Política y Estrategia de Desarrollo Social 2000 – 2004 · integración de los grupos excluidos...

República de PanamáGobierno Nacional

Mar

Política y Estrategia

2000 –

de Desarrollo Social

2004

zo, 2000

República de PanamáGobierno Nacional

Mireya Moscoso RodríguezPresidenta de la República

Arturo Vallarino Dominador Kayser BazánPrimer Vicepresidente Segundo Vicepresidente

Víctor N. Juliao Gelonch Winston Spadafora FrancoMinistro de Economía y Finanzas Ministro de Gobierno y Justicia

José Manuel Terán Sittón Ivonne Young V.Ministro de Salud Ministra de la Presidencia

José Miguel Alemán Healy Doris Rosas de MataMinistro de Relaciones Exteriores Ministra de Educación

Joaquín E. Jácome D. Miguel A. CárdenasMinistro de Comercio e Industrias Ministro de Vivienda

Luis Alejandro Posse Martinz Ricardo MartinelliMinistro de Desarrollo Agropecuario Ministro de Asuntos del Canal

Joaquín J. Vallarino III Moisés Castillo De LeónMinistro de Trabajo y Desarrollo Laboral Ministro de Obras Públicas

Alba Tejada de RollaMinistra de la Juventud, la Mujer la Niñez y la Familia

ÍNDICE

Contenido PáginaRESUMEN EJECUTIVO iii

INTRODUCCIÓN x

I. LA SITUACION SOCIAL EN PANAMA: ENTRE LA

ABUNDANCIA Y LA POBREZA 12

II. OBJETIVOS GENERALES, METAS GLOBALES Y

LINEAMIENTOS ESTRATEGICOS DE LA POLITICA SOCIAL 18

A. Objetivos Generales y Metas Globales 18

B. Lineamientos Estratégicos 19

1. Generación de más y Mejores Empleos 20

2. Acceso a los Servicios Sociales Básicos 20

3. Participación Social y Descentralización 21

4. Sostenibilidad de las Políticas y Programas Sociales 21

III. LA POBREZA RURAL NO INDIGENA 22

A. La Pobreza Rural: Exclusión y Carencia de Activos 22

B. Objetivos: Integración Social y Económica del Area Rural 26

C. Propuestas para la Transformación del Area Rural 26

IV. LA POBREZA INDIGENA 29

A. La Pobreza Indígena: Una Exclusión Múltiple 29

B. Objetivos: Desarrollo con Identidad 30

C. Propuestas para el Desarrollo de las Areas Indígenas 30

V. LA POBREZA URBANA 33

A. La Pobreza Urbana: Informalidad y Carencia de Capital Humano 33

B. Objetivos: Formalizar la Informalidad 34

C. Propuestas para Reducir la Pobreza Urbana 35

VI. LA DESNUTRICION 36

A. La Desnutrición sigue siendo un Flagelo para los Niños Pobres 36

B. Objetivos: Reducir Drásticamente la Desnutrición Infantil 37

C. Propuestas para Combatir la Desnutrición 37

VII. LOS RETOS DE LA EDUCACIÓN 40

A. Problemas de Acceso, Relevancia y Calidad de la Educación 40

B. Objetivos: Poner la Educación a la Altura de los Tiempos y

al Alcance de Todos 43

C. Propuestas para Alcanzar los Objetivos de Educación 44

VIII. SALUD, SANEAMIENTO Y SEGURIDAD SOCIAL 48

A. La Salud y la Seguridad Social aún no llegan a los más Pobres 48

B. Objetivos: Universalizar el Acceso para Reducir las Brechas 50

C. Propuestas para el Logro de los Objetivos de Salud, Saneamiento y

Seguridad Social 51

IX. VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO 55

A. Falta de un Buen Lugar para Vivir 55

B. Objetivos: Reducción Progresiva del Déficit de Vivienda 55

C. Propuestas de Políticas de Vivienda y Desarrollo Urbano 56

X. LA FAMILIA Y LOS GRUPOS VULNERABLES 58

A. La Pobreza y la Vulnerabilidad se Retroalimentan 58

B. Objetivos: Reducir la Vulnerabilidad de los Pobres, Reducir la

Pobreza de los Vulnerables 59

C. Propuestas para los Grupos Vulnerables 60

XI. MODERNIZACION INSTITUCIONAL Y DEMOCRACIA

PARTICIPATIVA 62

A. Una Democracia Ineficiente, Centralizada y poco Participativa 62

B. Objetivos: Fortalecer la Democracia mediante la Eficiencia, la

Equidad y la Participación 63

C. Propuestas para Institucionalizar la Política Social 64

XII. PRINCIPALES PROGRAMAS, PROYECTOS Y ACCIONES

PARA IMPLEMENTAR LA POLITICA Y ESTRATEGIA DE

DESARROLLO SOCIAL: 2000-2004 65

GLOSARIO DE SIGLAS 77

BIBLIOGRAFÍA 79

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RESUMEN EJECUTIVO

Panamá presenta logros aceptables en materia social, superando incluso algunas metasestablecidas por organismos internacionales para la región. No obstante, se hace evidente laexistencia de profundos desequilibrios entre regiones del país y desigualdades notorias entregrupos de población, de lo que se infiere la falta de equidad en la asignación del gasto público yla poca eficiencia en su ejecución. El Gobierno Nacional consciente de su compromiso deresolver los acuciantes problemas sociales que aquejan a gran parte de la población panameña,se ha abocado a la formulación de una política social explícita que, en un marco coherente conla política económica, defina en forma clara los objetivos sociales perseguidos; establezca enforma precisa las prioridades sectoriales, geográficas y los grupos objetivos, así como losmecanismos o instrumentos adecuados para garantizar una participación más justa de lasociedad en su conjunto en los beneficios del crecimiento económico y del progreso social. Eseconstituye el objetivo principal de este documento.

La Situación Social en Panamá

A pesar de los avances vividos en las últimas décadas, no se ha logrado que el crecimientoeconómico y la inversión social contribuyan de manera más decisiva a la reducción de lasgrandes desigualdades que siguen existiendo en la distribución del ingreso y el acceso a losservicios públicos de los diferentes estratos de la población panameña.

La pobreza tiene componentes claramente diferenciables. En primer lugar, está la pobrezarural no indígena que representa un 58% del total de la población pobre del país, afectando amás de 590,000 personas. A su vez, la pobreza urbana representa un 23% del total de lapoblación pobre, y está compuesta por poco más de 230,000 personas. Finalmente, la pobrezaindígena, afecta a unas 197,000 personas y representa un 19% del total de la pobreza en el país.

En Panamá se combinan algunas de las causas de la pobreza que son comunes a otros paíseslatinoamericanos (tanto las que se asocian al crecimiento agro exportador como las que surgencon los esquemas de sustitución de importaciones) con causas muy específicas al peculiarmodelo económico y social panameño, que gira alrededor de actividades sofisticadas deprestación de servicios internacionales que, sin embargo, no han logrado integrarse de maneraadecuada con las actividades que ocupan a la mayoría de la población, de manera que lapobreza se ve acompañada de riqueza y crecimiento, lo que se refleja en nivelesparticularmente graves de inequidad en la distribución del ingreso. Por lo demás, estadesigualdad se reproduce también por el acceso que los distintos grupos de la población tienena los servicios públicos que son básicos para alcanzar mayores niveles de bienestar.

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Objetivos, Metas Globales y Lineamientos Estratégicos de la PolíticaSocial

El gran reto de la política social en Panamá – y de la política económica – es, precisamente,el reto de integrar en una sola dinámica los distintos procesos que hasta ahora han estadocaracterizados por su mutua exclusión. En este sentido, se harán esfuerzos para lograr que lasactividades económicas más dinámicas en términos de la generación de divisas y de productose transformen también en actividades capaces de generar empleo productivo para unacreciente proporción de la fuerza de trabajo; para que la inversión social de las últimas décadasse generalice hacia los sectores excluidos de la población, y que opere como una verdaderainversión que les dé acceso – también – a la producción; y para que se integren las actividadesque hasta ahora han sido informales o tradicionales (agro exportadoras o de sustitución deimportaciones) con las necesidades y el potencial de los sectores más dinámicos.

El objetivo principal de la política social es el de promover un desarrollo humano sostenibley – como parte del mismo – lograr una reducción sistemática y duradera de la pobreza, laintegración de los grupos excluidos del desarrollo y una distribución más equitativa de lariqueza.

Para el logro de este objetivo, la política social debe asentarse en un conjunto delineamientos estratégicos que efectivamente se dirijan a corregir las causas estructurales ycoyunturales de la pobreza en Panamá.

Estos lineamientos tienen relación, en primer lugar, con la generación masiva deoportunidades de empleo productivo que le permitan a las familias panameñas tener un ingresoestable y adecuado. En segundo lugar, el Gobierno se propone ampliar el acceso de los pobresa los servicios sociales básicos, y que estos servicios tengan los niveles de calidad necesariospara garantizar tanto un nivel de vida adecuado, como una capacidad efectiva de aportar alesfuerzo productivo nacional. En tercer lugar, la política social incorporará de maneracreciente la participación de la sociedad civil, tanto de las comunidades como de losorganismos no gubernamentales – promoviendo así el empoderamiento de los ciudadanos y larendición de cuentas por parte de las autoridades e instituciones de gobierno. Esto conlleva unacreciente descentralización y regionalización de la política social, de manera que su definicióny ejecución esté cada vez más cerca de sus beneficiarios. Finalmente, se considera que lareducción significativa de la pobreza y el logro de un desarrollo humano sostenible sólo seránposibles si las medidas y acciones que conforman la política social son, a su vez, sostenibles –tanto en lo financiero como en lo institucional – y de largo plazo.

No se trata, por tanto, de promover un esquema asistencialista que otorgue beneficios yprebendas a la población para mejorar transitoriamente su situación, sino de promover unproceso institucional capaz de crear y generalizar las oportunidades para que todos lospanameños puedan participar tanto en la creación de la riqueza nacional, como en su disfrute.El aumento del empleo – y de la productividad del empleo – debe complementarse por tantocon la remuneración creciente de ese empleo y con el acceso generalizado a servicios socialesde calidad. El gobierno fortalecerá su capacidad institucional y hará los mejores esfuerzos para

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la asignación racional y uso eficiente de los recursos destinados a inversión social, paragarantizar la sostenibilidad de este círculo virtuoso.

Áreas de Acción Prioritarias de la Política Social

La Pobreza Rural no Indígena

Como ya se mencionó, la pobreza rural no indígena afecta a más de 590,000 personas yconstituye, el componente mayoritario de la pobreza en Panamá: representa el 58% del totalde los pobres. La política de desarrollo rural busca enfrentar este problema ampliando elacceso a los servicios sociales básicos de la población rural, de manera que supere algunas desus carencias fundamentales. Junto con ello, se impulsarán programas que reduzcan tambiénsus carencias productivas: el acceso a los insumos, al conocimiento, a las técnicasagropecuarias, a la organización productiva y al mercadeo de sus productos. La titulación – yel acceso al crédito – aparecen así como el paso que completa el ciclo de transformación rural:el crédito sólo tiene sentido para un campesinado que está en condiciones de utilizarlo demanera productiva y rentable, con suficiente seguridad de que el endeudamiento no pone enpeligro su propiedad ni el bienestar de su familia.

La Pobreza Indígena

La pobreza indígena es masiva y profunda y demanda un tratamiento particular, pues enella parecen sumarse una serie de factores de exclusión. Para combatir la pobreza indígena, espreciso afrontar de manera simultánea y significativa el conjunto de carencias que promuevensu exclusión del desarrollo nacional. Por otra parte, el Gobierno considera indispensable partirde las propias demandas y las propuestas de las comunidades indígenas, de manera que sepueda avanzar hacia una nueva relación entre el Estado y los pueblos indígenas en el marco delrespeto, la identidad, los valores y la cultura indígena. Esta nueva relación deberá propiciar laorganización social, la introducción de métodos modernos de producción, la provisión deservicios sociales y la infraestructura necesaria para aprovechar las oportunidades y minimizarlos peligros que puede ofrecer la economía de mercado para las comunidades y las culturasindígenas. Para avanzar en este proceso, el Gobierno ha creado recientemente el ConsejoNacional de Desarrollo Indígena conformado por representantes de los pueblos indígenas y delgobierno.

La Pobreza Urbana

Tanto por su magnitud absoluta como por el hecho de que existe un porcentaje significativode la población urbana no pobre que vive apenas por encima del umbral de la pobreza, lapobreza urbana sigue siendo un problema de primera magnitud en Panamá. Para reducir estapobreza es fundamental desarrollar programas capaces de incrementar la productividad de lasempresas y actividades características del sector informal, de manera que mejore la calidad delempleo que generan y, se avance hacia la formalización de dichas actividades y organizaciones

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productivas. Para ello, a través del crédito y la asistencia técnica se promoverá el crecimientode la micro, pequeña y mediana empresa, profundizando su vinculación con los sectores másmodernos de la economía, tanto como prestadores de servicios como suplidores de bienesfinales y bienes intermedios o insumos.

La Desnutrición

Si bien la desnutrición infantil se ha reducido de manera importante a lo largo de las últimasdécadas, sigue siendo un problema importante en Panamá, no sólo por la frecuencia con queaún se presenta, sino por las secuelas que produce tanto en términos de la calidad de vida comode la capacidad productiva de la población.

El objetivo del Gobierno es el de reducir drásticamente hacia el año 2004 la proporción deniños pobres menores de cinco años que sufren de desnutrición por bajo peso. Con estepropósito, el Gobierno Nacional impulsará un masivo Programa de Granjas de AgriculturaSostenible: se llegará a un total de 3,000 granjas hacia el año 2004. El programa sedesarrollará en las zonas de mayor pobreza, y buscará no sólo tener un impacto directo, sino unefecto demostración en las comunidades rurales más pobres, que promueva esquemasorganizativos y productivos acordes con la visión de un desarrollo humano sostenible.Además, se reforzarán los programas existentes que hayan mostrado efectividad en el combatede la desnutrición y se promoverán agresivos programas de asistencia alimentaria dirigidos aaquellos niños que, siendo los más necesitados, suelen quedar fuera de la cobertura de losprogramas tradicionales.

Los Retos de la Educación

Se persigue que la educación tenga un efecto decisivo para la superación de lasdesigualdades económicas y sociales existentes, para lo cual es indispensable – junto alaumento de la cobertura – proceder a transformar tanto los métodos como los contenidos quecaracterizan al sistema educativo para ponerlo a la altura de los tiempos, de manera que permitasuperar problemas aún existentes – como el analfabetismo - y desarrollar el conocimiento, lacreatividad y la capacidad innovadora de los panameños como condición para sucompetitividad económica en un mundo globalizado.

Para lograr el aumento de cobertura de la educación preescolar, se ampliará el Programa deCentros Familiares y Comunitarios de Educación Inicial (CEFACEI) y de educación inicial‘madre a madre’ en áreas urbanas marginales y áreas rurales, indígenas y de difícil acceso. Sepondrá en ejecución un intenso programa de alfabetización en las áreas indígenas, rurales yurbano-marginales. Los esfuerzos por aumentar la calidad y la equidad de la educación básicase apoyarán en el equipamiento de las escuelas y colegios con textos, bibliotecas, materialeseducativos y guías de aprendizaje, así como en la capacitación de los docentes. Además, serealizará un esfuerzo masivo de construcción y rehabilitación de la infraestructura y delmobiliario escolar. Estos esfuerzos se complementarán con programas de becas a estudiantesseleccionados con base en criterios de pobreza, que buscan por un lado, compensar los costos

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indirectos que aún persisten en el sistema educativo, y que constituyen un freno para el accesode los sectores más pobres a las oportunidades de la educación y por otro lado, reducir ladeserción escolar por razones económicas.

Para elevar la relevancia y la calidad de la educación, se impulsará la transformacióncurricular en todos los niveles: básica general, media y post-media. Se extenderá a todo elsistema educativo la nueva estructura académica contenida en la ley y se procederá a renovar laComisión Coordinadora de la Educación Nacional. Para contrarrestar el excesivo centralismoque ha caracterizado al sistema educativo panameño, el Gobierno impulsará un agresivoproceso de regionalización, descentralización y desburocratización de la educación.Adicionalmente, con el propósito de garantizar que todos estos esfuerzos efectivamentecontribuyan al mejoramiento de la cobertura y la calidad del sistema educativo, el Gobiernoimpulsará el diseño y establecimiento de un Sistema de Evaluación Educativa capaz de obtenerinformación actualizada y confiable sobre sus logros y sus limitaciones, de manera que sepueda proceder a la actualización y perfeccionamiento permanente del sistema en todos suscomponentes.

Salud, Saneamiento y Seguridad Social

El principal objetivo de la política de salud es el de universalizar el acceso a los programasde salud integral y mejorar la calidad de los servicios, de manera que se reduzcan las brechasexistentes. Es en ese sentido que se impulsará un nuevo modelo de atención de la salud,fuertemente descentralizado y con énfasis en los servicios de atención primaria.

Para avanzar hacia el logro de estos objetivos, se pondrá un gran énfasis en elfortalecimiento y expansión de la red de atención primaria, dentro de un enfoque integral en elque la promoción, la prevención y la curación se complementen de manera adecuada y dentrode un esquema institucional que tienda a aumentar la participación de la comunidad en lagestión de los servicios de salud y el auto cuidado de la salud. Para ello, se fortalecerán losservicios locales de salud impulsando el monitoreo ciudadano y la visión del ciudadano comoresponsable de su salud.

Con el objeto de promover la salud de los panameños, mediante la prevención, sereorganizarán los programas preventivos de salud pública y se impulsarán las medidas yacciones correspondientes. Para mejorar el acceso, la calidad y la gestión de los servicios desalud, de manera coordinada entre las instituciones públicas de salud, se elevará la coberturadel sistema curativo, se mejorará la infraestructura hospitalaria, se equiparán adecuadamentelos centros de salud y se impulsarán reformas que mejoren la calidad de atención a los usuarios.Adicionalmente, se impulsará la descentralización de los servicios a nivel regional y sepromoverá la autonomía financiera y administrativa de los hospitales nacionales y losproveedores públicos de salud.

En el ámbito de la seguridad social se mantendrá y consolidará la visión solidaria que dioorigen a la Caja de Seguro Social, de manera que quienes mayores ingresos reciben subsidien alos sectores de menores ingresos, asegurándoles el acceso a servicios de asistencia médica, apensiones y jubilaciones de retiro que éstos no podrían tener con sus limitados recursos. Esto

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implica por un lado, garantizar el financiamiento del sistema de salud con un enfoque solidario,ampliar la cobertura de manera que se corrijan las inequidades que evidencia el sistema; y porotro lado, garantizar la viabilidad financiera a largo plazo del régimen de pensiones yjubilaciones.

Vivienda y Desarrollo Urbano

Aproximadamente un millón de panameños no cuentan con una vivienda adecuada paravivir, lo que plantea no sólo un gran déficit cuantitativo sino, y sobre todo, un déficitcualitativo. El objetivo fundamental de la política y los programas de vivienda que impulsa elGobierno es el de garantizar el financiamiento de la vivienda de interés social, de manera quecon la participación decidida del sector privado, se avance hacia una reducción progresiva deldéficit existente. Paralelamente, se desarrollarán acciones dirigidas a crear las condicionesnecesarias para que las viviendas existan en un entorno urbano sostenible, agradable y seguro.

Con este propósito, se impulsará el desarrollo de instrumentos financieros para la viviendaque estén al alcance de la población que enfrenta las mayores carencias de vivienda. Serevitalizará el programa de lotes servidos para que, con el acceso al financiamientocorrespondiente, las familias puedan construir su propia vivienda y vivir en forma digna, asícomo el programa de préstamos de materiales. Todo esto, en el contexto de una estrategianacional de desarrollo urbano que sirva como guía al desarrollo de los programas de vivienda ypara los proyectos de transporte urbano.

