Construyendo conocimiento para mejores políticas

Rutas de atención estatal a las víctimas

de violencia de género.

Entre legados e innovaciones

Eduardo Dargent

Stéphanie Rousseau

Aurora Escudero

Proyecto de investigación ganador del XX Concurso Anual de Investigación 2018

Construyendo conocimiento para mejores políticas

OBJETIVO GENERAL

¿Cuál es la experiencia de las mujeres víctimas de violencia familiary/o sexual cuando acuden a una institución estatal a sentar unadenuncia durante la etapa de protección?

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

Producir una revisión histórica de la evolución normativa y de la institucionalidad

de los servicios de atención por violencia de género existentes a nivel nacional,

incluyendo un balance de su cobertura, así como de su desarrollo histórico.

Investigar en dos estudios de caso, las rutas de atención que siguen las víctimas de

violencia familiar y/o sexual, así como los obstáculos que enfrentan.

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RELEVANCIA PÚBLICA:

¿Por qué es importante investigar el acceso a la justicia de mujeres víctimas de violencia?

El Perú ocupa el tercer lugar en violencia sexual entre parejas en América Latina y el Caribe CEPAL (2018).

En el año 2017, se han reportado 6,593 casos en los Centros de Emergencia Mujer (CEM, 2017).

El Perú ocupó el puesto 8 en feminicidios en el año 2016 en América Latina y el Caribe con 100 feminicidios.

En año 2018 se reportaron 149 casos de feminicidio. Entre enero y mayo del año 2019, 55 casos (Observatorio de Criminalidad, 2018).

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RELEVANCIA PÚBLICA: ¿Con qué políticas públicas se encuentra vinculado el estudio?

Ley Nº 30364, 'Ley para prevenir, sancionar y erradicar la violencia

contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar’ y su Reglamento

Decreto Legislativo Nº 1368, que crea el 'Sistema Nacional Especializado de Justicia para la Protección y Sanción de la Violencia contra las Mujeres e

Integrantes del Grupo Familiar’

Ley N° 28236, Ley que crea Hogares de Refugio Temporal para las Víctimas

de Violencia Familiar

Ley N° 29430 que modifica la Ley N°27942, 'Ley de Prevención y Sanción

del Hostigamiento Sexual'

Ley N° 30068, ‘Ley que incorpora el artículo 108-A al Código Penal y

modifica el artículo 107, 46-B y 46-C del Código Penal y el articulo 46 del Código de Ejecución Penal, con la finalidad de prevenir, sancionar y

erradicar el Feminicidio’

Plan Nacional Contra la Violencia de Género 2016-2021

Política Nacional de Igualdad de Género

El Sistema Nacional para la Prevención, Sanción y Erradicación de

la Violencia contra las Mujeres y los Integrantes del Grupo Familiar.

Estrategia de implementación para el año 2019 del Plan de Acción Conjunto para

Prevenir la Violencia contra las Mujeres, así como brindar protección y atención a las víctimas de violencia, con énfasis en los

casos de alto riesgo

Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual

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PRINCIPALES HALLAZGOS

En los últimos 30 años se han dado avances importantes en elacceso a la justicia de mujeres víctimas de violencia, tanto anivel normativo como el el desarrollo de dispositivosinstitucionales dirigidos a mejorar los procesos de provisióndel servicio como:

La creación del Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual

La aprobación de multiples Planes Naciones Contra la Violencia de Género (2002-2007; 2009-2015; 2016-2021)

La aprobación de la Ley Nº 30364 y su reglamento

La creación del ‘Sistema Nacional para la Prevención, Sanción y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres e Integrantes del Grupo Familiar’, encargado de asegurar el cumplimiento de las políticas públicas en esta materia en todos los niveles de gobierno

La creación del 'Sistema Nacional Especializado de Justicia para la Protección y Sanción de la Violencia contra las Mujeres e Integrantes del Grupo Familia'

La aprobación del Plan de Acción Conjunto 2018, y su estrategia de implementación para el 2019

Sin embargo, aún se mantienen fuertesbarreras para el acceso a la justicia. Desdeel presente estudio, hemos identificado 3causas principales:

CAPACIDAD ESTATAL

COORDINACIÓN INTERSECTORIAL E

INTERISTITUCIONAL

DISCRIMINACIÓN, PREJUICIOS Y ESTEREOTIPOS

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CAPACIDAD ESTATAL

En los últimos años se ha priorizado presupuestalmente la lucha contra la violencia, lo que ha devenido en aumento de la cobertura de los servicios (p.e CEM en Comisarias). Sin embargo, aún se mantienen graves deficiencias:

Existe mucha heterogeneidad y disparidad en el territorio, en líneas generales:

El Personal del CEM no se dan abasto para atender la alta demanda de atención. Esto es particularmente para el área legal, pues tienen poca disponibilidad de tiempo para hacer seguimiento al avance de las denuncias y para apelar sentencias.

