POLÍTICAS DE INVERSIÓN · 2012-06-19 · la IED y propone a los gobiernos recomendaciones para...

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Para más información sobre la UNCTAD y el programa de análisis de lapolítica de inversión, sírvase consultar el sitio web www.unctad.org/ipr

Printed at United Nations, GenevaGE.08-50788–April 2009–400

UNCTAD/ITE/IPC/2008/3

CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE COMERCIO Y DESARROLLO

análisis de la POLÍTICA DE INVER SI ÓN

NACIONES UNIDAS

PROGRAMA DE ANÁLISIS DE LAPOLÍTICA DE INVERSIÓN:

UN MARCO PARA ATRAER YBENEFICIARSE DE LA IED

análisis de las POLÍTICAS DE INVERSIÓN

PROGRAMA DE ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS DE INVERSIÓN:

UN MARCO PARA ATRAER Y APROVECHAR LA IED

NACIONES UNIDAS,Nueva York y Ginebra, 2008


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PUBLICACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS

Copyright © Naciones Unidas, 2008 Derechos reservados

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Prefacio

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), creada en 1964, promueve la integración de los países en desarrollo en la economía mundial dentro de un marco propicio para el desarrollo. La organización ha evolucionado gradualmente hasta llegar a convertirse en una prestigiosa institución basada en el conocimiento, cuya labor tiene por objeto orientar los debates actuales sobre las políticas y la reflexión en materia de desarrollo, velando especialmente por que las políticas nacionales y la acción internacional se complementen mutuamente para lograr un desarrollo sostenible.

En el contexto de su labor sobre comercio y desarrollo, la UNCTAD actúa como centro de coordinación de la Secretaría de las Naciones Unidas para todos los temas vinculados con la inversión extranjera directa, función que antes desempeñaba el Centro de las Naciones Unidas sobre las Empresas Transnacionales (1975-1992). La labor de la UNCTAD se lleva a cabo por medio de deliberaciones intergubernamentales, investigación y análisis, actividades de asistencia técnica, seminarios, talleres y conferencias.

En los últimos años, la UNCTAD ha registrado una demanda creciente, por parte de los Estados miembros, de asesoramiento estratégico sobre inversión extranjera directa (IED), con recomendaciones concretas y aplicables. El programa de análisis de las políticas de inversión (API), lanzado en 1999 por la UNCTAD, proporciona una evaluación independiente y objetiva del entorno de política, normativo e institucional de la IED y propone a los gobiernos recomendaciones para atraer mayores corrientes de inversión y aprovecharlas al máximo.

El programa de API comprende varias fases y se inicia con una evaluación y un informe de asesoramiento sobre la situación de un país determinado. El informe se somete a un examen técnico nacional e internacional a cargo de otros expertos, y a un examen intergubernamental a nivel ministerial. Sobre la base del informe se programan actividades de asistencia técnica destinadas a ayudar a los países beneficiarios a aplicar las recomendaciones de política.

El objetivo del presente documento es describir el proceso de los API y sus fases, y destacar sus principales características. La metodología empleada para preparar la evaluación y el informe de asesoramiento comprende un análisis de las tendencias y los efectos de la IED una

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evaluación del marco de inversión, y una estrategia de IED para el país. El informe termina con un resumen de las conclusiones, las recomendaciones de política y un plan de acción.

Hasta la fecha, con la asistencia de la UNCTAD, 23 Estados miembros han completado todas las fases de un API y 5 se encuentran en el proceso de examen. Otros 21 países han solicitado estos análisis. El proceso ha ayudado en gran medida a crear consenso entre las partes interesadas y ha obtenido el respaldo de las más altas autoridades nacionales, que se muestran resueltas a aplicar las medidas recomendadas. El programa de análisis de las políticas de inversión recibe el constante apoyo de donantes y también se considera valioso para evaluar el entorno de inversión

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ÍNDICE

Página

Prefacio .............................................................................................. iii

Introducción........................................................................................ 1

1. Un enfoque integral de asistencia.......................................... 3

2. Informe de evaluación y asesoramiento del API .................. 6

2.1. Tendencias y efectos de la IED ....................................... 6 2.2. Marco de políticas y normativo para la inversión ............ 7 2.3. Estrategia de IED para el país......................................... 9 2.4. Conclusiones, recomendaciones y plan de acción.......... 12

3. Examen intergubernamental entre homólogos y apropiación por el país............................................................ 12

4. Ejecución de las recomendaciones y asistencia técnica de seguimiento .......................................................... 13

5. Informe de ejecución y medidas adicionales........................ 15

Conclusión .......................................................................................... 16

Anexo

1. Estado en que se encuentran los API y las actividades de seguimiento ............................................................................. 18

Gráfico

1. El proceso de API ......................................................................... 5

Recuadros

1. Adopción de la estrategia de inversión correcta........................... 11 2. Asistencia técnica relacionada con los API .................................. 14

Programa de análisis de las políticas de inversión

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Introducción

La UNCTAD es el centro de coordinación de la Secretaría de las Naciones Unidas para los temas vinculados con el comercio y el desarrollo, incluida la inversión extranjera directa (IED). Como tal, se la reconoce como un centro de excelencia para la prestación de servicios de asesoramiento en materia de inversiones y asistencia para el fomento de la capacidad en relación con la IED. La UNCTAD posee una larga experiencia en programas de investigación y asistencia técnica destinados a fortalecer la capacidad de los países para atraer mayores niveles y tipos más deseables de IED y, por consiguiente, aumentar las oportunidades de lograr un desarrollo sostenible y reducir la pobreza.

