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Políticas Públicas y Participación Ciudadana en la Reforma y Modernización del Sector Defensa y Seguridad.

Dimensiones y Tendencias

Con el auspicio del:

Noviembre del 2004. Managua, Nicaragua.

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POLÍTICAS PÚBLICAS Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA REFORMA Y MODERNIZACIÓN DEL SECTOR DEFENSA Y SEGURIDAD.DIMENSIONES Y TENDENCIAS

CONTENIDO

I.GESTIÓN Y PARTICIPACIÓN CIVIL EN LA REFORMA DEL SECTOR DEFENSA EN NICARAGUA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

La gestión estatal de la defensa y la seguridad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

Libros Blancos como Instrumentos de Reforma del Sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

Referencias sobre Experiencias Institucionales en la Modernización del Sector Seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9

El Fenómeno de la Privatización de la Seguridad en los Procesos de Reforma del Sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10

II. PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y AUDITORIA PUBLICA DEL SECTOR DEFENSA Y SEGURIDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13

Los Desafíos de la Sociedad Civil en la Auditoria de Políticas Públicas. . . . . . . . . . .13

Referentes Institucionales y Políticos para la Influencia y Auditoria del Sector Civil sobre los Temas de Seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16

Los Desafíos en la Auditoria Presupuestaria del Sector Defensa . . . . . . . . . . . . . .18

III. LA ACCION LEGISLATIVA EN LA REFORMA DEL SECTOR DEFENSA Y SEGURIDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .22

Desempeño Legislativo en el Sector Defensa y Seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . .22

IV. REFORMAS PARA LA SEGURIDAD Y EL DESARROLLO . . . . . . . . . . . . . . . . .26

La Seguridad Ambiental y el Fomento del Desarrollo Humano como Desafíos a la Seguridad del Estado y las Personas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26

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análisis, consulta y gestión para participarde manera más efectiva en el diálogo sobrela toma de decisiones, el monitoreo y la efi-ciencia de la gestión y desempeño de laesfera estatal. Siendo esta una demandaciudadana que desde varios años atrás seha acrecentado, convencidos todos de queparticipar en la discusión de políticas públi-cas fomenta la gobernabilidad democrática.De allí la intención del Foro de generar pro-cesos de doble vía que faciliten la reflexióndesde la sociedad civil y el Estado sobre eltipo de políticas públicas necesarias parademocratizar y transparentar la gestión de ladefensa y la seguridad en Nicaragua. Y deallí también la idea de concebir este docu-mento como una herramienta que facilite elconocimiento de las dimensiones y las ten-dencias de la reforma de la defensa y laseguridad en Nicaragua.

Especialistas y organizacionesparticipantes

El Instituto de Estudios Estratégicos yPolíticas Públicas y la Comisión de Defensay Gobernación agradecen la colaboraciónde las organizaciones internacionales porapoyar la misión de trabajo a Nicaragua alos especialistas Nicole Mlade, WilliamGodnick y Carlos Barrachina. EnWashington D.C a la Fundación HeinrichBöll, y el Center for American Progress, deInglaterra a la organización InternacionalAlert, y En México a la Universidad deQuintana Roo.

Igualmente hacemos extensivos nuestrosagradecimientos a Félix Maradiaga, secreta-rio general del Ministerio de Defensa, al SubComisionado de la Policía Nacional

POLÍTICAS PÚBLICAS Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA REFORMA

Y MODERNIZACIÓN DEL SECTOR DEFENSA Y SEGURIDAD

l cinco y seis de Octubre del 2004 lasociedad civil, el poder ejecutivo, el

legislativo, así como oficiales de la PolicíaNacional y el Ejército de Nicaragua se reu-nieron en la ciudad de Managua para refle-xionar sobre los desafíos de la gestión civilen la reforma y modernización del sector. Elforo “Políticas Públicas y ParticipaciónCiudadana en la Reforma del SectorDefensa y Seguridad” organizado por elInstituto de Estudios Estratégicos y PolíticasPúblicas en coordinación con la Comisiónde Defensa y Gobernación de la AsambleaNacional reunió a 14 especialistas naciona-les e internacionales quienes expusieron elestado y tendencias del sector defensa yseguridad en su reforma y modernización.

La institucionalidad estatal de la defensanacional y la seguridad, el papel de las orga-nizaciones de la sociedad civil en su funciónde influencia en políticas publicas del sector,el rol del legislativo fiscalizando la gestiónde la defensa y la seguridad, y la seguridaden su vínculo con la gestión del desarrollofueron las grandes líneas de análisis y discu-sión durante esos dos días.

El contexto que precedía la organización ydesarrollo del evento se relacionaba con elhecho que a nivel de la sociedad civil lostemas de defensa y seguridad -como áreade modernización del Estado- no han recibi-do adecuada atención. De allí que se plante-ara la idea de enfocar la temática como unasunto de política pública que necesita deefectiva participación ciudadana en sugestión.

Se partía de la premisa que los ciudadanosy el Estado necesitan de instrumentos de

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Gobernación de la Asamblea Nacional,Gustavo Adolfo Vargas politólogo y expertoen asuntos internacionales, FranciscoCampbell, diputado ante el ParlamentoCentroamericano, y Felipe Molina, oficial deProgramas del Programa de NacionesUnidas para el Desarrollo. Y sobre todo alos participantes de la sociedad civil y lasinstituciones del Estado que con su presen-cia contribuyen a abrir los espacios de diálo-go que legitimen la gestión de la defensa yla seguridad en Nicaragua.

Promover un esquema de gestión que fortalezca la participación ciudadana en los procesos de reforma y modernizacióndel sector defensa y seguridad fue el objetivo central del foro “Políticas Públicas y Participación Ciudadana en la Reformadel Sector Defensa y Seguridad” , desarrollado en Managua los días 5 y 6 de Octubre.

Fernando Gutiérrez, Elvira Cuadra expertaen seguridad ciudadana, Ricardo Zambranaanalista y miembro de la coordinadora civil,Valdrack Jeantschke, experto en políticaspúblicas, Roberto Cajina, especialista endefensa y seguridad, Alejandro Bendaña,director ejecutivo del Centro de EstudiosInternacionales, Karlos Navarro, especialistaen asuntos legislativos, Luis HumbertoGuzmán, ex presidente de la AsambleaNacional de Nicaragua, Delia Arellano presi-dente de la Comisión de Defensa y

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El panel Gestión y Participación Civil en la Reforma del Sector Defensa en Nicaragua, contó con la participación defuncionarios del Ministerio de Defensa y Gobernación y destacados analistas nacionales e internacionales en materia deseguridad pública y defensa nacional.

a dimensión, tendencias e impacto delos procesos de reforma y moderniza-

ción del sector defensa y seguridad, fueronanalizados por funcionarios del gobierno deNicaragua y analistas de Nicaragua, Españay Estados Unidos.

El contexto que caracteriza la gestión de ladefensa y la seguridad desde el Ministerio deDefensa y Gobernación; las experiencias deformulación de libros blancos como instrumen-to de reforma del sector; la evaluación de lasexperiencias institucionales en la reforma de laseguridad en Nicaragua y la dimensión de la pri-vatización de la seguridad como elemento quecaracteriza los procesos de reforma del sector,fueron en general los temas abordados.

La Gestión Estatal de la Defensay la Seguridad

Para Félix Maradiaga, secretario general delMinisterio de Defensa, el tema de la refor-ma y modernización del Ejército deNicaragua hay que verlo desde cuatroaspectos claves. Primero, a partir de loscambios que se operan en la modernizacióny transformación del Estado y que inicia apartir de las elecciones de 1990 y tienecomo referente un acelerado proceso deapertura de reconversión de la defensa yprofesionalización de los militares Nicara-güenses. El segundo, se relaciona con laevidente y urgente necesidad de evolucióntecnológica.