La Familia y los Grupos Vulnerables

La estrategia para la superación de la pobreza descansa en dos aspectos básicos. Por unlado, en el esfuerzo por dotar a los grupos sociales y las regiones más pobres de la capacidadproductiva para integrarse de manera dinámica a la vida económica nacional; y por otro, en elesfuerzo de una política social capaz de llevar los servicios sociales básicos al conjunto de lapoblación. Sin embargo, dadas las agudas inequidades existentes, esto no es suficiente, y sehace indispensable complementar estos aspectos con un esfuerzo sistemático y focalizado poratender a ciertos grupos especialmente vulnerables y darles las herramientas necesarias parasuplir sus carencias y poder incorporarse a la vida social. Dentro de estos grupos destacan lapoblación indígena; los niños, las mujeres y los adultos mayores que viven en condiciones depobreza; los discapacitados; y otros grupos con distintos tipos de vulnerabilidad.

No se trata simplemente de una demanda de asistencialismo, sino de lograr que el acceso alas oportunidades no sea meramente formal, sino real, y que llegue especialmente a aquellossectores de la población que aúnan, a su condición de pobreza, características particulares quelos hacen especialmente vulnerables y reducen su capacidad de aprovechar efectivamente lasoportunidades que el crecimiento económico y las propias políticas sociales universales podríanofrecerles.

Dentro de los esfuerzos por hacer efectiva la igualdad de oportunidades mediante el apoyo alos grupos especialmente vulnerables, destaca el objetivo del Gobierno por devolverle a la

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familia su condición de núcleo fundamental de la sociedad panameña, imprimiéndolefundamentos de ética, moral y responsabilidad paternal y filial. Lo mismo puede decirse delobjetivo de promover y facilitar una creciente participación comunitaria mediante ladescentralización y desburocratización de los programas sociales.

Los esfuerzos por atender las necesidades de los grupos vulnerables se concentran en tresgrandes vertientes. La primera, consiste en un conjunto de acciones tendientes a incidir en lapolítica económica y social como tales, y en los programas sociales universales, de manera quetomen particularmente en cuenta las condiciones y necesidades de los grupos vulnerables. Ensegundo lugar, están aquellos programas mediante los cuales el Gobierno y sus institucionesbuscan apoyar y atender, de manera directa, los problemas y necesidades de los distintos gruposvulnerables. Finalmente, se apoyarán los esfuerzos de los diversos tipos de organizacionessociales y comunitarias, de gobiernos locales y de empresas privadas, que busquen enfrentar yresolver – o aliviar – la problemática de algunos de estos grupos.

Modernización Institucional y Democracia Participativa

En una economía de mercado, la búsqueda de la equidad pasa por una activa política socialque garantice que los frutos del crecimiento estarán al alcance de grupos cada vez más ampliosde la población. Para ello, la política social debe cumplir con niveles aceptables de eficiencia,equidad y participación. A pesar de sus avances, la democracia panameña sigue mostrando losefectos del pasado en términos de su ineficiencia, su excesiva centralización y la todavía débilparticipación de la sociedad civil en la vida democrática, lo que se muestra de manera particularen el campo de la política social.

En consecuencia, el Gobierno promoverá el aumento en la eficacia y eficiencia de lainversión social, de manera que el esfuerzo sistemático que la sociedad panameña ha venidohaciendo para canalizar recursos hacia la inversión social tenga resultados que correspondancon la magnitud de ese esfuerzo. Se trata de garantizar que el gasto y la inversión socialjueguen efectivamente un papel positivo en la redistribución del ingreso y las oportunidades.Para ello, se promoverán aquellas acciones que, focalizando la atención hacia los sectores máspobres y vulnerables de la sociedad, contribuyan a universalizar el acceso a los serviciospúblicos.

Igualmente, se impulsará la descentralización del Estado y una creciente participación de lasociedad civil, de manera que se fortalezca el proceso de democratización del Estado en suconjunto, se generen los mecanismos para que esa participación incida en el diseño y ejecuciónde los programas sociales y se establezcan las bases para una efectiva rendición de cuentas.

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INTRODUCCION

El análisis de los indicadores sociales de Panamá arroja resultados bastante aceptables eincluso el país ha logrado superar algunas metas establecidas por organismos internacionalespara la región; sin embargo, los logros alcanzados a nivel nacional ocultan profundosdesequilibrios entre las regiones del país y desigualdades notorias entre grupos de población, loque lleva a inferir que existe falta de equidad en la asignación del gasto social y poca eficienciaen su ejecución, todo lo cual se traduce en un acceso limitado a servicios sociales de calidad,especialmente en las áreas rurales e indígenas.

En este contexto, el Gobierno ha considerado que el país demanda la formulación de unapolítica social explícita, que en un marco coherente con la política económica, defina en formaclara los objetivos sociales perseguidos; establezca en forma precisa las prioridades sectoriales,geográficas y los grupos objetivos, así como los mecanismos o instrumentos adecuados paragarantizar una participación más justa de la sociedad en los beneficios del crecimientoeconómico y del progreso social.

Una política social así concebida, deberá contemplar intervenciones orientadas a enfrentar,en forma simultánea, los problemas tanto de naturaleza estructural como los surgidos en lacoyuntura como efecto social de las reformas económicas. En este sentido, además de loslineamientos dirigidos a la inversión en capital humano y a la integración social, deberánconsiderarse aquellas políticas orientadas a fomentar la participación ciudadana y a desarrollaracciones de tipo compensatorias.

En consecuencia, este documento tiene el objetivo general de presentar de maneracoherente la política social de Panamá para el período 2000-2004 y la estrategia que la guía.

Para efectos de presentación, este documento parte de un diagnóstico breve de la situaciónsocial de Panamá, en el que se destacan tanto los avances logrados como la permanencia depreocupantes disparidades. Con base en ese diagnóstico, se presentan los objetivos generales,las metas globales y los lineamientos estratégicos de la política social del Gobierno Nacional.

Seguidamente el documento contiene tres secciones en las que se analiza la problemática,se definen los objetivos, y se presentan las propuestas dirigidas a combatir la pobreza enPanamá: la pobreza rural no indígena, la pobreza indígena y la pobreza urbana. En estassecciones se enfatiza no sólo los programas que constituyen la política social propiamentedicha, sino también aquellos elementos de la política económica que son fundamentales parapermitir que los sectores de la población que se encuentran hoy en condiciones de pobrezalogren incorporarse de manera más favorable a la vida económica y social del país.

A continuación, se detallan los principales componentes de la problemática socialpropiamente dicha y los correspondientes retos de la política social: los retos que presenta elproblema de la desnutrición; los retos de calidad y cobertura que debe enfrentar el sistema

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educativo para que la sociedad panameña participe con ventaja en el proceso de globalización;los retos existentes en materia de salud y saneamiento; los retos del déficit de vivienda y suentorno; los diversos esfuerzos que se requieren para llevar la igualdad de oportunidades atodos aquellos grupos que, por distintas razones, enfrentan obstáculos y barreras particulares.En cada uno de estos casos, se plantea un breve estado de la situación, se exponen los objetivosde la política social correspondiente, y se detallan las principales propuestas mediante lascuales se busca alcanzar esos objetivos.

Finalmente se hace referencia a las propuestas de reforma institucional dirigidas a impulsary consolidar la política social. De acuerdo con los objetivos de este documento, se poneespecial atención a los esfuerzos dirigidos a aumentar la eficiencia del gasto y la inversiónsocial, a impulsar la descentralización y desburocratización de los programas sociales, y apromover la participación de la sociedad civil y las comunidades en la gestión y evaluación dedichos programas y políticas.

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I. LA SITUACION SOCIAL EN PANAMA: ENTRE LAABUNDANCIA Y LA POBREZA

A lo largo de las últimas décadas, Panamá ha vivido un proceso de desarrollo que,sin estar exento de problemas, permitió una significativa reducción de la pobreza y unagradual mejoría en la calidad de vida de sectores importantes de la población. De acuerdocon estimaciones recientes1, hacia 1983 la pobreza afectaba a casi la mitad de lospanameños - un 46% - para reducirse hasta el 37% en 1997; la pobreza extrema tambiénse habría reducido en ese mismo período, pasando de un 28% de la población hasta un19%. Sin embargo, y a pesar de los avances, estos siguen siendo niveles altos de pobrezapara un país como Panamá, y ocultan además graves disparidades regionales y culturales.

Estas mejoras se reflejan de manera clara en indicadores de bienestar como el de laesperanza de vida al nacer, que en 1980 era de 70 años y aumentó hasta alcanzar 74 añosen 1997; y el de la mortalidad infantil, que cayó de 31 fallecimientos por cada mil niñosnacidos vivos en 1980, a 22 en 1997. Sin embargo, si bien estos datos son satisfactorios,no reflejan un bienestar generalizado al conjunto de la población, sino que resultan depromediar situaciones muy disímiles, de manera que en provincias como Bocas del Toroy Darién todavía mueren 41 y 45 niños por cada mil nacidos, y la esperanza de vida enesas provincias no supera los 69 ni los 65 años2. Lo mismo ocurre con la educación,donde las elevadas tasas de cobertura escolar y de alfabetización ocultan graves carenciasy desigualdades regionales y sociales.

Así, a pesar de la importancia que se le ha dado en Panamá al gasto y la inversiónsocial, que han llegado a representar hasta un 45% del gasto público no financiero y másde un 20% del PIB en 1996, con un aumento real en términos per cápita, no se ha logradoque esta inversión creciente contribuya de manera más decisiva a la reducción de lasgrandes desigualdades que siguen existiendo en el acceso a los servicios públicos enPanamá.

Como se aprecia en el Gráfico 1, un 37% de la población de Panamá vive encondiciones de pobreza, y la mitad de estos pobres, que representan un 19% de lapoblación total, vive en condiciones de pobreza extrema. A su vez, esta pobreza – queafecta a más de un millón de personas – se distribuye de manera muy desigual a lo largodel territorio y la sociedad panameña, de manera que se puede hablar – al menos – de trestipos de pobreza cuantitativa y cualitativamente distintos.

1 Banco Mundial: Panamá: Estudio sobre Pobreza: Prioridades y Estrategias para la Reducción de laPobreza, Vol. I, Departamento de Desarrollo Humano, Región de América Latina y el Caribe, BancoMundial, Informe No. 18801 PAN, p. 42 Ministerio de Planificación y Política Económica: Panamá: Informe Social 1997, Dirección de PolíticasSociales, MIPPE, Panamá, Marzo 1998, p. 15

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Fuente: Perfil y Características de los Pobres en Panamá; Dirección de PolíticasSociales, Ministerio de Economía y Finanzas, Panamá, Marzo de 1999.

En primer lugar, está la pobreza rural no indígena que, como se aprecia en el Gráfico2, representa un 58% del total de la población pobre del país, afectando a más de 590,000personas. A su vez, la pobreza urbana representa un 23% del total de la población pobre,y está compuesta por poco más de 230,000 personas. Finalmente, la pobreza indígena,afecta a unas 197,000 personas y representa un 19% del total de la pobreza en Panamá.

Uno de los determinantes fundamentales de la pobreza y la gran desigualdad es –obviamente – la capacidad de la población para generar y recibir un ingreso adecuado pormedio de su trabajo y sus recursos. Por ello, la prevalencia y reproducción actual de lapobreza se vincula de manera importante al escaso dinamismo y la fuerte inequidad de laeconomía panameña. Sin embargo, sería insuficiente asociar este bajo dinamismo a laspolíticas proteccionistas de las décadas anteriores a los años noventa. De hecho, losorígenes de la pobreza actual no sólo anteceden a esas políticas sino que – al igual que enel resto de América Latina – se vinculan a los esquemas distributivos sumamenteinequitativos que han caracterizado la evolución histórica de estas sociedades, y quesiguen vigentes.

En efecto, si bien es cierto que la aplicación generalizada de esquemas de protecciónexcesiva tendió a provocar distorsiones que frenaron la productividad, mantuvieron uncosto de vida artificialmente alto y reprodujeron la pobreza durante la aplicación delmodelo de sustitución de importaciones, es igualmente cierto que la reducción arancelariay la privatización de servicios públicos no logró una reversión significativa de esastendencias.

Gráfico 1Pobreza y pobreza extrema en Panamá, 1997

(como porcentaje de la población total)

Pobres no extremos

18%

Pobres extremos19%

No pobres63%

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Pareciera entonces que la ineficiencia y los altos precios no fueron simplementeproducto de las políticas económicas del pasado – o de sus reformas recientes – sino másbien el fruto de una estructura muy imperfecta y poco transparente de los mercadosinternos y del comercio importador. En ausencia de competencia, se favorecen aquellosgrupos que saben aprovechar tanto un entorno proteccionista como uno liberalizante, paramantener sus rentas. Esa ausencia de competencia en los mercados parece haber estadopresente tanto en la etapa ‘intervencionista’ como en la más reciente etapa‘liberalizadora’ de la política económica en Panamá.

Esto sugiere que, a futuro, la política económica debe trascender la búsqueda de losequilibrios macroeconómicos, para plantearse una pregunta más compleja: ¿cómopromover la competencia en los mercados panameños, y cómo intervenir y regular esosmercados cuando prevalece en ellos la ausencia de competencia? ¿Cómo lograr,simultáneamente, un aumento sostenido y sostenible en la productividad y una reduccióndel mismo tipo en los niveles de desigualdad?

En Panamá, como en otros países del continente, han existido actividades cuyocrecimiento ha estado fuertemente vinculado al mercado internacional y que, sinembargo, no han tenido la capacidad de promover una reducción significativa de lapobreza. Tal ha sido el caso con las actividades del llamado ‘modelo agro exportador’,del que la producción bananera es uno de los ejemplos más típicos. Si bien la agroexportación fue siempre una actividad regida por el mercado, fue también una actividadcuya competitividad estuvo caracterizada por un uso extensivo y mal pagado de losrecursos humanos y naturales utilizados en la producción y, por ende, una actividad cuyo

Gráfico 2La distribución de la pobreza en Panamá, 1997

Pobreza urbana23%Pobreza rural no

indígena58%

Pobreza indígena19%

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crecimiento reprodujo las condiciones estructurales de la pobreza y tendió a deteriorar labase natural sobre la que se realizaba.

Por otro lado, y de nuevo al igual que en el resto del continente, Panamá muestratambién un conjunto de actividades productivas agrícolas e industriales dirigidas almercado interno, las cuales – como se ha afirmado en distintos momentos – no llegaronnunca a depender de su capacidad productiva, sino de los altos márgenes de rentabilidadque les permitía un generoso esquema proteccionista.

Pero, y a diferencia de otros países, en Panamá ha existido un tercer tipo deactividades que juegan un papel central en su economía: las que – vinculadas a suposición geográfica y al Canal Interoceánico – le permiten incorporarse a la prestación deservicios internacionales de transporte, de comercio y, financieros, entre otros. Son estasactividades las que constituyen lo peculiar de la economía panameña, generando la partemás importante de su crecimiento y su acceso a las divisas, sin necesidad de depender delas actividades primario-exportadoras o sustitutivas de importaciones que caracterizabana los países del continente.

Esta combinación de factores – y no simplemente las políticas proteccionistas –parece haber promovido un esquema económico y social particularmente excluyentepero, también, parcialmente exitoso. Ese éxito parcial permitió incorporar en losbeneficios del crecimiento a una cierta clase media y media-alta, tanto por medio de susingresos como mediante el acceso a importantes servicios sociales. Las limitacionesmencionadas, sin embargo, han dificultado la generalización de estos beneficios alconjunto de la población y la consecuente reducción de la pobreza a tasas comparablescon las de otros países de la región, lo que refiere a la paradoja de un país con indicadorespromedios mejores a los de la mayoría de los países en vías de desarrollo, pero conpeores índices de pobreza que países de ingreso similar y peores condiciones de vida deesa población pobre.

En otros términos, la pobreza en Panamá combina algunas de las causas comunes aotros países latinoamericanos (tanto las que se asocian al crecimiento agro exportadorcomo las que surgen con los esquemas de sustitución de importaciones) con causas muyespecíficas al peculiar modelo económico y social panameño, que gira alrededor deactividades sofisticadas de prestación de servicios internacionales que, sin embargo, nologran integrarse de manera adecuada con las actividades que ocupan a la mayoría de lapoblación panameña, de manera que – en Panamá – la pobreza se ve acompañada deriqueza y crecimiento, lo que se refleja en niveles particularmente graves de inequidad enla distribución del ingreso. Como se aprecia en el Gráfico 3, la capacidad de consumo delos distintos grupos de la sociedad es radicalmente distinta: mientras que el 20% másrico de la población concentra más de la mitad de todo el consumo nacional, el 20% máspobre apenas logra adquirir el 3% del consumo total.

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1/ Quintiles de la población ordenada por el consumo total per cápita anual.Fuente: Estudio sobre Pobreza; Prioridades y Estrategias para la Reducción de la Pobreza,Vol. 1; Departamento de Desarrollo Humano, Banco Mundial, Informe Nº 18801 PAN, 1999.

Esta desigualdad se expresa también en términos de la evolución del coeficienteGINI basado en el ingreso, que muestra un deterioro significativo al pasar de un nivel de56.3 en 1983 a uno de 58 en 1997. Más aún, cuando se considera en el cálculo a lapoblación de las áreas indígenas y la de regiones de difícil acceso, el coeficiente aumentaa 60, lo que refleja un grado de desigualdad que coloca a Panamá entre los países conmayor desigualdad en la distribución del ingreso del mundo3.

Por lo demás, esta desigualdad se reproduce también por el acceso que los distintosgrupos de la población tienen a servicios públicos que son básicos para alcanzar mayoresniveles de bienestar. Como se aprecia en el Gráfico 4, prácticamente toda la poblaciónurbana no pobre – y un 92% de los pobres urbanos – tiene acceso al alumbrado eléctrico,lo que sólo es cierto para el 75% de los no pobres rurales. El servicio de electricidadsigue constituyendo un lujo inalcanzable para más del 60% de los pobres que habitan enáreas rurales, y para más del 90% de la población indígena.

3 Gobierno de Panamá: Nuevo Enfoque Estratégico frente a la Pobreza 1998-2003,Elaborado en la Dirección de Políticas Sociales del Ministerio de Economía y Finanzas,Segunda Edición, Panamá, Julio de 1999, p. 20

Gráfico 3Porcentaje del consumo total por quintiles de población, 1997

20%

20%

8%

20%

14%

20%

22%

20%

53%

3%

Quintil de Población1/Consumo

5

4

3

2

1

17

Fuente: Estudio sobre Pobreza; Prioridades y Estrategias para la Reducción de laPobreza, Vol. 1; Departamento de Desarrollo Humano, Banco Mundial, Informe Nº18801 PAN, 1999.

A pesar de estos problemas, no se debe perder de vista que muchos de los avancessociales que se vivieron en Panamá en las últimas décadas, y que se reflejan en lasmejoras notables de sus indicadores sociales ya mencionadas, son reales y sonimportantes. No obstante se reconoce que es importante entender que esas mejoras sedieron en un contexto que hacía muy difícil que las mismas pudieran ampliarse hastacubrir a los grupos pobres de la ciudad y, sobre todo, del campo. En otras palabras, lapobreza no se explica por el hecho de que los sectores medios y medios-altos hayantenido acceso a determinados servicios sociales, sino por el hecho – distinto – de que lospobres del campo y la ciudad no hayan tenido dicho acceso, ni la posibilidad de acceder aempleos de mayor productividad y remuneración.

El gran reto de la política social en Panamá – y de la política económica – es,precisamente, el reto de integrar en una sola dinámica los distintos procesos que hastaahora han estado caracterizados por su mutua exclusión. En este sentido, se haránesfuerzos para lograr que las actividades económicas más dinámicas en términos de lageneración de divisas y de producto se transformen también en actividades capaces degenerar empleo productivo para una creciente proporción de la fuerza de trabajo; paraque la inversión social de las últimas décadas se generalice hacia los sectores de lapoblación excluidos, y que opere como una verdadera inversión que les dé acceso –también – a la producción; y para que se integren las actividades que hasta ahora hansido informales o tradicionales (agro exportadoras o de sustitución de importaciones) conlas necesidades y el potencial de los sectores más dinámicos. Todo ello demanda unenfoque integral de la política social y de la política económica como medio efectivo paraavanzar hacia una reducción sostenible de la pobreza en Panamá.

