Políticas de Desarrollo Productivo para el Productivo para el Crecimiento

Osmel ManzanoEconomista principal para Belize, América

Central, México, Panamá y Rep. DominicanaBanco Interamericano de Desarrollo

Jornadas Económicas 2010, Banco de GuatemalaJunio 2010

Políticas de Desarrollo Productivo• Tema fundamental para el desarrollo de América Latina.

• Dejado de lado en Consenso de Washington:– Rol del Estado en apoyo del sector privado limitado a asegurar derechos

propiedad, generar clima de negocios adecuado y poco más.

– Se reconocen fallas de mercado (bienes públicos, externalidades, fallas de coordinación), pero escepticismo sobre capacidad del estado de resolverlas

– Intervención del Estado sujeta a captura y favoritismo: ¿peor el remedio que la enfermedad?que la enfermedad?

• Hoy el tema está renaciendo– El Estado tiene rol importante como complemento del sector privado.

– La clave es pensar en el tipo de intervenciones que resuelvan las fallas de mercado sin caer en los problemas del pasado.

– ¿Qué tipo de intervenciones se deberían estimular?

– ¿Qué requerimientos institucionales tienen estas políticas? ¿ Cuáles son los procesos a través de los cuales se deberían implementar?

Tipos de intervenciones

• Apoyos al sector productivo vienen en diferentes “sabores”.

• Aquí queremos resaltar dos dimensiones.

• Pueden ser horizontales (transversales) o verticales (en apoyo de sectores específicos).

• Pueden tomar la forma de inputs o bienes públicos, o de intervenciones en el mercado (subsidios, exoneraciones, etc.).intervenciones en el mercado (subsidios, exoneraciones, etc.).

• Estas dos dimensiones definen una matriz de 2x2, que nos parece útil, ya que cada cuadrante plantea consideraciones de política pública diferentes .

Bien Público

H “Transversalidad” V

Tipos de intervenciones

Int.Mercado

Control fitosanitarioBien Público

H “Transversalidad” V

Garantizar derechos de propiedad

Tipos de intervenciones

Subsidio a la I&DInt.Mercado

Exoneraciones impositivas al sector turismo

Cuadrante Bien Público / Intervención Horizontal (BP / H)

• Ejemplos:

• Mejorar clima de negocios.

• Reducir costos de transacción para abrir una empresa.

• Proveer educación de calidad.

BP

IM

BP

IM

H V

BP

IM

VH

• Proveer educación de calidad.

• Asegurar respeto a derechos de propiedad.

• Este cuadrante no es controversial. Aún en el Consenso de Washington se reconoce el rol del Estado en estas dimensiones de política.

• Es en este cuadrante donde se centran algunos indicadores de competitividad como los del Global Competitiveness Report del Foro Economico Mundial, o Doing Business del Banco Mundial.

A Guatemala no le va muy bien en el Indice de Competitividad Mundial, pero da señales de mejora…

4948

3029

258

6432

(+1)India(+1)Italy(-2)Chile

(+1)China(-3)Ireland(+1)Japan

(+0)Finland(+0)Sweden

(+2)Singapore(-1)United States

11595

8985

8077

6059

5655

49

0 20 40 60 80 100 120 140

(+5)Nicaragua(+3)Dominican Republic

(-7)Honduras(+3)Argentina

(+4)Guatemala(+2)El Salvador

(+0)Mexico(-1)Panama

(+8)Brazil(+4)Costa Rica

(+1)India

… está mal pero mejorando ligeramente de acuerdo al indicador de Doing Business

807877

5149

181615

74

1

(-2)Belize(-13)Italy

(+4)Panama(+5)Mexico

(-9)Chile(-1)Sweden(-2)Finland(-3)Japan

(+0)Ireland(-1)United States

(+0)Singapore

141133

129121

118117

11089

8684

80

0 50 100 150

(-8)Honduras(-11)India(-4)Brazil

(-4)Costa Rica(-5)Argentina

(-10)Nicaragua(+2)Guatemala

(-6)China(+11)Dominican Republic

(-12)El Salvador(-2)Belize

Agenda Nacional de Competitividad2005-2015

• Empezando en 2004, se ha priorizado el tema de la competitividaden la agenda de desarrollo nacional, con el compromiso tanto del sector privado como del sector publico.