GESTIÓN Y PARTICIPACIÓN CIVIL EN LA REFORMADEL SECTOR DEFENSA EN NICARAGUA

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GESTIÓN Y PARTICIPACIÓN CIVIL EN LA REFORMA DEL SECTOR DEFENSA EN NICARAGUA

Evolución que es contextualizada en lademanda objetiva de transformación de doc-trina y equipo militar del Ejército de Nicaraguaen su mayoría de origen soviético.

El tercer aspecto lo refirió a los nuevos rolesy misiones del Ejército de Nicaragua que lovinculan al desarrollo de la legislación endefensa, los planes nacionales, compromi-sos internacionales y decisiones de políticaspúblicas. Situaciones que a su criterio hanmarcado una clara tendencia de asignar mástareas al Ejército de Nicaragua.

Concluye señalando que parte esencial delproceso de modernización del sector defen-sa tiene que ver con las perspectivas gene-rales de modernización del ejército deNicaragua y la profundización de un modelode relaciones civiles y militares que contri-buyan al consenso, reconocimiento y legiti-mación del quehacer institucional delMinisterio de defensa, sin omitir la búsque-da de formas que aseguren la activa partici-pación de la sociedad civil en la gestión dela defensa nacional.

“Las necesidades propias de la modernización del Estado y consecuentemente, de la gestión pública, exi-gen con cierta lógica la elaboración de instrumentos, que permitan a nuestros gobiernos ordenar deforma coherente sus acciones y recursos, con la finalidad de tomar adecuadas decisiones políticas y téc-nicas en espacios de tiempo relativamente cortos, evaluar las metas alcanzadas y la efectividad de lasmismas y medirlas sobre la base de criterios objetivos...

...Nuestra Política de Defensa Nacional en este caso apunta a profundizar el proceso de profesionali-zación y modernización del Ejército de Nicaragua, de manera que sean capaces de cumplir de maneraeficiente con las funciones que la ley le otorga. Prevemos en este sentido como imprescindible elevar lascapacidades de las instituciones del Estado vinculadas al sector defensa, así como potenciar la partici-pación de los sectores políticos, económicos y sociales del país”

José Adán Guerra. Ministro de Defensa de Nicaragua. Palabras de inauguración foro “PolíticasPúblicas y Participación Ciudadana en la Reforma del Sector Defensa y Seguridad”.

Para Fernando Gutiérrez, Sub Comisionadode la Policía Nacional, el fundamento queguía la acción de su institución es que sinseguridad no hay gobernabilidad y una demo-cracia sustentable necesita de una buenagobernabilidad. De allí que desde elMinisterio de Gobernación y la PolicíaNacional se haya trabajado a partir del año2001 -y con una visón temporal del 2005- enun “Programa de Modernización y Desarrollode la Policía Nacional de Nicaragua,para el Fortalecimiento de la SeguridadCiudadana”.

El Programa de modernización -indicó- seha centrado en 6 ejes fundamentales.

i) La reestructuración y fortalecimiento ins-titucional, mediante la adecuación deltamaño de la fuerza policial y nueva distri-bución territorial, el replanteamiento delas funciones policiales, el fortalecimientodel sistema de control y planificación, laprivatización de servicios administrativosy de apoyo interno de la Policía Nacionaly el fortalecimiento de la Academia paraapoyar el crecimiento institucional y mejo-ramiento de la calidad de graduados,entre otros aspectos.

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ii) El fortalecimiento de los servicios poli-ciales, enfocándose a una gestiónorientada a resultados que permitamayor cobertura, calidad y accesibilidadde los servicios que brinda la institu-ción, fortalecimiento de la SeguridadCiudadana en Managua, cabecerasdepartamentales y el ámbito rural ymunicipal. Destaca también en estesentido la implementación de políticasde prevención y atención integral a laviolencia juvenil, el fomento del respetode los Derechos Humanos, y el fortale-cimiento de las Comisarías de la Mujery la Niñez.

El desarrollo y motivación de los recur-sos humanos, promoviendo un nuevosistema de Administración y Motivacióndel personal policial, fortaleciendo lacarrera policial y el desarrollo profesio-nal de los policías, mejorando las condi-ciones de trabajo para los miembros dela Policía, sus condiciones de seguridadsocial y los modelos de capacitación.

Fortalecimiento de la comunicaciónsocial y el desarrollo de consensos paramejorar con la ciudadanía los planes deseguridad ciudadana, priorizando unaPolítica de Seguridad Ciudadana, discuti-da y consensuada con las principalesfuerzas de la Nación, sustentada en unapolítica de información y sensibilización ala sociedad civil sobre la problemática ylos desafíos de la seguridad ciudadana.

Desarrollo y fortalecimiento de marcoslegales y normativos, que se refleja enla revisión y readecuación de la Ley228, la formulación de Política Estatalde Seguridad Ciudadana, un nuevoCódigo de Convivencia Ciudadana en

vigencia y en general normativas de laPolicía Nacional ajustadas a nuevosmarcos legales.

Institucionalización del enfoque degénero en el quehacer de la policíanacional, mediante la promoción de unamayor equidad de género en la PolicíaNacional, el incremento del número y %de mujeres en cargos de dirección y lainstitucionalización de una actuaciónpolicial y servicios policiales sin discri-minación por razones de género

Para el Sub Comisionado Gutiérrez, logrardichos resultados ha implicado trabajar fuer-temente en comprometer a los miembrosde la policía nacional con los cambios que elprograma implicaba y asegurar una efectivavoluntad política del Estado y el gobiernofrente a los desafíos de la modernización.No omitió en su presentación la importanciaotorgada en el plan de modernización a laparticipación de la sociedad civil y la comu-nidad, así como el apoyo de la cooperacióninternacional para ir cumpliendo cabalmentela ruta del programa.

Libros Blancos como Instru-mentos de Reforma del Sector

Para Carlos Barachina, profesor titular de laUniversidad de Quintana Roo y director aca-démico del IEEPP, referirse a procesos dereforma y modernización de la defensa pasapor ponerle atención al tema de los LibrosBlancos de Defensa, pues desde su puntode vista estos documentos de Estado pue-den efectivamente convertirse en instrumen-to de reformas del sector, en el sentido quese cambian antiguas maneras de actuar rela-cionadas con la autonomía militar y de pocadifusión de información.

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En el mejor de los casos -plantea- el proce-so de elaboración de un libro blanco buscafomentar una discusión democrática abiertasobre los objetivos de la política de defensa,integrando en un marco de pluralidad reco-nocida y aceptada a sectores tradicional-mente alejados de este tipo de discusiones.

Ubica la esencia de esta idea de reunirse yreflexionar sobre la defensa nacional, en laintención de enfocar la defensa y la seguridadcomo un asunto de política pública que aspi-ra a ser consensuada lo más posible. “Noexiste idealmente en este ejercicio el interésde malgastar esfuerzos, probando la políticade una institución (las fuerzas armadas), ode un gobierno (el de turno), sino que esapolítica, que se discute abiertamente, tiene

Libros Blancos de DefensaLa resolución del Consejo Permanente del 6 de noviembre del 2002 de la OEA, “Adopción de los line-amientos sobre la elaboración de documentos sobre políticas y doctrinas nacionales de defensa”, inter-preta “que las características principales de los libros blancos es de ser un documento de política en elque se expone el concepto de política del gobierno a mediano plazo”.

Del mismo modo debe redactarse después de un amplio proceso de consultas dentro y fuera del gobier-no, con el objetivo de reflejar un consenso amplio. Por otra parte este documento no debe ser intencionaly hacer referencia a los niveles de recursos que serán invertidos para lograr los fines propuestos.

Debe explicar qué funciones cumplen las fuerzas armadas, por qué esas funciones revisten importan-cia para la sociedad y cuál es la política y doctrina de la defensa prevista (evaluando el entorno deseguridad y del contexto interno, y señalando la estrategia de reacción frente a peligros percibidos yde cumplimiento de compromisos internacionales).

Debe explicar las capacidades de cada sistema de defensa, detallando adecuadamente los medios con losque cuentan los ejércitos, las reglas básicas de operatividad de éstos y la estructura militar del sistema.