Gráfico 4

Población con acceso a alumbrado eléctrico, 1997 (En Porcentaje)

8

22

38

75

81

92

99

Indígenas

Pobres extremos rurales

Pobres rurales

No pobres rurales

Pobres extremos urbanos

Pobres urbanos

No pobres urbanos

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II. OBJETIVOS GENERALES, METAS GLOBALESY LINEAMIENTOS ESTRATEGICOS

DE LA POLITICA SOCIAL

A. Objetivos Generales y Metas Globales

El objetivo principal de la política social es el de promover un desarrollo humanosostenible y – como parte del mismo – lograr una reducción sistemática y duradera de lapobreza, la integración de los grupos excluidos del desarrollo y una distribución másequitativa de la riqueza.

Las metas que se han planteado a este respecto son ambiciosas, y consisten enalcanzar una reducción de la pobreza de dos puntos porcentuales por año, de manera quepara el año 2004 la proporción de la población pobre haya bajado del 37% al 27%.

Esta reducción de la pobreza sólo podrá alcanzarse si se conjugan los esfuerzos paralograr una serie de objetivos igualmente ambiciosos en los distintos campos de la vidaeconómica y social. En este sentido se plantean, entre los principales, los siguientesobjetivos para el período 2000-2004:

• Reducir el desempleo y mejorar la productividad y remuneración deltrabajo;

• Promover una mejor distribución y aprovechamiento de la tierra y lalegalización de la propiedad;

• Extender a la micro, pequeña y mediana empresa el acceso a lainfraestructura, el crédito, la asistencia técnica, la tecnología apropiada, lacapacitación para el trabajo y los canales adecuados de comercializaciónnecesarios para que aumenten su participación en la creación ydistribución del ingreso nacional;

• Enfrentar de manera frontal el problema de la desnutrición infantil;• Lograr un aumento significativo de la cobertura, la relevancia y la calidad

de la educación;• Alcanzar un aumento significativo de la cobertura y calidad de los

servicios de salud; de agua potable y saneamiento que recibe la población,y que son vitales para determinar su calidad de vida;

• Fomentar un agresivo programa de vivienda, que haga accesible elfinanciamiento y la construcción de vivienda de interés social;

• Promover a la familia como núcleo básico de la sociedad, y brindar unapoyo especial a los distintos grupos vulnerables, para que puedanintegrarse de manera adecuada a la vida económica y social del país;

• Impulsar una creciente participación de la sociedad y las comunidades enla definición, priorización y la gestión de los programas sociales.

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Algunas de estas medidas pertenecen a lo que tradicionalmente se considera el terrenode la política social, pero otras son parte de la política económica. Esto es fundamentalpara garantizar que el desarrollo que se logre sea un verdadero desarrollo humano, peroque sea también un desarrollo sostenible. La política social no sólo tiene sentido en símisma, en la medida que contribuye a elevar el bienestar y la calidad de vida de loshabitantes del país, sino que constituye un elemento central de cualquier estrategia dedesarrollo económico que pretenda ubicar al país de manera favorable y sostenible en lastendencias que prevalecen hoy en la economía mundial.

Cada vez más, la globalización amenaza con dejar por fuera a aquellas sociedades queno sean capaces de participar activamente en la era del conocimiento, lo que suponeniveles crecientes de productividad y flexibilidad ante el cambio, niveles cada vez máscomplejos de educación y formación. Por otro lado, una política social capaz deproducir este capital humano debe tener un sustento real en la base económica de lasociedad, en su capacidad de aprovechar eficiente y productivamente esos recursos, esecapital. En otras palabras, la política económica se convierte en un elemento central dela política social en la misma medida que ésta se constituye, a su vez, en un aspecto vitalde la política económica: no son más que dos caras de la misma moneda.

B. Lineamientos Estratégicos

La integración de las políticas sociales y las políticas económicas, de manera que enlugar de enfrentarse y diluirse se complementen y se refuercen mutuamente es unelemento crucial de la estrategia de desarrollo humano sostenible. Este planteamiento seenmarca en los nuevos modelos de desarrollo que armonizan la eficiencia económica conla equidad social. El enfoque integrado de la política económica y la social se sustenta enque la primera cumple también objetivos sociales por sus efectos en la creación deempleos y distribución del ingreso, mientras que la política social tiene incidenciaseconómicas mediante la inversión en capital humano, el que contribuye a aumentar laproducción y a elevar la productividad, ampliando la capacidad competitiva de laeconomía.

En este contexto, es importante considerar que la peculiar existencia en Panamá de unsector moderno dinámico, internacionalizado y altamente rentable, ofrece múltiples ymuy atractivas oportunidades al resto de la sociedad, pero también – y por eso mismo –puede tener efectos distorsionadores y desincentivadores tanto para los trabajadores comopara los potenciales inversionistas, con respecto al resto de las actividades productivasdel país. Históricamente, esto ha contribuido a consolidar el esquema dual del desarrollopanameño, en el que los buenos promedios nacionales ocultan grandes disparidades debienestar y de acceso a las oportunidades. Sin embargo, la existencia de este dinámicosector moderno – en especial frente a la reversión del Canal de Panamá – plantea tambiénun conjunto extraordinario de oportunidades para integrar al desarrollo a segmentoscrecientes de la población nacional.

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Para el logro del desarrollo humano sostenible, la política social debe asentarse en unconjunto de lineamientos estratégicos que efectivamente se dirijan a corregir las causasestructurales y coyunturales de la pobreza en Panamá:

1. Generación de más y Mejores Empleos

La generación masiva de oportunidades de empleo productivo, que le permitan a lasfamilias panameñas tener un ingreso estable y adecuado es una condición importante.No obstante, en el contexto de una economía globalizada, no basta plantearse la meta degenerar más empleo, es preciso avanzar hacia la creación de mejores empleos, empleosde mayor calidad, de mayor productividad, cuyo aporte al valor agregado nacional seatambién la base de su mayor remuneración.

En este sentido, y partiendo del diagnóstico de la realidad panameña, el Gobierno seesforzará en ‘formalizar la informalidad’, abriendo oportunidades para que una parteimportante de la fuerza laboral que hoy se ubica en actividades informales de bajaproductividad y bajos ingresos, logre incorporarse a actividades productivas formales,que contribuyan a la generación de riqueza en el país, y que les provean del ingresocorrespondiente.

Ello puede lograrse tanto mediante la generación de nuevos empleos asalariadoscomo – y principalmente – mediante el apoyo de actividades de la micro, pequeña ymediana empresa rural y urbana, hacia lo cual hay que volcar el apoyo gubernamental enforma de infraestructura adecuada, acceso al financiamiento, asistencia técnica,transferencia de tecnología, apoyo al cooperativismo y generación de oportunidades.

2. Acceso a los Servicios Sociales Básicos

El Gobierno se propone ampliar el acceso de los pobres a los servicios socialesbásicos, y que estos servicios tengan los niveles de calidad necesarios para garantizartanto un nivel de vida adecuado, como una capacidad efectiva de aportar al esfuerzoproductivo nacional.

El acceso a buenos servicios de salud y saneamiento; a un sistema educativo relevantey de calidad, que capacite a la población para enfrentar los retos del nuevo milenio; y elacceso a una vivienda digna y un entorno agradable y seguro para la vida en comunidad,son condiciones indispensables para la superación de la pobreza.

Este objetivo exige un esfuerzo de grandes proporciones para llevar estos servicios alos grupos vulnerables no atendidos, de manera que la focalización se constituye en uninstrumento estratégico para lograr la verdadera universalidad de los mismos y no – comoha ocurrido – su concentración en zonas urbanas o de fácil acceso. Este esfuerzo, por

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tanto, debe concentrarse particularmente en alcanzar las poblaciones rurales y laspoblaciones indígenas que viven en condiciones de pobreza y pobreza extrema, y para lasque el acceso a estos servicios ha estado particularmente restringido.

3. Participación Social y Descentralización

La política social incorpora de manera creciente la participación de la sociedad civil,tanto de las comunidades como de los organismos no gubernamentales – promoviendo asíel empoderamiento de los ciudadanos y la rendición de cuentas por parte de lasautoridades e instituciones de gobierno.

Este objetivo demanda una creciente descentralización, desburocratización yregionalización de la política social, de manera que su definición y ejecución esté cadavez más cerca de sus beneficiarios. Por otro lado, es necesario crear una cultura deorientación al usuario y de rendición de cuentas en los servicios públicos, de manera quetanto la sociedad como las propias instituciones del gobierno cuenten con instrumentosefectivos de evaluación y con los medios para incentivar el mejoramiento constante de lacalidad y la eficiencia con que se prestan esos servicios.

4. Sostenibilidad de las Políticas y Programas Sociales

La reducción significativa de la pobreza y el logro de un desarrollo humanosostenible sólo serán posibles si las medidas y acciones que conforman la política socialson, a su vez, sostenibles – tanto en lo financiero como en lo institucional – y de largoplazo.

La política social de este Gobierno no busca promover un esquema asistencialista queotorgue beneficios y prebendas a distintos sectores de la población para mejorartransitoriamente su situación, sino más bien propiciar un proceso institucional capaz decrear y generalizar las oportunidades para que todos los panameños puedan participartanto en la creación de la riqueza nacional, como en su disfrute. El aumento del empleo –y de la productividad y calidad del empleo – debe complementarse por tanto con laremuneración creciente del trabajo y con el acceso generalizado a servicios sociales decalidad.

Estos esfuerzos demandan una importante inversión social. Para garantizar tanto laeficiencia como la eficacia de esta inversión, el gobierno hará los mejores esfuerzos paraasignar los ingresos fiscales necesarios para su sostenibilidad financiera; y fortalecerá sucapacidad institucional para que la ejecución de esta inversión se haga siempre en unentorno de alta eficiencia en la asignación y alta productividad en la utilización de losrecursos públicos.

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III. LA POBREZA RURAL NO INDIGENA

A. La Pobreza Rural: Exclusión y Carencia de Activos

Como ya se mencionó, la pobreza rural no indígena afecta a más de 590,000 personasy constituye, por mucho, el componente mayoritario de la pobreza en Panamá:representa el 58% del total de los pobres. Como se aprecia en el Gráfico 5, la mayoría dela población rural no indígena – casi un 60% – vive en condiciones de pobreza, y sólo un41% puede considerarse como ‘no pobre’. Más aún, la mitad de estos pobres, querepresentan casi una tercera parte de esta población rural vive en condiciones de extremapobreza.

Si bien la pobreza se relaciona siempre con las dificultades de determinado sector depoblación para generar un ingreso adecuado, una de las características de esta pobrezarural es que, en su caso, esta dificultad no resulta de la incapacidad para producir o paratrabajar, de la falta de empleo, sino que resulta más bien – como se verá más adelante –de las características específicas de ese empleo, de la forma de trabajar y producir queprevalece en el campo panameño.

Fuente: Perfil y Características de los Pobres en Panamá; Dirección de Políticas Sociales,Ministerio de Economía y Finanzas, Panamá, Marzo de 1999.

Gráfico 5Pobreza y pobreza extrema rural no indígena, 1997 (como porcentaje de la población rural no indígena)

No pobres41%

Pobres extremos

29%

Pobres no extremos

30%

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Como es frecuente, una de las características de la pobreza rural es el accesoprecario a la tierra: el 55% de los hogares pobres rurales no cuentan con acceso a tierraspropias para uso agropecuario, y la mayoría de los hogares pobres rurales que sí tienenese acceso a la tierra, no cuentan con un título de propiedad sobre la misma4. Sinembargo – como se verá más adelante – si bien ese limitado acceso a la propiedad de latierra es uno de los determinantes de la pobreza rural, no es el principal, ya que no son lospobres sino la mayoría de los habitantes rurales, los que no tienen tierra.

De hecho, la pobreza es mayor entre los habitantes rurales con tierra que entreaquellos sin tierra: mientras que sólo un 30% de los no pobres rurales tienen tierra, latenencia de tierra beneficia a un 49% de los pobres; más aún, un 58% de la poblaciónrural que vive en pobreza extrema (y un 70% de los indígenas) tiene tierra5. De nuevo –como en el trabajo informal – lo importante no es identificar la tenencia o no tenencia detierra como causa de pobreza, sino la capacidad de producir ingresos suficientes con esatierra. En este sentido, lo que encontramos es que un porcentaje importante de lapoblación rural panameña sólo cuenta con una cantidad y tipo de tierra que (junto con susotros activos y su capacidad productiva) no da más que para vivir en la pobreza.

Así, los que tienen menos de dos hectáreas – al igual que los que no tienen tierra –reciben la mayoría de sus ingresos de trabajo no agrícola. Los que tienen más de 15hectáreas reciben la mayoría de sus ingresos del trabajo agrícola, y estos ingresos sonrelativamente altos (es decir, se acercan a los ingresos de la población rural que no vivede la tierra). Pero quienes tienen entre 2 y 15 hectáreas están en el peor de los mundos:sus ingresos totales son los más bajos. Esto es particularmente grave para los indígenas6.

Es interesante notar, además, que la causalidad tierra-pobreza no viene dadatampoco por la cantidad de tierra que se tenga, sino por la historia previa de los pobres yno pobres: mientras que una proporción importante de los no pobres tienen tierra porquela han comprado, la mayoría de los pobres que tienen tierra la tienen como herencia,como ‘lo que les quedó’. Sólo un 26% de los pobres compró su tierra, frente a más de lamitad de los no pobres7. Comprar la tierra implica no sólo capacidad económica para ello(y, por tanto, un origen no pobre), sino capacidad para trabajarla, es decir, acceso a losrecursos correspondientes al conjunto de la inversión: tierra, equipo, insumos, etc. Estotiene que ver, también, con el hecho de que el valor unitario de la tierra que poseen los nopobres es significativamente mayor que el de la tierra que poseen los pobres: son mejorestierras y están mejor ubicadas en términos de su acceso a los mercados.

Muchas veces se tiende a reducir el problema de la pobreza rural a las dificultadesde tener acceso al crédito, y se da prioridad a un argumento que los datos en realidadmuestran como secundario: la importancia de la propiedad de la tierra para acceder alfinanciamiento. De acuerdo con los resultados de la Encuesta de Niveles de Vida de

4 Ministerio de Economía y Finanzas: Nuevo Enfoque Estratégico..., P. 405 Tom Wiens, Carlos Sobrado y Kathy Lindert: “Agricultura y Pobreza Rural” en BancoMundial: Panamá: Estudio sobre Pobreza: Vol. II: Anexos. , Anexo 5, Cuadro A5-136Wiens, Sobrado y Lindert: Op. Cit., p. 27 Wiens, Sobrado y Lindert: Op. Cit., p.3

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1997, un 94% de los pobres rurales (y un 97% de los pobres extremos) no solicitaroncrédito, frente a un 86% (también alto) de los no pobres. Las razones principales para nopedir crédito no tienen que ver tanto con “la imposibilidad de obtenerlo” – que sóloexplica el 21% y 23% de los casos pobres y pobres extremos, y el 12% de los no pobres –sino con la percepción de que el riesgo de endeudarse es demasiado alto – 52%, 54% y46% – y de que demanda demasiado papeleo – 14% en los tres casos8. Esto muestra laotra cara del crédito: para demandar crédito, los campesinos tienen que poder utilizarloproductivamente, tienen que tener alguna certeza de que ese uso será rentable, de que elriesgo no es demasiado alto y tienen que tener acceso más sencillo al financiamiento (dehecho, las principales fuentes de crédito agrícola para los pobres fueron cooperativas yprogramas de gobierno). Los títulos y las garantías son vitales para acceder al crédito,pero sin las otras condiciones, los campesinos seguirán absteniéndose de la trampa delendeudamiento, y con razón: a la larga – como bien muestra la historia – en ausencia deotras condiciones, el crédito podría ser el mejor camino para que terminen perdiendo latierra misma, que es lo único que hoy les queda.

Por estas razones, es importante retomar las propuestas de titulación de tierras ycolocarlas en el contexto de una política integral de desarrollo rural y agropecuario. Lacarencia de tierra, y en particular la carencia de títulos de propiedad sobre la tierra, es sinduda un problema importante para los campesinos panameños, pero no es su únicoproblema ni – nos aventuramos a afirmar – el primer problema a resolver. De noresolverse simultáneamente los problemas que limitan su acceso a formas eficientes deproducir y comercializar su producto, el otorgar título de propiedad a los campesinospodría simplemente conducir a que – a cambio de una ganancia momentánea – optaranpor vender sus tierras y migrar a la ciudad.

Esta situación vendría a complicar aún más la problemática de la pobreza urbana,con el probable aumento de las ocupaciones informales de baja productividad e ingreso,del trabajo infantil, de la mendicidad, y de las diversas manifestaciones de la pobrezaurbana ya mencionadas.

La estrategia para enfrentar la pobreza rural debe tomar en cuenta que, laagricultura sólo emplea a la mitad de los trabajadores rurales de Panamá, y genera apenasuna cuarta parte de los ingresos de las familias que viven en áreas rurales. Más aún, laagricultura sigue siendo una actividad típicamente asociada a la pobreza, ya que el 41%del ingreso de los pobres y el 53% del ingreso de quienes viven en pobreza extremaproviene del trabajo agrícola, comparado con apenas un 20% del ingreso de los nopobres. Por el contrario, la mitad del ingreso de los no pobres proviene del trabajo noagrícola, mientras que quienes viven en pobreza y pobreza extrema sólo reciben un 35%y un 25% de sus ingresos de trabajo no agrícola9. De esta forma, cualquier proceso detransformación rural debe poner tanta atención a la modernización agropecuaria como aldesarrollo de las otras facetas de la actividad productiva y comercial de las zonas rurales.

8 Wiens, Sobrado y Lindert: Op. Cit., Cuadro A5-229 Wiens, Sobrado y Lindert: Op. Cit., Cuadro A5-5

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La inequidad del gasto social, si bien no puede considerarse como ‘causa’ de lapobreza rural, sí es un elemento que contribuye a reproducir ese fenómeno, a pesar deque su propósito debiera ser el de contribuir a reducirlo. En efecto, existe un déficitcrónico de infraestructura económica y social en las zonas rurales, y un limitado acceso alos servicios fundamentales, entre ellos educación y salud, lo que no contribuye apromover la capacidad de los sectores más rezagados para integrarse en igualdad deoportunidades a la vida productiva – agrícola o no – de la sociedad. La focalización, eneste sentido, debe verse como un instrumento para avanzar hacia la universalización de lacobertura de los servicios sociales, no como un sustituto de las políticas universales.

Cuadro 1Orden de prioridad de los problemas de las comunidades

rurales, de acuerdo con la muestra de la ENV, 1997

Prioridades Porcentaje deComunidades

1. Transporte, caminos 322. Electricidad, teléfonos 183. Agua potable 164. Atención de la salud 165. Empleo, trabajo 146. Educación 87. Vivienda 78. Centros sociales, comunitarios 39. Seguridad / crimen 310. Tierra, títulos de propiedad 211. Instalaciones sanitarias 212. Drogas /alcohol 2

Fuente: Anexo A-5-5. Estudio Sobre Pobreza, Volumen II, conbase en la ENV, 1997. Panamá.

El Cuadro 1 muestra el orden de prioridad que las propias comunidades ruralesasignan a estas carencias, destacando, por un lado, aquellas relacionadas con el sentido deexclusión – transporte, caminos, electricidad, teléfono – y, por otro, las que se relacionancon las condiciones básicas de vida e ingreso – agua potable, salud, empleo, educación yvivienda. Esta carencia de infraestructura y la consecuente dificultad para acceder a losservicios sociales básicos se viene a agregar a las condiciones históricas de pobreza parareproducirlas y perpetuarlas. Esto confirma la información sobre carencia de serviciosbásicos de la Encuesta de Niveles de Vida, que muestra cómo sólo un 45% de los pobresrurales no indígenas tiene acceso permanente a agua por tubería, sólo un 38% tiene luzeléctrica en el hogar, y apenas un 6% tiene conexión formal de servicio sanitariocomparado con un 65%, un 92% y un 44% respectivamente para los pobres urbanos10.

