establecen que los informes de control son públicos, una vez cumplido el principio de reserva y si no existe clasificación de secreta o confidencial.

Sin embargo, de acuerdo con un estudio que viene desarrollando CAD Ciudadanos al Día y Global Integrity, sobre las herramientas anticorrupción existentes en los

Algunas reflexiones sobre la calidad democrática en el Perú6�

Si bien pueden quedar en el tintero algunos importantes as-pectos adicionales de análisis, respecto a los avances y retos en los temas de información, voz y negociación, resulta imprescindible implementar algunas soluciones a los problemas identificados. Caso contrario, los espacios ganados en términos de transparencia, participación y rendición de cuenta, tenderán a ser cuestionados por su falta de efectividad y concreción: del entusiasmo que gene-raron los cambios normativos y las reformas a principios de esta década, en beneficio del desarrollo de la ciudadanía integral, se daría paso a la desilusión y desencanto, y alimentar el deseo por mecanismos menos democráticos, es decir, limitando algunos derechos políticos o civiles, pero que se vislumbran como más efectivos.

Democracia en lo cotidiano

Otra aproximación hacia la evaluación de la calidad democrática en el país, es la información que nos ofrece el RankinCAD de Atención al Ciudadano �008�4, el cual mide la calidad del servicio que brindan las principales entidades públicas peruanas a la ciu-dadanía, y que a su vez nos permite evaluar algunos componentes de la ciudadanía integral, desde la interacción cotidiana entre las instituciones del Estado y el ciudadano.

El RankinCAD evalúa aspectos relevantes como la atención brindada por los servidores públicos, la facilidad con que se

Gobiernos regionales, se hizo evidente que muchas Oficinas de Control Institucional consideran que los informes de control no pueden ser difundidos.

�4 El RankinCAD de Atención al Ciudadano, es una herramienta de incidencia pública desarrollada por CAD Ciudadanos al Día, la cual mide la calidad del servicio que brindan las principales entidades públicas peruanas a la ciudadanía; genera incentivos para mejorar la atención al ciudadano mediante la publicación del índice de resultados; y genera recomendaciones al sector público respecto de lo que se puede hacer para mejorar. Para mayor información sobre el RankinCAD y sus resultados visite http://www.ciudadanosaldia.org/RankinCad/Resultados/default.htm

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desarrolla el proceso del trámite, la idoneidad de la infraestructura e instalaciones, el acceso a mecanismos de quejas y sugerencias, así como aspectos vinculados a la transparencia y la corrupción.

De acuerdo con el RankinCAD, los niveles de satisfacción respecto a los servicios otorgados no alcanzan aún los niveles adecuados: en promedio, �8% de ciudadanos se sintieron satis-fechos o muy satisfechos por el servicio recibido, mientras que el 62% de ciudadanos opinaron que el servicio no satisfizo sus expectativas.

Otro aspecto relevante medido a través del RankinCAD, fue la igualdad ante la ley y el derecho a la no discriminación. Al respec-to, uno de cada tres ciudadanos consideraba que las instituciones públicas en donde habían realizado alguna gestión, no daban un trato igualitario a todos los ciudadanos.

Por otro lado, en lo que respecta a la transparencia y el combate a la corrupción, 5% de los ciudadanos que realizaron gestiones en las instituciones públicas evaluadas, manifestaron que el fun-cionario demandó una coima, regalo o dádiva para brindar el servicio; 54% de ellos pagó la coima; y sólo 4% de estos últimos denunció el hecho.

Estos y otros resultados del RankinCAD, ponen en evidencia que muchos de los derechos ciudadanos civiles y sociales, son vulnerados a diario, generando desconfianza en las instituciones públicas. No implementar medidas correctivas sobre estos as-pectos, podría acrecentar el descontento respecto a los sistemas vigentes de gobierno.

Reflexión final

Un aspecto importante para la sostenibilidad de la democracia como institución, es la visualización concreta de beneficios al ciudadano, ya sea en el ámbito público como en lo privado. Contar con referentes de organizaciones públicas que tienen


mecanismos de información, voz y negociación implementados es importante; pero más urgente aún es saber cómo estos mecanismos han mejorado la situación de los ciudadanos, en particular a quienes viven en situación de pobreza. Al respecto, los medios de comunicación y la sociedad civil organizada tienen un rol en la identificación y difusión de estas experiencias.

La democracia peruana agoniza en la Curva del Diablo

Carlos Monge / León Portocarrero / Claudia Viale

El 5 de junio y el 17 de junio del 2009: mismos actores, distinto guión

Si uno llegaba a Lima después del 16 de junio del 2009, no se podía imaginar que los actores políticos y sociales que ahora sonreían para los fotógrafos, mientras acordaban abrir un proceso de consulta para elaborar una visión compartida del desarrollo de la Amazonía peruana, habían estado sólo dos semanas antes involucrados en una confrontación que eventualmente llevó a la muerte de por lo menos 34 policías y activistas nativos, dejando un país polarizado y un régimen democrático gravemente herido.

El 5 de junio del 2009, fue el día número 55 de la masiva pro-testa de las organizaciones indígenas a través de toda la Amazonía peruana, demandando que el Congreso Nacional derogue un conjunto de decretos que consideran los afectan negativamente. Alrededor de las 5:30am, las fuerzas policiales —con el apoyo del Ejército— atacaron a los nativos Awajun Wambis, que bloquea-ban la carretera Fernando Belaúnde en un lugar conocido como la Curva del Diablo, cerca de la capital provincial de Bagua, en el noroeste de la región de Amazonas. En las horas siguientes, tam-bién desalojaron el Pozo 6, una estación de bombeo de petróleo que fue tomada por los indígenas Awajun Wambis, quienes tenían capturados a los 38 policías asignados a la guardia del lugar.

La democracia peruana agoniza en la Curva del Diablo68

El resultado, según las cifras oficiales, fue de 24 policías y 10 indígenas muertos. Inmediatamente después, el Presidente Alan García, el Primer Ministro Yehude Simon y los líderes del APRA en el Congreso, acusaron a los indígenas, a los dirigentes de la Asociación Interétnica para el Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP)1 y a la oposición política de ser parte de una conspiración internacional en contra del desarrollo y la democracia del Perú. El spot televisivo nacional que denunciaba el asesinato de policías y la acusación formal de la Procuraduría General de la República, en contra de los dirigentes indígenas con cargos de insurgencia y sedición, fueron parte de la respuesta que parecía definir la continuación de un escenario de confrontación abierta.

Relatos locales y análisis independientes vieron los hechos de manera muy distinta: 29 policías muertos, la mayoría de ellos asesinados por nativos enfurecidos cuando se tomó el Pozo 6; más de 100 activistas indígenas muertos, con el número exacto todavía por ser determinado; un movimiento indígena que logró recomponerse —Lidia Rengifo, lideresa Shipibo, fue nombrada la nueva dirigente nacional de AIDESEP, después de que Alberto Pizango se haya exiliado en Nicaragua—; una huelga que conti-nuó después de la confrontación, hasta que el gobierno aceptó su derrota y el Congreso aprobara la derogación de los decretos; y una creciente percepción de la opinión pública de que el gobierno había manejado mal los eventos y que el Primer Ministro y su gabinete deberían renunciar.2

El 17 de junio, alrededor de la 1 pm, un grupo de líderes indí-genas se dirigen al Congreso Nacional, donde el Primer Ministro

1 AIDESEP es la organización representativa de las comunidades indígenas de la Amazonía. Ver www.aidesep.org.pe y www.coica.org.ec

2 Hasta el periódico de centro derecha El Comercio, que el día del conflicto acusó en su página principal a los políticos de oposición de incitar al conflicto en la Amazonía, ahora llama a la renuncia del Primer Ministro y su gabinete (www.elcomercio.com.pe). Yehude Simon ha anunciado que renunciará después de que se resuelva el conflicto y se pacifique el país.

69Carlos Monge / León Portocarrero / Claudia Viale

Simon, va a presentar el proyecto de Ley que deroga los mismos decretos por los que los indígenas habían estado peleando y que el gobierno había defendido ferozmente hasta el último momento3. Ese mismo día, el Presidente García salió en la televisión nacional para insistir en que la intención del gobierno fue tratar de traer el desarrollo y la prosperidad a la Amazonía y que había chocado con una conspiración internacional en contra de la democracia y el desarrollo del Perú. Pero, también reconoció que se cometieron errores y que se necesitaba un nuevo comienzo, haciendo un lla-mado al Congreso a derogar los decretos 1090 y 1064.

El día anterior, Yehude Simon había presidido la Mesa de Diá-logo en la ciudad central amazónica de San Ramón, en la Región Junín, donde se reunió con los Apus y los líderes indígenas de la Amazonía y acordaron solicitar al Congreso la derogación de los decretos que AIDESEP había estado cuestionando. Inmediata-mente después, el Presidente García anunció que se establecería el Grupo Nacional de Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos, con la participación de representantes del Ejecutivo, Presidentes Regionales y Alcaldes Provinciales de las regiones amazónicas, así como representantes de las comunidades nativas.

Mientras el gobierno tomaba este dramático cambio de direc-ción, sus aliados conservadores en el Congreso, acusaron a Alan García de traicionar su compromiso con las políticas pro-empresa y pro-inversión y por ceder ante las demandas de un puñado de activistas que él mismo había denunciado el día anterior. Por otro lado, AIDESEP sostuvo que, aunque era bienvenida esta nueva actitud del gobierno, también querían aclarar que derogar dos decretos estaba lejos de ser suficiente, y también demandaban el fin la persecución judicial y política de sus líderes, la libertad

3 Ver http://www.rpp.com.pe/2009-06-17-simon-y-nativos-entregaron-propuesta-para-derogar-decretos-1090-y-1064-noticia_188829.html


para los detenidos y una revisión exhaustiva de todos los decretos denunciados por AIDESEP, entre otras cosas.

Los acontecimientos previos a la confrontación del 5 de junio

El siguiente es un resumen de los acontecimientos que llevaron a la confrontación del 5 de junio. Diferentes analistas han realizado resúmenes más o menos similares en términos de la cadena de decisiones que llevaron a esta tragedia. Nosotros hemos tomado uno producido por Ana María Vidal, respetada abogada y analista, el cual ha estado circulando por la web4.

- Noviembre 2007: El Presidente García publica “El Perro del Hortelano”, una serie de tres artículos que salieron en el diario El Comercio, donde sostuvo claramente que la comunidades indígenas y campesinas y los pequeños propietarios de la tie-rra eran un impedimento para el uso eficiente de los recursos naturales.

- 12 de diciembre del 2007: El Presidente García solicita al Congreso facultades extraordinarias para legislar en temas relevantes para la implementación del Tratado de Libre Co-mercio (TLC) con Estados Unidos.

- 19 de diciembre del 2007: El Congreso le otorga al Ejecutivo las facultades legislativas solicitadas.

- 28 de junio del 2008: El Ejecutivo aprueba más de cien decretos legislativos, muchos de los cuales excedían lo concerniente al TLC.

4 Perú: “Cronología de una matanza anunciada”. Ver http://www.servindi.org/actualidad/opinion/12612


- Julio 2008: AIDESEP denuncia y demanda la derogatoria de doce decretos legislativos.

- Agosto-septiembre 2008: AIDESEP inicia una huelga general demandando la derogatoria de los decretos.

- Agosto 2008: El Congreso deroga el DL 1015 y el DL 1073 porque violaban la Constitución, negocia con AIDESEP el fin de la huelga y anuncia la creación de una comisión para revisar el resto de los decretos.

- Diciembre del 2008: La comisión del Congreso a cargo de revi-sar los decretos presenta su reporte, pero el debate se pospone hasta febrero porque los congresistas salían de vacaciones.

- Febrero 2009: No se da ningún debate sobre los decretos en el Congreso.

- 12 de marzo del 2009: AIDESEP manda cartas al Congreso y al Primer Ministro recordándoles su promesa de revisar los decretos y demandando que se presente y sea debatido el reporte de la comisión.

- 9 de abril del 2009: Sin respuesta alguna, los líderes locales y regionales de AIDESEP deciden relanzar la huelga.

- 20 de abril del 2009: El Primer Ministro se reúne con AIDESEP y se llega al acuerdo de formar una comisión con los distintos grupos de interés, pero, más tarde, el Primer Ministro Simon dice que primero requiere que se levante la huelga, algo que AIDESEP se niega a hacer.

- 24 de abril del 2009: El Presidente del Congreso anuncia que debatirían el reporte sobre los decretos, pero que ese debate debe seguir el procedimiento normal dentro del Congreso y no puede apurarse. El Presidente García permanece callado acerca de esto, pero sí se reúne con el dueño de Perenco, una compañía petrolera afectada por el bloqueo de los ríos en Ucayali.


- 4 de mayo del 2009: La Marina de Guerra rompe el bloqueo del río Ucayali y permite que pasen los botes de Perenco para transportar el petróleo.

- 9 de mayo del 2009: El Gobierno impone el Estado de Emer-gencia en 5 regiones.

- 11 — 13 mayo del 2009: El Primer Ministro Simon y el líder de AIDESEP, Pizango, se reúnen una vez más, pero no se llega a ningún acuerdo.

- 15 de mayo del 2009: AIDESEP declara que apelarán a su derecho constitucional a la insurgencia contra gobiernos dictatoriales, pero más tarde se retracta después de reunirse con Beatriz Merino, Defensora del Pueblo.

- 19 de mayo del 2009: La Comisión Constitucional del Congreso recibe y debate el reporte, acepta la inconstitucionalidad del DL 1090 y recomienda que se derogue.

- 22 de mayo del 2009: La Ministra de Justicia, Rosario Fernández, acusa formalmente a Pizango de rebelión, sedición y conspiración.

- 4 de junio del 2009: El APRA, partido de García, paraliza el debate en el Congreso argumentando que la aún inexistente nueva comisión tenía primero que presentar un reporte técnico sobre los decretos. Esta nueva negativa del Congreso de discutir los decretos es denunciada amargamente por AIDESEP.

- 4 de junio del 2009: La Defensoría del Pueblo anuncia for-malmente que va a presentar al Tribunal Constitucional una demanda de inconstitucionalidad en contra del DL 1064 por su procedimiento y contenido, y que revisaría el resto de decretos5.

5 Ver www.defensoria.gob.pe


- 5 de junio del 2009: 396 miembros de la DINOES (Dirección Nacional de Operativos Especiales) con el apoyo de las Fuer-zas Armadas, atacan al bloqueo de los indígenas en la Curva del Diablo y el Pozo 6.

Una nota sobre la muerte de los 24 policías

Los 24 policías que perdieron sus vidas el 5 de junio fueron asesina-dos por indígenas enfurecidos en el Pozo 6. Nada puede justificar la matanza de personas que se encontraban en ese momento des-armadas e indefensas, pero se debe entender la dinámica generada por la irresponsabilidad de un gobierno más preocupado de su propia agenda económica y su compromiso con las empresas, que de encontrar una solución razonable al conflicto que él mismo había creado en primer lugar.

Entonces, ¿qué pasó? Tal como lo han narrado los líderes indígenas y los policías, en el Pozo 6 y en la Curva del Diablo, los dirigentes indígenas y las fuerzas policiales habían llegado a un pacto de no agresión por el que ningún lado atacaría al otro, mientras que ambos esperaban que el Congreso produjera una solución política en Lima. Como expresión de este trato, los 38 policías retenidos por los nativos en el Pozo 6 estuvieron en po-sesión de sus armas hasta los últimos momentos del dramático enfrentamiento, mientras que los activistas que bloqueaban la Curva del Diablo estaban dormidos al momento del ataque que se suponía no debía ocurrir.

Como lo narraron dos policías sobrevivientes al diario La República de Lima, fue en el momento en que las fuerzas policia-les atacaron la Curva del Diablo, que se selló el destino de sus camaradas. De hecho, los indígenas y líderes que habían tomado el Pozo 6, escucharon en la radio sobre el ataque y luego recibie-ron información directa —de gente que huyó del enfrentamien-to— sobre los acontecimientos en la Curva del Diablo y acerca


de su gente asesinada. Luego comenzó el infierno. Temiendo ser atacados y asesinados también, y denunciando a los policías por romper el acuerdo que habían mantenido, les arrebataron sus armas y los mataron6.

Un comportamiento inaceptable de parte de los indígenas que ignora todas las reglas de la paz y la guerra, sí. Una decisión reveladora de la irresponsabilidad del gobierno de romper la huelga a todo costo, sí. Como lo puso un policía sobreviviente: ¿Qué estaban pensando?, ¿no sabían que estaban arriesgando nuestras vidas?7

Hasta el 12 de junio, la Defensoría y la Iglesia siguen tratando de verificar el número de muertos, cuidar a los heridos y asegurar que todos los que fueron detenidos en los cuarteles de la policía y del ejército estén a salvo de represalias. El gobierno —después de una campaña masiva en los medios para culpar a los indígenas, luego de denunciar judicialmente a sus líderes— ha tratado de reconocer su fracaso y ha terminado solicitando al Congreso que derogue los decretos y ha establecido un mecanismo de negocia-ción con los dirigentes indígenas.

Parafraseando un artículo previo de los autores, escrito días antes de la masacre: “¿Qué pasó?, ¿no se supone que a Perú le estaba yendo relativamente bien?”8

6 “Los 12 policías de la Estación 6 fueron ultimados por venganza”, 8 de junio en La República: http://www.larepublica.pe/bagua-masacre/08/06/2009/los-12-policias-de-la-estacion-6-fueron-ultimados-por-venganza

7 Entrevista con Miguel Montenegro: “¿Quién dio la orden de desalojar a indígenas sin prevenir represalias?”, 12 de junio en La República: http://www.larepublica.pe/bagua-masacre/12/06/2009/quien-dio-la-orden-de-desalojar-indigenas-sin-prevenir-represalias

8 Ver Viale, Claudia; Portocarrero, León y Monge, Carlos. Las Comunidades Indígenas de la Amazonía protestan por las políticas relacionadas a los recursos naturales en el Perú, publicado en www.revenuewatch.org, el 15 de mayo del 2009.


Algunos antecedentes I: El territorio de la Amazonía peruana9

Como podemos ver en la tabla a continuación, la Amazonía tiene un área total de 78´282,060 ha, de las cuales 13.4% ya le pertenecen a las 1,232 comunidades nativas que han sido legalmente reconocidas y formalmente tituladas10. Junto con las tierras pertenecientes o destinadas a los pueblos indígenas, 20% de la Amazonía le pertenece al Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas.

En resumen, alrededor de 42 millones de hectáreas de la Amazonía o 52.69% de su superficie total, están, supuestamente, prohibidas para los proyectos de inversión de gran escala (ver tabla).

Pero, también encontramos que ya se han entregado 1,228 concesiones forestales y 81 concesiones para hidrocarburos por el 81% del total de la superficie amazónica, mientras que el gobierno quiere declarar otro 10.61% como áreas deforestadas, las cuales pueden ser otorgadas para llevar a cabo inversiones agrícolas.

Es claro que existe una superposición. Sin dudas, el gobierno está entregando a la inversión privada tierras que supuestamente están fuera de los límites de estas actividades. Ahora, como el sector ambientalista ha sido relativamente exitoso en “proteger las áreas naturales protegidas”11, el hecho es que el gobierno ha estado

9 Incluye parte o todo el territorio de Loreto, Amazonas, Ucayali, Madre de Dios, Junín, Pasco, Huánuco, Cusco, Apurímac, Ayacucho, Puno, y Cajamarca.

10 El número total de comunidades indígenas amazónicas es de 1,509, pero más de 300 están aún en proceso de ser reconocidas y tituladas. Todas consideran que la tierra es insuficiente porque la titulación se ha basado en la tierra que utilizan para cultivos permanentes, pero sin considerar los territorios de caza, recolección y pesca que necesitan para su reproducción y los reclaman como territorio.

11 Debemos poner énfasis en el término “relativamente”. Por ejemplo, uno de los factores que enfureció a los Awajun Wambis contra el gobierno fue que un área del Parque Nacional Awajun Wambis, fue recortada para dar concesiones mineras a Dorato, una compañía minera, propiedad de inversionistas canadienses.


entregando tierras indígenas para lotes petroleros y concesiones forestales. Es esto lo que se encuentra en el núcleo del conflicto, una situación que no ha sido creada por los pueblos indígenas, sino por una sucesión de gobiernos que han entregado sus tierras a grandes inversionistas.

La velocidad con la que este proceso se ha llevado a cabo ayuda a entender la violenta naturaleza de la respuesta de los indígenas. En efecto, entre el 2004 y el 2006, el porcentaje de la Amazonía que ya se ha asignado a los intereses petroleros, saltó de 15% a 68%. Hoy, de acuerdo con las cifras presentadas arriba,

Área Hectáreas Número Porcentaje

Amazonía 78,862,060.00 100.00

Tierras tituladas de las comunidades nativas

10,564,258.00 1232 13.40

Tierras de las comunidades nativas en proceso de titulación

300 -

Reservas Indígenas (existentes) 2,812,686.00 5 3.57

Reservas Indígenas (propuestas) 3,976,168.00 6 5.04

Áreas Naturales Protegidas 21,220,900.00 25 26.91

Reservas naturales 2,980,100.00 5 3.78

Total de tierras fuera de los límites de la gran inversión

41,554,112.00 52.69

Concesiones forestales 7,802,660.00 1228 9.89

Bloques petroleros 56,131,862.00 81 71.18

Tierras deforestadas para los negocios agrícolas

8,369,610.00 10.61

Total de tierras entregadas a la gran inversión

72,304,132.00 91.68

Fuente: Benavides, Margarita. El Reclamo de la Selva. En: El Comercio, 08/06/09. Abundante información sobre la Amazonía y los pueblos indígenas del Perú puede encontrarse en www.institutobiencomun.org


ha llegado a más del 80% y podría acercarse al 90%, si el gobier-no tiene éxito en entregar las tierras deforestadas para proyectos agroindustriales.

No es de extrañar, entonces, que los pueblos indígenas se hayan sentido arrinconados, ante este masivo reparto de tierras que ha invadido sus territorios necesarios para la continuación de su éxito y supervivencia.

Algunos antecedentes II: Los pueblos indígenas de la Amazonía peruana y la Asociación Interétnica para el Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP)

Las áreas rurales de la Amazonía son las más pobres del país. En efecto, según los indicadores económicos del 2007, 55% de la población rural de la Amazonía es pobre y 23% vive en la extrema pobreza. En Lima Metropolitana, estas cifras solo llegan a 18.5% y 0.5% respectivamente12.

La Amazonía tiene una población total de 3,675,292, de los cuales 332,975 ó 9% del total son indígenas. Esta población está compuesta por 56 etnias que pertenecen a 17 familias lingüísticas13, incluyendo a los Maijuna, Secoya, Bora, Huitoto, Yagua, Jebero, Achuar, Kichwaruna, Wangurina, Shipibo, Cacataibo, Ashanin-ca, Cashinahua, Sharanahua, Cukina, Amahuaca, Amarakaeri, Kechuas, Aguaruna, Chayahuita, Cocama, Cocamilla, Huambisa, Shapra, Candoshi, Yine, Yami Matsiguenga, Yanesha, Arasaire, Toyoeri, Harakmbut, Asheninca, Nomatsiguenga, Ese-Eja, Hua-chipaeri, Ocaina, Ticuna, Urarina, Yaminahua, Yora, Nahua y Muratu.

12 Toda la información citada en este artículo se ha conseguido del Instituto del Bien Común, organización local especializada en las comunidades indígenas del Perú (ver www.ibc.org) y resumida en Ideele Nº193: La Amazonía número por número. Ver www.idl.org.pe

13 Ver www.aidesep.org.pe


Estas etnias están ubicadas en 11 de nuestras 26 actuales re-giones14. Amazonas, donde ocurrieron los eventos del 5 de junio, ocupa el tercer puesto en población indígena, con Loreto y Junín en el primer y segundo puesto respectivamente. Pero, Amazonas es la región en la que los indígenas constituyen la proporción más alta de la población total.

La Asociación Interétnica para el Desarrollo de la Selva Perua-na, AIDESEP —que ha liderado la reciente protesta indígena— se estableció al inicio de la década de los 80 como una agrupación de procesos organizacionales como aquellos de la Central de Comunidades Nativas de la Selva Central (CECONSEC) de los Ashaninkas, la Federación de Comunidades Nativas de Ucayali (FECONAU) de los Shipibos y el Consejo Aguaruna y Huambisa (CAH) de los Awajun Wambis.

AIDESEP está actualmente basada en 6 cuerpos descentraliza-dos localizados en diferentes sectores de la Amazonía peruana, los cuales a su vez, unen a 48 federaciones nativas que articulan a 1,340 comunidades nativas.

Algunos antecedentes III: García y su visión del desarrollo del “Perro del hortelano”15

Perú experimentó una revolución militar de centro izquierda en los 70, la cual reguló fuertemente la mayoría de mercados y desarrolló una importante presencia del Estado en la economía. Después de la década de los 80, dominada por un conflicto armado interno y mal

14 La desagregación de pueblos indígenas por región es la siguiente: Loreto: 105,900 (31.0%), Junín: 73,637 (22.1%), Amazonas: 52,153 (15.7%), Ucayali: 40,407 (12.1%), San Martín: 21,416 (6.4%), Pasco: 16,414 (4.9%), Cusco: 15,230 (4.6%), Madre de Dios: 4,005 (1.2%), Huánuco: 2,594 (0.8%), Cajamarca: 988 (0.3%) y Ayacucho: 231 (0.1%)

15 El Perro del hortelano es el título de una de las comedias del autor español Lope de Vega, publicada en 1618. La frase se refiere popularmente a alguien que no usa algo, pero tampoco permite que otros lo usen. Los artículos del Presidente García sobre este tema se publicaron en el diario El Comercio en octubre del 2007.


manejo macroeconómico, a inicios de los 90, Fujimori implementó una política de drástico ajuste macroeconómico, luego desreguló todos los mercados, privatizó la mayoría de los activos y servicios del Estado, y promovió la gran inversión en la explotación de los recursos mineros y petroleros del país.

Después de la caída de Fujimori16, Toledo y García han man-tenido los principios básicos de las políticas económicas de los 90. En el caso del Presidente García, aunque ganó las elecciones nacionales del 2006 con una plataforma de centro izquierda y prometiendo una administración pro-pobre, en la práctica ha reforzado y radicalizado estas políticas. El “Perro del hortelano”, un texto publicado en tres partes por García a fines del 2007, es la expresión más clara de la radical versión de las políticas orientadas al mercado que ha adoptado en su segunda administración, un verdadero manifiesto neoliberal.

Para ilustrar cómo estas políticas han inspirado los decretos recientemente derogados, y por ende, el conflicto social en la Amazonía, presentamos algunos párrafos claves de “El Perro del hortelano”, seleccionados por el respetado analista rural Fernando Eguren17.

“Hay millones de hectáreas para madera que están ociosas, otros millones de hectáreas que las comunidades y asociaciones no han cultivado ni cultivarán, además, cientos de depósitos mi-nerales que no se pueden trabajar y millones de hectáreas de mar a los que no entran jamás la maricultura ni la producción.”

“Para que haya inversión se necesita propiedad segura [de la tierra], pero hemos caído en el engaño de entregar pequeños

16 Su tercera elección en el 2000 fue muy cuestionada por inconstitucional y fraudulenta, y cuando surgió la evidencia de la corrupción de alto nivel bajo su administración, huyó del país a Japón. Actualmente está en la cárcel en el Perú. Ha sido sentenciado por violaciones de derechos humanos y está siendo juzgado por corrupción.

17 Fernando Eguren es el director del diario académico Debate Agrario y el Presidente de CEPES, organización dedicada a políticas rurales. Ver www.cepes.org.pe


lotes de terreno a familias pobres que no tienen un centavo para invertir…”

“Pero la demagogia y el engaño dicen que esas tierras no pue-den tocarse porque son objetos sagrados y que esa organización comunal es la organización original del Perú…”.

“Este es un caso que se encuentra en todo el Perú, tierras ocio-sas porque el dueño no tiene formación ni recursos económicos, por tanto su propiedad es aparente. Esa misma tierra vendida en grandes lotes traería tecnología de la que se beneficiaría también el comunero.”

“...aquí todavía discutimos si la técnica minera destruye el me-dio ambiente, lo que es un tema del siglo pasado, claro que antes lo destruía y los problemas ambientales de hoy son básicamente por las minas de ayer, pero en la actualidad las minas conviven con las ciudades sin que existan problemas…”

“…el viejo comunista anticapitalista del siglo XIX se disfrazó de proteccionista en el siglo XX y cambia otra vez de camiseta en el siglo XXI para ser medioambientalista.”

“…existen verdaderas comunidades campesinas, pero también comunidades artificiales, que tienen 200 mil hectáreas en el papel pero solo utilizan agrícolamente 10 mil hectáreas y las otras son propiedad ociosa, de ‘mano muerta’, mientras sus habitantes viven en la extrema pobreza y esperando que el Estado les lleve toda la ayuda en vez de poner en valor sus cerros y tierras, alquilándolas, transándolas porque si son improductivas para ellos, sí serían productivas con un alto nivel de inversión o de conocimientos que traiga un nuevo comprador.”

Eguren resume su propio análisis diciendo: Con claridad el presidente García va al fondo del problema: ¿quién debe disponer de los recursos naturales del país, que constitucionalmente, son de toda la nación? La gran inversión. ¿Quiénes no deben dis-poner de ellos? Las comunidades. ¿Por qué? Porque no tienen ni la educación ni los recursos económicos suficientes. Y como no


tienen educación ni economía, sus derechos de propiedad no son plenos, es aparente.

Este discurso inspiró los decretos que alimentaron el conflicto, pero el gobierno fue vencido y tuvo que ceder. Sin embargo, ¿cam-biará sustancialmente la visión de García o sólo se está dando a sí mismo un poco de tiempo adicional para enfrentar las resistencias sociales actuales? Esta es una pregunta fundamental porque si el Presidente persiste en su visión y las políticas no cambian, los decretos pueden haberse derogado hoy, pero el conflicto puede volver a emerger mañana.

Los temas de fondo18

La causa inmediata de la protesta es, por supuesto, el rechazo de las organizaciones indígenas regionales a los decretos legislativos y sus subsecuentes reglamentos territoriales, que estas organi-zaciones consideran que amenazan sus tierras comunitarias y abren paso a una variedad de desarrollos de gran escala en sus territorios ancestrales.

Pero los temas subyacentes son mucho más complejos y se remontan a dos decisiones estratégicas que el Perú necesita tomar como nación. Una implica determinar el verdadero lugar de los pueblos indígenas en el territorio peruano. La otra se refiere al rol particular que la Amazonía desempeñará en la economía global del siglo XXI.

Primero: ¿está preparado el Perú para reconocerse como una nación construida a partir de varias naciones?, ¿está listo el Perú para darles a los pueblos indígenas de la Amazonía el derecho a tomar decisiones sobre sus territorios, incluyendo los recursos del

18 Esta sección se ha tomado de la nota publicada por los autores en la página web de Revenue Watch Institute, antes de los acontecimientos del 5 de Junio. Ver www.revenuewatch.org


subsuelo?, ¿está listo el Perú para darles representación política nacional a través de distritos electorales indígenas?

Segundo: ¿está preparado el Perú para decidir que la Amazo-nía ya no debería ser vista como proveedora de madera, recursos agrícolas y combustibles fósiles para sostener el consumo y los patrones de desarrollo insostenibles del norte y de las naciones emergentes?, ¿está listo el Perú para decidir que la Amazonía debería proporcionar oxígeno y agua fresca al mundo, los dos recursos escasos del futuro?

Estos son los conflictos estructurales más profundos en la raíz de la huelga de los pueblos indígenas de la Amazonía. Estos son los temas de fondo.

¿Y ahora qué? ¿Qué desarrollo y qué democracia ahora?

Como hemos sostenido en las secciones anteriores, después de la reacción inicial centrada en la campaña política y judicial de alto perfil en contra de los líderes indígenas, lo que llevo al exilio en Nicaragua al Presidente de AIDESEP, Alberto Pizango, el gobierno cedió ante la presión de los movimientos sociales indígenas y de la opinión pública y derogó los decretos.

Mientras se escriben estas líneas, el Ejecutivo, las autoridades regionales y las organizaciones indígenas se están preparando para participar en el mecanismo de negociación que se ha establecido para discutir una nueva estrategia de desarrollo para la Amazonía y sus pueblos. Los resultados de este proceso serán críticos no solo para definir la relación inmediata entre el movimiento indígena y el gobierno, o la (esperemos) nueva forma de las políticas públicas para la Amazonía, pero también definirá el mismo contenido de nuestro sistema democrático para los próximos años.

En efecto, después de una década de lucha en contra del ré-gimen autoritario de los 90, los peruanos conquistaron una tran-sición democrática que comenzó en el 2000. Su promesa fue una


de reconciliación e inclusión, de una democracia donde todos los peruanos puedan encontrar un lugar donde ser escuchados. Ese concepto de democracia fue gravemente herido en la Curva del Diablo y se le ha dejado agonizando frente a nuestros ojos como resultado de una masiva confrontación entre todos los sectores de la Amazonía y el gobierno central, que quiso forzar su visión sobre la de los locales, sin escucharlos.

Hay esperanza de que, luego de haber sido forzado a recono-cer que no puede imponer sus ideas sobre la gente, el gobierno esté ahora dispuesto a escuchar y que el resultado de más de 30 muertes sea una democracia más inclusiva, donde todas las partes tengan derecho a opinar y a ser escuchados, y donde los pueblos indígenas no sean tratados como ignorantes e incapaces ciudadanos de segunda clase, sobre quienes las élites ilustradas de Lima deben imponer sus puntos de vista, por su propio bien. Si esto es así, la democracia tomaría un nuevo significado para los que siempre han sido dejados atrás. Pero si esto es simplemente una forma de ganar más tiempo, de distraer a los líderes nativos y de encontrar otra forma de imponerles la agenda de los intereses de unas cuantas empresas y la visión de desarrollo de las élites urbanas, la democracia seguirá siendo —una vez más— despojada de todo sentido para aquellos que nunca se han beneficiado de ella realmente.

Los andes altiplánicos frente al cambio climático globalPotenciales escenarios de conflictos socioambientales y “soluciones” que el norte nos impone que llevan inexorablemente al ecocidio*

Jaime Llosa

“La cantidad enorme de dinero que cuesta el ser pobre”.

César Vallejo

Introducción

La actual crisis que afecta todas las expresiones de vida en el planeta debido al cambio climático global (CCG), como la crisis financiera internacional, resultan a nuestro juicio, las dos caras de una misma moneda: una crisis ética, sin parangón en la historia humana. La sociedad de mercado, el “sistema mundo” que se nos ha pretendido imponer a través de la globalización homoge-nizante, el consumo sin freno poniendo al centro el lucro, la tasa de ganancia a cualquier costo, el “todo se vende, todo se compra”, se encuentra sumida en una severa crisis. Crisis sistémica del capitalismo en su conjunto y que hoy nos afecta a todos.

* Denominación para el crimen ambiental o ecológico. Aunque la palabra ‘ecocidio’ no resulte tal vez atractiva, es una expresión precisa y de enorme trascendencia. Alude a los sistemas de mantenimiento de la vida y hace referencia a aquello que provoca su muerte. Es un término semejante al de genocidio y por su etimología se remonta al siglo XX. Indica una práctica histórica concreta, pero en realidad, tiene tras sí una considerable historia.

Los andes altiplánicos frente al cambio climático global88

Al respecto, Jorge Cárdenas Bustíos� sentencia:

“Pero, ¿cuál es el origen de la crisis?, ¿hay uno solo o son varios los orígenes? La hipótesis que aquí plantemos es que es uno solo y este es la no ética”.

En un enfoque más general, el doctor Gustavo Ruiz Pereyra nos ilustra al afirmar:

“El entendimiento más cabal de la crisis financiera global y su implicancias, requiere de una visión que integre las tendencias del capitalismo global con los principios de la sustentabilidad, los cuales pueden ser identificados con los principios básicos de la ecología, en su sentido más amplio y profundo…”�

Un enfoque realista y lejos de percepciones catastrofistas, muestra los escenarios posibles respecto de los efectos del cambio climático global, sobre la vida en el planeta Tierra. Expresión total, teniendo en cuenta tanto la emisión actual —como los volúmenes ya acumulados— de gases de efecto invernadero (GEI). La situa-ción es tal, que nos obliga, en conciencia, a actuar sin dilación, a sumar voluntades, esfuerzos y recursos, apelando a la razón universal: la sobrevivencia de la especie humana y de la vida en todas sus expresiones. La misma, nos obliga a la denuncia, como nos invita a la creatividad para encontrar respuestas desde lo nuestro, las que atendiendo a lo global, al cambio del sistema en su conjunto, atiendan también, a la adaptación desde un nuevo paradigma que se sustente en la relectura, desde lo local, para desde allí incidir en escenarios mayores.

� Cárdenas Bustíos, Jorge. «La no ética como origen de la crisis». En: CENTRUM-PUCP, ed. Crisis. Análisis y perspectivas de la crisis económica mundial desde el Perú. Lima: Norma, 2009.

� Ruiz Pereyra, Gustavo «Visión social y ecológica de la crisis financiera global». En: CENTRUM-PUCP, ed. Crisis. Análisis y perspectivas de la crisis económica mundial desde el Perú. Lima: Norma, 2009.

89Jaime Llosa

Habremos de esforzarnos de modo tal, que de esta crisis eco-lógica surja un nuevo orden que redimensione al hombre en su relación con el universo, desplazando la visión antropocéntrica hoy predominante, por aquella que haga suya, en la práctica con-creta, más allá de las declaraciones y enunciados, la co-responsa-bilidad planetaria, que rescate la esencia absoluta de los valores del humanismo, de los principios fundamentales que dimanan del ejercicio de la ética. Para ello, será necesario poner límite al dominio económico y político de las grandes corporaciones transnacionales que han afectado, en mucho, la soberanía de los Estados, vaciando de significado la llamada interdependencia para acentuar el de una dependencia que no conoce barreras.

Al respecto, Ruiz Pereyra�, citando a Fritjof Capra de su libro El Punto Crucial, nos alerta:

“La evolución de una sociedad, que incluye la evolución de su sistema económico, está íntimamente vinculada a los cambios del sistema de valores que está en la base de todas sus manifestacio-nes. (…) Así pues, los valores tienen una importancia capital en todas las ciencias sociales: no puede haber ninguna ciencia social que esté desprovista de valores”.

Debemos advertir que en este escenario, “existe una relación inversamente proporcional entre los factores que concurren a causar el fenómeno climático global y los países que terminan siendo afectados”. Según instituciones de reconocida reputación científica�, el Perú sería el tercer país más afectado a nivel mundial por este fenómeno de cambio global (después de Bangladesh y Honduras), no obstante, que contribuimos con la emisión de los GEI en cifras muy por debajo de un dígito (0.04%). Resulta por ello absurdo, por decir lo menos, que se nos siga imponiendo la

� Ibid. � Centro Tyndall de Gran Bretaña, especializado en el fenómeno del Cambio

Climático Global.


idea de poner énfasis en la mitigación, cuando nuestros recursos escasos deben aplicarse, sin dilación, para ir al encuentro de los esfuerzos que vienen haciendo, y en forma creciente, nuestros pueblos andino-altiplánicos, para preservar la diversidad de los ecosistemas de montaña, en un esfuerzo constante por mantener la diversidad biológica agrícola y los sistemas agrícolas tradicionales que sustentan la seguridad y soberanía alimentarias; para lo cual, resulta fundamental, además recuperar y fortalecer sus sistemas de conocimientos tradicionales, en especial, aquellos asociados a la gestión social del agua (los cuales incluyen su siembra y cosecha), en tanto constituyen componentes sustantivos para amplificar los efectos positivos de las estrategias locales sustentables en curso, que atienden a conjurar los impactos negativos del cambio climá-tico global, al estar destinados a burlar la mayor incertidumbre generada por el aumento de la temperatura media, como el cambio en el patrón de comportamiento de las lluvias.

Constatamos sin embargo, que mientras a nivel mundial se plantean ejercicios prospectivos de tendencias de los posibles resultados o escenarios (según se contenga y en qué medida los GEI), en la programada Conferencia de Copenhague�, no encon-tramos signos que alienten o proclamen la perentoria necesidad de adoptar medidas concretas, compromisos irrevocables, medibles, verificables y pasibles de sanción o penalidad. Esta situación debió abrirse camino al evidenciarse que desde la entrada en vigencia del Protocolo de Kioto�, no se ha cumplido con las metas de una efec-tiva contención de la emisión de los mencionados gases, habiendo primado la postergación sucesiva de medidas, al momento de lo ya ocurrido y de las tendencias en curso, para reducir, en forma efectiva, las causas antrópicas del cambio climático global.

� Conferencia de las Partes-COP 15, a realizarse entre el 7 y el 18 de diciembre del año en curso.

� El Protocolo de Kioto entró en vigor el 16 de febrero de 2005 y tiene 180 Estados Partes.

91Jaime Llosa

Un objetivo nacional consistente con la defensa de nuestro rico patrimonio natural, debe llevarnos a hacer sinergia convergiendo con las propuestas de los países que se sienten más amenazados por el fenómeno global, de modo que en la Cumbre de Copen-hague, dejemos oír nuestras voces de denuncia y de reclamo, y como el transcurrir histórico nos ha demostrado que no podemos confiar en gobiernos, que por lo general no suelen representar a sus respectivos pueblos, a sus necesidades más sentidas, a sus esperanzas más acariciadas, a sus sueños más trascendentes; de-bemos exigir que en tal cónclave se den los pasos necesarios para que se constituya un Tribunal Internacional de Justicia Climáti-ca, que como primera causa a atender, obligue a que se honre el principio del derecho internacional ambiental que postula: “quien contamina, paga”. Cuando estábamos terminando de escribir este artículo, nos llega una buena nueva: la generación y aproba-ción por unanimidad, en la IV Cumbre Continental de Pueblos y Nacionalidades Indígenas”7, de promover en la programada reunión de Copenhague, la creación de un tribunal internacional de justicia ambiental.

En nuestro país, en lo que respecta a la postura que llevaría la delegación oficial a tal evento, si bien aún es temprano para develar el verdadero signo y alcances de lo que se propondría, un signo positivo inicial lo constituye el hecho que el Ministerio del Ambiente (MINAM), se allanara —luego de las protestas y pronunciamientos del caso— a incluir a la sociedad civil, como a las organizaciones representativas de las comunidades campesinas y comunidades nativas, en la comisión encargada de atender al cambio climático global8.

No obstante ello, debemos poner en evidencia que el actual gobierno aún no da muestras de haber recibido y ponderado el

7 Evento realizado en Puno, entre el 29 y el 31 de mayo del 2009.8 El Decreto Supremo Nº 006-2009-MINAM excluía inicialmente a la sociedad

civil y a los niveles de representación de los movimientos sociales del país.


reiterado mensaje que se expresa desde los Andes, donde las comunidades y agricultores conservacionistas, que tradicional-mente han gestionado permanentemente los riesgos derivados de la variabilidad climática (que es la única constante en el macizo andino), y que han venido desarrollando y aplicando estrategias locales de adaptación (resiliencia), construyendo pari pasu, solu-ciones, en conversación con la naturaleza, buscando reducir los impactos negativos desde una visión comprehensiva, holística de la gestión de los ecosistemas de montaña.

Sin embargo, no podemos dejar de señalar que al ser el cambio climático global un fenómeno en curso, acumulativo y progresivo, los esfuerzos de adaptación —desde lo local— obligan a reconsi-derar y observar constantemente lo que se altera, lo que cambia, en tanto que las respuestas locales pueden resultar aleatorias, al ser aplicables para un momento de esa progresión en curso9.

No una sino muchas razones para actuar y ¡ya!

El explorador y científico especializado en temas ambientales, Tim Flannery, nos hace saber su autorizado parecer sobre el curso de colisión en que nos encontramos, cuando afirma:

“(…) Hoy en día nos enfrentamos a un cambio más veloz que entonces. Los seres vivos necesitan tiempo para adaptarse, así

9 Es preciso tener presente que la temperatura media del planeta se ha incrementado, por ahora, en menos de 1°C; también que, según los especialistas en la materia, los esfuerzos de contención en la emisión de los GEI deberían permitir, en un escenario, a mi parecer no realista, que el aumento de la temperatura media se eleve hasta los 2ºC. Sabemos, gracias al avance de la informática, de los efectos perversos que ya se observan a nivel mundial sin haberse alcanzado aún un aumento de mayor magnitud en la temperatura media del planeta. En breve, estamos asistiendo ya, a nivel planetario, a la progresiva y acelerada pérdida de los glaciares; al deshielo de los polos, como en la Antártida; al aumento —en frecuencia como en intensidad— de fenómenos atmosféricos severos, como huracanes y ciclones (en nuestro caso se menciona que lo propio se vaticina para el Fenómeno de El Niño); la pérdida de algunas especies de animales, en especial de los batracios, como de los bancos de corales.

93Jaime Llosa

pues, en lo referente al cambio climático, la velocidad del cambio es tan importante como su magnitud. Hemos visto que la salud humana y la seguridad de disponer de agua y comida están ahora amenazadas por el modesto cambio climático que ya se ha produ-cido. Si los humanos siguen haciendo las cosas como hasta ahora, a lo largo de la primera mitad de este siglo, creo que el ocaso de la civilización causa del cambio climático es inevitable”10.

El mismo especialista, al abordar el efecto devastador del Fenómeno de El Niño (FEN), lo expresa así:

“(…) Cuando El Niño es lo bastante extremo, puede llegar a devastar dos terceras partes del globo con sequías, inundaciones y demás condiciones climáticas extremas. El año de El Niño de 1997 -1998 ha sido inmortalizado por el World Wildlife Fund como: el año en que el mundo se incendió. La sequía había dominado gran parte del planeta”.

El cuadro nº 1, elaborado por José Salaverry Llosa, muestra como el FEN afectó seriamente a varias de nuestras culturas an-tiguas, incluso provocando su desaparición.

De ello, se sigue que debemos dedicar una especial atención al comportamiento del FEN para dedicar mayor atención a las zonas que serían más afectadas por el mismo.

Al referir Flannery, cómo la pluviselva de nuestra amazonía está siendo afectada por el cambio climático global, pone en evi-dencia lo que sigue:

“(…) En zonas del Amazonas muy alejadas de cualquier influen-cia humana directa, las proporciones de árboles que componen el dosel están cambiando. Impulsadas por los niveles crecientes del C02, las especies de crecimiento rápido están tomando la delantera, arrinconando a las especies de crecimiento lento. Esto

10 Flannery, Tim. El Clima está en Nuestras Manos. Historia del Calentamiento Global. México: Taurus, 2008.


disminuye la biodiversidad de la pluviselva, pues los pájaros y otros animales que dependen de las especies de crecimiento lento para alimentarse desaparecen junto con sus recursos”.