• Se han dado mejoras en la coordinacion entre el sector publico y el sector privado y dentro del sector publico mismo.

BP

IM

BP

IM

H V

BP

IM

VH

sector privado y dentro del sector publico mismo.

• Se utiliza una definicion de competitividad sistemica:

“La competitividad debe de ser sistémica , es decir que es un compromiso de TODOS, ya que la sociedad está conformada por diversos actores, donde cada individuo juega un rol en distintos niveles (sistemas): Macro, Micro, Meso y Meta, los cuales a su vez inciden e interactúan entre sí, afectando a todos los guatemaltecos.”

Cuadrante IM / H

• No son intervenciones que buscan favorecer a ciertos sectores, sino estimular ciertas actividades.

• Ejemplos:

• Subsidios a I+D.

• Subsidios al entrenamiento laboral

BP

IM

BP

IM

H V

BP

IM

VH

• Subsidios al entrenamiento laboral

• Subsidios a la inversión en maquinaria.

• Subsidios a exportaciones no tradicionales

• Exoneraciones impositivas para atraer IED (por ejemplo, en las ZF).

• La pregunta clave en este cuadrante es “¿qué fallas de mercado (o de gobierno) se busca resolver?” No en todos los casos se justifican.

• Si se identifica alguna, debe además considerarse si el instrumento utilizado es el más adecuado para resolver esa falla.

Cuadrante IM / H

• Aun en aquellas actividades con potencial de generar externalidades no hay que asumir “externalidades automáticas”.

• I+D puede generar externalidades, pero ciertos tipos de I+D (por ejemplo, que involucran colaboración entre empresas, o entre empresas e institutos de investigación) tienen más chance que otros.

BP

IM

BP

IM

H V

BP

IM

VH

• La clave es ajustar los instrumentos para que estimulen con mayor precisión el tipo de actividades que tiene más chance de generar externalidades positivas.

• Ej: Fontar (Argentina): evolución de apoyo a I+D en la firma a apoyo a la interacción publica-privada y la generación de plataformas de innovación

• Clave: tener mecanismos que permita perfeccionar el diseño sobre la marcha (un estado que aprenda a aprender).

Promoción de las exportaciones

• En Guatemala se reconocio la importancia de intervenir con politicasde desarrollo productivo que pudieran complementar los efectos delas estrategias de reduccion unilateral de aranceles asi como lasreformas estructurales relacionadas con el Washington Consensus.

• Estas PDPs tenian el objetivo de incrementar las exportaciones y dediversificarlas tanto por producto como por destino.

BP

IM

BP

IM

H V

BP

IM

VH

diversificarlas tanto por producto como por destino.

• Por un lado la idea era la de aprovechar de las oportunidadesofrecidas por el CBI (Caribbean Basin Initiative) y del GPS(Generalized System of Preferences). Por el otro lado el objetivo erala reduccion de la vulnerabilidad del pais a los shocks externos y alos ciclos economicos.

• Entre las PDPs, mas relevantes se incluye la Ley de Fomento yDesarrollo de la actividad exportadora y de la maquila (Decreto 29-89) y La Ley de Zonas Francas (decreto 65-89) y la Ventanilla Unicapara las Exportaciones (VUPE) creada en 1986.

Promoción de las exportaciones: nuevos desafíos

• La actividad de promoción de las exportaciones ha sido exitosa yaque en le periodo que va de 2002 a 2007 aproximadamente un 40%de las exportaciones beneficiaron de la Ley 29/89.

• Además, el 5% de las exportaciones que toman lugar bajo elrégimen de zonas francas a pesar de estar enfocadas por la mayoríaen exportación de bienes también incluyen a exportaciones deservicios.

BP

IM

BP

IM

H V

BP

IM

VH

servicios.

• Sin embargo las circunstancias están imponiendo nuevos desafíos alos instrumentos existentes de promoción de las exportaciones.

• Las exportaciones totales han estado creciendo un 11% en losúltimos 5 años. Mientras que las exportaciones bajo la Ley 29/89han crecido solo un 7%. Esto debido en particular a la caída de lasexportaciones de textiles, relacionada con la competencia de Chinay de otros países asiáticos

• Es necesario entonces pensar en nuevas estrategias de promoción.

