21° Congreso Mundial de Ciencia Política Santiago de Chile 2009

Paper Definitivo.

“Estado, Políticas de Gerencia Pública y Políticas Públicas en América Latina: Conservación, transformación o reconfiguración de los aparatos Estatales”.

Por: Carlos Wladimir Gómez Cárdenas1

Pensar en el Estado, en tanto aparato de Estado, implica pensar de manera central en la dimensión Político - Administrativa de dicha forma de organización. Esta dimensión se relaciona de manera directa con sus funciones públicas y sociales. Dentro de ella se han producido, en toda América Latina, a través de la implementación de políticas de gerencia pública, transformaciones internas de las organizaciones público - estatales, y en un sentido más amplio, transformaciones en el manejo de los asuntos públicos. Estas transformaciones de la dimensión político – administrativa del Estado, han revivido de la manera más intensa posible, discusiones de orden teórico y práctico sobre el Fenómeno Burocrático. A la luz de este fenómeno aparece el enfrentamiento o tensión de dos grandes paradigmas (Paradigma Burocrático vs. Paradigma del New Public Management) que han intentado eclipsar, en tanto orientar (praxis), y explicar, en tanto describir y comprender a su vez (logia), dichas transformaciones de las organizaciones público – estatales y las propias transformaciones en el manejo de los asuntos públicos por parte de los Estados. El enfrentamiento o tensión, tanto teórica como práctica, de estas dos grandes corrientes del management público, enuncian interrogantes de orden central que ponen a la Teoría de la Burocracia en intensa cuestión. ¿Cuál paradigma, en tanto saber experto (saber/poder), resuelve satisfactoriamente las problemáticas actuales y centrales de la dimensión político - administrativa de nuestros Estados? ¿Qué tipo de políticas de gerencia pública, permiten al aparato estatal, con su implementación, un mejoramiento en el manejo de los asuntos públicos, para afrontar las diversas demandas sociales con políticas públicas integrales?. Estos interrogantes platean un dilema de cambio dentro de la dimensión político – administrativa del Estado en América Latina. Bajo este contexto, la presente ponencia explorará los aciertos y desaciertos de las respuestas, únicas o combinadas, que han dado los actores en nuestros países, con el ánimo de proponer una alternativa de reconfiguración del aparato estatal, que permita mejorar la performance en sus funciones públicas y sociales.

EL ENFRENTAMIENTO DE DOS PARADIGMAS A lo largo de los últimos treinta y cinco años en América Latina una ola continental de reformas neoliberales se ha propuesto, como uno de sus objetivos fundamentales, el emprendimiento de una radical transformación de la Administración Estatal y de la burocracias públicas - estatales en la que ésta se sustenta. (Jobert, 1996; Salazar, 1999; Meny y Thoenig, 1992). Al igual que la anterior oleada cepalina, el recetario liberalizador, reformista y aperturista, tendría igualmente un alcance continental (Varela, 2005b). El repensamiento del papel del Estado ha obedecido a causas profundas, de tipo estructural, y se ha explicado y justificado en

1 Politólogo de la Universidad Nacional de Colombia, Especialista en Administración Pública y Magister en Políticas Públicas de la Universidad del Valle. Actualmente es Estudiante del Doctorado en Ciencia Política de la Escuela de Política y Gobierno de la Universidad Nacional de General San Martín (UNSAM - Buenos Aires, Argentina), e investigador del Grupo “Gestión y Políticas Públicas” (Categoría A – COLCIENCIAS) y de la Fundación de Investigaciones Sociales y Políticas (FISYP-Argentina).

encontrar correctivos que rectificasen, y ajustaran los fallos de un modelo de Administración Pública desgastado y en crisis (Peters, 1999; Nioche, 1996). La doctrina Neoliberal y las transformaciones ocurridas en el campo managerial, inspiraron las bases para el cambio de paradigma en la dirección del Estado. A partir de la década de los años 80’, el Estado es permeado por la aplicación de principios gerenciales del sector empresarial privado, con el propósito de combatir sus viejos males y de proporcionarle herramientas adecuadas para afinar su capacidad de respuesta (Varela, 2005b). El Estado en general y las burocracias públicas - estatales del nivel nacional y subnacional en particular se han visto directamente afectadas por estos cambios. Desde entonces se ha aceptado la emergencia de nuevos actores en el cumplimiento de funciones, otrora, estatales o de naturaleza pública-estatal. A la escena de provisión de bienes y servicios públicos, asisten hoy por hoy agentes de naturales pública-estatal, privada, y no estatal o los reconocidos actores del tercer sector. Estas transformaciones se han producido a la luz de las políticas de gerencia pública adelantadas en todo el planeta a partir de los últimos treintaicinco años. La dirección de la Administración Pública en los Estado - Nacionales se cuestiona constantemente en relación a la eficiencia, la eficacia y la economía (Tesis de las tres “E”. Planteamiento central del ideario del New Public Management), a pesar de que su capacidad de respuesta se haya disminuido notoriamente fruto de incesantes reestructuraciones amparadas en el unanismo ideológico neoliberal. Los Estados en toda América Latina han sido transformados en nombre de la eficiencia, la eficacia y la economía, lo cual ha derivado en un desmonte gradual de las burocracias públicas - estatales en la región. Esta situación evidencia algo paradójico: mientras las burocracias públicas estatales, en sus distintos niveles (nacional/seccional/local), se han ido desmontando sistemáticamente, las competencias y atribuciones entregadas desde el centro del Estado Nación, han aumentado en un panorama presupuesto de escasez de recursos (proceso de descentralización administrativa). En esta dirección, el tema de la transición del Estado hacia formas abiertamente privatistas ha sido un terreno común de debate durante el último cuarto del siglo XX, y la primera década del siglo XXI. Este tema en particular, ha despertado la más abierta de las polémicas en diferentes ámbitos, políticos, administrativos, académicos y cotidianos, colocando a la Teoría de la Burocracia en permanente cuestionamiento. El matiz característico se ha tornado hacia los aspectos administrativos, dentro de los cuales se destaca la discusión teórica del Paradigma que ha orientado o que debe orientar en adelante, dichos procesos de transición y reforma del Estado de cara a los nuevos desafíos planteados por una sociedad globalizada. Es así como, el tema central en la discusión de las reformas de corte administrativo estriba en la supuesta necesidad de transitar ¿Hacia un paradigma post-burocrático?. Según Crozier (1992 y 1997) se deben puntualizar las características de la transición del denominado paradigma burocrático hacia una nueva cultura de la Administración Pública. Para este autor, la maquinaria burocrática ya no funciona como debería (es decir, bajo criterios de eficiencia, eficacia y economía) pero, sobre todo, no logra ya dominar la complejidad creciente de nuestras actividades colectivas que día a día solicita libertad personal y autonomía individual, dos de las principales tendencias de nuestro tiempo. Aunque ambas lógicas (burocrática y postburocrática) puede que logren operar juntas y hasta resulten, en cierto modo, complementarias, en cuanto se refieren al gobierno y a la gestión pública, funcionan en abierta oposición. Dentro de la literatura aportada por Crozier (1992 y 1997) a la discusión, aparece de manera reiterativa la necesidad de reformar los sistemas administrativos. El sistema de control tradicional -el paradigma burocrático y patrimonial del siglo XVII que Weber resume como