Al ponernos al tanto de lo que viene sucediendo en los Polos, debido al cambio climático global, expresa:

“(…) Desde 1976, el Krill ha sufrido un brusco declive reducién-dose a un ritmo de casi un 40% por década. A medida que ha ido disminuyendo la cantidad de Krill, ha aumentado la de otra especie que se alimenta principalmente de Plancton —como las gelatinosas salpas—. Las salpas habían permanecido hasta hace poco confinadas en aguas más septentrionales. Pero las salpas están tan desprovistas de nutrientes que a ningún mamífero marino o ave del Antártico le merece la pena comérselos.

La reducción en la cantidad de Krill parece coincidir con el calen-tamiento del océano y la reducción del mar helado. Poca duda

Cuadro nº 1 Relaciones entre las etapas de “Cambio climático”,

la ocurrencia de fenómenos El Niño y surgimiento-desaparición de culturas completas en el Perú prehispánico

Abandono de los “primeros”, “centros cultis-tas”.

P r o f u n d o s cambios en las cul turas Ancòn y Chavìn, asì como de culturas antecesoras a la Lambayeque y Mochica.

Mis ter iosa des-aparición de las culturas Paracas y eventos tectóni-cos y aluviònicos observados en el complejo Huaca del Sol y Huaca de la Luna en Moche.

Posteriores even-tos en el complejo Huaca del Sol y Huaca de la Luna en Moche y des-plazamiento de las poblaciones de las culturas Caxamarca hacia la Costa.

Desaparición de la cultura Naylamp o Lambayeque, ex-pansión de la cul-tura Chimú hacia el norte e inicio de la cultura Inca.

Ocur renc ia de un evento catastrófico antes de la llegada de los españoles.

Evento “El Niño” muy fuerte en-t r e 1 8 7 0 - 1890

Eventos “Súper El Niño” o “El Gran Niño”Etapas o fases delperíodo del “gran cambio climático”

Entre 2000 A.c.y 1,500 A.c.

Entre 300 A.c.A 0

Entre 250 D.c.A 300 D.c.

Entre 500 D.cA 600 D.c

Entre 1,100 D.c.1,050 D.c

Entre 1,450 D.c. y 1,470

D.c.

Entre 1,870 D.c., y 1,990

D.c

Hace 3000 A3200 Años A.p.

Hace 2100 a1900 años a.p.


Hace 1500 a 1400 años a.p.


Hace 540años a.p.

Hace 120 –60 – 40 años

Etapas del Cambio Climático años a.p.

Fuente: Salaverry Llosa, José A. El Fenómeno Océano - Climatológico “El Niño” en el Perú. Lima: Universidad Nacional Mayor de San Marcos, 2007.

Surgimiento – desaparición de poblaciones y culturas

Etapas de culturas prehispánicas

Corresponde al “Gran Niño” de

1.100 d.C.

Probable “Gran Niño”

de 1.460

Etapa de Cambio

Climático

95Jaime Llosa

cabe de que el cambio climático está perjudicando al océano más productivo del mundo, así como a las inmensas criaturas que este alberga y alimenta”.

Más adelante, el científico nos informa como ha disminuido en 30 años, a la mitad la población del Pingüino Emperador, en tanto que el número de Pingüinos de Adelia, se ha reducido en 70%. También nos ilustra como debido al cambio climático global, un insecto que daña la corteza de los árboles del sur de Alaska, se ha reproducido en tal forma, debido a la desaparición de sus depredadores naturales por efecto del cambio climático (CC), que ha logrado destruir, en 15 años, nada menos que 40 millones de árboles de Picea.

Nos ilustra también sobre cómo el fenómeno global se re-troalimenta por la pérdida de los hielos que suelen refractar los rayos solares:

“(…) Los científicos estiman que cualquier beneficio que se obten-ga estará contrarrestado por la pérdida de albedo o blancura. Un obscuro bosque verde absorbe mucho más luz solar y por tanto retiene mucho más calor, que la tundra cubierta por la nieve”.

En ese contexto, es necesario entender que la producción y consumo de energías son fundamentales para el cambio climático. Ya el futurista Peter Schwartz, Presidente de la Red Empresarial Mundial (Global Business Network), anota que:

“(...) Nuestros sistemas de energía son técnicamente muy poco elegantes... (...) Necesitamos una revolución bioindustrial. La manera en que hacemos cada cosa que necesitamos es extrema-damente ineficiente y contaminante. Necesitamos hacer las cosas del modo en que lo hace la naturaleza. A ella le toma décadas, incluso siglos convertir algo en masivo como un gigante pino. Nosotros aceleramos el proceso operando a altas temperaturas y utilizando mucha energía. El emergente campo de la biología


sintética debe ser el primer paso hacia esta nueva revolución industrial”��.

Considero que luego de los elementos aportados, cuando me-nos sería sensato preguntamos, entonces, cuan terrible será para la vida, en sus diferentes manifestaciones, el incremento en un grado más sobre la cifra ya alcanzada. Constatamos las severas conse-cuencias del cambio climático global que nos están afectando ya, tales como la pérdida progresiva y acelerada de nuestros glaciares; en los Andes, la reducción de los volúmenes de cosecha (pérdida en porcentajes variables debidos a la alteración en la periodicidad e intensidad de las lluvias), lo cual afecta a su vez la seguridad y soberanía alimentarias; y también se reporta la pérdida de biodi-versidad (erosión genética). Nos estamos refiriendo entonces, no sólo a nuestra rica diversidad de especies silvestres, sino también de aquellas culturalmente producidas (agrobiodiversidad). Ocurre así mismo, en la subida de los cultivos de los pisos altitudinales bajos a los más elevados, con la consiguiente generación de con-flictos entre los productores agrícolas y los productores pecuarios, y desde luego, otros fenómenos relacionados.

En nuestra región andina, las estrategias de resiliencia local para la adaptación al cambio climático global, se orientan a enfren-tar, en lo posible, y minimizar los efectos más agresivos de dicho fenómeno global. Es desde lo local, desde las culturas andinas, de donde vienen las respuestas de adaptación��.

�� Schwartz, Peter. Ten Things Worth Doing With Your Life. Commencement Address Rensselaer Polytechnic Institute. Harkness Field. Saturday, may 16, 2009.

�� En el artículo “El Cambio Climático: sus efectos previsibles y en curso. ¿Adaptación o pérdida de vida?”. En desco, ed. Perú Hoy. Territorio y naturaleza, Desarrollo en Armonía. Lima: desco, diciembre 2008; alcanzamos una idea de los esfuerzos en curso realizados por las comunidades y productores andinos, contando con el apoyo de la sociedad civil organizada (Organismos No Gubernamentales de Desarrollo), para dar respuesta a los efectos del cambio climático global, buscando contar con agua, que es el elemento crítico. Mencionamos algunos de los casos que hemos logrado documentar. Resultan destacables los proyectos impulsados al respecto por instituciones como desco-Programa Regional Sur (Arequipa), la Asociación

97Jaime Llosa

Los escenarios que hemos descrito expresan nuestra singula-ridad, que tiene que ver, entre otros aspectos, con el hecho de que el Perú posee el 71% de las montañas tropicales del planeta. Esta situación está en la base de la afirmación de los especialistas en la materia, quienes expresan que los impactos negativos del cambio climático global en las zonas de influencia de las montañas andinas serán severos, de modo particular en las zonas rurales.

“(...) Los ecosistemas en zonas de alta montaña, incluyendo ecosistemas únicos como los asociados a áreas pantanosas en altitudes elevadas (“páramos”), son de los entornos más sensi-bles al cambio climático. Estos ecosistemas brindan numerosos y valiosos bienes y servicios ambientales. En los últimos años ya se han observado reducciones drásticas en la flora y fauna montañosa”. (Banco Mundial. Informe Desarrollo con Menos Carbono-Respuestas Latinoamericanas al Cambio Climático”, Washington, febrero-2009)��.

A su turno, la presencia de montañas tropicales posibilita el aprovechamiento de las gradientes verticales (pisos altitudinales dotados de variadas condiciones edafoclimáticas), que facilitaron, mediante la valoración de la heterogeneidad, la adopción de una amplia gama de potencialidades agrícolas atendiendo a los riesgos climáticos, que son una casi constante en el escenario de las altas montañas y del altiplano.

Bartolomé Aripaylla-ABA (Ayacucho), el Instituto para la Conservación y el Desarrollo Sostenible (Instituto Cuencas, Cajamarca), el Instituto para una Alternativa Agraria-IAA, asociado a la Federación Campesina del Cusco.

�� Citado por Pajares Garay, Erick. En: Presentación “De la Crisis Planetaria, a las soluciones desde los Andes Altiplánicos: Hacia la definición de Políticas Públicas Locales sobre Ecosistemas de Montaña, Conocimientos Tradicionales (Etnoastronómicos) y Adaptación al Cambio Climático Global”. Seminario sobre Agua, Cambio Climático y Seguridad Alimentaria. Secretariado Rural Perú Bolivia. La Paz, Bolivia 27-28 de abril de 2009.


Escenarios críticos en la subregión andina frente al cambio climático global

Comentaremos ahora el contenido de un cuadro tomado de “El Cambio Climático no tiene fronteras. Impacto del Cambio Climá-tico” (Comunidad Andina. Mayo, 2008).

En efecto, en el mismo se pone en evidencia, para algunos elementos considerados sustantivos tales como: los alimentos y el ganado, el agua, los ecosistemas y la biodiversidad, la infraes-tructura y la salud; las situaciones a que habrían de confrontarse, según la temperatura a cual se logre estabilizar el planeta.

Siendo que en el presente texto destacamos los temas de alimentos, agua y biodiversidad, habremos de referirnos a los mismos en forma breve:

a. Alimentos y ganado. Se menciona entre los mayores impactos: la disminución de productividad en cultivos ubicados en latitudes bajas, siendo favorecidos, por el contrario, aquellos que prosperan en latitudes medias y altas. Se espera también que los cereales sean afectados y que disminuya la oferta de productos tales como: la papa, el arroz y la soya. Así mismo, se menciona que las pérdi-das en agricultura y en energía alcanzarían a significar el 1.3% del PBI. Y finalmente, que los impactos en praderas y pastizales se presentarían muy severos.

b. Agua. Se consignan impactos tan serios que nos obligan a incentivar aún más nuestra tarea de incidencia política para actuar en forma decidida. Por ejemplo, se destacan los siguientes impactos: “reducción de precipitaciones hasta en un 50% en varias zonas, en el Ecuador sería la reducción en un 20%”.

Por afectarnos en forma más directa, debido a contar nuestro país con 18 cordilleras de glaciares, destacamos el impacto: “desglaciación acelerada y desaparición de

99Jaime Llosa

pequeños glaciares de montaña”. Debe también ser motivo de preocupación el impacto: “reducción de la escorrentía anual —corriente de agua que se vierte al rebasar su depósito o cauce naturales o artificiales— en 30%”.

c. Ecosistemas y biodiversidad. Concita nuestra atención: la extinción de especies de la fauna y flora en porcentajes que van del 20 al 30%; también la afectación de los pára-mos, donde se ubican nuestros humedales (a los cuales designamos como bofedales). Finalmente, por su impacto mayor, debe preocuparnos el “riesgo de pérdida de la selva amazónica, superando el 40%, de llegarse a los 3º C de aumento de la temperatura”.

Lo anotado, páginas arriba, por Flannery, sobre cómo se afec-taría nuestra Amazonía por el cambio climático global, resulta delicado.

En lo que se refiere a los páramos, que son muy sensibles por constituir ecosistemas frágiles a la contaminación minera, creemos oportuno consignar cómo en el caso de Colombia se ha planteado un recurso ante el Tribunal Constitucional, precisamente para impedir que los ecosistemas de páramo, humedales o bofedales, sean afectados por el accionar irresponsable de las minas. Tener presente que, además de la rica flora y fauna propia de los hume-dales, sus pastos son el alimento más importante para nuestros camélidos sudamericanos domesticados, esto es, las alpacas y las llamas.

En efecto, la Corte Constitucional Colombiana admitió el 8 de septiembre del 2008, la acción de inconstitucionalidad presentada por la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente (AIDA) y la Corporación Gestión por los Intereses Ambientales y Públicos (Iniciativa GESAP) contra el Código de Minas, que permi-te la exploración y explotación minera en ecosistemas de especial interés ecológico, como los páramos andinos, contraviniendo la


legislación nacional e internacional, en particular la Constitución de Colombia��.

Agua y conflictos socioambientales

Existe unanimidad entre los especialistas al señalar que el agua habrá de escasear a escala planetaria. Desde nuestro espacio como país, encontramos que estamos perdiendo ya nuestras importantes reservas de agua con el derretimiento de nuestros glaciares, pero también, que el cambio en el comportamiento de las lluvias, en periodicidad e intensidad, afecta seriamente la disponibilidad de agua, según los calendarios agrícolas y pecuarios preexistentes, afectado nuestra seguridad alimentaria al comprometer los ren-dimientos de los principales cultivos en nuestra serranía, como también nuestra biodiversidad (erosión genética).

Debemos tener presente que las explotaciones mineras suelen instalarse en las partes altas de las cuencas hidrográficas, o bien, en la llamada área colectora de las aguas, donde se origina el ciclo del agua, y por tanto, la contaminación que se produzca afectará a la cuenca en su conjunto.

El mapa que situamos —Mapa n° 01—, identifica los escenarios territoriales en donde se desarrollan conflictos socioambientales por la gestión del agua. Estos conflictos, en mayor medida, en-frentan hasta ahora a autoridades de gobiernos regionales que se esfuerzan en mantener y/o acrecentar sus derechos sobre cursos de agua. Sin duda, esta situación se ve estimulada por la informa-ción ya difundida de que la escasez de agua habrá de agudizarse debido al cambio climático global.

�� Véase la nota de prensa “Organizaciones Nacionales e Internacionales demandan él Código de Minas de Colombia para proteger ecosistemas frágiles como los Páramos”. (www.aida-mericas.org/templates/aida/uploads/docs/PR_PARAMOS_SPANISH.pdf)

Mapa Nº 01 Ubicación de los conflictos de agua a nivel nacional Procesos de consultas “Regionalización y espacios de manejo

de conflictos de agua”

Fuente: Instituto de Promoción para la Gestión del Agua (IPROGA).

Conflicto

Abierto

Latente

Potencial

Capital departamental


Se sabe que en varios lugares de nuestra sierra hay conflictos, unos latentes y otros ya activos, entre los productores campesinos —sobre todo de aquellos organizados en comunidades— y las empresas mineras. Ello es más notorio en regiones como Ayacu-cho, Cajamarca, Puno y Huancavelica. Es importante mencionar que conforme se agudicen los efectos del cambio climático global y disminuya la disponibilidad de agua, estos conflictos habrán de cobrar mayor intensidad y frecuencia, alcanzando incluso la escalada de conflictos inter-regionales.

Potencialidades para enfrentar el cambio climático global desde los andes del Perú

Es preciso poner en evidencia que el Perú, para enfrentar eficiente-mente el cambio climático global, debe, a nuestro entender, focalizar su estrategia de adaptación en tres elementos orientados a la gestión sustentable de las montañas andino altiplánicas: 1) La diversidad biológica agrícola, creada y recreada culturalmente por las co-munidades y agricultores conservacionistas andino altiplánicos, en tanto son el sustento de la seguridad, soberanía y suficiencia alimentarias; 2) Los sistemas de conocimiento tradicionales (en proceso, siempre, de recreación) asociados a la gestión de los recursos en las altas montaña, que incluyen sistemas de conoci-mientos etnoastronómicos, esenciales para la anticipación sobre la ocurrencia de fenómenos climáticos; 3) Los sistemas locales de gestión social del agua (que incluyen tanto el rescate de técnicas hidráulicas prehispánicas, el uso de tecnologías tradicionales de gestión y de uso de agua, como técnicas modernas para lograr mayor eficiencia de riego). Este último elemento, el agua, cobra especial valor tomando en cuenta que la alteración climática afecta seriamente la disponibilidad de recursos hídricos, los cuales son de

103Jaime Llosa

importancia vital para el sostenimiento de los sistemas agrícolas tradicionales y para la vida en todas sus expresiones��.

Hacia la definición de una política pública nacional para la adaptación al cambio climático global, en base a los contextos regionales y locales

La definición e implementación de una Política Pública Nacional para la adaptación al cambio climático global, que incorpore los aspectos descritos, resulta urgente e impostergable, mientras que las políticas regionales y locales para ello, son ya imprescindibles��. Esto debido no sólo a los impactos que vienen ocurriendo, que como ya hemos mencionado, afectan la seguridad y soberanía ali-mentarias de importantes grupos humanos, como la biodiversidad (erosión genética), sino también, por ser impostergable realizar el inventario, en cada región del país, de los conocimientos tradi-cionales asociados a los sistemas de observación etnoastronómica relevantes para la lectura sobre el comportamiento del clima, ya que las “señales” de orden biológico (sobre los seres vivos), que solían leer para efectuar tales ejercicios de anticipación, se mues-tran equívocos debido justamente al cambio climático global. Este inventario deberá incluir también los conocimientos tradicionales asociados a la gestión social del agua, como las obras hidráulicas prehispánicas en uso, como aquellas por rescatar.

�� Pajares Garay, Erick y Llosa Larrabure, Jaime. Documento de Trabajo sobre Ecologismo Popular, Biodiversidad, Agrobiodiversidad, Cambio Climático y Conflictos Socio Ambientales. A ser presentado en la VIII Reunión del Grupo de Trabajo Ecología Política del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO): Ecologismo Popular y Re-territorialización: Conflictos por la minería y las áreas de biodiversidad. (25 y 26 de junio de 2009, Lima, Perú).

�� Al respecto ver el artículo Pajares Garay, Erick. «La problemática del cambio climático. Soluciones desde las Políticas Públicas Locales: Respuestas a partir de una política de la diferencia. Reflexiones desde la Ecología Política». Revista Interquorum, N° 6. Lima: Fundación Friedrich Ebert, 2008.


Coincidente con lo señalado en el párrafo anterior, el que escribe estas líneas, presenta a solicitud del responsable del área de Cambio Climático en el MINAM, la propuesta que acompañamos:

Propuesta*

La consultoría podría llevar como denominación: “Colecta de información sobre Tecnologías Tradicionales en uso y por rescatar, atinentes a la”cosecha” de agua de lluvia como de las tecnologías actuales de demostrada eficiencia; destinadas ambas, a facilitar la adaptación al cambio climático en zonas alto andinas”.

Establece como sus objetivos multipropósito los siguientes: Proporcionar elementos de juicio anclados en la realidad concreta,

para aportar información destinada a dar cabal cumplimiento de las responsabilidades gubernamentales a nivel nacional e internacional, en el marco de la “Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático” (CMNUCC).

Actualizar la Estrategia Nacional sobre cambio climático. Aportar elementos de juicio para facilitar elaborar las Estrategias

Regionales sobre cambio climático.Las principales acciones que efectuaría el equipo de consultores serían las siguientes:

I) “Recopilar y analizar las diferentes modalidades en uso, destinadas a la captación y acumulación de agua de lluvia, como a la recuperación de la capacidad de retención de agua de los suelos, en las zonas alto andinas”.

II) Colectar en zonas alto andinas, testimonios de los productores andinos sobre los efectos que se viene produciendo en los cultivos y crianzas en razón del calentamiento global; con especial atención sobre la seguridad alimentaria y la biodiversidad.

III) En base a los resultados obtenidos en el aparte II), seleccionar dos ám-bitos de regiones para avanzar en el inventario nacional (existencia) de obras hidráulicas prehispánicas, como de conocimientos tradicionales asociados a la gestión social del agua.

IV) “Proponer mecanismos de coordinación/concertación de acciones en curso que coadyuven al propósito de adaptación de las poblaciones y sistemas productivos, en base en proyectos en curso y propuestas innovadoras”.

Elaboración propia

* Primer borrador para discusión (fecha: 28 de noviembre del 2008).

105Jaime Llosa

Esta propuesta, pasados ya varios meses, no ha merecido respuesta alguna, no obstante que es de suma urgencia que se proceda a actualizar la llamada Estrategia Nacional para el Cam-bio Climático, como elemento orientador de las regiones del país, las cuales, según lo ordena el artículo 53 de la Ley Orgánica que los crea, deben elaborar sus respectivas estrategias sobre cambio climático y biodiversidad17.

Sin ser alarmistas, debemos señalar que existen situaciones límite propiciadas desde el gobierno, que afectan la sustentabili-dad de las respuestas y soluciones de adaptación que desde las comunidades y agricultores conservacionistas estamos constatan-do. En concreto, nos estamos refiriendo a las siguientes situacio-nes generadas desde el actual gobierno y que colisionan con los esfuerzos de adaptación que surgen como respuesta, desde los andes altiplánicos, al cambio climático global que los afecta:

a. La incongruencia desde las políticas públicas al promover un modelo económico primario exportador, fuertemente sustentado en las actividades extractivas mineras como de hidrocarburos, con vocación —las primeras— en operar en las cabeceras de las cuencas, donde se origina el ciclo del agua, en momentos en que el estrés hídrico se acentúa en los andes y en donde la competencia por la disponibilidad del agua, habrá de potenciar los conflictos socio ambien-tales ya en curso.

El cuadro n° 2 muestra como entre los conflictos activos, predominan ampliamente los de naturaleza socioambiental. La claridad de lo expresado en el cuadro nos libera de tener que entregar comentarios.

17 La indagación efectuada indica que sólo el Gobierno Regional de Arequipa ha dado un paso adelante para elaborar su Estrategia sobre Cambio Climático, priorizando por Acuerdo Regional Nº 043-2008-GRA-CR.Arequipa, “la elaboración de la Estrategia Regional de Adaptación al Cambio Climático en la Región Arequipa…”.


Cuadro nº 2

Fuente: Diario El Comercio. 6 de mayo de 2009 (en base a Informe de la Defensoría del Pueblo).

b. La intención manifiesta y su práctica correspondiente de otorgar contratos de explotación petrolera, que se superpo-nen con áreas naturales protegidas y territorios indígenas, que constituyen espacios representativos de los ecosiste-mas naturales, así como reservas genéticas, vitales para recrear la vida en todas sus expresiones. El cuadro nº 2 corrobora lo expresado.

107Jaime Llosa

c. El diseño y ejecución de proyectos con fuerte enfoque de mitigación y no de adaptación.

d. La agresión a las culturas originarias (comunidades campesinas y comunidades nativas), como a sus tierras y territorios comunales, facilitando su disgregación en beneficio de las actividades extractivas mineras como de hidrocarburos. (Los recientes decretos legislativos para implementar y poner en vigencia el TLC Perú-EE.UU. y la reacción de movilización y protesta de los grupos étnicos amazónicos, así lo evidencian).

e. La pretendida fractura de la organización comunal an-dina (incluyendo el desmembramiento de sus tierras y territorios comunales), que es la que posibilita generar respuestas de adaptación al cambio climático global en los andes altiplánicos. En la intención de poner en evidencia la importancia de preservar los espacios ecológicos, en tanto núcleos de interacción natural y social, rescatamos la siguiente reflexión de Russell Lawrence�8, sobre lo que implica la paciente construcción de los paisajes culturales y la importancia de los mismos:

“Desde la perspectiva indígena, un paisaje ancestral es un libro de historia humana y ciencia ecológica. Este libro puede leerse a través del desarrollo de historias y ceremonias asociadas con períodos o etapas de cambio, y que sirven como encabezados de capítulos que se van construyendo a lo largo del tiempo. Cada ge-neración agrega algo al texto (como en toda ciencia empírica).

�8 Lawrence Barsh, Russell. How do you Patent a Landscape? —The Perils of Dichotomizing Cultural and Intellectual Property. International Journal of Cultural Property, vol. 8, n° 1. Oxford, Oxford University Press, 1999, pp. 18-19. Citado por Pajares Garay, Erick. Políticas y legislación en Agrobiodiversidad. Kawsay Mama, n° 6. Lima: PRATEC, 2004, pp. 21-22.


El paisaje es también un laboratorio en el que continuamente se crea nuevo conocimiento y en donde los humanos y otras especies establecen sinergias y se adaptan el uno al otro. Debido a que las personas son también parte de mecanismos coadaptativos, tal como los árboles y las aves, el reasentamiento o desplazamiento de la gente o la culminación de sus modos de interacción con el paisaje, necesariamente resulta en una cascada de ajustes ecoló-gicos muy sensibles. Remover o reemplazar el conocimiento de la gente —su protocolo específico para leer los textos científicos insertos en sus paisajes— tendrá el mismo efecto”.

Escenarios previsibles en el corto y mediano plazos

Nuestra primera precisión, en lo referente a los escenarios a los que nos enfrentamos, se refiere a que la progresión ascendente de la temperatura media del planeta, al guardar relación con la emisión de gases efecto invernadero, hace que la calificación de “mediano plazo” se desplace hacia el “corto plazo”.

La segunda, es más bien una constatación que parte de la falta de cordura que han hecho gala las civilizaciones humanas, como el grado de alienación actual al capital, lo más probable, es que se cumplan las predicciones más sombrías. Lo que podemos prever como escenario, desde nuestro espacio, es que de mantenerse la inacción a la que hoy asistimos, en cuanto a acometer ya el pro-ceso de adaptación, como de persistir las políticas del todo vale al servicio de las grandes empresas extractivas, el momento que nos espera estaría caracterizado por:

a. El aumento de los conflictos socioambientales —en fre-cuencia como en amplitud—, debido al uso del agua, sobre todo, entre productores andinos y las empresas mineras, con lo que se acentuaría la intención ya manifiesta de criminalizar la protesta en tal magnitud, que la represión

109Jaime Llosa

afectaría la vulneración de derechos civiles y políticos. La experiencia histórica del comportamiento de la minería en nuestro país, nos muestra que suele dejar un saldo negativo, expresado generalmente en: • Contaminación, que puede afectar a los seres huma-

nos, al aire, los suelos, los cursos de agua, la napa freática, etc. y con ello, afectar la vida en sus diferentes manifestaciones. Suelen dejar pasivos ambientales que prolongan en el tiempo los efectos negativos sobre el medio ambiente.

• Comportamiento como economías de enclave, al no generar en su zona de actuación como en su entorno, efectos multiplicadores e inductivos positivos.

• Introducción de distorsiones en los precios relativos de los bienes y servicios de su zona de influencia, lo cual repercute negativamente en el nivel de vida de la población circunvecina.

b. Efectos en cadena sobre la producción, la seguridad ali-mentaria y otros, debido al cambio en el patrón de com-portamiento de las lluvias en periodicidad e intensidad; lo que afecta en proporciones variables los rendimientos de los principales cultivos andinos destinados fundamen-talmente, pero no únicamente, al autoconsumo, ello a su vez, incide en el aumento de las tasas de desnutrición y que luego inducirán al aumento de aquellas de morbi-lidad y mortalidad. Esta situación incrementa también los niveles de pobreza, al producir la descapitalización de los ya escasos recursos que poseen las familias de las comunidades y agricultores conservacionistas. Así mis-mo, induce a la migración, cuando al perder las familias lo poco que posen y no estando en condiciones de reponer lo perdido (sobre todo semillas y ganado), y ante la incerti-dumbre climática, se opta por desplazarse a otros lugares.

Mapa nº 2 Mapa de superposición de concesiones petroleras

y áreas naturales protegidas en el Perú

Fuente: Instituto del Bien Común (IBC).

��Jaime Llosa

Más adelante consignamos cómo en la Provincia de Grau, en Apurimac, ya se aprecia un aumento de la migración debido justamente a los impactos de sequía producidos por el cambio climático.

c. La disminución en especies y variedades de nuestro pa-trimonio mayor: la biodiversidad. Nos estamos refiriendo no sólo a la diversidad silvestre sino, en especial, a aquella culturalmente producida mediante un prolongado proceso de domesticación.

Los testimonios recogidos entre las comunidades y agri-cultores conservacionistas, es que se observa, por el efecto combinado del cambio en el comportamiento de las lluvias y el aumento de la temperatura media, la pérdida o erosión genética en nuestros cultivos nativos y en sus parientes silvestres. Para ofrecer una idea de lo que esto significa, mencionamos que una investigación realizada por un profesor de la Universidad Nacional de Cajamarca, en comunidades campesinas, determinó que se habían per-dido en los últimos años, 57% de variedades de papa y un porcentaje importante, no menor del 30%, de variedades de Nashua y otros tubérculos y raíces nativas.

Los párrafos que hemos seleccionado, en la medida que confirman lo que hemos afirmado en el acápite anterior y que consignamos a continuación, han sido transcritos de un estudio acucioso19 que da cuenta de cómo los efectos del cambio climático, están afectando seriamente a los productores andinos de Apurímac.

19 La Sequía y la Desertificación en Apurímac. Diagnóstico. Editado con el concurso de las siguientes entidades: Gobierno Regional de Apurimac, Soluciones Prácticas-ITDG, Sistema Nacional de Defensa Civil, Unión Europea y Manejo Sostenible de Suelo y Agua en Laderas (MASAL). Marzo, 2007.

Los andes altiplánicos frente al cambio climático global��

En cuanto a las ocurrencias de alteraciones de orden climático

“(…) Desde el 2004, se viene presentando nuevamente un período prolongado de sequía, el cual si bien no presenta aún la gravedad del 83 o del 90 (fenómeno de El Niño), estaría asociado con el cambio climático global, por lo que su duración y magnitud son aún inciertas. Así, cabe destacar que en los cinco últimos años, cada año, se han presentado irregularidades en el clima:

• Irregularidad en las lluvias, lo que provoca sequías de corto plazo —veranillos—, que corresponden a una inte-rrupción de varias semanas en estación lluviosa o lluvia torrencial.

• Aumento de la temperatura durante los meses más cálidos.• Aumento de las heladas durante los meses de junio y

julio.

Por ello, las partes altas del territorio tienen una impor-tancia fundamental en la red hidrográfica de Apurimac y deben ser protegidas, sobre todo en el contexto del cambio climático actual”

Esta situación de hecho grave, adquiere mayor significado debido a que en promedio, las tierras agrícolas de Apurímac son en 60% de secano, esto significa que los cultivos para prosperar dependen totalmente de la lluvia. En la Provincia de Grau, donde se muestran los índices de pobreza más elevados, estas tierras de secano representan el 88% del total.

Consecuencias observadas en los manantes

“Según la información recogida en los talleres, en época de se-quía disminuyen sensiblemente los volúmenes de las aguas y de los bofedales, en consecuencia, baja el caudal de los ríos y se

��Jaime Llosa

secan un número importante de manantes, lo cual provoca los siguientes problemas:

• Escasez de agua de consumo humano, lo cual provoca problemas de calidad de agua y enfermedades en la po-blación.

• Escasez de agua para riego, lo que provoca una disminu-ción de la producción y/o plagas en los cultivos.

• Disminución de la calidad de los pastos, lo cual provoca enfermedades en el ganado y muerte de animales”.

Consecuencias sobre la seguridad y suficiencia alimentaria

“Uno de los problemas principales en la Región Apurímac, es el de la inseguridad alimentaria, traducida en la desnutrición, sobre todo, infantil. (…) En un contexto de producción agropecuaria, mayoritariamente dedicada al autoconsumo, la pérdida de pro-ducción por problemas de sequía se muestra particularmente problemática, ya que aumenta el nivel de inseguridad alimentaria regional”

Consecuencias sobre el escaso capital de que disponen las familias

“Por otra parte, la pérdida de pastos y forrajes por la sequía genera en el ganado disminución de peso y calidad de fibra, reduciéndose sus precios notablemente. Esta situación lleva a una dramática descapitalización de estas familias pobres, al no recupera su ca-pital invertido en los cultivos y ganado, y obligando al consumo de sus reservas de alimentos, incluyendo en muchos casos, las semillas y los propios animales”.


La importancia de las pérdidas en los principales cultivos

“Según las encuestas realizadas, las pérdidas en la producción por sequía son del 69% en el cultivo de la papa y del 65% en el maíz. Esta situación es tanto más preocupante cuanto que la mayoría de la producción apurimeña está destinada al autoconsumo”.

Consecuencias sobre las migraciones

“Según las encuestas realizadas en la región, el 50% de las familias poseen algún miembro que migró en los últimos 5 años como consecuencia de la sequía, siendo las Provincias de Grau (76%) y Aymaraes (75%), las que registran mayor proporción de casos”.

Consecuencias generales de la sequía en Apurimac

• Escasez de agua: disminución de los recursos hídricos; aumento de la temperatura; disminución de los nevados y pérdida de biodiversidad

• En la agricultura: falta de agua para riego, que afecta más a las zonas de secano como a las alturas; pérdida de cosechas; disminución de las cosechas y de la calidad; disminución de las áreas cultivadas; pérdida de la inversión realizada y descapitalización progresiva.

• En la ganadería: ausencia de pastos; escasez de agua para los animales; enfermedades y muerte de estos.

• En la población: hambruna y desnutrición; migración del campo hacia las ciudades; abandono de la actividad agrí-cola; falta de trabajo; aumento de la pobreza y aumento de los conflictos por los recursos hídricos.

��Jaime Llosa

Planteamiento: la respuesta está en rescatar los conocimientos tradicionales

“En este contexto, una prioridad inmediata es complementar las estrategias para mitigar el cambio climático, con estrategias para apoyar la adaptación a los cambios inevitables. Dentro de estas estrategias, cabe destacar el interés de rescatar el conocimiento y las técnicas tradicionales, y adaptarlos a las condiciones actuales, para hacer frente al cambio climático.

Existe, por tanto, la necesidad urgente de recuperar, validar y adaptar el conocimiento tradicional, a fin de encontrar alternativas de desarrollos viables en el contexto de dicho cambio”.

Apuntes para concretar una conclusión inicial

a. Los datos mostrados sobre la situación del cambio climáti-co global en Apurímac, pueden extrapolarse a las diversas regiones de los andes del Perú, incluso al altiplano, donde la subida progresiva de los cultivos, el incremento de plagas que los afectan, la progresiva carencia del recurso hídrico debido a la desglaciación, todo ello configura un escenario crítico que no es entendido ni asumido por tomadores de decisiones, quienes a través de la ejecución de políticas incoherentes, signadas por el dogmatismo del crecimiento a partir de la inversión privada, incrementan los niveles de conflictividad socioambiental en el país.

Desde un enfoque prospectivo, es posible anotar que en el mediano plazo, los conflictos socioambientales en los que intervienen las poblaciones andinas y las empresas mineras, radicarán en la competencia por la gestión del recurso hídrico. Las poblaciones andinas, comunidades y agricultores conservacionistas, requieren el agua, cada vez


menos disponible, para sostener sus sistemas agrícolas tra-dicionales. Las mineras la requieren para sus operaciones. El Estado, representado por el actual gobierno, de corte eminentemente mercantilista, sin una visión clara de lo que implica la sustentabilidad del país, sigue favoreciendo las concesiones mineras, a sabiendas que estas se ubican en la zona colectora de las cuencas.

Si a esto le sumamos que la legislación recientemente promulgada para facilitar la entrada en vigencia del TLC Perú-EE.UU., sí afecta la territorialidad comunal, a nuestro patrimonio biológico y el patrimonio biocultural de los pueblos indígenas, entonces, los factores que potencializan los conflictos socioambientales están a la vista.

b. Si a menos de un grado de incremento de la temperatura promedio mundial, estamos apreciando el inmenso daño que ya está causando en el planeta, con un incremento de dos grados —tal cual se ha anunciado como meta—, los es-cenarios posibles serían realmente altamente destructivos.

c. Lo que está en juego hoy, es la vida del planeta, la natura-leza y la biodiversidad de países megadiversos, que como el Perú, serían los más afectados por el fenómeno global. Mientras el gobierno actual no se esfuerza para actuar con la seriedad y urgencia que el fenómeno del cambio climático global plantea, nuestras comunidades y agricul-tores conservacionistas, siguen dando respuestas desde su cultura, desde su cosmovisión, en base a conversar con la naturaleza, a la creación y recreación permanente de la biodiversidad, y la crianza de sus paisajes culturales.

Políticas sociales y economíaParte II

Humberto CampodónicoPedro Francke

Raúl MauroEduardo Toche

Mariano Valderrama

La protección social ante la crisis económica

Pedro Francke

La crisis económica

Los debates sobre si con la crisis internacional la economía perua-na se frenaría o no, ya han sido resueltos por el paso del tiempo. El crecimiento económico ya se detuvo y la producción nacional está reduciéndose. Las cifras oficiales indican que el crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) del primer trimestre fue 1%, es decir, prácticamente nada. Pero si se calcula el PBI como se hacía anteriormente y no con los oscuros métodos del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), la cifra sería negativa.

116.00

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Ene-08

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Oct-08

Nov-08

Dic-08

Ene-09

Índice de empleo urbano total de 10 a más trabajadores

La protección social ante la crisis económica122

Lo mismo sucede con las cifras de empleo, que en los últimos 4 meses han caído en 3%, siguiendo las encuestas de empresas de 10 y más trabajadores a nivel urbano nacional, que realiza el Ministerio de Trabajo.

Estas cifras nos indican que ya pasamos de una crisis que afec-taba únicamente a algunos sectores exportadores, a una recesión que se ha generalizado en la mayor parte de la economía nacional. A los miles de empleos perdidos en el sector textil, agroexportador y turístico, y a la drástica reducción de ingresos de alpaqueros, cafetaleros y otros agricultores, se suman ahora muchas otras familias en diversas ramas de la economía.

La insistencia del presidente García en que estábamos blin-dados frente a la crisis, llevó a que durante preciosos meses, mientras se desarrollaba la crisis internacional, el gobierno en vez de buscar detener sus efectos sobre el Perú, por el contrario, adoptara políticas fiscales contractivas que la agravan. Tampoco el Banco Central de Reserva reaccionó como debía. Se dedicó a vender dólares para evitar un alza del tipo de cambio, pero fue muy tímido en reducir las tasas de interés de tal manera de facilitar la inversión y el crédito.

Ante la presión de los empresarios, el presidente anuncio el lanzamiento de un Plan Anticrisis recién en diciembre del año pasado, el mismo que empezó a aplicarse en marzo y que, según el gobierno, tendrá sus efectos todavía para la segunda mitad del presente año.

El Plan Anticrisis: avances y limitaciones

Finalmente, con mucha tardanza, a principio de febrero, el go-bierno presentó un Plan Anticrisis, efectivamente respaldado por el nuevo ministro de economía Luis Carranza. Antes, Alan García había presentado un Plan Anticrisis, pero el ex-ministro Valdivieso no lo quería implementar. La posibilidad de una nueva

123Pedro Francke

política orientada a enfrentar la crisis solo se hace posible cuando el ministro del ramo cree en ella.

¿Cuánto de este Plan tiene ya un sustento legal para poder empezar a aplicarse? El gobierno ha aprobado nueve paquetes de estímulo económico por un monto de S/. 7 697 millones. De esta manera, ya se tiene aprobado las tres cuartas partes de todo el Plan Anticrisis del gobierno, equivalente a S/. 10 000 millones. Pero a casi 3 meses de aprobado el Plan, una cuarta parte del mismo todavía no existía ni a nivel jurídico.

En esta primera etapa, encontramos que el 68% de este con-siste en obras de infraestructura, el 12% para apoyar a sectores afectados, el 11% para otros gastos y el 9% restante es destinado a la protección social, donde la mayor parte también consiste en gastos destinados a mantener infraestructura de instituciones educativas, establecimientos de salud, etc. Como se ve, la parte orientada a políticas sociales es bastante minoritaria.

¿Cuánto se ha avanzado realmente en las inversiones? Un aspecto crítico del Plan es la poca capacidad del gobierno para materializar los diversos proyectos de inversión. El ritmo de inversión todavía es variable. El hecho de que la opción del go-bierno sea recentralizar el presupuesto de inversión, recortando

Fuente: Reporte de Inflación de Marzo. Banco Central de Reserva del Perú, 2009.

Otros gastos840

Protección social715

Obras deinfraestructura

5,227

Apoyo a sectoresafectados

915


el presupuesto de gobiernos regionales y municipios en diversos rubros, ha agravado este problema. La opción política del gobierno aprista de concentrar las inversiones en ministerios bajo control de militantes del Apra, restando fuerza a gobiernos descentralizados, ha conspirado contra la necesidad económica de una ejecución rápida de las inversiones.

¿Significa este Plan un fortalecimiento del rol del estado? Aun-que hay un aumento de la inversión pública, parte importante de las medidas en relación a los proyectos de infraestructura pública del Plan Anticrisis, son garantías especiales para las grandes empresas que entren en las cuestionadas “Asociaciones Público-Privadas”, convirtiendo estos negocios sin riesgo para ellas, en desmedro del Estado y la población nacional.

¿Qué apoyo hay en el Plan Anticrisis a las pequeñas empresas, que es donde se concentra la mayor parte del empleo? El Fon-do de Garantía Empresarial (FOGEM) está dirigido a asegurar el financiamiento solamente a las Micro y Pequeñas Empresas (MYPE) que exportan, dejando a un lado a las que producen para el mercado interno. El Programa de Compras a MYPEs (uniformes, calzado y mobiliario escolar) sí puede ser un alivio efectivo para algunos sectores.

¿Qué hay para los trabajadores? Lo único que trae el Plan para los trabajadores ha sido un programa de Reconversión Laboral, que propone que los trabajadores despedidos sean capacitados para pasar al sector de la construcción. Pero, si bien en algún momento habrá mayor construcción de infraestructura, este sec-tor también está golpeado por la menor demanda de viviendas. Además, mientras los trabajadores están siendo despedidos en centros mineros y de agroexportación, o en los textiles de Lima, la construcción de infraestructura puede estarse dando a cientos o miles de kilómetros de allí. Tal ha sido el fracaso de este pro-grama de reconversión laboral, que apenas hubo 34 inscritos en su primera convocatoria.

125Pedro Francke

¿El Plan Anticrisis cubre todos los sectores sociales y aspectos que debería? El nuevo Plan Anticrisis del Gobierno constituye una medida anticíclica, centrada en grandes obras de infraestruc-tura pública que aseguren el crecimiento. Pero, se presta menor importancia al empleo y a los sectores vulnerables, por ejemplo, en aspectos como la agricultura y las MYPEs, donde trabajan la mayoría de peruanos. Con este esquema del gobierno, tampoco se presta apoyo a servicios públicos de protección social tanto en la salud pública como en el sistema de pensiones. Por ejemplo, la atención de salud requiere de infraestructura pero también requiere de personal profesional bien remunerado y medicinas gratuitas, temas que no están considerados en la política anticrisis del gobierno.

Modelo neoliberal y paquete anticrisis

En medio de los subes y bajas del crecimiento y la crisis, la orien-tación central de la política del gobierno no ha cambiado. Se ha modificado, tardía y débilmente, la política de estabilización ma-croeconómica, que buscaba que la recesión no sea tan fuerte. Pero no ha cambiado lo que se conoce como su orientación neoliberal. O, en palabras presidenciales, el combatir al “perro del hortelano”. Así, a pesar de la crisis internacional y de lo que ella nos dice, muchas otras políticas, aquellas que determinan la orientación del desarrollo y la distribución del ingreso, se mantienen. La propia política macroeconómica anticíclica orientada a mantener el cre-cimiento posee un sesgo pro-gran empresa. La enorme mayoría del gasto público adicional va hacia las empresas y muy poco a los trabajadores (lo social). Junto a la inversión pública, que prioriza grandes obras sustentadas en abultados contratos de construcción, se promueve las llamadas asociaciones público-privadas, que en diversos casos incluyen fuertes subsidios o garantías estatales a las inversiones privadas. La apuesta exclusivamente por la gran


inversión solo confirma que el efecto expansivo de la política fiscal sobre los pobres, será retardado.

Mientras en el mundo los Estados adquieren mayor control sobre las finanzas y las grandes empresas, la administración de Alan García privatiza y reduce la capacidad de regulación del Estado. La crisis ha llevado, en todo los países desarrollados, prin-cipalmente Estados Unidos, a una legislación que promueve una mayor regulación del sector privado. Los bancos están más con-trolados y algunos incluso nacionalizados. Empresas automotrices son rescatadas y terminan en manos del gobierno, como General Motors. Barack Obama se ha propuesto cerrar las evasiones que se producen a través de los paraísos fiscales. Mientras tanto, este gobierno sigue en la ruta anterior: privatización de Paita y otros puertos; Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, China y Chile, que le darán más prerrogativas a las transnacio-nales, pudiendo incluso recurrir a tribunales internacionales. Así, Doe Run sigue contaminando la Oroya.

La crisis ha revelado que los metales no eran lo que parecían. En su primera gestión, el ministro de Economía Luis Carranza afirmó que el Perú crecería 10 años seguidos a 10% anual, porque el precio de los metales seguiría alto por una década. Pocos meses después, esos precios se derrumbaron, y con ellos los ingresos fiscales y el canon que reciben muchas regiones y municipios (que en el caso minero se verán afectados sobre todo desde el 2010 por la regla de entrega existente). El riesgo de confiar en la venta de nuestros recursos naturales se ha hecho evidente. Las excepcionales condiciones económicas de las que gozó el actual gobierno entre el 2006 y el 2008, no regresarán. Pero el gobierno sigue inmutable en esta estrategia, como lo muestra la defensa de los decretos legislativos que permiten la apropiación de territorios indígenas por trasnacionales petroleras, así como las condiciones de TLC como el suscrito con China, que pone en situación más vulnerable a la industria textil, de calzado y otros sectores, sobre

127Pedro Francke

todo de mediana y pequeña empresa, que es la que genera la mayor cantidad de puestos de trabajo. La apuesta sigue siendo por las mineras y petroleras.

Mientras tanto, los trabajadores siguen abajo. Mientras la eco-nomía crecía, los salarios de los trabajadores se reducían. La pro-ductividad aumentó 25%, pero los salarios nada. Ahora que hay crisis, elevar los salarios permitiría que se recuperara la demanda, para que las empresas tengan más mercado para sus productos. Pero el gobierno ni siquiera permite que el salario mínimo recu-pere lo que perdió por la inflación. Sin embargo, para reactivar la economía, sí consideran factible que los trabajadores consuman su Compensación por Tiempo de Servicios (CTS), a pesar de que el desempleo campea dentro de los sectores que agrupan al grueso de la masa laboral, como textiles, agroexportación y minería.

Así continúa el mismo modelo. Privilegia la extracción y exportación de minerales, petróleo y madera sin transformar, por empresas extranjeras, que generan poco empleo. Esto nos ha llevado a graves conflictos con las comunidades y pueblos indígenas, a quienes no se ha consultado (como requiere el Convenio 169 de la OIT, suscrito por el estado peruano) y cuyos recursos de agua, tierra y bosques son depredados o contaminados afectando su supervivencia, en vez de generar cambio tecnológico y encadenamiento productivo para darle sostenibilidad al crecimiento. Mantener la mano de obra con salarios deprimidos y derechos limitados, reduce la posibilidad de acabar con la pobreza de manera directa e indirecta, al cons-treñir el mercado interno al que le venden la mayor parte de agricultores y PYMEs.