El análisis de las políticas de inversión (API), que es uno de esos programas, constituye un proceso de asistencia técnica global que responde a la demanda, es específico para cada país, y contempla el mediano y largo plazo. Es una evaluación del entorno de política, normativo e institucional de la IED que atiende a los objetivos generales de desarrollo económico y social del país en cuestión. El programa comprende, sucesivamente, el asesoramiento sobre políticas, el apoyo para poner en práctica las recomendaciones y un informe oficial de ejecución, con propuestas de medidas adicionales.

Aunque los beneficios de la IED se conocen bien, la magnitud de sus posibles efectos depende de las características económicas de los países y de varios otros factores. La IED puede tener efectos directos en el crecimiento económico, la generación de ingresos y la creación de empleo. Mayores niveles de IED también pueden impulsar un aumento del comercio total de bienes y servicios y una variedad de vinculaciones con la economía nacional, como la transferencia de tecnología, la formación de capital humano, la creación de nuevas industrias y una mayor integración en la economía mundial.

Sin embargo, la IED también puede suponer riesgos, como el despla-zamiento de industrias locales, la degradación ambiental o una pérdida de soberanía. En el caso de los países con menores niveles de desarrollo, las dificultades fundamentales que impiden aprovechar plenamente la IED re-sultan de la escasez de la mano de obra calificada, la falta o la ineficacia de la infraestructura, un reducido acceso a los servicios básicos, una tecnolo-gía limitada o la falta de mercados financieros o su insuficiente desarrollo.


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El programa de los API ha sido fundamental para consolidar la firme reputación de la UNCTAD como proveedora de asistencia técnica sobre políticas relacionadas con la IED. Por medio de este programa, la UNCTAD ha prestado asesoramiento y asistencia a muchos países de África, Asia y América Latina, en particular a países menos adelantados (PMA), países que acababan de salir de un conflicto, economías de ingresos medios y economías en transición. Entre el comienzo del programa en 1999 -con los primeros API de Egipto y Uzbekistán- y principios del 2008, 23 Estados miembros han completado un API, 5 países -Belarús, Burkina Faso, Burundi, Nigeria y Sierra Leona- están siendo examinados y otros 21 han solicitado un análisis (véase la lista detallada en el anexo 1).

En el presente documento se presenta un marco de estos programas, se describen sus diferentes fases y su lógica. En la primera sección se hace un panorama de la naturaleza integral del proceso. En la segunda se detallan los principales capítulos del informe de evaluación y asesoramiento del API. La tercera explica los procesos de examen nacional e internacional entre homólogos, como paso previa a la finalización aceptación de los API por parte de los Estados miembros. Las últimas dos secciones se refieren a la asistencia técnica disponible para la fase de ejecución, así como a más largo plazo.


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1. Un enfoque integral de asistencia

El API y sus actividades de seguimiento responden a una solicitud de los Estados miembros, y se adaptan a las necesidades de éstos, para impulsar un fuerte sentido de apropiación. En el proceso se consideran las opiniones de una amplia gama de partes interesadas, como se detalla en el presente marco.

Tal como se ilustra en el gráfico 1, el proceso del API se desarrolla en cinco fases consecutivas, que se suceden de manera de fomentar la sinergia:

Solicitud del gobierno a la UNCTAD, en la que se expresa la voluntad de hacer reformas de política; Evaluación e informe de asesoramiento del API, que incluye un plan de acción; Examen intergubernamental y apropiación por el país; Ejecución y asistencia técnica de seguimiento, incluido el fomento de la capacidad; e Informe de ejecución y medidas de seguimiento adicionales.

La preparación del informe, que es un componente fundamental del programa, se inicia con una fase de diagnóstico, que abarca una misión de investigación en el terreno a cargo de los técnicos de la UNCTAD y un examen detallado y exhaustivo del entorno de inversión. En esa etapa se integran al proceso las más altas autoridades y una amplia gama de interesados, entre ellos ministerios y organismos estatales, como los ministerios sectoriales, el banco central y la oficina central de estadísticas, así como universidades e instituciones de investigación. También se celebran reuniones con representantes del sector privado, organizaciones no gubernamentales y la comunidad de donantes que operan en el país. Si se considera necesario, la UNCTAD hace encuestas con cuestionarios y entrevistas estructuradas para reunir más información y datos.

A continuación, los países beneficiarios acuerdan someterse a un proceso de examen. Éste abarca un taller con los interesados nacionales para debatir las conclusiones y recomendaciones del proyecto de informe, y un examen intergubernamental entre homólogos en el marco de la Comisión de la Inversión, la Tecnología y las Cuestiones Financieras Conexas de la UNCTAD, órgano subsidiario de la Junta de Comercio y Desarrollo. En los exámenes se recurre a la experiencia de otros países en lo que respecta a atraer y aprovechar las inversiones, en particular haciendo una comparación


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con las mejores prácticas internacionales de formulación de políticas y promoción de las inversiones. Sobre la base de la diversa información recabada en un período de 10 a 12 meses se dan por concluidos los análisis.

Para garantizar que las recomendaciones de los API sean específicas, concretas y aplicables, se tiene en cuenta el contexto socioeconómico de cada país. Las recomendaciones se llevan a la práctica mediante planes de acción a corto plazo y asistencia técnica interinstitucional a mediano plazo para ayudar a los gobiernos a lograr sus objetivos de desarrollo.