Los juzgados de familia (jueces y equipo interdisciplinario) no logran realizar las audiencias y emitir las medidas de protección con la celeridad que manda la ley, y se ven limitados a hacer seguimiento al cumplimiento de las mismas. Además, cuentan con un número insuficiente de notificadores, lo cual es vital para asegurar el cumplimiento de las medidas de protección.

La PNP no tiene el personal y recursos adecuados para hacer cumplir y realizar seguimiento a las medidas de protección.

El IML no cuenta con el número de profesionales adecuado para realizar los examenes físicos y psicologicos de acuerdo al mandato de la ley. Además, en muchos casos la infraestructura (nivel del IML en el territorio) no recoje pruebas físicas importantes como daños internos.

Insuficiente número de casas refugio a nivel nacional, y poca capacidad de los gobiernos locales de darle un mantenimiento adecuado.

1. RECURSOS HUMANOS INSUFICIENTES E INFRAESTRUCTURA INADECUADA

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2. OPERADORES DE JUSTICIA CUENTAN CON DIVERSOS NIVELES DE CAPACITACIÓN EN LA LEY 30364 Y SENSIBILIZACIÓN EN EL ENFOQUE DE GÉNERO

Si bien la PNP ha avanzado en sus procesos de capacitación, aún se se cuenta con un bajo nivel de capacitación en los procesos de la nueva ley (p.e en el llenado de la Ficha de Valoración del Riesgo) y en la sensibilización en el enfoque de género en las Comisarias Básicas y de Familia, que se agrava frente a la alta rotación.

En los juzgados y fiscalias penales si bien existe un conocimiento adecuado de los procesos que mandan la ley, no se ha dado una sensibilización sistematica en el enfoque de género dirigido a su labor. Esto se ejemplifica en: conciliaciones, desvaloración de examenes psicologicos provenientes del CEM, poca capacidad de determinar qué constituye lesiones graves y qué un intento de feminicidio.

3. GRAVE AUSENCIA DE UNA POLÍTICA DE SALUD MENTAL DIRIGIDA A VICTIMAS, AGRESORES Y OPERADORES DE JUSTICIA

Si bien las victimas de violencia tienen acceso gratuito a psicologos en los centros de salud, los tiempos de espera son excesivamente altos y no constituye una terapia acorde a sus necesidades.

Las medidas de protección mandan el tratamiento psicologico de los agresores, pero existen pocos programas dirigidos a la reeducación de agresores y poca capacidad de hacer seguimiento al cumplimiento de la medida.

El sindrome de agotamiento profesional tiene consecuencias en la calidad de los servicios, y promueve la rotación laboral de personal calificado y capacitado.

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COORDINACIÓN INTERSECTORIAL E INTERINSTITUCIONAL

1. A nivel Macro

En los últimos años se han desarrollado una serie de dispositivos de coordinación intersectorial importantes como: la Comisión Multisectorial de Alto nivel, el máximo órgano del Sistema Nacional para la Prevención, Sanción y Erradicación de la Violencia Contra las Mujeres e Integrantes del Grupo Familiar; el Plan de Acción Conjunto 2018, y su estrategia de implementación para el 2019.

Entre los principales logros producidos por la ley 30364 ha sido la creación de instancias de concertación en todos los niveles de gobierno. En los casos en que estos espacios de toma de decisión se han activado, la coordinación interinstitucional a nivel regional y local se ha fortalecido.

Sin embargo, aún persisten diversos problemas de coordinación, como:

Discrepancias entre sectores del Ejecutivo y organismos constitucionales autonomos sobre laimplementación de algunos contenidos de la ley (sobretodo durante la etapa de sanción). La rectoriadel MIMP y su enfoque para enfrentar la violencia de género entra en conflicto con la autonomía deestos sectores y sus instituciones.