piedra angular del Estado moderno- no funciona en la medida en que la sociedad post-industrial se basa, en la discusión y en la elección y particularmente en la reducción de la complejidad social. Ante los limitantes del paradigma burocrático, resulta imperativo generar una nueva cultura en la Administración Pública y superar el problema básico de la transición, sobreponiéndose a las necesidades crecientes de dominar la complejidad que está acompañada por la creciente declinación de los medios para lograrlo. Empero, lo anterior no sólo implica una modificación a nivel técnico sino fundamentalmente un cambio del sistema humano y cultural, especialmente, en el conjunto de las complejas relaciones de poder. La administración privada resulta ser el modelo más adecuado porque facilita una percepción más clara de los resultados; y evita el procedimentalismo y el formalismo excesivo que surge cuando las metas no son claras o resultan ser muy retóricas, tal y como sucede en el escenario de la burocratización. El punto más importante para Crozier (1992 y 1997) es modificar el comportamiento gerencial desde sus modos de razonar que propicie una fuerte cultura de comunicación abierta, confianza y cooperación que posibilite el logro de la simplicidad en la estructura y los procedimientos, articulando en la Administración Pública, nuevos alcances en la relación con los subordinados y, mucho más allá, con la sociedad como un todo. Con este objetivo basa sus recomendaciones en una estrategia para el cambio que consiste básicamente en: i) formular y compartir un conocimiento sistémico del funcionamiento del sistema humano encontrando las regulaciones esenciales basados en lo racional para que los actores cambien su comportamiento en la dirección esperada; ii) invertir en un sistema para transformar la actitud mental de sus miembros y las relaciones entre ellos. Particularmente, recomienda Crozier la formación de células especializadas de analistas profesionales que se concentran en los problemas y recurrir a expertos independientes para que lleven a cabo la investigación. La falta de profesionalismo ha distorsionado los objetivos de bienestar en muchas sociedades; iii) la formación de un cuerpo de funcionarios públicos más comprensivos, más conocedores y capaces de escuchar y diagnosticar los problemas con suficiente antelación, pues hay que evaluar los impactos sobre la forma de fijar las metas y los objetivos; y, iv) este proceso requiere, ante todo, profesionales bien entrenados que sean completamente diferentes de los burócratas clásicos y aún de los auditores convencionales. El entrenamiento de los líderes es una verdadera prioridad que deben involucrarse en el entrenamiento de su personal subordinado y a la vez, deben beneficiarse de programas de entrenamiento específico sobre el tema de la innovación antes de encargarse de las agencias públicas. (Crozier, 1992 y 1997) Por otra parte, Crozier (1992 y 1997) estima una convergencia fundamental y un patrón común (supuesto) en las sociedades, de donde espera afirmar un tipo superior de racionalidad administrativa que resulta axiomático - es decir, que ni discute ni analiza - y que, por el contrario, trata de satisfacer en torno a una muestra (ciertamente no representativa y, desde luego, débil estadísticamente, si la cuestión es soportar empíricamente) de la dinámica estatal. El ideario del New Public Management es un modelo de gestión pública que trata de animar Crozier (1992 y 1997), promulgando una cultura ciertamente sin cultura; o, en otros términos, una cultura de gestión a exportar. Precisamente autores como Johan Olsen denuncian que para entender el cambio administrativo se requiere un examen de cómo las reformas han sido prestadas o impuestas desde afuera del marco político nacional, reclamando la necesidad de tener en cuenta la relevancia de los contextos administrativos (Olsen, 2004). Olsen (2004) afirma que el problema del éxito administrativo también depende del desempeño de varios actores e instituciones organizadas sobre principios diferentes, y con diferentes culturas, recursos, historias y dinámicas; y sobre el grado al que los servidores públicos y los ciudadanos son capaces deseando movilizar recursos que coinciden entre tareas y objetivos dando a la administración autonomía para aplicar su experticia.

Todos estos aspectos logran descubrir los trasfondos epistemológicos que presenta la problemática, y también sus fondos ideológicos. Como resulta obvio, Olsen (2004) acude a la teoría weberiana y al concepto de burocracia desde sus estrategias analíticas haciendo énfasis, particularmente, en los tipos ideales weberianos. Por esta sola razón, Olsen sí respeta una construcción correcta del estudio de la burocracia y se distancia de paso de la argumentación modística de Crozier. El punto que hay que destacar es que Crozier, como otros tanto defensores del llamado paradigma post-burocrático o Paradigma del New Public Management y de la gestión gerencial de la Administración pública, no busca la perfección lógica del concepto – en este caso la burocracia, sus formas de dominación, racionalidad ó legitimidad – para dar cuenta de la realidad administrativa sino que, por el contrario, tratan de convencer sobre una axiología de la acción, ¡el camino contrario a Weber!. De allí que Olsen (2004) trate de rescatar, desde Weber mismo, no sólo una reinterpretación del sociólogo alemán sino potencialmente una recuperación de su paradigma y una asunción crítica de la burocracia. Un intento que como todas las teorías – no está libre de carga ideológica - pero que no está fríamente enmascarado en una prescripción pretendidamente neutralista que recurre a la urgencia de una crisis supuesta2. En este sentido se estará matizando ¿el eterno retorno a los clásicos?. Al parecer las posturas de autores Neoweberianos como Olsen así lo demuestra. Desde un principio Olsen (2004) intenta definir con rigurosidad el sentido de la Administración Pública pues contrario al pensamiento en boga hay que mantener que la burocracia más que un dinosaurio enfrascado en una lucha a muerte o una indeseable o inviable forma de administración desarrollada en una sociedad legalista y autoritaria – teórica o prácticamente – debe redescubrirse. Olsen (2004) interroga las ideas en boga en torno a la burocracia y concluye que son el resultado de la movilización de sentimientos antiburocráticos y el reclamo de que es tiempo de decirle adiós a las burocracias y a los burócratas, lo cual es solamente otra vuelta a un debate perenne y a una lucha ideológica sobre lo que son las formas deseables de administración y gobierno; esto es, un concurso por el control por el tamaño, la agenda, la organización, las competencias, los fundamentos morales, el personal, los recursos y productos del sector público. En términos generales, el aporte más poderoso de este autor, es dar cuenta de la complejidad que abarca el fenómeno burocrático y los desafíos que debe enfrentar la cuestión estatal, en general y de la administración pública, en particular. De hecho, Olsen (2004) ya nos prevenía con la falta de estudios sistemáticos acerca de los impactos organizacionales, más allá de la mirada obtusa de la gerencia pública y los dictados de la fórmula político-administrativa neoliberal. Aunque habría que añadir, cuestión que Olsen no alcanza a percibir, que se trata del proyecto político neoliberal, neoclásico y austriaco, dado que esta última postulación incorpora el problema de la complejidad en el análisis social pero continúa apoyando los lineamientos básicos. De esta manera el New Public Management aparece como la Teoría Neoliberal de la Administración Pública. (Puello-Socarrás, 2009) Una de las consideraciones imponderables de Olsen (2004) es señalar que el diseño administrativo y la reorganización como complejo de deliberaciones y luchas esencialmente políticas sobre las formas organizacionales pero igualmente en torno a símbolos, legitimidades y éticas que identifican la administración pública, y no, que este problema complejo sea considerado como una simple cuestión técnica o como cierta improvisación a-política, tal y como se ha sugerido por el New Public Management.

2 Nos referimos a la “crisis general de la administración pública” que Crozier desarrolla en: Crozier, Michel, Estado modesto, Estado moderno: estrategia para el cambio, México, Fondo de Cultura Económica, 1.992, p. 65.

La discusión teórica de los autores, determina que históricamente la cuestión político – administrativa del Estado ha sido una preocupación constante, la cual durante la última década en particular se ha tornado insistente. Dicha discusión, en buena parte, se había querido relajar por diversas razones - en su mayoría ideológicas – hasta el punto de poder decir con gran consistencia que el tema ha regresado con una fuerza inusitada para posicionarse dentro de la agenda política más actual o quizás deberíamos decir más urgente; como el referente específico de los diferentes desafíos económicos y sociales que enfrentan hoy por hoy las sociedades contemporáneas. (Puello-Socarrás, 2009) La dimensión político administrativa de lo estatal ha sido el asunto de mayor centralidad en la historia más reciente. De allí la necesidad de presentar trabajos que aporten elementos explicativos de dicha dimensión. Las denominadas ciencias del management han sido protagonistas de las nuevas transformaciones en el ámbito del manejo de lo público. Bajó estos elementos teóricos de contexto se desarrollaran a continuación las características particulares de las políticas de gerencia pública, buscando conectar tales particularidades con el proceso de reforma político – administrativa de los Estado - Nacionales.

LAS POLÍTICAS DE GERENCIA PÚBLICA. Hablar de políticas de gerencia pública implica conceptualizar sobre las transformaciones que a nivel administrativo ha tenido el Estado – Nación. Analizar tales políticas implica entenderlas en el sentido más amplio de transformación del manejo de los asuntos públicos en nuestros países, por parte de las autoridades públicas. Las políticas de gerencia pública transforman internamente las organizaciones, en términos de estructura, funcionamiento, cultura y resultados, las cuales tiene no sólo alcances manageriales sino políticos, en relación al manejo de los asuntos públicos3. El propósito conceptual de esta parte será explicar la categoría política de gerencia pública, para lograr entender el nuevo manejo de los asuntos públicos, que por supuesto está atravesado por lo político (en tanto polity) y lo managerial conjuntamente. Para el Profesor Varela (2005b), las Políticas de gerencia pública son un desprendimiento lógico – instrumental de una política previamente definida, en un contexto de carácter macro, nacional, referido a la modernización del aparato gubernamental en sus diferentes niveles. Una política de gerencia pública implica actualizar las organizaciones del Estado a las normas, competencias y mandatos que la Constitución y la Ley exigen. Otra conceptualización que complementa la anterior, es la realizada por el Profesor Libardo Rodríguez (2003) quien afirma que una política de gerencia pública puede definirse como un proceso de modernización y actualización de las formas de organización, metodologías y herramientas de trabajo que la administración pública utiliza para el cumplimiento de sus fines y funciones. Adicionalmente, el Profesor Vidal Perdomo quien es citado por Rodríguez (2003) nos indica que las políticas de gerencia pública obedecen a respuestas o requerimientos de la