A lo largo del proceso, la UNCTAD mantiene un estrecho contacto con los ministerios y organismos estatales pertinentes -por medio de un interlocutor oficial de alto nivel- y otros interesados clave para mantenerlos informados. Cinco o seis años después de la conclusión del informe, la UNCTAD prepara un informe de ejecución y presenta recomendaciones de asistencia técnica adicional a más largo plazo.


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Gráfico 1

El proceso de API

Etapa 1Etapa 1

Solicitud del Solicitud del gobierno gobierno

El gobierno solicita apoyo por medio del programa API

Se determina el interlocutor en el gobierno

Se define, en forma conjunta, la orientación estratégica

Etapa 2Etapa 2

Evaluación e Evaluación e informe de informe de

asesoramiento asesoramiento del API del API

La UNCTAD lleva a cabo una misión de investigación

Se realizan consultas con los organismos estatales y las partes interesadas pertinentes

Se preparar el proyecto de informe del API

El proyecto de informe del API se somete a una serie de exámenes técnicos, internos y externos, a cargo de otros expertos

El proyecto de informe del API y sus recomendaciones se debaten con el gobierno y las partes interesadas en un taller nacional

Se concluye en el informe del API

Etapa 3Etapa 3

Examen Examen intergubernamentalintergubernamentalentre homólogos y entre homólogos y

apropiación por el paísapropiación por el país

Se celebra una reunión intergubernamental en Ginebra para presentar las principales conclusiones y recomendaciones, que se someterán al examen entre homólogos

Los gobiernos intercambian información sobre mejores prácticas

El gobierno del país objeto del examen hace suyas determinadas recomendaciones y adopta el informe del API

Etapa 4Etapa 4

Ejecución de las Ejecución de las recomendacionesrecomendaciones

y asistencia y asistencia técnica de técnica de

seguimiento seguimiento

Se presta al gobierno asistencia técnica para la ejecución de las recomendaciones

La UNCTAD participa en la prestación de asistencia técnica de seguimiento

La asistencia técnica puede abarcar una amplia gama de cuestiones vinculadas con la inversión (aspectos jurídicos y reglamentarios, aduanas, capacitación y fortalecimiento de las instituciones, facilitación/promoción de las inversiones, selección de las inversiones y atención posterior, buena gobernanza, acuerdos internacionales)

El gobierno ejecuta parte de las recomendaciones sin necesidad de asistencia técnica

Es posible recurrir a otras organizaciones del sistema para que proporcionen asistencia si fuera necesario

Etapa 5Etapa 5

Informe de ejecución y Informe de ejecución y medidas adicionales medidas adicionales

Los efectos se evalúan por medio de un informe oficial de ejecución, cinco o seis años después de la publicación del API

Se proponen las medidas y la asistencia técnica adicionales que sean necesarias


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2. Informe de evaluación y asesoramiento del API

Sin datos precisos y confiables sobre la IED, es difícil para las autori-dades formular políticas de inversión adecuadas. Esto es particularmente cierto en el caso de los PMA, en los que la reunión de datos es una tarea muy ardua. Para asegurar un alto grado de calidad y precisión del informe del API, la UNCTAD evalúa los datos en cuanto a su imparcialidad, confiabi-lidad, exhaustividad y pertinencia.

En esa tarea, la UNCTAD aprovecha su condición de principal autori-dad en materia de estadísticas internacionales de IED, así como su labor de investigación y análisis sobre inversión, sobre todo en el contexto de la pu-blicación anual del Informe sobre las inversiones en el mundo. Asimismo, la UNCTAD puede recurrir a sus propios conocimientos especializados en una amplia gama de temas, sobre todo comercio, política macroeconómica, políticas de competencia y protección del consumidor, diversificación de los productos básicos y tecnología.

La metodología del API se basa en fuentes transparentes y en comentarios y documentos de dominio público. Además, los API se someten a un riguroso examen entre homólogos. El examen técnico, a cargo de expertos internos y externos a nivel nacional e internacional, consiste en un sólido análisis, en la verificación de los hechos, la identificación de elemen-tos faltantes y la evaluación de la adecuación y factibilidad de las recomen-daciones.

La evaluación e informe de asesoramiento del API comprende cuatro grandes capítulos:

Análisis de las tendencias y los efectos de la IED; Evaluación del marco de políticas y normativo de la inversión; Consideración de una estrategia de IED para el país; y Resumen de las conclusiones, recomendaciones y plan de acción.

2.1. Tendencias y efectos de la IED

Todos los API se fundan en un análisis a fondo de las tendencias pasadas, la estructura y los efectos de las corrientes de IED recientes en las condiciones sociales y económicas del país considerado, para proporcionar recomendaciones adaptadas a su situación, nivel de desarrollo y prioridades de la política nacional específicos. En el primer capítulo del informe se evalúa lo siguiente:


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Contexto económico. En esta sección se atiende a la etapa de desarrollo económico del país, su estructura económica, su grado y tipo de integración en la economía mundial, las dificultades que limitan las inversiones y el marco de política macroeconómica. También se analizan la situación y los problemas específicos del país, y se identifican sus ventajas comparativas. Asimismo, en esta sección se estudian la adecuación y la coherencia de las políticas económicas e institucionales con respecto a las estrategias de promoción de inversiones.