Debe comentar la realidad presupuestaria y señalar con claridad los recursos con los que se cuenta.De la misma forma, también debe mostrarse la orientación futura de adquisición de materiales béli-cos para la modernización de los sistemas actuales y justificar su necesidad”.

Carlos Barrachina. Libros blancos de defensa como un instrumento de reforma del sector.

la intención de llegar a tener el máximo deconsenso posible y la vocación de perdurarunos años, independientemente del colorpolítico de los gobernantes que ejerzan elmandato”.

Sin embargo, apunta, que lamentablementeesa idea en muchos casos no se cumple. Esenfático al indicar que “varios libros blancosde defensa se han publicado sin discusión,otros han simulado este proceso y finalmen-te han reflejado los intereses y el punto devista de los responsables político-militaresde turno. Algunos procesos dan la impre-sión que se hayan iniciado más para respon-der a las presiones de la OEA y del contex-to internacional, que para elaborar un proce-so creíble en sí mismo”.

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Barrachina enfatiza en la idea de que aun-que la OEA ha fomentado en la región estetipo de iniciativas como medida de confian-za mutua entre los países, su valor comien-za a ser apreciado cada vez más como uninstrumento de reforma del sector, en tantose hacen públicos a los sectores de lascomunidades nacionales e internacionalesla gestión de la defensa nacional. Los LibrosBlancos -prosigue- pueden ser un efectivoinstrumento para confirmar el sometimientodemocrático de las fuerzas armadas apor-tando en este caso importantes datos a lacomunidad internacional.

Sin embargo -concluye- debe ponerse aten-ción a aquéllos documentos que más bienbuscan defender internacionalmente unmodelo militarista de gestión y de interven-ción de la fuerza armada en labores políticosociales. “La importancia de estos docu-mentos iniciales no debe ser infravalorada.Sea cual sea el resultado de ellos, lo ciertoes que han producido documentos que pue-den ser criticados públicamente y que ellopermite que en el futuro puedan ser mejora-dos. Sin duda, se constituyen como un ins-trumento de reforma del sector”.

Referencias sobre ExperienciasInstitucionales en la Moderni-zación del Sector Seguridad

Para Elvira Cuadra, experta en seguridadciudadana y resolución de conflictos, anali-zar el tema de la reforma del sector seguri-dad pasa inevitablemente por la premisademocrática del control civil sobre los milita-res. Analiza que la democratización de lagestión de la seguridad está vinculada a lademocratización misma del país y a las con-diciones en las que se generan desarrollo;esto se asocia, al tema de la prevención de

conflictos a partir del contexto de posguerray transición política de Nicaragua.

Cuadra identifica tres elementos que ayu-dan a dimensionar la importancia del controlcivil de la seguridad: i) el control político quese manifiesta en acuerdos y/o consensospolíticos, ii) el control institucional expresa-do en marcos jurídicos e institucionales quese operan a través de políticas públicas y iii)control de la situación, interpretado como laimplementación de políticas para crear oestablecer un sistema de seguridad.

Su valoración general de los principalesavances en materia de seguridad en los últi-mos 15 años se relaciona con el hecho dehaberse trascendido de un enfoque estado-céntrico basado en la seguridad nacional,hacia un enfoque humano-céntrico que tienecomo eje la seguridad humana.

Es importante para la especialista en estesentido también el reconocimiento de que eltema de las seguridad tiene diferentesdimensiones territoriales: nacional,regional e internacional, así como laexpansión de la idea que la seguridad comoconcepto abarca una serie de dimensionesque se relacionan con la seguridad humana,la seguridad democrática, pasando por laseguridad nacional o la seguridad ciudada-na; hasta llegar al más específico de seguri-dad pública. También rescata el tema delmayor involucramiento de los civiles en lostemas de defensa y seguridad.

Con la idea de ubicar los puntos de agendaaún abiertos, Cuadra identifica tres nichossobre los que aún deberá seguirse trabajan-do consistentemente para fortalecer la ges-tión democrática del sector defensa yseguridad.

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Los desafíos en la gestión del sector seguridad

La construcción de consensos sobre la agenda del sector seguridad.Hay definiciones importantes, pero no hay consensos claramente establecidos entre los principalesactores nacionales en relación a los pilares fundamentales de la seguridad: la construcción de paz, lagobernabilidad y el desarrollo. Es más, existe la tendencia de separar y no reconocer los vínculosentre estos tres temas y la seguridad. Esto se expresa en un debate limitado a las instituciones espe-cializadas y/o aquellos directamente involucrados en el tema, la debilidad y falta de reconocimientode la sociedad civil y la ausencia de espacios sistemáticos para profundizar en el debate.

Control y supervisión civil y democrática de la seguridad.Esto es el mejoramiento de las capacidades institucionales para supervisar, gerenciar y controlar elsector y se refiere fundamentalmente a los parlamentos y ministerios responsables.

Elvira Cuadra. Experta en seguridad ciudadana y resolución de conflictos.

Fortalecimiento Institucional referido a lanecesidad de ir trabajando sobre cinconiveles básicos i) marco jurídico legal,ajustando lo nacional a los nuevos com-promisos en materia internacional, ii)experiencia y conocimiento de los fun-cionarios de gobierno y parlamentarios,que se reflejan en la necesidad de forta-lecer sus capacidades en la gestión de ladefensa nacional y la seguridad, iii) deba-te del tema y lineamientos de políticas,en términos de trasladarlo desde lasinstituciones especializadas y las agen-cias internacionales, a la sociedad civilnacional y darle profundidad en su segui-miento y contenido, iv) capacidad de ins-tituciones especializadas, como basepara completar las capacidades de lasinstituciones civiles.

Control y supervisión presupuestaria delsector seguridad. No hay avances aun-que es un tema que ha estado tomandofuerza últimamente en otras áreas delgasto público, principalmente el social.

Fortalecimiento de la sociedad civil, enun contexto en que el tema defensa yseguridad “es de unos pocos “exper-tos” que no tienen reconocimiento nirespaldo institucional, y donde no hayprogramas académicos ni de gestióndel conocimiento, ni tampoco procesosde construcción de capacidades para laapertura de espacios y construcción deconsensos alrededor del tema.

El Fenómeno de la Privatizaciónde la Seguridad en los Procesosde Reforma del Sector

Es bien sabido que entre los desafíos quehan debido enfrentar los países en desarro-llo al reformar su sector seguridad, es ladesarticulación de sus fuerzas. La reestruc-turación de estas fuerzas es precedida casien su totalidad por drásticos procesos dereducción de efectivos. Usualmente dichosprocesos han desembocado en la extensiónde las habilidades militares o policíacas a laesfera civil y empresarial.

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Una de las manifestaciones de esta situa-ción en Centroamérica es la privatización delos servicios de seguridad y la proliferaciónde armas, situaciones que desde el puntode vista de William Godnick, encargadopara América Latina de Alerta Internacionaldeben ser encaradas en la reforma del sec-tor seguridad.

En su presentación sobre “SeguridadPrivada y Armas Ligeras en la Reforma delSector Seguridad”, Godnick resaltó que enel contexto centroamericano el fenómenode las empresas de seguridad se ha exten-dido ampliamente en el sector privado.Indica que algunas -y quizás las más impor-tantes- empresas de este tipo son multina-cionales y cuando no es el caso, los dueñosson generalmente ex militares o ex policías.

Hay no pocos casos -agrega- donde los due-ños o accionistas de estas empresas son ofi-ciales activos. Además de estas empresas deseguridad, relevó el caso de otras figuras quepueden insertarse dentro de la categoría deactividad de seguridad privada. Es el caso -según su análisis- de los comités cívicosarmados (p.e., Guardianes del Vecindarioen Guatemala) o grupos de agricultores(p.e., los cafetaleros en el norte deNicaragua) que han tenido y tienen enmuchos casos el consentimiento o la autori-zación de las autoridades de armarse.