La política del actual gobierno extrema el modelo neoliberal, con la poca importancia que le da a la política y al gasto social (educación, salud y protección social), lo que reduce los efectos distributivos y limita la acumulación de capital humano. Incluso otros gobiernos que mantienen alta concentración de los ingresos


y fuertes ventajas a las trasnacionales, han tenido políticas sociales más fuertes, como Chile o México.

Los problemas antes de la crisis internacional

Desde antes de la crisis, los niveles de pobreza y otros males so-ciales en el Perú, ya eran inaceptables. El gobierno afirmaba que el dinamismo económico generado por el modelo neoliberal era la solución para superarlos.

Según cifras del INEI, en el 2007, a nivel nacional, el 39.3% de la población era pobre, mientras que la población en pobreza extrema llegaba al 13.7%. No solo eso, si nos ubicamos en los ám-bitos urbano y rural, nos encontramos con fuertes desigualdades. Así, en el ámbito rural la población pobre y pobre extremo llega a porcentajes de 64.6% y 32.9%, respectivamente, zonas donde la reducción a la pobreza se ha mostrado insensible al crecimiento económico.

0

10

20

30

40

50

60

70

Nacional Urbano Rural

25.7

39.3

13.7

3.5

64.9

32.9

Pobreza total Pobreza extrema

129Pedro Francke

Entre otras de las variables sociales a destacar, tenemos la desnutrición crónica que afecta casi a la cuarta parte de los niños menores de edad. Además, las tasas de mortalidad en menores de 5 años llega a 20 por cada mil.

Entre otros males que caracterizan a la sociedad peruana, enfrentamos los serios problemas ambientales, la mala calidad de la educación, la falta de acceso a la salud y los riesgos que tienen los pacientes, las violaciones a los derechos humanos, la corrupción generalizada, la injusticia del sistema de justicia, el autoritarismo del gobierno, el centralismo, el abandono de la ciencia y tecnología, la desatención al agro y las pequeñas empre-sas, los conflictos sociales, los abusos de las empresas hacia sus trabajadores, la discriminación de las mujeres, la exclusión de los pueblos indígenas, todos problemas que siguen presentes y que demandan solución.

En todos estos temas el gobierno ha sido absolutamente con-servador. No ha promovido reformas y ha mantenido todos esos graves problemas sin atender. El crecimiento económico, por la marcada concentración de los beneficios en unos pocos y la inefi-cacia de la acción social del estado, ha ayudado poco a mejorar la situación social de las mayorías.

La crisis tiende a agravar estos problemas, debido a la pérdida de empleo y de ingresos de trabajadores, campesinos y familias

Tasa de mortalidad Tasa de mortalidad en

17

23

0

5

10

15

20

25

infantil mayores de 5 años


pobres en general. Es por eso mismo, que el tiempo de la crisis es precisamente aquél en el que las políticas y programas de protección social debieran ser reforzadas, como está haciendo el gobierno de Barack Obama en salud y muchos otros países que refuerzan sus sistemas de desempleo, lo que no viene sucediendo en el Perú.

Aseguramiento universal: ¿habrá seguro de salud para todos?

En medio de la crisis y sin que esto formara parte del Plan An-ticrisis, el Congreso acaba de aprobar una ley de aseguramiento universal en salud. Si le hiciéramos caso al nombre, tendríamos seguro de salud para todos. Pero como en otros casos, al Congreso le gusta deformar la realidad y el nombre de la ley no corresponde a lo que realmente es.

Sí, es verdad que la ley habla de que debe haber un asegura-miento universal, es decir seguro de salud para todos. Pero las condiciones que establece la ley no garantizan eso de ninguna manera. Muy distinta es el proyecto de ley que Forosalud y el Colegio Médico, con el respaldo de 10 mil firmas, presentó al Congreso hace dos años.

En primer lugar, la ley del Congreso no aprueba el presupuesto necesario. Y ni las medicinas se obtienen gratis; ni los médicos, profesionales y trabajadores van a trabajar sin un salario y ni la luz y el agua de los centros de salud se pagan solas. Si no hay plata, no puede haber atención. Por eso el proyecto de Forosalud establecía que no menos de 0,5% del PBI, lo que hoy son unos 4 mil millones de soles, debían destinarse a este fin.

En segundo lugar, porque ya hay algo llamado “Seguro In-tegral de Salud” (SIS), pero que solo cubre el 25% de los riesgos de enfermedad. Es decir, solamente 1 de cada 4 episodios de enfermedad son cubiertos por el SIS. ¿Eso puede llamarse algo “seguro”, o “integral”, o “universal”, si fuera el caso? Claro que

131Pedro Francke

no. El proyecto de ley aprobado no establece nada respecto a la ampliación de los riesgos de enfermedad cubierto. El Ministerio de Salud (MINSA) ha dicho que para 3 departamentos —Ayacucho, Apurímac y Huancavelica— y otras 4 localidades, el SIS pasará a cubrir el 45% de episodios de enfermedad. Un avance, sin duda, pero lejos de ser universal. Forosalud plantea que un seguro universal de salud, debe cubrir al menos el 80% de las cusas de enfermedad y muerte.

Al mismo tiempo que se aprueba esta ley, el Seguro Social del Perú (EsSalud) insiste en privatizar los servicios entregando la administración de nuevos hospitales a empresas privadas, sin las regulaciones adecuadas. De esa manera, se persiste en negar un Sistema Nacional de Salud y mantener el actual sistema seg-mentado de MINSA, EsSalud y las sanidades, cada una actuando por su lado. Además, se corre el riesgo serio de que haya no uno sino varios “faenones”.

La crisis que nos afecta debiera dar lugar a un real y efectivo impulso a que la seguridad social en salud, alcance a todos y todas las peruanas. Lamentablemente, en este caso, el gobierno avanza lentamente desde el Ministerio de Salud, mientras abre las puertas a un serio problema en EsSalud.

Revisar el sistema de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP)

Los afiliados a las AFP llegamos a perder casi 50% de nuestro fondo. Este es el caso de quienes estamos en el Fondo 3, según los datos ofi-ciales. Quien había llegado a juntar 100 mil soles para su vejez, perdió 45 mil soles. Es el momento de revisar el sistema de pensiones.

El haber jugado las pensiones a una ruleta financiera altamente riesgosa, no es el único problema causado por la privatización del sistema de pensiones. Hay otros problemas igual de serios. El primero: 85% de los trabajadores peruanos no contribuye a un


sistema de pensiones, con lo que no tendrá una pensión. Es decir, apenas uno de cada 6 trabajadores tiene su jubilación protegida económicamente. El segundo: establecer las AFP ha causado que el fisco tenga que destinar 3 mil millones de soles anuales, a sustentar las pensiones de los actuales jubilados, que de otra manera, serían sustentados por los trabajadores activos, quienes podrían obtener pensiones 30% superiores a las que tienen ahora.

Varios países de Latinoamérica, incluso con sistemas de pen-siones privados, han establecido mejores sistemas y reformas im-portantes. En Uruguay se mantiene un sistema público obligatorio y las AFP solo son complementarias, y hay una AFP estatal que regula en el mercado las comisiones, registrando la mitad de los afiliados. En Chile, una reciente reforma ha reforzado sustancial-mente las pensiones públicas, asegurando una pensión mínima a todos los chilenos y aumentando —con parte del Tesoro— las pensiones a los sectores de bajos ingresos. Otros países, como Argentina, han optado por una solución radical: desaparecer el sistema privado de pensiones y regresar a un sistema público.

En el Perú, un cambio es necesario. Este cambio debe estar orientado a hacer realidad el derecho universal a la seguridad social, a restablecer la solidaridad en el sistema de pensiones y a instalar un equilibrio adecuado entre lo público y lo privado, entre el Estado y el mercado, en esta área.

Los cambios básicos implican establecer una pensión mínima universal, reducir los riesgos de los afiliados al sistema privado estableciendo mayores garantías sobre sus fondos y las pensiones, y otorgar un mayor rol del Estado en resguardo de los intereses de los trabajadores. La regulación pública debe ser reforzada, pero también debe hacerse más transparente y participativa: la información actualmente brindada por la Superintendencia es altamente insuficiente, y se necesita que haya un ente de gobierno del sistema de pensiones dirigido por un directorio plural, con participación de los afiliados.

133Pedro Francke

Hay alternativasEl curso de política actual no es el único posible. Hay alternativas. La caída del empleo en el sector exportador tiene que reemplazarse por más empleo dirigido al mercado interno. La orientación gene-ral de la política macroeconómica, debe ser contrarrestar la caída de la demanda producida por la pérdida de mercados externos, de los influjos de capital para la inversión y su efecto multiplicador en el mercado interno. Se debe reemplazar la inversión externa por inversión interna, pública y privada, y consumo de los más pobres. Para ello, se necesita una política fiscal y monetaria ex-pansiva, con un sesgo social, redistributivo y que abra el camino hacia un desarrollo más diversificado, promoviendo actividades con mayor valor agregado fuera del sector primario.

Política fiscal y monetaria

La política fiscal debe contemplar, además de aumentar el gasto público en infraestructura, en no menos de 2% del PBI (US$ 2,500 millones) para 2009, sobre todo en pequeñas obras intensivas en empleo temporal, como riego tecnificado en pequeña escala y mantenimiento de caminos, y en gasto social. Ello podría tener una aplicación más rápida y mayores efectos sociales. De esta manera, se mantendría la demanda interna, se promovería el desarrollo y se protegería a los más pobres. Este gasto público adicional deberá aplicarse principalmente de manera descentra-lizada, mediante los gobiernos regionales y los municipios en un 80%, con atención a compensar las regiones más afectadas por la crisis y por la pérdida del canon. El gobierno ha mantenido una posición extremadamente centralista con el Plan Anticrisis, incluso recortando los presupuestos municipales y sólo devolviéndolos parcialmente tras la protesta de la Red de Municipalidades Ru-rales (REMURPE). Una política contra la pobreza debe incluir el incremento de las facultades de los gobiernos regionales y muni-cipalidades para su gestión.


Para ello, es clave permitirles a los gobiernos locales que con-traten a personal altamente calificado, pagándoles buenos sueldos y paquetes atractivos, en las áreas de elaboración de proyectos y ejecución de inversiones. Un programa nacional debería ayudar a los municipios, sobre todo rurales, a elaborar proyectos y ex-pedientes, contratar la ejecución y realizar la supervisión de las obras. Los sistemas que tuvo el Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES) eran muy eficientes haciendo esa tarea. La participación ciudadana puede servir al mismo tiempo para acelerar la ejecución de las inversiones y para asegurar la probidad en los contratos y obras. La transparencia en las metas y plazos de ejecución servirá para criticar los atrasos. Paralelamente, la vigilancia ciudadana podrá ayudar a controlar posibles actos de corrupción, pero esa vigilancia solo puede funcionar si se le facilita la información al público.

El incremento en el gasto público puede financiarse con los ahorros que ha realizado el gobierno en años anteriores, incu-rriendo en un déficit fiscal contracíclico. Pero medidas adicionales pueden orientarse a rebalancear los ingresos tributarios en un sentido redistributivo y reactivador, reduciendo los aportes al fondo de estabilización de los combustibles (con lo que bajarían los precios del petróleo y la gasolina) o el Impuesto General a las Ventas (IGV), y aumentando los ingresos provenientes de aranceles (reestableciendo los vigentes a julio 2006) y sobretasas anti-dumping. Se podría también establecer un impuesto extraor-dinario al patrimonio de las empresas mineras, como forma de captar ingresos de este sector, que obtuvo ingresos extraordinarios los años anteriores. La reducción de impuestos y precios de los combustibles devolverá ingresos a las familias y a las empresas, aumentando la demanda y la competitividad, y ayudando a que descienda la inflación. El aumento de aranceles y un combate firme a los abusos de los monopolios, servirá para proteger el mercado interno para la industria y la agricultura nacional,

135Pedro Francke

impulsando así su producción. Esto, junto a los impuestos extraor-dinarios, permitirá amenguar la fuerte reducción en los ingresos tributarios que provocará la crisis.

La política monetaria y cambiaria debe estar orientada a evitar una reducción del crédito, proveyendo de liquidez a los bancos. La tasa de interés de referencia del Banco Central de Reserva (BCR) debe reducirse aún más de lo que ya se ha bajado a principios de mayo último (de 6.5% a 4%). Pero junto a esta orientación general, se deben establecer programas especiales para dar crédito al agro y a las micro y pequeñas empresas, así como para refinanciar a quienes lo necesiten, buscando una reducción de los intereses a estos sectores. Se debe establecer un programa especial para ampliar los créditos hipotecarios a sectores de ba-jos y medios ingresos, para reconvertir los créditos existentes de dólares a soles, y para evitar un alza de tasas de interés en este sector. A su vez, dentro del régimen de flotación sucia del tipo de cambio, es conveniente tener una política de mayor resguardo de las Reservas Internacionales, por lo que es necesario permitir un aumento paulatino y moderado del tipo de cambio, aumentando así la competitividad de la producción nacional y apoyando el equilibrio en el sector externo.

Otro ritmo en la política de salarios y empleo

Pero, como hemos dicho, la política de estabilización no lo es todo. Defender el empleo y los salarios es una política de justicia social, debido a que en los últimos años, la productividad por trabajador y las utilidades empresariales subieron fuertemente sin que mejorara la situación de los trabajadores. Pero podría ser también una me-dida anticrisis, ya que si el empleo y los salarios caen, se reducirá aún más el mercado interno, y con ello las ventas empresariales, de microempresas y de agricultores. Aumentar las remuneracio-nes reales sirve también para aumentar la demanda de manera


anticíclica. Un aumento del salario mínimo (RMV), que ha caído en 7% el año 2008 por la inflación, es conveniente, y países como Brasil y Bolivia los han aplicado. Para otros sectores, la negociación colectiva debe promoverse. Se debe aumentar los ingresos de los trabajadores, pero no a costa de ponerlos en mayor situación de vulnerabilidad, como repartir la CTS. Se ha aprobado además la exoneración de impuestos y contribuciones a la seguridad social pagados sobre las gratificaciones, que efectivamente implica algunos ingresos adicionales a los trabajadores, pero esto solo se aplicará para julio y diciembre del 2009, y todavía no se sabe si el Ministerio de Economía compensará a EsSalud por los ingresos perdidos. ¿Por qué no se suspenden las comisiones y aportes a las AFP, a quienes desde hace meses les pagamos para que nuestra plata perdiera en vez de ganar? Ello podría elevar los sueldos y salarios en 1,8%. Los cobros realizados en los 15 años anteriores cubren largamente los costos de atención en este periodo, y tendría mayores efectos que la exoneración a las gratificaciones.

Un programa especial de protección del empleo puede incluir la suscripción de acuerdos tripartitos por rama, con empresas y trabajadores en sectores afectados por la crisis, como textiles y agroexportadores. En algunos casos ello puede incluir medidas como las tomadas en Argentina y México, mediante los cuales, por un plazo de un año, el Estado paga las contribuciones a la seguridad social, a condición de que no se reduzca el empleo, los salarios ni los beneficios laborales. Por otro lado, un acuerdo entre las empresas y el Estado puede financiar programas de empleo temporal o de reconversión laboral. En ambos casos, el Ministerio de Trabajo debería activamente fiscalizar el cumplimiento de los compromisos, impidiendo despidos injustificados. Para ello, de-bería contratar más inspectores y trabajar en estrecha vinculación a los sindicatos y centrales sindicales.

Para los sectores cuyo empleo ya se ha visto afectado por la cri-sis, debe establecerse en el muy corto plazo, un programa masivo

137Pedro Francke

de empleo temporal en pequeñas obras públicas, tipo “A Trabajar” (hoy “Construyendo Perú”). El programa debe concentrarse en las regiones más afectadas por la crisis, como las ciudades de la costa, donde se concentra la agroexportación o las regiones mineras. Las pequeñas obras deben ser intensivas en mano de obra, pudiendo incluir el mantenimiento, rehabilitación y construcción de pe-queñas irrigaciones, caminos rurales, colegios y postas de salud, edificios públicos, parques y jardines, atención a niños y grupos vulnerables, entre otros. Programas especiales para la mano de obra femenina, orientados por ejemplo al cuidado infantil, también deben establecerse, reforzando la educación pública, la salud y los wawawasis. El gobierno ha preferido poner énfasis en el pro-grama REVALORA Perú, que busca la reconversión laboral para los afectados directamente por la crisis financiera, pero cuando el problema es de falta de demanda de trabajo por crisis y no de cambio estructural, un programa de este tipo no tiene sentido. El hecho de que en la primera convocatoria del programa de recon-versión laboral, sólo se presentaron 34 personas (cuando ya hay más de 8.000 despidos en el sector minero), demuestra claramente que este no está cumpliendo con sus objetivos.

El sector agropecuario debe dinamizarse

Durante el 2008 aprendimos de la importancia de tener una agri-cultura fuerte, cuando el alza de precios internacionales afectó a las familias más pobres. A nivel mundial, muchos países están reforzando sus políticas de seguridad alimentaria, incluso com-prando masivamente tierras en otros países.

Con la crisis, familias campesinas y productores agropecua-rios han sido especialmente golpeados por la caída de los precios internacionales. Defender el mercado interno, permitiendo que los productores agropecuarios mantengan sus mercados y sus precios de venta, debería ser la principal medida anticrisis en


el agro. Para ello, el aumento del gasto fiscal y la defensa de los salarios son básicos. Medidas específicas para el agro, deberían ser el restablecimiento o incremento de la protección a través de franjas de precios y sobretasas de salvaguarda, ante las importa-ciones subsidiadas en Estados Unidos y en Europa.

Los agricultores están particularmente afectados por la crisis, debido a que los monopolios e intermediarios abusivos la aprove-chan para sacar ganancias extraordinarias. Ante ello, debe tomarse medidas anti-monopolio, particularmente en productos como el algodón y la lana de alpaca, y promoverse la asociatividad de los productores para que puedan comercializar directamente, para tener mejores condiciones de negociación con los intermediarios. El Estado podría promover ferias agropecuarias en las principales ciudades y actuar directamente en el mercado de ser necesario. Los programas de mejora tecnológica y de productividad de los cam-pesinos y pequeños productores agrarios, como Sierra Productora, deben iniciarse sin demora, pero con solo 10 millones asignados a este programa, es poco lo que se podrá avanzar.

Las MYPE también son un motor importante

Las micro y pequeñas empresas deben merecer especial atención, porque son las que dan la mayor parte del empleo urbano y porque pueden ser las más afectadas por el encarecimiento del crédito y la pérdida de mercados externos e internos. Aquí, el gobierno ha anun-ciado un programa de compras estatales, el mismo que debe incluir productos como uniformes, calzado escolar, mobiliario escolar y otros. Pero increíblemente se ha suspendido la bonificación de 20% a los productos peruanos en las licitaciones públicas, de tal manera que el Estado peruano le da lo mismo si con sus compras genera empleos en el Perú o en el exterior. No solo debe revertirse esta norma, como demanda la Sociedad Nacional de Infdustria (SNI) y la Asociación de Exportadores del Perú (ADEX), sino también debe

139Pedro Francke

suspenderse el TLC con Estados Unidos, que contempla que para este tipo de licitaciones, las empresas norteamericanas también podrán competir en las mismas condiciones de las peruanas. El paquete del gobierno, además, incluye créditos sólo para MYPEs exportadoras, cuando es evidente que se necesita también apoyo a las MYPEs orientadas al mercado interno.

Pero lo más importante es que la invasión de textiles y calzado de China e India, a precios de dumping, se frene de inmediato. No debe esperarse a complejos estudios de precios, como ha planteado el Gobierno; el daño a la industria nacional es evidente y justifica medidas temporales de salvaguarda, mientras se realizan los res-pectivos análisis. La suscripción del TLC con China definitivamen-te no ayuda en este sentido. Incrementar el financiamiento para la formación y capacitación, innovación tecnológica, promoción de mercados comunes, mejoramiento de estándares, etcétera, que son políticas de largo plazo para desarrollar este sector, siguen siendo una prioridad.

Protección social y políticas sociales necesarias

Un programa de protección social es indispensable ante la crisis. La crisis no solamente afecta a los trabajadores y jefes de familia, sino que también alcanza a las madres, niños y adultos mayores que no tienen un respaldo económico. El recorte del presupuesto familiar puede obligar a que los niños salgan del colegio para tra-bajar, que las mujeres acepten trabajos denigrantes o insalubres, o que se afecte la compra de rubros como medicinas. Además, el mayor gasto social se traduce rápidamente en mayor demanda, aportando a mantener los niveles de crecimiento económico con mayor rapidez que la infraestructura.

El Seguro Integral de Salud (SIS), debe ser ampliado para acercarnos a eso que deberá ser el aseguramiento universal. El programa actual del Gobierno, que busca llegar a 3 departamentos


al 2009, cubriendo el 45% de las enfermedades, es insuficiente. EsSalud debe ampliar rápidamente su atención a microempresas y ampliar los meses de cobertura a quienes pierden su empleo. Los programas sociales alimentarios deben reforzarse. Los programas de desayunos y almuerzos escolares deben ser mejorados y uni-versalizados, para promover la asistencia de los niños al colegio. Los programas del vaso de leche y otros para niños menores, deben aumentar su presupuesto y vincularse a los centros de salud para asegurar que los niños tengan sus controles y atención de salud adecuada. Pero es importante que se generen oportunamente una línea de base, que el gobierno ofreció tener lista a fines del año pasado, porque sin ella no se conocerán los impactos reales de los programas sociales a favor de los más pobres.

Es un buen momento para iniciar un programa de pensiones asistenciales y reforzar Juntos. Para campesinos y ganaderos, un empleo temporal no es la mejor solución: ellos tienen que seguir cuidando sus cultivos y sus animales. En estos casos, programas de transferencias en dinero, como Juntos, pueden ser más efectivos. En los distritos rurales golpeados por la crisis donde no existe éste programa, debería establecerse algún plan con prontitud. Donde ya existe y hay ganaderos afectados, el programa podría ampliarse temporalmente para las familias sin hijos. De esta manera, se evita que estas familias pobres se vean obligadas a vender a precio de remate los animales que con tanto esfuerzo han juntado, o que los niños sean sacados del colegio para trabajar.

El gobierno quisiera salir de la pobreza solo con el crecimiento económico del PBI, bajo un modelo altamente concentrador de ingresos y que tiene serios impactos ambientales y de sobreex-plotación de nuestros recursos naturales. Esta propuesta no ha sido eficaz en la lucha contra la pobreza y ha demostrado no ser sostenible en el tiempo. Una alternativa a la crisis que abra tam-bién las puertas a otro estilo de crecimiento económico, resulta indispensable.

Apuntes sobre las clases medias

Eduardo Toche

Dos formas Distintas De Decir lo mismo sobre la trayectoria seguida por las denominadas clases medias podrían ser —en su versión “dura”—, el excesivo individualismo en el que había caído la socie-dad norteamericana contemporánea, afirmado por Robert Bellah�, lo que contrastaba nítidamente con la fuerza de las instituciones que habían registrado tanto David Reisman� como C. Wright Mills� para los años 50; y de otro lado, una versión “light”, manifestada por Abelardo Sánchez León en una entrevista reciente: “lo que he vivido y sentido es que hay una clase media alta, media y baja, que están vinculadas, que se entrelazan —con matices—por lo menos en los años 50 y 60 …”.

Lo primero, es la conclusión del análisis, mientras lo segundo, es el balance de lo vivido. Pero, algo más. Bellah comprueba un presente y se sirve del pasado para afirmar su propuesta, mientras que Sánchez León apela al recuerdo para —recurriendo por un momento a Peter Laslett— indicarnos el mundo que se ha perdido. Podría decirse que en Bellah se enfatiza el proceso y la continuidad en los cambios, en Sánchez León, las rupturas.

� Bellah, Robert; Madsen, Richard; Sullivan, William M.; Swidler, Ann y Tipton, Steven M. The Good Society. New York: Alfred A. Knopf, 1992.

� Reisman, David; Glazer, Nathal y Denney, Reuel. The Lonely Crowd. New Haven: Yale University Press, 1961.

� Wright Mills, Charles. White Collar: The American Middle Classes. New York: Oxford University Press, 2002.

Apuntes sobre las clases medias�44

Sin embargo, las intersecciones de ambas visiones son mucho más amplias de lo que puede suponerse a simple vista. Por ejem-plo, que con el transcurso del tiempo algo sucedió con las claves de socialización y lo que en algún momento se suponía articulado derivó hacia la fragmentación, haciendo que las clases medias sean actualmente más plurales que nunca.

Esto tiene consecuencias directas para formular el campo de estudio de estos sectores. Normalmente, las clases medias fueron abordadas desde modelos de estratificación social, para dar cuenta de los procesos de movilización que provocaban la aplicación de políticas desarrollistas en la región y, derivado de esto, el impacto de las lógicas redistribucionistas.

Actualmente, las preocupaciones son otras. Por ejemplo, se intenta resaltar la emergencia de nuevos riesgos para los sectores medios, afectados por condiciones de deslizamiento hacia abajo en la escala social4. De otro lado, también han empezado a surgir estudios sobre las condiciones de reproducción de las clases do-minantes, detentadoras de la riqueza sustantiva de un país5.

De esta forma, el registro de las disparidades en los ingresos presta ahora su atención a la generación de vulnerabilidades entre estos sectores medios y sus estrategias de adaptación, como las relacionadas con el microempresariado, el empleo marginal, el incremento del crimen violento y la aceleración y diversificación de la emigración6.

4 Atria, Raúl. Estructura ocupacional, estructura social y clases sociales. Santiago de Chile: CEPAL, �004.

5 Cattani, Antonio David. «Desigualdades socioeconômicas: conceitos e problemas de pesquisa». En Sociologías, nº 18. Porto Alegre: Universidad Federal de Rio Grande do Sul, 2007.

Cattani, Antonio David y Francisco Kieling: «A escolarização das clases abastadas» en Sociologías, nº 18. Porto Alegre: Universidad Federal de Rio Grande do Sul, 2007.

6 Portes, Alejandro y Hoffman, Kelly. Las estructuras de clase en América Latina: composición y cambios durante la época neoliberal. Santiago de Chile: CEPAL, �00�.

�45Eduardo Toche

Como puede sospecharse, entradas de estas características han exigido una atención cada vez mayor a los aspectos subjetivos, relativizando la importancia asignada normalmente a los criterios cuantitativos: nivel de estudios, ingresos y tipo de ocupación. Al respecto, una de las deficiencias fundamentales que se ha percibido en las miradas derivadas de variables ocupacionales, es que aun cuando se las correlacione con otras “medibles”, no permiten vislumbrar con claridad lo que podríamos denominar “sectores” o “clases medias”, en tanto deja de lado la escala sub-jetiva que viene concatenada al prestigio socio-ocupacional. De alguna forma, estas preocupaciones han hecho que la categoría “condición socioeconómica” haya dejado espacio a la de “estilo de vida” que, a su vez, introduce elementos que ponen a prueba la idoneidad de conceptos como “clase” y “estrato” cuando se refiere a las clases medias.

En términos generales, estas aproximaciones han sido poco uti-lizadas entre nosotros para identificar estos deslizamientos “hacia abajo” de los sectores medios —así como para la promoción “hacia arriba” de los sectores denominados “emergentes”— y entrever así sus subjetividades, en función a los retos, desafíos y posibilidades que le depara la realidad actual. No está demás señalar que esto ha abonado a favor de una especie de “invisibilización” de estos grupos sociales, en Latinoamérica.

En efecto, los énfasis del neoliberalismo han sido puestos en el crecimiento económico, por lo mismo, las políticas públicas han venido priorizando la inversión y, como remedio a los costos pro-vocados, la expansión de los programas sociales. En otras palabras, la importancia ha sido asignada a los sectores más pudientes y a los pobres. Así, el complejo conglomerado existente entre ambos extremos, quedó marginado en la atención del Estado.

Sin embargo, puesta de esta manera las cosas, surgen varias cuestiones que podrían perfilar mejor la comprensión de los sectores medios. Una primera cuestión sería que si bien puede


aceptarse una trayectoria histórica, que esquemáticamente partiría de un conjunto cuyas partes están más integradas para, décadas más tarde, presentar una fisonomía desintegrada, no debería restringirse el problema a los impactos generados por el modelo neoliberal.

En segundo lugar, las diferencias construidas por los sectores medios para identificarse respecto a los otros segmentos, es un aspecto crucial para entender las desigualdades existentes entre ellos y los límites de su reproducción social. De igual forma, como tercer rasgo, podría ser que todos los sectores medios estén ex-perimentando una continua descapitalización (económica, social, cultural y política), que los hace aparecer como un conjunto que está en permanente “tránsito”, sin consolidar procesos identitarios, en el que los discursos aparentemente modernos esconden una carga tradicional sustancial.

Una cuarta cuestión es que, de manera contraria a lo que se viene diciendo al respecto de la capacidad de consumo de las clases medias peruanas, esta capacidad y tipos de consumo no estarían manifestando confianza sobre sí mismas, sino más bien, continuarían los habituales temores al largo plazo que intentan manejarse con movimientos de “corto plazo”.

Entonces, todos estos rasgos parecieran conducir hacia la afirmación de un deterioro constante de los sectores medios, más allá de las apariencias contrarias que mostrarían los momentos de alto consumo, como él que se está escenificando actualmente en el país. Una manera de entender esto sería respondiendo a la siguiente pregunta: ¿hubo un “estilo de vida” asociado a los sec-tores medios, que sirvió como referencia para levantar el plan de vida de sus integrantes y, a su vez, sirviera como meta a los que aspiraban movilizarse “hacia arriba” en la escala social?, ¿fue este “estilo de vida” el que devino en imposible?

Este no es un problema nuevo. Los estilos de vida fueron una herramienta conceptual ampliamente utilizada por la sociología

147Eduardo Toche

norteamericana, décadas atrás, para explicar el comportamiento de sus sectores medios. Como afirma Nicholas Lemann7, luego de finalizada la II Guerra Mundial, se supuso por un largo periodo de tiempo, que la familia de clase media en los Estados Unidos estaba compuesta por un esposo que trabajaba, una esposa dedicada al hogar y los hijos. Esta idea, afirma, se vino abajo a los inicios de los 70, cuando la crisis energética hizo que disminuyeran los ingresos en los hogares y se replantearan las estrategias familiares.

Para mantener su estándar de vida mientras la inflación au-mentaba y los ingresos se estancaban, millones de mujeres casadas empezaron a incorporarse al mundo laboral. De esta manera, si en 1970 el 40% de las familias norteamericanas estaban formadas por parejas que laboraban, en 1990 el porcentaje aumentó al 60%. Por otro lado, las mujeres empezaron a casarse más tardíamente. Hacia 1975, el 62.5% ya estaba casada apenas pasados los veinte años, decreciendo al 38.5% en 1990. Asimismo, cayó la tasa de natalidad y los divorcios fueron más frecuentes.

Todo ello se escenificaba en medio de entornos cada vez más desfavorables, graficados en las amenazas que producían el déficit fiscal, la pérdida de calidad de los servicios educativos, el aumen-to de la violencia cotidiana, entre otros factores; pero, aun así, el deterioro de estos sectores no pareció ser tan pronunciado como el que experimentaron los obreros y los sectores pobres.

A pesar de ello, los impactos fueron importantes. Isabel Sawhill y Mark Condon�, del Urban Institute, calcularon que si en el pe-riodo 1973–1990 el crecimiento de la economía norteamericana hubiera tenido el ritmo observado entre 1948 y 1973, el promedio de los ingresos familiares hubiera sido 35% más alto de lo que

7 Lemann, Nicholas. «Mysteries of the Middle Class». The New York Review of Books, vol. 41, n° 3. New York: 1994. http://www.nybooks.com/articles/233�

� Sawhill, Isabel V. y Condon, Mark. «Is U.S. Income Inequality Really Growing? Sorting Out the Fairness Question». Policy Bites, n° 13. Washington D.C.: The Urban Institute, 1992.

Apuntes sobre las clases medias�4�

efectivamente fueron. Esto condujo a que se afirmase, entre ellos Katherine Newman9, que el rasgo distintivo de las clases medias era la ansiedad que producía la incertidumbre económica y do-méstica y, tal vez, la angustia ante la posible frustración de sus expectativas.

Al respecto, se identificaron cuatro líneas que explicarían la erosión del american dream: �) el aumento del costo del manteni-miento del hogar�0, �) la inseguridad ocupacional, �) el bloqueo en la movilidad laboral, y 4) el aumento del costo de vida que limitó la capacidad de consumo a la generación del baby boom, aun cuando tenían mejor educación y trabajo que sus padres. El resultado de estos procesos es que ésta y las generaciones subsi-guientes, tuvieron probablemente, declinantes expectativas sobre su movilidad social.

Estas constataciones, a pesar de que los economistas eran renuentes a incorporar variables culturales y conductuales en sus modelos, por considerarlas subjetivas e imprecisas, fueron asumidas paulatinamente en tanto eran innegables las conexiones existentes entre los comportamientos cotidianos, la estabilidad y prosperidad social. De esta manera, las aproximaciones más cua-litativas fueron tomando forma para complementar las compren-siones habituales, preguntando sobre las supuestas identidades que recreaban los sectores medios y el proyecto de sociedad que aspiraban construir o mantener, a través de patrones de consumo, conducta e imaginarios.

9 Newman, Katherine S. Declining Fortunes: The Withering of the American Dream. New York: Basic Books, 1993.

�0 Según un reporte del National Commission on Children, el mantenimiento del hogar representaba el 28% del presupuesto familiar promedio en 1970 y 44% en 1990.

149Eduardo Toche

Nuestras clases medias

Volcado el esquema hacia las sociedades latinoamericanas, se-guramente uno de los ajustes más importantes a realizar, fueron las adecuaciones para involucrar al Estado como un factor en el desenvolvimiento de las clases medias, y por otro lado, la iden-tificación de aspectos cruciales en la formación de su identidad, para el caso, prestando más atención a la esfera pública que a la privada: es evidente la inexistencia de estudios sobre la familia en nuestra región. En ese sentido, el señalamiento de Nugent�� sobre la tendencia de asociar a las clases medias con estabilidades políticas y sociales, indicó en su momento un interesante derrotero que desgraciadamente no ha sido abordado hasta la actualidad. Para el referido autor, las clases medias casi siempre son nom-bradas para aludir a un estilo de acción pública acaecida en el pasado, caracterizado por la pacificación y la previsibilidad. En otras palabras, la aspiración para ejercer hegemonía y la ausencia de violencia e inestabilidad.

Planteadas las cosas como lo hace Nugent, tendríamos un paso delante de una línea comprensiva que afirma que hubo un momento de consolidación política de las clases medias en el Perú, en la transición del Estado oligárquico al Estado neoliberal��. Bajo ese marco, el modelo de sustitución de importaciones, la creciente urbanización del país y la diseminación del aparato educativo, fueron los procesos fundamentales que acompañaron a la aplica-ción de un proyecto reformista generado por los sectores medios peruanos, como alternativa al agonizante orden oligárquico.

De igual manera, este mismo escenario dio forma a un conglomerado social —los sectores populares urbanos—desde

�� Nugent, Guillermo. «Clase media. De la mano invisible a la clase invisible». Perú Hoy. La clase media ¿existe?, n° 4. Lima: desco, 2003, pp.15–46.

�� López, Sinesio. Ciudadanos reales e imaginarios. Concepciones, desarrollo y mapas de la ciudadanía en el Perú. Lima: IDS, 1997.


el cual empezó a configurarse lo que décadas más tarde pasó a denominarse como el sector medio emergente. Sector conformado por migrantes y sus descendientes, cuya experiencia de vida los conduciría a formular la recreación de los valores y aspiraciones que portaban, en un proceso de adaptabilidad cuyas múltiples aristas aún no han sido abordados con propiedad y de manera integral. Sobre ellos, debe rescatarse al menos dos hechos: �) fueron los portadores de aquello que la antropología peruana denominó el “mito de la educación”, es decir, haber supuesto que el acceso a la educación era una condición casi suficiente para aspirar a un ascenso en la vida y, �) las lecturas diversas que se hicieron sobre sus formas de vida, que para algunos fue una recreación de la solidaridad rural en la ciudad, y para otros, como Hernando de Soto, la expresión social más sólida del individualismo capitalista.

Por otro lado, los cambios experimentados en el Estado, también tuvieron significación en las clases medias peruanas. La expansión de los aparatos públicos y la especialización de funcio-nes, permitieron el surgimiento de un segmento que desarrolló intereses propios y roles de intermediación con determinados grupos sociales, aunque, al parecer, no le dio igual importancia a los aspectos del desarrollo social. En todo caso, para inicios de los noventa, se advierte el retroceso de la centralización sindical y popular, y por otro lado, se fortaleció la centralización empresarial. El Estado se redujo y una parte de la alta burocracia abandonó sus puestos��, mientras que la burocracia media y baja veía sus sueldos

�� Un matiz sobre esta aseveración puede darse a partir de la estrategia seguida para buscar una mayor eficiencia al Estado durante los años 90, en base a la calidad profesional que se buscó para la alta función pública. Esta estrategia siguió el fácil expediente de ofertar altos sueldos financiados por los organismos multilaterales, específicamente el PNUD, y de esta manera el Estado se presentaba como competitivo ante la empresa privada en la demanda de profesionales calificados.

�5�Eduardo Toche

reducidos a un tercio de los que percibía en los ochenta�4. Las nuevas fuerzas neoliberales, conformadas por el capital extranje-ro, el gran empresariado nacional y la tecnocracia civil y militar, orientaron el gasto público a seguridad y deuda externa, formando entornos que favorecieron el aumento de una mayor inseguridad en los sectores medios, que ante la amenaza recurrieron a dos estrategias: el “atrincheramiento” o la migración externa.

Entonces, estos procesos que signaron la modernización perua-na en la segunda mitad del siglo XX, tuvieron como su resultado más resaltante, la transformación de la metrópoli en una caótica megalópolis, que insertó de manera diferenciada a los contingentes migratorios y obligó a la recreación constante de estrategias de adaptabilidad. Por ello, los pocos estudios realizados sobre las clases medias resaltan, cuando refieren a su composición interna, hasta tres sectores o estratos surgidos en diferentes momentos incluidos en este lapso de tiempo: una clase media tradicional, vinculada al imaginario dual colonial y a un temprano impulso modernizador�5, que asigna una alta valoración al gasto como inversión para el mantenimiento o la apariencia de un estilo de vida�6; una clase media consolidada, producto de la expansión urbana y de la segunda reforma universitaria, que posibilitó su desa-rrollo como elite intelectual y tecnócrata (Portocarrero 199817, Fuller �00��); y una clase media emergente, producto de las migraciones

�4 López, Sinesio. Ciudadanos reales e imaginarios. Concepciones, desarrollo y mapas de la ciudadanía en el Perú. Lima: IDS, 1997.

�5 Portocarrero, Gonzalo. «Ajuste de cuentas. Las clases medias en el trabajo de TEMPO». En: Gonzalo Portocarrero, ed. Las clases medias. Entre la pretensión y la incertidumbre. Lima: SUR–Oxfam, 1988.

�6 Parker, David. «Discursos, identidades y la invención histórica de la clase media peruana». Debates en sociología nº 22. Lima: Departamento de CCSS–PUCP, 1997.

17 Portocarrero, Gonzalo. «Ajuste de cuentas. Las clases medias en el trabajo de TEMPO». En: Gonzalo Portocarrero, ed. Las clases medias. Entre la pretensión y la incertidumbre. Lima: SUR–Oxfam, 1998.

�� Fuller, Norma. «El papel de las clases medias en la producción de la identidad nacional». En: Norma Fuller, ed. Interculturalidad y política. Desafíos y posibilidades. Lima: Red para el desarrollo de las ciencias sociales en el Perú, 2002.


masivas, de la redefinición del espacio urbano y de los nuevos usos del capital económico y relacional19. Racialmente, se tiende a definir estos sectores como criollos, blancos y andinos, pero la comprobación de sus variaciones y de su heterogeneidad, revela que este tipo de discurso sirve más como elemento de negación que de afirmación identitaria: de este modo, la clase media se define a sí misma como lo que no es, lo cual resalta nuevamente su ambigüedad semántica.

Entonces, la sucesión de cambios estructurales ocurridos prin-cipalmente desde los años cincuenta y amplificados en los años noventa, ha desestructurado a las clases medias, produciendo una mayor heterogeneidad en su composición interna. Esta situación debe entenderse en el marco de la expansión y reconfiguración del espacio urbano, así como desde el análisis de la formación de nuevos espacios interconectados (globales–nacionales–locales) de producción, consumo y riesgo, que redefinen los papeles y las sub-jetividades de los actores que interactúan en ellos. Así, el deterioro de las clases medias puede entenderse como una desadaptación ante cambios estructurales y subjetivos, que se expresan en nuevas formas de interacción social y en una redefinición de expectativas y de sentidos de diferenciación. Estas formas de interacción no solo son heterogéneas, sino también, interconflictivas, lo cual se expresa en la formación de un espacio público sumamente fragmentado, en donde conviven diferentes arenas de lucha que utilizan diferentes estrategias de socialización e individuación, a menudo forzada, y en defensiva ante situaciones percibidas como amenazantes.

En este sentido, las clases medias se hallan no solo entre “la pretensión y la incertidumbre”, sino en una encrucijada de dilemas morales y existenciales que terminan diluyendo su capacidad de-cisoria, e incluso, de autorepresentación. De este modo, podemos

19 desco. Perú Hoy. La clase media ¿existe? Lima: desco, �00�.


afirmar que el fracaso en impulsar un proyecto o visión de país no es la causa, sino el resultado del proceso de desgaste y decadencia de una clase media identificada con un Estado desarrollista. El fracaso del modelo desarrollista y el giro hacia una liberalización neoliberal no solo determinó su descapitalización, sino también, su contracción e invisibilización política.

Al respecto, las visiones no son unívocas y hay quienes levan-tan una mirada más expectante sobre lo ocurrido. Según éstas, la migración y la reconfiguración de los espacios urbanos limeños empezaron a recrear discursos e imaginarios, que de una u otra forma, fueron adquiriendo legitimidad y estableciendo las pautas para la generación de memorias y de historias cuasi “oficializa-das”. Al respecto, todos aceptan sin mayor comprobación la afir-mación de que en la segunda mitad de los noventa y comienzos del nuevo siglo, emergió una nueva clase media, localizada en los ex conos, hoy Lima Norte y Sur, que no tiene, en términos genéricos, empleo asalariado sino que son “emprendedores”, con negocio propio y que buscan que sus hijos tengan la educación a la cual ellos no accedieron plenamente. Asimismo, se sostiene que esta nueva clase media creció sin la “sombra” del Estado en términos de leyes laborales, seguridad social, etc.

Todo ello alimentó una “gesta” que caló profundamente en la formación de la identidad de los pobladores que fueron ubicándo-se en los contornos de la ciudad, en el que el actor —el migrante pujante— levantó su mundo desde la nada y con grandes factores adversos al frente. Rolando Arellano�0, tal vez el que mejor ha sis-tematizado las percepciones de estos sectores, afirma que estamos ante clases medias que se han formado y han crecido al costado de la sociedad tradicional, e incluso, con la sociedad tradicional en contra. Más aún, según Arellano, el gran indicador del “triunfo” de la travesía iniciada décadas atrás, es que Lima dejó de ser de

�0 Publicista y especialista en marketing; ha publicado varios libros de gran circulación sobre los sectores emergentes en Lima.


los limeños: en Lima, solo el 12% de los limeños son limeños de tradición, hijos y nietos de limeños; el 88% son migrantes o des-cendientes de migrantes de primera o segunda generación.

Sin embargo, pese al dinamismo que ha mostrado en los úl-timos años, la “ciudad emergente” aún no supera en concentra-ción de ingresos e intensidad comercial, a los espacios en donde predominan los sectores medios “tradicionales”, es decir, Lima centro y Lima moderna. Entre otros datos significativos, el 80% de las viviendas de manzana de Lima moderna pertenecen a los niveles socioeconómicos A y B; asimismo, en Lima moderna es donde se encuentra la mayor cantidad de cajeros automáticos, agencias de bancos y supermercados.

Cuadro 1Lima, distribución de población, manzanas y establecimientos

Zonas Población Manzanas Nº de establecimientos

Ingreso familiar mensual

Lima Norte 2,125,911 22,191 72,349 S/. �,��6

Lima Este 1,902,537 23,229 60,54� S/. �,�55

Lima Centro 871,650 5,�65 64,5�0 S/. 1,309

Lima Moderna �,��6,�5� 9,705 38,078 S/. 4,894

Lima Sur 1,624,961 19,156 53,429 S/. �,��

Callao 897,539 9,422 ��,�6� S/. �,�55

Gran Lima 8,659,451 ��,�6� 312,770 S/. 1,903

Fuente: Instituto Apoyo. www.apoyo.com

Aun así, todo parece indicar que las diferenciaciones existen-tes entre los distintos agrupamientos de clase media que hay en Lima, no parecen establecerse por el lado del consumo inmediato, sino más bien, en el acceso a bienes que tienen una connotación de prestigio mucho más nítida.

�55Eduardo Toche

Haber generado una identidad a partir de algo que ha sido en-tendido como un “triunfo de la voluntad”, puede haberle otorgado un núcleo nítido de valores a los sectores medios “emergentes” de Lima, desde el cual levantan un proyecto de vida que motiva la celebración de sus fortalezas y capacidades para construir su exis-tencia, desde literalmente la nada y en un ambiente adverso.

Asimismo, los sectores medios “tradicionales” han venido mostrando una alta capacidad de adaptabilidad ante circunstancias que deterioran paulatinamente sus condiciones de vida, inventando estrategias de refugio y argumentos discursivos que suplantan mal que bien la condición de “modelo social”, que tenía su estilo de vida entre las décadas de los 50 y 70 del siglo pasado.

Sin embargo, prestar demasiada atención a los aspectos po-sitivos en las trayectorias de estos grupos, puede dejar de lado el sustrato sumamente frágil bajo el cual se han venido desenvol-viendo, que ha generado una sensación de inseguridad bastante alta. Al respecto, una primera cuestión es que la formación de entornos desfavorables siempre será percibida por ambos sectores, como un “desequilibrio” existente en las relaciones entre ellos y el Estado.

Esto no deja de llamar la atención, en tanto el arraigo de la in-dividualización, y por ende, la percepción de que el Estado puede ser un factor intrusivo y distorsionador de sus expectativas. Sin embargo, de manera contradictoria, sus exigencias son muchas veces colocadas como “quejas” por la ineficiencia del mismo. En esta misma línea, para abonar aún más en estas complejas relaciones entre sectores medios y el Estado, debe subrayarse la “poca sociedad civil” generada desde sectores que, por definición, debieron establecer fuertes vínculos entre ellos para, en la medida de lo posible, sustraer al Estado de sus propios asuntos.