Tendencias de la IED. En esta sección se presenta una síntesis del volumen y el crecimiento de la IED, y un análisis del desempeño del país para atraer inversiones y de los factores que la limitan. Se incluye la distribución de la IED por sector, rama de actividad y región; se enumeran los principales países de origen de la IED, tradicionales y recientes; y se mencionan las principales formas de IED (por ejemplo, inversión en nuevas instalaciones o fusiones y adquisiciones). También se estudian las principales oportunidades sectoriales, aún no aprovechadas plenamente, para atraer IED.

Efectos de la IED. En esta sección se analiza la respuesta de variables económicas fundamentales -como el crecimiento del producto, el empleo, la acumulación de capital, la tecnología y el capital humano- de las corrientes recientes de IED. También se estudian las vinculaciones entre las filiales de las empresas extranjeras y los proveedores locales, y la medida en que la IED ha contribuido a la integración en la economía mundial.

Evaluación general. Esta sección finaliza con una evaluación general de las perspectivas de la IED, incluidos sus efectos estimados en el desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza.

2.2. Marco de políticas y normativo para la inversión

En el segundo capítulo del informe del API se describen las políticas y leyes que regulan el establecimiento y la gestión de las actividades de las inversiones. El marco de inversión se basa en un conjunto estándar de dis-posiciones, integradas por medidas específicas sobre IED y medidas gene-rales que afectan a las inversiones. El capítulo concluye con prioridades estratégicas para ampliar al máximo los beneficios de la IED protegiendo el interés nacional.


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Medidas específicas sobre IED

En los API se examinan las disposiciones fundamentales de política normativas que orientan y controlan la entrada, el establecimiento, el trato y la protección de la IED. Estas comprenden disposiciones generales (por ejemplo, las establecidas en la Constitución), leyes específicas sobre IED y enfoques sectoriales. Con el fin de evitar la duplicación de esfuerzos entre las diferentes entidades competentes en materia de inversión, se establece un marco del API para velar por la coherencia y la coordinación de las políticas de inversión con otras políticas económicas y sectoriales. El análisis se basa en cuestiones como las que se indican a continuación:

Estructuras y mecanismos institucionales existentes para promover y facilitar las inversiones y prestar servicios de atención posterior; Trato coherente a los inversores extranjeros en el orden jurídico interno (por ejemplo, en lo que hace a la protección de las inversiones, la expropiación, la solución de controversias y la indemnización); Acuerdos internacionales de inversión (es decir, los tratados bilate-rales y multilaterales); y Coherencia entre los objetivos de desarrollo generales y las disposiciones jurídicas vinculadas a la IED.

Medidas generales de inversión

Hay muchas otras políticas y normas generales vinculadas con las empresas que pueden afectar a la IED y sus efectos en la economía receptora. Los API brindan un profundo análisis de las políticas, normas y reglamentos que se aplican a lo siguiente:

Impuestos; Controles cambiarios de divisas, permisos de comercio y transfe-rencias de capital; Mercados laborales, incluidas las medidas que afectan al empleo de extranjeros; Derechos sobre la tierra y de propiedad; Gestión ambiental; Gestión empresarial y prácticas de contabilidad; Poder judicial y estado de derecho; Competencia; Protección de la propiedad intelectual; Transferencia de tecnología;


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Normativas sectoriales (por ejemplo, en las telecomunicaciones, la energía, el sector bancario o la minería); y Acuerdos comerciales regionales e integración regional.

Evaluación general y recomendaciones

Las mejoras y modificaciones que se proponen para hacer atractivo y competitivo al país están concebidas para ser apropiadas y realistas. El enfoque adoptado en el marco de inversión consiste en determinar si las políticas y la normativa protegen el interés público y favorecen el desarrollo sin plantear exigencias indebidas a los inversores. En toda recomendación de un conjunto coherente de medidas para lograr ese equilibrio, un factor importante es tomar en cuenta la capacidad de gestión del gobierno para ejecutar las políticas y aplicar las normas.

2.3. Estrategia de IED para el país

El API es un proceso flexible y específicamente concebido para un país, formulado en función de las dificultades en materia de inversión del país y sus prioridades de política particulares. En cada API se analiza un conjunto de cuestiones estratégicas que resultan fundamentales para el logro de los objetivos del plan nacional de desarrollo y que son determinadas por el gobierno al comienzo del proceso, en consulta con las partes interesadas y la UNCTAD. Los API se distinguen por su enfoque caso por caso y por proporcionar en cada informe un conjunto de recomendaciones de política especialmente concebidas para el país.

Las cuestiones estratégicas vinculadas con IED analizadas en los API realizados hasta la fecha pueden clasificarse en cuatro categorías principales:

Estrategia general para atraer y aprovechar la IED; Estrategia de promoción de la inversión y configuración institucional; Sectores prometedores para la inversión; y Obstáculos específicos a las inversiones.

En varios de los API ya concluidos se han tratado las estrategias nacionales de inversión. En los informes se evaluaban los puntos fuertes y débiles de las estrategias existentes y se recomendaba su reforma, o bien se hacían recomendaciones de política para el establecimiento de una estrategia general adaptada a los factores y restricciones del país en materia de inversión.


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Aprovechando los conocimientos especializados en materia de promoción de inversiones de la UNCTAD, los API han examinado los papeles y las funciones de los organismos de promoción de inversiones (OPI) de varios países. En consecuencia, esos países han revisado sus estructuras institucionales y sus OPI se han concentrado en maneras más claras y específicas de promover y facilitar las inversiones, y de garantizar la atención posterior.