3 Cuando nos referimos concretamente a las políticas de gerencia pública es necesario entenderlas separadamente de las reformas políticas. Las reformas políticas buscan en nuestro particular contexto transformar las reglas de juego dentro de lo político electoral disputado. En este sentido las reformas políticas buscan un cambio puntual en el Sistema de Partidos y en el Sistema Electoral. A pesar de esto, las políticas de gerencia pública también traen consigo transformaciones a nivel político, no propiamente sobre lo partidista o lo electoral, sino sobre el manejo de los asuntos públicos que es un tema de naturaleza eminentemente política.

administración pública para mejorar de manera integral su desempeño. En este sentido las reformas buscan corregir defectos en la organización existente; necesidades de nuevas funciones o servicios; duplicación de tareas; y carencias de estatutos legales que regulen sectores o actividades, al igual que se proponen introducir nuevas técnicas de trabajo y corregir vicios que afectan el buen rendimiento del trabajo de los numerosos funcionarios y agentes de la administración pública. La manera como buscan obtener tales correctivos las políticas de gerencia pública es a través de la puesta en marcha o implementación de un rediseño organizacional (Varela, 2005b). El rediseño organizacional redefine competencias y funciones de los diferentes aparatos público – estatales. En esta redefinición de competencias determina claramente la correlación entre el sector público - estatal, el sector privado y el tercer sector, en cuanto a la provisión de bienes y servicios públicos; es decir, determina qué le corresponde a cada quién. Como consecuencia lógica de dicha redefinición aparece dentro de las políticas de gerencia pública el objetivo específico de reducir el tamaño de la burocracia, ya que muchas de las competencias, otrora públicas – estatales, quedan en manos de agentes privados o del tercer sector.

En relación dicho objetivo específico, (Disminución del tamaño de la burocracia) las políticas de gerencia pública se han concentrado en adelantar o sacar adelante el criterio fiscal. Bajo este énfasis fiscal, las políticas de gerencia pública más allá de considerar el Rediseño Organizacional, la Definición de Competencias y los Cambios en la Cultura Organizacional de las diferentes entidades estatales, se han centrado en disminuir gastos públicos vía recorte de personal. Las políticas de gerencia pública con el ánimo de cumplir sus propósitos deben apoyarse en un estudio que utilizan como soporte técnico, que se construye a partir de la elaboración de un adecuado diagnostico de la realidad administrativa de cada entidad publico - estatal, para luego establecer un marco de medidas que le apunten a la mejora de la performance o desempeño de las mismas. En nuestro contexto particular, las políticas de gerencia pública, han sido impulsadas bajo los principios teóricos del New Public Management, descritos anteriormente, los cuales exigen un aprendizaje constante de las empresas de orden público - estatal de las entidades privadas; es decir, las políticas de gerencia pública han sido vehiculadas bajo principios administrativos propios de ámbitos privados y no público - estatales. En este sentido, las organizaciones público – estatales deben aprender de las privadas de cara a mejorar su performance en las funciones públicas y sociales. El Paradigma gerencialista entonces, ha sido el motor de dichos procesos de transformación administrativa del Estado – Nación en sus diversos niveles. De esta manera, las políticas de gerencia pública, introducen cambios discontinuos en las instituciones, y hacen parte de los procesos de hechura/transformación/reconfiguración del Estado en sus diferentes órdenes, constituyéndose en intervenciones que se hacen sobre la Administración Pública que buscan corregir sus problemas centrales (paternalismo, clientelismo, corrupción), para así mejorar el manejo de los asuntos públicos por parte de las diferentes administraciones. Las políticas de gerencia pública buscan de dicha forma, armonizar las Políticas Públicas y facilitar la Gobernabilidad de las entidades público – estatales. Pasemos a revisar ahora dicha relación.

TRANSFORMACIÓN DE LAS BUROCRACIAS PÚIBLICAS Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

En los apartes abordados hasta el momento, se ha analizado desde una perspectiva teórica el enfrentamiento entre el Paradigma Burocrático y el Paradigma gerencialista o paradigma del

New Public Management y su consecuencia directa que es la implementación de políticas de gerencia pública con el propósito de transformar las burocracias públicas de los Estados - Nacionales. A continuación, estableceremos la conexión entre dicho proceso de transformación de las Burocracias Públicas y las Políticas Públicas, entendidas como cursos de acción gubernamental activados, puestos en marcha o implementados por las diferentes burocracias públicas. Hablar de Políticas Públicas implica hablar del Estado en Acción (Muller, 2002 y Jobert, 2006). Hablar de las maneras o modos como opera el Estado entendido como conjunto institucional en el tratamiento de las situaciones social o políticamente problematizadas. Para conceptualizar sobre las Políticas Públicas y entender su campo de acción, se hace necesario una distinción mucho más específica, y por cierto ya clásica, (Meny y Thoenig, 1996, Vargas, 1999, Salazar, 1999, Roth, 2003 y Varela, 2005a), de las dimensiones de la política. No es posible determinar la dimensión de las Políticas Públicas sin distinguir por lo menos tres sentidos o dimensiones que determina el estudio de la Política. Estos tres sentidos son polity; politics; y policy.4 La primera dimensión, la dimensión de la Polity, hace referencia a una dimensión macro de la política, a la política como ámbito del gobierno de las sociedades humanas, ha ese espacio donde se estructuran los poderes públicos de las sociedades. La segunda dimensión, la dimensión de la Politics, hace referencia a una dimensión meso de la política, es decir, la política como actividad, como actividad de lucha por el control del poder político. Esta actividad fundamentalmente la adelantan en nuestro contexto los partidos y movimiento políticos, que a través de su personería jurídica, inscriben candidaturas, reciben el financiamiento por parte del Estado y utilizan los medios masivos de comunicación para difundir sus plataformas y contenidos programáticos. En tercer lugar aparece la dimensión relacionada con las Políticas Públicas. La dimensión de la Policy, o Policies en plural. Esta dimensión ubica a la política como cursos de acción gubernamental que atienden o intentan por lo menos atender situaciones social o políticamente problematizadas. El análisis de Políticas Públicas, (Meny y Thoenig, 1996, Vargas, 1999, Salazar, 1999, Roth, 2003 y Varela, 2005a) como anotábamos anteriormente, ha recalcado en diferenciar clara y meticulosamente estas tres dimensiones para lograr entender las Políticas Públicas o Policies en sus respectivos contextos. La conceptualización que presentamos a continuación recoge conceptos de la escuela francófona, de la escuela anglófona y los principales conceptos de autores que particularmente en mi país (Colombia) se han dedicado al estudio de las Políticas Públicas. Todas estas elaboraciones insisten en la separación de las dimensiones de la política para lograr el entendimiento de las políticas públicas. Sin embargo, el concepto de política pública que presentamos como propio plantea la idea de reunir y encontrar los puntos de conexión de las diferentes dimensiones para lograr un concepto de Política Pública mucho más elaborado y por ende complejo. Pasemos a revisar dicha conceptualización que nos ayudará en la comprensión de ésta disciplina.

4 Se hace necesario manejar los vocablos en Inglés ya que nuestro rico idioma castellano en este aspecto es un poco limitado al darle a las tres dimensiones el mismo vocablo: política.

CONCEPTUALIZACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Apuntar a dar un concepto de Política Pública, implica determinar tantas definiciones como autores se han dedicado al estudio de la disciplina. Aquí resaltaremos los conceptos más utilizados por la literatura referida a la temática en relación estricta a la dimensión de la Policy o Policies. En primer lugar podríamos traer un conjunto de autores francófonos, a los que Jean-François Jolly (2003) llama la escuela francesa de políticas públicas y cuyos representantes más significativos son Pierre Muller, Bruno Jobert, Yves Surel, Yves Mény, Jean-Claude Thoening, Eric Monnier, Patrice Le Galès, Jean Leca y Jean-Louis Quermonne. Resaltaremos de estos, las definiciones que aportan sobre política pública Muller, Jobert, Thoening y Meny, identificados todos ellos con la idea del Estado en Acción. Para Pierre Mueller (2002: 48) una política pública es “un proceso de mediación social, en la medida en que el objeto de cada política pública es tomar a cargo los desajustes que pueden ocurrir entre un sector u otros sectores, o aún entre un sector y la sociedad global”. Bruno Jobert (1996: 17) determina que las políticas públicas son "la construcción y la puesta en marcha de un conjunto de normas con el fin de lograr una cohesión social", y se deben entender como "un momento de la lucha política global: el estudio del Estado en acción, es también la política buscada por otros medios y en otros escenarios. La política pública es la concreción del Estado en acción, en movimiento frente a la sociedad y sus problemas". Yves Mény y Jean-Claude Thoening (1992: 28) afirman que una política pública es “la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad” la cual se puede llegar a transformar en “un programa de acción de una autoridad pública”. Seguidamente, podríamos traer otro conjunto de autores anglosajones estudiosos de lo que se conoce como “policy sciences”, propuesto inicialmente por Harold Lasswell, basado en el conocimiento del proceso de la política, los cuales buscaron articular sistemáticamente ciencia y decisión de gobierno, teniendo como enfoque al policy decision making como su objeto de conocimiento e intervención. Para estos autores la idea del Estado pierde fuerza y se concentran en la dimensión de gobierno (Government). Dentro de estos autores resaltaremos los conceptos del propio Laswell y Kaplan traídos por el Profesor Alejo Vargas (1999: 56). El concepto de Heclo, Wildavsky, Dubnick, Hogwood citados por el Porfesor André-Noël Roth (2003: 26). Sin embargo, aquí hay que advertir que estos autores mencionados no son los únicos estudiosos de la corriente de los “policy sciences”. Aparecen otros autores que no presentaremos, tales como: Roger Cobb, Charles Elder, John Kingdon, Herbert Simon, Jeffrey Preddman, Charles Lindblom, Graham Allison, Theodor Dye, entre otros. Para la primera pareja de autores (Laswell y Kaplan) una política pública es “un programa proyectado de valores, fines y prácticas”. Para la segunda pareja de autores (Heclo y Wildavsky), la política pública es “una acción gubernamental dirigida al logro de objetivos fuera de ella misma”. Para Dubnick “la política pública está constituida por acciones gubernamentales, lo que los gobiernos dicen y lo que hacen con relación a una controversia”. Para Hogwood, “para que una política pueda ser considerada como política pública, es preciso que en un cierto grado haya sido producida o por lo menos tratada al interior de un cierto marco de procedimientos, de influencias y de organizaciones gubernamentales”. En tercer lugar quisiéramos resaltar un conjunto de autores estudiosos de las políticas públicas en Colombia. Estos son: Carlos Salazar Vargas, Alejo Vargas, Alejandro Lozano, Edgar Varela