Por otro lado, esto mismo parece haber debilitado el perfil que tuvieron que adquirir sus demandas al Estado, por ejemplo, en los ámbitos de la educación y de la seguridad pública. Optaron por el


camino menos favorable para sus propios intereses, es decir, cubrir la desatención estatal con su propia inversión privada, incurriendo en mayores costos, y además, privatizando ámbitos que son de dominio público. Es bastante probable que estas “tácticas” fueran corroyendo acumulaciones y fortalezas. A partir de los años �0 la clase media “tradicional” fue reduciéndose como secuela de la cri-sis económica, la hiperinflación y las consecuencias de la violencia política��, para luego disminuir aún más con la reestructuración productiva de la primera mitad de los 90: privatizaciones, quie-bras, liquidaciones de empresas e instituciones públicas. De esta manera, el empobrecimiento de la clase media dará origen a lo que se conoce en la jerga como “pobreza reciente”: no pobres por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) pero pobres por ingresos (que han caído bajo la línea de la pobreza). Por otro lado, la gran mayoría de micro y pequeños empresarios —algo así como el 90%— están en la categoría de sobrevivencia, es decir, sólo el 8 ó 9% logra realmente acumular. Sobre esto último, debemos tener en cuenta que los sectores “emergentes” son identificados con estas modalidades empresariales.

Como afirmáramos líneas arriba, fue así porque estos sectores se vieron entrampados entre un Estado que reacciona bajo los con-dicionamientos que puede imponerle los sectores más ricos, y por otro lado, porque se focalizó el problema nacional por excelencia en la población que está debajo de la línea de pobreza. Durante los años 90, con la plena implantación del modelo económico de libre mercado, todo esto se exacerbó, y como nunca, las clases medias sintieron la soledad y que sus expectativas de un mundo mejor apelando a la sola voluntad, habían empezado a encajonarse.

Luego vendría el actual ciclo de crecimiento económico, que si bien volvió a abrir expectativas en el sector medio, mostró

�� El PBI per cápita retrocedió en 1992 a los niveles de los años setenta. Recién en el �006 dicho indicador recupera la brecha de la crisis, políticas de ajustes e hiperinflación.

157Eduardo Toche

también los evidentes acotamientos estructurales, entre ellos la pésima redistribución, que en términos comparativos, incentivó una desigualdad mayor aún a la vigente durante los años 50 y 70 del siglo pasado: tal como parece haber sucedido con las clases medias norteamericanas, las actuales generaciones tienen mejor educación y trabajo que sus antecesoras, pero perciben que su situación no es mejor que las de aquellas, aun cuando esto sería relativo entre los sectores “emergentes”.

Los deterioros y la prosperidad

En suma, el proceso seguido por los sectores medios peruanos durante las últimas décadas, es intuido como una constante des-capitalización social, política, económica y cultural o con límites bastante bajos en la formación de capacidades, lo que impide la reproducción de estos grupos; cuestiones que guardan plena sintonía con la evolución de los indicadores nacionales durante este periodo. En ese sentido, las coyunturas de crecimiento no terminaron de cerrar las brechas generadas por crisis anteriores, obteniéndose como resultado la sensación de una profunda fra-gilidad que impide la formación de sólidas redes sociales, condi-ciona el arraigo de socializaciones de corte tradicional y permite el predominio de estrategias cortoplacistas.

Esto, de alguna forma, se encuentra contenido en la persis-tencia de la baja confianza hacia las instituciones y las cortas proyecciones que sugiere la inestabilidad económica y política, implícitas en los sondeos de opinión. El desagregado de estas percepciones, a su vez, permite establecer las direccionalidades que se otorgan a la sensación general de inseguridad. Una encuesta de cobertura nacional urbana, realizada en diciembre del �00� por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), identifica al menos seis problemas fundamentales: la corrupción, el desempleo, la inflación de precios, la crisis de valores morales, la pobreza y


la inseguridad ciudadana. Más aun, los encuestados sienten que todo ello se ha agravado en el último año.

Cuadro 2Los principales problemas del país

Perú, diciembre 2008

Respuestas Total % Dominio

Lima–Callao Norte Sur Centro Oriente

Corrupción de los funcio-narios del gobierno

�6 �5 17 �6 �6 29

Desempleo, falta de tra-bajo

�6 �6 �� 17 �4

La inflación/subida de precios

�4 �� 4 �0 9 �

Crisis de valores morales �� 0 �� 4

Pobreza, falta de recursos económicos

�0 �0 �� 0 19 ��

Inseguridad ciudadana/delincuencia común

�0 �0 �� 6 4

Sistema educativo de-ficiente

4 6 � � � –

Bajos sueldos/salarios 4 4 4 � � �

Discriminación y racismo 4 4 � 6 6 �

Desigualdad entre ricos y pobres

� 4 � � � �

Narcotráfico � 4 � � � 4

Mala administración de justicia

� � � 4 � �

Falta de autoridad por parte del gobierno

� � � � – �

Terrorismo � � � 0.4 4 �

Sistema o servicio de sa-lud deficiente

0.� 0.� – 0.4 � –

Fuente: Instituto de Opinión Pública PUCP. http://www.pucp.edu.pe/iop/

159Eduardo Toche

El deterioro no ocurre de un día para otro, y en ese sentido, no hay manera de medirlo. Hay personas que han perdido sus traba-jos, pero los efectos no se notarán porque, pese a la precariedad, los sectores medios aspiran a una mayor estabilidad e intentarán siempre evitar —o al menos lo aparentan— el reconocimiento de la pérdida de la misma. Como afirma Nugent��:

“Cuando se habla de clase(s) media(s) en los debates públicos se habla de la marca de una estabilidad situada cada vez más en el pasado. Es decir, también la clase media, aparte de ser usada para constataciones y como seña de identidad, es igualmente una manera de describir un estilo de acción pública, básicamente pacífica y previsible”.

En esta línea puede asumirse que los sectores “emergentes” podrían tener mayores resistencias para enfrentar situaciones ad-versas, en tanto la pobreza no les resulta una condición totalmente ajena, ya que ella fue su punto de partida. Sin embargo, el deterioro en medio del crecimiento —e invisibilizado por este— también hace estragos entre ellos. Se aprecia, por ejemplo, que el aumento de la agresividad y el conflicto en un ámbito donde las reglas nunca quedaron claras, les reduce sustancialmente sus oportunidades.

Este estado de cosas, obviamente, instala una alta precariedad en la vida de los sectores medios en términos económicos, sociales y políticos. Sin embargo, también hay un costo altísimo que no siempre es evidente: el retiro de los espacios públicos y el angos-tamiento de las relaciones que esto conlleva. Así, la socialización se ha restringido a niveles mínimos y se parametra buscando que ella se realice “entre pares”, entre subgrupos en donde pueden desarrollarse ciertos niveles de confianza. En otras palabras, las clases medias perdieron las calles.

�� Nugent, Guillermo. “Clase media. De la mano invisible a la clase invisible”. En: Perú Hoy. La clase media ¿existe?, n° 4. Lima: desco, 2003, pp.15–46.


De esta manera, nada más alejado de los paradigmas de la modernidad que la trayectoria seguida por los sectores medios peruanos. Las rutinas no pueden ser llevadas a cabo con cierta regularidad, con esa provisionalidad que permite la pacificación consigo mismo y con los demás, con aquello que se denomina “seguridad ontológica”, porque acostumbrados a encuadrar los modelos sin mayor crítica, parece que sólo se busca el compor-tamiento de las variables de aquello que llamamos “ausencia de Estado”, en espacios que imaginamos como fronteras de la mo-dernidad —el ámbito rural— y no reparamos que estas fronteras están instaladas y funcionando plenamente en el corazón mismo de las ciudades.

Entonces, en el mejor de los casos, las clases medias peruanas estarían expresando esa larga transición sin solución de conti-nuidad hacia la modernidad, que el actual patrón de crecimiento tampoco ha podido generar desenlace. Allí parecen radicar los sentidos últimos de la inseguridad, una “sociedad del miedo” tan sensible a las estimulaciones “defensistas” provenientes del Esta-do, cuyos agentes sistemáticamente montan campañas mediáticas en las que se sobredimensionan supuestas amenazas para intentar establecer controles sobre la sociedad.

En suma, las resistencias, los temores a la “contaminación”, la tipificación del otro como amenaza, la cultura de trincheras culturales, no promueven la interacción, el intercambio. Es posible que haya aceptación a regañadientes, pero sin traspasar los lími-tes, “cada uno en su lugar”. Nadie se siente seguro en Lima, una ciudad literalmente amurallada simbólica y tangiblemente (¿hay ciudades en el mundo —donde no exista conflicto abierto—con las calles enrejadas, policías particulares por doquier y miembros de la fuerza pública trabajando para privados —con el uniforme de la patria— durante sus horas de descanso?). Es posible que esto sea el resultado de un ingreso al mundo moderno con la sola obsesión del crecimiento económico, sin que importara mucho la formación


de nuevos marcos institucionales. Por eso, los sectores medios de Lima aparecen ahora aprovechando como sea los réditos que puede otorgarle el crecimiento económico, sin generar sostenibilidad y sin superar miedos u otras subjetividades seculares.

Tal vez el racismo no sea mayor al históricamente habitual. Seguramente, Lima es una ciudad donde se interactúa más que en el pasado, pero eso no impide el brote continuo de espacios de segregación, en los que no se negará a nadie el acceso pero que se le hará saber al “intruso” que no pertenece a ese lugar, que no está en el “sitio correcto”. Más aun, el mismo sistema educativo está estratificado para grupos diferentes, y pasa lo mismo con los espacios de diversión y relajamiento. También puede aceptarse que esto tiene sus variantes generacionales y que los más jóvenes se integran más fácilmente. Sin embargo, es difícil pensar que hay un creciente y visible desarrollo de la confianza en la ciudad. Si bien puede valorarse el espíritu emprendedor de los “emergen-tes”, también se subraya su falta de solidaridad, y cuando se da la ocasión, su propensión al relajo y a la indisciplina.

Bajo esta situación, los signos distintivos que muestren y autoafirmen una identidad, tras los cuales reside una narración coherente de grupo y con aspiraciones hegemonizantes —que otorga confianza ante los riesgos—, no han podido ser construidos por los sectores medios limeños. Los estilos de vida podrían estar indicando ostentación efímera y aprovechamiento circunstancial de las oportunidades, pero no las señales de la existencia de un destino compartido.

Los costos de esta situación son sumamente altos, y segura-mente, son los que alimentan los “misterios” del Perú contempo-ráneo. Las enormes dificultades para traducir el crecimiento en desarrollo, la desinstitucionalización imperante, la ausencia de una agenda intelectual, el retiro de los proyectos nacionales y los programas de gobierno en las ofertas electorales, y en suma, esa sensación de que el país se conduce “en automático” sin rumbo


conocido, tiene relación esencial con los dramas de sus clases medias.

Llamadas a generar dinamismo económico mediante su acti-vidad empresarial, crear conocimiento, diseñar planes y proyectar ideas integrales sobre el país, las clases medias peruanas no han podido cumplir sus roles y el resultado es ese andar a la deriva que invade los fueros íntimos de los peruanos. En su lugar, se ha instalado el inmediatismo y la reducción de las redes sociales, que se evidencia en la ausencia de una idea de comunidad. También el sentido minimalista de sus demandas: la educación debe ser “práctica”, casi reducida a enseñar un oficio o habilidades “para desempeñarse en la vida”, como computación, idiomas extran-jeros, entre otros, los cuales son necesarios, pero a todas luces insuficientes. Más aun, como también sucede en otros lugares, la educación no es la “escuela liberadora” que muchos imaginaron, sino el instrumento para seguir reproduciendo desigualdades y aceptaciones pasivas de roles. En suma, las dificultades para los sectores medios ingresaron a una lógica reproductiva, desde décadas atrás, en la que no se vislumbran salidas claras.

El boom de la cocina peruana

Mariano Valderrama

Si hace una década me decían que viviría para contar esta explosión gastronómica con aroma a loche y algarrobo, simplemente no lo

hubiera creído. Y es que era dificilísimo pensar que los brindis de Palacio de Gobierno serían con pisco, que habría batallones de chef

peruanos, y que los restaurantes más “pitucos” servirían con orgullo sabrosos cuycitos e imperiales aguaymantos

(MV)

Introducción

Nadie de los que hace dos décadas andábamos sumergidos en las rutas del sabor y nos esforzábamos en la promoción de la gastronomía peruana, pudo anticipar el vertiginoso desarrollo que alcanzaría nuestra comida en sólo diez años. Hablamos de lo que, en un reciente libro, Mirko Lauer denomina la “revolución gastronómica peruana”�.

� Lauer, Mirko y Lauer, Vera. La revolución gastronómica peruana. Lima: Universidad San Martín de Porres, 2006. Siendo cierto que el interés por la comida y la gastronomía ha crecido en el mundo entero, sin embargo, la intensidad del proceso en nuestro país ha sido mucho mayor.

El boom de la cocina peruana�66

Aunque siempre supimos que nuestro país tenía exquisitos platos en cada una de sus regiones y que, insoslayablemente, eran el orgullo de sus pobladores, este era un talento a media voz, una pericia que sabíamos estaba ahí y punto. Comenzaba recién a penetrar lentamente por las puertas traseras de las clases altas, en donde las cocineras venidas del interior iban impregnando día a día su sazón en la cocina. Las migraciones masivas a las ciuda-des no eran simple traslado de gente. Los nuevos vecinos traían consigo sus costumbres, su cultura culinaria y sus insumos que se mantuvieron por un tiempo en una suerte de marginalidad.

Pasaba que hasta las altas esferas gubernamentales y sociales guardaban cierto sentimiento de inferioridad con la comida nacio-nal. Era evidente el menosprecio por lo sabrosamente autóctono y la debilidad patológica por lo que viniera de afuera, y si era de Europa mejor.

El menú de Palacio de Gobierno o los banquetes de la rancia aristocracia eran, hasta mediados de siglo pasado, de raíces fran-cesas, tan es así que hasta se redactaba el menú en francés. Los chef de moda, los cocineros más requeridos por el stablishment y las clases sociales emergentes tenían por lo general apellidos suizos o franceses.

Al cebiche, nuestro buque insignia culinario, nadie le paraba bola. Salvo en los mercados populares, caletas y mesas de la clase media (o lo que quedaba de ella); el plato marino era una especie culinaria a la cual se le denegó mucho tiempo el derecho de ingreso a los grandes comedores. Y si hablamos de libros que resumieran nuestro acervo gastronómico, que compendiaran las recetas de las diversas regiones e indagaran en nuestra historia, pues no se hallaba casi nada sobre él. Hace quince años los dedos de la mano sobraban para contar los libros de comida autóctona. No había más que un par de escuelas de cocina y nuestra comida era una gran desconocida en el exterior.

�67Mariano Valderrama

Hoy la situación es diametralmente distinta. Nuestra comida se sirve en aviones y trenes de lujo, se lee en las más respetadas publicaciones de culinaria gourmet y pasea sus aromas en festiva-les internacionales y programas de la televisión internacional. A este aquelarre de buenas noticias se suma una nueva generación de chef-empresarios peruanos que están “dando la hora en el mundo”, revalorando la comida peruana e incursionando en los medios de comunicación.

La cocina está de moda en los medios de comunicación ma-sivos nacionales. No sólo se propalan programas gastronómicos en la televisión y en la radio o se hacen reportajes en revistas y diarios, sino que el tema gastronómico aparece en todas las demás secciones o programas, y la cocina está presente en los noticieros, rutas de viajes, cultura y entretenimiento2.

Por ello, no es de extrañar que Lima y las principales capitales del interior del país hayan sacudido su oferta académica, y hoy proliferen escuelas de cocina, algunas mejores que otras. Ergo, la carrera de cocina se ha convertido en una profesión de moda, e incluso se ofrecen varios post grados. Al respecto, puedo dar fe que en una reciente visita a Cusco, registré ocho escuelas de cocineros, cada cual con mayor o menor costo, todas llenas de tope a tope�.

2 Roberto Wong conduce desde el 2002 el programa gastronómico “Gustos y Sabores del Perú” (Canal 7), Gastón Acurio tiene “Aventura Culinaria” (Canal 6) y Mauricio Fernandini tiene el programa “20 Lucas” (Canal 2). En el canal 7, Johnny Schüler conduce los sábados en la noche “Rutas del Pisco”. Don Pedrito conduce el programa “Rico y Sabrosón” en Canal 5, y Cucho La Rosa presenta “Operación Cocina” en Canal 20. En radio tiene gran sintonía el programa “La Divina Comida” de Raúl Vargas y Luis La Rosa que se difunde los sábados a las �� am en Radio Programas del Perú. El informativo noticioso “�� Horas” de Canal N tiene todos los días una sección gastronómica y el programa de entretenimiento “Oh Diosas” del Canal 6 tiene un chef a bordo, lo mismo que el magazine dominical matutino del Canal 2. El tema gastronómico está presente por doquier.

� En Lima tenemos entre otras, la Escuela de Hotelería y Turismo de la Universidad San Martín, La Universidad San Ignacio de Loyola, Le Cordon Bleu del Perú, D´Galia, CordonTec, Gastrotur, Cenfotur, Columbia, Instituto de los Andes, Senati, Marcelino Pan y Vino, Instituto Peruano de Gastronomía, Escuela Pachacutec (Ventanilla), Escuela Iberoamericana de Hotelería y Turismo. En Cusco tenemos:


Allí de hecho existe un puente entre el turismo y el descubrimien-to de los nuevos sabores del Perú, el Cusco gastronómico puede convertirse en un nuevo atractivo global.

En cuanto a publicaciones, es de resaltar el importante aporte de la Universidad de San Martín de Porres, que en la reciente década ha publicado más de cincuenta títulos sobre gastronomía peruana, sustentados en investigaciones sistemáticas sobre la comida del Perú y sus regiones, y que han merecido diversos galardones internacionales�.

A nivel masivo destaca la prolífica labor del diario El Comer-cio, con la edición de cincuenta libros y fascículos de calidad con tirajes que oscilan entre los �0 y 70 mil ejemplares, y que no sólo se venden en el Perú. También varias empresas se animan a pro-mover libros de cocina a precios de promoción para recompensar a sus más leales clientes.

Dentro de esos nuevos aires, sorprendió también la calurosa acogida que encontró el Primer Festival Gastronómico “Perú Mucho Gusto”. Se trató de un mega evento que se realizó el año pasado y que, sin duda, superó las expectativas, pues el espacio para �0 mil visitantes quedó absolutamente chico. Por ello, la Sociedad Peruana de Gastronomía (APEGA), organizadores del evento, se encuentra analizando escenarios más abiertos para la próxima feria a realizarse en setiembre. La meta es acoger a 80 mil visitantes5.

El festival gastronómico “Perú Mucho Gusto” 2008 demostró que la gastronomía no es sólo un asunto de restaurantes de alta cocina o de los “cocineros pitucos limeños”, y sus adláteres. El

Blue Ribbon, Escuela Latinoamericana, Ambrosía, Cenfotur, Centro de Estudios de Hotelería y Turismo, Instituto de Educación Superior Americana, Instituto Twinning Star, Senati (industria alimentaría). Blue Ribbon cuenta con sedes en Cusco, Trujillo y Arequipa.

� Ver catálogo en http://www.turismo.usmp.edu.pe/paginas/publicaciones_b.php?display=inline

5 Ver en http://www.apega.com.pe/fckeditor/userfiles/memoria.pdf


desarrollo actual de nuestra culinaria hubiera sido imposible sin el aporte de las cocinas regionales y la tradición popular que se transmite de generación en generación, por no hablar de la creativa labor de nuestros campesinos, quienes posibilitaron y conserva-ron productos únicos como las papas nativas, maíces, quinua, ají y el loche. Ellos protegieron sabores, aromas y colores para que los sigamos disfrutando. De ahí la importancia que tuvo para el éxito de la feria la participación de productores agropecuarios regionales y los/as vianderos/as populares (tamales, anticuchos, chinchulines, picarones, turrones, jugos, sándwich y otros más). En el festival gastronómico comienza a adquirir fuerza el concepto de Lima capital gastronómica, como crisol de todas las sangres y sabores del Perú.

Otra muestra de la efervescencia de nuestra culinaria la en-contramos en festivales regionales y locales, actividades que se organizan cada vez con mayor frecuencia. Aunque suman varios centenares, vale la pena dar algunos ejemplos de estas: nos tocó participar en el festival “Tarapoto, capital gastronómica de la Amazonía”, donde la calidad de los insumos y la buena sazón fueron una gratísima sorpresa.

De otro lado, en Cusco apreciamos cómo se fortalece un circui-to gastronómico por el Valle Sur, que engarza las quintas de San Sebastián y San Jerónimo con las chicharronerías de Saylla , los cuyes al horno de Tipón con los panes de Oropeza y los patos de Lucre con el famosísimo parque de la papa en Pisac. Igual fenó-meno sucede en Anta y Urubamba, donde la mayoría de cadenas hoteleras ofrece en sus restaurantes cocina fusión.

Lambayeque también ha sido testigo de varios eventos culi-narios: “Festival Gastronómico Moche”, “Festival de la Gastro-nomía Sazón y Costumbres Ferreñafanas”, “Festival Regional de la Chicha”, “Concurso Gastronómico Rescatando la Gastronomía Moche”, “Primer Festival del Loche”, así como el foro “Gastrono-mía lambayecana como motor del desarrollo y el turismo”, que


contó con los más destacados chef y gastrónomos nacionales y regionales.

Afortunadamente, este tipo de eventos se repiten febrilmen-te a lo largo y ancho del país. En Chupaca, por ejemplo, está la tradicional Feria del Lechón, mientras que por el sur, destaca el Festiglotón arequipeño, correctísimo festival que se monta en octubre en Yanahuara6. Otras ferias de productos regionales son la del ají en Tacna y la del rocoto en Marcapata, Cusco.

Hay que reconocer que parte del éxito y aceptación de la cocina regional pasa no sólo por el sabor de sus aderezos, sino también, por la forma en que se presentan y sirven. Así, ahora es común observar la preocupación de restaurantes, fondas y afines por la presentación del plato. Las comidas regionales se visten de gala y la comida peruana tiene otro glamour, un nuevo halo les concede distinción y nivel. Esos conocimientos y destrezas son algo que ‘distingue’ al cocinero de región, talento que es captado rápida-mente por los restaurantes más encopetados de Lima. Hoy, las comidas regionales se encuentran en una sana competencia por ser la mejor y tener mayor presencia nacional e internacional.

Despierta el gigante

Artículos y crónicas en los más renombrados medios impresos y reportajes televisivos, dan fe del creciente interés por la gastrono-mía peruana en el mundo, lo cual posiciona a nuestro país dentro de esa nueva corriente llamada turismo gastronómico.

Al respecto, en un reciente ensayo titulado “El sueño de un chef”, Mario Vargas Llosa señala claramente el nuevo imán tu-rístico peruano: “Si alguien me hubiera dicho hace algunos años que en el extranjero se organizaría un viaje turístico gastronómico por el Perú, simplemente no lo hubiera creído. Pero ha ocurrido.

6 Ver en http://www.festigloton.com/indexesp.html

�7�Mariano Valderrama

Y sospecho que los chupes de camarones, los piqueos, la causa, las pachamancas, los cebiches, el lomito saltado, el ají de gallina, los picarones o el suspiro a la limeña, atraen ahora al país tantos turistas como los palacios coloniales y prehispánicos del Cusco y las piedras de Machu Picchu”, espeta el novelista, destacando el liderazgo de Gastón Acurio en este cambio7.

Nuestra comida ha despertado simpatías y envidias. Su pro-yección internacional toma cada vez más altura al punto de ser considerada por muchos expertos como la mejor de América Lati-na. Debe ser por eso, que más de un paladar se quedó anonadado con nuestra sazón en importantes festivales gastronómicos como Madrid Fusión y Colombia Provoca, por citar sólo algunos, donde la presencia de nuestros sudados y cebiches, papas nativas, patos y frutas amazónicas no pasaron desapercibidas.

Esta carrera gastronómica empezó en Chile y Costa Rica. Al respecto, Emilio Peschiera, precursor de la presencia de la comida peruana en Chile, estima que en los últimos diez años el número de restaurantes peruanos en Santiago supera ya los cincuenta. Esa sabrosa debilidad, que ha saciado apetitos, también es posible de encontrar en Quito, Caracas, Bogota, México, Panamá, Madrid, San Francisco o Florida, ciudades donde finos restaurantes ofrecen la peruvian food. Y la expansión no sólo se apoya en la emigración peruana al extranjero (más � millones de compatriotas en el exte-rior), sino en la calidad de nuestra comida, que comienza a apuntar al nicho de los restaurantes exclusivos.

El análisis también tiene que considerar la creciente importan-cia empresarial que ha impreso nuestra comida con la generación de franquicias, oportunidades de negocios y trabajo para peruanos en el exterior. Además, esta aceptación abre las puertas para la

7 Vargas Llosa, Mario. «El sueño de un chef ». El Comercio, Lima,2� de marzo de 2009.


exportación de nuestros productos en el extranjero8. Así, se sabe que en los últimos dos años, el número de empresas peruanas que otorgaron franquicias registró un crecimiento de �0% anual, siendo el rubro gastronómico el de mayor participación con un 90%, según cifras de PromPerú. Asimismo, el 2008 se incrementó en doce el número de las franquicias peruanas de gastronomía. Al cierre de ese año, el Perú contaba con �2 marcas de restaurantes y 56 locales repartidos en �5 países9.

Esta oferta ha provocado que el número de turistas que recalan en nuestro país se incremente de manera exponencial. El �2% de ellos, según estadísticas del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, asegura que la gastronomía fue uno de los aspectos que influyó en la elección del Perú como destino. Encuestas realiza-das entre turistas indican que más del 90% consideró la comida peruana entre buena y muy buena. El beneficio de habernos posicionado como una alta cocina es incalculable, pues se está construyendo la vitrina para luego promover los ingredientes de origen nacional.

Pero quizá el aporte más grande de la gastronomía peruana no se refiere al aspecto económico, sino al cultural. Se ha convertido en un factor de reafirmación de nuestra identidad, de revaloración

8 La consultora Tiara elaboró en el 2006 para Promperú y con fondos del BID, un estudio sobre la “gastronomía peruana: producto de bandera”, examinado sus potencialidades en el mercado externo y algunas de sus debilidades más notorias. El Instituto Nacional de Cultura elaboró un expediente técnico sobre la tradición Cultural Gastronómica Peruana en Junio de 2008, con miras a presentarlo a la Lista Representativa del Patrimonio Inmaterial de la Humanidad de UNESCO.

9 Sobre el desarrollo de la gastronomía hay diversos estudios: Informe de mercado: gastronomía. Lima: Maximixe Consult, 2006. También, Avolio Alecchi, Beatrice; Camacho Miranda, Indira; López Vinatea, Luciano y Pérez Costa, Fernando. Propuesta para el desarrollo de la gastronomía peruana. México D.F.: Pearson Educación y CENTRUM Católica, 2008. Una visión estratégica para el desarrollo de la gastronomía peruana la plantea Gastón Acurio en su célebre: Discurso de Orden de Apertura del año académico en la Universidad del Pacífico, en abril del 2006. http://www.up.edu.pe/agenda//noticias-datos.php?fecha=2006&mes=0�&id=��8&area=2800 Reproducido en el libro citado de Mirko Lauer.


de comidas regionales y de nuestros productos agropecuarios e hidrobiológicos. Lo novedoso pasa también por la múltiple difu-sión que en Lima alcanza la comida regional.

Más allá de distingos sociales y regionales, crece el orgullo por la comida peruana y se convierte en tema de creciente interés. Por ello, son cada vez más los restaurantes y cocineros que se jactan de usar productos y de aplicar estilos de cocina peruana. Es el crisol en el que se sigue fundiendo la peruanidad.

Luis Ginocchio destacaba que “la gastronomía es hoy uno de los elementos que nos distingue y que atesoramos como bueno y sobre todo, como nuestro. Es una de las pocas expresiones nacio-nales que no generan discusión ni antagonismos. Se puede decir que es un mecanismo de afirmación de la peruanidad en medio del proceso de internacionalización que vive el país”. Se trata de un proceso de reinvención en el que estamos empeñados y a las cifras nos remitimos.

Una encuesta de Apoyo revela que entre las cuatro cosas de las que los peruanos nos sentimos orgullosos, la comida tiene un lugar preferencial junto con Machu Picchu, las ruinas arqueológicas y nuestra historia. Entre las tres cosas que más les gustan de Lima a los limeños, está también la comida. Y preguntados los perua-nos sobre qué es lo que mejor los representa, la comida supera abrumadoramente a la artesanía, la música, los bailes folclóricos y al alicaído fútbol nacional.

Una verdadera locomotora

Este tren parece no detenerse y la gastronomía está llamada a jugar un papel cada vez más importante en nuestra economía. Examine-mos algunas cifras. El sector “Hoteles y Restaurantes”, que incluye la venta de comidas, sumado al de bebidas, representó en 2005 el �.9% del Producto Bruto Interno (PBI). En el 2006, el PBI del sector “Restaurantes” registró un crecimiento de 7.6%, fruto de la

El boom de la cocina peruana�7�

actividad turística que provocó una creciente inversión en el sector. Asimismo, el empleo en restaurantes y bares con �0 trabajadores o más, registrado por el Ministerio de Trabajo, se ha incrementado en �8.6% entre enero y mayo del 200�, y similar periodo del 200�. La tendencia general es de aceleramiento del sector.�0

Sin embargo, no sabemos con absoluta certeza cuál es el aporte global de la gastronomía a la economía (incluyendo tanto los negocios de hostelería, alimentos y bebidas, otras actividades relacionadas como equipamiento, institutos de cocina, publi-cidad gastronómica, turismo), y su demanda de productos de otros sectores como agricultura, ganadería y pesca. Por ello, la Sociedad Peruana de Gastronomía (APEGA) ha encomendado a la empresa Arellano Marketing un estudio al respecto, que cubre la información general en el ámbito nacional y estudios de caso en Chiclayo, Lima y Arequipa.

La verdad es que es increíble el dinamismo que ha tenido el sector. Son muy numerosos los casos de personas que comenzaron con un pequeño puesto de mercado, una carretilla ambulante o un negocio en el patio o garaje de la casa, y que terminaron con restaurantes “bien parados” o hasta con cadenas de restaurantes. Si Hernando de Soto volviese a escribir El otro sendero, hablaría seguramente del éxito de los microempresarios gastronómicos, como casos tan o más importantes que las MYPEs textiles de Gamarra o de la industria del calzado en Trujillo. Para ilustrarlo están los centenares de ejemplos que van desde “John” en Chiclayo (que de un puesto de cebiche en el mercado pasó a gerenciar una empresa de más de �00 trabajadores con veinte locales de venta de cebiche), hasta cebicherías de Lima como “Piscis”, “Puerto

�0 Datos elaborados por Pedro Córdova en base a estadísticas del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) y el Ministerio de Trabajo. Se trata de datos gruesos. Lo cierto es que no sabemos con absoluta certeza, cuál es el aporte al PBI y a la Población Economicamente Activa (PEA) de los negocios de hostelería, alimentos y bebidas más otras actividades relacionadas como agencias de viaje, transporte turístico, equipamiento, institutos de cocina, publicidad gastronómica, etc.


Huachano”, “La Isla Escondida” o “Chepita Royal”. El “Fiesta”, uno de los mejores restaurantes de comida regional con locales en Chiclayo, Trujillo, Lima, Tacna y próximamente en Cusco, comenzó como un negocio familiar en el primer piso de una casa en la capital lambayecana.

Sin embargo, la importancia del sector no se expresa solamente en función de los establecimientos comerciales, sino también en el nivel de la comida casera y la venta informal de comidas, y en función de la demanda de productos, mercados, equipos y utensi-lios de cocina, así como de la gigantesca y revitalizada publicidad de bebidas y alimentos.

Si la examinamos en estos términos, la importancia de la gas-tronomía crece desmesuradamente, abre campos para el desarrollo de nuestra agricultura, ganadería, pesca e industria de alimentos y bebidas, al crear demanda para nuestros productos en el Perú y el extranjero, desencadenando nuevos negocios y demanda por mayor calidad en el campo peruano. Y de paso, revalorizando el trabajo de los agricultores peruanos, aliados de los chef —como afirma Gastón Acurio— ‘en busca del ingrediente perfecto’��.

Luis Ginocchio, gran conocedor de estos temas, nos decía que el desafío pasa por crear una mentalidad de cluster o conglome-rado a nivel nacional, algo que de paso les hará un favor a los productores agropecuarios y que debe servir de ejemplo a imitar

�� El ensayo de Fernando Villarán: Visión estratégica de la culinaria peruana, publicado en el diario El Comercio de Lima, plantea cómo el desarrollo de la gastronomía peruana en el extranjero motiva, por ejemplo, a que se procesen nuestros productos agrícolas y se establezcan cadenas mundiales de venta de alimentos y productos elaborados en el Perú. Abre también miles de oportunidades para los jóvenes emprendedores que quieran hacer maricultura, dedicarse a la agricultura ecológica, a la agroforestería, a procesar hierbas aromáticas y curativas, o bien especializarse en agencias de viajes, en turismo gastronómico y, como no, restaurantes de calidad. Se puede leer también sobre el tema de las cadenas en el libro: “Negocios, oportunidades y emprendimientos” de Luís Ginocchio Balcázar, publicado en Piura el 2007. ‘En busca del ingrediente perfecto’ es el nombre de la investigación que está desarrollando Ginocchio sobre el Acurio emprendedor.


por otros negocios, que no han desarrollado una base productiva (oferta) de materias primas nacionales. Esa mentalidad consiste en unirse para crear ventajas competitivas ya que ‘todos vamos en la misma nave’. Juntémonos para atender mejor a la demanda, que en este caso será la gastronomía nacional, local y central. Esa demanda reconocerá los atributos de calidad generados y promete pagar dividendos por esa diferencia. Eso es crear competitividad. Por eso, se dice que la competitividad es un atributo del sistema, de todos. Si una fase no es competitiva, todo el sistema o cadena se auto limitará.

En el contexto de la crisis internacional actual, no debemos dejar de lado el rol de la gastronomía, como lo plantea Juan Infante en un reciente ensayo�2.

El gancho de ApEgA

Dentro de la perspectiva señalada, adquiere particular relevancia el surgimiento de APEGA el 2007, como una plataforma amplia que busca nuclear a los diversos actores de la gastronomía peruana y generar un movimiento orientado a promover nuestra cocina y sus productos, más allá de nuestras fronteras.

Es en el contexto descrito anteriormente que surge APEGA. La iniciativa nació en un foro regional realizado en Lambayeque, donde se encontraron una quincena de cocineros, investigadores

�2 Infante, Juan. La cocina peruana en las 80 ciudades más ricas del mundo, difundido en la Web de RPP. http://aldeaw.rpp.com.pe/soychamba/ ?p=��7 En este texto Infante plantea que si se generan el 20��, mil 600 restaurantes de comida peruana en las 80 ciudades de mayor consumo en el mundo, tendríamos un motor muy poderoso para el desarrollo. Ver también sobre el mismo, el artículo de Santa Cruz, John. Tenedores caídos, los efectos de la crisis, en: http://www.facebook.com/n/?inbox/readmessage.php&t=��2992�77�767&mid=5�d0a0G�2ee79d�G65f792G0


y periodistas gastronómicos de Lima, con autoridades, cocineros y empresarios gastronómicos de la región��.

En un taller realizado en diciembre de 2007, se formula el mar-co conceptual y la estrategia de APEGA. Se parte de la base que:

Perú es un país de cultura milenaria, resultado de una armonía recia e inspiradora entre el poblador y sus desiertos, montañas y selvas. De esos medios naturales tan variados los peruanos y peruanas saben extraer ingredientes con notas de sabor, aroma, color y textura únicos. Hoy el Perú busca insertarse en el mun-do con lo que lo distingue. No sólo el legado de los antiguos peruanos y su espléndida biodiversidad, sino el innato espíritu creativo de sus pobladores. Al turismo, artesanía y música se une la gastronomía peruana como una fuerza que anima a responder a los cambios y oportunidades con nuevas opciones de desarrollo inclusivo para todos.

El objetivo principal de esta sociedad es servir de interlocutor, de ser un canalizador de iniciativas que promueva el desarrollo de nuestra cocina, rescate y ponga en valor las cocinas regio-nales y productos típicos. Además de velar por la excelencia de los insumos y fomentar la capacitación de jóvenes en todas las áreas que la gastronomía exige. También son sus objetivos, el promover nuestra gastronomía como refuerzo de identidad nacional, reconocer el carácter pluricultural del Perú, participar activamente en el desarrollo económico descentralizado del país, y posicionarlo como un destino turístico con inmejorables ventajas comparativas.

El énfasis que pone el plan estratégico en la diversidad regio-nal y en la revaloración de las comidas regionales es un mensaje único. Es la antítesis de lo tradicional: la centralidad tiene las so-luciones, es la que piensa e innova, mientras que las ‘provincias’

�� para mayor información sobre los orígenes de APEGA, su desarrollo y sus actividades visitar: www.apega.com.pe.


producen. Al reconocer su raigambre regional, APEGA cobra un espíritu unitario en la diversidad y favorece la gestación de un nuevo modo de competitividad regional, convirtiéndose en un gran animador del desarrollo productivo de las regiones. Sin embargo, no es un camino fácil. Nuestra cultura sigue siendo centralista por antonomasia.

La Sociedad Peruana de Gastronomía, además, se inspira en valores y en un código de ética. Basa su fuerza y legitimidad en una visión integral con prácticas democráticas, responsabilidad social y ambiental, con un compromiso con las regiones y cultura de calidad y excelencia, para generar iniciativas y cambios que impulsen el desarrollo inclusivo de la gastronomía peruana. El siguiente cuadro sintetiza la estrategia de APEGA.

APEGA ejerce liderazgo en el desarrollo de la gastronomíaperuana generando iniciativas, promoviendo acciones ydesencadenando procesos para incidir en las políticaspúblicas y emprendimientos privados.

APEGA promueve la defensa de la biodiversidad, laexcelencia de los productos peruanos y el desarrollo de lascocinas regionales, como factor de identidad, crecimientoeconómico, inclusión social y descentralización

Al 2021, la gastronomía peruana es reconocida universal-mente por su alta calidad, diversidad, riqueza y constanteevolución. Se ha consolidado como uno de los motoresdel desarrollo sostenible del Perú. El mundo conoce yconsume más alimentos y bebidas peruanos.

Visión

Misión

Propósito

Visión, misión y propósitos de APEGA

El perfil de APEGA es el de un movimiento amplio que busca articular a todos los actores involucrados en la gastronomía. En él, confluyen entre otros los chef, vianderas populares, cocineros de “huariques”, jugueros, tamaleras, investigadores de la alimen-tación, productores agropecuarios y de piscos, vinos, lácteos, y,


cómo no, productores orgánicos. No pretende constituirse en un gremio, sino en un movimiento promotor de la gastronomía peruana y sus productos. Su mayor fortaleza reside en su ‘lide-razgo’, capacidad de elaborar propuestas y de incidir en políticas públicas impulsando el posicionamiento y desarrollo de nuestra gastronomía, a partir de nuevas actitudes y consensos. No hay que olvidar que el reconocimiento alcanzado por la gastronomía peruana convierte a cocineros y gastrónomos en líderes de opinión pública y en potenciales factores de cambio.

La sociedad no se cruza de brazos y va a la práctica. Por ello, entre los principales proyectos está la coordinación permanente con el Ministerio de Agricultura, la Universidad Agraria y los productores para promover las cadenas del ají, papas nativas, quinua, cacao y frutas exóticas de la selva. Como proyecto, está la conformación de una red sostenible y competitiva de abaste-cimiento de pescado con certificación sanitaria, que articule a un grupo de pescadores artesanales con restaurantes asociados a APEGA. Además, se busca la implementación con Senati de una escuela de cocina en Pisco, la asesoría y capacitación para la remodelación del Mercado nº � de Surquillo, convirtiéndolo en un centro de atracción para el turismo gastronómico. Otra arista es el dictado de cursos de fortalecimiento de capacidades en las regiones.

Asimismo, una de nuestras máximas es crear el Patronato de la Gastronomía y los Productos del Perú, para articular los esfuerzos de instituciones claves del sector público, empresarios, universidades y nuestra sociedad, APEGA. Hemos avanzado ya en el diálogo con gremios agrarios, universidades, empresarios y con los Ministros de Agricultura, Comercio Exterior y Turismo y de la Producción


A la vuelta de la esquina. Mirando al futuro

No obstante el inmenso salto dado por la gastronomía peruana, aún queda mucho por hacer y por ningún motivo podemos dor-mirnos sobre nuestros laureles. Por ello, expongo seguidamente algunos de los principales retos que enfrentamos para promover nuestra gastronomía.

En el frente externo debemos tener en cuenta, por ejemplo, que en cuanto a comidas étnicas, el número de restaurantes peruanos en Estados Unidos y Europa es aún insignificante si lo compara-mos con el vendaval de restaurantes mexicanos, chinos, indios, tailandeses o japoneses. Como muestra un botón: en Estados Unidos los restaurantes peruanos pasan apenas los 200, mientras los mexicanos llegan a 20 mil. Debemos ser conscientes del im-portante avance de otras cocinas emergentes en el mundo como la indonesia, la sudafricana, la birmana, la mexicana o la tai, con las cuales tenemos, por lo demás, poco contacto, pues seguimos teniendo como referente principal a los europeos.

No es un secreto que enfrentamos dificultades para la ex-portación de ingredientes peruanos por incumplimiento de las condiciones fitosanitarias, por trabas aduaneras en el ingreso de nuestros productos a otros mercados y por falta de volúmenes de escala para responder a la demanda internacional. Se impone pues, una acción concertada entre el Ejecutivo (léase Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, Cancillería y Ministerio de Agri-cultura), APEGA, empresarios y los gremios nacionales.

También hay que pisar el acelerador en lo que se refiere a la performance editorial en temas gastronómicos, que aunque ha cre-cido mucho, lamentablemente, se concentra todavía en el ámbito doméstico. Son escasas las publicaciones en otros idiomas que entran en los canales de distribución comercial mundiales.

En cuanto a la posibilidad de incrementar el turismo gastronó-mico, enfrentamos aún la ausencia de rutas turísticas organizadas


y de guías que hagan un perfil de las características de la culinaria regional, su historia, productos y potajes típicos. Debemos su-brayar que existe el riesgo de desencanto del turista frente a las expectativas que despierta la creciente fama de nuestra cocina. ¿El motivo? Pues que aún exhibimos estándares irregulares en la oferta gastronómica, tenemos un serio cuello de botella en la calidad de servicio y mantenemos bajos estándares sanitarios en muchos establecimientos. En esto influye, sin duda, el que este-mos a la zaga de otros países como Colombia, Chile y México, que cuentan con sistemas consolidados de formación en oficios técnicos de cocina y servicios.

De otro lado, la base productiva esta aún muy desconectada, desorganizada y poco tecnificada. Tras el esfuerzo por promover nuestras papas nativas, a raíz de la campaña del Ministerio de Agricultura por el Año Internacional de la Papa, donde participó APEGA, es necesario (léase vital) darle continuidad y extenderla a otros productos claves de la gastronomía peruana. Esto contri-buirá a generar ingresos para la población campesina que podría hacer contribuciones extraordinarias para mejorar la calidad productiva.

Otra tara que debemos superar, es la pobre conciencia ecológi-ca que aún flamea en nuestro país y que amenaza la conservación de nuestros recursos naturales. Debemos implementar políticas serias y sanciones drásticas para quienes desperdician recursos y contaminan suelo, mares, ríos y lagunas.

La pérdida de semillas y variedades desplazadas por cultivos más comerciales, es otra alerta que debemos tener en cuenta. Es hora que se pase del dicho al hecho y que se detenga la salinización masiva de nuestros suelos por malas prácticas de cultivo (como con el arroz en el norte). Las formas de cultivo (roza y quema, pesticidas) que deterioran el medioambiente deben parar ya. La pesca con explosivos, el posible huayco de transgénicos y la vio-lación de los espacios destinados a la pesca artesanal, por parte


de naves de pesca industrial, no pueden seguir permitiéndose. Tampoco el inadecuado tratamiento de basura y del agua que contamina nuestros mares, ríos y nuestra tierra.

Finalmente, un tema importante al cual debemos dar mucha atención, es el levantado recientemente en un reportaje de la re-vista Perú Económico, que destaca la paradoja, la frustrante contra-dicción de ser un país con una excelente gastronomía pero donde campea la desnutrición��. Precisamente, al animar la producción agropecuaria al interior del país, la gastronomía está ligada con la lucha contra la pobreza en el campo. Teniendo el mar más rico del mundo, desaprovechamos esa increíble fuente de proteínas, así como no tomamos en cuenta el potencial nutritivo de nues-tros productos tradicionales como la quinua, el tarwi, la oca y las papas nativas.

Ser conscientes de estos retos pendientes no debe amilanarnos, sino por el contrario, motivarnos al cambio de rumbo. Menos aún desanimarnos, pues son muchas más las oportunidades que se nos presentan. Toca entonces capitalizar todas las potencialidades mostradas por la gastronomía en estos últimos años y fortalecer el movimiento desde de las bases, es decir, desde las regiones y con una mirada al futuro, involucrando a las nuevas generaciones.

Requerimos jóvenes campesinos y agrónomos comprometidos con la promoción de nuestros productos, arquitectos y artistas promisorios que diseñen establecimientos de comida acordes con nuestra tradición, nutricionistas y mujeres de comedores popula-res, cocineros ávidos de conocer nuestros productos y de recorrer el Perú. Vale la pena esta apuesta pues se trata de un proyecto estratégico para el desarrollo del país.

�� «Gastronomía vs. Desnutrición: La Paradoja Peruana». Perú Económico. Lima: Grupo Apoyo, 2009, PP. �-5. Ver en http://www.apega.com.pe/noticias.php?id=800

Cómo lograr la equidad en tiempos de crisis

Raúl Mauro

Introducción

Promover la equidad en nuestro país ha sido una tarea parti-cularmente esquiva por parte del Estado durante las épocas de bonanza económica. Nuestro Estado, en vez de promover un esquema de crecimiento económico compartido por las grandes mayorías poblacionales y sostenido por una mayor calidad de la democracia, ha escogido profundizar las raíces del modelo de desarrollo económico implementado a principios de los noventa, privilegiando los derechos de los dueños del gran capital por en-cima de los derechos de los pueblos que conforman el complejo mosaico de nuestra sociedad peruana.

Esta situación ha dado como resultado que el aplaudido dina-mismo del crecimiento económico, en realidad, se haya logrado a un costo muy alto. Es decir, este boom del crecimiento no sólo ha sido infeliz, como señala el Banco Interamericano de Desa-rrollo (BID)�, sino también, ha sido muy ineficiente. En efecto, se pudieron haber evitado cuantiosos costos políticos, sociales y privados acarreados por las recurrentes crisis de protesta social, si tan sólo el Estado hubiera invertido en desarrollar un sistema

� Lora, Eduardo. Beyond the facts: understanding quality of life. Cambridge: BID, 2008.