También se prestó mucha atención en los API a las cuestiones sectoriales. En muchos países en desarrollo, aunque importantes ramas de actividad puedan resultar prometedoras -o el país pueda considerarlas esenciales para el desarrollo- gran parte de su potencial sigue sin explotarse o existen barreras o cuellos de botella que hay que superar. (En el recuadro 1 se presentan algunos ejemplos de cuestiones especiales tratadas en los API.)


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Recuadro 1 Recuadro 1

Adopción de la estrategia de inversión correcta Adopción de la estrategia de inversión correcta

Los API concluidos hasta ahora han abordado una amplia gama de cuestiones estratégi-cas que los Estados miembros consideraron fundamentales para atraer y aprovechar la IED.

Desarrollo de una estrategia general para atraer IED La UNCTAD formuló una estrategia general de IED para varios países. En el caso de Botswana, el API estudió cuatro esferas básicas: explotar las preferencias de acceso a los mercados, aumentar la competitividad, desarrollar el sector privado local, y mejorar el capital humano. En Kenya, la estrategia general se centró en cuatro pilares: fabricación de bienes de consumo básicos e insumos industriales para el mercado regional, la conversión del país en un centro regional de servicios, la expansión del sector de la horticultura y la floricultura, y la promoción la IED en las zonas industriales francas. En Rwanda la estrategia propuso mitigar los efectos de restricciones en materia de infraestructura física transformando al país en un centro africano de excelencia en infraestructura de servicios y gestión, para lo cual era preciso resolver el problema de la escasez de trabajadores calificados. Como resultado del API, el Gobierno se comprometió a revisar la política de inmigración con el apoyo de la UNCTAD, para facilitar la entrada de trabajadores extranjeros calificados.

Fortalecimiento de las instituciones de promoción de inversiones Los países se benefician del fomento de la capacidad de sus organismos de promoción de inversiones. En el Ecuador la asistencia a la Corporación de Promoción de Exportaciones e Inversiones del Ecuador (CORPEI) se concentró en la elaboración y lanzamiento de un programa de promoción de las inversiones y la formulación del portal de inversiones ecuatoriano. Esto desembocó en un plan nacional decenal sobre promoción de inversiones y reformas de política, así como en el establecimiento del portal. En Ghana, la UNCTAD ayudó al OPI a crear una ventanilla única para facilitar los procedimientos que tienen que seguir los inversores. En Sri Lanka, el API se concentró en la reestructuración de la Junta de Inversiones, para simplificar sus operaciones y concentrar sus actividades en las tareas básicas de promoción de inversiones.

Fomento de la inversión en sectores prometedores Muchos países pueden aprovechar aún más sus ventajas comparativas. Además de revisar los marcos de inversión, los API hacen un riguroso análisis de los sectores con gran potencial. En el caso de Egipto, el API detalla las oportunidades de inversión en cuatro sectores clave: los productos farmacéuticos, los textiles y las prendas de vestir, el turismo, y la electrónica y las tecnologías de la información. En el API de Etiopía se analizan los sectores agrícola y del cuero y se proponen formas de explotar sus puntos fuertes y subsanar sus deficiencias para atraer más inversión.

Identificación de obstáculos específicos a las inversiones Algunos países deben enfrentar dificultades específicas en ciertos sectores. Por ejemplo, en Viet Nam, la demanda de electricidad ha aumentado a un ritmo sin precedentes debido al rápido crecimiento económico. En el API se proponen recomendaciones sobre la manera de atraer IED para fortalecer la infraestructura energética del país. En Lesotho, había una demanda insatisfecha de naves industriales y terrenos industriales por parte de inversores extranjeros que la Lesotho National Development Corporation (LNDC) no podía satisfacer por sus propios medios. Para impulsar la construcción, el API recomendó que con carácter prioritario la LNDC siguiera desvinculándose de las actividades de gestión de las propiedades inmobiliarias, subcontratando con el sector privado.

Fuente: www.unctad.org/ipr.


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2.4. Conclusiones, recomendaciones y plan de acción

El último capítulo del informe, en el que se resumen las principales conclusiones y recomendaciones, puede hacer las veces de un plan de acción para las autoridades y los altos funcionarios del gobierno. Las recomendaciones se basan en el examen detallado de las oportunidades y dificultades del país en materia de inversión, y de la forma en que las medidas de política podrían contribuir a que el país recibiera mayores niveles y tipos más deseables de IED. El plan de acción acordado, que se basa en amplias medidas y prioridades de política e institucionales, constituye el punto de partida para la fase de ejecución del API.

Para que las condiciones de aplicación de las recomendaciones sean óptimas, la UNCTAD analiza con los representantes del gobierno las conse-cuencias políticas y en términos de recursos de las recomendaciones. La UNCTAD reconoce que las "mejores prácticas" en un contexto no son nece-sariamente aplicables a todos los casos, y que el orden y el momento apro-piados de las reformas varían según los países, en función de su etapa de desarrollo; su estrategia general de crecimiento y su plan nacional; y la ca-pacidad humana e institucional para asimilar y poner en práctica las reformas.

3. Examen intergubernamental entre homólogos y apropiación por el país

El programa de API otorga gran importancia a la apropiación de las recomendaciones por parte del gobierno solicitante. También reconoce la importancia de hacer participar a los interesados nacionales, con miras a la satisfactoria ejecución de las reformas propuestas. Dado que las recomen-daciones no tienen fuerza vinculante, resulta esencial que éstas se sientan como propias. Por consiguiente, además del examen técnico a cargo de otros expertos, también se realizan exámenes del API entre homólogos en talleres nacionales y se reciben comentarios de otros países.