Barrios y André-Noel Roth. Estos autores se caracterizan por aportar definiciones estrictamente reaccionarias de las políticas públicas, muy propicias para nuestro particular contexto, en la medida en que determinan el carácter reaccionario y no propiamente proactivo del Estado en Colombia. En este sentido, las políticas públicas dejan de ser acción de Estado (caso de la escuela francesa) mediadas por la sociedad; o acción de gobierno –government - (caso de los policy sciences), y pasan a ser reacción; es decir sólo hay política (en tanto policy) cuando hay problemática, cuando se presentan problemas en la sociedad. Para Carlos Salazar Vargas (1999: 50), las políticas públicas son “el conjunto de sucesivas respuestas del Estado (o de un gobierno específico) frente a situaciones consideradas socialmente como problemáticas”. Alejo Vargas (1999: 57), considera las políticas públicas como resultados del régimen político. En este sentido las define como “el conjunto de iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas que buscan la solución de las mismas o llevarlas a niveles manejables”. Para Alejandro Lozano (Autores Varios, 2007: 103) las políticas públicas aparecen ligadas directamente a los intereses de los actores, los cuales se logran alcanzar con la consecución de los objetivos de la política pública. De esta manera define las políticas públicas como “un proceso social en donde se producen acciones gubernamentales orientadas a solucionar problemas de diferente naturaleza mediante la consecución de objetivos (sociales, económicos, políticos, culturales, sectoriales, territoriales, internacionales, intergubernamentales, etc.) y en cual diversos actores tanto desde el Estado como fuera de él, buscan intervenir para promover y lograr intereses”. Para el Profesor Edgar Varela (2005a: 60), el carácter “público” de las políticas públicas, aunque desborde lo estatal, se encuentra íntimamente relacionadas con la acción del Estado. “Por políticas o si lo queremos singularizar por “política pública”, se entiende la definición y la implantación de un CURSO O CURSOS DE ACCIÓN. (…) el Estado actúa de una manera consciente, deliberada y planificada con miras a lograr determinados objetivos, colocados como metas deseables a alcanzar, para resolver situaciones actualmente problemáticas.” 5 André-Noel Roth (2003: 27) concibe las políticas públicas como marcos que orientan la acción o el comportamiento de los actores en relación a una situación valorada negativamente. En esta dirección concibe las políticas públicas como “un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos, para modificar una situación convida como insatisfactoria o problemática”. Todas estas definiciones aportadas por los distintos autores (escuela francesa de políticas públicas, los policy scienses, y los autores estudiosos de la disciplina en Colombia) que acabamos de presentar como apuesta conceptual de las políticas públicas, muestran según Meny y Thoenig (1992), cuatro elementos que permiten identificarlas y diferenciarlas6; de las demás acciones del Estado. Dichos elementos centrales son: i) implicación de Gobierno (acción gubernamental o Estatal); ii) percepción de problemas (situaciones objetivas socialmente problemáticas a resolver); iii) definición de objetivos (deseable o realizables) y iv) un proceso (estructuración de las acciones). Este último, sobre el cual volveremos más adelante, se constituye quizás como una de las herramientas teóricas más valiosas para explicar la realidad de las políticas públicas.

5 El subrayado es del Autor. 6 Cuando se logra identificar y diferenciar algo, en este caso las políticas públicas, precisamente se logra conceptualizar sobre ese algo.

De igual forma, el conjunto de definiciones se centran en la dimensión de la Policy o Policies, como anotábamos anteriormente, y buscan diferenciar y sobre todo separar las políticas públicas de las otras dos dimensiones de la Política (Polity y Politics), para logra su comprensión, lo cual a nivel conceptual (identificar y diferenciar) es válido, pero a nivel teórico es algo limitado, ya que aunque podemos lograr una identificación y diferenciación de las mismas, no podemos llegar a entenderlas o explicarlas en su particular contexto, especificando en lo que realmente son las políticas públicas. Dicho esto, presentaremos una definición propia de las políticas públicas, la cual nos permita no sólo identificarlas y diferenciarlas, sino llegar a entenderlas en nuestro particular contexto, con el ánimo de complementar el anterior ejercicio conceptual, vinculando y articulando las tres dimensiones de la Política. Entender las Políticas Públicas significa definirlas como cursos de acción gubernamental que atienden o por lo menos intentan atender, en nuestro particular contexto situaciones no sólo socialmente problematizadas, sino sobre todo políticamente visibilizadas, con lo cual estaríamos de acuerdo con el conjunto de autores trabajados. Adicionalmente a ello, dichos cursos de acción responden a la posición o postura que adopten los policy makers frente a los principios y valores políticos, previamente construidos por las diferentes sociedades humanas (dimensión de la Polity). Evidentemente dicha posición o postura de la realidad es lo que entendemos como ideología. Una política pública es también en este sentido, una visión particular del mundo que se busca imponer y realizar sobre otras distintas visiones. Por consiguiente, la ideología determina las políticas públicas. La ideología aparece y se debe tomar cada vez más en cuenta en el análisis y entendimiento de las políticas públicas. Sumado a lo anterior, los cursos de acción gubernamental emergen al igual articulados y co-relacionados con la dimensión de la Politics, en el sentido de lo político electoral disputado. Los partidos políticos que son las organizaciones por excelencia que participan de dicha disputa electoral, construyen plataformas políticas y dentro de ellas programas de gobierno, entendidos como proyectos políticos, que buscaran orientar la acción del Estado. Los programas de gobierno o la construcción de las ideas de gobierno o los distintos proyectos políticos que obedecen también a cuestiones ideológicas (articulación de las dimensiones de la política), buscaran transformarse en políticas públicas que atiendan situaciones percibidas como problemáticas por la colectividad política que logre conquistar el poder público. Esto además de ser una exigencia constitucional y legal en nuestros particulares contextos, lo cual no podemos obviar o evitar en nuestra conceptualización y explicación de las políticas públicas, articula directamente la dimensión de la politics con la dimensión de las policies. En este sentido y en un segundo nivel, podríamos afirmar que lo político electoral disputado, en esencia los proyectos políticos partidistas, se co-relaciona con las políticas públicas. Co-relacionan, ya que también, las políticas públicas en general y sobre todo las que han tenido éxito en particular, condicionan o determinan a su vez lo político electoral disputado, en el sentido de proyectos políticos. Esta idea refuerza la articulación que venimos planteando de las dimensiones de la política, en especial la articulación de la dimensión de la policy y la politics. Lo político electoral disputado, en el sentido de los proyectos políticos partidistas, no sólo se relaciona, condicionando o determinando las políticas públicas, sino que a su vez estas se relacionan, (co-relación) condicionando o determinando la construcción de proyectos políticos que se enfrentaran en el terreno de lo político electoral disputado. Decíamos anteriormente, que dicha relación en términos de condicionamiento o determinación se presenta sobre todo con la materialización de políticas públicas exitosas en el seno de la sociedad, que logran impactar y transformar en determinado momento una situación insatisfactoria o problemática. Dichas políticas aceptadas positivamente no sólo por los

diferentes actores en el seno de la sociedad, sino también por los electores, obligan a los distintos partidos políticos a incluirlas en sus proyectos políticos, lo cual resulta igualando las propuestas partidistas. Adicionalmente, en nuestro particular contexto, lo político electoral disputado se resuelve en una dimensión personalista. Las elecciones no las ganan los partidos y sus proyectos políticos, sino las personas o candidatos que dicen encarnar dichos proyectos políticos. En suma, articulando las tres dimensiones de la política (polity, politics y policy) definiremos las políticas públicas como cursos de acción gubernamental que atienden o por lo menos intentan atender situaciones no sólo socialmente problematizadas, sino sobre todo políticamente visibilizadas, determinados transversalmente por cuestiones ideológicas y co-relacionados con los proyectos políticos que emergen en el seno de una colectividad humana. Abordado lo conceptual, pasemos ahora a revisar con el ánimo de problematizar las implicaciones para las políticas públicas en contextos de transformación del Estado – Nación y de las burocracias públicas en la que éste se sustenta.