Cómo lograr la equidad en tiempos de crisis�86

de participación política descentralizado e inclusivo, antes que mantener concentrado en pocas manos un sistema político poco transparente, corrupto, con claros indicios de repartición de ren-tas al interior del erario público. Con este tipo de planteamiento, de no haber sido por el hecho de que el crecimiento se basó en la exportación de minerales, que gozaban de precios altísimos en los mercados internacionales, se habría tenido serios problemas para pagar los costos acarreados por cada desborde social.

La equidad en tiempos de bonanza

Pero, ¿por qué ocurre el desborde social? ¿por qué ante la abun-dancia del crecimiento económico se contrapone el descontento manifiesto de la población peruana? Quizá uno de los primeros teóricos peruanos que abordó estas preguntas fue el reconocido economista Adolfo Figueroa, quien propuso como respuesta la teoría de la tolerancia social ante la pobreza y la desigualdad2. De acuerdo con este enfoque, cada vez que la sociedad o parte de ella, o un individuo de ella, cruza el umbral de su respectivo equilibrio distributivo�, reacciona contra el sistema económico y político imperante, buscando volver a su anterior posición de bienestar o a una que le parezca igualmente justa. En palabras de Figueroa, el individuo “desarrollará estrategias de sobrevivencia física y social”, situándolo en el límite, “a tomar una posición de abierta oposición al sistema”�. Cuando la sociedad en su conjunto

2 Figueroa, Adolfo. Crisis distributiva en el Perú. Lima: Fondo Editorial PUCP, �99�.

� El equilibrio distributivo se define a partir de la evaluación del sujeto (individuo o sociedad), del nivel absoluto de su ingreso y del nivel relativo de este ingreso, comparado con el de las personas que forman su respectivo grupo de referencia. Así, el equilibrio distributivo es el conjunto de ingresos absolutos y relativos que son socialmente aceptables.

� Figueroa, Adolfo. Crisis distributiva en el Perú. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), 1993.

�87Raúl Mauro

llega a esta situación, se produce lo que Figueroa denominó “la crisis distributiva”, haciendo inviable el funcionamiento de la sociedad. Las reacciones contra la crisis distributiva van, en una primera etapa, desde las más sutiles como son el incremento de la corrupción, el soborno, la evasión de impuestos, la piratería, etc.; hasta las más duras, en una segunda etapa, que incluyen la delincuencia, el robo, el secuestro, etc. En pocas palabras, se desata la violencia social.

¿Cuáles son las causas de que la sociedad o parte de ella, cru-cen los umbrales de tolerancia de la pobreza y la desigualdad? De acuerdo con el enfoque desarrollado por Figueroa, el sistema económico capitalista tiende a generar de manera recurrente un estado de crisis distributiva, a menos que la sociedad en cuestión haya desarrollado mecanismos institucionales para poner límites a la desigualdad. Estos mecanismos sólo son posibles de obtener en democracia, por lo que se desprende que, para que el crecimien-to económico sea eficiente, el Estado debe invertir en ella para fortalecerla. Una mayor calidad de la democracia promueve la equidad y esta a su vez, genera la satisfacción y estabilidad social necesarias para que la inversión pueda prosperar. El crecimiento y la gobernabilidad son entonces posibles.

Invertir en democracia no sólo involucra priorizar la dimen-sión electoral, que es algo que se ha venido desarrollando más o menos bien en nuestra realidad. Esta apuesta ha estado acom-pañada por la proliferación de miles de agrupaciones políticas a lo largo y ancho del país, que no hacen más que aparecer y desaparecer de manera muy espontánea cuando se ingresa a la época electoral, motivados por la elevada probabilidad de obte-ner rentas y beneficios al interior del aparato estatal. La mayor parte de estas agrupaciones, no tienen ninguna capacidad de representación, ni la legitimidad suficiente para asumir la canali-zación de los intereses de la sociedad, en caso de lograr el cargo municipal o regional. Quizá la mayor evidencia de la inutilidad


del sistema político, tal como viene funcionando, es que a pesar que los presidentes regionales y de los alcaldes municipales han sido elegidos en costosos procesos electorales�, los líderes de las diferentes protestas sociales surgidas en el país no los reconocen como interlocutores válidos. En su lugar, piden dialogar con el Primer Ministro o con el Ministro del sector porque perciben que es la única manera que sus demandas podrán ser atendidas. La tabla �, a continuación, muestra el costo directo en dólares de los votos con que salieron ganadores los presidentes regionales du-rante las elecciones regionales 2006. Las regiones se encuentran ordenadas según los montos totales del costo electoral ordenados de mayor a menor.

Como se puede apreciar en la tabla �, se ha invertido una buena cantidad de recursos para elegir a los presidentes regio-nales (se podría añadir también el costo de los representantes de los gobiernos locales, los congresistas, etc.), pero no existe una política de inversión igualmente efectiva para que la democracia funcione luego de que las elecciones han sido celebradas. Al juzgar estos hechos, me queda claro que la reforma del sistema político y del Estado, propuesta por el Presidente García en su discurso de principios de gobierno, ha fracasado6. Por ello, el Estado peruano debe realizar esfuerzos importantes para invertir en la democracia participativa, aquella que forma a los ciudadanos y a sus auténticos líderes y representantes, estableciendo mesas y canales de diálogo, escuchando las diferentes posiciones, buscando consensos. Esta democracia debe permitir igualmente a la población tomar parte activa en la formación, diseño e implementación de las políticas

� El costo por elector hábil de las elecciones regionales y municipales del 2006 fue de USD 3.24. En contraste, el costo del elector hábil de las elecciones municipales de �998 fue de USD �.62. La diferencia se explica por la mayor complejidad de las últimas elecciones, sin embargo, ello implica una mayor responsabilidad frente a los cargos asumidos. El país ha invertido tanto para elegir a un conjunto de representantes, que no logran en la práctica, canalizar adecuadamente las demandas de su población.

6 Discurso del Presidente Alan García, 28 de julio de 2006.

�89Raúl Mauro

Tabla 1. Ranking de costo directo en dólares por votos ganados de los presidentes regionales, durante las elecciones regionales

y municipales 2006

Regiones Votos Costo total US$ %

La Libertad ��,�� ,��,98� �2.�%

Callao 22�,8�7 72�,26� 8.�%

Arequipa 22�,68� 72�,7�9 8.0%

Lambayeque 2�2,�68 688,072 7.6%

Piura �7�,�27 �68,707 6.�%

Cusco �6�,�00 �29,7�0 �.9%

Cajamarca ��2,0�2 �92,�8� �.�%

Loreto ��7,�7� ��,�� .9%

Junín ��6,97� ��,796 �.9%

Ancash ��,�6� �2�,9�0 �.7%

San Martín �27,�� ,979 �.6%

Ica ��9,�� 87,287 �.�%

Puno 98,�7� ��9,�80 �.�%

Lima 8�,888 27�,0�7 �.�%

Huánuco 7�,�8� 2��,9�2 2.6%

Ayacucho �8,��2 �89,676 2.�%

Ucayali ��,97� �78,��6 2.0%

Tacna �8,��6 ��6,868 �.7%

Huancavelica ��,�� 9,7�� .6%

Apurímac �0,029 �29,69� �.�%

Amazonas �7,�� 20,90� �.�%

Tumbes ��,�00 �0�,7�6 �.�%

Pasco 26,�2� 8�,928 �.0%

Moquegua 2�,�02 7�,�98 0.8%

Madre De Dios ��,0�0 �2,2�0 0.�%

Totales 2,779,�06 9,00�,�0� �00.0%

Elaboración propia con datos proporcionados por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE).


económicas (no sólo las que se circunscriben al nivel local, como ahora se hace con el Presupuesto Participativo, sino también con las correspondientes al nivel regional y nacional), que en el enfoque de Figueroa, son las variables que se encuentran en la base de la crisis distributiva7. Cuando las políticas económicas se encuentran bajo la presión de la democracia, estas promueven un crecimiento económico sostenible y con equidad. Al contrario, cuando las políticas económicas prescinden de la democracia, el crecimiento económico es ineficiente e infeliz, produciendo situaciones recurrentes de crisis distributiva y en consecuencia, se obtiene la protesta y la inestabilidad social.

El modelo económico debe escoger: más democracia o más protesta

Es posible que la pregunta hamletiana fundamental, que el actual modelo económico debe estar haciéndose para perdurar, es si abrir espacio para la democracia en el marco de un Estado garante de los derechos universales de todos sus ciudadanos, o si más bien, debe seguir utilizando al Estado para reprimir y criminalizar el descontento social. Hasta la fecha, la visión del desarrollo imple-mentado a principios de los noventa ha seguido la última postura. El modelo económico de las grandes inversiones exportadoras de materias primas, debe funcionar porque el Estado mantiene a la población pobre contenta, a través de los mayores niveles de em-pleo de baja calidad y la dádiva social focalizada. Pero está claro que esa propuesta ha llegado a sus límites, ya que la población estaría demandando una mayor inclusión en la política pública, para que exista una mayor distribución de la riqueza.

7 Figueroa, Adolfo. Crisis distributiva en el Perú. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), 1993.

�9�Raúl Mauro

Dos datos concretos pueden ayudar a nuestro actual gobierno, a viabilizar la decisión de optar por una mayor calidad de la demo-cracia peruana. El primero, presenta los resultados de un análisis beneficio-costo de financiar directamente a partidos políticos, a fin de evitar los costos de la protesta social; mientras que el segundo es una estimación, grosso modo, del costo de la protesta social como porcentaje del Producto Bruto Interno (PIB) peruano.

En el primer caso, de acuerdo con los resultados de un estudio previo realizado8 para el gobierno de Alejandro Toledo, encontré que por cada sol invertido en el financiamiento directo de los par-tidos políticos, para fortalecer su rol como articuladores de deman-das desde la sociedad hacia el Estado, se habrían ahorrado �2.�2 nuevos soles por concepto de costos totales de la protesta social. Estos costos resultan al agregar los siguientes componentes:

• Costos directos e indirectos de la movilización, este componente incluye los costos de organización de la movilización, el transporte, la alimentación, la propaganda, la remuneración diaria promedio de referencia dejada de percibir por todos los que participan activamente en la protesta, los costos relacionados con la seguridad y la higiene de los lugares donde se asienten antes de emprender la movilización.

• Costos por externalidades impuestas a otros sectores económicos, este componente quizás sea el más difícil de cuantificar, debido a que los sectores económicos son afectados de diferentes maneras por causa de la protesta social. En general, se busca realizar un cálculo de la magnitud del intercambio comercial de productos y servicios que se dejan de realizar, por la duración de la movilización en

8 Mauro, Raúl. «Partidos políticos y financiamiento político». En: Economía y Bienestar, vol. 2, n° �0. Lima: desco, 2006, pp. 9-13. Este artículo citado, de carácter más técnico, presenta todas las fórmulas necesarias para realizar el cálculo del costo de una protesta social.


el área comprometida. Estos montos pueden ser calcula-dos de manera más precisa, por los representantes de los gremios empresariales de las actividades económicas que son afectadas. En la práctica, este dato es provisto por las Cámaras de Comercio regionales o nacionales, a través de los medios de comunicación cada vez que se suscita una nueva ola de protesta social.

• Costos adicionales de la seguridad interna, este componente resulta de financiar las actividades de organización y movilización de personal policial (o militar, si la protesta así lo exige), para controlar el orden público, multiplicado por el número de días que se espera dure la actividad y el número de personal movilizado (lo que podría incluir un concepto por viáticos como remuneración adicional). Se considera asimismo el costo del equipo del personal (armas, bombas lacrimógenas, etc.), así como el transporte especializado utilizado para controlar protestas sociales (helicópteros, aviones, carros portatropas, etc.). También se considera el costo de persecución y captura de las per-sonas que tienen un comportamiento vandálico, el cual depende de la probabilidad de captura de tales personas, por el número de días promedio que dura en prisión y el costo por día en prisión.

• Costos por el daño ocasionado a la infraestructura pública o pri-vada, este depende del grado de violencia mostrado por el estallido de la protesta social, el que ocasionará un mayor o menor daño a los bienes de infraestructura pública y privada.

• Costos incurridos por el daño físico y las pérdidas de vidas humanas, nuevamente, dependiendo del grado de violencia específico mostrado por los movimientos de protesta social, estos ocasionarán un número determinado de heridos e incluso muertos, tanto de quienes forman parte

�9�Raúl Mauro

del movimiento de protesta social, el personal policial movilizado para controlarlos e incluso personas no involucradas directamente con la movilización. Estos costos tienen que ver con el cálculo de los gastos de atención hospitalaria, así como la pérdida de productividad durante los días que permanezca en recuperación y si el daño es mayor (incluyendo la muerte), por los años de vida que pudo haber aportado la persona afectada.

• Costos legales, estos aparecen como consecuencia de financiar procesos penales relacionados con los actos vandálicos, que afectan a la infraestructura o a la persona humana.

Finalmente tenemos:

• Costos por inversiones dejadas de realizar por causa de la protesta social relacionada, este componente dependerá del monto de la inversión a realizarse, el cronograma del mismo, el número de empleos directos e indirectos generados por el tiempo que dure el proyecto, entre otros, según la naturaleza del sector económico y del tipo de proyecto a realizarse.

Es probable que la relación beneficio-costo encontrada para el gobierno de Toledo (de �2 a �), se haya ampliado haciendo que cada sol invertido en una mayor calidad de la democracia en la actualidad, ahorre mayores costos asociados a la protesta social que los estimados en el pasado. Esto es posible debido a que en la actualidad, los montos de las inversiones en juego son de mayor envergadura que en el pasado, por la urgencia y la ne-cesidad de salir de la crisis internacional. Puede también haber ocurrido que como resultado de la política de criminalización de la protesta social, el componente de movilización de las fuerzas del orden se haya encarecido innecesariamente, reafirmando así, la necesidad de construir espacios de diálogo democráticos costo

Cómo lograr la equidad en tiempos de crisis�9�

eficientes, antes que enfrentar costosos, lamentables e innecesarios eventos de enfrentamiento civil contra las fuerzas del orden. Y así, pueden mostrarse múltiples argumentos que explicarían el eventual encarecimiento de los otros componentes de los costos de la protesta social.

El anterior fenómeno sugiere la necesidad de que el Estado destine un mayor nivel de inversión en la democracia, haciendo que el ratio beneficio-costo permanezca un poco más estable en el valor previo encontrado. Pero antes de buscarlo, primero debe-ríamos asegurar que el Estado destine efectivamente los recursos mínimos que la ley de financiamiento de partidos políticos man-da, a fin de contribuir con una mayor capacidad de liderazgo y representación frente a la sociedad.

Un segundo ejercicio que he realizado a partir de la informa-ción recopilada en la tabla 2 (ver a continuación), es el de intentar mirar la importancia macroeconómica de la protesta social. Para ello, he tomado en primer lugar una muestra de las protestas so-ciales que mayor protagonismo mediático tuvieron en los últimos 6 años. La selección de estos casos obedece básicamente a la mayor disponibilidad de información por la cobertura mediática recibida. Esto puede ser una ventaja como una desventaja. Es una ventaja, puesto que la información disponible comprende de una variedad de datos que son importantes para la estimación de los costos to-tales de la protesta social, como son, el costo de las externalidades impuestas al intercambio comercial estimados por la Cámara de Comercio regional, el número estimado de personas que tomaron parte activa en la movilización (se toma el valor más frecuente reportado por los medios), el número de días que duró la movi-lización y finalmente la cantidad de heridos y muertos cuando el desenlace de la protesta fue violento. En contraste, esta selección es una grave desventaja por la abundancia de datos tan disímiles que reportan los medios que cubren los hechos. Esta situación exige pasar por un proceso de triangulación de las fuentes para

�9�Raúl Mauro

encontrar el dato más representativo, controlado por el juicio de expertos consultados para el tema9.

A pesar de las precisiones realizadas, queda claro que la selección de estos casos resulta aún muy arbitraria, puesto que es difícil pretender que el costo promedio de estas protestas, sea representativo del costo promedio global incurrido por la totalidad de las protestas sociales. Como es de esperarse, buena parte de las protestas no son cubiertas por los medios de comunicación, debido a su menor impacto político y económico. Ello sucede porque muchas de estas protestas poseen características que las hacen menos visibles a la opinión pública nacional: por ejemplo, con demandas muy focalizadas, de corta duración, con pocas personas movilizadas, con costos reducidos por externalidades a sectores económicos de poca importancia en la estrategia de desarrollo económico del país. De aquí resulta, que las protestas recopiladas en la tabla 2, vienen a representar probablemente a la fracción más cara de las protestas sociales, con dos importantes acotaciones: i) que el costo reportado sólo comprende el compo-nente de externalidades impuestas a otros sectores de actividad económica; y ii) que el promedio de esta muestra incluye un caso (Andahuaylas), con un costo por externalidades al comercio igual a cero, porque al parecer, esta protesta no afectó directamente al movimiento comercial de esta región. Estas observaciones permitirían obtener un costo promedio razonable y en todo caso, representativo del valor máximo del costo económico de la pro-testa social en su conjunto.

Como se puede apreciar en la tabla siguiente, el costo acumu-lado de las seis protestas seleccionadas asciende a 297.� millones de dólares, que se compone esencialmente, por los costos de las externalidades impuestas al resto de sectores económicos de la región, a raíz de la protesta social. Esto equivale a un costo

9 Eduardo Ballón y Eduardo Toche de desco.


promedio anual de USD �2.� millones, cuyo valor contrasta fuertemente con el costo promedio de financiar un sistema de partidos políticos, calculado en un poco más de 5 millones de dólares anuales�0.

Tabla 2. Costo estimado del estallido de protestas sociales más significativas en la última década

Lugar Fecha Personas moviliza-

das

Costo esti-mado (USD Millones)

Muertos Heridos Duración (días)

Arequipa junio 2002 �,�00 �00 � �00 �

Ilave abril 200� ��,000 � � �0 2�

Andahuaylas enero 200� �60 s.i. � 0 �

Moquegua junio 2008 �0,000 6.� 0 7� ��

Bagua junio 2009 2,000 �86 �2 ��9 9

Totales �0,660 297.� �8 ��0 9�

Promedio 6,��2 �9.� 7.6 68 �8.6

Mediana �,�00 6.� � 7� 9

Elaboración propia en base a banco de datos de desco.

Revisando los promedios puede apreciarse que el costo medio de las protestas ha sido de USD �9.� millones, mientras que la mediana se sitúa en USD 6.� millones. Ambos valores pueden ser usados como referencia para estimar tanto el costo máximo como el mínimo respectivamente, de la protesta social. Para ello, nece-sitamos conocer el número promedio de casos de conflicto social durante el 2008. De acuerdo con la información de los reportes de la Defensoría del Pueblo, estos casos ascienden a una media de ��0 casos de conflicto social��. Con ello obtenemos que el coste total

�0 Eduardo Ballón y Eduardo Toche de desco.�� No se ha utilizado la información de la Unidad de Conflictos de la Presidencia

del Consejo de Ministros por cubrir un menor periodo de tiempo para el análisis.

�97Raúl Mauro

máximo de la protesta social asciende a 8,330 millones de dólares, en tanto que el costo mínimo, ascendería a unos 9�0 millones de dólares. Estas cifras representan, respectivamente, alrededor del 6.�% y el 0.7% del PIB del 2008. Ello implicaría que el costo total de la protesta social estaría entre el �% y el 7% del PIB. En términos de las exportaciones del mismo año, estos representan el �% y el 27% respectivamente. En ambas situaciones, estamos hablando de un lastre muy pesado que cargar por nuestra sociedad, sobre todo cuando los recursos que toma el Estado de la economía nacional por concepto de impuestos, para atender las múltiples demandas de su ciudadanía, no superan el �6% de la misma.

La equidad en tiempos de crisis

Hablar de la crisis distributiva, utilizando la terminología de Adol-fo Figueroa, es hablar de los procesos económicos de bonanza que acentúan las diferencias de ingresos entre la base y la cúspide de la pirámide social. Hablar ahora, sin embargo, de la crisis económica, es hablar de los procesos económicos recesivos que producen una notable disminución de las brechas entre los más ricos y las capas sociales más bajas. Ello implicaría que preocuparnos por buscar la equidad en estos tiempos, sería contraproducente, ya que de hecho la riqueza es destruida con extrema facilidad por la crisis y muchos de los que antes eran parte de los ricos, ahora formarían parte de los pobres.

Pero este es por cierto un escenario perverso. Así lo calificaron ya algunos economistas como Escobal y Agüero�2, refiriéndose a la mejora “perversa” de la distribución de los ingresos a fines de los ochenta. Esta situación se explica porque la mayor equidad no se logró, porque el ingreso medio de los pobres se incrementara

�2 Agüero, Jorge y Escobal, Javier. Ajuste macroeconómico y distribución del ingreso en el Perú, 1985-1994. Lima: GRADE, �99�.


en mayor proporción que el de los ricos, sino más bien, porque el ingreso medio de los ricos cayó mucho más rápido que el ingreso medio de los más pobres, en un contexto generalizado de crisis económica. No obstante, la mejora de la equidad ocurrida por la crisis de fines de los ochenta, no es la misma a la que asistimos con el inicio de la crisis ocurrida en la segunda mitad del 2008. Esta última es peor, ya que la equidad habría mejorado no sólo por la caída de los ingresos de los más ricos, sino porque también aumentaron los ingresos de los pobres. La tabla � muestra con claridad, cómo la crisis anterior afectó penalizando el consumo de todas las capas poblacionales, pero con mayor fuerza, en las que se encuentran por encima del decil IV, logrando que el Gini caiga en aproximadamente �.� puntos porcentuales. En contraste, para el periodo 2007/2008, sólo al decil más rico (X) le fue mal, cayendo su consumo medio en aproximadamente �%, impactando en una rápida reducción del Gini en 2.7 puntos porcentuales. Conforme vaya acentuándose la crisis, se esperaría que le vaya peor a este sector, pero esta vez sería acompañado por la reducción de los ingresos del resto de la población, lo que probablemente incida en una reducción promedio menor para el índice de Gini.

Una característica adicional, que hace que la mejora de la equi-dad durante la crisis sea también perversa, es porque una vez que se recupera la senda del crecimiento económico, los ricos son los que tienen las mayores posibilidades de reinsertarse exitosamen-te en el mercado de trabajo, generando nuevamente un proceso “natural” de diferenciación de los ingresos, lo que incrementaría nuevamente la desigualdad��. Es por esta razón, que durante la crisis actual el Estado debería jugar un rol protagónico, promo-viendo una mayor equidad en las oportunidades de insertarse al mercado laboral con éxito, a favor de los más pobres. Esto pasa por mejorar el gasto en los sectores que son largamente postergados,

�� Agüero, Jorge y Escobal, Javier. Ajuste macroeconómico y distribución del ingreso en el Perú, 1985-1994. Lima: GRADE, �99�.

�99Raúl Mauro

como son la educación y la salud. Es decir, el Estado también de-bería considerar dentro de su Plan de Estímulo Económico (PEE), la posibilidad de democratizar la calidad de la educación y de los servicios de salud, que ahora son un bien escaso y de acceso privilegiado para los que tienen más recursos. Si de los recursos previstos para el PEE se destinara al menos el �0%, para mejorar los presupuestos de educación y salud, se podría superar el exiguo �% del PBI�� que ahora se destina en estos sectores.

�� 2.9% del PIB para educación y �.�% para salud. Fuente: Panorama Económico y Social. Santiago de Chile: CEPAL, 2008.

Tabla 3. Cambios comparados en el consumo medio por decil poblacional en épocas de crisis 1985/1991 vs 2007/2008

Decil 1985 / 1991 2007 / 2008

I -2�.2 ��.�

II -��.2 ��.�

III -�7.6 �2.�

IV -�8.2 9.7

V -�0.2 8.8

VI -��.9 8.7

VII -�� 8.�

VIII -��.� �.�

IX -��.7 2.�

X -��.� -�.�

Puntos de reducción

del Gini�.� 2.7

Fuentes: Para �98�/�99�, Agüero, Jorge y Escobal, Javier. Ajuste macroeconó-mico y distribución del ingreso en el Perú, 1985-1994. Lima: GRADE, �99�, pp. �0, cuadro �. Para 2007/2008, Informe sobre la pobreza. pp. 8, cuadro �.2. Lima: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), 2008.

Cómo lograr la equidad en tiempos de crisis200

Todo lo anterior suena muy bien, aunque no muy novedoso, pues el incremento del presupuesto en los sectores clave de la eco-nomía no es considerado una prioridad. Sin embargo, la necesidad de colocar este tema en la agenda pública es urgente. Después de todo, la mayor inversión en la calidad del capital humano de nuestra población, en estos tiempos de crisis, contribuirá a una mayor eficiencia del crecimiento económico futuro, ya que esto también contribuye a una mayor calidad de la democracia, y por lo tanto, habrá un menor nivel de conflictividad social. Esto lo demostré al analizar la relación entre el nivel de fragmentación política y la educación para las elecciones municipales del 2006, para los distritos de Lima Metropolitana. De acuerdo con este estudio, por cada punto porcentual de aumento en el logro edu-cativo, se reducía en un poco más de medio punto porcentual, el grado de fragmentación política electoral��. Es decir, el éxito del fortalecimiento de la democracia pasa por invertir, no sólo en el fortalecimiento del sistema de partidos políticos, sino ante todo, por destinar un mayor presupuesto para mejorar el nivel educa-tivo de la sociedad.

Una mirada regional

Hace casi dos años escribí un breve ensayo�6, donde brindaba un conjunto de criterios sencillos para evaluar contextos generali-zados de reducción de la pobreza. La premisa central de dicho artículo, era que la reducción observada de la pobreza nacional en un año en particular era “buena”, sólo si esta se basaba en una mejora más rápida de los niveles de vida para las regiones más pobres del país, que para las regiones que ya gozan de un nivel de

�� Mauro, Raúl. «Pobreza y fragmentación política en el espacio social». En: Perú Hoy: Un año sin rumbo, nº ��. Lima: desco, 2007.

�6 Publicado en el 20 de julio de 2007 en mi blog http://politekon-peru.blogspot.com/

20�Raúl Mauro

vida aceptable. El criterio en el fondo de la evaluación propuesta es el de la equidad. Las regiones más pobres precisan de ganar la lucha contra la pobreza de una manera más rápida y efectiva, que las regiones más avanzadas, que sólo tienen algunos bolsones de pobreza en su territorio. De acuerdo con este criterio, se pueden establecer hasta cuatro escenarios de evaluación de la reducción de la pobreza:

1. Escenario I: la pobreza se reduce más rápido en las regiones más pobres que en la región con mejor nivel de vida, que es la que se toma como referencia para la evaluación. La reducción de la pobreza en este escenario conduce a una reducción de la desigualdad.

2. Escenario II: la pobreza se reduce al mismo ritmo en todas las regiones del país, incluida la región con mejor nivel de vida. La reducción de la pobreza en este escenario man-tiene el nivel de desigualdad.

3. Escenario III: la pobreza se reduce más rápido en la región con mejor nivel de vida —que se usa como referencia—, que en el resto de regiones con mayores tasas de pobreza. La reducción de la pobreza en este escenario incrementa la desigualdad.

�. Escenario IV: la pobreza se reduce exclusivamente en la región con mejor nivel de vida —que se utiliza como referencia—, mientras que en el resto de regiones más pobres, la pobreza aumenta. La reducción de la pobreza es perversa pues sólo se concentra en las regiones que tienen mejor nivel de vida, y por consiguiente, la desigualdad también aumenta.

Siguiendo esta tipología, encontré que la reducción de la po-breza observada hasta el 2006, fue acompañada por un aumento de la desigualdad entre las regiones, razón por la cual, se explicaba el aumento de la protesta social a lo largo del área rural, en espe-cial la sierra rural, donde la pobreza había aumentado. Es decir,


había ocurrido una situación de crisis distributiva focalizada en la sierra rural del país. Este hallazgo tuvo eco en algunos medios de comunicación impresa�7. Más tarde�8, el diario El Comercio pu-blicó las estadísticas de la desigualdad regional que les compartí, comentando un informe del Banco Mundial�9, que daba evidencia actualizada hasta el 2007, de la hipótesis que había discutido pre-viamente: que es posible encontrar descontento social en contextos generalizados de reducción de la pobreza, por un incremento de la desigualdad entre regiones.

El mecanismo de evaluación que propuse, se vale del análisis del ratio de las tasas de pobreza de cada una de las regiones, respecto de una determinada región de referencia. A esta tasa le denominé inicialmente “el ratio de la brecha de la pobreza”, pero para evitar confusiones con el indicador FGT2 (que es llamado “brecha de la pobreza” por la literatura), prefiero denominarlo mejor ahora “ratio de la disparidad de la pobreza”. La fórmula de cálculo es bastante sencilla y la presento a continuación:

o

i

PP

D%%

=

Donde Pi corresponde a la tasa de pobreza de cada una de las regiones a ser comparadas con Po, que es la tasa de pobreza

�7 La República, 22 de julio de 2007, “Hay más pobres en zonas rurales”. Casi una semana después fui entrevistado por la revista de negocios Business, para abordar el mismo tema, pero desde una perspectiva más amplia. El artículo “Pobreza ¿Cuán eficientes somos combatiéndola?” publicado en agosto del mismo año, termina con la siguiente afirmación: “Alan García ha asumido la tarea de cerrar la brecha entre el discurso y la gestión pública a favor de los más necesitados. El reto es impostergable y las necesidades también. De no tener éxito, el «clima» social podría resquebrajarse seriamente. ¿Estará el gobierno a la altura de las circunstancias?”.

�8 El Comercio, 16 de enero de 2009, pág. B1.�9 Banco Mundial. «¿Qué nos dicen los cambios en la pobreza del Perú entre 2004

y 2007? Lecciones para una agenda de política e investigación», 2008.

20�Raúl Mauro

de la región de referencia. Se requiere que Po sea la región con mejor nivel de vida o menor tasa de pobreza en el ranking total de regiones. Para nuestro caso, he escogido a Lima Metropolitana por ser el área que por naturaleza, se toma como referencia, para evaluar las condiciones de vida del resto del país. La idea es que este ratio debe ir reduciéndose conforme van pasando los años, en vez de ir aumentando, pues esto implicaría que estamos frente a alguno de los escenarios de reducción de la pobreza, con aumento de la desigualdad.

La tabla �, presenta los ratios de disparidad de la pobreza para las 2� regiones del país, entre el 2006 y el 2008 (evaluando la ges-tión del actual gobierno), los cuales han sido ordenados desde la región que mantiene la mayor disparidad negativa (Huancavelica, por tener una tasa de pobreza mayor a la de Lima Metropolitana), hasta la que tiene la mayor disparidad positiva (Tacna, por tener una tasa de pobreza menor a la de Lima Metropolitana), para el 2008. Los resultados indican que la rápida reducción de la pobreza observada en estos últimos años, se ha logrado con un aumento abrupto de la disparidad de los niveles de vida entre Lima Metro-politana y el resto del país, excepto para los tres siguientes casos que califican en el escenario I: Ucayali, San Martín e Ica. El resto de regiones, o bien ha visto reducir sus niveles de vida a una veloci-dad más lenta que la observada en Lima Metropolitana (escenario III), como ha ocurrido en los casos de Huancavelica, Apurímac y Ayacucho; o bien ha ocurrido una aumento de la pobreza cuando en Lima se ha estado reduciendo (escenario IV), que es lo que ha ocurrido con el Cusco, Moquegua y Tumbes. Por lo tanto, el nivel de desigualdad ha aumentado para estas regiones abruptamente, en comparación con lo ocurrido en Lima Metropolitana.

La única región que se movió casi a la misma velocidad de reducción de la pobreza con Lima Metropolitana, fue la región de Lima (escenario II), que incluye a las provincias fuera de Lima Metropolitana y el Callao. Ello implicaría que el nivel de disparidad

Cómo lograr la equidad en tiempos de crisis20�

Tabla 4. Evolución de los ratios de disparidad de la pobreza, 2006–2008

Región 2006 2007 2008 Cambio % 2006/2008

Escenario resultante

Huancavelica �.67 �.6� �.6� 27% III

Apurímac �.09 �.76 �.90 26% III

Ayacucho �.2� �.69 �.66 ��% III

Pasco 2.9� �.�� .6� 2�% III

Puno �.�� .6� �.�� % III

Huánuco �.08 �.�� .�7 ��% III

Amazonas 2.�� 2.97 �.�7 �8% IV

Cusco 2.06 �.�0 �.�0 60% IV

Cajamarca 2.6� �.�9 �.02 ��% III

Loreto 2.7� 2.9� 2.8� �% III

Piura 2.2� 2.�� 2.�� % III

Junín 2.06 2.�2 2.20 7% III

Ancash �.7� 2.�0 2.�7 2�% III

La Libertad �.92 2.02 2.07 8% III

San Martín 2.2� 2.�� .88 -�6% I

Ucayali 2.2� 2.�� .8� -�8% I

Lambayeque �.70 2.�9 �.79 �% III

Moquegua �.�� .�9 �.7� ��% IV

Arequipa �.08 �.29 �.�0 2% III

Lima �/ �.0� �.0� �.0� 0% II

Madre de Dios 0.90 0.8� 0.98 9% III

Ica 0.98 0.82 0.98 -�% I

Tumbes 0.6� 0.98 0.97 �9% IV

Tacna 0.82 �.�0 0.9� ��% III

Elaboración propia a partir de Informe Técnico de la Pobreza 2008 (INEI).

20�Raúl Mauro

entre Lima Metropolitana y su área de influencia inmediata, se habría mantenido constante, durante esta fase de reducción ace-lerada de la pobreza. No obstante, soy relativamente escéptico de este resultado, a la luz de las visitas que he realizado a algunos pobladores de los valles del norte chico de Lima, donde se percibe un descontento palpitante porque perciben que sus demandas se diluyen, frente a la mejora que ostenta Lima Metropolitana, del cual ellos no forman parte.

La conclusión de este análisis es que este proceso de reducción de la pobreza se ha producido con un mayor nivel de inequidad. Se ha llegado a una situación de crisis distributiva por una agudi-zación de las disparidades de los niveles de vida, entre la ciudad de Lima Metropolitana y el resto del país, a pesar de la notable reducción de la pobreza observada en el promedio nacional. No es de extrañar por lo tanto, que las protestas sociales hayan au-mentado sustentadas, en su mayor parte, en las razones socioam-bientales que reporta la Defensoría del Pueblo, una categoría muy benévola para lo que en el fondo realmente implica, un reclamo por la distribución más justa de la riqueza.

Este hallazgo provoca cierta desazón entre algunos analistas empiristas de escritorio, porque los índices de Gini parecen no mostrar un deterioro significativo de la desigualdad del ingreso en el promedio nacional, sino más bien, todo lo contrario. La res-puesta se encuentra en que lo que es relevante al juicio que hace la población, sobre la evolución de su nivel de vida, es cómo ella se compara con la mejora del grupo de referencia que ella elige. Basta darse una vuelta por cualquier ciudad del interior del país para darse cuenta, a través de sus medios de comunicación regional y local, que existe un discurso construido por los líderes locales en comparación permanente (la mayor parte de las veces en oposición), con lo que ocurre en Lima Metropolitana. Por ello es que escogí hacer la comparación de los ratios de la disparidad de la pobreza con la ciudad capital, para advertir que lo más importante para


evaluar la efectividad de las políticas públicas, se encuentra en esta percepción dinámica y comparativa que hace la población respecto de Lima Metropolitana, lo cual no parece ser explicado con claridad por los índices de pobreza y desigualdad de manera absoluta, sino más bien, de manera relativa hacia un lugar tomado como referencia.

Lo anterior por supuesto, obedece a una dependencia rema-nente de la visión centralista, que aún no ha sido superada por las recientes tendencias de descentralización económica que han surgido en nuestro país, sobre todo en el sector terciario de nuestra economía (comercio y servicios financieros). Este índice de dispa-ridad de la pobreza, por lo tanto, también nos ayuda evaluar la política de descentralización que ejecuta el actual gobierno, la cual, demuestra que a pesar de que existen atisbos de una descentrali-zación económica por el lado de la inversión y el consumo, aún no se ejecutan los procesos de descentralización fiscal necesarios, para que los gobiernos regionales y locales respondan a sus respectivas sociedades. Por lo tanto, la descentralización fiscal es un tercer elemento en cual el Estado debe invertir para que la democracia pueda incrementar su calidad y efectividad, haciendo que la jerar-quía política descentralizada se legitime ante la población. Así, se contribuirá de manera eficiente a la estabilidad social, a la gober-nabilidad y al crecimiento económico sostenible. No se trata de transferir papeles y competencias a los gobiernos subnacionales, solamente. Se trata de que ellos puedan administrar sus recursos recaudados por las actividades económicas que se desarrollan en sus respectivas regiones. Para ello, sería más costo-eficiente que los técnicos del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), los del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) y los del Presupuesto Por Resultados (PPR), del MEF, migren a las 2� regiones para que desencadenen la maquinaria de inversiones productivas y sociales, tan largamente esperadas, antes que espe-rar que los gobernantes regionales aprendan cada cinco años, como

207Raúl Mauro

manejar toda esta tecnología administrativa que la descentralización fiscal implicaría, ante la falta de una carrera de servicio público que sería una estrategia a asumir en el largo plazo.

Finalmente, en el nivel local, sería también más costo-eficiente que los economistas recién graduados, hagan un equivalente al Servicio Rural y Urbano Marginal de Salud (SERUM) de las cien-cias humanas, para mejorar las capacidades de gestión pública de los municipios, antes que soportar una costosa estructura de reclamos en forma de embudo, por un desconocimiento básico de los rudimentos de la gestión local.

En fin, muchas de estas recomendaciones han sido expuestas en diferentes seminarios, conferencias, artículos, etc., por econo-mistas reconocidos como Jurgüen Schuldt, Waldo Mendoza, entre otros; que el gobierno bien podría asimilarlas por el bien de la democracia y el crecimiento económico, dejando de lado discur-sillos mediáticos y divisionistas, para que cumplan de una vez por todas con la voluntad política comprometida en el Acuerdo Nacional firmado a principios de este milenio.

Encarando la crisis con equidad

En el presente artículo, he discutido los límites que el Estado se ha impuesto para lograr la eficiencia social del boom del crecimiento económico en los últimos años. En el pasado, era sencillo lograr la decisión política a favor de la equidad, al medir el valor econó-mico de las pérdidas de horas hombre que afectaba a la industria nacional, por causa de las huelgas masivas organizadas por los sindicatos. Con frecuencia, esto se materializaba incrementando el salario mínimo o promoviendo alguna otra mejora de las con-diciones laborales. Ahora que los tiempos han cambiado, donde no existen más sindicatos ni tampoco industria nacional como ejes estratégicos del desarrollo, nos enfrentamos a un viejo pero remozado modelo económico, que necesita subyugar al Estado para


explotar las materias primas al menor precio posible, canalizando recursos hacia la población, a través de los empleos con salarios estancados (básicamente para el área urbana) y la dádiva social (básicamente para el sector rural), sofocando cualquier manifes-tación de descontento organizado.

Las soluciones en este escenario son complejas, sobre todo ante la inminencia de la profundización de la crisis económica internacional, que promete hacer evidente la debilidad de los logros del modelo que se ha venido aplicando. Pero el rumbo es claro: invertir en más democracia es lo mejor para el país, porque permitiría crear las condiciones para un desarrollo eficiente y compartido, cuando el crecimiento económico comience a repun-tar. Esto pasa por fortalecer el sistema político, invirtiendo en el financiamiento de partidos políticos, descentralizando el poder del Estado a través de la descentralización fiscal e invirtiendo en una mayor calidad del capital humano de la sociedad, con respeto a su cultura y tradición.

Salarios y desigualdad en América Latina y el Perú

Humberto Campodónico

El último informE dE la organización intErnacional dEl trabajo (OIT), titulado “Informe mundial sobre los salarios 2008/2009”�, trae noticias bastante desalentadoras. Dice que del 200� al 2007, “los salarios medios reales crecieron en un �.9% al año o menos, en la mitad de los países analizados”. Lo que es bajísimo, ya que estos son los años de auge del crecimiento económico mundial.

El comportamiento de América Latina fue bastante inferior al promedio, pues en la región los salarios solo crecieron el 0.3% en este periodo.

Dice el informe que según las nuevas estimaciones para el 2009 (que ya toman en cuenta el decrecimiento económico mundial), “los salarios reales de los países industrializados caerán en un 0.5% y que el crecimiento salarial mundial aumentará hasta un máximo de �.�%”2. El informe no da la cifra para América Latina, pero de acuerdo a lo sucedido en años anteriores, lo más probable es que los salarios caigan, como en los países industrializados.

� Resumen ejecutivo del Informe mundial sobre salarios, 2008/2009. Ginebra: Organización Internacional del Trabajo (OIT), 2008. Ver http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/documents/publication/wcms_�00795.pdf

2 Ver http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/documents/publication/wcms_�00795.pdf

Salarios y desigualdad en América Latina y el Perú2�2

En el Perú ha sucedido lo mismo. Así, por ejemplo, medido en números índice, según el Ministerio de Trabajo, el salario obrero estaba en 8�.4 en marzo del 200� (como el año base es �994 = �00, se ve que los salarios habían perdido poder adqui-sitivo de �994 al 200�) y en diciembre del 2007 aumentó a 86.7. Esto nos da también una tasa de crecimiento del �.3% anual. Lo relevante aquí, en negativo, es que pasados los años de crecimiento económico, los obreros ni siquiera están cerca de lo que ganaban en �994.

El informe de la OIT continúa diciendo que los salarios cre-cieron menos que el PBI per cápita, lo que indica que los salarios están creciendo menos que la productividad. Así, en el periodo �995-2000, por cada �% de crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) per cápita, los salarios crecían en 0.8%, pero del 200� al 2007, esa relación cae a 0.72%.

Esta caída es muy grave porque el argumento “oficial” es que los salarios no deben crecer más que la productividad, pues eso determina la caída en la rentabilidad de la empresa y también puede provocar inflación. Pero como eso no ha sucedido, lo que está pasando es que las ganancias de productividad se la quedan los empresarios y no los trabajadores.

En el Perú la cosa es peor. Según el Marco Macroeconómico Multianual 2009-20��3, del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la productividad subió nada menos que de �00 a �28 del 200� al 2007, mientras que el Índice de Costos Laborales bajó de �00 a 78. Otra vez, la ganancia de productividad no favoreció a los trabajadores.

3 Marco Macroeconómico Multianual 2009-20��. Del crecimiento económico al bienestar social. Lima: MEF, 2008. http://www.mef.gob.pe/ESPEC/MMM2009_20��/MMM_2009_20��.pdf

2�3Humberto Campodónico

Fuente: Macroeconómico Multianual 2009-20��.

Costo laboral unitario (Índice 2001=100)

Productividad del trabajo (Índice 2001=100)

130,0

125,0

120,0

115,0

110,0

105,0

100,0

95,0

90,01990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007


El informe de la OIT no hace una comparación del poder adquisitivo de los salarios de los diferentes países. Si lo hiciera, se vería que el nivel de salarios peruano es mucho menor al de países similares de la región.

En efecto, en el Perú el peso de los alimentos es el 47.5% de la inflación que mide el Instituto Nacional de Estadística e Informáti-ca (INEI), sobre la base de un ingreso de S/. 1,200 soles mensuales para una familia de 5 personas. Este 47.5% es enormemente alto comparado con Brasil, Argentina, México, Venezuela, Chile y Co-lombia (ver cuadro), donde el peso de los alimentos en la canasta promedio es muchísimo menor.

En esos países el porcentaje del salario mensual promedio que se destina a la compra de alimentos, está entre 22 y 28%, en Lima, es el 49%. Esto quiere decir que los salarios son bajísimos y que los trabajadores tienen menos dinero para el resto de su canasta familiar.

Inflación en América Latina: Alimentos Vs resto de la canasta

País Peso de Alimentos (en %) Tasa de Inflación (en %)

Alimentos Resto Total

Brasil 2�.0 �0.8 2.8 4.5

Argentina 22.0 8.6 8.5 8.5

México 22.7 6.0 3.2 3.8

Venezuela 24.9 30.9 �9.7 22.5

Chile 27.3 �5.2 5.0 7.8

Colombia 29.5 8.5 4.5 5.7

Perú 47.5 6.� �.9 3.9

Fuente: Perea, Hugo. Metas de inflación en Perú: retos, disyuntivas y factibilidad del régimen. Tra-bajo realizado para el Grupo sobre Macroeconomía, Crecimiento y Competitividad del Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES). Lima: Banco Continental, julio de 2008*.

* Ver http://www.cies.org.pe/files/grupo-macro/politica-monetaria-perea.pdf


Esto no se debe a que los alimentos en el Perú sean más caros que en los otros países, pues el nivel promedio de precios de los alimentos es parecido. La cuestión es que en el Perú la pobreza es más alta y el salario es más bajo, por lo que se destina una mayor porción de los ingresos en alimentos. A lo que se agregan tres elementos que agravan la situación: �) que para los sectores pobres D y E de Lima, según cálculos de Apoyo, el peso de los alimentos en la canasta es de 55 y 59%, respectivamente.

El informe nos dice que ante esta situación, es clave fomentar políticas que disminuyan la agravación de la desigualdad inheren-te al estancamiento de los salarios. Pero esto tampoco ha sucedido, a pesar de que el crecimiento del PBI desde el 200� hasta el 2008 ha sido de 60%.

Un reciente informe de la CEPAL nos dice que la desigualdad en el Perú del 200� al 2007 se ha mantenido estancada. La des-igualdad se mide con el llamado Coeficiente de Gini, que es un índice que va de 0 a � (mientras el índice es más alto, mayor es la desigualdad). En el siguiente gráfico se aprecia que en Canadá y EE.UU. el coeficiente de Gini en 1995, era de 0.28 y 0.36 (se mide en el eje horizontal), lo que determina una desigualdad baja. Pero en el 2007, la desigualdad en Canadá y EE.UU. aumenta a 0.32 y 0.39 (se mide en el eje vertical). Lo que quiere decir que la desigualdad ha aumentado. Pero, ojo, véase que el nivel de desigualdad es bajo.

Lo contrario sucede en otros países de América Latina. Por ejemplo, en en el Perú, el Gini de Perú era de 0.53 (casi el doble de Canadá), mientras que la desigualdad en Brasil era de 0.64 (una de las más grandes del mundo). En el 2007, el Gini de Perú baja a 0.5� y el de Brasil baja a 0.59. Así las cosas, tenemos que en el Perú la desigualdad baja 0.2 y en el Brasil baja 0.6. En general, lo que se aprecia en América Latina es que en los años de gran crecimiento, apenas si se redujo la desigualdad.


Las Américas (15 países), evolución de la desigualdad, 1995-2007a

(Índice de Gini, valores entre 0 y 1)

Fuente: 5ta. Cumbre de las Américas 1994-2009. Indicadores seleccionados. Gráfico 27. Puerto España: CEPAL, 20094.