En el taller nacional se presenta el proyecto de API al gobierno y los interesados nacionales, entre otros, inversores privados, representantes de la sociedad civil y otros agentes fundamentales para la política de inversión. El foro está concebido para promover un debate abierto y honesto entre la UNCTAD y los interesados nacionales. Luego, sobre la base de los comen-tarios y las observaciones recibidas en el taller, la secretaría de la UNCTAD ultima el proyecto de informe.

Esa última versión se presenta en Ginebra en una reunión interguber-namental en el marco de la Comisión de la Inversión, la Tecnología y las


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Cuestiones Financieras Conexas, órgano subsidiario de la Junta de Comer-cio y Desarrollo. En general, asisten a estas reuniones más de 100 países y un amplio grupo de interesados no gubernamentales de alto nivel. Los go-biernos beneficiarios reconocen el valor del proceso, en el que participan autoridades a nivel del primer ministro y miembros del gabinete de los países objeto de evaluación.

El examen entre homólogos constituye un foro en el que los gobier-nos intercambian experiencias en materia de políticas de inversión, positivas y negativas. Brinda al gobierno del país objeto del API la oportunidad de aprobar públicamente las recomendaciones que se propone llevar a la prác-tica, y solicitar oficialmente asistencia técnica de seguimiento, a la UNCTAD y a otros participantes. El examen entre homólogos marca el fin de la fase de preparación de las recomendaciones y el comienzo de su ejecución.

4. Ejecución de las recomendaciones y asistencia técnica de seguimiento

La asistencia técnica de la UNCTAD para aplicar las recomendacio-nes del API responde enteramente a la demanda, dado que el gobierno selecciona las recomendaciones que desea aplicar. Aunque en muchos casos se necesite asistencia técnica adicional por un cierto período, en otros la ejecución no requiere más apoyo de la UNCTAD ni de ningún orga-nismo multilateral.

Los gobiernos pueden solicitar la asistencia especializadas de las distintas divisiones de la UNCTAD en sus solicitudes de ayuda para la etapa de seguimiento. La asistencia técnica prestada por la UNCTAD en el pasa-do ha abarcado las siguientes esferas entre otras: redacción de códigos de inversión y políticas fiscales; formulación de planes para atraer trabajadores más calificados; recopilación y análisis de información para estadísticas de inversión; promoción de la buena gestión empresarial y otras estrategias de inversión; fomento de la capacidad para negociar acuerdos internacionales de inversión; y aplicación de los compromisos internacionales.

Las actividades de seguimiento también incluyen la preparación de Libros Azules, con medidas prácticas sobre inversión que pueden aplicarse en un período de 12 meses. Éstas permiten a los países beneficiarios adoptar medidas inmediatas y factibles para alcanzar las mejores prácticas de formulación de políticas de inversión y de facilitación de inversiones. Aunque no se elaboran en todos los casos, la experiencia ha demostrado que son complementos útiles del proceso de ejecución de los API.


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Cuando la UNCTAD no tiene la capacidad o los conocimientos especializados necesarios para seguir prestando asistencia, se puede recurrir a otros organismos del sistema de las Naciones Unidas. Asimismo, los gobiernos también pueden pedir apoyo bilateral o ayuda a otras organizaciones multilaterales o empresas privadas de consultoría.

Recuadro 2 Recuadro 2

Asistencia técnica relacionada con los APIAsistencia técnica relacionada con los API

La asistencia técnica de la UNCTAD relacionada con los API en materia de IED ha abarcado la mejora de las políticas, los aspectos jurídicos y reglamentarios, y el fortalecimiento de la capacidad institucional. A continuación se enumeran algunos ejemplos.

Mejora de los marcos de inversión En el marco de los API se ha prestado apoyo a varios países a fin de mejorar sus normativas de inversión, lo que ha incluido la revisión de los códigos de inversión, propuestas de normativas para la inversión en sectores determinados y asesoramiento fiscal en materia de inversiones. Recibieron esa asistencia Egipto, Ghana, Lesotho, Marruecos, la República Dominicana, Sri Lanka y la República Unida de Tanzanía. También se prestó asistencia téc-nica para la preparación de los Libros Azules sobre las mejores prácticas en la promoción y la facilitación de inversiones, cuyos objetivos es fortalecer el clima de inversión mediante la determinación de las modificaciones jurídicas y reglamentarias que podrían hacerse en un plazo de un año. Se prepararon Libros Azules para Camboya, Ghana, Kenya, la República Democrática Popular Lao, la República Unida de Tanzanía, Uganda y Zambia.

Fortalecimiento de la labor y de las instituciones encargadas de la promoción de las inversiones La capacidad de promoción de las inversiones y el fortalecimiento institucional se abordaron en los API de Argelia, Etiopía, la República Dominicana, Rwanda y Sri Lanka. Tam-bién se prestó asistencia en materia de capacidad de promoción mediante la preparación de guías promocionales de inversión para Etiopía, Kenya, la República Unida de Tanzanía, Rwanda y Uganda y la Comunidad del África Oriental.

Formulación de estrategias de inversión Otro ejemplo de asistencia práctica relacionada con los API ha sido la formulación de estrategias de inversión, incluidas las estrategias de selección de inversores y estrategias de inversión para sectores específicos. Botswana, Etiopía, Kenya, Marruecos, Mauricio, Mauritania, el Perú y Rwanda recibieron este tipo de asistencia.