Cuadrante BP / V

• En este cuadrante, la discusión se pone más espinosa: entramos en el tema de “picking winners”.

• Hausmann y Rodrik: los bienes públicos tienden a beneficiar a sectores específicos. – Cadena de transporte frío puede ser input clave para el sector de frutas

y hortalizas, pero no para textiles.

BP

IM

BP

IM

H V

BP

IM

VH

y hortalizas, pero no para textiles.

– Una buena ley de propiedad intelectual puede ser un input clave para el sector de biotecnologia, pero no para el del calzado

– Desarrollo de carrera universitaria en ingeniería mecanica puede ser un input clave para la industria electrónica, pero no para la agricultura.

• Dadas las restricciones presupuestarias y de atención de los policymakers ¿a quién le resolvemos los problemas primero?

• ¿Estamos “condenados a elegir?”

– Elegir sectores o problemas a resolver?

Cuadrante BP / V

• Con que criterios elegir?– Potencial de crecimiento de la demanda mundial– Ventajas comparativas existentes o potenciales– Fallas obvias de coordinación– Sofisticación

•BP

•IM

•BP

•IM

•H •V

BP

IM

VH

– Sofisticación– Área “densa” del espacio productivo.

• Cómo hace el Estado para identificar las necesidades de los sectores elegidos?– Interacción publico-privada es fundamental.

Cuadrante BP / V

• Principios de interacción publico-privada para identificar necesidades sectoriales (sin caer en conductas rentistas)– Foco en productividad (no rentabilidad).

– Foco en bienes públicos específicos (no subsidios).

– Co-financiamiento.

BP

IM

BP

IM

H V

BP

IM

VH

– Co-financiamiento.– Transparencia.

– Un buen ejemplo: Programa de Planes de Negocios para Sectores de Clase Mundial en Colombia

• ¿Y cómo se organiza el Estado para proveer estos bienes públicos una vez identificados?

– Se requiere buena coordinación entre diferentes esferas del sector público.

PRONACOM: desarrollo de los Clusters

• El Programa Nacional de Competitividad (PRONACOM) fue creado con el objetivo de mejorar la competitividad del país.

• Entre los componentes del PRONACOM se incluye la creación de clusters, además de la promoción del clima

BP

IM

BP

IM

H V

BP

IM

VH

creación de clusters, además de la promoción del clima de inversión y del apoyo al desarrollo empresarial.

• Los clusters identificados inicialmente fueron 4: turismo, agro-alimentar, forestal y textil.

• A estos cuatro clusters en el tiempo se han ido sumando otros, entre los cuales los mas exitosos fueros el de plantas ornamentales, salud y el de call centers y Business Process Outsourcing (BPO)

Cuadrante IM / V

• Cuadrante más controversial. Subsidios o protección a sectores específicos se presta a favoritismo y conductas rentistas. Este cuadrante debe ser utilizado con mucho cuidado!

• Incluye intervenciones puntuales como:

•BP

•IM

•BP

•IM

•H •V

BP

IM

VH

– Subsidio al empleo en la maquila textil en República Dominicana.

– Protección al arroz en Panamá o en Costa Rica.

• Este tipo de intervenciones se debería desalentar, especialmente en países sin una gran fortaleza institucional que les permita evitar las fallas de gobierno

El caso del arroz en Costa Rica

• Uno de los commodities más protegidos en Costa Rica. Altos aranceles, precios controlados en toda la cadena.

• Según estimaciones hechas con metodología de la OECD, los subsidios a la producción de arroz en Costa Rica son del 45%, mayores que en EEUU (31%) y la UE (32%).

• Un actor central es la Corporación del Arroz (CONARROZ) creada en

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BP

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H V

BP

IM

VH

• Un actor central es la Corporación del Arroz (CONARROZ) creada en 2002 para proteger los productores de los precios internacionales y para mejorar las condiciones locales de producción.

• La política se ha centrado en el primero objetivo (protección) pero no en el segundo (productividad)

• Implica transferencias de los consumidores (en particular, los mas pobres) a productores medianos y grandes

• RD-CAFTA va a ayudar, pero en el largo plazo (phase in de 20 años)

Una historia exitosa: el arroz en Argentina

• La experiencia de Costa Rica contrasta con la Argentina, que enfrento el problema del arroz en base a bienes públicos

• Hasta 1998 en el Noreste sólo se producía una variedad de baja calidad, resistencia y productividad, destinada al mercado de Brasil.