10 Banco Mundial: Panamá: Estudio sobre Pobreza: Vol. I, p. 21

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B. Objetivos: Integración Social y Económica del Area Rural

La política de desarrollo rural busca, precisamente, revertir esas inequidades,llevando al campo el acceso a los servicios sociales básicos, de manera que loscampesinos empiecen a superar algunas de sus carencias fundamentales. Junto con ello,se impulsarán políticas que reduzcan también sus carencias productivas: el acceso a losinsumos, al conocimiento, a las técnicas agropecuarias, a la organización productiva y almercadeo de sus productos. La titulación – y el acceso al crédito – aparecen así como elpaso que completa el ciclo de transformación rural: el crédito sólo tiene sentido para uncampesinado que está en condiciones de utilizarlo de manera productiva y rentable, consuficiente seguridad de que el endeudamiento ya no pone en peligro su propiedad ni elbienestar de su familia. Como se afirma en el documento “Nuestro Compromiso para elCambio”:

Si se logra que al menos buena parte de esa población campesina, hoymarginada, se mantenga en el medio rural como productora eficiente ycompetitiva de alimentos y otros bienes agropecuarios de valor económicoy suficiente demanda en el país y el mercado exterior, se fortalecería laeconomía nacional y se aliviaría la problemática social y ambiental quehoy nos afecta en forma creciente11

Se persigue, además, aprovechar al máximo el potencial que ofrecen a la poblacióndel campo las actividades rurales no agropecuarias, ya que éstas generan una proporciónimportante del empleo y los ingresos de las familias rurales, y ofrecen un conjunto deposibilidades para un desarrollo rural integral y sostenible. En muchos casos, éstas sevinculan con las actividades agropecuarias propiamente dichas, ya sea en forma deaportarle insumos, o de prestarle servicios de distintos tipos: financieros, de mercadeo,de información, etc. En otros casos, se trata de actividades que procesan o manufacturanmaterias primas que provienen de la producción agropecuaria. Y en otros, se trata deactividades productivas por derecho propio, como es el caso de la creciente industriaturística y sus actividades relacionadas, así como el de la producción artesanal. Lapolítica de desarrollo rural busca potenciar la interrelación de todas estas actividades, demanera que multipliquen su contribución a mejorar la vida de quienes habitan las áreasrurales.

C. Propuestas para la Transformación del Area Rural

El eje de la política agropecuaria está dado por el Programa de TransformaciónAgraria Sostenible (TAS), dentro del cual destaca un conjunto de actividades prioritarias,como las que se mencionan a continuación.

11 Alianza Unión por Panamá: Nuestro Compromiso para el Cambio, Panamá, 1999, pp.9-10

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La transformación agraria debe apoyarse en una revisión y modificación de lalegislación agraria, para adecuarla a las necesidades de una transformación agrariasostenible que facilite la redistribución y legalización de la tierra agrícola.

Simultáneamente, el programa debe acompañarse de esfuerzos sistemáticos poreducar, capacitar, adiestrar y estimular la creatividad, la autogestión y la cultura delahorro de los productores agrícolas, con énfasis en los de mayor pobreza, de manera quepuedan integrarse ventajosamente en la economía de mercado, elevando tanto suproductividad como sus ingresos y nivel de vida. En este sentido, y a manera de ejemplo,actualmente se desarrollan:

• Las actividades del Programa de Desarrollo Rural Sostenible para Coclé, Colón yPanamá, dirigidas tanto a la capacitación individual de los productores como alfortalecimiento de las agencias de extensión, la formación de promotores, lacreación y consolidación de cientos de comités de desarrollo, el apoyo eninfraestructura de caminos, y el establecimiento de proyectos agroforestales quepermitan aumentar la productividad y el ingreso de la población campesina altiempo que se revierte el deterioro de los recursos ambientales de esas regiones.

• Las actividades del Programa de Pobreza Rural y Recursos Naturales en la zonacentral del país, mediante las cuales se realizará un promedio de 950 subproyectosde desarrollo rural no reembolsables por año y 1,500 de carácter reembolsable,canalizados por los Comités de Desarrollo Sostenible de los distintoscorregimientos. Estos proyectos incluyen un componente importante decapacitación en gestión en 73 corregimientos con altos índices de pobreza.

• Las actividades del Programa de Desarrollo Rural Sostenible del Darién, dirigidoprincipalmente a mejorar el nivel de vida de la población de la Comarca Emberá-Wounaan mediante el desarrollo y fortalecimiento de organizaciones de losbeneficiarios, y la capacitación en el manejo adecuado de los recursos naturales.Incluye, además, un componente importante de apoyo a las actividadesgeneradoras de ingresos en la región.

El Programa de Transformación Agraria incluye un apoyo decidido al programa delas Granjas Sostenibles, que no sólo es vital para enfrentar el problema de la desnutriciónrural, sino que constituye un instrumento central de la propia transformación de lasactividades productivas de los pobres rurales dentro de una visión autogestionaria yparticipativa. Este programa pretende mejorar el acceso a una adecuada ofertaalimentaria por parte de la población rural pobre y con alta prevalencia de desnutrición.Para ello – como se detalla más adelante – se promoverán unidades de producciónagropecuaria altamente diversificadas y comprometidas con la eficiencia y productividaden el uso de los factores existentes.

Se realizarán los esfuerzos necesarios para que los distintos programas y proyectosque se ejecuten en las zonas rurales brinden apoyo técnico y financiero a los productoresagrícolas más pobres para que participen en la producción y comercialización de

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productos no tradicionales, tanto para el mercado interno como de exportación, y que lesden acceso a mejores niveles de ingreso y bienestar.

Se coordinará la aplicación regional de las políticas públicas y los distintos programassectoriales de gobierno, de manera que las áreas rurales de mayor pobreza cuenten tantocon la infraestructura productiva como con los servicios sociales necesarios paraintegrarse a la vida económica y social del país. Esto conlleva una atención particular enlos campos de educación básica y técnico-profesional, de salud y saneamiento, denutrición, de vivienda y vías de comunicación, y de financiamiento y mercadeo.

Se promoverá la formación y operación eficiente de diversas formas organizativas, enparticular de cooperativas de producción, comercialización, ahorro y crédito y serviciosmúltiples.

Se impulsará un agresivo Programa de Distribución y Titulación de las tierrasagrarias, de acuerdo con las necesidades productivas y sociales identificadas, y comomedio para incentivar el desarrollo de un mercado de tierras ágil y transparente,aumentando el acceso al crédito y a la tecnología, elevando la seguridad de la tenencia dela tierra y contribuyendo a consolidar la pequeña propiedad rural. El título de propiedaddebe constituir la culminación de un proceso de transformación agraria y de integraciónde la población rural a la vida económica y social del país.

Esto se complementará con esfuerzos sistemáticos por incorporar las actividadesrurales no agropecuarias como un elemento central de la propuesta de transformación, yaque – tal como se mencionó antes – éstas constituyen la principal fuente de empleo y,sobre todo, de generación de ingreso en las áreas rurales. Actividades como el turismo ysus servicios conexos, la pequeña industria y manufactura, los servicios personales, losservicios públicos, son todos elementos que conducen al sector rural hacia lamodernización, y tienen además un impacto en la propia actividad agrícola.

El Fondo de Inversión Social y el Ministerio de Obras Públicas jugarán un papelclave en el desarrollo de infraestructura adecuada para un desarrollo rural propiamentedicho, y no simplemente para una agricultura de subsistencia que reproduce la pobreza.Dentro de este enfoque, destaca la necesidad de promover la concentración de lapoblación rural en centros intermedios que faciliten y abaraten el acceso a los serviciossociales y económicos que constituyen, a su vez, un elemento fundamental para que lapoblación rural tenga acceso a las oportunidades del desarrollo.

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IV. LA POBREZA INDIGENA

A. La Pobreza Indígena: Una Exclusión Múltiple

La pobreza indígena es masiva y profunda. Como se aprecia en el Gráfico 6, lacategoría de ‘no pobres’ es casi inexistente en las regiones indígenas: representa apenasun 5% de la población de las regiones indígenas. Más aún, sólo un 9% de la poblaciónpuede calificarse como pobre sin llegar a vivir en condiciones de pobreza extrema. Lainmensa mayoría de los habitantes de regiones indígenas – un 86% – son pobres enextremo. Tal es la categoría que mejor los describe.


La situación de la población indígena demanda un tratamiento particular, pues enella parecen sumarse una serie de factores de exclusión para profundizar – también – supobreza histórica. Lo que se llama el ‘factor geográfico’, y que se refiere en particular ala lejanía y difícil acceso de las comunidades en que viven los indígenas, es sin duda unode esos factores de exclusión para los más de 206,000 panameños que habitan en lasáreas geográficas predominantemente indígenas (ENV97). Esto parece agravarse por labaja calidad de las tierras que poseen (o porque no cuentan con los insumos necesariospara explotarlas productivamente) y por las dificultades que supone el manejo colectivode las tierras en un contexto nacional basado en el régimen de propiedad privada

Gráfico 6Pobreza y pobreza extrema en regiones indígenas,

1997

No pobres5%

Pobres no extremos

9%

Pobres extremos86%

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individual. La carencia de infraestructura económica y de acceso a servicios socialesbásicos es particularmente aguda para las poblaciones indígenas.

Las diferencias idiomáticas son otro elemento de exclusión, que se refleja en la mayorpobreza de los hogares cuyos jefes no hablan español, lo que incide de maneraparticularmente importante en su capacidad de mercadear sus productos. Al respectocabe mencionar que si bien sólo un 0.2% de la población del país no habla español, lasituación es radicalmente distinta para las comunidades Ngobe-Buglé y Kuna Yala, en lasque una cuarta parte de sus miembros sólo habla su lengua indígena, proporción que esaún más alta para las mujeres.

B. Objetivos: Desarrollo con Identidad

El Gobierno Nacional se ha planteado como objetivo reducir sustancialmente lapobreza y la pobreza extrema indígena. Dentro de estos esfuerzos, destaca el objetivo dereducir drásticamente la desnutrición infantil indígena, ya que éste constituye uno de loselementos más dramáticos de esta pobreza, y – junto con la carencia de educación – unode los eslabones claves en su reproducción de generación a generación.

Para combatir la pobreza indígena, es preciso afrontar de manera simultánea ysignificativa el conjunto de carencias que promueven su exclusión del desarrollonacional. Además, el Gobierno considera indispensable partir de las propias demandas ylas propias propuestas de las comunidades indígenas, de manera que se pueda avanzarhacia una nueva relación entre el Estado y los pueblos indígenas en el marco del respeto,la identidad, los valores y la cultura indígena. Esta nueva relación deberá propiciar laorganización social, la introducción de métodos modernos de producción, lainfraestructura necesaria para aprovechar las oportunidades y minimizar los peligros quepuede ofrecer la economía de mercado para las comunidades y las culturas indígenas.

En el pasado – al igual que ha ocurrido en otros países del continente – muchas de laspropuestas que venían de los propios indígenas arrastraban un fuerte sesgo conservador,por ejemplo, cuando planteaban la necesidad de conservar inalterados los métodostradicionales de producción, o los métodos tradicionales de curar las enfermedades. Hoyse acepta que esos no son los elementos que definen una cultura, ya que las culturas sondinámicas: permanece la esencia pero cambia constantemente la forma de hacer las cosas.La pregunta entonces debe ser: ¿qué es lo definitorio de la cultura y la identidad de lospueblos indígenas, qué es lo accesorio? Sobre esa base es que se debe construir el futurode los pueblos indígenas, preservando su identidad y transformando aquellos elementosque, precisamente, han reproducido su pobreza histórica por ya más de medio milenio.

C. Propuestas para el Desarrollo de las Areas Indígenas

Para avanzar en este proceso, el Gobierno ha creado recientemente el ConsejoNacional de Desarrollo Indígena formado por representantes de los pueblos indígenas y

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del gobierno. Dicho Consejo deberá formular un plan de desarrollo social y económico delas comunidades autóctonas, a fin de fomentar en ellas el desenvolvimiento deactividades económicas compatibles con su cultura y sus costumbres, con miras aerradicar la pobreza que las afecta. En este sentido, se impulsará tanto la validación yrescate de tecnologías tradicionales de producción como la transferencia de nuevastecnologías adecuadas y sostenibles.

El Gobierno, de acuerdo con las comunidades indígenas, creará una entidad de lospropios productores indígenas dedicada a organizar la producción para el comercionacional e internacional, con un centro de acopio de productos indígenas, con capacidadde mercadeo, que pueda brindar asesoría técnica y legal y protección de los productos através de los registros de marcas y patentes. De la misma forma, y para promover laartesanía como un medio para el desarrollo sostenible de las comunidades indígenas, sepropone crear una organización de los propios productores de artesanía para ordenar lacomercialización de estos productos, facilitar su protección y su registro de marcas comopropiedad de cada uno de los grupos indígenas que lo elabora, y apoyar la consecución definanciamiento y asesoría en términos del control de calidad, de manera que se puedanelevar de manera sostenible los ingresos que estas actividades dejan a la poblaciónindígena.

Por otro lado, en el marco de una política de uso racional y sostenible de los recursosnaturales, se impulsará el desarrollo ecoturístico en los territorios y comarcas indígenas,permitiendo que los Congresos Indígenas puedan hacer oír su voz en el ordenamiento deesta actividad, de manera que no se altere negativamente el modo de vida y lascostumbres de la población indígena, pero sí se puedan aprovechar los beneficioseconómicos y sociales que se desprenden de este tipo de actividad económica.

Adicionalmente, con el objeto de facilitar el acceso de las comunidades y losproductores indígenas al financiamiento de estas inversiones, se fortalecerán losmecanismos de financiamiento, a partir de la experiencia existente en el manejo de CajasRurales, en el manejo de crédito en áreas indígenas y de experiencias semejantes en otrospaíses.

En términos de los programas sociales propiamente dichos, se impulsará un planelaborado con base en la participación de las propias comunidades indígenas. Este plancontemplará los mecanismos mediante los cuales la medicina moderna se complementecon la tradicional para hacer efectivas las mejoras en la atención de la salud y el acceso alos servicios básicos de saneamiento, que permitan reducir las desigualdades analizadascon anterioridad. Es preciso detallar los mecanismos para la puesta en marcha deprogramas de educación (bilingüe) adecuados a las necesidades y realidades de lapoblación indígena, incluyendo la capacitación de docentes y el acceso a libros ymateriales de texto. De la misma forma, se desarrollarán esfuerzos intensos para reducirlas brechas que separan a la población indígena de los promedios nacionales en términosdel disfrute de una salud adecuada, en particular respecto a aspectos básicos como lamortalidad infantil y materna, la salud reproductiva, la nutrición, vacunación y atención

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de los principales problemas de salud y saneamiento que afectan a la población de estascomunidades.

En consideración que los propios indígenas deben incorporarse como actores primariosen el proceso de su propio desarrollo económico y social, se fortalecerán las estructurasorganizativas tradicionales de los pueblos indígenas, así como de las organizaciones debase, a través de programas de capacitación en gestión de políticas, formulación,ejecución y evaluación de proyectos de desarrollo.

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V. LA POBREZA URBANA

A. La Pobreza Urbana: Informalidad y Carencia de Capital Humano

La pobreza en Panamá es una condición mucho más característica de la poblaciónrural – de la que representa un 65% – que de la población urbana, de la que representasólo el 15% – como se aprecia en el Gráfico 7. Sin embargo, tanto por su magnitudabsoluta como por el hecho de que existe un porcentaje significativo de la poblaciónurbana no pobre que vive apenas por encima del umbral de la pobreza, la pobreza urbanasigue siendo un problema de primera magnitud en Panamá. En efecto, en las zonasurbanas de Panamá viven casi 230.000 personas pobres, es decir, casi una cuarta parte –el 23% – del total de personas que viven en condiciones de pobreza en el país.

Fuente: Perfil y Características de los Pobres en Panamá; Dirección de Políticas Sociales,Ministerio de Economía y Finanzas, Panamá, Marzo de 1999.

Un elemento fundamental para explicar esta pobreza urbana es el que se refiere a lascondiciones mediante las cuales esta población obtiene sus exiguos ingresos. La falta deempleo constituiría, así, una primera aproximación a la explicación de la pobreza urbana.Es cierto – y casi obvio – que la tasa de desempleo de los pobres es mayor que la de losno pobres, ya que el desempleo evidentemente puede constituir una de las causas másdirectas de la pobreza, y de la ausencia de ingresos. No obstante, la diferencia no es tanalta en Panamá: a nivel nacional las estadísticas muestran un desempleo del 12.9% para

Gráfico 7Pobreza y pobreza extrema urbana en Panamá, 1997

(como porcentaje de la población urbana)Pobres

extremos3%

Pobres no extremos

12%

No pobres85%

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los pobres y de 8.8% para los no pobres12, de manera que alrededor de un 87% de lospobres están ocupados. Sin embargo, se trata de empleos de baja productividad y deingresos precarios.

La pobreza urbana en Panamá se asocia fuertemente con el empleo informal, en elque prevalecen condiciones de trabajo desfavorables y empleos de baja calidad quegeneran ingresos igualmente precarios. Efectivamente, el 69.8% de los trabajadorespobres y el 78.5% de los extremadamente pobres se ubican en el sector informal de laeconomía, mientras que sólo el 39.3% de los no pobres tienen empleos informales13. Estevínculo entre pobreza y empleo informal es particularmente fuerte para las mujeres.

La categoría ‘informal’ no permite distinguir entre aquellos empleos que constituyenun ‘peor es nada’ frente a la incapacidad de absorción del sector formal y aquellos queconstituyen una opción laboral favorable, aunque informal. Es por eso importanteconsiderar la carencia de ‘otros activos’ como causal de pobreza urbana, de tal maneraque se comprenda la pobreza como un resultado complejo de diversas causas que se auto-refuerzan: los empleos de baja calidad y baja remuneración se asocian con la carencia delos elementos constitutivos del ‘capital humano’ y de otros activos productivos quepermitieran aumentar o complementar los ingresos de los pobres urbanos, desde elmanejo de ciertos oficios hasta los instrumentos para ejercerlos productivamente: unamáquina de coser, herramientas mecánicas, un local adecuado, entre otros.

Finalmente, es importante no perder de vista que, si bien la pobreza urbana tiene unclaro componente económico que cualquier solución sostenible debe enfrentar, la pobrezaes un fenómeno social que trasciende lo meramente económico para mostrar tanto causascomo efectos de muy diversos órdenes, que constituyen elementos de riesgo social quetienen que ser igualmente incorporados en los programas de combate a la pobreza: laviolencia familiar, el alcoholismo y la drogadicción, la prostitución, los embarazosprecoces, son sólo ejemplos de esta compleja matriz socio-cultural de la pobreza, queagregan su propia dinámica, y demandan una atención particular.

B. Objetivos: Formalizar la Informalidad

El objetivo central es – obviamente – el de reducir la pobreza urbana que afecta confuerza a la sociedad panameña. Para ello, es fundamental desarrollar programas capacesde incrementar la productividad de las empresas y actividades características del sectorinformal, de manera que mejore la calidad del empleo que generan y se avance de manerasistemática hacia la formalización de dichas actividades y organizaciones productivas.En pocas palabras, de lo que se trata es de avanzar hacia la ‘formalización de lainformalidad’.

12 Ministerio de Economía y Finanzas: Perfil y Características de los Pobres en Panamá,Encuesta de Niveles de Vida 1997, Dirección de Políticas Sociales, Ministerio deEconomía y Finanzas, Panamá, Marzo 1999, p. 6313 Ministerio de Economía y Finanzas: Perfil y Características... p. 37

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Para ello, se buscará promover el crecimiento de la pequeña y mediana empresa,profundizando su vinculación con los sectores más modernos de la economía panameña,tanto como prestadores de servicios como en cuanto suplidores de bienes finales y bienesintermedios o insumos. Con este objetivo, se pondrá un énfasis especial en elevar lacapacidad de estas empresas de producir con niveles adecuados de calidad y costo, paralo cual las reformas en los programas de capacitación laboral, los programas de microcrédito, y el apoyo a las cooperativas son elementos claves.