Y aunque a criterio de Godnick, el hecho deque la cantidad de personas involucradas enla seguridad privada representa la mitad omás de los hombres y mujeres encargadosde proveer seguridad ciudadana enCentroamérica no implica que la atencióninstitucional de los operadores de políticaspara la reforma del sector seguridad debaser equivalente.

Sin embargo es enfático en señalarque “su importancia relativa en elesquema universal y manejo de los instru-mentos de la violencia, crea la necesidad decontemplarlas con mayor intensidad en lasleyes y políticas nacionales relevantes ymecanismos de supervisión y monitoreo”.

Es importante -añade- poner particular aten-ción al tema de la tenencia de armas enestas empresas. Apunta, que según cálcu-los conservadores son alrededor de 100,000 las armas que podrían estar circulandoen Centroamérica en manos de las empre-sas privadas o de grupos de defensa autori-zados a la tenencia de armas, muchas deéstas ofensivas o de diseño militar. De allí larelevancia del trabajo de su organizaciónAlerta Internacional por promoverque el tema del control de armas sea untema de alta prioridad en la agendacentroamericana.

Concluye reforzando la idea que se debeprestar atención a las empresas privadasque mantienen inventarios de armas compa-rables a las fuerzas policiales, “para queestas empresas operen con la mayortransparencia posible y contribuyan a lagobernabilidad”.

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Efectivos activos de seguridad pública y privada en Centroamérica(principios de la década 2000)

Fuente: Control de Armas Ligeras y Seguridad Privada en la Reforma del Sector Seguridad.Consideraciones para Centroamérica. Managua, Nicaragua. Octubre 2004.

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CR ELS GUA HON NIC PAN

Privada

Pública

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Los Desafíos de la SociedadCivil en la Auditoría de PolíticasPúblicas

Ricardo Zambrana, analista y miembro de lacoordinadora civil enfocó el tema de la audi-toría social como un proceso de gestión ciu-dadana en el que se monitorea y evalúa elimpacto de las políticas públicas en términosdel desarrollo y bienestar de las personas.Zambrana enfatizó sobre la importancia delestímulo de la participación ciudadana comoguardián de su propio desarrollo y de sucapacidad de organización y gestión paracorregir las irregularidades en la ejecuciónde las políticas públicas.

El papel de la sociedad civil en la gestión e influencia de políticas públicas y los nuevos desafíos que como ciudadanos yciudadanas debemos enfrentar para una mayor y mejor fiscalización del sector fueron los temas tratados en el panel“Participación Ciudadana y Auditoría Pública del Sector Defensa y Seguridad”.

PARTICIPACION CIUDADANA Y AUDITORÍA PUBLICA DEL SECTOR DEFENSA Y SEGURIDAD

Retomando la experiencia de laCoordinadora Civil en Nicaragua, ubica laincidencia desde la sociedad civil como unproceso político orientado a influenciar enlos y las tomadores de decisiones y/o en laconciencia ciudadana la necesidad de hacerposibles determinadas transformacionessociales y político institucionales -coyuntu-rales o estratégicas- en necesidades,intereses problemas y demandas de lapoblación.

Enfatiza de que se trata de la construcciónde ciudadanía mediante el estímulo de laparticipación ciudadana.

II

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En su presentación, Zambrana resalta que laacción de evaluación de políticas públicasdesde la sociedad civil encuentra no pocosobstáculos. El contexto que la enmarca secaracteriza -indica- por una cultura políticanacional autoritaria, que no toma en cuentala potencialidad de la participación ciudada-na y la democratización para lograr mayoreficiencia en los procesos de gestión para eldesarrollo y el bienestar. Esto es acompaña-do -continúa- por una usual falta de voluntadpolítica en funcionarios/as públicos /aspara encontrar solución a los problemas enconjunto con la sociedad civil.

“La participación se limita a la consulta. Nose retoman seriamente las propuestas delas organizaciones de la sociedad civil”.Valora que la frágil sostenibilidad financieray la dependencia de los recursos externospara mantener una agenda de vigilanciasobre la acción pública estatal, son los retosque como coordinadora y sociedad civil hayque superar.

Programáticamente -concluye- la fuertedosis de conyunturalismo, la aún débil plani-ficación de los procesos de incidencia, lafalta de más vínculo entre los esfuerzosnacionales y locales y una política de alian-zas más amplia, son a su juicio los desafíosque aún están enfrentando en su accióncolectiva como coordinadora.

Valdrack Jaentschke, experto en gobernabi-lidad y sociedad civil relaciona el tema de lainfluencia ciudadana en políticas públicascon el tipo de inserción que las organizacio-nes de la sociedad civil logran en relación alEstado. Desde su perspectiva, el contextoque ha marcado esa relación ha sido pormucho de confrontación más que decolaboración.

Indica que las OSC (organizaciones de lasociedad civil) han utilizado en granmedida sus recursos para retar al Estado,llegando inclusive a convertirse en“un actor más de la sociedad política”.

La auditoría social como proceso de control social.

Monitorea y evalúa el impacto de las políticas públicas en general y de las intervenciones realiza-das por distintos actores en nombre del desarrollo y del bienestar de las personas.

Estimula la participación ciudadana en la definición, ejecución y evaluación de políticas y accionesorientadas a su propio desarrollo y bienestar.

Previene y corrige las irregularidades en la ejecución de esas políticas y esas acciones.

Promueve la transparencia y la rendición de cuentas como principios éticos indispensables para lavida nacional.

Ricardo Zambrana. Analista y miembro de la Coordinadora Civil de Nicaragua.

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Y es precisamente allí -agrega- dondedichas organizaciones tienen uno de losprincipales desafíos: esforzarse por encon-trar mecanismos de colaboración con elEstado, que por un lado fortalezca a este (alEstado) en su capacidad de interpretar yreflejar en su accionar las demandas ciuda-danas y que por el otro, garanticen que losciudadanos y ciudadanas expresan sus inte-reses desde una óptica independiente enlas distintas manifestaciones estatales. Estees un asunto -continúa- que debe asumirsedesde la gestión de aquellas políticas quetienen que ver con la niñez, el desarrollo o laseguridad.

Enfatiza, que desafortunadamente “la expe-riencia nos dice que generalmente ha suce-dido lo contrario. En lugar de una efectivainfluencia sobre los individuos y colectivida-des de la Sociedad Política, incluido elEstado, algunos de los sectores más organi-zados e influyentes de la Sociedad Civil,como las Organizaciones Gremiales, losMovimientos Sociales y las OrganizacionesNo Gubernamentales -ONGs-, entre otros,han dedicado importantes esfuerzos a pro-moverse como sustitutos de la sociedadpolítica y del Estado”, interpretándose inclu-sive para no pocos, que existe una intenciónde sectores de la sociedad civil por concebirel poder político como una meta a alcanzar.

Áreas Estratégicas para Fortalecer las Capacidades de Influencia de la Sociedad Civil en la Gestión de Políticas Públicas:

El fortalecimiento institucional del sector, es vital. La significativa cantidad de recursos que mane-jan algunas organizaciones de la sociedad civil y los importantes liderazgos y participación de deci-siones hacen de primer orden que se desarrolle un programa que mejore las capacidades gerencialesy de organización de este sector.

La necesidad de la especialización. No todas las organizaciones pueden hacer de todo. En un esque-ma más amplio, debemos contar con organizaciones que puedan y sepan hacer cabildeo, organiza-ciones que puedan y deban hacer comunicación y organizaciones que puedan y deban educar o brin-dar espacios para alianzas. Como un ejemplo, hay muchas organizaciones que se dedican a la edu-cación o la capacitación, pero casi ninguna se dedica a darle seguimiento y proponer políticas públi-cas para el sector de la defensa y la seguridad.

La articulación efectiva de alianzas y colaboraciones entre organizaciones y entre sectores. Es impor-tante suprimir las manifestaciones de feudos entre organizaciones que se dedican a hacer lo mismoen un mismo universo geográfico.

Evitar la duplicidad de esfuerzos, tanto de misiones como de financiamiento.