• En 1999 con la devaluación en Brasil, el sector pierde competitividad

• Actores clave: el INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agraria) y la

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BP

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H V

BP

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VH

• Actores clave: el INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agraria) y la Fundación Pro-Arroz (una fundación de productores locales)

• Desde inicios de los 90, INTA venia desarrollando una nueva variedad (Camba) de mejor calidad y mayor productividad

• Fundación Pro-Arroz no se dedico a hacer lobby para protección, sino a complementar el financiamiento del INTA-Concepcion (capitulo local del INTA) a través de coordinar las contribuciones de sus miembros.

Una historia exitosa: el arroz en Argentina

• Mas tarde, y a instancias de Pro-Arroz, el Estado Provincial introduce un impuesto a los productores que va directamente a financiar las actividades de investigación del INTA-Concepcion. Este es un claro mecanismo para evitar free riding, donde el Estado ayuda a resolver problemas de coordinación del sector privado.

• Los productores colaboraron prestando sus campos para la

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BP

IM

H V

BP

IM

VH

• Los productores colaboraron prestando sus campos para la experimentación necesaria con la nueva variedad.

• Como resultado, el sector rápidamente gano en productividad, y recupero la competitividad.

• El INTA se transformo en líder mundial en tecnología del arroz, y ha continuado desarrollando una variedad mas sofisticadas (Puita) que en sociedad con la BASF ha introducido en muchos países

Arroz: evolución de la productividad por hectárea en Argentina y Costa Rica

125

150

175

200

50

75

100

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1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Argentina Costa Rica

Fuente: Elaboración propia sobre base FAOSTAT

Apuestas estratégicas

• El cuadrante IM / V también incluye subsidios asociados a grandes apuestas estratégicas, que se pueden justificar si resuelven fallas de coordinación que pueden trabar el desarrollo de un sector con potencial competitivo.

• Ejemplo típico: hoteles y un aeropuerto en un desarrollo turístico. Sin hoteles no tiene sentido el aeropuerto, y viceversa. ¿Cómo se

BP

IM

BP

IM

H V

BP

IM

VH

Sin hoteles no tiene sentido el aeropuerto, y viceversa. ¿Cómo se coordina la inversión en ambos a la vez?

• Subsidios a ambos pueden llevarnos al “buen” equilibrio.

• Esto puede complementar la provisión de bienes públicos específicos para el sector.

• Una vez resuelto el problema de coordinación, los subsidios ya no son necesarios, y se deberían desmantelar (y reemplazar por apoyos de tipo BP)

• Ejemplo: turismo en Costa Rica

Apuestas estratégicas: turismo en Costa Rica

• En 1985, se introducen incentivos al desarrollo del turismo, incluye variada gama de exenciones impositivas (IM/V).

– Incluye hoteles, transporte aéreo y acuático, agencias de viajes y de alquiler de vehículos, etc. (contribuye a resolver problemas de coordinación).

• En 1992, se eliminan / reducen varias de la exoneraciones

•BP

•IM

•BP

•IM

•H •V

BP

IM

VH

• En 1992, se eliminan / reducen varias de la exoneraciones (incluyendo al impuesto a la renta)

• Esto se complemento mas tarde con bienes publicos específicos, algunos con impacto en el “tipo” de turismo que se buscaba alentar (BP/V)

– Marca país (no artificial ingredients), conservacion de areas naturales, certificación de turismo sostenible

• Secuencia lógica: de IM a BP específicos?

1500

2000

2500

Thousand Visitors US$ Million US$/Visitor

TourismIncentives Law 6990

Significant Tax Incentives

New Law 7293Reduction of Tax

Incentives

•BP

•IM

•BP

•IM

•H •V

•BP

•IM

•V•H

Apuestas estratégicas: turismo en Costa Rica

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500

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1500

1975

1977

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1981

1983

1985

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1999

2001

2003

2005

2007

Monge, Rivera y Rosales (2009)

Apuestas estratégicas:el caso de Irlanda

• Etapa inicial, enfoque no selectivo. Muchas empresas se instalaron buscando localización en Europa con mano de obra barata.