C. Propuestas para Reducir la Pobreza Urbana

El aumento de la productividad de las actividades informales – y su capacidad demejorar la remuneración de quienes realizan tales actividades – es una condiciónfundamental para la reducción de la pobreza urbana, y depende tanto de la política socialcomo de la propia política económica. Es preciso generar las condiciones necesarias paraque las pequeñas y medianas empresas se consoliden y desarrollen, lo que demanda unentorno adecuado tanto en términos del desarrollo de los mercados como en términos dela infraestructura básica y el acceso al crédito y microcrédito en condiciones adecuadas.Es necesario, además, modernizar la legislación de manera que se promueva laformalización de muchas actividades que, en este momento, se realizan de manerainformal.

El Fondo de Inversión Social jugará un papel central en la promoción del crecimientoy consolidación de las actividades micro empresariales. Dentro de su Programa deInversión Social y su Programa de Alivio a la Pobreza y Desarrollo Comunitario, el FISdotará de infraestructura social y económica a las comunidades que viven en situación depobreza y, de manera simultánea, canalizará recursos hacia créditos dirigidos a lasmicroempresas del sector informal que se encuentran en esas comunidades. Paramaximizar el impacto y la sostenibilidad de estas inversiones, se pondrá particularatención en fomentar la participación comunitaria y de las organizaciones de la sociedadcivil. Para ello se cuenta no sólo con los recursos del presupuesto nacional, sino con losrecursos provenientes de los créditos externos correspondientes a esos programas.

Como complemento a la inversión social y a los programas de crédito y microcréditodirigidos a combatir la pobreza urbana, el Gobierno promoverá la capacitación yformación de quienes trabajan en la pequeña y micro-empresa, de manera que puedandiversificar y especializar las actividades a que se dedican y aumentar los ingresos quereciben. Dentro del Proyecto Piloto de Capacitación Orientada a la Demanda, elMinisterio de Trabajo y Desarrollo Laboral pretende – por ejemplo – atender a más de2,500 empresas en el período 2000-2004. Además, en colaboración con otrasinstituciones dedicadas a la formación y capacitación se propone capacitar a más de30,000 jóvenes egresados de escuelas secundarias y vocacionales para la creación demicroempresas y empresas autogestionarias, y capacitar a más de 15,000 jóvenesdesfavorecidos.

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VI. LA DESNUTRICION

A. La Desnutrición sigue siendo un Flagelo para los Niños Pobres

Si bien la desnutrición infantil se ha reducido de manera importante a lo largo de lasúltimas décadas, sigue siendo un problema importante en Panamá, no sólo por lafrecuencia con que aún se presenta, sino por las secuelas que produce tanto en términosde la calidad de vida como de la capacidad productiva de la población.

Cuadro 2La desnutrición infantil en Panamá, por área y nivel de pobreza(En porcentaje de la población menor de 5 años de edad: 1997)

Area y Nivel dePobreza

Desnutricióncrónica

(Talla/Edad)

Bajo peso(Peso/Edad)

Desnutriciónaguda

(Peso/Talla)

Algún tipo dedesnutrición

Total 14.4 6.8 1.1 16.1Urbana 5.6 2.9 0.9 7.1Rural 22.5 10.3 1.3 24.4Rural no indígena 13.7 6.8 1.2 15.7Rural Indígena 48.7 21.0 1.7 50.5Rural de difícilacceso

33.5 14.2 1.1 34.6

No pobres 4.3 1.8 0.6 5.1Pobres 24.4 11.7 1.6 27.0Pobres extremos 34.5 17.0 1.9 37.7Fuente: Sobrado, Lindert y Rivera, con base en ENV de Panamá, 199714

De acuerdo con los datos de la Encuesta de Niveles de Vida de 1997, un 16% de losniños panameños menores de cinco años muestran alguna forma de desnutrición, siendola desnutrición crónica (talla para edad) la que muestra una mayor prevalencia. Como seaprecia en el Cuadro 2, la desnutrición está altamente relacionada con los niveles depobreza, afectando a un 24.4% de los niños que viven en condiciones de pobreza y a un34.5% de los que sufren de pobreza extrema, mientras que afecta a un 4.3% de los niños‘no pobres’. Dada la distribución de la pobreza, es claro también que la desnutricióninfantil constituye un problema particularmente serio en las zonas rurales y, en particular,en las áreas indígenas y de difícil acceso, donde la desnutrición crónica afecta,respectivamente, a la mitad y una tercera parte de los niños.

La información disponible muestra que, la anemia por deficiencia de hierroconstituye una de las carencias específicas más frecuentes en Panamá, afectando a un

14 Carlos Sobrado, Kathy Lindert y Gloria Rivera: “Desnutrición en Panamá: un Análisisde los Datos Antropométricos de la ENV” en Banco Mundial: Panamá: Estudio sobrePobreza, Vol. II: Anexos, Cuadro A9-2

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18.6% de los niños de 12 a 59 meses y a un 36% entre 12 y 23 meses15. La prevalenciadel bocio – carencia de yodo – es de 12.1% en la región de Azuero y de 9.8% en el restodel país16. Por otro lado, la obesidad empieza a constituir también un problema de saludpública en Panamá, afectando alrededor del 5% de los niños menores de cinco años;lógicamente, el porcentaje de obesidad es mayor en las zonas urbanas (7.3%) que en lasrurales (3.1%) y varía también de acuerdo con el ingreso de las familias, alcanzando un9% en los dos quintiles superiores, comparado con cerca de un 4% en los dos quintilesinferiores17.

B. Objetivos: Reducir Drásticamente la Desnutrición Infantil

El objetivo del Gobierno es el de reducir drásticamente hacia el año 2004 laproporción de niños pobres menores de cinco años que sufren de desnutrición por bajopeso. El reto más complejo en este campo es el que plantea la desnutrición que afecta alos niños indígenas, ya que más de la mitad sufre de algún tipo de desnutrición infantil,con un 49% afectado por desnutrición crónica y un 21% por desnutrición por bajo pesocon respecto a la edad.

C. Propuestas para Combatir la Desnutrición

Con el objeto de combatir la desnutrición, el Gobierno Nacional impulsará en primerlugar un masivo Programa de Granjas Sostenibles: se llegará a un total de 3,000 granjashacia el año 2004. Cada una de estas granjas atenderá, en promedio, a 15 familias y 75personas, de manera que las 3,000 granjas tendrán capacidad de atender las necesidadesde 225,000 personas.

Si bien el objetivo fundamental de las Granjas Sostenibles es el de contribuir a lareducción de la desnutrición en zonas rurales, tienen como un segundo objetivo el defomentar la capacidad productiva y organizativa de las comunidades rurales,capacitándolas en la producción y no en abstracto. Un tercer objetivo apunta también a lareducción de la pobreza, y consiste en lograr que, mediante la venta de excedentes, lasgranjas generen un ingreso adicional para las familias rurales que participen en elproceso. El programa será coordinado por el Patronato del Servicio Nacional deNutrición, que ha definido así el objetivo de estas granjas:

Buscar la unidad de producción agropecuaria altamente diversificadacuyos rubros (agrícolas, pecuarios y forestales) se integren y secomplementen entre sí, con el propósito de autoabastecerse y buscar lamáxima eficiencia en el uso de los recursos existentes, a través de lacorrecta introducción de tecnologías para mejorar la productividad de la

15 Plan Nacional de Seguridad Alimentaria, MINSA, 1998, p. 1816 Ministerio de Salud. Dirección General de Salud. Encuesta Nacional de Bocio enEscolares de 6 a 12años. Año 1999.17 Sobrado, Lindert y Rivera: Op. Cit. Cuadro A9-7

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mano de obra y de la tierra e incrementar los rendimientos de animales yaumentar los ingresos, buscando a la vez características especiales de serplenamente integrados y autosuficientes18

El programa se desarrollará en las zonas de mayor pobreza, y buscará no sólo tenerun impacto directo, sino un efecto demostración en las comunidades rurales más pobres,que promueva esquemas organizativos y productivos acordes con la visión de undesarrollo humano sostenible. De acuerdo con la programación, se estima que – decontarse con los recursos financieros e institucionales necesarios – el programa podríaevolucionar al ritmo expuesto en el Cuadro 3 hasta completar las 3,000 granjas en el año2004.

Cuadro 3Granjas de Producción Sostenible: Estimación de costos

para el período 2000-2004 (miles de Balboas)Año Granjas Inversión Asesoría técnica Terrenos Total

2000 400 4,000 2,324 1,800 8,1242001 700 7,000 6,391 3,150 16,5412002 800 8,000 8,715 3,600 20,3152003 600 6,000 8,134 2,700 16,8342004 500 5,000 6,391 2,250 13,641Total 3,000 30,000 31,955 13,500 75,455

Fuente: Patronato del Servicio Nacional de Nutrición, 1999.

De acuerdo con las estimaciones del Ministerio de Desarrollo Agropecuario a lainversión de B/.75 millones correspondiente a inversión propiamente dicha, compra deterreno y asesoría técnica, habría que agregarle el equivalente a B/. 27 millones porconcepto de mano de obra de la comunidad, de manera que el costo total del programa,para los cinco años del período de gobierno, ascendería a B/. 102 millones.

Por otro lado, dado el enfoque integral de este programa y las característicasparticulares y la causalidad múltiple de la pobreza rural, es claro que el éxito de lasgranjas con respecto al objetivo fundamental de reducir la desnutrición depende no sólode su impacto directo en la oferta alimentaria disponible para la población rural, sinotambién en sus efectos indirectos y – sobre todo – en su capacidad de funcionar comoarticulador de un conjunto de políticas sociales e inversiones públicas necesarias paratransformar la vida rural:

• Se potenciará el impacto movilizador de las granjas por medio de un amplioprograma de caminos rurales y vías de penetración, que reduzcan la distancia efectiva– en tiempo y costo – que separa a estas comunidades del resto del país, de losmercados y de los servicios sociales más avanzados. La combinación granjas-caminos se convertiría así en un eje dinamizador de la vida rural.

18 Patronato del Servicio Nacional de Nutrición: “Granjas de Agricultura Sostenible”:Informe de la Comisión para la Agenda Social, Libro No. 4A

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• Se apoyarán los programas de saneamiento, agua potable y de salud rural, lo cual esfundamental para garantizar que el aumento en la ingesta de alimentos que las granjasharían posible se traduzca, efectivamente, en una mejor nutrición de las comunidadesrurales, evitando que infecciones, enfermedades y diarreas anulen el esfuerzoalimentario. En este contexto, la atención primaria de salud y, sobre todo, la atenciónmaterno-infantil, será altamente prioritaria.

• De la misma manera, el sistema educativo se volcará en apoyo al programa de lasgranjas sostenibles. La meta es que se llegue a contar con 500 educadores, 10,000estudiantes y 11,000 padres de familia apoyando este programa.

• En buena medida, la desnutrición tiene que ver también con la demanda – y no sólocon la oferta – alimentaria: Panamá, al igual que muchos países de la región, secaracteriza por la prevalencia de malos hábitos alimentarios en la población. Así, enparte por la pobreza y en parte por esos hábitos, la dieta suele ser muy alta en grasas ycarbohidratos simples (arroz, papa, yuca) y muy baja en proteína, en vitaminas y enfibra. La educación alimentaria, usualmente ineficaz en contextos en los que elacceso a los alimentos está severamente restringido, adquiere toda su importanciacomo complemento de un programa que – como las granjas – viene a solucionar,precisamente, esas carencias.

Si bien el grueso de la desnutrición afecta a las poblaciones rurales, y en particular aaquellas que viven en regiones de difícil acceso, también se presentan problemas dedesnutrición en las zonas urbanas donde, como se observó en el Cuadro 2 un 7% de losniños presentan algún tipo de desnutrición. Para enfrentar este problema, el gobiernoreforzará los programas existentes que hayan mostrado efectividad en el combate de ladesnutrición – como los de alimentación complementaria, desparasitación, vacunación yreforzamiento en micro nutrientes – y promoverá agresivos programas de asistenciaalimentaria dirigidos a aquellos niños que, siendo los más necesitados, suelen quedarfuera de la cobertura de los programas tradicionales.

En el marco del Programa Nacional de Nutrición Escolar se combinará el objetivoeducativo de promover la asistencia escolar y reducir la deserción con el objetivonutricional propiamente dicho. Esto se logrará mediante una combinación desuplementos alimenticios a los estudiantes con un esfuerzo intensivo de capacitación yproducción dirigidos a los padres de familia y escolares. La Dirección Nacional deNutrición y Salud del Ministerio de Educación programa atender al 100% de la poblaciónescolar con modalidades completas de leche, crema y galleta o alimentacióncomplementaria. Un ejemplo particularmente importante de este esfuerzo por mejorar lanutrición de los escolares lo constituye la Campaña Nacional Contra el Hambre y por laVida, que pretende focalizar los esfuerzos de alimentación complementaria a escuelasindígenas, rurales y urbano marginales.

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VII. LOS RETOS DE LA EDUCACION

A. Problemas de Acceso, Relevancia y Calidad de la Educación

Panamá es uno de los países de América Latina que más invierte en educación, a laque asigna más del 10% del gasto público total, que representa en promedio cerca del 5%del PIB a lo largo de esta década19. Sin embargo, como se dijo al inicio, hay grandesdisparidades tanto en la asignación de estos recursos como en los resultados obtenidos, loque tiende a reforzar las desigualdades existentes en términos del acceso a lasoportunidades.

Como resultado de una cobertura de la educación primaria casi completa, con unatasa neta de escolaridad del 92%, se ha logrado reducir de manera significativa elanalfabetismo desde un nivel superior al 25% a mediados de los años sesenta hasta el 9%en el presente, lo que constituye uno de los niveles más bajos del continente. Sinembargo, persisten importantes problemas de analfabetismo y acceso a la educaciónprimaria dentro de la población que vive en zonas de difícil acceso y, en particular,dentro de la población indígena, en la que casi una tercera parte de sus miembros no sabeleer o escribir. Este problema es especialmente agudo para la comunidad indígena másnumerosa – la Ngobe Buglé – donde el analfabetismo alcanza al 36%; y también es unproblema con rostro de mujer, ya que cerca del 40% de todas las mujeres indígenas y casila mitad de las mujeres Ngobe Buglé son analfabetas20. Esto remite a un problemalingüístico más profundo, ya que un porcentaje significativo de la población indígena nohabla español: tal es el caso para el 21% de la población indígena y para el 27% de lapoblación indígena que vive, además, en áreas indígenas21.

Las disparidades educativas son mucho más pronunciadas en los niveles anteriores yposteriores a la primaria, donde la baja cobertura en educación preescolar y media afectafundamentalmente a la población pobre del campo y la ciudad.

Si bien la cobertura preescolar ha venido aumentando sistemáticamente a partir de1970, sigue siendo muy baja y desigual. De acuerdo con los datos de la Encuesta deNiveles de Vida, el Cuadro 4 muestra que mientras que la cobertura de la educación pre-primaria llega al 48% en las áreas urbanas, es de sólo un 22% en las áreas rurales y deapenas un 11% en las áreas indígenas. Por su parte, la educación secundaria llega acubrir al 80% de la población de las áreas urbanas, pero sólo a la mitad de la población enáreas rurales y apenas un 18% de la población que vive en áreas indígenas.

19 Ministerio de Planificación y Política Económica: Panamá: Informe Social 1997,Dirección de Políticas Sociales, MIPPE, Marzo 1998, p. 3020 Renos Vakis y Kathy Lindert: “Pobreza de la Población Indígena en Panamá” enBanco Mundial: Panamá: Estudio sobre Pobreza, Volumen II: Anexos, Anexo 6, p. 1121 Vakis y Lindert: Op. Cit., Cuadro A6.4

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Cuadro 4Cobertura neta de los distintos niveles educativos,

según área y nivel de pobreza1/

(En Porcentaje)Area y Nivel de

Pobreza Pre-primaria Primaria Secundaria Superior

Total del país 32.0 92.0 62.0 21.0No pobres 48.0 95.0 82.0 31.0Pobreza general 18.1 90.0 37.0 3.0Pobreza extrema 9.2 87.0 19.0 1.0Areas Urbanas 48.0 94.0 80.0 31.0No pobres 52.0 94.0 85.0 35.0Pobreza general 35.0 92.0 60.0 7.0Pobreza extrema 12.0 83.0 34.0 4.0Areas rurales 22.0 93.0 50.0 8.0No pobres 36.02/ 95.0 73.0 18Pobreza general 15.2 91.0 37.0 2.0Pobreza extrema 10.0 91.0 20.0 1.0Areas indígenas 11.0 83.0 18.0 1.0No pobres ... 89.0 70.0 7.0Pobreza general 10.7 83.0 16.0 0.0Pobreza extrema 8.0 82.0 15.0 0.01/En este cuadro, la pobreza general incluye la pobreza extrema2/ Incluye la población indígena.... No AplicableFuente: Banco Mundial: Panamá: Estudio sobre Pobreza, Volumen II: Anexos, Anexo 4, CuadroA4.17

Estas disparidades son aún más marcadas para la población que vive en condicionesde pobreza y pobreza extrema. En efecto, los programas de educación pre-primaria sólollegan a cubrir al 18% y al 9% de estos grupos respectivamente; mientras que los desecundaria lo hacen con el 37% y el 19%. Es claro que tanto la ubicación geográficacomo la situación de pobreza se relacionan fuertemente con un limitado acceso a laeducación y, por tanto, un limitado acceso al principal medio para abandonar la pobreza.

De hecho – como se aprecia en el Gráfico 8 – sólo la educación primaria tiene unadistribución relativamente equitativa en términos de su cobertura, con todos los quintilesde la población panameña gozando de un acceso superior al 80%. Le siguen los nivelesde kinder y secundaria, donde la cobertura es relativamente alta para los dos quintilessuperiores, y donde el quintil más pobre queda drásticamente marginado. Finalmente, elacceso tanto al pre-kinder como a la educación superior está concentradofundamentalmente en el quintil de más altos ingresos. Tal como se observa en el Cuadro4, la educación superior sólo llega al 3% de los pobres y al 1% de los que viven enpobreza extrema, aunque absorbe casi una tercera parte del presupuesto total deeducación.

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Fuente: Estudio sobre Pobreza; Prioridades y Estrategias para la Reducción de la Pobreza, Vol. 1;Departamento de Desarrollo Humano, Banco Mundial, Informe Nº 18801 PAN, 1999.

Pero las disparidades educativas tienen que ver no sólo con la cobertura, sino con lacalidad de los servicios educativos a los que se tiene acceso. Por ejemplo, lasdisparidades hacia las áreas rurales que – a pesar de su alta cobertura – afectan a laeducación primaria se muestran en el alto porcentaje de escuelas multigrado en dichasáreas que carecen de metodología de enseñanza adecuadas y presentan escasoequipamiento. Mientras que sólo un 4% de los no pobres y un 7% de los pobres urbanosenfrentan una carencia de libros a nivel de la educación primaria, esa situación la sufreuna cuarta parte de los pobres rurales y casi dos terceras partes de los indígenas pobres.A nivel de la secundaria, la inequidad en acceso es tan alta que empequeñece lasdiferencias en el acceso a libros de texto que, sin embargo, son claras, ya que esteproblema afecta al 5% de los no pobres, al 9% de los pobres urbanos, al 12% de lospobres rurales y al 19% de los indígenas pobres que tienen acceso a la educación.

El efecto total de estas disparidades es dramático: mientras que el quintil más altomuestra un nivel educativo equivalente a 11.3 años de instrucción para la población de 12y más años de edad y la población no pobre urbana uno de 10.2 años, el nivel deinstrucción es de 7.3 años para la población rural no pobre, de 7.0 años para los pobresurbanos, de sólo 5.1 años para los pobres rurales y de apenas 3.3 años para los indígenaspobres22. Esta desigual distribución de las oportunidades educativas para los distintosgrupos de ingreso es uno de los más claros indicadores de que, a pesar de los avances, elsistema educativo panameño sigue jugando un papel muy limitado en términos decorregir las fuertes inequidades en la distribución del ingreso nacional.