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Los instrumentos de gestión elaborados por los sectores han sido de mucha ayuda para ordenar la atención a mujeresvictimas de violencia de género: Protocolo Interinstitucional de Acción frente al Feminicidio, Tentativa de Feminicidio y Violencia de Pareja de Alto

Riesgo (2015, y su actualización en 2018) Protocolo de Actuación Conjunta entre los CEM y Comisaria (2018) Protocolo de Actuación Conjunta entre los CEM y los Establecimientos de Salud (2019)

A pesar de ello, aún queda pendiente la elaboración de un Protocolo de Actuación Conjunta de todos los actoresinvolucrados en el proceso. Atendiendo a esa falta de claridad en el proceso, es que se manifiestan los siguientesproblemas de coordinación interinstitucional:

En la recepción de la denuncia, existen todavía desconocimiento en distintas instancias como juzgados, comisarías yfiscalías, sobre su deber de recibir las denuncias. Con frecuencia se deriva a las denunciantes al CEM o Comisaría defamilia. Asimismo, no siempre las comisarías notifican al CEM sobre las denuncias recibidas como pide la ley pues notodos los CEM funcionan las veinticuatro horas. Existen, además, fichas distintas de evaluación de riesgo entre los CEM ylos operadores de justicia cuando habría que buscar un solo instrumento unificado.

En la evaluación del riesgo, los operadores de justicia tienen poca claridad sobre cómo medir el riesgo, entoncesfrente a la duda (y al temor de recibir sanciones penales) suelen calificar como riesgo severo a la mayoría dedenuncias. Ante ello, cada instancia vuelve a llenar la ficha de valoración de riesgo para corroborar su veracidad,duplicando esfuerzos, alargando los procesos e impidiendo que los casos realmente severos sean atendidos con laceleridad que requieren.

Además, el CEM y operadores de justicia poseen instrumentos de valoración del riesgo distintos.

2. A nivel Micro (I)

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Las medidas de protección. Un elemento crítico en la etapa de protección es la ausencia de un sistema deinformación y monitoreo unificado sobre dichas medidas. Esta ausencia dificulta el seguimiento de lasmismas, siendo común que no se comunique del levantamiento de dichas medidas.

En el seguimiento de las denuncias. Un problema detectado es que la información que se remite a los CEMcon respecto a las denuncias recibidas no siempre contiene la información necesaria para un seguimiento delas mismas. Además, dado que todos los operadores de justicia tienen el mandato de realizar seguimiento sincriterios claros que impidan la duplicidad de esfuerzos, la consecuencia es que el seguimiento no esordenado, y en muchos casos, inexistente.

En la investigación policial y fiscal. Tanto el CEM, el IML, la Fiscalía y el Poder Judicial tienen criterios distintosal momento de evaluar la afectación ocasionada por los actos de violencia. La sobrecarga del Instituto de Medicina Legal no permite una actuación célere y efectiva con las

denuncias. Si bien la ley permite que las evaluaciones de psicólogos del CEM o de centros de salud puedan ser

utilizados ante la demora de Instituto de Medicina Legal, muchas veces estos reportes se desestiman.

El gran ausente: el Sector Salud. Todos los operadores de justicia reclaman un mayor involucramiento de lossistemas de salud, tanto para dar cumplimiento a los mandatos de la ley como para actuar en casos deviolencia referida a individuos con problemas psiquiátricos, los cuales son de naturaleza distinta a la ruta deprotección y sanción penal de los procesos de violencia de género.

2. A nivel Micro (II)

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DISCRIMINACIÓN, PREJUICIOS Y ESTEREOTIPOS

La ley 30364, su reglamento y los instrumentos elaborados por el Sistema Nacional contienen disposiciones que buscan

disminuir la re-victimización y discrecionalidad de los operadores de justicia. Incluso, generando sanciones penales que

intencionalmente entorpezcan el proceso de la denuncia. A pesar de ello, el presente estudio encuentra que:

Se mantiene un enfoque familista entre operadores de justicia que se manifiesta en que se privilegie la unidad familiar por

encima del acceso a la justicia y la integridad física y psicologica de la victima. (p.e conciliaciones en audiencia por medidas

de protección o durante la investigación fiscal)

En este aspecto, encontramos una diferencia al interior del Estado al comparar al personal del CEM, Comisarías de

Familia y Juzgados Especializados con otras dependencias. En los primeros encontramos un personal

considerablemente más sensibilizado en temas de violencia de género.