Promoción del capital humano para la inversión Las actividades de los API orientadas a atraer y desarrollar las aptitudes de los trabajadores abordan la cuestión fundamental de la formación del capital humano necesario para la inversión. La asistencia ha abarcado recomendaciones sobre las políticas de inver-sión, los sistemas de permisos de residencia y el regreso de trabajadores calificados. Estas cuestiones se contemplaron en los API de Botswana, Lesotho, Mauricio y Rwanda. Las acti-vidades de capacitación nacionales en el marco de la asistencia técnica incluyeron módulos sobre la buena gestión en la promoción de las inversiones (República Unida de Tanzanía), atención posterior de las inversiones (Argelia); tendencias y políticas de la inversión (Egipto); orientación al consumidor (Uganda) e impuestos sobre los ingresos de las empresas (Kenya).

Fuente: www.unctad.org/ipr.


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5. Informe de ejecución y medidas adicionales

La UNCTAD está resuelta a seguir trabajando con los gobiernos beneficiarios en todo el proceso de ejecución de las recomendaciones, y lo hará toda vez que se disponga de fondos. En general, se hace un balance de la situación cinco a seis años después del examen entre homólogos del API. Un equipo de la UNCTAD evalúa el grado de aplicación de las reco-mendaciones y determina medidas adicionales para seguir mejorando el entorno de inversión, teniendo en cuenta la evolución de las tendencias de las políticas y los nuevos problemas relacionados con el desarrollo en el país que se vuelve a evaluar. Se presenta un informe oficial de ejecución, que se examina a nivel intergubernamental.

Concebida para evaluar los efectos del programa de API en un país determinado, la reevaluación también se refiere a los puntos fuertes y débiles del proceso y a la capacidad del país beneficiario para gestionar los factores externos y mantener los resultados en el tiempo. Hasta la fecha, la UNCTAD ha realizado dos informes de ejecución, para Egipto y Uganda. El resultado de los exámenes es, en general, bastante positivo.

En el caso de la IED en Egipto, los nuevos inversores están mostrando un creciente interés en las oportunidades que se presentan. El informe de ejecución reveló que la mayoría de las recomendaciones de política del API sobre el marco de inversión se han aplicado, sobre todo a partir de 2005. En lo que respecta a la promoción de las inversiones, se puso en práctica la reco-mendación de modificar las funciones del organismo competente -de un papel principalmente regulador a uno de verdadera promoción y facilitación de las inversiones- y éste está cumpliendo su nuevo mandato. El informe también reveló que Egipto amplió su red de tratados bilaterales de inversión (TBI) como se había recomendado. Sin embargo, la mayor parte de los tratados no se habían ratificado y contenían disposiciones contradictorias. Por ende, a solicitud del gobierno, la UNCTAD prestó asistencia para racionalizar las dis-posiciones de los tratados y renegociar sus condiciones, de conformidad con un modelo de TBI recientemente formulado.

En términos de desempeño, Uganda ha logrado atraer mayores corrientes de IED desde 2000, con un máximo de 307 millones de dólares en 2006. El informe de ejecución muestra que desde la conclusión del API en 2000, el Gobierno ha logrado poner en práctica las recomendaciones, lo que ha dado lugar a importantes mejoras del marco de inversión. Por ejemplo, la mayor parte de las modificaciones jurídicas y reglamentarias propuestas han sido parcial o plenamente aplicadas. A pesar de este alentador panorama ha habido dificultades y retrasos en la ejecución de ciertas medidas importantes, como las relativas a los cuellos de botella en el transporte ferroviario y los puertos, y a la crisis energética no resuelta.


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Conclusión

Desde el comienzo del programa a fines de los años noventa se han concluido API para más de 20 países. Sus recomendaciones se han traducido en cambios concretos de las políticas de los países beneficiarios y resultados tangibles sobre el terreno. Mediante ese programa, la UNCTAD ha cooperado ampliamente con varias organizaciones internacionales, regionales y nacio-nales, así como con una gran variedad de interesados que ayudan a los paí-ses a mejorar su marco jurídico, reglamentario e institucional de inversión.

En general, las actividades de asistencia técnica en el campo de la inversión han sido bien recibidas por los Estados miembros. Los países bene-ficiarios han manifestado su reconocimiento por el programa de análisis de las políticas de inversión y sus máximas autoridades se han mostrado resueltas a aplicarlo. Por ejemplo, el Presidente Museveni de Uganda presidió la reunión de gabinete destinada a examinar el plan de acción del API de Uganda. En Rwanda, el API se presentó a los parlamentarios y los interesados nacionales, y fue objeto de un análisis a nivel de gabinete con el Primer Ministro. Además, algunos jefes de Estado y de Gobierno también participaron en las reuniones intergubernamentales de la UNCTAD para examinar los API de sus países.

La alta calidad de la labor de la UNCTAD ha sido confirmada por una reciente evaluación externa en la que, entre otras cosas, se reconoció que "Los API son una intervención relevante que, en la mayoría de los casos, ha sido apreciada y utilizada provechosamente por los países beneficiarios"1. El informe también señala que "los API han desempeñado una importante función de iniciación de otros servicios de asesoramiento relacionados con la inversión" y que "tienden a un alto grado de impacto en la sostenibilidad".

En lo que respecta a los productos, se consideró que el proceso de los API y las actividades de seguimiento era muy útil para promover y fomentar el desarrollo económico en los países en desarrollo y los países con economías en transición mediante la promoción de un mejor clima de inversión. La Junta de Comercio y Desarrollo hizo suya la evaluación externa realizada en 2007, en particular la recomendación de que la "asistencia para la ejecución de las recomendaciones de los API debe ser la norma y no la excepción"2.