22 Banco Mundial. Estudio sobre Pobreza, Volumen II, Anexo 4, Cuadro A.4.16.Panamá.

Gráfico 8 Tasas netas de matrícula, por nivel educacional y

quintil de ingreso, 1997

-

20

40

60

80

100

Pre-kinder Pre-primaria Primaria Secundaria Superior

Tasas

Quintil

43

Finalmente, a las graves desigualdades mencionadas, se agrega una de las principaleslimitaciones del actual sistema educativo panameño, cual es su falta de relevancia, sufalta de correspondencia con las necesidades y las demandas de la sociedad panameña dehoy, de cara a los retos del nuevo milenio. Tal y como se señaló en el documento“Nuestro Compromiso para el Cambio”:

En Panamá, al igual que en muchos otros países de la región, el sistemay el contenido tradicional de la enseñanza han hecho crisis. Losresultados del proceso educativo, acumulados a través de variasdécadas, demuestran que se requiere la adopción y ejecución urgente deprofundas reformas, para asegurar al hombre y la mujer panameños losniveles de formación que le permitan competir con éxito frente a losretos que imponen los rápidos cambios que experimenta la sociedad,como producto de la inevitable globalización.23

B. Objetivos: Poner la Educación a la Altura de los Tiempos y alAlcance de Todos

Frente a los desafíos que la globalización plantea a una sociedad como la panameña,no basta enfrentar el reto de la inequidad en el acceso a la oferta educativa, sino que espreciso avanzar de manera simultánea en el campo de la calidad y la relevancia de esaoferta educativa. Se pretende lograr el objetivo de que la educación tenga un efectodecisivo para la superación de las desigualdades económicas y sociales existentes, para locual es indispensable – junto al aumento de la cobertura – proceder a transformar tantolos métodos como los contenidos que caracterizan al sistema educativo para ponerlo a laaltura de los tiempos, de manera que permita desarrollar el conocimiento, la creatividad yla capacidad innovadora de los panameños como condición para su competitividadeconómica en un mundo globalizado.

Sólo así la educación podrá asumir plenamente su función vital como herramienta deintegración económica y social en un doble sentido, es decir, logrando que el avancehacia una adecuada integración de Panamá con el mundo se de sobre la base de unacreciente integración de la sociedad panameña consigo misma y una reducciónsistemática de la pobreza.

En efecto, tal y como se refleja en los resultados de la Encuesta de Niveles de Vida de1997, la educación es uno de los instrumentos más efectivos con que se puede combatir lapobreza. Dicha encuesta muestra claramente el impacto de la educación en la capacidadde la población panameña para generar ingreso: cada año adicional de educación seasocia con niveles de ingreso por hora superiores en un 5%24. Si se considera que eltrabajo es prácticamente el único activo con que cuentan los pobres, se verá quedifícilmente se puede lograr por otra vía este tipo de aumento en los ingresos.

23 Alianza Unión por Panamá: Nuestro Compromiso para el Cambio: p. 1824 Banco Mundial. Estudio sobre Pobreza, Volumen 1, Página 13. Panamá.

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En términos del acceso y cobertura del sistema educativo, el Gobierno se proponerealizar un especial esfuerzo a nivel tanto de la educación básica general como de laeducación media. El objetivo sería el de aumentar la cobertura de la educaciónpreescolar para los niños pobres de 4 a 5 años de edad desde el actual – y modesto – 18%hasta un 50% en el año 2004. La primaria, aunque muestra niveles altos de coberturanacional, plantea un reto importante en la población indígena, donde se espera llegar auna cobertura del 90% en el año 2004 (y del 96% para la población en general).

Finalmente, en el nivel de la educación secundaria, se propone elevar la cobertura dela población rural no indígena desde el nivel actual – que no llega al 40% - hasta un 60%en el año 2004; para la población indígena, de la que hoy sólo un 15% tiene acceso a lasecundaria, se busca llegar a una cobertura del 30% en los próximos cinco años. Laampliación de la cobertura permitirá aumentar el número de años de escolaridadcompletados por los jóvenes pobres entre 12 y 17 años de edad desde 5.6 años hasta unnivel cercano a los 6.8 años que constituyen el promedio actual para el país.

Estas mejoras, aunadas a esfuerzos específicos de alfabetización, permitirán reducir latasa de analfabetismo entre los pobres de 17% a 5% en el período de cinco años. Esteproblema es particularmente grave entre la población pobre de áreas indígenas, y deberárealizarse un gran esfuerzo para reducir el analfabetismo que afecta al 38% de esapoblación en la actualidad a un 20% en el próximo quinquenio. Es de particularimportancia reducir el analfabetismo que afecta a la mitad de las mujeres indígenas, conla meta de equipararla al mismo nivel de los hombres.

C. Propuestas para Alcanzar los Objetivos de Educación

Para lograr el aumento de cobertura de la educación preescolar, se ampliará elPrograma de Centros Familiares y Comunitarios de Educación Inicial (CEFACEI) y deeducación inicial ‘madre a madre’ en áreas urbanas marginales y áreas rurales e indígenasde difícil acceso.

Para enfrentar el problema del analfabetismo que aún afecta a sectores de lapoblación, especialmente en zonas rurales de difícil acceso y en las regiones indígenas, seimpulsará la Campaña Nacional de Alfabetización “Leyendo en el Nuevo Milenio”, quetendrá un componente dirigido a la población joven y adulta no-indígena y otroespecífico para la población indígena. Más aún, con el apoyo de la Comunidad Europease impulsará un programa específico de alfabetización bilingüe y castellanización para lasmujeres indígenas Ngobe, Emberá y Kuna.

El empeño por aumentar la calidad y la equidad de la educación básica se apoyará,por un lado, en el Programa de Educación Básica (I y II) que incluye tanto elequipamiento de las escuelas y colegios con textos, bibliotecas, materiales educativos yguías de aprendizaje como la capacitación de maestros – en especial de los maestrosmultigrado – en las metodologías adecuadas para el mejor uso de tales recursos. Por otrolado, se apoyará en el Proyecto de Desarrollo Educativo PRODE, que contempla la

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transformación curricular de todo el sistema educativo, la formación docente y eldesarrollo del sistema de evaluación, entre otros.

En el contexto del Programa de Desarrollo Educativo el Gobierno impulsará latransformación curricular a todos los niveles: preescolar, primaria, pre-media y media.Este programa busca aumentar la relevancia de la educación panameña mediante laadaptación de su contenido a las necesidades de un estado moderno y un mundoglobalizado, pero esta modernización debe construirse sobre la base de la identidadnacional y, en el caso de las poblaciones indígenas, desde su propia identidad y cultura.De acuerdo con los planes de trabajo existentes, del año 2000 al 2002 se completará eldiseño y validación de los nuevos programas en todos los niveles, de manera que puedangeneralizarse totalmente en el año 2004.

Para impulsar este proceso, y para desarrollar propuestas de transformaciones delsistema educativo 1999-2004, se procederá a renovar la Comisión Coordinadora de laEducación Nacional. El programa incluye, además, el establecimiento de mecanismosque garanticen la adecuada implantación y mantenimiento de los nuevos curricula, enparticular mediante la capacitación del personal docente del Ministerio de Educación.Estas transformaciones son fundamentales para garantizar que Panamá contará con unaeducación de calidad y relevancia para enfrentar los retos de la globalización.

En este mismo sentido, y buscando adecuar la educación panameña a la necesidad deintegrar a los jóvenes en la nueva era del conocimiento, el Gobierno impulsará elPrograma de Internet Popular: Infoplazas, con el que se propone crear tres o cuatrolaboratorios informáticos por año.

Estas acciones se complementarán, además, con un programa masivo de construccióny rehabilitación de la infraestructura escolar. El Gobierno se propone reparar la totalidadde las escuelas que se encuentran en mal estado, que tienen aulas semi permanentes o a laintemperie, en espacios inadecuados o locales improvisados. En particular, se sustituirápor completo las actuales ‘escuelas-rancho’. Este esfuerzo de construcción y reparaciónimplica atender la reparación de unas 2,617 escuelas y rehabilitar más de 4,200 módulosen cinco años. Las reparaciones y la construcción de infraestructura educativa utilizaráncomo criterios de prioridad tanto la urgencia que resulta de las condiciones efectivas dedeterioro – o carencia – de la infraestructura educativa como la demanda organizada delas comunidades, que constituye además una garantía de participación. Para ello,además, se fomentará la participación de 2,000 padres de familia – y 200 Asociaciones dePadres de Familia – en el cuidado y mantenimiento de las escuelas y su patrimonio.

Los esfuerzos en el campo de la infraestructura educativa y de equipamiento ydotación de materiales educativos en las escuelas y colegios que atienden a la poblaciónpobre, se complementarán con programas de becas a estudiantes seleccionados con baseen criterios de pobreza, que buscarían compensar los costos indirectos que aún persistenen el sistema educativo, y que constituyen un freno para el acceso de los sectores máspobres a las oportunidades de la educación. Se otorgará una compensación económica aestudiantes de familias que viven en extrema pobreza, empezando con 12,000 estudiantes

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en el año 2000 y llegando a una meta de 20,000 en el año 2004. Se impulsará además elPrograma de la Canasta Escolar Básica para dotar a los estudiantes de los sectoresmarginados de los útiles básicos indispensables para el cumplimiento de sus laboresescolares, empezando por atender a las áreas indígenas en el año 2000.

Como se mencionó en el capítulo sobre nutrición, el Gobierno busca que losprogramas de alimentación escolar cumplan también con el doble objetivo de combatir ladesnutrición infantil y promover la formación de hábitos deseables que incidan en elaprovechamiento del proceso de enseñanza-aprendizaje, al tiempo que fomentan laretención de los niños y niñas en las escuelas, ya que estos programas vienen a constituirel equivalente a un ingreso adicional para las familias más pobres. En el mismo sentido,el Gobierno realizará esfuerzos particulares dirigidos a eliminar los obstáculos queafectan a aquellos estudiantes que requieren habilitación especial, incluyendo apoyonutricional, eliminación de barreras arquitectónicas, acceso a becas, capacitaciónciudadana y otras.

Cualquier reforma educativa depende, para su éxito, de la participación activa ycomprometida de los propios docentes. En consecuencia, el Gobierno Nacional estácomprometido con integrar al cuerpo de maestros y profesores como elementos activosde la reforma. Por eso, se realizarán los esfuerzos necesarios para garantizar elnombramiento oportuno de los maestros, para resolver los problemas relativos a lasjubilaciones del magisterio y se promoverá la creación del Sistema Nacional deFormación y Capacitación Docente para fortalecer la capacidad que se requiere paradiseñar e implementar la transformación curricular. En el contexto del Proyecto deDesarrollo Educativo la meta, es la de cubrir a 12,000 docentes por año en un programade capacitación que logre que los docentes sean capaces de incorporar y aplicar losúltimos adelantos de teorías y prácticas pedagógicas a su labor diaria como educadores.

Además, se impulsará la aprobación de una Ley de Carrera Docente acorde con larealidad educativa nacional. Para ello, durante el año 2000 se instalará la comisióncorrespondiente y durante el año 2001 se elaborará el proyecto de ley, y se procederá a suconsulta amplia con la sociedad para que pueda ser aprobado en el 2002 einstrumentalizado en los últimos dos años de gobierno.

Para contrarrestar el excesivo centralismo que ha caracterizado al sistema educativopanameño, el Gobierno impulsará un agresivo proceso de regionalización,descentralización y desburocratización de la educación, que pretende transferir unaproporción significativa de la responsabilidad por la administración de las escuelas a lasDirecciones Regionales, las Juntas Educativas Regionales y Escolares y a lasorganizaciones de padres de familia. Para el año 2004, las Direcciones Regionalesfuncionarán de manera descentralizada, subdivididas en circuitos y en zonas escolares.Se iniciará la transferencia de recursos presupuestarios para operación a dichasdirecciones, empezando con un 10% en el año 2000 hasta llegar al 60 en el 2004. De lamisma forma, se procederá a descentralizar gradualmente el presupuesto de los propioscentros educativos.

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En apoyo de la desburocratización, se impulsará un conjunto de Escuelas ModeloAutónomas en distintas regiones del país, que sirvan como punto de referencia y comomodelo para la transformación del sistema educativo en su conjunto, y como medio paralograr una mayor participación comunitaria.

Con el objeto de promover de manera coordinada y con visión estratégica la reformadel sistema educativo, se promoverá el Sistema Nacional de Planificación Educativa, queserá creado por Decreto Ejecutivo. Se capacitará al personal correspondiente para que losCentros Piloto de Educación Básica y Media tengan la capacidad para elaborar suProyecto Educativo de Centro (PEC) y puedan funcionar como centros demostrativospara que el proceso de generalice a todas las regiones.

Para garantizar que todos estos esfuerzos efectivamente contribuyan al mejoramientode la cobertura y la calidad del sistema educativo panameño, el Gobierno impulsará eldiseño y establecimiento de un Sistema de Evaluación Educativa capaz de obtenerinformación actualizada y confiable sobre sus logros y sus limitaciones, de manera que sepueda proceder a la actualización y perfeccionamiento permanente del sistema en todossus componentes. El sistema se diseñará durante el año 2000, de manera que permitaevaluar de manera sistemática y periódica el logro de los objetivos curriculares en los 3º y6º grados de educación primaria, 3º de pre-media y 6º año de media, para proporcionarinformación que pueda ser utilizada en la toma de decisiones que contribuyan almejoramiento de la calidad de la educación panameña.

Finalmente, es preciso comprender que frente a los retos de la globalización, no bastacon ampliar la cobertura y mejorar la calidad del sistema de educación básica. Es precisocontar también con la capacidad de crear una élite intelectual nacional y desarrollar lacapacidad de investigación científica necesaria para aprovechar las oportunidades que seabren con la globalización. Es en esta perspectiva que, con pleno respeto a la autonomíauniversitaria, el Gobierno Nacional apoyará a las universidades nacionales, para quepuedan ofrecer el tipo y calidad de educación que se requiere para estar a la altura de lostiempos y para poder competir en un mundo globalizado. El proyecto de la Ciudad delSaber permitirá avanzar en esta dirección, abriendo espacios para la colaboración con lasmejores universidades y centros de investigación del mundo.

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VIII. SALUD, SANEAMIENTO Y SEGURIDAD SOCIAL

A. La Salud y la Seguridad Social aún no llegan a los más Pobres

A lo largo de los años, Panamá ha dedicado una cantidad significativa de recursos a laatención de la salud. En efecto, el gasto público en salud se ha incrementadosistemáticamente en las últimas décadas, pasando de un 5.4% del PIB en 1980 a un 6.7%en 1998, absorbiendo más del 12% del gasto público total. Para ejecutar este gasto secombinan los servicios prestados por el propio Ministerio de Salud con los que presta laCaja del Seguro Social y otras agencias del sector, de manera que se estima que cerca del80% de la población panameña tiene acceso a estos servicios. Esto, aunado a la expansiónde los servicios de saneamiento y agua potable, explica que Panamá cuente con índicesde salud aceptables a nivel internacional. Como se mencionó, tanto la esperanza de vidaal nacer – 74 años – como la mortalidad infantil registrada –19 por mil nacimientos vivos– son satisfactorios, pero sólo como promedio nacional, toda vez que los sectores yregiones pobres presentan una realidad muy distinta, tanto en resultados como en elacceso a esos servicios.

En lo que respecta a los servicios de salud, son las familias más pobres las quequedan excluidas de los mismos, tanto por factores de costo como por factores dedistancia. En términos de afiliación al seguro social, por ejemplo, mientras que un 60%de la población de los dos quintiles de mayores recursos presentan tal afiliación, eso sóloes así para un 13% del quintil más pobre.

Cuadro 5Uso de los servicios de salud entre niños menores de

cinco años por quintil, 1997(porcentajes)

Detalle QuintilI

QuintilII

QuintilIII

QuintilIV

QuintilV

Persona que consultóMédico 34.3 61.9 69.5 70.9 80.0Enfermera, asistente 11.1 3.6 1.8 2.1 0.0Farmacéutico, curandero 4.6 1.1 0.9 1.3 1.5Familiar o se automedicó 50.0 33.4 27.9 25.7 18.5Establecimiento utilizadoHospital público 15.2 19.7 34.8 31.6 26.3Hospital privado 0.4 5.8 10.7 23.1 39.7Centro y puesto de salud 28.9 39.1 23.9 14.7 6.5Consultorio privado 1.0 0.3 1.5 2.6 5.1Hogar, otro 54.6 35.2 29.2 28.0 22.5Fuente: Scott y González, con base en datos de la ENV 199725

25 Kinnon Scott y Roberto González: “Patrones de uso de la atención de salud y laincidencia del gasto público en salud en Panamá” en Banco Mundial: Panamá: Estudiosobre Pobreza, Vol. II: Anexos, Anexo 15, p. 5

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Además, se da un uso diferencial de los servicios existentes, ya que como se apreciaen el Cuadro 5 para el caso de la atención infantil (aunque el mismo comportamiento seobserva en la atención de adultos), mientras los grupos más pobres tienden a concentrarseen el uso de los centros o puestos de salud, o simplemente el tratamiento en el hogar opor métodos no profesionales, los quintiles medios y superiores son los que usan enmayor proporción los hospitales públicos y la consulta con el médico privado; en cambiolos hospitales privados son usados, principalmente, por el quintil superior.

Fuente: Perfil y Características de los Pobres en Panamá; Dirección de PolíticasSociales, Ministerio de Economía y Finanzas, Panamá, Marzo de 1999. Página 51.

Las disparidades que golpean al área rural se muestran también de manera marcadaen el acceso a los servicios de saneamiento. Mientras prácticamente la totalidad de lapoblación urbana no pobre cuenta – como se observa en el Gráfico 9 – con servicios deagua potable, e incluso un 87% de los pobres extremos urbanos gozan de este servicio (esdecir, igual porcentaje que para la población no pobre de las zonas rurales), al otroextremo tenemos que solamente un 72% de los pobres rurales, menos de dos terceraspartes de los que viven en pobreza extrema en el campo y apenas dos quintos de losindígenas llegan a tener agua potable, con las obvias consecuencias.

Por otra parte, en tanto que un 70% de los no pobres tienen servicios dealcantarillado, sólo un 15% de los pobres está en esa situación. Aún dentro de los pobreslas disparidades son altas, ya que mientras que el alcantarillado llega a un 44% de lospobres urbanos, deja por fuera a más del 90% de los pobres rurales. Más aún, mientrasque dos terceras partes de los pobres tienen un servicio sanitario – ya sea letrina o dehueco –, un 20% de los pobres y 33% de los pobres extremos no tiene ningún tipo de

Gráfico 9

Viviendas con acceso a agua potable, según niveles de pobreza, 1997 (En porcentaje)

42

62

72

87

87

92

99

0 20 40 60 80 100

Indígenas

Pobres extremos l

Pobres l

No pobres l

Pobres extremos b

Pobres b

No pobres b

50

servicio sanitario26. Por otro lado, el 56% de las viviendas en las áreas indígenas notienen ningún tipo de servicio sanitario.

A esto se agregan los retos que surgen como producto del propio proceso dedesarrollo social y económico del país, especialmente en lo referido a los efectos de lacontaminación del ambiente físico y social, de los alimentos, del agua y del aire, comoresultado del uso de plaguicidas, plomo, desechos y otros tipos de sustancias peligrosas.De igual forma, el desarrollo genera cambios progresivos en la estructura demográfica dela población – como el aumento de los grupos de población en edad productiva, elincremento de los grupos de población mayor de 65 años y el continuo movimientomigratorio hacia las áreas urbanas – que incide también en un cambio en los patrones demorbilidad y mortalidad y en los retos que esto impone al sistema de salud.