Valdrack Jaentchske Experto en gobernabilidad y sociedad civil.

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Es en este marco de referencia de acción, queenfatiza que desde la sociedad civil debedarse un mensaje inequívoco, que indique conclaridad que hay responsabilidades más estra-tégicas que la simple obtención del poder polí-tico. Y una primera responsabilidad -prosigue-está orientada a que haya una efectiva capaci-dad de influencia de los mismos actores de lasociedad civil en la formulación, implementa-ción y control de políticas publicas: “desde lasociedad civil tenemos la oportunidad de pro-mover propuestas de construcción de identi-dades que entonces den razón y ayuden amoldear esas mismas políticas públicas”.

Referentes Institucionales yPolíticos para la Influencia yAuditoría del Sector Civil sobrelos Temas de Seguridad

En la perspectiva de analizar el tema de laparticipación ciudadana en la influencia depolíticas públicas vinculadas al sector defen-sa y seguridad Nicole Mlade, del Center for

American Progress, presentó el caso con-creto de esta organización que enWashington D.C se ha convertido en uno delos más exitosos centros de análisis inde-pendiente en asuntos de seguridad, “ellugar donde ir para progresistas y periodis-tas que buscan otro punto de vista”.

Para Mlade, la acción de la organizaciónCenter for American Progress se desarrollaen un marco donde el punto de vista de los“progresistas” sobre seguridad nacional noes tomado seriamente y en el que han teni-do que trabajar mucho para enfrentar lamanipulación informativa de la actual admi-nistración sobre los asuntos de seguridadnacional. Es en este contexto, que el traba-jo de su organización se ha enfocadoen influir sobre tomadores de decisión-incluidos legisladores- y medios de prensapara movilizar la opinión pública de laextrema derecha hacia el centro y laizquierda en el contexto del sistema políticonorteamericano.

Algunas actividades del Center for American Progress

Provee entrenamiento a sectores progresistas de Estados Unidos en manejo de medios y desarrollode mensajes.

Desarrollan y coordinan agendas y acciones con sectores progresistas e intercambian información concentros que comparten la misma línea de pensamiento.

¿Qué hace proyectar al Center for American Progress como un centro exitoso?

Disponibilidad de recursos. Que se manifiesta en una lista importante de donantes del sector privadopreocupados por la dirección que el país ha tomado en los últimos años. George Soros por ejemplo.

Equipo de Trabajo. Una dirección que se preocupa por llevar al Centro nombres que dan credibili-dad a su misión y trabajo.

Comunicación. Que se expresa en un departamento de comunicación organizado inclusive antes delos equipos encargados de análisis de políticas y que se dedica tiempo completo a posicionar las vocesprogresivas del Centro en los medios televisados y radiales.

Creatividad. Promoviendo mensajes claros y accesibles que sensibilizan y comprometen a los ciuda-danos y ciudadanas.

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La elaboración y presentación de análisis,que ofrecen soluciones alternativas a laspolíticas de seguridad actualmente en mar-cha; “respuestas rápidas” a declaracionesde gobierno sobre temáticas concretas queafectan a la seguridad nacional e internacio-nal y que tienen como objetivo dar “otropunto de vista” a los ciudadanos y ciudada-

nas, y el mercadeo de sistemas de informa-ción que contraponen los puntos de vista omensajes conservadores, son entre otraslas estrategias que -según la analista- suorganización despliega para incrementar lainfluencia de los sectores progresivos en lagestión de la seguridad nacional en EstadosUnidos.

Para las organizaciones interesadas en influir sobre las decisiones de seguridad es importante mante-ner una política de información que se destaque por proveer a la ciudadanía mensajes consistentes ysimples. Es importante mantener una buena comunicación con los medios informativos proveyéndolesinformación acertada y comprobada sobre los hechos; los medios siempre volverán a fuentes de infor-mación de confiabilidad probada.

Nicole Mlade. Center for American Progress.

Alejandro Bendaña, analista y director delCentro de Estudios Internacionales, asocialos desafíos de auditoría del sector defensaa la oportunidad de desarrollar desde el lide-razgo civil una efectiva “auditoría política”,sobre las decisiones que atañen a la gestiónde la defensa nacional en términos de vigilarcomo el instrumento militar se adecúa a lasreales necesidades de defensa -desde unagestión democrática y transparente- quetiene el país.

Para Bendaña, es evidente que hay un vacíosustancial en la capacidad de conduccióncivil sobre las misiones que competen alsector militar. Misiones que en la mayoría delos casos responden más a necesidadesplanificadas fuera de nuestras fronteras yque se diseñan como respuesta natural a lamencionada incapacidad civil de subordinara los militares, a través de decisiones políti-co estratégicas vinculadas a las realesnecesidades nacionales y regionales deseguridad.

A su juicio, la debilidad de la gestión civilsobre las decisiones que operan la institucio-nalidad de las fuerzas armadas se debe alhecho claro que la modernización de estasinstituciones -los ejércitos- va por mucho másadelante que la modernización del resto de lasinstituciones del Estado. La expansión de laactividad militar a otras áreas productivas,sociales y ambientales de la vida nacional y lafacilidad con que se han desplazado a enfren-tar amenazas vinculadas con el terrorismo y lanarcoactividad son -a su criterio- muestrasfehacientes de la vulnerabilidad del estadofrente a la presencia militar.

Es enfático al indicar que de la administraciónde lo militar se debe esperar básicamente eldesarrollo de capacidades para la defensa de lasoberanía nacional y el respeto al derechointernacional. Al respecto, advierte que “la par-ticipación del ejército de Nicaragua en interven-ciones ilegales -como las de Iraq- sientan gra-ves precedentes y pueden poner en peligro elprincipio de subordinación de lo militar a lo civil,siendo los civiles los que presionados porEstados Unidos asumen estos compromisos”.

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Los Desafíos en la AuditoríaPresupuestaria del SectorDefensa

Los desafíos en la fiscalización del presu-puesto de defensa fueron presentados porRoberto J. Cajina, consultor civil en seguri-dad y defensa, quien contribuye en identifi-car los nichos claves que limitan el análisis yseguimiento del gasto público, incluidodesde luego el del sector defensa.Inexistente participación y control civil en suformulación, débil e insuficiente incidenciaen su aprobación, limitado monitoreo de suejecución y ningún mecanismo políticoestratégico de rendición de cuentas, son loselementos que caracterizan desde su análi-sis la estructura presupuestaria y de gastodel sector de la defensa en Nicaragua.Para el especialista, “si el PresupuestoGeneral de la República es un tema deelites políticas y académicas, elpresupuesto de defensa es de elites másreducidas aún”.

Es enfático al señalar, que el presupuestogeneral de la república (PGR) es manejadodesde el gobierno central como “el secretomejor guardado”, al menos en su etapa deformulación, donde se construyen mitosnegativos que se relacionan por ejemplo, a lasecretividad como un elemento indispensablepara no alterar los mercados financieros, niherir las susceptibilidades de las institucionesfinancieras internacionales. Otros mitos queasocia a la lógica gubernamental -prosigue-es que la intervención no gubernamentaldestruye la integridad del proceso normativoy que los intereses sectoriales y/o partidariosde parlamentarios y de la sociedad civil perju-dica la etapa de formulación.

Según su análisis, no existe a nivel degobierno una política de comunicación enmateria presupuestaria; los informes de eje-cución presupuestaria tienen poca o ningunautilidad y práctica analítica y los recursostecnológicos que pueden ayudar al segui-miento de la ejecución presupuestaria(como el SIGFA on line) son sub utilizadospor parte del Parlamento y de la ContraloríaGeneral de la República.

Transparencia de la información presupuestaria por etapas

Etapa Transparencia

Formulación Absolutamente limitada

Aprobación Relativa e insuficiente

Ejecución Prácticamente limitada e insuficiente

Control (fiscalización) Más que relativamente limitada e insuficiente

Roberto Cajina. Especialista de Defensa y Seguridad.