Por eso, para que se reduzca la desigualdad es importante que haya una mayor proporción de cobertura de negociación colectiva y de instituciones que regulen el nivel del salario mínimo. En el Perú, donde todavía impera el marco legal laboral de la época de Fujimori, estamos muy lejos de esos objetivos. Y sin cambios legales ni políticas activas, la cosa no mejorará. Tampoco existe un seguro de desempleo ni una pensión no contributiva para los ancianos de las regiones pobres, como sí sucede en otros países de la región.

Para terminar, cuando se celebraba “la gran fiesta” del cre-cimiento económico mundial, los trabajadores se quedaron en

4 Ver http://www.eclac.org/publicaciones/xml/5/35755/2009-�56-Indicadoresseleccionados-WEB.pdf


la puerta. Desde adentro, los dueños de la fiesta les decían que así debía ser, que debían ser pacientes y esperar que les llegue el “chorreo”. Pero sucede ahora que la fiesta ya se acabó, y no solo no habrá “chorreo”, sino que les espera una mayor pérdida de salarios. ¿Hasta cuándo?

El Perú en América LatinaParte III

Enrique AmayoManuel ChiribogaRodrigo Falabella

Federico NegrónOswaldo de RiveroCarmen Ruiz

Patricio Velasco

Barack Obama: sus desafios y América Latina

Oswaldo de Rivero

Si uno pregunta ¿quién eS Barack oBama?, la respuesta será que es un político americano totalmente atípico. Es, como él mismo lo dice en su discurso inaugural, el hijo de un hombre negro que hace unos 60 años no hubiera sido atendido en un restaurante en los Estados Unidos.

Es un hombre que ha viajado desde niño y que ha vivido fuera de norteamérica, tomando contacto cercano con otras razas y cul-turas. Inclusive de pequeño estudió en una escuela musulmana en Indonesia. Logró una educación exitosa en las mejores universida-des de los Estados Unidos, desarrollando una elocuencia no oída desde los tiempos de Kennedy y una seguridad no vista desde los tiempos de Roosevelt; que en vez de unirse a un próspero estudio de abogados, al término de sus estudios, se dedicó a hacer servicio social en los barrios pobres de Chicago.

Todos los analistas coinciden en que Barack Obama es así, un político americano atípico, multicultural, no “gringo”. Sin em-bargo, les es difícil definir cuál es su tendencia ideológica. Unos piensan que es un liberal centrista y pragmático, mientras que otros temen que sea la versión americana del socialista europeo. Recientemente en una entrevista, un periodista del New York Times le preguntó a boca de jarro, si era socialista. Obama, que siempre resiste a que se le catalogue ideológicamente, le respondió

Barack Obama: sus desafios y América Latina224

que no iba a comprometerse con una respuesta. Al día siguiente llamó al periodista, le dijo que cómo se le ocurría preguntarle eso, y le dio muchos ejemplos de por qué él no era un socialista. Veinticuatro horas más tarde, en una ceremonia en la Casa Blanca con la New Democratic Coalition, Obama se definió diciendo: “I am a new democrat”�.

¿Qué quiso decir Obama con esta autodefinición política? Algunos piensan que se estaba identificando con el conocido “centrismo” de la New Democratic Coalition. En realidad no era así, porque Obama no pertenece a esa coalición y además es muy reacio a definirse de centro, derecha o izquierda. Más bien, Obama, al calificarse como “un nuevo demócrata”, quiso decir lo que proclamaba durante su campaña, que él no era como los demócratas tradicionales que casi no se diferencian de los repu-blicanos, que viven, como éstos, felices entre los lobbies; como aquellos demócratas que votaron a favor de la ilegal guerra en Irak, mientras que él era de los muy pocos que votaron en contra; como aquellos que ahora se oponen a su propuesta de poner un impuesto a las transnacionales y otros a los que ganan más de 200 mil dólares. En resumen, Obama, al calificarse como un “nuevo demócrata”, estaba de nuevo marcando la diferencia que le hizo ganar las primarias frente a Hilary Clinton y los otros candidatos de su partido.

Así, Obama se diferencia de los demás porque, debido a su multiculturalismo, percibe mejor los intereses nacionales de los Estados Unidos. No quiere que su país siga siendo, como para la gran mayoría del mundo, una superpotencia arrogante, unilate-ralista, violenta y antipática. Quiere convertirlo en una superpo-tencia civilizada, democrática, capitalista, moderna, que regula su mercado contra la especulación, que tiene un sistema ejemplar de salud, que es líder en la lucha contra el cambio climático y que

� Blum, William. «The New Centrism. The Ideology of Barack Obama». CounterPunch. Petrolea: �0 de abril de 2009.

225Oswaldo de Rivero

practica una política exterior de consulta con los amigos y de diálogo y negociación con sus rivales.

Barack Obama no es un revolucionario ni un socialista que quiera afectar el individualismo, la privacidad, el derecho de la propiedad privada, la economía de mercado o la búsqueda de la felicidad a través de la prosperidad material, que son los valores que inspiran el contrato social americano. Al contrario, él quiere restaurarlos porque considera que desde la llegada de Bush, éstos comenzaron a erosionarse. Por ello, Obama ha emprendido medidas para cerrar Guantánamo y restaurar los derechos violados por la Patriot Act y las directivas de la administración Bush, que permiten que los sospechosos de terrorismo sean encarcelados sin proceso, además de secuestrar y torturar. Para Obama, luchar contra el te-rrorismo violando los derechos humanos, le quita legitimidad a los Estados Unidos, porque lo barbariza y lo iguala a los terroristas.

Sobre todo, Obama quiere restaurar el sueño americano de la prosperidad personal, que para él, está en peligro de convertirse en pesadilla, pues el sustento de este sueño, la clase media (85% de la población), gran parte de quienes votaron por él, está ahora perdiendo sus casas, sus empleos, sus ingresos y sufriendo casi todo el peso de la crisis actual. Bajo esta visión, Obama ha puesto inmediatamente en marcha un programa de estímulo para resta-blecer el consumo de la clase media, ha planteado legislación para reducir los impuestos a los ingresos medios y bajos, así como para defender estos ingresos de los abusos de las tarjetas de crédito, y sobre todo, ha propuesto un sistema de salud, de alcance nacional, que sin duda va a favorecer a la clase media.

Obama es así, un presidente “restaurador”, que quiere, como lo dijo en su discurso inaugural: “to remake America” (rehacer América), revivir la clase media, la que ha ido perdiendo ingresos reales desde la época de Reagan y ahora está siendo casi arruinada por la irresponsabilidad de Wall Street. Sin embargo, Obama no es un restaurador conservador, sino un restaurador innovador.


Un atípico presidente norteamericano que se inclina más hacia la clase media, que hacia las corporaciones transnacionales y la gente rica, para las cuales, inclusive ha propuesto nuevos impuestos. Esta tendencia ya le ha merecido la oposición de muchos demó-cratas en el Congreso y también el calificativo de: “class warrior” (luchador clasista), de parte de los círculos más conservadores2.

Su ideología restauradora-innovadora se manifiesta cuando promete que va a reactivar la economía proclamando: “No importa el tamaño chico o grande del Estado, sino que este funcione.” Es algo nunca oído antes en Washington desde los tiempos de Roo-sevelt. Y diciendo esto, lanza un programa de estímulo económico neokeynesiano y otro de rescate financiero, por casi dos trillones de dólares, donde el Estado es el actor principal, anunciando que regulará el sistema financiero, que creará impuestos para los más ricos, que desgravará los ingresos bajos y medios, que pondrá en marcha un sistema de salud que cubrirá a todos los americanos y dará un importante apoyo a la investigación y desarrollo de energías renovables para luchar contra el cambio climático. Todo un conjunto de nuevas medidas que ningún presidente se había atrevido a plantear desde la segunda guerra mundial.

Esto que trata de hacer Barack Obama, es más o menos lo que quiere la mayoría de los americanos y también la mayoría de la gente en el mundo, que además ven en él, un símbolo de la igualdad de oportunidades para todas las razas, y sobre todo, la antítesis de la política de arrogancia e incompetencia de Bush. Por eso, Obama es hoy, sin dudas, el jefe de Estado más popular del mundo. Tanto los países amigos como los rivales saben que con él, sí se puede dialogar y negociar. Sin embargo, una cosa es querer ser restaurador de políticas sensatas que gustan a todos, y otra, que estas funcionen. Y por esto, hoy Obama tiene dos tremendos desafíos que de no vencerlos, pueden erosionar su popularidad

2 Doyle, Leonard. “Barack Obama Rich Supporters Fear his Tax Plans Show he’s a Class Warrior”, Telegraph Media Group, 9 de marzo 2009.


y hasta destruir su futuro político: el primero, lograr que su pro-grama de estímulo económico marche; el segundo, derrotar a Al Qaeda, no solo en Afganistán, sino ahora en Pakistán�.

Demasiado grande para salvar

A pesar de sus buenas intenciones, el programa de Obama para estimular la economía americana, parece que no será nada fácil de lograr. De acuerdo a la Reserva Federal de los Estados Unidos, los hogares americanos han perdido, debido a la crisis, la enorme cifra de 650 billones de dólares que dedicaban al consumo anualmente. Esto representa el 20% de sus ingresos. Según el premio Nobel de Economía, profesor Robert Solow, el paquete de estímulo de Obama, de menos de 800 billones de dólares, no podrá colmar la brecha de los 650 billones de dólares que han desaparecido de los bolsillos de los americanos para consumir cada año, por la senci-lla razón, que los 800 millones no son anuales sino se extienden a través de dos años, y sobre todo, porque no cada dólar de este paquete está totalmente dedicado al estímulo del consumo perso-nal, sino que está disperso en una gran cantidad de proyectos. De esta misma opinión son también otros dos nobeles de Economía, Paul Krugman y Joseph Stiglitz4.

El paquete de estímulo económico no solo es insuficiente para mejorar la demanda, sino que sus políticas de reactivación econó-mica se dirigen a reactivar un modelo de producción y consumo que es ecológicamente insostenible. El mismo presidente Obama entra en una contradicción cuando, por un lado, apoya políticas de energías renovables, y por otro lado, afirma públicamente que su reactivación tiene como finalidad restaurar el “sueño americano”.

� De Rivero, Oswaldo “Cien Días de Gloria y de Desafios”. El Comercio, Lima, 27 de mayo 2009.

4 Solow, Robert. “How to Understand the Disaster”. New York Review of Books. New York: �4 mayo de 2009.


Es decir, perpetuar lo que yo llamo el “Modelo California”, un estilo de vida de consumo opulento y dispendioso, muy contami-nante, que no solo vomita toneladas de gases que recalientan el planeta, sino que ha terminado por crear colosales deudas privadas y públicas y una catastrófica crisis de insolvencia global5.

Inclusive, si Obama quisiera reactivar la economía con ener-gías renovables, no lo podrá hacer porque no existen todavía energías de este tipo que puedan sustituir totalmente al petróleo, y esto no se va lograr, por lo menos, en �5 años. Reactivar será entonces, reactivar el Modelo California, algo que planetariamen-te no es viable porque hoy Gaia, con su recalentamiento, se ha encargado de poner, ella misma, los límites al crecimiento de las sociedades opulentas de consumo basadas en los hidrocarburos. Lo que Obama en realidad enfrenta, es una crisis de una civiliza-ción que no sabe producir reciclando su propia energía6.

En cuanto al rescate de Wall Street, nuevamente los premios nobeles de Economía, Joseph Stiglitz y Paul Krugman, discrepan con el plan de un trillón de dólares que está aplicando Obama para rescatar a los bancos. Este plan consiste en dar ayuda financiera a los inversionistas, para que compren activos tóxicos de los bancos. Estas dos celebridades económicas consideran que esa ayuda, es en realidad una subvención a banqueros e inversionistas irres-ponsables, con el dinero de los contribuyentes. Es un rescate a los que causaron la crisis, hecho bajo la influencia de gente conectada a Wall Street, como el Secretario del Tesoro Timothy Geithner y otros. En lugar de este plan, Stiglitz y Krugman, recomiendan intervenir los bancos insolventes, reestructurarlos, recrearlos o nacionalizarlos temporalmente. Además, le piden poner en mar-cha su tan anunciada regulación del sistema financiero, sobre la

5 De Rivero, Oswaldo. “Deglobalización”. Le Monde Diplomatique, ed. peruana, mayo 2009.

6 De Rivero, Oswaldo. “Deglobalización”. Le Monde Diplomatique, ed. peruana, mayo 2009.


cual no hay todavía nada concreto. También comparte esta misma opinión, el celebre profesor Nouriel Roubini, que pronosticó con certeza el colapso de Wall Street.

La verdad es que salvar el sistema financiero americano no es nada fácil debido a su gran tamaño. El valor de las finanzas en los Estados Unidos es cuatro veces y medio el valor del PBI. Lo más grave fue que este enorme crecimiento y “financialización” de la economía americana, se hizo con operaciones especulativas que terminaron por provocar el colapso de todo el sistema fi-nanciero global, lo que hoy llamamos “activos tóxicos”, que son muy difíciles de sanear. La deuda global del sistema financiero como consecuencia de esta especulación, sobre todo debido a los credit default swaps (CDS), derivados, segurización de productos financieros y otros productos tóxicos, es de 160 trillones de dólares. Nada menos que tres veces el PBI mundial. Esta es la verdadera dimensión de la crisis financiera global. Aunque se quisiera, no es posible rescatar todo el sistema, menos aún, bombeándole constantemente dinero de los contribuyentes7.

La guerra del fin del mundo

Barack Obama ha prometido luchar en Afganistán para liquidar a Al Qaeda, a Bin Laden y a sus aliados talibanes, a pesar de que la mayoría de los estrategas independientes consideran que Afganistán no tiene solución militar. Esto porque Al Qaeda y los talibanes, no son un gobierno con su ejército como para ser derro-tados en una guerra convencional por tanques, aviones y misiles. Son, al contrario, una gran nebulosa insurgente compuesta por cientos de grupos de fanáticos jihadistas, tribus y señores de la guerra sin mando central, dispersos en las colosales montañas de

7 Sassen, Saskia. “Too big to save: the end of financial capitalism”. Opendemocracy. Net. Londres, � de abril de 2009.

Barack Obama: sus desafios y América Latina2�0

Afganistán y Pakistán. Una fuerza asimétrica, difícil de ubicar y destruir, además, conectada con las grandes redes del tráfico de heroína, que controlan el 90% de la producción mundial de opio. Tienen así recursos para comprar armas y sobre todo autoridades dentro de los gobiernos de Afganistán y Pakistán, que se suponen son aliados de los Estados Unidos.

Este conflicto asimétrico se complica aún más para los Es-tados Unidos, porque Bin Laden y sus huestes ya no están en Afganistán, sino en la región fronteriza de Pakistán con ese país. Allí, este grupo está protegido por talibanes pakistaníes y tribus insurgentes, que también han desencadenado una feroz lucha para desestabilizar Pakistán. El desarrollo de este nuevo escenario pakistaní, desfavorable a los Estados Unidos, tiene relación directa con la inventada e innecesaria guerra de Bush en Irak. En efecto, mientras los Estados Unidos estaban muy ocupados combatiendo la insurgencia en Irak, Al Qaeda y los talibanes aprovecharon para reagruparse, tomar el control del cultivo y tráfico del opio, armarse y ser nuevamente fuertes en Afganistán.

Ahora que los Estados Unidos dejan Irak y Obama quiere con-centrar su acción militar en Afganistán, Al Qaeda y los talibanes le abren un frente en Pakistán. Un país casi inviable, en permanente inestabilidad política, armado nada menos que con armas nuclea-res y en permanente tensión, con otro país nuclear, la India. Es un escenario similar a un film de ficción apocalíptico, donde los fanáticos talibanes y el arma nuclear comparten el mismo territo-rio, donde los Estados Unidos no pueden intervenir militarmente, so pena de provocar una guerra del fin del mundo, en medio de misiles nucleares, apuntando hacia y desde la India.

Adiós al hemisferio

Los conflictos de Irak y de Afganistán tienen diferentes estrategias militares pero un objetivo político común, que es implantar la

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democracia en ambos países. Una tarea que es la madre de todas las ingenierías sociopolíticas, porque intenta nada menos que convertir en dos democracias modernas, a Irak y Afganistán, dos sociedades tribales, étnicamente dividas y además, hoy plagadas por un radicalismo islámico intolerante.

Durante los últimos seis años, la tarea imposible de instalar la democracia en Irak y Afganistán, tuvo prioridad sobre el interés americano de fortalecer la frágil democracia, instalada sobre la pobreza y la gran desigualdad social, en la América Latina. En efecto, en vez de ayudar a vencer la pobreza y la desigualdad en la región y así fortalecer la democracia latinoamericana, la administración Bush, gastó durante seis años un billón y medio de dólares a la semana en el falso conflicto de Irak. Su política frente a América Latina consistió solo en recetar más Consenso de Washington y más libre comercio, a través del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), planteada por su antecesor, el presidente Clinton.

En otras palabras, siguió con la receta ideología, hoy global-mente desacreditada, de que el mercado distribuye “racionalmen-te” los ingresos autorregulándose, y que el libre comercio, per se, logra el desarrollo, aunque éste se realice entre una superpotencia industrial, que subvenciona su agricultura, protege su industria y su propiedad intelectual; y unos países subdesarrollados ex-portadores de materias primas, sin seguridad alimentaría y sin ventajas competitivas industriales. Una receta que va contra todos las normas establecidas en la misma OMC, que disponen que los países en desarrollo no deben, en los acuerdos comerciales con los países desarrollados, intercambiar concesiones recíprocas sino, más bien, recibir de estos un trato especial y diferenciado que los ayude a exportar y mantener su seguridad alimentaria.

El casi total descuido de parte de los Estados Unidos a la demo-cracia en América Latina, por la increíble aventura de democratizar las sociedades islámicas de Irak y Afganistán, probó, sin embargo,


que Latinoamérica podía continuar siendo democrática sin los Estados Unidos. En efecto, a pesar de la gran pobreza y desigual-dades sociales, la democracia latinoamericana se consolidó en los seis años en que Bush estuvo dedicado a vender, sin mucho éxito, democracia en Bagdad y Kabul. Es más, debido a la democracia, aparecieron diferentes gobiernos de izquierda en Brasil, Argen-tina, Uruguay, Venezuela, Ecuador, Bolivia y Nicaragua, que se apartaron del Consenso de Washington y del libre comercio con los Estados Unidos. Y no solo eso, sino que además, dejaron de lado el enfoque de una comunidad de intereses hemisféricos con los Estados Unidos y aprobaron, en la Cumbre de Presidentes de América Latina y El Caribe en Costa do Sauipe, Brasil, la iniciativa brasilera de establecer una comunidad u organización regional sin los Estados Unidos, exclusivamente de países latinoamericanos y caribeños, donde participaría Cuba.

Esta es la situación que Obama encuentra al asumir la presi-dencia. Hilary Clinton, su recién estrenada Secretaria de Estado, no tardó con realismo en reconocerla. Públicamente dijo que el hemisferio estaba dividido, que había gobiernos que no estaban interesados en una política hemisférica, y que además, exigían un cambio de la política americana frente a Cuba. De esta manera, Obama, con mucho pragmatismo, reconoció desde el comienzo la nueva realidad latinoamericana y no intentó confrontar la posición disidente hemisférica liderada, sobre todo, por Brasil, Argentina y Venezuela, los países más poderosos de Sudamérica.

Todo esto parece indicar que Obama se acomodaría a la nueva realidad latinoamericana y optaría, como él lo ha señalado, por “un nuevo comienzo”, a través de una política exterior frente a América Latina, pragmática y funcional, que consistiría en tratar la relación bajo un enfoque temático. Por ejemplo, el tema de la energía se trataría con Brasil, México, Ecuador y Bolivia, y si se puede, también con Venezuela, que ha dicho que quiere dialogar; la migración se vería con México y los países andinos y El Caribe;

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la pobreza con Centro América y los países andinos; el narcotráfico se trataría con México, Colombia, Perú y Bolivia; y sin duda, Cuba y Venezuela constituyen temas en sí mismos, a tratarse a través del diálogo diplomático.

Con Cuba, Obama ha planteado que el diálogo debe hacerse sin precondiciones. No ha negado un encuentro con Raúl Castro, pero ha dicho que las conversaciones deben estar basadas en una “agenda muy clara”. Para estimular las relaciones, ha flexibilizado las remesas y los viajes hacia Cuba, al parecer como un indicio para que Raúl Castro haga un gesto, tal vez sobre las restriccio-nes a las libertades políticas en Cuba, y así, comenzar un diálogo auspicioso. Con Venezuela, la cosa es más fácil porque los Estados Unidos y Venezuela, a pesar de la retórica de Chávez, tienen in-tereses comunes. Venezuela es el principal socio comercial de los Estados Unidos, después de Brasil, y en el campo de la energía, ambos países tienen los mayores lazos que existen en la región, ya que Venezuela es dueña de refinerías en los Estados Unidos, en las cuales, refina el petróleo que le vende.

Este “nuevo comienzo” de trato pragmático y funcional con América Latina, por temas concretos y países, no quiere decir que Obama se desinterese de la democracia en esta parte de América, que cerraría un ojo ante un golpe de Estado. Todo lo contrario, la democracia será para él la condición sine qua non para tener rela-ciones normales con los Estados Unidos. Si se atenta contra ella, no quepa duda, que surgirán sanciones y aislamiento. Esta política funcional y pragmática, por temas y países, tampoco obedecería a una visión maquiavélica de dividir para reinar, sino más bien, al deseo de no comprometerse con onerosas obligaciones hemisféri-cas norte-sur, en medio de una tremenda crisis económica, donde los recursos de los Estados Unidos deben dirigirse a contrarrestar las más urgentes amenazas a su seguridad, que según los estra-tegas norteamericanos, no surgen de la región latinoamericana, sino del Medio Oriente y del Asia.


Hoy, las mayores amenazas para Estados Unidos surgen de la incierta ocupación de Irak; de la guerra no ganable en Afganistán; de la extensión de este último conflicto a Pakistán, un país inviable con armas nucleares; y del bloqueo en que se encuentran las ne-gociaciones entre Israel y los palestinos. Todo esto crea cada vez más malestar en todo el mundo islámico, lo que a la vez amenaza en el futuro, el abastecimiento americano de petróleo desde el Golfo Pérsico, sobre todo ahora que Irán pretende tener un arma nuclear. A estos desafíos, en medio del mundo islámico, se suma la amenaza que causan las armas nucleares de Corea del Norte para la seguridad de los principales aliados de los Estados Unidos en Asia, Corea del Sur y el Japón. Además, no deja todavía de ser una preocupación para los Estados Unidos, un potencial conflicto armado entre China y su protegido Taiwán, y también, el enorme arsenal nuclear, todavía no domesticado por medidas de control y desarme, que tiene Rusia.

Por todo esto, para Estados Unidos, el Medio Oriente, el Asia, la China, Rusia y su proliferación nuclear, y la crisis económica global, continuarán siendo el foco prioritario de su política exte-rior. Y en consecuencia, sus alianzas con Europa, el Japón y con los regímenes moderados árabes del Medio Oriente serán, en los próximos años, mucho más importantes que una gaseosa alianza hemisférica con América Latina, que por lo demás, nunca cuajó históricamente. Así, por primera vez, los tremendos desafíos que la crisis económica y geopolítica global plantean a Obama y a los Estados Unidos, están dejando cada vez más libre y por su cuenta a la América Latina para forjar su destino. Muchos, sin embargo, se quejan de este abandono. ¿Pero acaso, no era eso, lo que siempre hemos querido?

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El acuerdo de paz Ecuador-Perú: ¿hubo rédito comercial y fronterizo?*

Manuel Chiriboga

Introducción

El 26 de octubre de 1998, en Brasilia, se suscribió el Acuerdo de Paz entre Ecuador y Perú que cerró años de conflicto entre los dos países. La idea de este acuerdo era no solamente establecer unos límites fronterizos aceptados por ambas partes, sino lograr una nue-va etapa de relacionamiento que ofrezca promisorias perspectivas de integración y cooperación entre los dos pueblos, permitiendo el desarrollo económico y social basado en la mutua convivencia y donde los principales actores se constituyan las poblaciones fronterizas, sus autoridades y entidades representativas1.

El Acuerdo de Paz involucró de hecho, varios tratados en ámbitos como Comercio y Navegación, Integración Fronteriza,

* Esta es una versión ajustada, actualizada y ampliada, en ciertas secciones, de una presentada en el Seminario Internacional “Ecuador-Perú: evaluación de una década de paz y desarrollo”, que tuvo lugar los días 23 y 24 de octubre de 2008 en Quito, y el 6 de noviembre del mismo año en la misma ciudad. Este evento estuvo organizado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO Sede Ecuador), la Fundación Esquel, IDEA-Perú y que contó con el apoyo de la Corporación Andina de Fomento.

Este fue un trabajo realizado con el apoyo de Carol Chehab, investigadora del Observatorio de Comercio Exterior.

1 García, Galo. «Cumplimiento de los Acuerdos de Paz de 1998 entre Ecuador y Perú». En: Relaciones del Ecuador con sus países vecinos. Quito: MRE-PLANEX 2020, 2006.

El acuerdo de paz Ecuador-Perú: ¿hubo rédito comercial y fronterizo?238

Desarrollo y Vecindad, así como el Convenio de Aceleración o Profundización del Comercio. A estos se agregaron acuerdos en sectores como electrificación, pesca e infraestructura de servicios y productiva. Ellos buscaban resultados e impactos en actividades de comercio, de inversión y en el desarrollo fronterizo que beneficien a los dos países y muy especialmente a las zonas fronterizas.

El Acuerdo incluía la creación de comisiones nacionales y comités técnicos binacionales, encargados tanto de revisar su cumplimiento, como impulsar acciones de beneficio recíproco y preparar programas y proyectos de interés común para am-bos países. Estos estuvieron integrados por sectores públicos y privados.

En este trabajo intento presentar algunas ideas sobre el impacto del Acuerdo de Paz sobre el intercambio comercial entre los dos países, los flujos de inversión y el desarrollo fronterizo.

Los acuerdos sobre comercio

Las relaciones comerciales entre Ecuador y Perú se han re-gulado bajo un conjunto de acuerdos tanto bilaterales como multilaterales, estos últimos, en el marco primero del Acuerdo de Cartagena y posteriormente, de la Comunidad Andina. El Convenio de Aceleración y Profundización del Comercio2, re-sultado del Acuerdo de Paz, fue construido con el objetivo de acelerar los tiempos y programas de desgravación acordados en el marco andino.

Hasta 1997, el comercio entre Ecuador y Perú se regulaba por un acuerdo que implicó un intercambio de listas, que incluían

2 Convenio de Aceleración y Profundización del Comercio Ecuador-Perú, 1999.

239Manuel Chiriboga

principalmente productos no sensibles, como animales vivos, semillas, leche evaporada, uvas, manzanas, suero de mantequi-lla, vinos, jugos, cacao, grasas y aceites, bambú, harinas, queso fresco, pieles, insumos, bienes de capital, etc. Estas listas fueron considerablemente ampliadas bajo la Decisión 414 de la Comuni-dad Andina de Julio de 1997, que involucra también a los demás países andinos y que contenía los calendarios de desgravación de Perú frente a Colombia, Venezuela, Ecuador y Bolivia. Estos países ya tenían una zona de libre comercio casi perfecta desde el año 1994. Esta decisión establecía que hasta diciembre de 2005, debían liberarse de gravámenes todo el universo arancelario entre Perú y los demás países. De esa manera, se buscaba que Perú se convierta en socio pleno de esta zona3.

Los derechos específicos variables o sobretasas arancelarias vigentes en el Perú y aplicables a las importaciones de algunos productos agropecuarios, quedaron sujetos al programa de des-gravación arancelaria establecido en la Decisión 414. Sin embargo, Perú no estaba obligado a aplicar el Arancel Externo Común, hasta tanto la Comisión4 no decida los plazos y modalidades para la incorporación de dicho país a este mecanismo5.

Producto de la firma del Acuerdo de Paz en Brasilia, se acor-dó un convenio específico sobre comercio: el de Aceleración y Profundización del Comercio entre Ecuador y Perú, celebrado el 26 de octubre de 1998, que pretendía una aceleración más rápida en la desgravación entre los dos países que la que establecía la normativa andina.

3 Sin embargo, la liberación otorgada en el Acuerdo Comercial Bilateral suscrito entre Ecuador y Perú, a través de la Decisión 321 y reformas, continuó vigente en la medida que otorgaba un tratamiento más favorable que el previsto en la 414.

4 Ministros de Comercio de los países miembros.5 El Arancel Externo Común se regulaba por medio de las Decisiones 370 y 371

de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, del 15 de febrero 1995.


Siguiendo el mandato de dicho convenio, se acordó una lista de productos que se desgravarían inmediatamente6 después de la entrada en vigencia del acuerdo, considerando que muchas de las excepciones eran productos potenciales de intercambio comercial. Este era el caso para productos de línea blanca, de higiene personal, agrícolas, plásticos, entre otros.

Ello fue visto como una oportunidad económica y comercial por parte de los dos gobiernos y empresarios de ambos paí-ses. El objetivo último era lograr una zona de libre comercio entre las dos naciones en forma definitiva. Sin embargo, la desgravación total no se produjo en el 2001, por presiones de sectores afectados principalmente de Perú y en menor medida de Ecuador.

Dentro del convenio también se estipularon compromisos de eliminación de restricciones sanitarias y fitosanitarias, sin embargo, en el corto plazo no se lograron avances en el tema, sobre todo por restricciones existentes a la comercialización de hortalizas, banano y plátano, cítricos, papa, entre otros, que respondían a las sensibilidades de ambos países.

Intercambio comercial

El comercio entre los dos países creció considerablemente desde 1998. De un volumen global de intercambios de 298 millones de dólares en 1998, se llegó a 2264 millones de dólares en el 2008. El saldo de la balanza comercial con Perú se cuadruplicó durante la última década, y ha sido positivo durante todo el período, con mayor superávit a partir del año 2003. En el 2008, Ecuador exportó 1702 millones de dólares a Perú e importó 562 millones de dólares, generando un saldo positivo de 1140 millones de dólares.

6 Inclusive aquellas sobretasas que Perú estaba cobrando a los países andinos, principalmente en productos agrícolas.

241Manuel Chiriboga

Ecuador. Balanza comercial con Perú

Fuente: Banco Central del Ecuador.

En la década del 2000, las exportaciones a Perú crecieron en un 479%, mientras que en los 90 lo hicieron en un 27%, con reducciones significativas en los años 1995 y 1996, como conse-cuencia del conflicto limítrofe que afectó el comercio bilateral. El total exportado durante los 2000 es cuatro veces más que lo exportado en la década anterior.

Desde el 2001, Perú pasó a ser el segundo socio comercial del Ecuador después de Estados Unidos, posición que tenían en los primeros años de la década de los 90. La participación de Perú en el comercio total ecuatoriano, si bien es menor que con países como Estados Unidos y la Unión Europea, se ha duplicado en la década del 2000 respecto a lo que fue en los 90. En esta década, el comercio con Perú crece sostenidamen-te hasta llegar a 11% y 9% de participación en el 2007 y 2008 respectivamente.


Sin embargo, un análisis más cuidadoso revela que en buena parte se sustenta el crecimiento del volumen y valor de las exporta-ciones petroleras, como resultado de su incremento en el mercado mundial. El comercio no petrolero, no revela un crecimiento tan significativo. De hecho, la participación de las no petroleras en el total exportado se ha reducido del 38% al 18% del comercio bilateral, entre las dos décadas.

En términos de productos, en 1998 se exportaban al Perú 372 partidas arancelarias, mientras que en el 2008, alcanzó los 950 ítems. Más de cien partidas arancelarias han tenido crecimientos mayores a 100% en estos diez años: aceites de petróleo, cocinas, maderas, extractos de café, chicles, calzado, sistemas de riego, camarones, grifos, fregaderos y lavabos, grasas y aceites vegetales, placas de plástico, atún, levaduras, máquinas y aparatos, algunos textiles, bombonas, caucho, entre otros. Pero se trata también de exportaciones nuevas como: maderas, óxidos, soldaduras de hierro, electrodomésticos, llantas, aceite de palma, bombonas y recipientes de vidrio, vehículos, tejidos estampados, papel y cartón, alcohol, cacao, pañales, pescado, otros calzados, aceite de palma, perfumes y otros medicamentos. En definitiva, el Acuer-do de Paz y la suscripción de las Decisiones a nivel andino de aceleración y liberalización comercial, generaron una expansión del intercambio comercial, tanto en volumen, como en valor y en productos involucrados. Lo que es importante, es que asociado a esta expansión comercial, el número de empresas involucradas creció significativamente, incluyendo pequeñas empresas indus-triales, agropecuarias y comerciales.

De la misma manera, se observa un dinamización de las impor-taciones en la última década. La participación de las importacio-nes originadas en Perú, pasó del 1% del total de importaciones en la década de los 90, a 3% promedio en la presente década. Igualmente, es notoria la mayor diversificación: el número de ítems importados se ha duplicado en una década, pasando de

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962 en 1998, a alrededor de 2000 partidas en el 2008. Los veinte principales productos de importación en 1998, significan el 59% de las importaciones, mientras que en el 2008, representan el 39% del total importado.

Los principales productos importados desde Perú en el 2008 fueron: cátodos, zinc, aceites, lubricantes, balanceados, bombonas, pañales, galletas dulces, jabones, salvado de trigo, conductores eléctricos, barcos, huevos para incubar, entre otros, la mayoría de los cuales no estaban presentes en las importaciones de 1998, y si lo estaban, era en cantidades menores.

Los principales compradores peruanos de productos ecuato-rianos son: Refinería La Pampilla, Petroperú, Zeta Gas Andino, Bristol-Myers Squibb, Indurama Perú, Colgate Palmolive Perú, Confiperú, Cartones Villamarina, Venus Peruana, entre otras. En cuanto a exportadores ecuatorianos a Perú, se puede identificar a: Confiteca, Erco7, Plasticaucho Industrial, Mabe8 y Carroceros Ecuatoriano. Parte importante de este comercio era entre firmas: Indurama, Confiteca, Colgate Palmolive y Bristol-Myers Squibb.

El nuevo escenario de un Perú en proceso de apertura co-mercial con terceros países, como Estados Unidos, Europa y Asia —proceso no seguido por Ecuador—, plantea interrogantes sobre su impacto en el intercambio comercial bilateral. Ello podría afec-tar algunas de las exportaciones industriales de Ecuador como de llantas, línea blanca y varios productos ecuatorianos. Estos podrían ser desplazados por abastecedores con los que Perú establezca nuevos tratados.

Al mismo tiempo y como resultado de los TLC firmados por el Perú, ese intercambio podría ser sujeto de imposiciones arance-larias y no beneficiar al Ecuador, en la medida en que este quiera proteger sus sectores productivos de diferencias en competitividad

7 Después del Tratado de Paz abrió una oficina en Lima donde se venden los productos y se brinda asistencia técnica en enllantaje y balanceo.

8 Las ventas al Perú significaron en 1999 un 60% de su facturación.

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o triangulación de comercio de bienes finales o intermedios. Esto obligará a los dos países a buscar acuerdos que regulen de forma precisa su comercio, de tal manera que las diferencias en política comercial, aperturista la una y proteccionista la otra, no afecten su intercambio comercial. Ello podría perturbar en primer lugar, el comercio fronterizo.

Inversiones

La inversión extranjera directa desde Ecuador hacia Perú, se ha incrementado en un 189%, desde 1998, año de suscripción del Acuerdo de Paz, hasta el 2007; pasó de 20 millones a 54 millones de dólares anuales promedio (se trata de inversión registrada, esta podría ser mayor). Las principales áreas hacia las que van dichas inversiones son: el sector financiero, con un 65%; la industria, con un 25%; la construcción, con 7% y el comercio con 4%.

Perú. Inversión extranjera directa desde Ecuador

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Perú inversión extranjera directa desde Ecuador

1/ Dato 2008 es parcial.Fuente: Proinversión.

249Manuel Chiriboga

Muchas empresas ecuatorianas se encuentran en Perú. Tal es el caso de Sumesa, que está operando en Paita desde el 2002, in-clusive exportando a diferentes países; el Banco del Pichincha (67 millones de dólares de inversión), accionista del Banco Financiero de Perú. Otras empresas registradas en la Superintendencia de Compañías de Perú son: Confiteca, Ideal Alambrec, Indurama, Corporación Custer, Nogal (4 millones de dólares), Mabe, Franz Viegener, Fadesa, Marathon Sports, La Llave, Novopan, OPPFilm, Inversiones Rhin (Zhumir), FLORALP, Naranjo Ordóñez, Hidalgo & Hidalgo, Pinto, Cemento Nacional (9 millones de dólares) y otras. Marathon Sports ingresó en el año 2002 tras la apertura de trece tiendas y auspicia dos equipos de fútbol en el país, el nacio-nal y uno regional, y tiene el propósito de potenciar a deportistas peruanos de élite.

La inversión directa de Perú hacia Ecuador es bastante menor que la inversión de Ecuador hacia Perú. De acuerdo a datos del Banco Central9, existe un crecimiento de la inversión peruana al Ecuador, constatándose dos períodos marcados: desde el 2002 hasta el 2005, hay un crecimiento bastante significativo de 327 mil dólares a 8 millones de dólares (es decir más del 2000%); mientras que en el 2006 y 2007 hay una reducción de la inversión en un 70%, llegando a un valor de 2.6 millones de dólares. Sin embargo, para el 2008 existe un incremento significativo de la inversión llegando a los 31 millones de dólares, debido principalmente a inversiones en transporte, almacenamiento y comunicaciones. No obstante, se percibe que Perú tiene nuevas oportunidades a raíz de la sus-cripción de acuerdos comerciales con otros países y tendencias de crecimiento bastante alentadoras, lo que ha estimulado a los inversionistas ecuatorianos a radicarse en Perú.

9 Banco Central del Ecuador. Cuentas Nacionales 1990-2008.


La dinamización económica en la frontera

Existe una importante integración del sur del Ecuador y el norte del Perú, especialmente en costa y sierra, que han generado en-cadenamientos productivos en rubros tales como camarones y langostinos, pesca, frutas frescas, pero también en servicios, como en lo referido a turismo y construcción, entre otros. En algunos casos el nivel de complementariedad es importante, como en el tema pesquero. Empresas ecuatorianas producen cartones y en-vases, mientras que compañías peruanas desarrollan maquinaria y embarcaciones para productoras y exportadoras, a ambos lados de la frontera10.

Un ejemplo interesante es Proají, una empresa ecuatoriana que desde el 2004 opera en el departamento de Piura, a través de 35 agricultores que cultivan ají en 45 hectáreas, a quienes le da semillas, asesoría y les compra la cosecha. Tiene una planta donde realiza la molienda del ají para exportarlo como pasta, desde el puerto de Paita (Piura) hacia Luisiana (Estados Uni-dos), a la industria Mcllhenney, con la cual tiene un contrato exclusivo que compra la producción de Perú y Ecuador. El año pasado la empresa exportó más de 650 mil kilos de dicho producto.

Existen empresas peruanas que han invertido en la región fronteriza, un ejemplo de ello es Dreu Sociedad Anónima, empresa que alquiló la fábrica Ingaoro (por dos millones de dólares) para producir gaseosas en Machala (KR, Oro y Big cola). Luego se extendió a Guayaquil donde construyó su pro-pia planta e invirtió cinco millones de dólares. Otro ejemplo es la empresa Famesa, productora y comercializadora de mechas y explosivos.

10 Basombrio, Ignacio. Relaciones Económicas Ecuador-Perú. En: Relaciones del Ecuador con sus Países Vecinos (Colombia-Perú). Quito: MRE-PLANEX 2020, 2006.

251Manuel Chiriboga

La condición de países vecinos ha permitido desde siempre un intercambio comercial entre los pueblos de frontera, que incluye la existencia de un importante comercio informal especialmente de productos alimenticios y de fácil transportación en volúmenes reducidos. Sin embargo, desde la firma de la paz, la importancia y complejidad de estos circuitos ha crecido, incluyendo ahora ferias comerciales con presencia de comerciantes de ambos lados de la frontera. También circuitos de mayor significación como los de la papa, cítricos y cebolla peruana, que llegan hasta los mercados ur-banos mayores de Quito y Guayaquil. Igual sucede con productos como el arroz y los camarones, en sentido contrario. Se estima que los negocios informales involucran hasta 400 millones de dólares anuales, de acuerdo a la Cámara de Comercio de Perú.

Si bien resulta difícil establecer una causalidad entre acuerdos de paz, intercambio de comercio y bienestar en los dos lados de la frontera, no se puede negar que todos ellos han influido11. En términos de incidencia de pobreza por consumo, los datos sugieren una reducción de la pobreza en las provincias fronterizas. Loja pasa de 83% a 47%, entre 1990 y el 2006; El Oro de 48% a 28%; el Oriente del 68% al 59% y las zonas fronterizas de 65% a 45%12. Los estudios de Javier Escobal y colegas de Grade, señalan igualmente comportamientos interesantes en estos indicadores en la zona fronteriza peruana.

Algunas conclusiones

El Acuerdo de Paz contribuyó a un desarrollo económico, social y de mayor hermandad y confianza entre los pueblos de Ecuador y Perú, principalmente a nivel fronterizo. El intercambio

11 Acuerdo Amplio Ecuatoriano-Peruano de Integración Fronteriza, Desarrollo y Vecindad. 1999.

12 Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE), Censo 1990 y Encuestas de Condiciones de Vida (ECV) 2006.


comercial Ecuador-Perú tuvo un crecimiento significativo en la última década, pasó de 298 millones en 1998, a dos mil millones, diez años después. Aunque el producto más comercializado sea el petróleo, el comercio productivo ha sido creciente y se ha diversificado en la última década. Igualmente se observa una apertura de mercados, encadenamientos productivos y alianzas entre empresas ecuatorianas y peruanas.

Pero, también existen ganancias no comerciales, a través de un mayor dinamismo en las ciudades de frontera, que se reflejan en una mayor inversión y desarrollo de infraestructura, que han generado un mejoramiento en los índices económicos y sociales de las provincias, y una comunicación más fluida en términos de programas conjuntos.

Sin embargo, este rédito de la paz podría ser mayor, si los países pusieran más énfasis en el desarrollo de sus territorios en las zonas fronterizas y eventualmente en un desarrollo territorial binacional. Este fue en general el espíritu del Acuerdo de Paz y si bien los países han mantenido algo de sus compromisos de inversión en las provincias fronterizas, no ha sido en el nivel comprometido. Si bien hay una importante coordinación entre autoridades de los gobiernos municipales y provinciales, ello no se da con la misma dedicación por parte de los gobiernos nacio-nales. Estos tampoco tienen una política de desarrollo territorial en la que estos esfuerzos puedan encuadrarse.

Sin embargo, el intercambio comercial y el desarrollo fronteri-zo enfrentan un desafío aun mayor: las diferencias en los modelos de desarrollo entre los dos países. Mientras Perú enfatiza una política agresiva de apertura comercial y de apertura a la inver-sión extranjera, especialmente dirigida a sus productos primarios; Ecuador, en los últimos dos años, ha virado sustancialmente sus políticas económicas y de desarrollo. Su interés principal está en el desarrollo de actividades industriales y de servicios, basados en aprovechar su diversidad geográfica, cultural y biológica, sobre

253Manuel Chiriboga

la base de protección, incluyendo acuerdos comerciales limitados a ciertos productos y disciplinas comerciales.

Las diferentes visiones de política macroeconómica y comercial entre los dos países, podrían producir en el futuro complicaciones en términos de estrategias mancomunadas a nivel fronterizo, ba-sadas exclusivamente en comercio e inversiones. En efecto, Ecua-dor podría buscar limitaciones a sus compromisos de apertura comercial, incluyendo aquellos en el marco andino y bilateral, si ellos ponen en cuestión sus objetivos de desarrollo. Las recientes medidas que eliminaron temporalmente las preferencias arance-larias andinas, apuntan ya en esa dirección.

De ahí la necesidad de buscar otro tipo de objetivos comunes para las relaciones económicas y productivas entre los dos países. Una opción posible es la de propuestas de desarrollo territorial fronterizo. Ellas cuentan ya con una base de actores públicos, privados y sociales, de ambos lados de la frontera, que podrían constituir la base para tal tipo de acuerdo. Ello podría incluir una potenciación de los encadenamientos productivos y de servicios fronterizos; el desarrollo de mayores circuitos de intercambio comercial —aprovechando las complementariedades existentes—; la ejecución de acciones dirigidas a involucrar a las micro, peque-ñas y medianas empresas productivas y de servicios; propuestas para armar circuitos turísticos que aprovechen los ricos recursos paisajísticos, arqueológicos, naturales y culturales, tanto en rela-ción a los centros urbanos de los dos países, como también a nivel internacional. Ello requeriría, sin embargo, una voluntad política a nivel de las capitales de los países para identificar nuevas vías de interrelacionamiento económico y productivo, que faciliten esta mayor cooperación a nivel de frontera.

Perú y Chile: la oportunidad de un desarrollo asociado

Gonzalo Falabella / Patricio Velasco

Las relaciones entre nuestros países tienen un sentido especial para los autores de este artículo. Vivimos en Lima. Recorriendo el país pudimos apreciar la generosidad y amistad del pueblo y la de nuestros colegas peruanos en desco y la Universidad Católica del Perú. Además, nuestro/as hijo/as tienen ambas nacionalidades y sentimos anhelos compartidos y voluntad de verlos realizados.

Lo que nos une y nos separa

Durante los últimos meses, las relaciones bilaterales entre Chile y el Perú han sufrido sobresaltos motivados por la reciente demanda interpuesta por el Gobierno peruano en la Corte Internacional de Justicia, por el anunciado programa de renovación de material bélico de Chile, por declaraciones de diferentes autoridades de ambos países, entre otros.

Si bien, la solicitud por parte del Perú por una nueva deli-mitación marítima con Chile es probablemente lo que ha tenido mayor notoriedad y cobertura periodística en el último tiempo, es posible suponer que en la medida que transcurran los meses, este tema irá paulatinamente desapareciendo de la agenda noticiosa, más aún, cuando se espera que la labor de la Corte Internacional tarde varios años antes que se dicte el fallo definitivo.

Perú y Chile: la oportunidad de un desarrollo asociado258

No obstante, estos hechos nos recuerdan que las relaciones entre Chile y el Perú han representado una constante preocupa-ción para sectores de la población de ambos países, quienes han visto con inquietud cuán vulnerables pueden llegar a ser estas relaciones, en ocasiones, cuando irrumpen con fuerza hechos que dominan una agenda bilateral que de verdad no es tributaria de la amplia y rica historia que también nos es común. La derrota del Reino Español en Ayacucho; los sueños comunes que trazaron los dirigentes del Gobierno del Frente Popular en Chile a fines de los años treinta y Haya de la Torre, y la acogida de los diri-gentes de su partido frente a la persecución de las dictaduras de Sánchez Cerro y de Odría, principalmente; la cercanía lograda en los años 70 entre el Presidente Allende y el Gobierno del General Velasco, así como con el General Torres en Bolivia en el siglo re-ciente. Todo ello atestigua esta historia común. Cabe mencionar incluso la afinidad entre el gobierno del Presidente García y la Presidenta Bachelet, más allá del pleito heredado por el anterior gobierno peruano y la cercanía inicial de aquel con el gobierno del Presidente Lagos.