B. Objetivos: Universalizar el Acceso para Reducir las Brechas

El principal objetivo de la política de salud es el de universalizar el acceso a losprogramas de salud integral y mejorar la calidad de los servicios, de manera que sereduzcan las brechas existentes. Esto apunta no sólo a mejorar la calidad de vida de lapoblación como un fin en sí mismo, sino a elevar la capacidad de todos los panameñospara aportar provechosamente a la producción de la riqueza nacional. En este contexto,el compromiso del Gobierno se circunscribe a:

Lograr un ciudadano con salud y con la energía, capacidad, y equilibrionecesarios para poder insertarse con éxito en un mundo complejo ycompetitivo, dentro del cual ineludiblemente tendrá que interactuar27.

Es en ese sentido que se impulsará un nuevo modelo de atención de la salud,fuertemente descentralizado y con énfasis en los servicios de atención primaria. Paraello, se fortalecerán los sistemas locales de salud, mediante los cuales se realizará lacoordinación de todas las acciones de promoción de la salud, y de prevención y controlde riesgos. Los planes de salud a nivel de provincia, comarca indígena y regiones desalud se impulsarán como parte de las estrategias y planes de desarrollo económico ysocial concertados. Estos planes de salud a nivel local definirán, con la participaciónsocial, las metas y programas de salud integral acorde al perfil epidemiológico,demográfico, cultural, ambiental y socioeconómico de la población, así como lasestrategias operativas para reducir las brechas de inequidad existentes en este campo.

El mejoramiento de la calidad de los servicios de salud requiere de mejoras en laeficacia y la eficiencia de las intervenciones, de una mayor orientación a la satisfaccióndel usuario, de la modernización tecnológica de los servicios y de la adecuación delambiente y la infraestructura física. Estas acciones deben acompañarse del desarrollo y elestímulo del recurso humano en salud, de nuevas modalidades de gestión de los servicios 26 Banco Mundial: Panamá: Estudio sobre Pobreza, Vol. II: Anexos, Cuadro A4.3327 Unión por Panamá: Compromiso para el Cambio, p. 28

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de atención hospitalaria y ambulatoria, así como del desarrollo de los sistemas locales desalud.

Así mismo, se mantendrá y consolidará la visión solidaria que dio origen a la Caja delSeguro Social, de manera que quienes mayores ingresos reciben subsidien a los sectoresde menores ingresos, asegurándoles el acceso a servicios de asistencia médica de altacomplejidad y costo y a pensiones y jubilaciones de retiro que éstos no podrían tener consus limitados recursos. Esto implica por un lado, garantizar el financiamiento del sistemade salud con un enfoque solidario y ampliar la cobertura de manera que se corrijan lasinequidades que evidencia el sistema, en especial las que afectan a aquellos sectores de lapoblación que forman parte de la economía informal. Por otro lado, implica garantizar laviabilidad financiera a largo plazo de la atención de problemas de salud de altacomplejidad y costo, así como del régimen de pensiones y jubilaciones.

Estas reformas del sistema de salud, junto a los esfuerzos en el campo delsaneamiento y el acceso a los servicios de agua potable, deberán incidir en una mejorareal de los indicadores de salud de la población, una mejora que no oculte tras lospromedios las grandes disparidades que hoy existen. En este sentido, el Gobierno sepropone reducir la tasa de mortalidad infantil del actual 19.2 por mil nacidos vivos a unatasa de 10 por mil nacidos vivos, y la tasa de mortalidad materna de 6.2 a 3.0 por 100 milnacimientos, lo cual implica una reducción particularmente importante en las zonasrurales e indígenas y de difícil acceso.

Se persigue, además, ampliar la cobertura de los servicios de salud en promedio a un 85%de la población; la atención profesional al parto sería incrementada de 90% en 1997 a un95% en el 2004; la cobertura de agua potable para la población rural pobre (no indígena)se elevará de 72% a 80%, y se hará un esfuerzo especial por elevar esa cobertura del 42%al 60% para la población indígena; la meta de saneamiento básico mediante letrinación esla de alcanzar una cobertura total de la población rural pobre.

C. Propuestas para el Logro de los Objetivos de Salud,Saneamiento y Seguridad Social

Para avanzar hacia el logro de estos objetivos, se pondrá un gran énfasis en elfortalecimiento y expansión de la red de atención primaria, dentro de un enfoque integralen el que la promoción, la prevención y la curación se complementen de maneraadecuada y dentro de un esquema institucional que tienda a aumentar la participación dela comunidad en la gestión de los servicios de salud y el auto cuidado de la salud. Dentrode la estrategia de atención primaria se dará prioridad a la atención materno infantil en laszonas geográfico-poblacionales de mayor pobreza. Para ello, se fortalecerán los servicioslocales de salud impulsando el monitoreo ciudadano y la visión del ciudadano comoresponsable de su salud.

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Con el objeto de promover una mejor salud mediante la prevención se reorganizaránlos programas preventivos de salud pública y se impulsarán medidas y acciones como lassiguientes:

• Aumentar los controles prenatales y el apoyo nutricional a las mujeres en períodode gestación, ya que estos son elementos cruciales para reducir tanto la mortalidadinfantil como la materna.

• Actualizar normas de inmunizaciones y elevar la cobertura de los programasexistentes, con énfasis especial en reducir las disparidades que aún afectan a laszonas de difícil acceso.

• Reducir la desnutrición, tanto mediante una mayor oferta alimentaria (como laque se impulsará con las granjas sostenibles) como mediante un entorno más sanoy saludable que garantice el impacto nutricional de la alimentación evitandoinfecciones y otros problemas. Se impulsará también el acceso a micronutrientes(yodo, vitamina A y hierro).

• Fortalecer el Proyecto “Viva la Salud” impulsando medidas para desparasitar,suplir hierro y Vitamina A, fluorar la sal, suplir iodo, etc.

• Prevenir las enfermedades degenerativas y crónicas que, en la medida que seavanza en otros frentes, aparecen – junto con los accidentes – como el principalreto de salud para los sectores medios de la población.

• Detección temprana del cáncer, y promoción de un estilo de vida más sano quereduzca los riesgos de adquirirlo.

• Reducir la incidencia de las enfermedades de transmisión sexual.• Reducir los embarazos adolescentes.• Fortalecer programas de salud mental.• Conformar una red de recursos y servicios con organizaciones sociales que

desarrollen acciones planificadas y concertadas para hacer frente – medianteprevención y tratamiento – al uso indebido de drogas

• Impulsar un programa inmediato sobre los vectores del dengue para disminuir elpeligro de esta enfermedad

• Elevar la cobertura y mejorar el funcionamiento de los servicios de agua potable yalcantarillado, dando prioridad a las zonas rurales y de difícil acceso.

• Avanzar en el proceso de letrinación, de manera que se puedan reducir lasinequidades que separan al área rural de la urbana en este campo.

• Reducir la contaminación ambiental, cuya incidencia a mediano plazo en términosde la salud tiene incluso un costo económico mayor que el costo presente dereducirla.

• En general, aprovechar las acciones coordinadas de las distintas entidades degobierno, de la empresa privada y de la sociedad civil, para promover un estilo devida saludable.

Con el propósito de mejorar la calidad, la satisfacción de los usuarios y la gestión delos servicios de salud, se impulsarán medidas y acciones como las siguientes:

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• Llevar la cobertura de los programas de salud al 100% de la población, realizandoun esfuerzo particular por cubrir las áreas de difícil acceso y asignando personal yrecursos al interior del país.

• Avanzar en la integración de servicios entre la Caja de Seguro Social (CSS) y elMinisterio de Salud (MINSA), y establecer una alianza estratégica para optimizarla programación y ejecución de servicios (con adecuadas normas de referencia ycontrareferencia), así como los procesos de compra de bienes y servicios(incluyendo medicamentos).

• Descentralizar los servicios de salud a nivel regional y aumentar la autonomía degestión financiera y administrativa de los hospitales nacionales y los proveedorespúblicos de salud.

• Desmedicalizar los servicios de salud, enfocar los problemas desde el paciente yno desde la enfermedad.

• Establecer el sistema de médico de cabecera o de familia, de manera que seavance hacia la promoción y prevención de la salud y la atención de los enfermos– y no simplemente la curación de la enfermedad.

• Apertura de centros y subcentros de salud , y establecer horarios completos en laoperación de los servicios locales de salud, de manera que se pueda aprovechar lagran inversión realizada en términos de instalaciones y equipo que suelepermanecer ocioso.

• Reducción de mora quirúrgica, que actualmente es hasta de 9 meses, para que nosupere las 2 semanas.

• Analizar y evaluar la experiencia del Hospital San Miguelito: revisar protocolo,tarifas, divulgación, y demás aspectos básicos, y determinar su impacto entérminos de la reforma al sector salud.

• Impulsar las medidas necesarias para lograr que los precios de los medicamentosestén al alcance de toda la población.

• Otorgar la atención necesaria a los pacientes de HIV y Diálisis de acuerdo a unperfil de criterios

• Diseñar e implementar cambios funcionales tendientes a elevar la eficiencia, laeficacia y la calidad de los servicios de salud, incluyendo acciones en diversoscampos: trámites de atención, obtención de medicamentos, recursos humanos,autonomía hospitalaria, control de calidad, entre otros.

• Reforzar la autonomía financiera y administrativa de la Caja de Seguro Social,estableciendo mecanismos para reducir la morosidad y lograr el cobro puntual yefectivo de las cuotas.

• Mejorar la rentabilidad de las inversiones de la CSS y garantizar la sostenibilidadfinanciera de la institución.

• Reestablecer la autonomía financiera y administrativa del IDAAN, dotándosele derecursos para reducir las pérdidas de agua en la red y mejorar la medición;igualmente, se establecerán mecanismos para reducir la morosidad en el cobro delos servicios.

• Lograr una relación de concertación con los gremios, basada en la comprensiónde que la salud de los panameños es el objetivo último del sistema. Impulsar unPacto Nacional por la Salud acorde con este objetivo.

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Adicionalmente, el Gobierno impulsará de manera coordinada entre el MINSA, laCSS y los municipios un agresivo programa de construcción, reparación y equipamientode la infraestructura de salud, que de sustento al objetivo de modernizar y rehabilitar lared de servicios de salud, aumentando la cobertura y mejorando la calidad de los mismos.En este sentido, cabe destacar los siguientes proyectos previstos:

• Mejoramiento y modernización de los Centros, Subcentros y Puestos de Saluddel MINSA

• Construcción de Unidades Locales de Atención Primaria de Salud (ULAPS),ampliación y mejoramiento de Policlínicas de la CSS

• Ampliación y modernización del Hospital Santo Tomás• Ampliación y mejoramiento del Hospital José Domingo De Obaldía• Mejoramiento de los servicios de emergencia y urgencias médicas• Equipamiento y reposición de equipos para mejorar la capacidad resolutiva

del primer y segundo nivel de atención• Completar la construcción de los hospitales Nicolás Solano, Aquilino Tejeira,

Marcos Robles, Gerardino de León y Cecilio Castillero• Sala de Agudos en el Hospital Siquiátrico• Ampliar y modernizar el Laboratorio Nacional de Referencia de Salud Pública• Construcción de Centros de Cirugía Ambulatoria y Policentros de Salud• Construcción, mejoramiento y ampliación de los sistemas de acueductos,

plantas potabilizadoras y sistemas de alcantarillado en áreas urbanas• Fortalecimiento de los laboratorios de calidad de agua• Construcción de rellenos sanitarios y tratamiento adecuado de la basura• Saneamiento de la Bahía de Panamá• Establecimiento de la red informática y del sistema de información en salud.

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IX. VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO

A. Falta de un Buen Lugar para Vivir

La sociedad panameña enfrenta un serio problema habitacional, con un faltante que seestima en 187,000 soluciones de viviendas en 1999, lo que vendría a significar queaproximadamente un millón de panameños no cuentan con una vivienda adecuada paravivir.

Esto plantea no sólo un problema cuantitativo sino, y sobre todo, un problemacualitativo: de acuerdo con la información de la Encuesta de Niveles de Vida de 1997,las personas del hogar pobre ‘típico’ panameño viven en proporción importante en casascon piso de tierra y caña brava, con un espacio insuficiente que resulta en altos niveles dehacinamiento, y en condiciones relativamente insalubres. Además, la situación varíanotablemente de las zonas urbanas a las rurales y – agregando diferencias culturales – alas zonas indígenas.

B. Objetivos: Reducción Progresiva del Déficit de Vivienda

Es evidente que, con un 37% de la población viviendo en condiciones de pobreza, noes posible esperar que el déficit de vivienda se reduzca sin el apoyo de esquemasfinancieros adecuados. Por ello, el objetivo fundamental de los programas de viviendaque impulsa el gobierno es el de garantizar el financiamiento de la vivienda de interéssocial, de manera que se pueda avanzar hacia la disminución gradual del déficit devivienda existente.

Un segundo objetivo apunta hacia el entorno en que vive la gente: no se tratasolamente de que las familias cuenten con el financiamiento para tener ‘un techo’. Setrata de generar las condiciones necesarias para que las viviendas existan en un entornourbano sostenible, agradable y seguro. Los esfuerzos por retomar la planificación urbanavienen, por tanto, a operar como un complemento y una guía para los programas devivienda de interés social.

Finalmente, tanto las políticas de vivienda como los marcos más generales deplanificación urbana deben abocarse también a solucionar uno de los problemas que másaqueja a la población panameña: las dificultades y costos crecientes de trasladarse de unlugar a otro, ya sea entre regiones del país, o al interior mismo de las áreas urbanas.Este es un problema que tiene tanto un costo social como económico, ya que absorbeporciones crecientes de los ingresos y el tiempo de los ciudadanos, y eleva los costos deproducción y comercialización de bienes y servicios, incidiendo negativamente en lacompetitividad de las empresas panameñas. El objetivo, pues, apunta a la reducciónsignificativa de estos impactos.

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C. Propuestas de Políticas de Vivienda y Desarrollo Urbano

En lo que respecta a enfrentar los problemas de vivienda, el Gobierno se propone losiguiente:

• Promover el financiamiento de viviendas de bajo costo y el desarrollo deinstrumentos financieros para la vivienda que estén al alcance de la población queenfrenta las mayores carencias de vivienda. El programa PROVISA facilitará laobtención de una vivienda a familias con ingresos entre B/300 y B/600 a travésde un subsidio de hasta B/4,000,luego que demuestren capacidad de ahorro (yaunque no sean sujetos de un descuento directo por parte de la banca comercial).El programa PROFINCO facilitará el 20% correspondiente al abono inicial parala consecución de una vivienda de hasta B/22,000 a familias con ingresos entreB/600 y B/1,000.

• Revitalizar el programa de lotes servidos para que, con el acceso alfinanciamiento correspondiente, las familias puedan construir su propia viviendapara vivir en forma digna. Se estima que, en el área urbana, estas viviendas debentener un área cerrada de al menos 43 m2 , y que tenga en su interior espacio parasala-comedor, recámara, cocina, lavandería y balcón.

• Brindar soluciones habitacionales a familias de bajos ingresos a nivel nacionalmediante el fortalecimiento del programa PARVIS y del programa de préstamo demateriales. El programa PARVIS contempla la entrega de materiales deconstrucción para una vivienda básica, en calidad de subsidios hasta de B/1,000, afamilias con ingresos inferior a los B/300 que presenten evidencia de que poseenel terreno para construir su vivienda.

• Involucrar al sector privado en la solución del problema habitacional creandonormas e impulsando programas que incentiven la inversión privada en eldesarrollo de viviendas de interés social.

Para que estos esfuerzos no sólo vengan a solventar el déficit habitacional, sino queconstituyan parte de un proceso integral de desarrollo urbano y comunal, el Gobierno sepropone elaborar una estrategia nacional de desarrollo urbano que sirva como guía para eldesarrollo de los programas de vivienda y para los proyectos de transporte urbano.

En términos de transporte urbano, se contempla la transformación del Ministerio deObras Públicas (MOP) en Ministerio del Transporte y Obras Públicas, de manera que sedestaque su responsabilidad en este campo. El programa de gobierno contempla elestablecimiento de un sistema de estaciones centrales de trasbordo de pasajeros y lavaloración de un proyecto de transporte por monorrieles que vengan a aliviar el recargoactual del transporte en los principales centros urbanos.

Por otro lado, y con el objeto de potenciar los esfuerzos que se realizan parapromover el desarrollo rural, se dará prioridad a la construcción y reparación de vías

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secundarias hacia zonas de producción, caminos rurales de penetración, y vías de accesoa zonas rurales pobres e indígenas siguiendo consideraciones técnicas e indicaciones delmapa de pobreza así como las que surjan del programa de granjas sostenibles. Sepromoverá un esfuerzo permanente para el mantenimiento preventivo en los caminos deacceso y de producción.

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X. LA FAMILIA Y LOS GRUPOS VULNERABLES

A. La Pobreza y la Vulnerabilidad se Retroalimentan

La estrategia para la superación de la pobreza descansa fundamentalmente en laconjunción de dos esfuerzos básicos. Por un lado, lograr una transformación económicacapaz de dotar a la sociedad panameña – y en especial a los grupos sociales y las regionesmás pobres – de la capacidad productiva para integrarse de manera dinámica a la vidaeconómica nacional, haciendo un aporte creciente a la riqueza nacional, y recibiendo unaporción también creciente de esa riqueza. Por otro lado, la aplicación de una políticasocial capaz de llevar los servicios sociales básicos al conjunto de la población,asegurándose que la cobertura no se dé en desmedro de la calidad de esos servicios, y queéstos efectivamente contribuyan a mejorar tanto la calidad de vida como la capacidadproductiva de los sectores más pobres de la población. La interacción de estos dosesfuerzos es la clave para lograr, en el largo plazo, un proceso de desarrollo humanosostenible. Sin embargo, dadas las agudas inequidades existentes, esto no es suficiente.

En efecto, las carencias actuales son tan profundas que, aún en presencia de undinámico crecimiento económico y de sólidos programas sociales de carácter universal,hay sectores de la sociedad cuya vulnerabilidad es tal que se les hace prácticamenteimposible superar sus carencias y sacar provecho de esas oportunidades. Es por ello quese hace indispensable complementar las medidas de política económica y de la políticasocial como tales, con un esfuerzo sistemático y focalizado por atender a estos gruposespecialmente vulnerables y darles las herramientas necesarias para suplir sus carencias eincorporarse a la vida social. Dentro de estos grupos destacan los siguientes:

• La población indígena, que no sólo se encuentra afectada por una pobreza mucho másgeneralizada y profunda que el resto de la población, sino por una compleja situaciónde exclusión económica, social, política y cultural que – como ya se ha señalado –constituye un obstáculo casi insalvable para una nueva relación entre el estado y lospueblos indígenas.

• Los niños que viven en condiciones de pobreza – más de la mitad de los niños dePanamá – y, en especial, aquellos afectados por desnutrición crónica y que viven encondiciones sociales, familiares y personales de abandono. Destacan tres gruposparticulares:- Los menores trabajadores de 10 a 14 años de edad, que representan un 16% de los

niños pobres y un 19% de los niños que viven en pobreza extrema28

- Los niños en la calle.- Los niños y adolescentes en problemas con la justicia.

28 Ministerio de Economía y Finanzas: Perfil y características..., p. 38

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• Las mujeres pobres, en especial aquellas de las que depende también el sustento de sufamilia (sean o no jefes de familia) y que, por tanto, llevan una doble carga. Tambiénaquí cabe distinguir varios grupos:- Las mujeres desnutridas y en edad fértil, por el impacto que la desnutrición

materna tiene sobre las futuras generaciones.- Las madres (o embarazadas) adolescentes, que enfrentan ese reto sin las

condiciones mínimas para asumirlo plenamente. Mientras que sólo el 15% de losembarazos en mujeres no pobres ocurren antes de los 21 años, el porcentaje seeleva al 23% para las mujeres pobres y al 30% para las que viven en pobrezaextrema29

- Las mujeres indígenas, que concentran las mayores carencias del mundo indígenay las mayores carencias de la pobreza

• Los adultos mayores en condiciones de pobreza quienes, careciendo del apoyo de laseguridad social, no cuentan con los recursos para vivir dignamente su vejez. Seestima que casi una tercera parte de las personas de 60 años y más no están cubiertaspor ningún sistema de seguro de salud, proporción que se eleva al 63% entre lospobres y a un alarmante 82% entre aquellos adultos mayores que viven encondiciones de pobreza extrema30

• La población con alguna discapacidad en condiciones de pobreza, para quienes elacceso a las oportunidades está doblemente restringido.