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Si el escrutinio ciudadano de los procesospresupuestarios es aún incipiente, enNicaragua la situación -a juicio de Cajina- esaún más crítica cuando de defensa y segu-ridad se trata. “De la misma forma que entérminos generales la sociedad civil ha per-manecido relativamente al margen del temadefensa (formulación de la política de defen-sa, formulación y ejecución del presupuestode defensa), también la sociedad civil se haquedado al margen de los procesos de con-trol y fiscalización de la calidad, eficiencia ytransparencia del presupuesto de defensa.”

Describe como nula la incidencia de parti-dos políticos, medios de comunicación, uni-versidades, centros de investigación, orga-nismos multilaterales, sobre los procesospresupuestarios del sector defensa. Nulaincidencia que la asocia -además de ausen-cia de conocimiento especializado- con lafalta de acceso a la información y desglosespresupuestarios que no permiten unaevaluación integral de la calidad, eficienciay transparencia del presupuesto deDefensa.

Limitaciones para el análisis presupuestario

Secretividad en las etapas de formulación, ejecución y control, y falta de acceso a fundamentos depolítica macroeconómica y fiscal y acuerdos con IFIs.

Falta de una política de comunicación gubernamental y parlamentaria en materia presupuestaria.

Información presupuestal inconsistente, desactualizada, incoherente y/o contradictoria.

Poca o ninguna utilidad práctica y analítica de los Informes de Ejecución Presupuestaria.

Virtual ausencia de fuentes de información analítica sobre ejecución y control presupuestario,debido a la sub-utilización de los recursos tecnológicos disponibles (SIGFA on line) por parte delParlamento y de la Contraloría General de la República.

Roberto Cajina. Especialista en Defensa y Seguridad.

La falta de voluntad política no la deja delado en su análisis. No omite, que además laejecución presupuestaria de defensa no esobjeto básico de escrutinio, “debido proba-blemente al hecho que el cuerpo armado esuna de las instituciones más sólidas, legíti-mas y confiables del país y que se da por

descontado que la ejecución del presupues-to que se le asigna se hace de forma trans-parente y eficiente. Además, prácticamenteel Ejército no está en la mira de los intere-ses partidistas o sectoriales de los actoresasociados”.

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Coincidiendo con el análisis de otros espe-cialistas en defensa y seguridad, ubica queuna de las salidas para comenzar a darlemayor y mejor calidad al análisis presupues-tario del sector, sería desarrollar procesosque faciliten la formulación de una políticade defensa, que de oportunidad y efectivacapacidad de influencia a actores de lasociedad civil en su formulación y control.

Ve con ánimo la posibilidad que desde laperspectiva de la sociedad civil -”pero conun perfil relativamente bajo, fuera de losfocos de las cámaras”- se pueda comenzara desarrollar metodologías de trabajo queliguen el concepto de defensa como políticapública, con la gestión transparente delsector.

En términos generales puede asegurarse, que si algún interés existe por parte de los actores asociadosen materia presupuestaria, éste está reducido básicamente al impacto que el PGR tiene en determi-nados sectores y defensa no está en la agenda de sus prioridades. Se trata esencialmente de una faltade interés probablemente porque se da por aceptado, de un lado, que el tema defensa no tiene mayorrelevancia y de otro, porque tanto los partidos políticos como la sociedad reconocen la legitimidad deldesempeño de la institución militar. Obviamente que no se trata de un problema de desconfianza yquizás sea más bien uno de comodidad o más grave aún, de irresponsabilidad.


Sociedad Civil: ¿Qué hacer?

Superar la tradicional apatía con relación a los temas de seguridad y defensa.

Alianza estratégica entre organizaciones de la sociedad civil involucradas en el tema presupuestario.

El Gobierno no es el “enemigo”.

Definir, proponer e implementar mecanismo de relación con el gobierno (Ministerios de Hacienda,Defensa y Ejército).

Definir, proponer e implementar mecanismo de relación con la Contraloría General de laRepública.

Definir, proponer e implementar mecanismo de relación con la Comisión de Asuntos Económicos yFinancieros de la Asamblea Nacional.

Establecer relaciones de cooperación con IBP y otras organizaciones internacionales a fin de des-arrollar programas de educación presupuestaria.

Procurar alianza con los medios de comunicación y definir un plan de acción permanente en mate-ria de educación, divulgación y control presupuestario.


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Gobierno: ¿Qué hacer?

Desmitificar el control Ejecutivo sobre el proceso presupuestario.

Abrir espacios de cooperación con las organizaciones de la sociedad civil.

El Gobierno puede y debe ser una aliado y no un “enemigo” de la sociedad civil: Gobernabilidad.

Inaugurar espacios amplios de comunicación e intercambio de información, para la toma de decisio-nes informadas.

Definir “desde abajo” la necesidades presupuestarias, no imponerlas “desde arriba” como históri-camente se ha hecho (Presupuesto inercial determinado por las IFIs).

Mantener actualizada en tiempo real la información en línea, e incluir además del típico informecontable de ejecución presupuestaria un desglose real tal como se organiza el gasto en todos losorganismos presupuestados.


Poder Legislativo: ¿Qué hacer?

Asamblea NacionalDespolitizar el debate presupuestario de Defensa

Comisión de Asuntos Económicos, Finanzas y PresupuestoInvolucrar activamente a la Comisión de Defensa y Gobernación en la discusión sobre elPresupuesto de Defensa (Reforma del Estatuto y Reglamento Interno).

Establecer formalmente un procedimiento sistemático y permanente de consulta con la sociedadcivil en las distintas etapas del proceso presupuestario.

Diseñar y ejecutar una política de comunicación sobre el proceso presupuestario.

Hacer uso sistemático y eficiente de las herramientas SIGFA para controlar (fiscalizar) la ejecu-ción presupuestaria.


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Desempeño Legislativo en elSector Defensa y Seguridad

Karlos Navarro, especialista en asuntoslegislativos, enfatizó sobre la débil acciónlegislativa en Nicaragua en términos de i)pobre producción legislativa y ii) escasacapacidad de control sobre las políticaspúblicas. De allí entonces que haya destaca-do la necesidad de establecer mecanismos yprocesos que fortalezcan o al menos facili-ten el escrutinio legislativo sobre la acciónestatal y mejoren la relación con la ciudada-nía, en su capacidad de crear vínculos paraoperar mejor las expectativas ciudadanas entérminos de políticas públicas más efectivasy eficientes.

Las facultades del poder legislativo, en su función de fiscalización de los asuntos de defensa y seguridad y la identificaciónde pautas para fomentar la participación del legislativo en la reforma del sector fueron los aspecto abordados en el panel“La acción legislativa en la reforma del sector defensa y seguridad”.

LA ACCION LEGISLATIVA EN LA REFORMA DEL SECTOR DEFENSA Y SEGURIDAD

Para Navarro un primer paso podría ser porejemplo el fortalecimiento de las comisionesde trabajo ordinarias y especiales de laAsamblea Nacional con el objetivo claro deprofesionalizar el control parlamentario.

Para la Diputada Delia Arellano, presidenta dela Comisión de Defensa y Gobernación de laAsamblea Nacional de Nicaragua en el perío-do legislativo del 2004, el panorama de laacción legislativa sobre los temas de defensay seguridad, es alentador. Afirmó que desdela Asamblea Nacional se comienzan a debatirtemas trascendentales para la seguridad delpaís y que a nivel de los legisladores y legisla-doras comienza de nuevo un interés significa-tivo por debatir aspectos sustanciales de ladefensa nacional y la seguridad .

III

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La defensa y la seguridad de las personas y de las naciones, es una de las áreas de la acción institucio-nal de los estados que más demanda atención hoy en día. Y es allí precisamente donde nosotros las legis-ladoras y legisladores debemos de estar atentos, para que dicha acción estatal sea planeada y ejecuta-da con la racionalidad, la pertinencia y el estado de derecho que toca o corresponde a la naturalezaespecífica de las instituciones encargadas de operar los planes, programas o políticas en este sector”.