IMPLICACIONES PARA LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN CONTEXTOS DE

TRANSFORMACIÓN DEL ESTADO NACIÓN Y DE LAS BUROCRACIAS PÚBLICAS.

EL ESTADO EN SU FASE ACTUAL Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

El Estado – Nación concebido más como un proceso de transformación histórico que como un aparato en su fase actual adquiere la forma Estado Neoliberal7. Esta forma Estado emerge como la tercera fase de transformación del Estado Nación8, siendo la arena en la que hoy por hoy se adelantan transformaciones de las burocracias públicas, lo cual conlleva algunas implicaciones para las políticas públicas. Esta fase a pesar de que prosigue dos fases anteriores (Estado de Derecho y Estado Social de Derecho) se considera no como una fase evolutiva del Estado - Nación sino como una etapa involutiva, ya que pretende retornar a los postulados del Estado de Derecho o Liberal de Derecho. El Contexto Histórico en el cual surge el Estado Neoliberal podemos ubicarlo en la segunda mitad del siglo XX, hacia los años 60’s y 70’s donde el proyecto político Neoliberal logra consolidarse, según el Profesor Jairo Estrada (2004), gracias a la transformación de un movimiento intelectual neoliberal a un movimiento político neoliberal. En cuanto a su Economía Política, el Estado Neoliberal recibe su nombre de ella misma. Según los teóricos neoliberales su fuente prístina se encuentra en los postulados de Adam Smith. Sin embargo aparece con el desarrollo de la Economía Política Neoliberal, autores como Friedrich Von Hayek (Camino de Servidumbre, 1946) y Milton Friedman (Capitalismo y Libertad, 1966. Libertad de Elegir, 1980.), y con ellos postulados revisionistas y críticos del Keynesianismo. El

7 Forma de Organización Política caracterizada por la reivindicación del ideario neoliberal. Vincenc Navarro resume cuatro dogmas centrales del ideario neoliberal en los siguientes términos: “primero, los déficits del presupuesto estatal son intrínsecamente negativos para la economía; segundo, la intervención estatal que regula el mercado del trabajo es también intrínsecamente negativa; tercero, la protección social que garantiza el Estado de Bienestar, a través de políticas redistributivas, afecta negativamente el desarrollo económico y la acumulación de capital; y, en cuarto lugar, el Estado no debe intervenir en la regulación del comercio internacional, ni tampoco debe regular los mercados financieros.” (Navarro, 1998: 75,76). 8 Esta tercera fase de transformación del Estado Nación es antecedida por dos fases iniciales. A saber: el Estado de Derecho y el Estado Social de Derecho. Estas tres Tipologías Históricas del Estado – Nación se resumen en la Tabla 1.

ideario Neoliberal, frente a la Economía Política, se centra en el axioma que reivindica la libertad económica como fundamento de la libertad política. Tabla 1 Tipologías del Estado – Nación. Fuente: Autor.

Por su parte, la Racionalidad del Estado Neoliberal es una racionalidad Estratégica, ya que el accionar del Estado se orienta a validar principios mercantiles, tales como el de la oferta y demanda. Sustenta sus actuaciones de manera estratégica, en la medida en que actúa cuando los beneficios son superiores a los costos. La Racionalidad Estratégica del Estado Neoliberal, lo convierte en un maximizador de utilidades, lo dota de personalidad transformándolo en un Homo Economicus.

Aquí podríamos decir que aparece la primera implicación de orden negativo para las políticas públicas, ya que estas fueron concebidas propiamente bajo la racionalidad del Estado en su fase Social de Derecho. Dicha racionalidad es teleológica por que el Estado mismo se orienta a los fines de la sociedad. (Tabla 1) En el Estado Neoliberal al transformarse la racionalidad y aparecer como estratégica, se desdibuja la naturaleza misma de las políticas públicas, cuando el Estado actúa bajo principios mercantiles como lo indica el Profesor Varela (2005b), es decir cuando opera bajo la imperiosa ley de la oferta y la demanda. Si el Estado actúa bajo dicha racionalidad pierde su orientación hacia la sociedad centrándola en el mercado.

TIPOLOGÍAS DE ESTADO / Variables

ESTADO DE DERECHO

ESTADO SOCIAL DE DERECHO

ESTADO NEOLIBERAL

Contexto Histórico Finales del Siglo XVII- Finales del Siglo XIX

Finales del Siglo XIX – Década de los años 70’ del Siglo XX

Finales del Siglo XX - Hoy

Legitimidad Ley Cumplimiento de Objetivos y Metas sociales

Mercado

Racionalidad Axiológica Teleológica Estratégica

Finalidad Protección Derechos de 1era Generación

Protección Derechos de 2nda Generación

Regulación y Provisión de Mercancías

Estructura Orgánica Proto-Burocracia Burocracia Post-burocracia

Criterios de Evaluación

Legalidad Eficacia Eficiencia

Economía Política Clásica Estado Keynesiano Neoclásica

Políticas Públicas Inacción Acción Reacción

En esta misma dirección, la Legitimidad del Estado Neoliberal se relaciona con el mercado. El Estado Neoliberal se legitima cuando incorpora en su accionar mecanismos tipo mercado (Provisión de Bienes y Servicios ofertados con base en la imperiosa ley de la oferta y la demanda)9. En esta etapa el Estado deja ser el único proveedor de Bienes y Servicios Públicos y aparecen otros actores en la provisión como son las empresas privadas y la Organizaciones No Gubernamentales o del tercer sector. Dicha pluralidad de proveedores obliga a emplear los criterios mercantiles detrás de los Bienes y Servicios que demanda la Sociedad. En relación a la Finalidad del Estado Neoliberal, se puede observar la involución del proceso de transformación histórica del Estado Nación. La finalidad del Estado Neoliberal no va a ser la protección y garantía de los derechos humanos, sino la adecuada regulación y provisión de bienes y servicios (mercancías) hacia la sociedad, tomando en cuenta el concurso de las diferentes empresas con ánimo de lucro y las diferentes ONG’s o Cooperativas sin ánimo de lucro. En lugar de garantizar una tercera generación de derechos, el Estado en su fase Neoliberal se centra nuevamente en los derechos humanos de 1era generación, y de allí su relación directa con la primera fase liberal del Estado. (Tabla 1) Esta situación objetiva también afecta directamente las políticas públicas y sobre todo a los ciudadanos. En lugar de avanzar hacia la garantía y protección de los derechos humanos, el Estado Neoliberal, revierte los derechos y los convierte en mercancías. Transforma la dimensión del ciudadano al convertirlo en un cliente que demanda una serie de mercancías (salud, educación, seguridad social, vivienda, recreación, cultura, etc.). Las políticas públicas pierden aquí su directa relación con los derechos humanos, sobre todo con los de 2nda generación y con el Estado Social de Derecho. Otrora estos cursos de acción gubernamental atendían situaciones socialmente problematizadas en clave de exigencia de derechos por parte de la ciudadanía. En la fase del Estado actual, dichos derechos se transforman en mercancías. Las políticas públicas entonces sólo proveen mercancías, a través de agentes estatales, no estatales (Ong’s, Cooperativas, etc.) y mercantiles (empresas privadas). […] el ciudadano imaginado por la constitución […] virtuoso practicante de sus nueve deberes, incluido el de ejercer su derechos sin abusar de ellos y respetando los de los demás, casi no existe o, en todo caso, es marginal y, en cierto sentido, otro excluido. […] (Informe Regional de Desarrollo Humano, 2007: 41).