1 Evaluación a fondo de los servicios de asesoramiento de la UNCTAD en materia de inversiones, TD/B/WP/196, 2 de julio de 2007.

2 Evaluación a fondo de los programas de cooperación técnica: Conclusiones convenidas: Evaluación a fondo de los servicios de asesoramiento de la UNCTAD en materia de inversiones, TD/B/WP(49)/L129, 13 de septiembre de 2007.


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El programa también cuenta con el firme apoyo de la comunidad de donantes. En la declaración de la cumbre de Heiligendamm del G8 en junio de 2007, el API y las actividades de seguimiento se describieron como "mecanismos valiosos" para la evaluación del clima de inversión. Asimismo, en la publicación The DAC Guidelines: Strengthening Trade Capacity for Development (Directices del CAD: Fortalecer la capacidad comercial para el desarrollo) de 2001, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) señaló que los API de la UNCTAD eran un mecanismo útil para llamar la atención sobre los obstáculos a la inversión en los países en desarrollo y contribuir a la coherencia entre los regímenes normativos y los objetivos generales de desarrollo.

El éxito del programa ha dado lugar a una larga lista de nuevas peticiones de otros países en desarrollo y economías en transición, en las que también se solicitan actividades de seguimiento. Mediante la investiga-ción y el análisis, las actividades de cooperación técnica, los foros para el intercambio de conocimientos y las deliberaciones intergubernamentales, la UNCTAD seguirá buscando formas de fortalecer y mejorar el programa de análisis de las políticas de inversión.

Para prestar mejores servicios a sus Estados miembros, la UNCTAD está destinando más recursos al programa, lo que permitirá aumentar el número de API que se hacen anualmente. Asimismo, la UNCTAD seguirá mejorando la calidad del análisis de los API mediante el uso de información estadística, instrumentos y técnicas mejores. En los próximos API también se tendrá en cuenta la labor realizada en el marco del nuevo programa de la UNCTAD sobre mejores prácticas en materia de políticas de inversión, que abarca un análisis de las políticas acertadas de casos positivos y las lecciones aprendidas sobre aspectos específicos de la formulación de políticas de inversión. Lo que es más, el análisis de los API prestará una mayor atención a la evaluación de los efectos de las recientes corrientes de IED en la economía y la reducción de la pobreza.


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Anexo 1

Estado en que se encuentran los API y las actividades de seguimiento

ESTADO (en marzo de 2008) PAÍSES

Informes de API terminados (23)

PMA (9): Benin (2005), Etiopía (2002), Lesotho (2003), Mauritania (2008), Nepal (2003), República Unida de Tanzanía (2002), Rwanda (2006), Uganda (2000) y Zambia (2007) Otros (14): Argelia (2004), Botswana (2003), Colombia (2006), Ecuador (2001), Egipto (1999), Ghana (2003), Kenya (2005), Marruecos (2007), Mauricio (2001), Perú (2000), República Dominicana (2007), Sri Lanka (2004), Uzbekistán (1999) y Viet Nam (2007)

API listos para el taller con los interesados nacionales (1)

Nigeria

API en preparación (4) Belarús, Burkina Faso, Burundi y Sierra Leona

Actividades de seguimiento (17)

Terminadas (9): Botswana, Ecuador, Egipto, Etiopía, Lesotho, Mauricio, Perú, Sri Lanka y Uganda En curso (8): Argelia, Benin, Ghana, Marruecos, Mauritania, República Dominicana, Rwanda y Zambia

Informes de ejecución (2) Egipto y Uganda

Solicitudes de API (21)

PMA (6): Bangladesh, Chad, Guinea-Bissau, Malí, República Centroafricana y República Democrática del Congo Otros países de África (3): Congo, Gabón, y Swazilandia Asia (1): Filipinas Asia central (2): Kirguistán y Mongolia Europa (1): Moldova América Latina y el Caribe (5): Bolivia, Chile, Nicaragua, Suriname y Trinidad y Tabago Oriente Medio (3): Bahrein, Kuwait y Líbano

Solicitudes de actividades de seguimiento (11)

PMA(4): Mauritania, Nepal, República de Tanzanía y Rwanda Otros países de África (3): Kenya, Marruecos y Nigeria Asia (1): Viet Nam América Latina y el Caribe (3): Colombia, Perú y República Dominicana

Fuente: UNCTAD.

Contactos:

James X. ZhanJefe, Subdivisión de Políticas y de Fomento de la Capacidad División de la Inversión y la Empresa UNCTADTel.: +41 22 917 5797Fax: +41 22 917 0498 Correo electrónico: [email protected]

Chantal DupasquierJefa, Análisis de las Políticas de Inversión Subdivisión de Políticas y de Fomento de la CapacidadDivisión de la Inversión y la Empresa UNCTADTel.: +41 22 917 1512Fax: +41 22 917 0197 Correo electrónico: [email protected]

Lena Chia Funcionaria encargada de la ejecución de políticas Subdivisión de Políticas y de Fomento de la CapacidadDivisión de la Inversión y la Empresa UNCTADTel.: +41 22 917 5848Fax: +41 22 917 0197 Correo electrónico: [email protected]

Para más información sobre la UNCTAD y el programa de análisis de lapolítica de inversión, sírvase consultar el sitio web www.unctad.org/ipr

Printed at United Nations, GenevaGE.08-50788–April 2009–400



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UN MARCO PARA ATRAER YBENEFICIARSE DE LA IED

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