Diputada Delia Arellano. Presidenta Comisión de Defensa y Gobernación. Asamblea Nacional deNicaragua.

Reconoce también que los desafíos songrandes, particularmente cuando está la ideade que hay que comenzar ha discutir másseriamente temas como el de la organizaciónde los servicios de inteligencia bajo gestióncivil y las capacidades de monitorear desde lacomisión de defensa los presupuestos dedefensa, en términos de su pertinencia a lasnecesidades del país. No debe escapar eldebate -agrega- de cuáles son los verdade-ros roles que le conciernen al ejército deNicaragua en la defensa de la nación.

Concluye añadiendo, que es necesario quedesde el legislativo se comience a dar mejory mayor atención a encontrar un equilibrioentre lo que se requiere de lo militar y lo quese necesita de lo policial, insistiendo en quese debe comenzar a discutir cuales son loslímites, las fronteras de las misiones de cadauna de estas instituciones, “debemos

comenzar a debatir e interpretar entre losparlamentarios y la sociedad hasta dondellega el quehacer del ejército, y adondecomienza la acción policial”.

Luis Humberto Guzmán, ex presidente de laAsamblea Nacional de Nicaragua, indicaque al evaluar el desempeño legislativo encualquier área de la acción pública, debetomarse en cuenta que los legisladores ylegisladoras actúan en un contexto dondehistóricamente se ha tenido un Estado y unasociedad débil. Ubica como tradicionalmen-te bajo el perfil de los poderes legislativos através de la historia de Nicaragua, haciendonotar que solo en los últimos 20 años se hadado un verdadero ejercicio republicano degestión legislativa, con todo y las limitacio-nes propias de un sistema político entransición.

Si uno revisa cuales son los antecedentes del parlamento nicaragüense, talvez puede verse su desem-peño en mejor perspectiva y llegar a conclusiones menos sombrías, pues no obstante circunstanciasque deben desde luego mejorarse, Parlamentos electos por sufragio popular, directo y reconocido porlos perdedores -que es el referente esencial de una elección- probablemente lo tenemos solo en el cursode los últimos 20 años en Nicaragua.

Luis Humberto Guzmán. Ex presidente Asamblea Nacional de Nicaragua.

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LA ACCION LEGISLATIVA EN LA REFORMA DEL SECTOR DEFENSA Y SEGURIDAD

Para Guzmán, académico y uno de los princi-pales gestores de las reformas a la legislaciónmilitar nicaragüense en los años 90, el parla-mento nicaragüense dispone normativamentede los recursos suficientes para fiscalizar oexaminar la gestión del sector defensa yseguridad en Nicaragua.

Es enfático al indicar, que desde su punto devista en Nicaragua no se necesita de refor-mas legales constitucionales para que el par-lamento tenga la posibilidad de ocuparse conmás intensidad en los temas de defensa y deseguridad. “Es un asunto que se deriva nosolamente de las atribuciones legales sinoque tiene que ver con el funcionamiento delrégimen político; el peso político de la comi-sión correspondiente son los factores que enúltima instancia determinan si esto lo pode-mos hacer o no”.

Inclusive afirma, que si se comparan las fun-ciones legislativas de la Asamblea Nacionalde Nicaragua en materia de defensa y segu-ridad con un congreso muy grande y muyvisible sobre estos temas, como el deEE.UU., se encontrará que básicamente tie-nen las mismas atribuciones. Exceptuando el

tema de los ascensos -que es el congreso deEE.UU. quien los autoriza- en esencia sonatribuciones similares y suficientes a las delCongreso de Nicaragua, en términos depoder potencialmente desempeñar y ejercerun control suficiente sobre el funcionamientode las entidades coercitivas y de inteligenciadel país.

Es claro al indicar que el parlamento -ejercien-do una de las atribuciones por excelencia, clá-sica, como es la función legislativa- tiene lapotestad de legislar sobre el tema que quieray por lo tanto puede legislar para tener unaincidencia mayor sobre el funcionamiento delejército y la policía, si fuera necesario. Y muyasociado con esto, continúa, están las facul-tades legislativas de interpretación auténticade la ley, en términos de decir qué quieredecir la ley, o qué quiso decir la ley, y a esodebe agregarse el poder clásico, convencio-nal del llamado poder de la bolsa, que es elpoder presupuestario. “En última instancia esel parlamento quien autoriza el gasto públicoy por lo tanto está en la posibilidad de revisar-lo en los detalles que quiera y demande siem-pre y cuando tenga la voluntad política parahacerlo”. Esto se aplica sin restricción algunapara los asuntos de defensa y seguridad.

El tema del escrutinio parlamentario, sobre los fondos asignados al sector defensa debe verse desde laóptica que no hay ninguna norma legal que prohíba, o que impida examinar al detalle los gastos queestime conveniente, ahí estamos frente a un asunto de voluntad política, no frente a un problema de res-tricciones legales. ¿Se puede seguir avanzando en el escrutinio legislativo del sector defensa? Porsupuesto que sí, pero el poder de la bolsa, el poder presupuestario, es uno de los instrumentos esencia-les y más universales en el mundo para controlar a cualquier entidad, no me refiero exclusivamente alejército.

Luis Humberto Guzmán. Ex presidente Asamblea Nacional de Nicaragua.

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Finalmente, refiere a la potestad de laAsamblea Nacional para convocar a los fun-cionarios de gobierno y eso incluye a losmiembros de las fuerzas armadas, o minis-tros de cualquier cartera. Esta potestadparlamentaria a su criterio es tan grande que

para esos efectos no existe nulidad, pudién-dose inclusive hacerlos comparecer por losmismos requerimientos del proceso judicial.Esta facultad correctamente asumida puedeser un instrumento adecuado para exigirrendición de cuentas, concluye.

Hoy en día, es impensable que una sola institución tenga la capacidad de aportar todos los lineamien-tos estratégicos sobre las amenazas a nuestras seguridad y al mismo tiempo proveer los elementospara combatir dichas amenazas, más aún cuando es evidente que en nuestra región las amenazasdeben tener por lejos una respuesta no militar. Estamos en un mundo intrincado, de amenazas difíci-les de descifrar. Los ámbitos de la seguridad son amplios.

Hablamos de seguridad humana, de seguridad cooperativa, de seguridad hemisférica, de seguridadnacional, de seguridad de las personas, de seguridad colectiva etc. La seguridad cada vez más es unasunto de todos los ciudadanos y una de las instituciones que filtra las decisiones ciudadanas al nivelpolítico son precisamente los parlamentos, con todo y sus debilidades. De allí, que sea predecible nues-tra satisfacción por ver la acción legislativa sobre los temas de seguridad, como un contrapeso depoder de aquellas posibles tendencias, que pueden llevar a nuestros estados a dar un enfoque milita-rizado o policial a nuestros problemas de seguridad.

Lic. Carlos Noguera. Presidente Asamblea Nacional de Nicaragua. Palabras de clausura foro“Políticas Públicas y Participación Ciudadana en la Reforma del Sector Defensa y Seguridad”.

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l panel “Reformas para la Seguridad y ElDesarrollo”, enfatizó en el análisis de las

condicionantes que permitirían desarrollaruna agenda de seguridad enfocada en losproblemas del desarrollo y la gestión ambien-tal responsable. Presta atención al tema delcaribe y el respeto de la identidad y autono-mía de la zona, desde una racionalidad insti-tucional, que enfoca el tema de la seguridad apartir de políticas públicas que enfatizan en lainversión del desarrollo humano y la eficienciay eficacia de la acción estatal en la previsiónde condiciones de seguridad.

La Seguridad Ambiental y elFomento del Desarrollo Humanocomo Desafíos a la Seguridaddel Estado y las Personas

Para el politólogo y experto en asuntos inter-nacionales Gustavo Adolfo Vargas, el temade los nuevos desafíos a la seguridad, debecomenzar a verse más seriamente desde la

REFORMAS PARA LA SEGURIDAD Y EL DESARROLLO

perspectiva que la administración del medioambiente se vuelve un asunto vital para lospueblos del mundo. El contexto que precedeesta idea la relaciona con el hecho que alfinal de la guerra fría se reconoce por fin quela gestión irresponsable del medio ambientees uno de los factores principales que ame-naza la seguridad nacional e internacional.