La Estructura Orgánica del Estado Neoliberal es la Post-burocracia, bajo la puesta en marcha de los postulados del New Public Management. El desmonte gradual de las Burocracias Públicas al servicio del Estado, a las cuales las califica de ineficientes, ineficaces y poco económicas, además de la incorporación de principios gerenciales privados a la esfera de la Administración Pública, son algunos de sus postulados centrales. La transformación y reducción de las burocracias públicas en el concierto Neoliberal, también afecta directamente las políticas públicas, ya que tales aparatos burocráticos son indispensables y necesarios en la implementación de los diversos cursos de acción gubernamental. Para ampliar lo anterior, traigamos nuevamente el énfasis en la definición de política pública que aporta el Profesor Edgar Varela (2005b). “Por “política pública”, se entiende la definición y la implantación de un CURSO O CURSOS DE ACCIÓN.” Líneas abajo, en ese mismo texto, nos explica lo que debemos comprender por curso de acción. Se trata en consecuencia de elaborar un camino y definir unas herramientas y metodologías que permitan llegar al mismo a partir de la utilización de los recursos institucionales, primordialmente de tipo legal o sancionatorio, promocionales o consensuales, y de los

9 Ésta es, según el Profesor Varela, la implicación de la Mercantilización de lo Público: asignar recursos por la vía de los precios. (Varela, 2005b)

recursos propiamente materiales o tangibles tales como la utilización por parte del Estado del presupuesto o las finanzas públicas requeridas para lograr una meta; la utilización de instrumentos de políticas, los cuales se desglosan primordialmente en términos de “recursos humanos”. Aquí entra entonces en la Política Pública como un elemento central de concreción, el papel de la burocracia gubernamental, como conglomerado de organizaciones que instrumentalizan y ejecutan efectivamente la política gubernamental con el fin de lograr el objetivo deseable socialmente o definido como prioridad política por el gobierno, de acuerdo a los mecanismos de legitimación que un orden social haya predefinido. (Varela 2005 b: 60)

Las burocracias públicas son entonces elementos centrales de materialización de las políticas públicas. La reducción de las mismas, bajo el concierto Neoliberal, afecta en esencia su instrumentalización y ejecución. Por último, el Criterio de Evaluación del Estado Neoliberal es la eficiencia. La acción del Estado se evalúa con base al cumplimiento de fines, metas y objetivos, teniendo como elemento central la cantidad de recursos públicos utilizados. La evaluación positiva del accionar del Estado Neoliberal, da cuenta de alcanzar los objetivos y las metas, optimizando los recursos empleados en dicho propósito. Sin embargo, hay que recordar que los recursos son escasos y que la preocupación central del Estado Neoliberal es de carácter fiscal, por lo tanto los objetivos y metas fiscales se encuentran, en una escala de valores, por encima de cualquier otro objetivo y meta o desempeño social del Estado en su fase actual. Esto igualmente afecta a las políticas públicas, ya que a la luz de este criterio de evaluación, aparece en el Estado Neoliberal, la formula de hacer lo más que se pueda con la misma o menor cantidad de recursos. Lo que importa para el Estado Neoliberal es lograr las metas y objetivos de política con cada vez menos cantidad de recursos. Lo que importa en últimas es lo fiscal y no lo social. Evidencia empírica de esta situación, la podemos encontrar en los desarrollos de ampliación de cobertura educativa (componente central de las políticas públicas educativas), que buscando cumplir un indicador de naturaleza eminentemente cuantitativa, descuidan el componente central de la educación: la calidad. En suma, podríamos afirmar que las políticas públicas emergen y se transforman al igual que el Estado – Nación lo hace. En la primera fase de desarrollo del Estado (Estado de Derecho), se presenta una inacción o inexistencia de las políticas públicas, en la medida en que estas se relacionan directamente con la segunda generación de derechos humanos, propia del Estado en su fase Social de Derecho. En la segunda fase del Estado (Estado Social de Derecho), las políticas públicas emergen, se desarrollan y consolidan como el instrumento de actuación de los diferentes gobiernos. Por tal razón afirmamos que las políticas públicas, pasan de la inacción a la acción en esta etapa de desarrollo del Estado – Nación. Por último, en la tercera fase de involución del Estado (Estado Neoliberal), no asistimos a una extinción total de las políticas públicas, pero si a un fuerte debilitamiento sistemático por parte de las políticas (léase polity) implementadas por dicho Estado Neoliberal. Las políticas públicas, pasan en esta fase de la acción a la reacción, en relación a la racionalidad y finalidad mismas del Estado Neoliberal, explicadas anteriormente. El Estado Neoliberal no actúa sino reacciona cuando las problemáticas son además de evidentes casi inconmensurables. (Tabla 1) Revisados los elementos teórico conceptuales10, pasemos a revisar ahora la tensión o relación de las tres categorías conceptuales trabajadas en relación a la conservación, transformación o reconfiguración de los aparatos Estatales.

10 Hasta ahora la ponencia ha revisado las tres categorías conceptuales vitales para el entendimiento de las transformaciones de los Estados Nacionales. (Estado, Políticas de Gerencia Pública y Políticas Públicas)

ESTADO, POLÍTICAS DE GERENCIA PÚBLICA Y GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS:

Conservación, transformación o reconfiguración de los aparatos Estatales. La administración pública de nuestros países ha experimentado un intento de transición desde el modelo de organización burocrático a un modelo gerencialista, inspirado por el New Public Management. Dicho proceso de transformación de la burocracia pública de nuestros Estado Nacionales tuvo como objetivo mejorar la performance en las funciones públicas y sociales de los mismos, para lo cual se activaron una serie de políticas de gerencia pública, también conocidas de manera tradicional como reformas administrativas. A partir de la década de los años 90 se implementaron políticas de gerencia pública en la administración central de nuestros Estados Nacionales, las cuales respondieron a procesos macro de modernización de los mismos, adecuando la estructura, el funcionamiento, la cultura y los resultados, a las normas, competencias y mandatos derivados de preceptos constitucionales y legales. Las políticas de gerencia pública han respondido ha dicho desprendimiento lógico – instrumental de políticas previamente definidas en los contextos nacionales. Los énfasis abordados por las políticas de gerencia pública han sido fundamentalmente cuatro: A saber: Rediseño Organizacional; Definición de Competencias; Cambios en la Cultura Organizacional; y Disminución del Tamaño de la Burocracia del ente territorial. En relación al último énfasis (Disminución del tamaño de la burocracia) las políticas de gerencia pública de los años 90’, se concentraron en adelantar o sacar adelante el criterio fiscal. Bajo este énfasis, las políticas de gerencia pública más allá de considerar el Rediseño Organizacional, la Definición de Competencias y los Cambios en la Cultura Organizacional de los Estados Nacionales, se concentraron en disminuir gastos vía recorte de personal (Recorte de la Burocracia). El elemento central en las políticas de gerencia pública fue entonces el componente fiscal. Las políticas de gerencia pública transformaron internamente la organización de los Estados, en términos de estructura, funcionamiento, cultura y resultados. Estos cambios, tuvieron no sólo alcance managerial, sino también político, en relación al manejo de los asuntos públicos de cada uno de los Estados. Estos cambios de orden político - administrativo, se adelantaron bajo la filosofía del New Public Management; inspirador de un tipo particular de política de gerencia pública. Este tipo particular de política de gerencia pública, se quiere presentar hoy por hoy, como un saber experto que pretende dominar el manejo de los asuntos públicos-estatales, a expensas de las inexploradas potencialidades del paradigma burocrático. Dentro de la tensión (Paradigma Burocrático vs. Paradigma del New Public Management), la gestión de la burocracia pública de los Estados Nacionales se debate entre la instauración de políticas de gerencia pública tipo New Public Management y la revisión del paradigma burocrático. La dirección de la Administración Pública de nuestros países, se ha cuestionado constantemente en relación a la eficiencia, la eficacia y la economía. Detrás de la configuración de estos tres elementos, propios del New Public Mangement, la capacidad de respuesta de dicha administración se ha disminuido notoriamente fruto de incesantes reestructuraciones amparadas en su ideario. Nuestras administraciones públicas, tras la activación de los procesos de reforma administrativa, se han transformado en nombre de la eficiencia, la eficacia y la economía, lo cual ha derivado en un desmonte gradual de la burocracia pública. Esta situación se torna algo paradójica:

mientras la burocracia pública se ha ido desmontando sistemáticamente, las competencias y atribuciones entregadas desde el centro de los Estados, han aumentado en un panorama presupuesto de escasez de recursos. Una de las problemáticas que se derivan de la implementación de la tesis de las tres E (eficiencia, eficacia y economía) a ultranza en la administración pública, es la tergiversación de los medios en fines. La administración posburocrática transforma estas tesis, convirtiendo a la eficiencia, la eficacia y la economía, en fines en sí mismos para la organización, en lugar de ser medios para alcanzar los fines organizacionales, que para el caso se deben relacionar con los intereses de la sociedad. Los procesos de reforma administrativa adelantados en América Latina desde principios de los años 90’, no escaparon a dicha confusión o tergiversación y terminaron confundiendo fines con medios organizacionales, ya que existió siempre la duda en si lo que realmente debía buscar la administración departamental con las reformas en cuestión era propender por una sociedad más justa, igualitaria, libre, segura, organizada, educada, sana, con capacidad económica para vivir, intercomunicada, integra y competitiva; o, propender por una administración pública, la cual debe ser ante todo eficaz, es decir, hacer lo que corresponde, hacer de acuerdo a sus competencias, y que una vez lograra la eficacia, se buscará la eficiencia. Además de debilitar la burocracia pública vía reducción de funciones o traslado de las mismas hacia el sector privado o hacia el sector público - no estatal, las reformas adelantadas o políticas de gerencia pública, transformaron el diseño de la organización estatal, en términos de estructura, funcionamiento y resultados. Estas transformaciones se produjeron gracias a que la imagen general que se tenía y que aún hoy por hoy se tiene de la burocracia, es altamente negativa. El sentido dominante, si se quiere, es el de la Burocracia en el sentido de patoburocracia (Riggs, 1979). Pensar en la burocracia, hoy por hoy, tiene una connotación peyorativa, implicando una organización ineficaz, ineficiente, y poco económica. A partir de las críticas a la burocracia, se gesto un nuevo diseño organizacional, que pretendió superar per se las disfuncionalidades internas de la administración pública y que lograse dar respuestas ágiles a los diferentes y cambiantes desafíos externos de la organización estatal. La superación de las disfuncionalidades diagnosticadas con cada una de las políticas de gerencia pública, tuvo como presupuesto esencial que las organizaciones estatales, en aras de mejorar su desempeño, debían aprender de las organizaciones privadas. Las políticas de gerencia pública, se concentraron en un paradigma pragmático, que determinó los mecanismos e instrumentos por los cuales la burocracia pública, debía interiorizar los principios gerenciales privados, para mejorar su desempeño y consolidar las respuestas externas a los diferentes desafíos, que otrora (bajo el paradigma burocrático) no podía realizar. La necesidad de cambio argumentada por las políticas de gerencia pública, se soportaba en una serie de principios generados desde el management privado tales como: productividad, competitividad, flexibilidad, autonomía, responsabilización (acountability), valor, servicio al cliente, innovación, compromiso con los resultados, éxito, eficiencia, eficacia y economía. Todos estos elementos se convirtieron en los nuevos valores de la organización pública – estatal y configuraron el proceso de transformación de la Administración Pública y del Estado mismo. Estos principios gerenciales adoptados por las políticas de gerencia pública, fueron puntualmente inspirados en el Direccionamiento Estratégico que adelantan las empresas privadas para conquistar mercados y aumentar sus utilidades bajo el crecimiento exponencial de nuevos clientes. Como se sabe, esta herramienta gerencial privada se fundamenta en la idea de

construir una Misión y un Visión organizacional, detrás de la clara definición de productos y servicios a ofertar en un mercado determinado. Con base en estos principios inspiradores, se definieron la Misión y la Visión de cada uno de los despachos público - estatales, y con ello los productos y servicios que ofertarán, lo cual refuerza la retórica del cliente, ya que todos los esfuerzos de la gestión pública, deben centrarse en las externalidad llamada ciudadano - cliente. De todos estos principios apropiados, las políticas de gerencia pública privilegiaron el principio de la productividad; es decir el enfoque en los resultados. A la luz de las políticas de gerencia pública, la administración pública debía centrar su atención en los resultados que replica esta idea. Replicar la idea de la productividad, tras la puesta en marcha de políticas de gerencia pública tipo New Public Management, buscaba centrarse en el papel infraestructural de la burocracia pública, descuidando los otros dos papeles centrales que deben cumplir las burocracias: sectorial y mediador. Esta situación objetiva, marcó la visión unidimensional del papel de la burocracia pública, a la luz de las políticas de gerencia pública. (Oszlak, 1979) El problema del desempeño burocrático, desde el paradigma productivista, no puede quedarse analizando únicamente el desempeño infraestructural de las burocracias, ya que quedaría incompleto al omitir dos dimensiones claves para el análisis; además fundamentaría sus conclusiones en el sesgo privatista, olvidando la sustancia y especificidad de las burocracia pública-estatal. Pensar en el papel o desempeño que deben cumplir las burocracias en general implica inmediatamente relacionarlo con la idea de materializar los fines y objetivos del Estado. La burocracia hay que entenderla más allá de la dimensión productivista privada. Hay que entenderla como una categoría instrumentalizadora de las necesidades de la sociedad políticamente organizada. A pesar de que la burocracia pública de los Estados Nacionales hayan sufrido cambios mayores en relación a un aumento de su inestabilidad, con cada una de las políticas de gerencia pública implementadas en los diferentes países, la abstracción de su función institucional; es decir lo que representa la burocracia en el seno de la sociedad políticamente organizada, se mantuvo intacta. Las políticas de gerencia pública centradas en el mencionado paradigma gerencialista se olvidaron de la persecución de fines y objetivos relacionados con el interés público o general (función institucional de la burocracia). El interés público quedó atrás a la luz de las reformas administrativas, ya que este paradigma, productivista y pragmático, reproduce para las organizaciones público – estatales, el mito de la eficiencia, de la eficacia y de la economía, propio de las organizaciones privadas. El paradigma gerencialista o paradigma del New Public Management centrado en lo práctico, se concentró en el deber de la acción de las organización público - estatales, el cual debía asemejarse a la acción de las organizaciones privadas, olvidando la gestión del conocimiento, dentro de las organizaciones, al privilegiar la acción de las mismas. El ideario de las reformas, buscó que la burocracia pública y los Estados Nacionales se transformaran, reduciéndolos a su mínima expresión, ya que las burocracias en las cuales estaba soportado, no resolvían de manera acertada la cuestión del ¿cómo? político – administrativo que necesita la actual sociedad o colectividad humana.

Dichos procesos de transformación de los Estados Nacionales y de las burocracias públicas, inspirados en el New Public Management y por ende en principios gerenciales propios de ámbitos privados, trajeron consigo implicaciones directas sobre el tamaño de la burocracia; es decir sobre el mayor o menor número de empleados en el sector gobierno y en cada sub-área; sobre la cantidad de recursos destinados al funcionamiento del aparato burocrático, es decir sobre los gastos de personal y los gastos de administración; y sobre los recursos destinados a la inversión por parte de los Estados, lo cual se relaciona de manera directa con la gestión de políticas públicas. Aunque detrás de cada reforma administrativa, estuvo implícito un proceso de reducción de cargos que apuntaban a una supuesta reducción de gastos públicos de los Estados; más allá de las reformas, existió también, una política de debilitamiento sistemático de la burocracia pública de los mismos. La reducción sistemática del total del número de funcionarios de la administración central de los Estados Nacionales, durante los años 90’, fue una política de gerencia pública aplicada e inspirada en el New Public Management. Esta política no sólo tuvo fundamentos de orden fiscal, sino también encontró explicación en la supuesta necesidad de estructurar una organización más aplanada, o de estructura plana, donde se reducen los niveles jerárquicos y se eliminan cargos y funciones que serán contratados por fuera de la organización estatal, detrás de la interiorización de técnicas propias del management privado, tales como el downsizing, el empowerment y el outsourcing. La disminución sistemática del funcionariado público, redujo a su vez la capacidad de operatividad y la propia capacidad de gestión, de la Administración Pública de los Estados; es decir, la capacidad que tienen la burocracia de resolver problemas de adentro hacia afuera, frente a las demandas de los ciudadanos, quedando al descubierto la afectación que generó las políticas de gerencia pública a la performance de la burocracia pública estatal. A pesar de estos procesos de reducción drástica del tamaño de las burocracias públicas, las misma, no han muerto, ni desaparecido, tras el espíritu transformador de los años 90’, y aún permanece, permanece efectivamente, gracias a su gran capacidad adaptativa e innovativa, pero con una particular disminución del aparato estatal, con un particular debilitamiento. En cuanto a los resultados versus objetivos generales y en particular los objetivos fiscales de las reforma administrativas, estos en muchos casos no se cumplieron. A pesar de que las reformas disminuyeron dramáticamente el total de los funcionarios de la Administración central de los Estados Nacionales, al final del proceso los gastos de funcionamiento de dichos Estados en términos reales no disminuyeron, sino se mantuvieron estables y en algunos casos aumentaron. En este sentido, las políticas de gerencia pública de los años 90’, no lograron sus propósitos fiscales, en la medida en que no se lograron reducir los gastos de funcionamiento, a pesar de que era una consignada esencial de dichos procesos. Tras la puesta en marcha de las políticas de gerencia pública de los años 90’, quedó incumplida la promesa de reducir los gastos de funcionamiento para aumentar los de inversión. Esto dio como resultado una negativa evaluación financiera tras el debilitamiento sistemático de la burocracia pública estatal. Esta situación afectó igualmente la capacidad de gestión de políticas públicas de los Estados al verse sacrificados los gastos de inversión. La transformación y reducción de la burocracia pública de los Estados Nacionales, bajo el paradigma del New Public Management, afectó directamente las políticas públicas, ya que tales aparatos burocráticos son indispensables y necesarios en la implementación de los diversos cursos de acción gubernamental.