No se trata simplemente de una demanda de asistencialismo, sino de una necesidadlegítima de determinados grupos por un apoyo especial y transitorio que les permitasuperar su postración actual. El objetivo, pues, no es uno de asistencia sino uno depromoción.

B. Objetivos: Reducir la Vulnerabilidad de los Pobres, Reducir laPobreza de los Vulnerables

El objetivo de atención a la población vulnerable se define con claridad en eldocumento “Compromiso para el Cambio”, que plantea:

Hacer que los programas económicos y sociales pongan el énfasis en lacreación de oportunidades de una vida digna, con trabajo, salud,vivienda y educación para los sectores que hoy padecen pobrezaextrema31.

En otras palabras, se trata de lograr que el acceso a las oportunidades no seameramente formal, sino real, y que llegue especialmente a aquellos sectores de lapoblación que aúnan, a su condición de pobreza, características particulares que los hacen 29 Ministerio de Economía y Finanzas: Perfil y características..., Cuadro AIII-930 Ministerio de Economía y Finanzas: Perfil y características..., p. 3931 Alianza Unión por Panamá: Compromiso para el Cambio, p. 41

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especialmente vulnerables y reducen su capacidad de aprovechar efectivamente lasoportunidades que el crecimiento económico y las propias políticas sociales universalespodrían ofrecerles. Estos sectores demandan, por tanto, un esfuerzo especial por parte delgobierno y la sociedad panameña.

Dentro de los esfuerzos por hacer efectiva la igualdad de oportunidades mediante elapoyo a los grupos especialmente vulnerables, destaca el objetivo del Gobierno por“devolverle a la familia su condición de núcleo fundamental de la sociedad panameña,(...) imprimiéndole fundamentos de ética, moral y responsabilidad paternal y filial”32.

Por otra parte el objetivo de igualdad de oportunidades debe lograrse con laaplicación de las leyes vigentes y con la participación de las comunidades. El sentido desolidaridad social encuentra aquí particular sentido, y los esfuerzos por reducir el círculovicioso entre la vulnerabilidad y la pobreza demanda un renovado empeño de lascomunidades locales. Para aprovechar este potencial de las comunidades es fundamentalfortalecer la descentralización y la participación comunitaria en conjunción con losesfuerzos del Gobierno en apoyo de los grupos vulnerables.

Finalmente, la sociedad en su conjunto debe asumir este reto de hacer efectivas lasoportunidades mediante el apoyo especial a aquellos segmentos de la sociedad que porrazones ajenas a su voluntad, por determinaciones culturales o históricas, por tragediasnaturales, por su edad o su género, enfrentan barreras que los separan de una vida digna yque les impiden sacar provecho de las oportunidades económicas y sociales sólo a partirde su propio esfuerzo. Consciente de ello, el Gobierno asignará los recursoscorrespondientes para la promoción social de estos grupos vulnerables de la sociedadpanameña.

C. Propuestas para los Grupos Vulnerables

Los esfuerzos por atender las necesidades de los grupos vulnerables se concentran entres grandes vertientes. La primera, consiste en un conjunto de acciones tendientes aincidir en la política económica y social como tales, y en los programas socialesuniversales, de manera que tomen particularmente en cuenta las condiciones ynecesidades de los grupos vulnerables. En este contexto algunas acciones estaránorientadas a:

• Promover esfuerzos de reconversión productiva en áreas de alta concentración depobreza y vulnerabilidad – como las Comarcas Indígenas – o que permitan laincorporación de sectores vulnerables de la población – como las mujeres o losjóvenes.

• Garantizar que los programas educativos den acceso efectivo a los gruposvulnerables, e incorporen de manera adecuada las necesidades de estos grupos.Se pueden mencionar ejemplos como la educación bilingüe y pluricultural, laintroducción del enfoque de género, la capacitación productiva de los jóvenes, el

32 Alianza Unión por Panamá: Compromiso para el Cambio, p. 41

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enfoque intercultural, incorporación del concepto de familia, así como impulsar yfortalecer la participación de la mujer indígena en el desarrollo comunitario ycomarcal.

• Asegurar que los servicios de salud tomen en cuenta de manera adecuada larealidad y las necesidades particulares de los grupos vulnerables, como en el casode las madres adolescentes, de las mujeres pobres en edad reproductiva, de losniños menores, de los ancianos. La integración de las prácticas tradicionales delas comunidades indígenas y los avances de la medicina moderna plantea un retoparticularmente difícil en este campo.

• Considerar a los grupos vulnerables en el diseño de los programas de vivienda, losproyectos de redistribución y titulación de tierras y de crédito, ya que de locontrario estos grupos podrían quedar fuera de los programas y sus beneficios.

En segundo lugar, están aquellos programas mediante los cuales el Gobierno y susinstituciones buscan apoyar y atender, de manera directa, los problemas y necesidades delos distintos grupos vulnerables. Entre otros, se pueden mencionar los siguientesesfuerzos:

• Habilitar centros infantiles para mejorar el bienestar y desarrollo de la niñezmenor de 5 años de comunidades en condición de pobreza.

• Sensibilizar a niños y niñas sobre sus derechos y velar por el cumplimiento de lalegislación y convenciones internacionales que los protegen.

• Realizar actividades culturales, deportivas y de salud, a fin de lograr elesparcimiento de los niños y niñas de extrema pobreza en temporadas devacaciones escolares.

• Promover la participación de jóvenes mediante programas para la creación de unespacio físico y el estímulo de su desarrollo intelectual, y a promover el liderazgojuvenil y apoyar la formación de organizaciones juveniles.

• Aplicación de la Ley 40 que transfiere los Centros de Menores al MINJUVE.• Promover la igualdad entre las mujeres y los hombres tanto en áreas urbano

marginales como en áreas rurales e indígenas.• Ampliar la Red de Servicios de Orientación Familiar.• Mejorar la calidad de vida de la población adulta mayor residente en instituciones

de protección familiar, garantizando un servicio integral.• Sensibilizar a la población sobre los derechos de la población con discapacidad,

fortalecer la equiparación de oportunidades, brindar orientación y apoyo a laspersonas con discapacidad y a sus familias.

Finalmente, el apoyo y la atención de los grupos y sectores especialmente vulnerableses una tarea que compete al conjunto de la sociedad, a las distintas comunidades y a laspropias familias. En este sentido, considerando que la solidaridad social es uno de losvalores fundamentales de toda sociedad, el Gobierno mediante su apoyo estimulará elesfuerzo que realizan las Organizaciones no Gubernamentales sin fines de lucro, diversostipos de organizaciones sociales y comunitarias, los gobiernos locales y otras entidadespúblicas para atender a los distintos grupos vulnerables.

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XI. MODERNIZACION INSTITUCIONAL Y DEMOCRACIAPARTICIPATIVA

A. Una Democracia Ineficiente, Centralizada y poco Participativa

Panamá ha avanzado significativamente en los últimos años hacia la consolidación deun sistema democrático, incluyendo una amplia participación electoral por parte de lapoblación, una clara alternabilidad en el poder, la eliminación del ejército y laconsolidación de un estado de derecho. Pero, a pesar de estos logros, la democraciapanameña sigue mostrando los efectos del pasado en términos de su ineficiencia, suexcesiva centralización y la todavía débil participación de la sociedad civil en la vidademocrática.

Los efectos de esa ineficiencia, de la centralización y la escasa participación sereflejan en el campo de la política social, donde Panamá muestra niveles de gasto y deinversión social que superan con creces los de casi cualquier otro país de América Latinay, sin embargo, estos se ven acompañados de claras insuficiencias en términos de accesoy calidad. Como se observó, más de un millón de panameños que constituyen lapoblación más pobre del campo y la ciudad, no tienen acceso a servicios adecuados desalud, saneamiento, seguridad social, educación, vivienda, crédito y demás oportunidadesnecesarias para integrarse con éxito en la vida económica y social de la nación.

Con el ingreso per cápita promedio de Panamá, y con los niveles de gasto e inversiónsocial existentes, no se justifican muchas de las disparidades que aún caracterizan al país:

• No se justifica que más del 37% de la población se encuentre en condiciones depobreza y el 19% en condiciones de pobreza extrema.

• No se justifica que el 60% de la población rural no indígena y el 95% de la poblaciónindígena vivan en condiciones de pobreza.

• No se justifica que una cuarta parte de los niños en el campo – y la mitad de los niñosen zonas indígenas – muestren algún tipo de desnutrición.

• No se justifica que sólo la mitad de los jóvenes del campo y apenas una quinta partede los jóvenes indígenas tengan acceso a la educación secundaria.

• No se justifica que una cuarta parte de los pobres rurales y setenta por ciento de losindígenas pobres que asisten a la escuela primaria no tengan acceso a libros de textoy materiales adecuados de aprendizaje.

• No se justifica que, en promedio, los pobres urbanos y rurales sólo reciban siete ycinco años de educación respectivamente – y los indígenas tres -, mientras los nopobres reciben más de nueve.

• No se justifica que sólo un 3% de los jóvenes que provienen de familias pobrestengan oportunidad de llegar a la educación superior, cuando a ésta se asigna unatercera parte del presupuesto de la educación pública.

• No se justifica que una tercera parte de los pobres rurales y setenta por ciento de losindígenas no tengan acceso a servicios de agua potable.

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• No se justifica que sólo un 15% de los pobres y apenas un 7% de los que viven enpobreza extrema tengan servicios de alcantarillado; y que mientras dos terceras partesapenas tienen letrina, un 20% de los pobres y 33% de los pobres extremos no tieneningún tipo de servicio sanitario.

• No se justifica que haya todavía importantes regiones del país en las que mueren másde cuarenta niños de cada mil nacimientos vivos.

• No se justifica, en fin, que haya regiones y grupos de población para los que sigasiendo normal una vida que es entre cinco y diez años más corta que la de otrasregiones y otros grupos de panameños.

Nada de esto se justifica con los niveles existentes de gasto e inversión social, y todasesas inequidades son tan básicas que vienen a ser una demostración palpable de laineficiencia e inequidad que caracteriza al esquema mediante el cual se organiza y ejecutala acción estatal. Por otro lado, esta mezcla de ineficiencia e inequidad viene a reflejartambién la escasa participación social que caracteriza aún la definición y ejecución de laspolíticas públicas en Panamá, así como el débil rendimiento de cuentas que ha permitidotal estado de cosas.

B. Objetivos: Fortalecer la Democracia mediante la Eficiencia, laEquidad y la Participación

El Gobierno Nacional considera que si bien el dinamismo del crecimiento económicoes una condición sine qua non para lograr aumentos sostenibles en el bienestar de lapoblación, está lejos de ser una condición suficiente. En una economía de mercado, labúsqueda de la equidad pasa por una activa política social que garantice que los frutos delcrecimiento estarán al alcance de grupos cada vez más amplios de la población. Pero,para ello, la política social debe cumplir con algunos requisitos básicos de eficiencia,equidad y participación.

Aunque la temática de la reforma institucional no corresponde directamente con lasresponsabilidades de la política social, sino que forma parte de la Agenda Institucionaldel Gobierno, el impacto que tanto la ineficiencia como la inequidad institucional tienensobre la efectividad del gasto social es tan alto que su reforma amerita un tratamientoespecífico como parte de la política social.

Por un lado, se trata de lograr un aumento en la eficacia y eficiencia de la inversiónsocial, de manera que el esfuerzo sistemático que la sociedad panameña ha venidohaciendo para canalizar recursos hacia la inversión social tenga resultados quecorrespondan con la magnitud de ese esfuerzo. Si en algún área no puede justificarse eldesperdicio de los recursos públicos es, precisamente, en el área social.

En segundo lugar, se trata de garantizar que el gasto y la inversión social jueguenefectivamente un papel positivo en la redistribución del ingreso y – sobre todo – en laredistribución equitativa de las oportunidades. Para ello, se promoverán aquellos

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esfuerzos que, focalizando la atención hacia los sectores más pobres y vulnerables de lasociedad, contribuyan a universalizar el acceso a los servicios públicos.

Finalmente, el Gobierno Nacional se propone impulsar una profundadescentralización del poder y una participación de la sociedad civil, de manera que sefortalezca el proceso de democratización del Estado en su conjunto, se generen losmecanismos para que esa participación incida en el diseño y ejecución de los programassociales y se establezcan las bases para un efectivo rendimiento de cuentas.

C. Propuestas para Institucionalizar la Política Social

Para avanzar en estas tres direcciones de reforma institucional, la política socialimpulsará – entre otras – las siguientes propuestas.

• Promover la eficiencia mediante la desburocratización de los programas socialesestratégicos.

• Desarrollar la capacidad gerencial en la administración de los programas sociales,así como en la necesaria coordinación inter-institucional e inter-sectorial, demanera que se eviten las duplicaciones o los vacíos contraproducentes.

• Recurrir a la aplicación de instrumentos desarrollados por las modernas cienciasde la administración (reingeniería, calidad total, planeamiento estratégico,orientación al usuario, simplificación de trámites, control por resultados, entreotros).

• Fomentar la equidad mediante el diseño adecuado de las políticas y los programassociales, y garantizando que la asignación del gasto y la inversión social tenganun sentido claramente progresivo.

• Utilizar la focalización como una herramienta para garantizar que los grupos ysectores más pobres y vulnerables de la población tengan un acceso real a losprogramas sociales.

• Propiciar la descentralización de los programas sociales para lograr que, al estar laadministración de los mismos más cerca de los propios beneficiarios, reflejenmejor sus verdaderas necesidades.

• Promover la participación social mediante la creación de una Red de SolidaridadCiudadana.

• Impulsar el surgimiento de una cultura institucional centrada en el rendimiento decuentas, estableciendo los mecanismos para lograr una auditoría y monitoreoindependiente de metas por parte de la Asamblea de la Sociedad Civil.

• Fomentar la realización de Cabildos Ciudadanos que permitan el análisis ydiscusión de las necesidades de cada comunidad; la discusión y el acuerdo sobreel orden de prioridad de las distintas necesidades y sus soluciones; la negociaciónsobre los recursos y los mecanismos de ejecución correspondientes; la toma dedecisiones y la aplicación transparente de los mecanismos de rendimiento decuentas.

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XII. PRINCIPALES PROGRAMAS, PROYECTOS Y ACCIONESPARA IMPLEMENTAR LA POLITICA Y ESTRATEGIA DE

DESARROLLO SOCIAL: 2000-2004

La inversión social en la población constituye un instrumento de primer orden paracontribuir al logro del objetivo de promover el desarrollo humano sostenible y –comoparte del mismo- lograr una reducción progresiva y duradera de la pobreza, la pobrezaextrema y la desigualdad. Este objetivo requiere un enfoque integral para que la inversiónsocial sea equitativa, eficiente y eficaz, así como el fomento de la participacióncomunitaria, la focalización en los grupos más carenciados y la descentralización en latoma de decisiones.

Desde la acción gubernamental se ha integrado un conjunto de programas, proyectosy acciones estratégicas para hacer frente a los problemas sociales, y mejorar lascondiciones de vida de la población, en especial de los grupos poblacionales y sectoresgeográficos más desfavorecidos de los beneficios del desarrollo.

Los programas estratégicos contemplan inicialmente un monto de B/. 2,034.5millones, provenientes de distintas fuentes de financiamiento, para el período 2000-2004.Tanto este monto como el año de ejecución de los programas y proyectos están sujetos aser complementados en la medida en que las instituciones públicas involucradasconcluyan la estimación de los recursos necesarios para el alcance de sus metas.

La ejecución de estos programas se enmarca en las siguientes áreas de acción:Pobreza Rural no Indígena; Pobreza Indígena; Pobreza Urbana; Otros Programas deInversión Social para Areas Rurales, Indígenas y Urbanas; Nutrición; Educación, Culturay Deporte; Salud, Saneamiento y Seguridad Social; Vivienda y Desarrollo Urbano;Familia y Grupos Vulnerables; y Modernización Institucional y DemocraciaParticipativa.

En el conjunto de programas y proyectos se destacan líneas de acción tales como:apoyo a la producción agrícola; granjas sostenibles; desarrollo rural sostenible;alimentación complementaria; infraestructura vial y de servicios básicos; conservación yuso de los recursos naturales; vivienda de interés social; atención a grupos vulnerables, enriesgo social e indígenas; formación e inversión en capital humano; capacitación einserción laboral; fortalecimiento y desarrollo de la microempresa y mejoramiento de lagestión social.

El conjunto de las acciones en cada una de estas áreas de intervención será ejecutado,de manera complementaria, por 23 instituciones gubernamentales. Ello implica elfortalecimiento de los mecanismos de coordinación interinstitucional y la participaciónde los gobiernos locales y de la sociedad civil.

Finalmente, para asegurar el alcance de las metas y los resultados esperados de laaplicación de la política social es de suma relevancia conducir un proceso de seguimiento

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y evaluación de su impacto, con el fin de introducir oportunamente las modificaciones ycorrectivos necesarios. El establecimiento de herramientas adecuadas en dicho proceso,entre las que sobresalen los planes operativos anuales, habrán de constituir aportesconjuntos a nivel gubernamental para el logro de los objetivos que persigue la aplicaciónde la política y estrategia de desarrollo social.

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GLOSARIO DE SIGLAS

AMUPA: Asociación de Municipios de Panamá.

ANAM: Autoridad Nacional del Ambiente.

APEDE: Asociación Panameña de Ejecutivos de Empresa.

BID: Banco Interamericano de Desarrollo.

BIRF: Banco Mundial.

CEFACEI: Centro Familiar y Comunitario de Educación Inicial.

CEPRHUSEP: Centro de Perfeccionamiento del Recurso Humano en el Sector Público.

COIF: Centro de Orientación Infantil y Familiar.

CSS: Caja de Seguro Social.

DEC: Dirección de Estadística y Censo.

FIS: Fondo de Inversión Social.

FONDHABI: Fondo de Ahorro Habitacional.

IDAAN: Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales.

IFARHU: Instituto para la Formación y Aprovechamiento de Recursos Humanos.

IMA: Instituto de Mercadeo Agropecuario.

INAC: Instituto Nacional de Cultura.

INAFORP: Instituto Nacional de Formación Profesional.

INDE: Instituto Nacional de Deportes.

IPACOOP: Instituto Panameño Autónomo Cooperativo.

IPHE: Instituto Panameño de Habilitación Especial.

ME: Ministerio de Educación.

MEF: Ministerio de Economía y Finanzas.

MGYJ: Ministerio de Gobierno y Justicia.

MICI: Ministerio de Comercio e Industrias.

MIDA: Ministerio de Desarrollo Agropecuario.

MINEDUC: Ministerio de Educación.

MINJUVE: Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niñez y la Familia.

MINSA: Ministerio de Salud.

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MITRADEL: Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral.

MIVI: Ministerio de Vivienda.

MOP: Ministerio de Obras Públicas.

ONG: Organismos no Gubernamentales.

ORKUM: Organización Kuna de Madugandí.

PARVIS: Programa de Apoyo Rápido para Viviendas de Interés Social.

PEC: Proyecto Educativo de Centro.

PRODE: Programa de Desarrollo Educativo.

PROFINCO: Programa de Financiamiento Conjunto Gobierno- Banca Privada.

PROVISA: Programa de Vivienda con Subsidio y Ahorro.

SINAP: Sistema Nacional de Areas Protegidas.

TAS: Programa de Transformación Agraria Sostenible.

UDELA: Universidad de las Américas.

UNACHI: Universidad Autónoma de Chiriquí.

UNIPAN: Universidad de Panamá.

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Política y Estrategia de Desarrollo Social 2000 – 2004 · integración de los grupos excluidos...

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