A su criterio, en la actualidad ya casi nadieduda que los cambios ambientales sean lacausa más importante de conflictos futuros.“El rápido aumento de la población mundialproducirá un marcado incremento de lademanda de alimentos, igualmente que deaire y agua puros; también producirá unmayor consumo de energía, aunque éstaseguirá distribuida en forma desigual”. Lademanda de recursos -agrega- está condi-cionada por la desigual y triste realidad quela humanidad a desarrollado hábitos quenos hace incapaces de satisfacer estasnecesidades sin tener que degradar elmedio ambiente.

IV

En la línea de enfocar el tema de la seguridad, como un asunto que se define por categorías vinculadas a la seguridad de las perso-nas, el desarrollo sostenible con énfasis en la sostenibilidad de los recursos naturales y desde la idea que la reflexión de hoy en díabusca minimizar la acción militar en el campo de la seguridad, se organizó el panel “Reformas para la Seguridad y el Desarrollo.

E

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“Los océanos están perdiendo sus peces;las selvas tropicales sus árboles; se estánagotando nuestras reservas de petróleo; laerosión de las tierras ha aumentado causan-

El medio ambiente siempre ha sido causa de conflicto y probablemente se convertirá en la principalcausa de guerras en el futuro cercano. Estas guerras no serán básicamente por dominio de un territo-rio, por lo cual hasta hoy se han entablado la mayoría de ellas, sino por el control de los factoresambientales como el aire, el agua y la tierra.

La influencia decisiva de los factores ambientales sobre la política nacional e internacional ha sidoreconocida por todos los politólogos. Ya Tucídides describió cómo hace más de 2,400 años, los deThasos y los Atenienses lucharon por la posesión de riquezas mineras. Sin embargo, en el siglo XXI lasguerras no serán necesarias o inevitablemente causadas por conflictos debidos al deseo de tener acce-so a recursos, los conflictos serán acerca de la distribución de ellos. En efecto, será el cambio en la dis-tribución de los recursos disponibles que hará cada vez más probable los conflictos.

Esta nueva perspectiva sobre la historia puede parecer exagerada; no obstante, la degradación denuestro medio tendrá graves y trascendentales consecuencias sociales y políticas. En términos másgenerales: las sociedades humanas dependen de los recursos naturales; y las grandes perturbaciones,trastornos, revoluciones y la mayoría de las guerras han sido causadas en última instancia, por conflic-tos acerca del acceso, el control o la ausencia de recursos naturales.

Gustavo Adolfo Vargas. Politólogo y experto en asuntos internacionales.

Plantea que si la seguridad militar buscabadirimir el conflicto este - oeste y el equilibriomilitar entre los Estados, “tras la guerra fría,se plantea con más fuerza el tema de la des-igual distribución de la riqueza y la vulnerabili-dad ambiental como los principales desafíospara la seguridad”. Ya estando en el siglo XXI-continúa- surge la paradójica situación de quese ha reconocido como naciones soberanas eindependientes a más de 192 Estados; perocasi todos los países son ecológicamente vul-nerables y son cada vez más interdependien-tes para abastecerse de alimentos, agua yenergía. “Conforme estas necesidades crez-can rápidamente, y cuando los gobiernosnacionales en gran parte sean incapaces desatisfacerlas, podrá esperarse un aumentoconsiderable de la tensión política”.

Francisco Campbell, diputado por elParlamento Centroamericano y director eje-cutivo del Centro para el Desarrollo Humanode la Costa Atlántica, retomó el tema de laseguridad, como un asunto que se vinculano solo a un asunto militar o de balance razo-nable de fuerzas, si no con la posibilidad deestablecer un orden social justo y de des-arrollo sostenible e integral, que se basasobre la idea de un Estado que adecúa elparadigma de la seguridad a las necesidadesde desarrollo humano y a la aceptación de laparticipación ciudadana como forma defortalecer el estado de derecho.Argumenta que en el caso de los habitantesdel Caribe nicaragüense la base del des-arrollo y la generación de condiciones deseguridad se erigen a partir del pleno reco-nocimiento de sus derechos autonómicos.

do desertificación, lo que ha aumentado laemigración en masa, produciendo refugia-dos ambientales.”

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REFORMAS PARA LA SEGURIDAD Y EL DESARROLLO

En la región del Caribe los niveles de desempleo sobrepasan en varias zonas el 90%; 68 años es la espe-ranza de vida al nacer y la mortalidad materna es superior a 362. De las 5,398 escuelas existentes enel país, solamente 361 se encuentran en la Costa Caribe cuya tasa de analfabetismo supera el 40%.

Los servicios básicos son también reducidos o inexistentes en la Regiones Autónomas. En cobertura de aguapotable hay 16.2% en la RAAN y 24% en la RAAS, comparado con 65.1% en Matagalpa y 69.5% enChontales que son departamentos colindantes. De cada cien habitantes costeños únicamente el 0.7% tieneacceso a servicio telefónico y en lo que a transporte se refiere, la RAAN no tiene ni un kilómetro de carre-tera pavimentada, mientras que la RAAS cuenta con 225.3 KM sobre la carretera al Rama.

Francisco Campbell. Diputado por el Parlamento Centroamericano.

Desde su punto de vista las condiciones demarginalidad y desatención a las demandasde reivindicación de la región del Caribe deNicaragua y la posición geográfica de estaregión -gran parte con ausencia total de ins-tituciones del Estado- están siendo capitali-zadas por el crimen internacional para ope-raciones vinculas al narcotráfico; la trata depersonas e inclusive el tráfico de armas.“Situaciones que simplificadamente y demanera racista son manejadas en el pacíficocomo un tema que tiene que ver con unacultura narco” en el Caribe”.

En este caso -prosigue- el tema de la inse-guridad en esa zona, debería abordarse másbien a partir de un análisis político estratégi-co que comience por preguntarse ¿cuálesson las debilidades de nuestra defensa en lacosta caribe que el narcotráfico o el crimenorganizado ha podido capitalizar? Y estasdebilidades -indica- se asocian al manteni-miento de políticas de marginación y discri-minación que conllevan a que esta zonaostente lo índices de desarrollo humanomás bajos del país. Tal situación a juicio deCampbell, ha fomentado entre los costeñosy costeñas la percepción de que los gobier-nos de Managua han abdicado su responsa-bilidad fundamental de velar por el fortaleci-miento y vigencia del estado de derecho ennuestro país. “El panorama se complica

más aún, cuando los costeños en el ejerci-cio de sus derechos demandan el cumpli-miento de la Constitución y las leyes y seencuentran con declaraciones de funciona-rios nacionales que utilizan el trillado señala-miento sobre supuestas agendas separatis-tas o independentistas, pretendiendo coneso deslegitimar las justas reivindicacionesde los pueblos indígenas, afro descendien-tes y mestizos del Caribe Nicaragüense”.

En términos de los aparatos para la defensay la seguridad en la región Caribe, refiere ala poca disponibilidad de recursos materia-les, pocos efectivos y escasa cobertura dela Policía Nacional y el Ejército deNicaragua. Concluye llamando la atenciónsobre la necesidad de valorar la composi-ción étnica y cultural de las fuerzas dedefensa y seguridad en un contexto concaracterísticas multiétnicas y pluriculturales.Felipe Molina, oficial de gobernabilidad parael Programa de Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD), coincidiendo con elpunto d vista de la seguridad diseñada a par-tir de premisas vinculadas al desarrollo, con-cluye relevando el papel de esta organiza-ción en apoyar a los gobiernos en el desarro-llo de una política integral de seguridad ydefensa que privilegie el desarrollo humano yasegure capacidades institucionales para unaefectiva gestión de políticas para el sector.

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