Entender la relación directa existente entre burocracia pública y políticas públicas, implica comprender igualmente, que las burocracias públicas intrínsecamente ejercen poder sobre los ciudadanos, ya que estas son el instrumento por excelencia que materializa tales cursos de acción gubernamental. Las burocracias públicas, en este sentido, son un elemento central para las políticas públicas. La reducción de las mismas, bajo las políticas de gerencia pública, afecta en esencia la instrumentalización y ejecución de políticas. Las políticas de gerencia pública al no lograr sus objetivos financieros, afectaron directamente la ejecución o implementación de políticas públicas disminuyendo los recursos destinados a la inversión. En relación a la dimensión político administrativa de los Estados Nacionales, la implementación de políticas de gerencia públicas, tipo New Public Management, dejó al final del proceso, una organización estatal con similares problemas a los presentados al inicio de los años 90’(paternalismo/clientelismo/corrupción/ingobernabilidad). Dicha situación organizacional también comenzó a jugar en contra de la capacidad de gestión de políticas públicas de los propios Estados. Por otra parte, a pesar de que los procesos de políticas de gerencia pública fueran adelantados bajo reformas administrativas tipo New Public Management, cada una de las reformas pretendió responder a un problema diferente dependiendo del diagnóstico realizado respecto del funcionamiento del aparato público, lo cual permitió, de igual forma la implementación de políticas de gerencia pública de corte burocrático. Los tres procesos de reforma administrativa, adelantados en los Estados Nacionales, no sólo tuvieron de New Public Management, sino también tuvieron esfuerzos de reforma burocrática, que pretendieron acabar con el paternalismo, el clientelismo, la corrupción, que se presentaba al interior de la organización estatal, con la implementación de un depurado sistema de carrera administrativa y de criterios racionales de organización del trabajo. Esta permanente tensión entre paradigmas, da cuenta, hoy por hoy, de la existencia de organizaciones híbridas dentro de los Estados Nacionales, que aunque ha interiorizado principios propios del New Public Management, también ha mantenido criterios propios de las organizaciones burocráticas. En este sentido, el ideal del New Public Management de acabar con la organización burocrática, no se pudo materializar del todo en la administración estatal y continúa siendo una utopía neoliberal. La Administración pública de nuestros Estados ha pasado entonces de ser una burocracia clásica, en el sentido Weberiano del término, a una burocracia híbrida bajo parámetros inspirados tanto por el paradigma del New Public Management como por el paradigma burocrático. En esta dirección, existe hoy por hoy un cierto grado de conservación pero a la vez de transformación del esquema burocrático de la Administración Pública de los Estados Nacionales. Conservación, en la medida en que sigue existiendo, aún hoy por hoy, una organización tipo burocrática en la administración de los diferentes Estados Nacionales. Se mantiene dentro de las organizaciones estatales criterios propios de las burocracias, tales como un diseño organizacional jerárquico; una jerarquía y centralidad en la toma de decisiones; una centralidad en la racionalidad y la división del trabajo; una organización que especifica funciones, autoridad y estructura, que sigue reglas y procedimientos y que sigue resolviendo problemas de adentro hacia fuera.

En este mismo sentido, la administración pública de los Estados Nacionales, en su nivel central, sigue siendo una organización con continuidad, no pasajera ni temporal; opera de acuerdo con reglas y normas; las actividades regulares se distribuyen de modo fijo, como deberes oficiales; existen áreas de competencia delimitadas específicamente; existe una estructura jerárquica bien definida de las diferentes oficinas y de niveles de autoridad gradual; existe un sistema de reglas y normas escritas para tratar las situaciones de trabajo; el conjunto de funcionarios que se dedica a un cargo, junto con los archivos y los aparatos materiales, constituye la oficina; el cuerpo administrativo está separado de los instrumentos de administración; existe una separación entre la actividad oficial y la actividad privada de los funcionarios; existe una carrera administrativa que establece normas y requisitos para la selección, reclutamiento, promoción y transferencia de los funcionarios dentro de los cargos de la misma; y los funcionarios reciben un sueldo o salario - existiendo niveles de remuneración según el cargo –no pudiendo aceptar pago de los ciudadanos. A pesar de esto, se adelantó un proceso con las políticas de gerencia pública de transformación de dicho esquema burocrático, fundamentado en el ideario del New Public Management, que no anuló la organización burocrática, sino que propendendió por su mejoramiento per se. Transformación y conservación del esquema burocrático, plantea una permanente tensión al interior de la Administración pública estatal. Estas dos caras de una misma moneda, han sido entonces los verdaderos propósitos de los procesos de reforma administrativa adelantadas en los diferentes Estados Nacionales durante los años 90’. El grado de transformación del esquema burocrático, ha pretendido sin mucho éxito, orientar la administración al logro de resultados; ha buscado que la organización se centre en la calidad y el valor agregado; en la adecuada producción de bienes y servicios; en la competencia y el servicio al cliente. Estos procesos de transformación, inspirados en los principios gerenciales privados, han buscado igualmente con escaso alcance, identificar la Misión, la Visión y los resultados organizacionales; han intentado resolver los diferentes problemas organizacionales apoyándose en los diferentes entornos, es decir de resolviendo los problemas de afuera hacia adentro; y han propendido por una horizontalidad y empoderamiento en la toma de decisiones dentro de la organización estatal. Sin embargo, los resultados de estos procesos de transformación de la burocracia pública no fueron los mejores en los distintos campos. Lo anterior comprueba que las reformas burocráticas no se agotan con los procesos de reforma administrativa adelantados en los diferentes Estados Latinoamericanos durante la década de los años 90’. La burocracia sigue existiendo y estamos bastante lejos de materializar una organización postburocrática en la administración pública estatal. En relación a esto, se debe entender el ideal tipo burocrático como un medio y no como un fin. Si se logra dicho entendimiento, las organizaciones público – estatales y sus diseñadores, no deben pretender reproducir las condiciones de dicho Ideal, sino por el contrario encontrar explicaciones a través del Ideal tipo a la realidad burocrática que viven tales organizaciones, con el ánimo de resolver, ahí sí, de manera eficiente y racional, las situaciones problemáticas de la sociedad. Estas son las potencialidades, inexploradas e inexplotadas del paradigma burocrático, por parte de las organizaciones público – estatales, en nuestros particulares contextos. Con base en esto no tiene sentido determinar, a través de los estudios, si las condiciones hipotéticas planteadas por el ideal tipo burocrático se reproducen en una organización. Más bien habría que determinarse que tan cerca o que tan lejos se encuentra la realidad administrativa de la idea burocrática y cómo dicha realidad administrativa apropia la idea burocrática para lograr explicarse desde su propia esencia.

No considerar las potencialidades del paradigma burocrático, lleva a problemas de flexibilidad administrativa que han derivado en organizaciones preburocráticas, paternalistas, clientelistas y corruptas, en lugar de organizaciones postburocraticas tan anheladas por el New Public Management. Las políticas de gerencia pública adelantadas en el seno de nuestras administraciones públicas, por querer materializar el ideario del New Public Mangement, no construyeron instituciones burocráticas en el sentido moderno del término, ya que sólo las normas y los procesos formales han seguido los requisitos de dicho paradigma, donde los procesos reales y los valores han continuado siendo preburocráticos. En pleno proceso de transformación para conseguir organizaciones plenamente burocráticas, aparece el New Public Management que nos aconseja relajar y flexibilizar las reglas y los procesos e introducir valores de la empresa privada. El resultado lógico de esta desafortunada intromisión no son unas instituciones postburocráticas sino por el contrario instituciones preburocráticas en las que predomina viejos problemas administrativos. Todas estas desafortunadas consecuencias para la burocracia pública nuestros Estados, son las que se evidenciaron a la luz de la implementación de un ideario concebido para organizaciones diferentes en tradición administrativa, estructura y cultura. La puesta en marcha de las políticas de gerencia pública, adelantadas en nuestros Estados durante los años 90’, bajo los principios del New Public Management, no impactaron positivamente la burocracia pública, y por el contrario han deformado la naturaleza y finalidad pública - estatal de tales entidades. Finalmente, quizás lo más complejo de todo este proceso, es la reconfiguración a la que estamos asistiendo, de las relaciones Estado – Sociedad, y de las Políticas Públicas, como consecuencia lógica de la reproducción del New Public Management en nuestras latitudes. Resultado de ello, por un lado la configuración de un Estado, cada vez más desentendido de sus fines y objetivos, que transforma los derechos sociales, económicos y culturales, en simples mercancías, provistas bajo los imperiosos criterios de la ley de la oferta y la demanda, sin considerar si quiera, las funestes consecuencias para la gran mayoría la sociedad. Por otro lado, la configuración de un ciudadano, que comienza a comportarse como un cliente, por supuesto despolitizado, es decir, desprovisto de ciudadanía en tanto ejercicio de derechos. Al transformarse al Ciudadano en Cliente, en lugar de avanzar hacia la garantía y protección de los derechos humanos, lo cual debe ser la razón de toda organización política, revierte los derechos y los convierte en simples mercancías. El ciudadano, que otrora exigía materialización de derechos, se transforma a la luz de la transformación misma del Estado, en un cliente que simplemente demanda una serie de mercancías (salud, educación, seguridad social, vivienda, recreación, cultura, etc.) provistas por diferentes agentes (estatales / privados / mixtos / no estatales) que participan de un mercado.

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