A lo largo del proceso se manifiestan una serie de barreras explicitas y sutiles que enfrentan las mujeres, relacionadas a su

alfabetización, acceso a recursos economicos y etnicos. Algunos ejemplos:

El proceso de sentar una denuncia, y realizar el seguimiento resulta sumamente confuso por su complejidad y

descoordinación entre instituciones. Ante ello, ser una mujer quechuahablante analfabeta, supone una obstaculo que

imposibilita el acceso a la justicia tanto por la indiferencia de los operadores como por su imposibilidad de entender

las notificaciones.

Los abogados del CEM no se dan abasto para litigar todos los casos que asumen, por lo que las mujeres que cuentan

con recursos prefieren contratar un abogado que las acompañe durante el proceso. Mientras que las que no, se

encuentran con archivamentos.

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RECOMENDACIONES GENERALES

Continuar aumentando los recursos dirigidos a la atención a las víctimas que permita una acción efectiva y acorde a los mandatos ynuevos procedimientos establecidos en el marco de la ley 30364. Tal como se ha venido haciendo, priorizando zonas de altaincidencia.

El gran déficit en el número de operadores del sistema de justicia genera una tendencia a desincentivar las denuncias debidoa la carga procesal del sistema y al sindrome de agotamiento profesional

Una entidad señalada como el principal cuello de botella en la busqueda de justicia es el Instituto de Medicina Legal. Se requiere una inversión significativa en infraestructura y equipos para mejorar las dependencias ya existentes como para

fortalecer la presencia estatal en el territorio, especialmente en zonas de alta incidencia de violencia de género.

Es urgente optimizar los procesos de otorgamiento y cumplimiento de las medidas de protección, al ser el primer peldaño para elacceso a la justicia y un elemento central para la integridad de las victimas.

Se requieren requiere buscar mecanismos para que los operadores de justicia no concedan medidas de protección solo portemor a equivocarse y ser acusados ante la opinión pública, sino en base a análisis reales de riesgo.

La PNP necesita personal, mobiliario (vehiculos, computadoras, etc.), así como programas informáticos y de geolocalizacióndedicados exclusivamente a la protección y seguimiento del cumplimiento de las medidas de protección. Las institucionesespecializadas deben establecer mecanismos claros de coordinación para el seguimiento del otorgamiento y seguimiento delcumplimiento de medidas de protección. De todo tal que cada incumplimiento no abra un nuevo proceso, sino sea parte delmismo expediente de denuncia; y, que la PNP pueda conocer cuando una medida de protección ha dejado de tener vigencia.

El Estado debe dirigir recursos para asegurar la salud mental de las mujeres víctimas de violencia y los operadores del sistema dejusticia que las atienden. Ello debe darse bajo la rectoria conjunta del MINSA y MIMP.

No se ha establecido politicas sistematicas para la recuperación psicologica de victimas de violencia y la reeducación deagresores.

Para asegurar la calidad y sostenibilidad del sistema especializado de justicia, se debe combatir el sindrome de agotamientoprofesional.

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ESTRATEGIA METODOLÓGICA: Cualitativa

Objetivos Método de recojo de informaciónInstitución donde se recogió la

información

Objetivo 1: Producir una

revisión historica de la

evolución normativa y de la

institucionalidad de los

servicios de atención por

violencia de género existentes

a nivel nacional, incluyendo un

balance de su cobertura, así

como de su desarrollo

histórico.

Revisión documental histórica de normativas y políticas públicas relacionadas a la atención de violencia de género.

Revisión documental de estadisticas, estudios y evaluaciones relacionadas a las políticas públicas dirigidas a atender la violencia de género.

Entrevistas a profundidad con funcionarios de alto nivel de los sectores del Sistema Especializado de Justicia (9)

Entrevista a profundidad con expertos en materia de violencia de género de la sociedad civil (5)

Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables

Ministerio Público

Policia Nacional del Perú

Poder Judicial

Defensoria del Pueblo

Objetivo 2: Investigar en dos estudios de caso, las rutas de atención que siguen las víctimas de violencia familiar y/o sexual, así como los obstáculos que enfrentan.

Entrevistas a profundidad con operadores de justicia del Sistema Especializado de Jusiticia que desempeñen sus funciones en Villa El Salvador (10) y Huamanga (13)

Entrevistas a profundidad con mujeres denunciantes en Villa El Salvador (8) y Huamanga (10)

Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables

Ministerio Público

Policia Nacional del Perú

Poder Judicial

Defensoria del Pueblo