• Al cambiar las circunstancias (aumento en costo de mano de obra, nuevos destinos en el Este Europeo) se retiran inversiones en algunos sectores (textiles, ensamblaje de productos electrónicos).

• A mediados de los 80, se decidió seleccionar sectores que

BP

IM

BP

IM

H V

BP

IM

VH

• A mediados de los 80, se decidió seleccionar sectores que reflejaran las características / ventajas comparativas de Irlanda:– País pequeño (aprox. 4 millones) localizado al borde de Europa

– Se había invertido mucho en educación, pero se exportaban graduados por falta de oportunidades.

– Bajos impuestos a las rentas corporativas

Apuestas estratégicas:el caso de Irlanda

• Primer paso: selección de criterios:– Alta sofisticación / valor agregado (aprovechando mano de obra

capacitada)– Alta relación valor / peso (debido a la localización periférica en Europa)– Alto margen de ganancias (para aprovechar los bajos impuestos)– Alto potencial de crecimiento

BP

IM

BP

IM

H V

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IM

VH

• En base a estos criterios, se eligieron 4 sectores:– Tecnologías de Información y Comunicación (TICs).– Farmacéuticos.– Servicios financieros.– Otros servicios (soporte técnico, servicios al consumidor, consultoria).

• Dos de éstos existían, otros dos eran nuevos.• Se consideran proyectos en otros sectores, pero la promoción se

focaliza en éstos.• La experiencia ha sido tremendamente exitosa.• Pero se apoya en una gran fortaleza institucional

Otras modalidades de selección de sectores

• Chile: El Consejo Nacional de Innovacion para la Competitividad (CNIC) contrato a una consultora (BCG) para elegir a los sectores, de manera de evitar el favoritismo y la captura.

• Si bien hay ventanillas especiales para presentar proyectos de investigación y desarrollo para los clusters elegidos (para acceder a los matching grants de Innova Chile), estos apoyos también están abiertos a través de otra

•BP

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•H •V

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VH

Innova Chile), estos apoyos también están abiertos a través de otra ventanilla para las empresas que no pertenecen a los clusters elegidos.

• Republica Dominicana: El Consejo Nacional de Competitividad no elige sectores ex-ante, sino busca fortalecer clusters productivos en general, y atiende demandas de apoyo de dichos clusters.

• Colombia: El Concejo Privado de Competitividad ha tenido un rol clave en estimular la cooperación entre sector publico y sector.

Apuestas estratégicas:picking winners “light”?

• Costa Rica no ha hecho (más allá del turismo) intervenciones de mercado sectoriales. Las exoneraciones para atracción de IED son horizontales.

• Pero la promoción (de CINDE) se enfoca en sectores específicos (electrónica, dispositivos médicos, servicios empresariales).

• Y el rol de policy advocate de CINDE también se centra en esos

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• Y el rol de policy advocate de CINDE también se centra en esos sectores, dando lugar a bienes públicos específicos.

• Ejemplo: educación bilingüe, programas de ingeniería mecánica.

• Al momento de focalizar esfuerzos, los sectores elegidos no eran enteramente nuevos, sino que ya se estaban “revelando” como competitivos.

• CINDE no es una agencia publica, sino privada.

• Con la selección de clusters del CNIC y los matching grants de Innova Chile, Chile tiene algunas similitudes con CR.

PDPs en LAC: Muchas experiencias valiosas……pero persisten conductas rentistas• Valioso caso del arroz en Argentina -- desarrollo de nuevas

variedades (INTA), amplia colaboración publico-privada......contrasta con la protección del sector en CR y Panama

• Movimiento de subsidios hacia BP en turismo en CR......contrasta con persistencia de subsidios en RD

• Prometedores Business Plans for World Class Sectors en Colombia, que excluyen subsidios y beneficios impositivos como Colombia, que excluyen subsidios y beneficios impositivos como opción......contrastan con un “parallel track”, repleto de incentivos impositivos para sectores específicos.

• Las PDPs no ocurren en el vacio, reflejan practicas clientelistas quecaracterizan el policymaking en varios paises.

• Pero también vemos muchas experiencias muy valiosas en muchos países, con mayor énfasis en bienes públicos, con mas colaboración publico-privada y con instrumentos que se van refinando en base a la experiencia.

Evolución de las exportaciones por Régimen(Millones de US$)

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BP

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IM

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