Es evidente que la pérdida de Atacama es gravitante para el Perú en su conjunto y constituye todavía —y seguirá constitu-yendo— el centro de su mirada, pero sólo en la medida en que no tengamos una visión común de un porvenir que nos una y llegue a representar, para ambas sociedades, más que el pasado. Sin embargo, en el mundo en el cual nos movemos hoy, nues-tros gobiernos están convencidos que es necesario integrarse y lograr, con sus vecinos en particular, una visión compartida de futuro.

Desde luego la Guerra de 1879 fue traumática para el Perú y sus secuelas se viven aún hoy como herida mal cicatrizada que vuelve a aparecer una y otra vez. ¿Qué ha pasado, qué hemos hecho o, más bien, qué hemos dejado de hacer, las tantas gene-raciones desde entonces? No hemos logrado avanzar mas allá de

259Gonzalo Falabella / Patricio Velasco

esa página de la historia desde la cual nos miramos con recelo. ¿Será acaso que la derrota tuvo tal fuerza moral devastadora para el Perú como dolor profundo, difícilmente admitido?, ¿será acaso la arrogancia del Chile vencedor del siglo XIX que aún hoy no es capaz de sacudirse de una arraigada carga de insensibilidad y actuar en consecuencia? En verdad es tarea difícil situarse en la emoción y anhelos del otro. No lo hemos hecho como sociedades ni como Estados, dando paso por nuestra ausencia a expresiones que nos ensombrecen y nos distancian.

Sin duda que hay un largo camino por recorrer para ir mas allá de ese pesado legado y avanzar hacia un camino de futuro que signifique para nuestros países un reencuentro genuino y fecundo. Este no se logrará, desde luego, por la vía de la confrontación que sólo puede llegar a aportar, en el mejor de los casos, el argumen-to de una fuerza disuasiva de la cual nos queremos librar para avanzar por el camino de la confianza, la conveniencia mutua y la razón. Hoy día hay un sentimiento dominado por una sensación de desequilibrio de fuerzas entre Chile y el Perú, una suerte de asimetría que sirve de base de una renovada desconfianza. ¿Desde dónde se construye en el imaginario colectivo esos sentimientos de desequilibrio? Es frecuente escuchar en el Perú, que Chile con su avasalladora inversión está «comprando» el país, lo que se percibe con mayor inquietud cuando se trata de empresas «em-blemáticas» como si ello pusiera en riesgo la identidad peruana, como si las empresas peruanas vendidas a capital chileno fuesen las depositarias de su formidable diversidad, riqueza e historia como nación.

Si la inversión chilena supera ampliamente en monto a la in-versión peruana en territorio chileno, no es más que la expresión de la revolución de mercado que más tempranamente se impuso en Chile, pero que en la última década, ha tomado un dinamismo sin precedentes en el Perú.


Vistas así las cosas, este desbalance debiera entenderse más como la expresión del grado de desarrollo de la economía de mercado, donde la inversión en el extranjero responde a planes de expansión de las empresas chilenas —no solo en Perú sino en América del Sur más en general— que buscan ampliar el pequeño mercado local chileno, en la más estricta lógica de la economía de mercado hoy dominante. Y como toda primera incursión, esto ocurre hacia aquellos países más cercanos. Argentina es el principal destino de la inversión extranjera chilena, sin que allí tenga la misma resonancia que en el Perú. La inversión extranjera es portadora de beneficios, siempre y cuando exista un marco regulatorio adecuado a los intereses del país receptor. La industria vitivinícola chilena no hubiese tenido el desarrollo actual sin la inversión del español Miguel Torres, quién produjo una verdadera revolución en el sector en la década de los ochenta, por las nuevas tecnologías y nuevas formas de producción que introdujo, las cuales fueron rápi-damente absorbidas e imitadas por productores locales, hoy presentes en amplios mercados externos. La dinámica indus-tria del salmón en Chile, contó con el aporte de especialistas japoneses y noruegos que acompañaron los primeros pasos y permitieron, en unas pocas décadas, que este sector se proyecte y sea hoy el segundo productor a nivel mundial. Estos son sólo algunos ejemplos que permiten comprender cómo la actual fisonomía económica y productiva de Chile, no sería la misma sin la apertura a la inversión extranjera. En este sentido, es importante observar que además de la inversión chilena más vistosa por su tamaño, connotación y sectores a los cuales ha estado dirigido, como es el caso de los fondos previsionales, retail y supermercados, entre otros, existen otros sectores en los cuales está presente, como es el caso del área agroindustrial que se desarrolla especialmente en los valles de la costa peruana, donde se ha realizado una inversión que ha sido portadora no


sólo de tecnología, sino que especialmente, de know how aso-ciado, que permite a ese sector de la economía peruana ser uno de los pilares en su estrategia de desarrollo actual.

El dinamismo de Perú, hoy, incluso bajo crisis económica mundial y de Chile durante los últimos años, se explica entonces por la revolución de los mercados en ambos países. Pero éste solo pudo expresarse plenamente después que ambos realiza-ron revoluciones nacionales básicas, al tomar control nacional y campesino de sus riquezas naturales y de sus latifundios, liberando tierra, sociedad y política bajo los Gobiernos de Frei, Allende y Velasco Alvarado —al modo como en su momento hicieron EE.UU., Francia y otros países desarrollados— para destrabar su propio desarrollo, camino en el cual hoy avanza nuevamente Bolivia.

Otra manifestación de asimetría entre ambos países se refiere a los procesos migratorios de peruanos a Chile, lo que ha toma-do un ritmo mayor durante los últimos años. Sin embargo, este proceso no ha estado exento de dificultades por la incapacidad de parte de la población chilena de incorporar la diversidad en la convivencia social, la que en ocasiones se ha expresado con toda su carga de xenofobia. No obstante, cabe admitir que las políticas públicas impulsadas durante los últimos años, han tenido el mérito de separar aguas entre la incorporación de ciudadanos peruanos a la vida nacional, con respecto a la relación política entre ambas naciones, marcada por constantes desencuentros. Prueba de lo anterior es la regularización de los indocumentados, quienes han podido gracias a ello proyectarse en sus actividades, logrando una menor vulnerabilidad y el beneficio que el sistema de protección social vigente otorga a todos. La numerosa migración peruana en Chile es, en general, vista positivamente por los empresarios, el gobierno, sus adherentes y parte importante de la oposición de derecha, por los aportes que han realizado al país en varios tér-minos: la cultura portadora, donde el desarrollo gastronómico del


que nos hemos beneficiado es un ejemplo, pero también y sobre todo, porque se le identifica como un pueblo laborioso dispuesto a integrarse a la convivencia nacional.

Lo que nos proyecta

Mirando las cosas con la distancia que nos da la lectura histórica y el sentimiento de hermandad que nos orienta a escribir este artículo, estamos convencidos que los factores que unen a Chile y Perú son de lejos, mucho mayores y más sólidos que aquellos que nos distancian. Nos proyecta un futuro posible en el cual el eje común de la Cuenca del Pacífico podría ser la clave para nuestro desarrollo económico futuro donde, por lo demás, pareciera cen-trarse el desarrollo mundial en las próximas décadas. En esa pers-pectiva, los corredores oceánicos serán un factor determinante en el desarrollo Asia-Pacífico que no podemos soslayar. Ello implica sentarnos y tomar acuerdos conjuntos de desarrollo, integración y proyección Asia-Pacífico, entre las regiones del norte de Chile, el sur del Perú, Bolivia y las provincias del norte de Argentina. Sobre esa base, también con Paraguay y Brasil.

La lección de los países europeos que fueron capaces de supe-rar los mayores conflictos de la historia de la humanidad y tener la voluntad política de avanzar en su integración, dio origen a la Unión Europea. A pesar que ha tardado años en materializarse, puede ser de mucha utilidad para nuestros países, si acaso somos capaces de observar que las oportunidades que se nos presentan, requieren que lo hagamos en conjunto para ser eficaces. La guerra civil de integración de los EE.UU. en el siglo XIX es otro ejemplo, así como la historia de construcción y unidad de China por más de 5000 años.

¿Sobre qué bases podremos actuar? Los abundantes recursos naturales de que dispone el Perú, también Bolivia y en menor medida Chile, debieran ser la base de proyectos nacionales de


desarrollo, por ejemplo, en los sectores agroindustrial, minero y energético. Allí el Perú tiene un papel destacado que jugar, y en un futuro cercano, también en áreas como el turismo y la conser-vación patrimonial en las cuales tiene trayectoria.

Considerando que nuestros países se caracterizan por disponer de amplias zonas del territorio nacional con muy baja densidad poblacional o incluso despoblados, con abundancia de recursos naturales, incluidos los recursos hídricos; y por el interés de los países desarrollados en ambos, ante lo cual Argentina ha legislado en forma preventiva recientemente, la seguridad geopolítica es otro tema no menor que nos debiera convocar.

¿Qué estrategia seguir?

En las relaciones bilaterales entre Chile y Perú han jugado un papel preponderante, hasta ahora, ambos gobiernos a través de sus respectivas cancillerías; pero también ha sido determinante el rol de los medios de comunicación, las organizaciones em-presariales y los respectivos sectores de defensa. Las sociedades civiles de ambas naciones, en cambio, han estado prácticamente ausentes del debate y no han logrado hacer un aporte significativo en la discusión y en las relaciones políticas entre ambos países, a través de la construcción de lazos de largo alcance. La existencia de un conjunto amplio de instituciones de la sociedad civil tanto de Chile como del Perú, provenientes del ámbito académico, de desarrollo social, de la cultura y las artes, las Universidades y las ONG, entre otras, constituye un espacio privilegiado sobre el cual es posible diseñar y proyectar una estrategia civil sobre la base de una diplomacia ciudadana, que permita establecer diálogos y proyectos de cooperación bilateral que nos ayuden a alcanzar una visión compartida sobre aquello que nos une, nos separa y nos proyecta como naciones hermanas.


La reciente devolución a Perú de miles de libros saqueados por Chile durante la Guerra del Pacífico y los Jardines Infantiles «Sin Frontera» entre Chile y Bolivia, en ejecución actualmente, son ejemplos impulsados por intelectuales y ONG, en los cuales nuestros gobiernos han escuchado y se han comprometido, y que demuestran que nuestros talentos unidos a la decisión política, pueden remover montañas.

¿Existe una política internacional para la Amazonía? Los casos del Perú y Brasil*

Enrique Amayo

La presencia miLitar americana [sic] —que ya se extiende al Ecua-dor, Perú y aparentemente a Bolivia, por medio de instalaciones militares— podrá expandirse a otros países, en un proceso seme-jante al que ocurrió en la Guerra de Vietnam, y llevar a crecientes presiones que buscan obtener la colaboración del Brasil...�

Introducción

La verdadera pregunta que intenta responder este artículo es: el Perú y el Brasil, cada uno por su cuenta, ¿tienen políticas que proyecten internacionalmente a la Amazonía (AA)? Visto desde el exterior, en este caso desde la ciudad de São Paulo donde reside el autor, el Perú parece no tenerla, mientras que el Brasil sí. El autor, que por razones profesionales está más o menos informado de lo

* Artículo preparado para ser publicado en el Boletin nº 8 de la Red Democratica (Diciembre del 2008). http://boletin08.blogspot.com/2008/�2/existe-una-politica-internacional-para.html.

� Pinheiro Guimarães, Samuel. Desafios Brasileiros na Era dos Gigantes. Río de Janeiro: Contraponto, 2006. La traducción de esa cita, como de otras cuyos originales no estuvieran en castellano, es del autor. Hasta donde se tiene información el libro de Guimarães, muy importante por lo que se hará evidente después, no ha sido traducido al español.

¿Existe una política internacional para la Amazonía? Los casos del Perú y Brasil 268

que sucede con la AA2, manifiesta no tener conocimiento de que el Perú, al contrario del Brasil, haya organizado, por ejemplo, algún evento de impacto internacional relacionado con esa región. ¿Por qué esa diferencia? Aquí se intentará responder esas interrogantes.

Contextualizando. El Perú

En relación a la AA, vale tener en cuenta lo siguiente.Geográficamente: en el Perú nace el Río Amazonas (RA) —lo

que determina el nombre de AA, que en realidad, es parte de la Región Sudamericana Compartida—, en la montaña Mismi, de 5597 metros sobre el nivel de mar (m.s.n.m.). Pero en ese país, no sólo se origina el RA (el más grande del mundo), sino también muchos de sus tributarios (aproximadamente el 40%, y entre ellos, uno inmenso conocido como el Madeira).

Históricamente: la entrada de la AA en la historia occidental (a partir del viaje de Gonzalo Pizarro y Francisco de Orellana, �540-4�) fue consecuencia de expediciones organizadas desde y por el virreinato peruano. Pero la historia amazónica pre colombina, es también esencial, como lo atestigua el hecho que Machu Picchu, ciudadela de la alta amazonía peruana, no es sólo patrimonio de la humanidad, sino también, una de las 7 Nuevas Maravillas del Mundo (y obsérvese que esa maravilla es la única de América del Sur donde el �00% —proyecto, know how, tecnología, diseño arquitectónico, etc.— es autóctono y no importado).

Ecológicamente: la razón determinante de por qué el RA nace en el Perú, es que allí se localiza el más grande sistema de montañas tropicales de la tierra (esenciales para el ciclo del agua corriente de superficie, sin la cual, es inimaginable la vida en los continentes). Así, no es enteramente casual que el Marañón

2 El autor es fundador y coordinador del Núcleo de Pesquisas sobre o Pacífico e Amazonía (Núcleo de Investigaciones sobre el Pacifico y la Amazonía).

269Enrique Amayo

(uno de los formadores del RA; el otro y principal es el Ucayali) tenga su origen en la montaña tropical más alta del planeta, el Huascarán (6768 m.s.n.m.). También, ese país posee territorios que lo transforman en uno de los más ricos en formas de vida animal y vegetal del mundo (biodiversidad), y por eso, es parte de los �6 países megadiversos (llamados así porque juntos, poseen aproximadamente el 70% de la biodiversidad mundial). Para que el Perú integre ese selecto grupo, su parte amazónica es determi-nante (como lo es también para los otros países sudamericanos megadiversos: Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador y Venezuela). Y el Perú, con casi 950,000 km² de cuenca amazónica es, por ex-tensión, el segundo país amazónico (el primero es Brasil con casi 4 millones de km² de cuenca amazónica). Pero el Perú, al igual que los otros países andino-amazónicos, tienen alta amazonía y baja amazonía (características que tienen que ver con calidad), de lo que, por extensión, en alta amazonía es el primero y en baja amazonía el segundo.

Poblacionalmente: nadie discute que el recurso humano es esencial. En el caso amazónico, sus pobladores nativos, que poseen un vasto conocimiento de la naturaleza que los rodea, podrían colaborar con el avance de la ciencia moderna incorporando a ella sus conocimientos; claro, previo reconocimiento de que ese saber es indígena. Y el Perú tiene ventaja en ese nivel, pues es el primer país en población indígena de toda la cuenca amazónica, con casi un tercio del total (Brasil es el segundo con aproximada-mente un quinto�).

� Ver La Amazonía sin Mitos. Tratado de Cooperación Amazónica-BID. Washington D.C., �992. Libro preparado para la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Río de Janeiro �992 (ECO 92 o Río 92), para combatir los mitos que rodean la amazonía desde su aparición en la historia de Occidente. Allí, la población indígena de la cuenca amazónica fue calculada en aproximadamente 950 mil habitantes (probando así que era un mito considerar que la amazonía era un espacio vacío); en la actualidad, esas cifras deben ser diferentes, pero por razones explicables, pero no aquí, difícilmente los porcentajes.


Todo lo anterior tiene peso y relevancia internacional, pero hasta donde este autor conoce, el Perú nunca ha realizado, sobre cualquiera de esos temas, ningún evento significativo. El Brasil sí.

Contextualizando. El Brasil

Brasil sí ha realizado diversos eventos sobre la Amazonía. Para mencionar uno: fue sede de ECO 92. Y allí, el Brasil transformó la cuestión amazónica en tema de peso, en el sentido de mostrar al mundo que la Amazonía era brasileña. Y fue así, porque el Brasil tiene una política sistemática para difundir, en base a lo que significa poseer aproximadamente el 60% de la cuenca ama-zónica, la idea de que esa zona es brasileña. O sea que, Amazonía y Brasil son lo único y lo mismo, o sinónimos, al punto de que Amazonía es igual a Brasil. En ese nivel se asemeja a Estados Unidos de América, quien ha vendido con éxito el mito de ser la única América, transformando a EUA como sinónimo de esta. Eso al punto que hasta muchos americanos del sur y no cualquiera, como ejemplo la nota del inicio, lo aceptan total y sin crítica alguna. Lo de Amazonía igual a Brasil es así, por lo menos, desde los tiempos del imperio (�822-�889). Lo evidencia, por ejemplo, el hecho que la apertura por ese país del rio Ama-zonas4, a la libre navegación (�867), es presentada en su historia oficial, como siendo una concesión graciosa por parte del poseedor

4 Para la geografía brasileña, el río Amazonas es exclusivo de ese país, pues solo existe con ese nombre, desde la unión del río Solimões con el río Negro cerca de Manaos (antes de esa unión es llamado de Solimões). Si esto fuera así no existiría río Amazonas en el Perú, y eso va contra la geografía internacional que acepta que dicho río existe desde la unión del Marañón con el Ucayali (ejemplos: The New Enciclopedia Británica, vol. 7 y The Oxford Essential Geographical Dictionary, Berkley Books, N. York, �999).

27�Enrique Amayo

y no una obligación resultante del contexto natural5, histórico6 y de los acuerdos internacionales en boga7.

¿Por qué el Brasil ha tenido éxito al presentarse al mundo como sinónimo de Amazonía? Aquí la hipótesis para responder: no es sólo porque es un objetivo nacional del Brasil (lo que explica su consistente y sistemática política nacional e internacional para lograrlo), sino también, porque los otros países amazónicos8, sis-temática y pasivamente, dejaron que eso fuera así.

Algunos ejemplos sobre ello: primero, aquí en el Brasil el autor ya está cansado de escuchar o leer sobre la Amazonía, discursos oficiales enteros sobre ella, congresos y conferencias académicas completas, programas de radio y TV de horas de duración, artícu-los que inundan la prensa diaria y que jamás mencionan el hecho que la Amazonía es una región sudamericana compartida, y que

5 Eso porque el río Amazonas y el Sistema Amazónico (SIAM), determinado por él, son por mando de la naturaleza, internacionales, lo que explica que, naciendo en el Perú, es en el Brasil (que solo posee baja amazonía) dónde termina (en el Atlántico, frente a la Isla de Marajó). No permitir la libre navegación habría significado enclaustrar a los países andino-amazónicos (especialmente: Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú), lo que habría llevado a militarizar las fronteras determinadas por el SIAM, transformándolas en auténticos barriles de pólvora.

6 En verdad no quería repetirse la Guerra del Paraguay (�864-70), ocasionada porque los aliados de la Triple Alianza (Argentina, Brasil y Uruguay), en �86�, cerraron la desembocadura de los ríos, parte del sistema del Río de la Plata, que permitía el acceso del Paraguay al Atlántico. Enclaustrado, Paraguay luchó una guerra justa pero fue vencido y devastado (por ejemplo, casi todos los paraguayos en edad de tomar armas perecieron). Esa guerra probablemente fue la que, en términos relativos, mató más en la historia mundial del S. XIX (v. Hobsbawm, E. The Age of Capital, �848-�875. Weidenfeld and Nilcolson. Londres, �975).

7 En boga desde fines de las guerras napoleónicas (1815) y generalizadas a partir de los países europeos que compartían sistemas internacionales de ríos (como los del Danubio y el Rin). Concordar en abrirlos a la libre navegación fue la forma de eliminar fuentes permanentes de conflicto.

8 Son 8: Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Surinam, Perú y Venezuela. La Guyana Francesa también es amazónica pero, por su status colonial, no tiene asiento junto a los otros países (independientes) en el Tratado de Cooperación Amazónica (TCA).


por eso, ella también existe, y con partes muy importantes para su existencia, fuera del Brasil9.

Segundo, la “International Peace Research Association” (IPRA), en �988, organizó su reunión internacional en la Uni-versidad “Candido Méndes” de Río de Janeiro. Allí, uno de los conferencistas fue el sociólogo Herbert de Souza (Betinho)�0. Al terminar su exposición, una académica del Líbano le preguntó sobre qué opinaba de las declaraciones de políticos europeos sobre la creciente destrucción de la Amazonía. Betinho le respondió que esas opiniones significaban intervención en los asuntos internos brasileños, ya que la amazonía era de responsabilidad exclusiva del Brasil. Este autor estaba sentado junto a un diplomático perua-no (entre los muchísimos asistentes habían también diplomáticos de los otros países amazónicos), y esperó que alguno de ellos se manifestara, como nadie lo hizo, tuvo que pararse y hablar. Y le fue dicho a Betinho, con todo respeto, que él estaba equivocado ya que la responsabilidad del Brasil, era solo con la amazonía brasileña, pero no con toda la Amazonía, ya que ella también era de otros, y que por ejemplo, el Perú, era responsable por sus 950 mil km² de territorio amazónico y que de la Amazonía en su conjunto, era responsable el Tratado de Cooperación Amazónica (TCA), que respondía a 8 países��. Él respondió de forma simpática pidiendo

9 Lo siguiente es típico y representativo. El importante periódico del Brasil, Jornal da Tarde, el jueves ��/��/08, publicó un especial de turismo llamado Aventura no Amazonas -Norte mágico. Manaus e um belo tour pelos rios da região. En 5 páginas, 7 artículos, un total de 600 líneas y 4200 palabras, jamás, ni indirectamente, aparece la más leve mención al hecho que la Amazonía existe también fuera del Brasil.

�0 Mientras vivió fue uno de los teóricos de los programas sociales del Partido de los Trabajadores (PT) que contribuyeron a su éxito, al punto que este, pasó a ser conocido como el “partido de la esperanza”. Pero Betinho murió antes que el PT llegara al poder, pues una vez allí, mostró que se había convertido en un partido estructuralmente corrupto o del mismo pedigree que los de otras partes como el APRA, PRI etc.

�� El Tratado de Cooperación Amazónica fue firmado en 1978. Una de las razones que justificaron su existencia, fue oponerse a cualquier política de potencias no signatarias, especialmente centrales, que tuvieran que hacer con la Amazonía.

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disculpas y diciendo que este autor tenía razón. Posteriormente, la señora libanesa se aproximó al autor para agradecer por el esclarecimiento y para preguntar si había entendido bien, pues las discusiones eran en inglés, si la amazonía peruana tenía esa extensión, ya que eso significaba que era 95 veces más grande que su país. Al saber que sí, quedó admirada, pero mucho más, al informarse que la Amazonía era todavía más grande, ya que el territorio amazónico peruano era solo un cuarto del territorio amazónico brasilero, el cual, a su vez, era sólo el 60% de la cuenca amazónica. Después de esa experiencia, el autor ha tenido muchas otras donde los representantes de los otros países amazónicos, no dicen nada frente a manifestaciones de brasileños que se expresan más o menos como Betinho. Y claro, según el principio de “quien calla otorga”, eso contribuye al mito de Brasil, igual a Amazonía.

Tercero, Samuel Pinheiro Guimarães, quien escribe el libro mencionado al inicio de esta nota, es el actual Secretario General del Ministerio de Relaciones Exteriores del Brasil (Itamaraty). En ese país, Guimarães es reconocido como esencial para la defini-ción de la política externa del gobierno del Presidente Lula, que privilegia primero, América del Sur, después, América Latina y los países del Sur, en lo que es conocido como Política Sur-Sur. Y el libro de Guimarães es serio, pues el año 2007 ganó, en su géne-ro, el Premio Jabuti, otorgado en el Brasil a los mejores libros del año. No es un libro resultante de investigación o académico, sí es ideológico, de ensayos escritos por un nacionalista que expresa la visión de cuáles son los desafíos, nacionales e internacionales, que Brasil tiene que confrontar y superar para entrar con éxito en la “era de los gigantes”. Así, especialmente para los que no son brasileños, es muy importante por lo que dice, no dice y sugiere (esto último escrito normalmente en sinuoso lenguaje diplomá-tico). El libro, de 455 páginas (cada una de �0 líneas y cada línea con 9 palabras en promedio), se divide en �2 capítulos, más el


prefacio de Helio Jaguaribe y el postfacio del propio Guimarães. Para este artículo importa el capítulo 7: “O Paraíso Perdido: terri-tório e Amazônia”, de la página �75 a la 224 (más o menos, ��% del libro o 49 páginas). Importa porque es el único en que se trata directamente al Perú y a los otros países amazónicos. En el sub capítulo: Os países vizinhos na Amazônia, en 5 páginas, de la �84 a la �88, son tratados esos vecinos, donde al Perú se le dedica �4 líneas, que vale traducir textualmente:

“En el Perú, cuya población equivale a �6% de la brasileña, la política económica agravó la histórica concentración de renta y elevó el desempleo y la urbanización descontrolada, provocada por la actividad de la guerrilla de Sendero Luminoso y por los feroces métodos de combate aplicados contra ella en las zonas rurales. El cuadro de agitación social y política no es coyuntural, y sí estructural, y se agravó en la medida en que el sucesor de Fujimori, Alejandro Toledo, de origen indígena, continuó apli-cando las mismas políticas en la esfera económica, las cuales, a pesar de los aparentes elevados índices de crecimiento, al no reflejarse en desarrollo y empleo, conducen a índices de popu-laridad muy bajos. El surgimiento de manifestaciones de justicia sumaria popular (indígena), contra políticos (blancos) acusados de corrupción, constituye un fenómeno reciente de profundas e inquietantes perspectivas”�2.

Parágrafos como ese, donde en diferentes proporciones son evidentes prejuicios, información desactualizada —nótese que el libro es de 2006— y superficialidad, son difíciles de comentar. Párrafos así, hacen recordar a las agencias de viaje de Estados Unidos y Europa, especializados en turismo de riesgo, que des-criben los países por visitar para atraer clientes, como territorios exóticos dominados por indígenas y por eso llenos del encanto de

�2 Pinheiro Guimarães, Samuel. Desafios Brasileiros na Era dos Gigantes. Río de Janeiro: Contraponto, 2006.

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costumbres salvajes típicas del atraso. En otra parte, hablando de esos países vecinos se lee:

“Las masas de los países de la región —en que el porcentaje debajo de la línea de pobreza crónica (no ocasional) desde hace generaciones, es siempre elevada y dónde la pobreza tiende a ser más grande en sus regiones amazónicas— tienen un grado de politización extremamente bajo y su principal objetivo es la sobrevivencia cotidiana”��.

Más o menos así son tratados los otros: Colombia (en �2 líneas), Bolivia (en 20 líneas), Ecuador (2� líneas), Venezuela (�4 líneas) y Guyana y Surinam (7 líneas para los dos). Obsérvese que sólo estos dos últimos ocupan un espacio menor que el dedicado al Perú. Nótese también, que en un libro de 455 páginas, se le dedican 5, a los países andino-amazónicos, con los cuales el Brasil comparte aproximadamente el 70% de sus fronteras continentales.

Pero lo realmente sorprendente es ese subcapítulo titulado (traduciendo): Los países vecinos en la Amazonía. Esa frase, repe-tida más de una vez en el libro, ¿qué significa?, ¿por qué no poner directamente y sin ambages: Los otros países que comparten la Amazonía? En portugués, “vecino” (vizinho) significa: que está próximo o cerca; individuo que vive cerca de nosotros (que está próximo ou perto; individuo que vive perto de nós�4). Y en caste-llano: cercano, próximo, inmediato; parecido, semejante o coinci-dente�5. O sea, que en ninguno de los idiomas “vecino” significa “compartir”. Así, el título: Los países vecinos en la Amazonía, se presta a múltiples interpretaciones, ya que literalmente, no signi-fica compartir la Amazonía. El Secretario General del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú (o de cualquiera de los otros

�� Pinheiro Guimarães, Samuel. Desafios Brasileiros na Era dos Gigantes. Río de Janeiro: Contraponto, 2006.

�4 Koogan e Houais. Enciclopédia e Dicionário Ilustrado. Rio de Janeiro: Delta, �994.

�5 Diccionario Karten Ilustrado. Buenos Aires: Karten, �98�.


países andino-amazónicos), tiene la obligación de preguntarle a Guimarães qué es lo que realmente quiere decir.

Sorprendente también, es la siguiente frase: “El Brasil detiene, en especial en la cuenca amazónica, �4% de todo el volumen de agua dulce del mundo”�6. En relación a esa idea, un investigador dice:

“Según cálculos hechos (Korzoun, �974 - �978), la hidrosfera de la Tierra contiene cantidades enormes de agua de aproximadamente �,�86 millones de kilómetros cúbicos. Sin embargo, 97.5% de eso, es agua salada y solo 2.5% es agua dulce. La mayor porción de agua dulce (68.7%) se encuentra en forma de hielo y nieve per-manente, cubriendo el Antártico, Ártico y sistemas de montañas. Como agua subterránea se encuentra al 29.9% de los recursos de agua dulce. Sólo el 0.26% del total de agua dulce de la Tierra se encuentra en lagos, reservorios y sistemas de ríos. Estos últimos son los más accesibles para satisfacer necesidades económicas y muy importantes para los ecosistemas hídricos”�7.

Así, el Sistema Amazónico (SIAM) posee solo una fracción de ese 0.26% de agua (agua dulce de lagos, reservorios y sistemas de ríos también conocido como ACS). Y el ACS es esencial, porque es el tipo de agua dulce de más fácil acceso, no solo para la hu-manidad, sino también para todos los seres que viven en la Masa

�6 Pinheiro Guimarães, Samuel. Desafios Brasileiros na Era dos Gigantes. Río de Janeiro: Contraponto, 2006.

�7 Shiklomanov, I.A. «Appraisal and Assessment of World Water Resources». Water International, Vol. 25, nº �. Carbondale: International Water Resources Association, 2000, pp. ��-�2. Ese autor es del Instituto Hidrológico Estatal de San Petersburgo, Rusia. El mencionado instituto es una referencia mundial en agua debido al hecho de que probablemente Rusia, considerando las tres formas en que se encuentra el agua dulce, sea la primera potencia mundial en términos absolutos en ese recurso: ¿cuantos kilómetros cúbicos de hielo tendrá la Siberia? En esa línea de reflexión es probable que, por ejemplo, Argentina y Chile, en sus montañas andinas, tengan más agua dulce que el Brasil. Obsérvese que en Brasil existe una institución especializada en agua que tiene en circulación, en gráficos, la misma información dada por Shiklomanov (v. Universidade da Agua http://www.uniagua.org.br/).

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Continental Mundial (menos del 30% de la superficie del mundo: el resto es Masa Oceánica). Y así, el SIAM, siendo sólo una fracción de ese 0.26% ó ACS, sí es su componente principal, cualquier otra afirmación sirve solo para difundir mitos�8.

Guimarães también dice: “La amazonía corresponde al 60% del territorio terrestre brasileño... [allí] se encuentra la más extensa floresta tropical del mundo, que encierra la más grande biodiver-sidad del planeta, su mayor cantidad de agua dulce...”�9.

Como en la nota anterior (y en otras partes del libro), se deja implícito que el agua de la Amazonía es del Brasil. ¿Será?, ¿es suficiente controlar los territorios de la desembocadura del Siste-ma Amazónico para proclamar que se es dueño de su volumen?, ¿debido a que en el Brasil desemboca el gran río puede asumirse que, naturalmente, el agua de allí es exclusivamente de ese país? Respuesta: eso es solo wishful thinking o proclamar otro mito, ya que es obvio que, en sus respectivos territorios, los que poseen las nacientes de los ríos que forman el Sistema Amazónico son sus dueños, y por lo tanto, rigen sus destinos. Así, los países an-dino-amazónicos (que controlan el 70% de las nacientes), y entre ellos el Perú (poseedor de aproximadamente el 40%), pueden determinar el destino de esos porcentajes. Por ejemplo, el Perú podría, del Ucayali, Marañón y Javarí, desviar o retirar sus aguas por acueductos, etc.; junto con Bolivia, podría hacer lo mismo con las nacientes del Madeira; y junto con Ecuador y Colombia, las del Putumayo. Colombia tiene capacidad idéntica con el Negro. Si todo eso fuera realizado, ¿qué pasaría en la baja amazonía dónde está localizada la desembocadura? Allí el volumen de agua se reduciría enormemente y los impactos serían terribles, principalmente en el Brasil.

�8 Y la amazonía está rodeada de mitos (de Las Amazonas, etc.); v. nota 4.�9 Pinheiro Guimarães, Samuel. Desafios Brasileiros na Era dos Gigantes. Río de

Janeiro: Contraponto, 2006. itálica del autor.


Ideologías y mitos aparte, la realidad geográfica e histórica muestra que la Amazonía es un sistema regional. Eso hace evi-dente por sí mismo, que el agua pertenece a todos los que con-forman esa región. Lo anterior es cierto, como también que entre los signatarios del Tratado de Cooperación Amazónica, no existe un acuerdo para que la cuenca amazónica sea administrada en concordancia con los principios de “Cuencas de Drenaje Interna-cional”, propuestas por las Reglas de Helsinki de la Asociación de Derecho Internacional. Tampoco existe acuerdo para que la cuenca amazónica sea administrada en consonancia con la propuesta de la Comisión de Derecho Internacional de la Organización de Naciones Unidas: “Derecho de utilización de los cursos de agua internacionales para fines diferentes a la navegación”. Lo anterior significaría estar de acuerdo con el principio de responsabilidad compartida en la administración de las cuencas internacionales20, lo que en el caso de la cuenca amazónica, llevaría a la administra-ción integrada y sustentable de sus recursos hídricos2�. Aceptar la responsabilidad compartida quiere decir, por ejemplo, que ninguno de los miembros del sistema hídrico puede hacer, en la parte que le corresponde, obras que lo modifiquen sin consultar y obtener la aprobación de los otros. Eso, en un mundo con crecien-tes problemas de ACS, sirve para desarmar fuentes de conflicto futuro. Si ya fuera una realidad, Brasil no estaría haciendo las gigantescas hidroeléctricas en el Madeira (São Antonio e Jirau, que no hay que ser sabio para saber que generarán grandes impactos en la cuenca de ese río), sin previamente consultar y obtener la

20 V. Yahn Filho, G. A. Conflito e Cooperação na Bacia do Prata em relação aos cursos de água internacionais (de 1966 a 1992). Tesis de Maestría, Programa de Postgrado en Relaciones Internacionales “San Tiago Dantas” -UNESP-UNICAMP-PUC-SP, 2005.

2� Esto podría ser responsabilidad del Tratado de Cooperación Amazónica (fundado en �978 con Secretaria no permanente y rotativa) quien, sin tener poder ejecutivo mínimo, es casi un mero adorno. Y su situación de fragilidad es todavía más evidente desde que se transformó en Organización del Tratado de Cooperación Amazónica, con Secretaria Permanente en Brasilia (desde �998), la cual fue concedida, casi pasivamente, por los otros países amazónicos.

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aprobación de los directamente impactados, Bolivia y el Perú. Ahora, hasta donde este autor conoce, ninguno de esos países levantó en serio la problemática del impacto de la construcción de esas hidroeléctricas en sus territorios; este es otro ejemplo de “quien calla otorga”. Así, actualmente los países signatarios del Tratado de Cooperación Amazónica, no se sienten obligados a consultar a los otros sobre modificaciones en sus partes nacionales. Y claro que eso puede ser fuente de conflictos, especialmente para la parte baja, ya que es aceptado urbi et orbi 22 que los que dominan las partes altas tienen ventajas.

Lo anterior lleva a concluir que las opiniones de Guimarães, para ser entendidas, tienen que verse como expresiones de la ideología del liderazgo natural del Brasil, no solo sobre la Región Sudamericana Compartida, sino sobre América del Sur y América Latina en general (pasando, claro, por el MERCOSUR). Para nadie es un secreto que, especialmente desde el gobierno del Presidente Lula (recuérdese el papel de Guimarães), ese liderazgo es buscado sistemáticamente, lo que torna lógico la existencia de la Política Sur-Sur. En ese contexto, es normal que la prensa brasileña registre opiniones como las siguientes:

“También, dice el Ministro [Celso Amorín, Canciller del Brasil], la diplomacia americana [sic] siempre respetó la opinión del Brasil en episodios de crisis regional, como el conflicto entre Ecuador y Colombia, y eso deberá continuar: el Brasil es el país más grande

22 Y en el Brasil se tiene plena conciencia de eso y tanto que una de sus más grandes victorias geopolíticas fue basada en el uso de su control de las partes altas del Paraná (que forma la parte Oriental del sistema de la Plata), para imponer una derrota a Argentina. Por ejemplo, la tesis ya mencionada de mí ex-alumno Yahn Filho demuestra que el dominio de esas partes altas permitió al Brasil construir la gigantesca hidroeléctrica de Itaupú; con eso consiguió definitivamente poner dentro de su área de influencia al Paraguay derrotando, en ese nivel, a Argentina, casi incapaz de reaccionar por dominar solo las partes bajas. De lo que casi no se tiene conciencia en el Brasil es que su situación es exactamente la contraria en el Sistema Amazónico, en relación a los países andino-amazónicos.


de América Latina, tiene presencia e influencia en varios foros internacionales y los americanos [sic] reconocen eso, y ven su liderazgo, de forma general, positivamente”2�.

O esta otra:

“Los Republicanos normalmente son mejores con el Brasil. Los Demócratas, con el Mundo. ... A sus asesores, el Ministro de Relaciones Exteriores Celso Amorín, les dijo recientemente que su posición está entre “la razón y el corazón”. Teorías aparte, el Itamaraty contabiliza el hecho que... especialmente el Gobierno Bush, mantuvo relación respetuosa con el papel hegemónico ejer-cido por el Brasil en la América del Sur...”24

De lo anterior puede deducirse que los hispanoamericanos van a tener que acostumbrase a sus nuevos líderes, que no hablarán ingles sino portugués.

Sobre liderazgos

¿Alguien, después de la Guerra Mundial II, escuchó a alguno de los jefes de Estado de Francia o Alemania decir que su país es el líder de Europa? El autor manifiesta jamás haberlo escuchado. ¿Y la China, alguna vez se proclamó la líder de Asia o de los países emergentes o el próximo líder mundial? Este autor manifiesta lo mismo.

2� “Brasil espera respeto a la no-intervención. Canciller, que ve como positiva la relación con Bush, quiere que su sucesor acepte la integración de América Latina [Brasil espera respeito à não-intervenção. Chanceler, que vê como positiva relação com Bush, quer que sucessor aceite integração da América Latina].”. Folha de S. Paulo, Especial Mundo, 04/��/08: A6; itálicas del autor.

24 “En Itamaraty, rivales oponen ‘razón’ a ‘corazón’. A pesar de la admiración por el demócrata, el republicano es el inconfesado favorito de la cancilleria brasileña [No Itamaraty, rivais opõem ‘razão’ e ‘coração’. Apesar da admiração pelo democrata, republicano é o inconfessável favorito da chancelaria brasileira”]. O Estado de S. Paulo, Internacional, 02/��/08: A�6; itálicas del autor.

28�Enrique Amayo

Es secreto a voces que el éxito de la Unión Europea (UE) se debe a que Francia y Alemania renunciaron a ser líderes, lo que explícitamente significó: ni Paris ni Berlín serían candidatas a ser la capital de la UE. Además, a través de su proceso de conforma-ción, la UE estableció como principio, que los líderes tendrían que ser elegidos siendo imposible mantenerse en esa posición indefinidamente. Elegidos, ya que el Presidente de la UE, es uno de los Jefes de Estado electo para ese cargo, en cada uno de los países miembros de la UE; y no permanentes, porque cada uno de esos Jefes de Estado tiene derecho a ser, como consecuencia de un sistema rotatorio, Presidente de la UE por un período fijo. Eso explica que, a pesar de tener y confrontar problemas, la UE es un éxito y un modelo en términos de integración. Modelo, porque eso ha permitido que hasta países muy pequeños, como Portugal, entre los menores de Europa, llegue al cargo más alto. Prueba de ello es que en la actualidad, el Presidente de la UE sea José Manuel Durão Barroso, de Portugal. Y éxito, porque Europa Occidental, pocas veces en la historia moderna, ha pasado por un período tan largo sin guerras (muchas consecuencia de enfrentamientos entre franceses y germánicos).

Y parece obvio que China, país que no solamente tiene “ta-maños” sino principalmente historia, es un país muy seguro de sí mismo, lo que lo lleva a no necesitar gritar a los cuatro vientos para que se le reconozca un papel regional y mundial de primer orden.

En conclusión

Respondiendo a las preguntas del comienzo, es posible decir que mientras el Perú no tiene una política que proyecte internacional-mente la Amazonía, el Brasil sí. Y este último, la tiene porque eso forma parte de su política de búsqueda del liderazgo de la Región Sudamericana Compartida, para lo que cuenta, con la actitud


pasiva de los países andino-amazónicos. Importa destacar que Brasil busca ser líder, no sólo de esa región, sino de América del Sur y de América Latina, en su conjunto.

Finalmente, el autor manifiesta su sueño de que el Perú pro-clame una política de integración sudamericana madura, o sea, de igualdad absoluta entre los estados. Política que sí aceptaría liderazgos siempre y cuando sean elegidos, rotativos y limitados en el tiempo. Líderes así, podrían hablar cualquier idioma.

Bolivia: el destino de la eterna refundación

Carmen Beatriz Ruiz

A cAsi seis meses de AvAnzAdo el Año 2009, que se inició lleno de cambios y sacudidas con los efectos de la crisis financiera inter-nacional y el primer Presidente negro en Estados Unidos, Bolivia se prepara para la realización de un nuevo proceso electoral, el sexto en los últimos cuatro años�, cuyos resultados tendrán mucha influencia en cualquier proyección de futuro.

Dos fenómenos están marcando profundamente el presente y probablemente marcarán el futuro inmediato de Bolivia: una lucha sin cuartel entre dos visiones de país y la adhesión mayo-ritaria de la población hacia el Presidente Evo Morales, que se encuentra aún en medio de la incertidumbre que provocan los discursos radicales del gobierno, mientras su acción se vuelve cada vez más conservadora.

Los actores que intervienen en ambos fenómenos reconocen que el país adolece de inclusión social, pero disienten respecto a cómo lograrla. Unos quieren refundar la nación desde una visión comunitaria; mientras que otros quieren cambios sin costos,

� Julio 2005: Referendo sobre el gas. Diciembre 2005: Elecciones generales y de prefectos. Julio 2006: Asamblea Constituyente y referendo sobre autonomías. Agosto 2008: Referendo revocatorio de presidente, vicepresidente de prefectos. Entre febrero y julio 2008: Estatutos autonómicos en cuatro departamentos. Enero 2009: Referendo aprobatorio de la nueva Constitución.

Bolivia: el destino de la eterna refundación286

desde una visión de modernidad liberal. En el presente artículo se trata de mostrar que el impulso permanente de refundación es expresión de una convivencia histórica hecha de negaciones y exclusiones, un proceso inacabado, cuyo principal desafío, todavía pendiente, es encontrar un cauce de solución por la vía democrática.

Vientos de cambio y retorno

El resultado de las elecciones generales llevadas a cabo en di-ciembre de 2005 marcó un hito en la historia de Bolivia, cuando democráticamente, con una mayoría de 54% de votos, cifras sin precedentes en la historia reciente, el pueblo boliviano eligió como Presidente de la República a Evo Morales Ayma, candidato del Movimiento al Socialismo (MAS). Habían transcurrido exactamen-te 27 años desde octubre de �982, el inicio del período democrático ininterrumpido más largo de la historia del país. No se trata de una referencia menor, pues es imposible imaginar en la presidencia a un campesino quechua, productor de coca y sindicalista, sin el marco de ese proceso democrático.

Suele decirse que en Bolivia el tiempo corre más rápido que en otros países, probablemente debido a los numerosos cambios que agitan su escenario político y a la dificultad de emitir juicios más allá del corto plazo. Ello puede verse a través de una rápida ojeada a las casi tres décadas desde el retorno de la democracia.

Entre los años �982 y 2005 hubo seis elecciones generales en el país. Desde la primera elección de este ciclo, hubo en las listas candidatos/as campesinos indígenas, que no lograron posiciones importantes. Es en 1993, cuando el aymara Víctor Hugo Cárdenas fue elegido Vicepresidente de la República, en una alianza con Gonzalo Sánchez de Lozada, candidato del Movimiento Nacio-nalista Revolucionario (MNR), tradicional partido de masas y varias tendencias, que van desde la de centro izquierda hasta la

287Carmen Beatriz Ruiz

de derecha, con presencia activa de más de medio siglo en las lides políticas democráticas y dictatoriales en el país.

El impulso modernizante hacia el Estado y la población fue una de las principales marcas de esa gestión, que se expresó principal-mente en las leyes de Participación Popular, Reforma Educativa, Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) y Capitalización. Cuatro leyes que echaron a andar otros tantos procesos que serían, desde la perspectiva de esa gestión, parte del andamiaje de un diseño de reformas; cuatro leyes malditas, constitutivas del deno-minado “Estado Colonial”, desde la perspectiva del MAS, que las ha tenido en la mira desde su propia gestión de gobierno.

Para hacer justicia a la historia, aun a riesgo de abundar en un detalle cronológico, debe recordarse que entre la primera presidencia de Sánchez de Lozada y la de Morales Ayma hubo, sensu estricto, cinco períodos de gobierno, provocados por distin-tas razones, que van desde la enfermedad y la muerte, hasta la conspiración, insurrección y, finalmente, sucesión constitucional: Bánzer Suárez de �997 a 200�, Quiroga Ramírez de 200� a 2002, Sánchez de Lozada (segunda presidencia) de 2001 a 2003, Mesa Gisbert de 2003 al primer semestre de 2005 y Rodríguez Veltzé de julio a diciembre de 2005. Como ha sido señalado por el periodista Juan Cristóbal Soruco, la agresión y desmontaje de las reformas comenzó durante las gestiones de Bánzer y Quiroga. Esto se constituyó en un antecedente fundamental de la crisis política y de Estado que Bolivia sufre desde el año 2000, siendo un dato histórico imprescindible, a su vez, para entender el escenario y el clima social en los que inicia su gobierno el Presidente Morales.

Presente con olor a pasado

El gobierno del MAS se inició con un doble augurio positivo. Por una parte, la euforia de una victoria electoral contundente en la zona occidental y andina del país, que contaba con la expectativa


de una población agobiada por la dinámica de los conflictos po-líticos, sin esperanzas en los partidos a los que condenaba y, por la otra, el vertiginoso incremento de los precios de las materias primas, principal rubro de ingreso de divisas para la economía boliviana.

Ambos augurios ocuparon la escena ocultando, por un tiempo, las resquebrajaduras más preocupantes del país: la profundización del conflicto regional entre occidente y oriente y la insaciable de-manda social de redistribución de las rentas obtenidas por la venta de hidrocarburos. Lo regional se constituyó en espacio, discurso contestatario y actor, en tanto fue allí donde se desplazó parte de la confrontación política tradicional, y desde donde luego habrían de actuar las principales tendencias de la oposición al MAS. La bonanza económica temporal mostró, una vez más, el altísimo nivel de dependencia del país a indicadores cuyo flujo y reflujo dependen de impulsos que éste no controla de ninguna forma. Las dos dimensiones, la política y la económica, son los caballos de batalla del discurso gubernamental en la gestión, en la dinámica electoral y, probablemente, seguirán siendo caballos desbocados durante su próximo período.

Resalta del proyecto del MAS la figura de Evo Morales, prác-ticamente una imagen que satura todo su espectro, lo representa, articula y conduce, principalmente a través de la poderosa relación orgánica y afectiva con su principal fuerza de sostén: la mayoría de las organizaciones campesina indígenas.

En la misma medida, Morales expresa la concreción de as-censo y acceso al poder político, económico y social por parte de un importante sector de la población boliviana mestiza, que por razones intelectuales, partidarias o empresariales, se adhiere al líder no sólo como un símbolo, sino como una ruta de realidad. Una ruta urgente y necesaria, cuando ya pasados casi 60 años de la Revolución de �952, las compuertas de inclusión habían vuelto a cerrarse o, al menos, ésta no se daba con el ritmo que el crecimiento


poblacional y los procesos de urbanización, acceso a información, educación y otros recursos de acumulación lo requerían.

Nadie puede negar que el gobierno del MAS tiene entre sus operadores, principalmente de nivel intermedio hacia abajo, un porcentaje importante de “desconocidos” para la tradición ad-ministrativa del Estado boliviano durante los últimos 20 años, propiciando la participación de nuevos actores, quienes vienen de un contingente social con mayor cercanía étnica aymara y quechua, principalmente, a diferencia del contingente que ha sido desplazado. Por ello, el componente étnico-cultural, aún no expresado explícitamente entre los propios adherentes, es parte de la composición de estructura y discurso del proyecto del MAS.

El discurso y la acción del MAS, cuyos dirigentes expresan con la consigna central de “El Proceso de Cambio”, está confor-mado por al menos tres corrientes que son, al mismo tiempo, las que producen otras tantas de sus fisuras internas: la corriente del neoindianismo, la socialista-nacionalista y la populista-militar.

La corriente neoindianista se trata de una propuesta político-intelectual a partir del pensamiento del anticolonialismo interno, articulado tempranamente al MAS durante su etapa de construc-ción, como instrumento político desde las trincheras del sindicato de los productores de coca de la zona del departamento de Co-chabamba. Su impronta en el gobierno ha ido sistemáticamente en descenso, quedando reducida, en los hechos, a la presencia del aymara David Choquehuanca como Canciller. La corriente socialista-nacionalista aglutina la visión estatista y ha estado conduciendo las políticas económicas de la gestión, a través de la participación de ex militantes de partidos de la izquierda, ya prácticamente desaparecidos. En cuanto a la corriente populista-militar, parece ser la que más fuerza ha acumulado en el manejo de los hilos directos del poder y en el entorno inmediato del Pre-sidente, llegando incluso a desplazar aliados históricos de este. Desde esta tendencia se refuerza y conduce la participación de


Bolivia como parte del denominado Eje del Socialismo del Siglo XXI, creación del presidente venezolano Hugo Chávez.

Hay una tensión permanente en la agenda del gobierno, provo-cada en parte por las confrontaciones internas de las tres corrien-tes y por el lenguaje ambivalente de los principales operadores políticos, fundamentalmente del Vicepresidente Álvaro García y del propio mandatario. García es un intelectual que se inició en la política como miembro de un grupo de guerrilla urbana, y que maneja alternativamente un discurso muy radical de toma del poder para los actores del “Proceso de Cambio”, aprovechando la legitimidad de la fuerza que le otorga a éste la adhesión po-pular, el apoyo expreso de las Fuerzas Armadas y, cada vez más ocasionalmente, la necesidad de refrendar esas fuerzas con el diá-logo y la negociación política. Morales proviene del movimiento sindical campesino cocalero, y siendo esta su única experiencia política desde hace más de 20 años, lo ha marcado posiblemente para siempre: un lenguaje de consignas, permanentemente crítico, muchas veces agresivo, con tonos de “todo o nada” como base de negociación y una visión de esta como la permanente confronta-ción entre dos bandos irreconciliables.

Las marcas de esa historia personal han pasado a ser las del gobierno y se han convertido en las maneras de relacionarse políticamente, en un momento en el que la sociedad boliviana podría haber vivido una nueva oportunidad histórica para el replanteamiento equitativo e intercultural, de su atormentada convivencia social. En cambio, se sigue en la incertidumbre de una rebelión que no termina, aunque esté gobernando por uno de sus principales exponentes.

Señales de futuro

El futuro inmediato está marcado por el calendario electoral. En diciembre próximo se realizarán los comicios generales, los

29�Carmen Beatriz Ruiz

primeros con la aplicación de las nuevas normas de la recientemente aprobada Constitución Política del Estado (CPE), y en los cuales la ciudadanía elegirá presidente, vicepresidente, y a las/os miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional (senadores y diputados con una cuota de siete representantes del mismo número de “circunscripciones especiales indígenas, originario campesinas”); y en abril del año 20�0, se elegirán las autoridades ejecutivas y legislativas de los gobiernos autónomos departamentales, regionales, municipales y de autonomías indígenas.

Las autonomías no son la única novedad en la nueva CPE, aunque sí la más importante. También se prevé, por primera vez, una segunda vuelta, en caso de que las/os candidatos no obtengan en la primera votación, la mayoría requerida del 5�% o el primero obtenga entre 40 y 50 por ciento de los votos y el segundo se ubique a �0 puntos por debajo; y la posibilidad de reelección de presiden-te/a y vicepresidente/a por un nuevo período continuo.

Si como se espera, el Presidente Morales gana la elección de diciembre, ejercerá dicho cargo por los próximos cinco años, pudiendo optar además por un siguiente período. Sumados ambos mandatos a los cuatro años que ya lleva en el gobierno, Bolivia tendría por �4 años el mismo presidente (seis menos de los que el propio Presidente ha prometido quedarse), cosa que jamás ha ocurrido en la historia del país. Es más, el MNR, el único partido que más tiempo continuo ha estado en la gestión de gobierno, con dos presidentes, lo hizo durante 12 años. De ocurrir, por lo tanto, será una verdadera marca de continuidad que hasta ahora ningún otro proyecto político boliviano ha al-canzado. Sin embargo, una cosa es sumar posibles períodos y otra, menos previsible, sería asegurar que la historia del MAS alcance para tanto.

Si en diciembre de 2009 el pueblo boliviano vuelve a elegir de-mocráticamente a Evo Morales Ayma, como Presidente del nuevo “Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario”,


según reza la nueva Constitución, estará aceptando una vez más la promesa de cambio del caudillo y su partido.

Sin embargo, ésta es una oferta que hasta el presente no ha logrado consolidarse. Luego del impulso inicial de las nacionali-zaciones y la convocatoria a la Asamblea Constituyente, la agenda política logró imponerse por sobre la económica, y la gestión ha sido una sucesión de enfrentamientos contra enemigos internos y externos, algunos reales, otros imaginarios, por encima de un mar de fondo con dos aspectos claramente distinguibles: que el MAS considera imprescindible asegurar su permanencia en el gobierno indefinidamente, en el molde del proceso venezolano; y que la gestión gubernamental es deficiente, ya que nunca logró arrancar, siendo hasta el momento un asunto incierto debido a deficiencias propias de un sector recién llegado a la administración de la cosa pública o simplemente porque no les interesa administrar un Estado al que, en realidad, se quiere destruir. En ambos casos, en el transcurso de los primeros meses del año 20�0 deberían darse las respuestas.

Respuestas que no pueden hacerse esperar mucho tiempo más, pues al menos en el papel, las condiciones que el Presidente ambicionaba para gobernar ya están dadas: nuevos lineamientos constitucionales, reelección, apoyo popular, reforma del sistema político y el diseño de un Estado más fuerte en propiedad de los mayores recursos naturales.

La piedra en el zapato de esas victorias es la oposición regional, pues la acción de los partidos es prácticamente inexistente, débil y errática. A tal punto que no han logrado iniciar un proceso de debate y acuerdo programático para su participación en las próxi-mas elecciones, llegando incluso a sugerir su abstención en caso de persistir las sospechas contra la idoneidad y transparencia del órgano electoral. Si esto ocurriera, Morales estaría absolutamente solo en la cancha electoral, y si la oposición participa fragmentada, el resultado vendría a ser el mismo.


La oposición regional no proviene sólo de los liderazgos políticos, puesto que incluye a sectores importantes, principal-mente de las poblaciones urbanas, como lo muestran los datos de las sucesivas elecciones, en las que el MAS obtiene votación mayoritaria en los departamentos andino occidentales, mien-tras que es muy baja en los del oriente boliviano. En ambos casos, el punto de inflexión es la visión de país que ofrece el presidente Morales, a contrapelo de los procesos económicos y sociales propios de ambas regiones, ya que, mientras el voto mayoritario de occidente adhiere al discurso del Socialismo del Siglo XXI, con matices comunitaristas, el disidente voto de la región suroriental, denominada “Media Luna” (por su forma en el mapa), adhiere y aspira a una visión de progreso con los patrones de la modernidad. Por otro lado, los cinco prefectos opositores (aunque uno está en la cárcel, acusado de ser el autor intelectual del asesinato aún no esclarecido de 13 campesinos, durante movilizaciones y enfrentamientos en su región), han asegurado que se mantendrán al frente de los movimientos ciudadanos que están liderando, sin intervenir en las justas nacionales.

El encono entre el gobierno central y estas regiones rebeldes, por lo tanto, va a mantenerse y, presumiblemente, incrementarse porque aunque la nueva Constitución establece las autonomías departamentales, también las amenaza, al haber aprobado otros dos tipos de autonomías, las regionales (que pueden producirse por la unión de varias provincias o municipios en continuidad geográfica) y las indígenas, a constituirse sobre la base de distri-tos o municipios con esa característica poblacional o la de Tierras Comunitarias de Origen (TCO); una figura territorial para la dotación de tierras que estableció hace �2 años la Ley del Insti-tuto Nacional de Reforma Agraria. Con esto, a la confrontación política entre las tierras altas de occidente (presencia mayoritaria del MAS) y las tierras bajas del oriente y sur del país (regiones


rebeldes), se suma un estado permanente de incertidumbre jurí-dica y administrativa.

Mirando más lejos

En perspectiva de una mayor y necesaria distancia, el análisis prospectivo debe mirar tanto al pasado como al futuro de la his-toria boliviana. Al pasado porque los conflictos regionales no son de reciente aparición. Bolivia vivió una Guerra Federal en 1879, que enfrentó a Sucre y La Paz. La ciudad de Sucre, sede de la Audiencia de Charcas durante la colonia, que fuera capital de la República los primeros años después de la independencia, ahora es llamada Capital Histórica; y la ciudad de La Paz, geográficamente más cercana al acceso marítimo y geopolíticamente con mejores condiciones para el desarrollo de la industria y el comercio, es ahora la Sede de Gobierno.

Historiadores y analistas políticos se basan en la mirada histórica para afirmar que el país está viviendo un nuevo des-plazamiento territorial y de las élites en el poder, moviendo el eje desde La Paz hacia los departamentos del oriente y sur, cuyo epicentro, por ahora, es el departamento de Santa Cruz. Por lo tanto, la confrontación regional no es un elemento coyuntural y está vinculado a las distintas, y por ahora excluyentes, visiones de país y enfoque de desarrollo que tienen las actuales élites en pugna. Mientras éstas se mantengan en una disposición enconada, sin resolver la exclusión histórica de las mayorías, Bolivia seguirá repitiendo una historia en ritmo de péndulo, de la estatización a la liberalización.

La mirada hacia el futuro sólo puede aventurarse hacia el mediano plazo, debido a la fragilidad institucional pública, de los acuerdos políticos y de la extrema dependencia hacia factores externos de la economía boliviana. En ese marco, los resultados de las elecciones generales de diciembre de este año, pueden


preverse sólo como pautas de los próximos comportamientos políticos de los actores en juego, pero no como indicadores de cambios sustantivos.

Si gana el MAS, tiene como desafío principal mostrar que toda la energía desplegada durante los cuatro años de su prime-ra gestión, para lograr las reelecciones, puede encauzarse hacia la concreción de su oferta de proyecto y visión de país. Si no lo intenta ni lo logra, quedará demostrado que la búsqueda era, en sí y para sí, la continuidad del poder. Pero, aun en la posibilidad de la victoria electoral del actual partido gobernante, hay al me-nos dos matices a tomar en cuenta. Si gana con un porcentaje que siga siendo elevado por encima del 50%, su maquinaria política seguirá imperturbable, imponiendo su impronta y desoyendo el clima de conflictos provocado por las todavía débiles disidencias. Si el porcentaje de la victoria es menor a la cifra contundente que los principales operadores del partido están esperando, tendrían que plantearse una mayor disposición a la negociación con los sectores disconformes, principalmente expresados en cinco de los nueve departamentos.

En cualquiera de los casos mencionados, la necesidad de es-tablecer una convivencia intercultural basada en la igualdad de acceso a las oportunidades, seguirá siendo la principal expecta-tiva de la población boliviana, y el leitmotiv de sus muchas veces cruentas rebeliones. Si el MAS o cualquier partido en el poder no atienden esta exigencia, la historia política del pueblo y la institucionalidad del país no augura mucha paciencia, al menos, no la suficiente como para esperar mucho más tiempo a que co-miencen a mostrar resultados de gobierno o dicho más benigna-mente, que aprendan a gobernar. En esta línea, están en contra hechos concretos, como el menor acceso a dinero “fresco” de la venta de recursos naturales, la incapacidad para echar a andar las empresas nacionalizadas y la elección del modelo estatalista para manejar la economía.


Hasta ahora el MAS ha estado sorteando el posible juicio social de sus bases sobre su ineficiencia, recurriendo a su discurso funda-cional, con la oferta de cambio como sinónimo de “revolución en democracia”, mientras que su acción política está echando mano, peligrosamente y cada vez más, a recursos autoritarios, siempre en el esquema del proceso venezolano.

La próxima gestión pondrá a prueba, desde el principio, la oferta de cambio tanto como los recursos que se han estado utili-zando para justificar su falta de resultados. ¿Podrán el MAS y el Presidente Morales mantener la adhesión popular si no respon-den a las expectativas con que fueron elegidos? Y si no hay un círculo virtuoso entre la oferta y la adhesión, ¿recurrirá el MAS a un esquema autoritario abierto? Las salidas dependen, en gran medida, en lo interno, de la actitud ciudadana; y en lo externo, del comportamiento político imperante en los gobiernos de los países de la región.

En todo caso, mientras Bolivia no pueda trascender la lógica del corto plazo, la rueca de la refundación permanente aparece como su destino fatal.

El cuarto sector: retos actuales para la gestión de las ONG en países de renta media

Federico Negrón

Este documento busca esbozar los retos para la gestión de las ONG, tomando en cuenta el escenario internacional cambiante y los nuevos desafíos que producto de ello, debe enfrentar la gestión de estas organizaciones.

A lo largo del documento se tratará de interpretar los princi-pales hallazgos realizados por reconocidos autores y estudiosos del tema ONG, dentro del nuevo contexto internacional; las re-laciones de estas organizaciones con los gobiernos de turno; su importante rol, no sólo como canales de ayuda para el progreso, sino también, como interlocutores de la sociedad civil y balance entre ésta y otros actores, como el Estado. Es importante tener en cuenta todos estos elementos, pues constituyen frente a los nuevos tiempos, importantes retos a la gestión de las ONG. Un cambiante y complejo escenario internacional, caracterizado por la reducción continua de los fondos de ayuda para los países de renta media, las crecientes tensiones entre estas organizaciones y los gobiernos, así como el nuevo rol de las corporaciones en la ayuda para desarrollo, requiere por parte de las ONG, una gestión organizacional efectiva, que garantice su sostenibilidad a la vez de preservar su visión y misión como promotoras del cambio social y legítimas articuladoras de las demandas de las poblaciones marginadas.

El cuarto sector: retos actuales para la gestión de las ONG300

Globalización y nueva agenda de desarrollo

Es innegable que en los últimos años se han producido cambios sustanciales en la escena internacional bajo la cual operan las organizaciones de desarrollo. La globalización ha modificado los patrones de pobreza e inseguridad, las tecnologías de la in-formación han hecho que la interconexión entre actores sea casi instantánea y sin importar los límites territoriales. En el caso de América Latina, el impacto de la globalización, la crisis de la ortodoxia neoliberal y la respuesta popular a la privatización, así como el aumento de la desigualdad, han cambiado la agenda de desarrollo por completo. Migración, remesas, descentralización y generación de ingresos en el ámbito local, así como el aumento de la violencia criminal, han desplazado la hegemonía de temas como la democracia, derechos humanos y desigualdad�.

Esta nueva agenda requiere por parte de los actores del de-sarrollo en general y de las ONG en particular, intervenciones y estrategias más sofisticadas. El sistema de la ayuda internacional ha cambiado por completo, desde un enfoque que privilegiaba la transferencia de recursos a manera de subsidio, hacia un siste-ma de cooperación internacional basado en reglas y códigos de conducta, que aseguren la legitimidad de las ONG frente a otros actores�. En tal sentido, aunque el rol de las ONG como canal de transferencia de recursos y capacidades permanece aún como la piedra angular de sus intervenciones, un nuevo rol parece emerger en el accionar de estas organizaciones. Esta nueva tarea se rela-ciona con la finalidad de exigir a los gobiernos y otros actores, a que cumplan con sus responsabilidades, así como promocionar

� Biekart, Kees. «Learning from Latin America: Trends in European NGO policymaking». En: Anthony Bebbington and Sam Hickey, ed. Can NGOs Make a difference? T he challenge of development alternatives. London: Zed Books Ltd., �007.

� Fowler, Alan. «NGO futures - Beyond aid: NGDO values and the fourth position». En: Michael Edwards, ed. The Earthscan reader on NGO management. London: Earthscan, �00�.

30�Federico Negrón

las nuevas reglas en términos de comercio, desarrollo humano, gobernabilidad financiera y medioambiental y al combate contra la injusticia y la corrupción. Esta transición del rol tradicional de las ONG, de simples ejecutores y proveedores de servicios básicos, hacia un rol de corte más político, tiende a generar fricciones que requieren un nuevo enfoque de gestión de estas organizaciones.

En la actualidad, ya no basta con que las ONG sean simples canalizadoras de recursos de ayuda internacional para el desa-rrollo, ayuda en situaciones de desastres naturales y proveedores de servicios básicos. El nuevo escenario internacional requiere potenciar el rol de la ONG como agentes mediadores entre los ciudadanos, el gobierno y las empresas privadas. Así, se observa un cambio en el enfoque de desarrollo: de la simple transferencia de recursos y capacidades, a un enfoque que promueve el apa-lancamiento y sinergia de esfuerzos, la construcción de puentes entre las organizaciones de base y las fuerzas estructurales que influencian patrones de pobreza y exclusión3. En este nuevo esce-nario, la legitimidad tanto técnica como institucional constituye el principal activo de estas organizaciones. El debate sobre legi-timidad de las ONG se ha intensificado en las últimas décadas, potenciado por campañas que han erosionado la confianza de la opinión pública en las ONG.

Menos recursos, mayor eficacia

Un elemento constante en el nuevo escenario de la ayuda al de-sarrollo, es la reducción de las fuentes tradicionales de financia-miento, especialmente de aquellas ONG que trabajan en países de renta media como el Perú. En el caso peruano, es evidente el retiro

3 Fowler, Alan. «NGO futures - Beyond aid: NGDO values and the fourth position». En: Michael Edwards, ed. The Earthscan reader on NGO management. London: Earthscan, �00�.

El cuarto sector: retos actuales para la gestión de las ONG30�

de fuentes de ayuda tanto oficial como privada�. Esto genera una mayor competencia por la obtención de financiamiento, la cual a su vez, ejerce una mayor tensión entre las propias ONG y otros actores, limitando la posibilidad de una mejor coordinación.

No es un secreto que muchas de las más grandes ONG que vie-nen trabajando en el país desde hace varios años atrás, presentan severas dificultades para sostener una estructura operativa en un contexto de reducción de fondos de la cooperación hacia países de ingreso medio como el Perú. La agenda de la ayuda internacional se concentra en países de extrema pobreza, como los ubicados en el África, o en aquellos que representan una amenaza global. Igual-mente, se observa una marcada tendencia por parte de los países desarrollados en priorizar sus recursos de ayuda hacia países, que en el pasado fueron colonia. Esto obliga a las organizaciones de desarrollo que trabajan en países de renta media, a redefinir su gestión y estrategias de intervención, para mejorar la efectividad de sus intervenciones y garantizar su supervivencia.

Aunque el tema de la efectividad de la ayuda es casi tan anti-guo como la ayuda en sí misma, en la última década se observa una creciente demanda de los donantes (privados e institucionales), por mejorar la eficacia de las intervenciones de las instituciones de la ayuda internacional. Como resultado de ello, ha surgido desde la mitad de los noventa un nuevo consenso en la comunidad inter-nacional, expresado por iniciativas como: Moldeando el Siglo XXI (�996), los Objetivos de Desarrollo del Milenio (�000), el Consenso de Monterrey (�00�), la Declaración de París (�005) y la reciente Declaración de Accra (�008). Todo ello promueve un discurso dirigido a mejorar la eficacia de la ayuda, focalizar los recursos de ayuda a las regiones más pobres, promover la armonización de las intervenciones de los actores del desarrollo y canalizar la

� En los últimos años se aprecia un retiro paulatino de las fuentes tradicionales de ayuda al desarrollo en el Perú, como ha sido el caso de la cooperación británica, la italiana y la proveniente de los Países Bajos.

303Federico Negrón

ayuda preferentemente a través de los presupuestos públicos bajo una lógica de intervención medida por resultados.

Este consenso, denominado como el Consenso del Milenio por autores como Eyben5, ha surgido a la par del reconocimiento de buena parte de las agencias oficiales de desarrollo, sobre su limitada habilidad para llegar de manera eficiente a los beneficia-rios de sus intervenciones. Asimismo, se observa un cierto sesgo gubernamental en todas estas iniciativas, dejando un margen limitado de participación de las organizaciones de la sociedad civil en el debate.

A pesar de que muchas ONG internacionales, que apoyan las actividades de sus contrapartes nacionales, cuentan aún con impor-tantes aportes de sus gobiernos de origen, así como de donantes privados, están viendo cómo estas fuentes, en muchos casos, se vie-nen reduciendo paulatinamente. Esto trae como consecuencia una mayor exigencia por mejorar la eficacia en el uso de sus recursos, así como en demostrar el grado de impacto de sus actividades.

El mayor énfasis puesto en la comunidad internacional y en la opinión pública por mejorar la eficacia de las intervenciones de las ONG, es muchas veces entendido como una reducción signifi-cativa de sus costos de gestión. ¿Pero de qué porcentaje estamos hablando cuando se discute sobre los gastos de administración que deberían cobrar las ONG por sus actividades?, ¿acaso el mismo porcentaje de administración que tiene un banco o una entidad financiera, la tasa de interés que una entidad multilateral cobra por los créditos que otorga o los costos de gestión de una corpo-ración? Es claro que estamos hablando de conceptos diferentes. Sin embargo, necesitamos tener un referente sobre cuál sería el porcentaje “idóneo” de gastos de administración de una organi-zación sin fines de lucro.

5 Eyben, Rosalind; Lister, Stephen; Dickerson, Ben; Olivié, Iliana y Tejada, Luis. «Why and how to aid ‘Middle Income Countries’». IDS Working Paper, nº �3�. Brighton: Institute of Development Studies, �00�.

El cuarto sector: retos actuales para la gestión de las ONG30�

Tabla 1: Porcentaje del total del presupuesto destinado para administración

(Más bajo, mejor)

Puntaje 10 7.5 5 2.5 0

Promedio general 0 - �5% �5- �0% �0 - �5% �5 - 30% > 30%

Programas de distribución de alimentos

0 - 3% 3 - 5% 5 - �0% �0 - �5% > �5%

Organizaciones de recaudación de fondos

0 - 7.5% 7.5 - ��.5% ��.5 - �0% �0 - �5% > �5%

Fundaciones comunitarias

0 - �0% �0 - �5% �5 - �0% �0 - �5% > �5%

Museos 0 - �7.5% �7.5 - �5% �5 - 30% 30 - �5% > �5%

Fuente: Charity Navigator6

La Tabla � es usada para asignar un puntaje, que sirve a su vez, para elaborar un ranking de las organizaciones sin fines de lucro “más eficientes” en el uso de los recursos. Este ranking es utilizado como guía para los contribuyentes que hacen donaciones de manera directa para una causa determinada. De acuerdo a esta tabla, el rango “óptimo” del porcentaje de costos administrativos, no debería superar el �5%, mientras que un rango “aceptable” se establece entre �5 y �0%. Las cinco organizaciones que lideran este ranking destinan en promedio el 7% de sus ingresos en gastos de administración y gestión7. En este punto, se ha creado una especie de trampa en la opinión pública que busca satanizar los costos de gestión de una ONG. Mientras más bajos y cercanos a

6 http://www.charitynavigator.org/index.cfm/bay/content.view/cpid/�8.htm7 Esta medida refleja el porcentaje del total del presupuesto que se invierte en

personal administrativo, costes asociados y reuniones de organización, entre otros aspectos relacionados.

305Federico Negrón

cero, se cree que más eficiente es la ONG. En palabras de Smilie8, esto es lo mismo que decir que un “auto Lada es el más eficiente del mercado porque es el más barato”.

La excesiva presión por reducir los costos de administración de las ONG, va de la mano con una mayor exigencia por demos-trar resultados cuantificables y productos que muestren un alto grado de calidad, lo cual no es sostenible en el largo plazo. “Si tú pagas por amateurs, entonces no debes sorprenderte de conseguir productos amateurs”9.

Gráfico 1: Estructura promedio de los gastos de las cinco organizaciones con menor porcentaje de gastos de administración

Administración7%

Búsquedade fondos

3%

Gastos de programas90%

Fuente: Charity Navigator

El Gráfico 1 muestra el porcentaje de la estructura presupuestal básica de las cinco organizaciones que lideraron el ranking ela-borado por Charity Navigator�0. Según el gráfico, se observa que

8 Smillie, Ian. «NGOs and development assistance: a change in mind-set?». Third World Quaterly. Nº �8. Oxon: Routledge, �997.

9 Smillie, Ian. «NGOs and development assistance: a change in mind-set?». Third World Quaterly. Nº �8. Oxon: Routledge, �997.

�0 http://www.charitynavigator.org/index.cfm/bay/content.view/cpid/�8.htm


el promedio de gastos administrativos es equivalente al 7% del presupuesto total de estas organizaciones, al que se suma un 3% por concepto de búsqueda de fondos adicionales, para garantizar la sostenibilidad de la organización. Sin embargo, la pregunta sigue vigente, ¿gastos administrativos y de gestión equivalentes al �0% del total de un presupuesto que disminuye año a año, es suficiente para sostener las operaciones de una organización?

Adicionalmente a la presión financiera que vienen experimen-tando las ONG, se suma la exigencia por mejorar su rendición de cuentas. Esto es un elemento clave para estas organizaciones. Existe una estrecha conexión entre la rendición de cuentas y la legitimidad de estas organizaciones. Dado que estas organizaciones ocupan un rol clave de intermediación entre la sociedad civil, el Estado y el mercado, su legitimidad constituye el activo más importante de la ONG. Esta legitimidad responde tanto a su solvencia técnica, como al grado de transparencia en rendición de cuentas sobre el uso de los recursos que canaliza, así como la capacidad de estas organizaciones para insertarse en los reales intereses de la pobla-ción. La preservación de su legitimidad, hace de la gestión de estas organizaciones, una tarea compleja en varios frentes.

Una ONG típica tiene que rendir cuentas por cada interven-ción que realiza a cada una de las fuentes de financiamiento de manera individual, al gobierno (quien cuenta con los mecanismos coercitivos�� en múltiples instancias para solicitar la información, vía impuestos e informes de actividades) y a la opinión pública en general. Esto quiere decir, que estas organizaciones deben exhibir criterios de contabilidad a diversos actores, cada cual con crite-rios diferentes de información, visiones de éxito y legitimidad. Como resultado de esto, las ONG tienen que destinar importantes porcentajes de sus cada vez más reducidos recursos financieros y organizacionales, para preparar reportes e información a la

�� Las últimas modificaciones realizadas a la legislación vigente buscan incrementar el control de las actividades y recursos de estas organizaciones.

307Federico Negrón

medida de los requerimientos de cada uno de los solicitantes. Si a este consumo de esfuerzo, le sumamos otras actividades insti-tucionales, como la búsqueda de recursos (fundraising), así como las actividades del día a día, vemos que la presión para reducir al mínimo los gastos administrativos de las ONG, a la vez que se exige mejorar su performance, no es sostenible.

En conclusión, la excesiva presión que vienen experimentando las ONG, principalmente las que trabajan en países de renta media como el caso del Perú, cuyo financiamiento, tanto en volumen de recursos como en la gama de sectores, se viene reduciendo, ponen a estas organizacio-nes en una real encrucijada: la supervivencia institucional versus la preservación de su visión y misión de promoción del desarrollo y un auténtico cambio social. La reducción del apoyo financiero, sumada a la mayor competencia entre ONG, puede minar los incentivos para la ejecución de intervenciones de largo plazo, privilegiando en su lugar, el apoyo a temas coyunturales o de emergencia.

Retos para le gestión de ONG

Como se ha mencionado anteriormente, el escenario en el cual se desenvuelven las ONG ha cambiado significativamente. Nuevos y complejos elementos en la agenda internacional del desarrollo, mayor competencia por el acceso a recursos, mayores exigencias por demostrar la eficacia de estas organizaciones, representan retos significativos para la gestión de estas entidades.

Cambios de esta magnitud tienen importantes implicancias para los roles de las ONG, sus relaciones, capacidades y funda-mentalmente en su gestión. Las ONG operan en contextos disí-miles. Mientras algunas se orientan hacia temas de cabildeo en diversos sectores, otras se concentran en el trabajo de campo con enfoques que varían desde ayuda humanitaria, empoderamiento y la organización política de la sociedad civil, hasta fomentar las reglas y principios económicos del mercado.


A pesar del espectro diverso que caracteriza el accionar de las ONG, estas enfrentan retos comunes en términos de su capacidad de gestionar el desarrollo que se adecúe al nuevo contexto.

Este nuevo escenario complejo requiere no solo aprovechar y hacer más eficiente el uso de sus recursos, conexiones y experien-cia, sino, sobre todo, potenciar su rol como agentes mediadores entre los ciudadanos y otros actores como el gobierno y las em-presas. En tal sentido, las ONG necesitan adecuarse a un cambio en el enfoque de gestión: de ser simples operadores y canales de transferencia de capacidades y recursos, a convertirse en organi-zaciones que sepan cómo apalancar y generar sinergias en el uso de recursos y capacidades eficientemente.

Una gestión eficiente de una ONG que opera en un país de renta media, en donde la prioridad de los recursos de ayuda internacional tiende a reducirse y en donde las relaciones con el gobierno no son las mejores, requiere básicamente de dos estrategias:

a. Conformar una organización con la capacidad de adecuarse al contexto complejo y cambiante, bajo el cual actúan no sólo a escala local, sino también nacional y global. Para ello, se re-quiere de una estructura organizacional sumamente eficiente y flexible, así como con una capacidad de respuesta rápida para desenvolverse en entornos altamente impredecibles. Las organizaciones tipo súper-tanque con grandes estruc-turas fijas, están en camino a la desaparición. El escenario actual requiere un tipo de organización, que a similitud de aquellas embarcaciones que navegan en los rápidos, cuenten con equipos compactos y muy experimentados, con la capa-cidad y herramientas para poder sortear satisfactoriamente los obstáculos del camino��. Para ello, se requiere un tipo de

�� Fowler, Alan. «NGO futures-Beyond aid: NGDO values and the fourth position». En: Michael Edwards, ed. The Earthscan reader on NGO management. London: Earthscan, �00�.

309Federico Negrón

estructura organizacional de tipo más flexible y horizontal, en donde todos los colaboradores compartan la misma visión de desarrollo, así como el conjunto de estrategias y herramientas necesarias para lograr sus objetivos. Una gestión eficiente y preactiva, debe incorporar mecanismos eficientes y creativos para potenciar y apalancar sus recursos y capacidades, a la vez que hace más eficiente y transparente su rendición de cuentas. Una alternativa interesante es la cesta de fondos (basket funds). En una entrevista realizada con directivos de la Fundación UNIR de Bolivia�3, se explicó que esta estrategia viene dando interesantes resultados. Esta consiste en confor-mar una cesta común de recursos financieros provenientes de diversas fuentes, los cuales se destinan al financiamiento de objetivos determinados y por un periodo establecido. Las ventajas de esta estrategia son varias. Por un lado, mejora la transparencia y eficiencia en la rendición de cuentas. Esto evi-ta la doble contabilidad (reportando actividades que se hayan financiado con otras fuentes al informar públicamente el uso de los recursos a todas las fuentes al mismo tiempo). Por otro lado, se evita la recarga administrativa al emitir reportes úni-cos para todas la fuentes al mismo tiempo, en lugar de pasar por el costoso proceso de preparar informes para cada fuente financiera individualmente. Adicionalmente, esta estrategia permite financiar intervenciones de mayor magnitud, por un mayor tiempo, lo cual incrementa su nivel de impacto. Sin embargo, en palabras del entrevistado, la creatividad y eficiencia en la gestión financiera, no bastan para garantizar la sostenibilidad de las ONG. Se requiere adicionalmente de una estrategia anclada en la imparcialidad política y solvencia técnica que garantice la independencia y legitimidad de la organización frente a otros actores.

�3 Agradecemos a Antonio Aramayo, Director de la Fundación UNIR Bolivia por el tiempo y experiencia compartida a través de la entrevista.

El cuarto sector: retos actuales para la gestión de las ONG3�0

b. Diseñar y poner en marcha una estrategia dirigida a con-solidar la legitimidad de la organización, como el activo más importante para garantizar la sostenibilidad de las ONG, es un reto fundamental, que este artículo considera necesario resaltar. A diferencia de las empresas privadas y del gobierno, las ONG enfrentan una serie de factores que hacen de su gestión una tarea compleja, que no puede ser analizada a la luz de las realidades de otros actores. Primero, al igual que los gobiernos, las ONG buscan apor-tar a la solución de problemas de interés público como la pobreza, exclusión y degradación del medio ambiente. Sin embargo, estas entidades no cuentan ni con la fuerza del mandato político de los gobiernos, ni con la capacidad financiera con la que cuentan las empresas y corporaciones privadas. En tal sentido, la calidad de los lazos que una ONG pueda establecer con los ciudadanos, su capacidad de insertarse en los intereses de la sociedad, su posibilidad de movilizarse frente a la amenaza de los derechos de determinadas poblaciones, así como su capital social, son elementos determinantes de su legitimidad organizacional. Dado que las ONG tienen que apelar al voluntariado y libre albedrío para obtener recursos y lograr sus objetivos, tienen que justificar su presencia, valor y legitimidad de sus intervenciones ante la sociedad en forma continua��.

Fowler�5 ha desarrollado un interesante modelo de gestión de las ONG, que se puede aplicar al caso de las organizaciones que operan en países de renta media como el Perú, en donde los

�� Fowler, Alan. «NGO futures-Beyond aid: NGDO values and the fourth position». En: Michael Edwards, ed. The Earthscan reader on NGO management. London: Earthscan, �00�.

�5 Fowler, Alan. «NGO futures-Beyond aid: NGDO values and the fourth position». En: Michael Edwards, ed. The Earthscan reader on NGO management. London: Earthscan, �00�.

3��Federico Negrón

recursos de ayuda internacional se vienen reduciendo, donde las relaciones entre estas organizaciones y otros actores como el gobierno, suelen tener épocas de tensión, así como han visto reducida la capacidad de publicitar con claridad la legitimidad de su trabajo frente la opinión pública.

Este modelo de organización de desarrollo denominado como el Cuarto Sector, engloba a las ONG, que si bien tienen su base en la sociedad civil (tercer sector), interactúan con el resto de sectores como el Estado (primer sector) y las empresas privadas que con-forman el mercado (segundo sector), lo cual las hace diferentes al común de las organizaciones de la sociedad civil.

Gráfico 2: Representación gráfica de la posición que ocupan las ONG en el nuevo contexto internacional

Fuente: Tomado de Fowler�6.

�6 Fowler, Alan. «NGO futures - Beyond aid: NGDO values and the fourth position». En: Michael Edwards, ed. The Earthscan reader on NGO management. London: Earthscan, �00�.

CuartoSector

Mercado

Sociedad

Estado

Valores y ética.Enfoque basado

en derechos

Roles del CuartoSSector:

Negociación ymediación.Observadorimparcial.Innovación,replicador deexperienciasexitosas.

Legi

timid

ad

El cuarto sector: retos actuales para la gestión de las ONG3��

Los nuevos roles para las ONG que exige el nuevo escenario internacional, requieren de estructuras organizacionales y opera-tivas coherentes, eficaces y con la capacidad de entender las nece-sidades de la sociedad, a la a la vez de garantizar la legitimidad de sus operaciones ante otros actores con enorme poder como el caso del gobierno y el mercado. Este modelo de organización y gestión se encuentra anclado, en términos de Fowler, en los valores, principios y ética, que son la base de la legitimidad que requieren las ONG para interactuar libremente frente a otros ac-tores. La legitimidad de estas organizaciones anclada en valores y principios sólidos, así como en una coherencia entre su visión y sus prácticas, son condiciones necesarias para que las ONG pue-dan enfrentar los retos del nuevo contexto, así como desempeñar exitosamente los nuevos roles que este contexto exige.

Notas sobre los autores

Enrique AmayoProfesor de Historia Económica y Estudios Internacionales Latinoa-mericanos de la Universidad del Estado de São Paulo (UNESP-Brasil). Fundador y coordinador del Núcleo de Pesquisas sobre o Pacífico e Amazonía-NPPA (Núcleo de Investigaciones sobre el Pacifico y la Amazonía).

Eduardo Ballón E.Antropólogo. Ex presidente del Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (desco) y de la Asociación Latinoamericana de Organi-zaciones de Promoción (ALOP). Actualmente se desempeña como investigador principal de desco. Ha escrito diversos textos sobre movimientos sociales, regionalización y descentralización.

Humberto Campodónico Ingeniero industrial por la Universidad Nacional de Ingeniería y Magíster en Economía del Desarrollo por la Universidad de París I (Panteón-Sorbona). Catedrático de la Facultad de Economía de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Consultor de la Comu-nidad Andina de Naciones y de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). Investigador principal de desco y columnista económico del diario La República. Autor de diversos libros sobre energía (petróleo y gas natural), economía internacional y comercio.


Manuel ChiribogaDiplomado en Economía del Desarrollo en el Instituto de Países en Vías de Desarrollo y sociólogo de la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica. Actualmente es investigador principal del Centro Latino-americano para el Desarrollo Rural (RIMISP). Fue con anterioridad Subsecretario de Comercio y Vice-Ministro de Agricultura y Gana-dería de Ecuador, así como Secretario Ejecutivo de la Asociación La-tinoamericana de Organizaciones de Promoción (ALOP). Es miembro de asociaciones especializadas internacionales como el International Society for Third Sector Research, ALASRU y SEPIA, y miembro de Consejos Editoriales de Revistas en los Campos Rurales, de estudios sobre la Sociedad Civil. Ha sido consultor para organismos como el Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, FIDA, FAO, CEPAL, IICA, entre otros. Es editorialista del periódico El Universo. El año 2009 recibió el Premio Pío Jaramillo Alvarado de la FLACSO, por su contribución al desarrollo de las Ciencias Sociales en Ecuador.

Oswaldo de Rivero Diplomático de carrera, Embajador. Ha servido en Londres, Moscú y Naciones Unidas en Ginebra. Se desempeñó como Embajador ante la Organización Internacional del Comercio (OMC) y ante las Naciones Unidas en Nueva York, donde representó al Perú ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Estudió Derecho en la Pontificia Universidad Católica del Perú, Licenciado de la Academia Diplomática del Perú y con estudios de post-grado en el Instituto de Altos Estudios Internacionales de Ginebra. Profesor de la Academia Diplomática del Perú, miembro del Instituto de Estudios Estratégicos de Londres. Autor de los libros: International Development Law and New International Economic Order, Pergamon Press, Oxford, Gran Bretaña; El Mito del Desarrollo, Fondo de Cultura Económica, México, en Ingles; The Myth of Development, Zedbooks, Londres, Gran Bretaña; Los Países Inviables, ediciones La Catarata, Madrid. Tiene un libro en preparación: El Pensamiento Cero. Ha escrito artículos y ensayos en Le Monde Diplomatique, El Correo de la Unesco, diarios de Ginebra, El Comercio y La República de Lima y en la revista Quehacer de desco.

315Notas sobre los autores

Actualmente es Conferencista en el Instituto de Altos Estudios Internacionales de Ginebra y consultor internacional de empresas privadas en esa ciudad.

Gonzalo FalabellaDoctor en Desarrollo por la Universidad de Sussex, especializado en Sociología del Desarrollo e Innovación. Actualmente es Profesor de Sociología en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Chile.

Pedro FranckeMagíster en Economía por la Pontificia Universidad Católica del Perú y profesor en la misma universidad. Investigador y consultor experto en pobreza y políticas sociales. Ha sido Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES), Secretario Técnico de la Comisión Interministerial de Asuntos So-ciales y Coordinador Nacional del Foro de la sociedad civil en Salud (ForoSalud). Co-Director de la revista “Actualidad Económica del Perú” desde 1998 y Director de la Revista «Bajo La Lupa». Miembro del Comité Directivo y Director de Economía de la Asociación Pro Derechos Humanos (APRODEH).

Caroline Gibu Jefe de Proyectos y miembro del Directorio de Ciudadanos al Día (CAD), organización que realiza acciones de incidencia para mejorar la relación Estado-Ciudadano, así como la gestión pública en el país. Economista por la Universidad del Pacífico, con especialización en Gestión Social de Proyectos. Se ha desempeñado como responsable de los programas y proyectos de Cooperación Técnica del Indeco-pi, realizado diversas consultorías para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la International Financial Corporation (IFC) entre otros, sobre temas de transparencia y acceso a la información, simplificación de trámites, vigilancia social y buenas prácticas en la gestión pública.


Jaime Llosa Ingeniero Agrónomo por la Escuela Nacional de Agricultura (ENA). Estudios de Post grado grado en la Universidad de Paris-La Sorbone: Ecole Pratique dess Hautes Etudes. Ha efectuado consultorías para FAO, OIT e IICA en el que fue funcionario de Planta. Ejerció la do-cencia en la Universidad Nacional Agraria La Molina. Fue durante el gobierno del General Velasco Alvarado, Director General adjunto a la alta dirección en el Sistema Nacional de Apoyo a la Movilización Social y en el Sistema Nacional de Apoyo a la Propiedad Social. Ac-tualmente se desempeña como consultor en desarrollo rural y como tal ejerce desde hace 20 años, evaluando proyectos ex ante y ex post. Es, además, asesor de la Red Ambiental Peruana (RAP).

Raúl Mauro Ingeniero Economista de la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI), con estudios terminados en la Maestría de Gestión Pública de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Profesor de Metodo-logía de la Investigación en la Facultad de Economía de la UNI. Es investigador principal de desco y analista económico de la Red Latinoamericana de Deuda, Desarrollo y Derechos (Latindadd). Sus trabajos enfocan el problema de la precariedad de los niveles de vida, el financiamiento del Estado y los modelos de desarrollo.

Carlos MongeAntropólogo por la Pontifica Universidad Católica del Perú e histo-riador por la Universidad de Miami. Actualmente es investigador asociado de desco y Coordinador Regional de Revenue Watch Institute para América Latina.

Federico NegrónEs Licenciado en Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Recientemente ha culminado la Maestría en Políticas de Desarrollo Alternativo en el Institute of Social Studies de la Haya. Ha sido editor de reportes internacionales sobre ayuda internacional. Es investigador asociado de desco y se desempeña como consultor tanto en instituciones públicas como de cooperación internacional.

317Notas sobre los autores

León Portocarrero Bachiller en Literatura Hispánica de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Diplomado en Periodismos Político y Análisis Cultural por la Universidad Antonio Ruiz de Montoya. Actualmente trabaja en desco, para un proyecto de Revenue Watch Institute.

Bruno ReveszPolitólogo de la Fondation Nationale des Sciences Politiques (FNSP, Francia). Director del Área de Investigación y Proyección Regional del Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA), con sede en Piura. Cofundador del Seminario Permanente de Inves-tigación Agraria (SEPIA). Última publicación (con José de Echave y otros): Minería y Conflicto Social (2009).

Carmen Beatriz RuizLicenciada en Comunicación Social por la Universidad Católica Boliviana. Tiene una maestría en ciencias sociales, con mención en antropología, por la Universidad de la Cordillera. Trabaja en aéreas referidas a comunicación y gestión institucional, y sobre desarrollo y derechos humanos.Actualmente trabaja como consultora independiente, asociada a Just Governance Group. www.justgovernancegroup.org y al Instituto para el Desarrollo Rural de Sudamérica (www.sudamericarural.org).

Eduardo TocheHistoriador por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Magister en Historia por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO-Ecuador). Ha sido Becario Senior del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) y ex inves-tigador de la Comisión de la Verdad y Reconciliación. Actualmente es investigador de desco y profesor de la Maestría de Historia de la UNMSM.

Mariano ValderramaCientífico social doctorado en la Universidad de Heidelberg en Alemania. Ha sido Director del Centro Peruano de Estudios


Sociales (CEPES), Profesor Asociado del Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad Católica del Perú, Secretario Ejecutivo de Cooperación Técnica Internacional de la Presidencia del Consejo de Ministros e Investigador de la Universidad San Martín de Porres. Ha publicado diversos libros sobre desarrollo rural y regional, así como sobre comida peruana.Actualmente es Vicepresidente Ejecutivo de la Sociedad Peruana de Gastronomía (APEGA).

Patricio VelascoMagíster en Economía por la Universidad de París VIII. Sus principa-les áreas de especialización se relacionan con desarrollo económico, gestión y desarrollo científico, tecnológico e innovación. Actualmente ocupa el cargo de Director Ejecutivo de Investigación de la Vicerrec-toría de Investigación y Desarrollo de la Universidad de Chile.

Claudia VialeBachiller en Economía por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Actualmente es Asistente de Investigación de desco para un proyecto de Revenue Watch Institute.

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