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Armando Sánchez Albarrán*

areflexiónquesehadadoenlarevistaEl Cotidianoentornoalapolí-ticasocial,sibiennoesmuyextensasíresultarepresentativaporlacalidaddelostrabajosyelniveldeanálisisdesuscolaboradores, como intentaremosmostrarmás adelante respecto a laeficiencia de los programas, su usopolíticoylosinteresesdegrupoquegeneran.

Endiferentesmomentosencon-tramostrabajosqueanalizanlapolítica

A través de la selección de 23 trabajos se analizan las aportaciones de colabo-radores a la revista El Cotidiano, en que se evalúan diversos aspectos de la política social, en particular el Programa Nacional de Solidaridad, en torno a tres ejes: la efi-ciencia de los programas, su uso político, y los intereses de grupo que generan. Para fines de exposición se hace una breve semblanza histórica de las políticas públicas, en particular de los gobiernos de Miguel de la Madrid, Carlos Salinas de Gortari, Ernesto Zedillo, Vicente Fox y Felipe Calderón. Los trabajos elegidos se subdividen a su vez en siete, dedicados a aspectos de carácter informativo; seis ensayos, seis estudios de caso, y cuatro reseñas.

social,ydestaca,desdeluego,larevistanúmero49,dedicadaexclusivamentealanálisisdelProgramaNacionaldeSolidaridad, en el que participan 24colaboradores con análisis específi-cosdedichoprograma.Enlarevista61y62seencuentrandosestudiosdecaso,elprimeroconreferenciaaChiapas,yelsegundo,aBajaCalifornia.La revista 124 contiene un trabajoconunbalancedelAcuerdoNacionalparaelCampodesdelaperspectivade la política social. En síntesis, de23trabajosseleccionados,ubicamos7 trabajos dedicados a aspectos decarácter informativo, 6 ensayos, 6estudiosdecasoy4reseñas(véaseGráfica1).

*Profesor-InvestigadordelDepartamentodeSociologíadelaUniversidadAutónomaMetropo-litana,UnidadAzcapotzalco.Correoelectrónico:<armando_sa2002@yahoo.com.mx>.

Política social en El Cotidiano

L Gráfica 1 Política social

InformativosEnsayos

Est. casoReseñas

6

4

7

6

Fuente:Elaboraciónpropia.El Cotidiano,núms.49,61,y124.

Eltemadelapolíticasocialjuegaun papel notable en estos 25 años,debido especialmente al abandono

julio-agosto, 2009

El campo254

paulatinodelgobiernomexicanodelpactosocialacon-secuenciadelretirodelEstadoycomomediopararecu-perarlacohesiónsocialylegitimidadpolíticanecesariaeneltránsitohaciaelnuevomodeloeconómico.Sinduda,lapolíticapúblicaquehaacaparadoelmayorinteréshasido,sinduda,elProgramaNacionaldeSolidaridad(Pronasol),mismoquehasufridoimportantescambiosdeacuerdoconlosgobiernosenturno,desdesutransformaciónenSecre-taríadeDesarrolloSocial(Sedesol)ypuestaenprácticadeprogramascomoProgresa,duranteelgobiernodeErnestoZedilloyOportunidadesenelsexeniodeVicenteFox.

La política social, como lo constatan varios de loscolaboradoresdelarevista,entantopolíticadistributivahasidodiseñadaparareproduciraunsujetosocialpasivopolíticamentegraciasalsuministrodeunpaquetedeser-viciosbásicos:infraestructura,serviciosmédicos,educacióno alimentación, al tiempoenque seobtiene legitimidadconesasaccionesalinduciralvotomediantelosapoyosotorgados.

Ambosprogramas,ysobretodopronasol,nacenalapardelasmedidasdeajusteycambioestructural,propiosdelneoliberalismo.Estodalugaraunadiscusiónintelectualypolíticadelapolíticasocialquesecentraen:

• lacríticaalosprogramasfocalizados;• losriesgospolíticos;• ylosinteresesdegrupoquegenera.

Cabeaclararqueatravésdelafocalizaciónseofrecelaposibilidaddeutilizarrecursosescasosdemaneraselectivaafavordegruposmetapredeterminadosysegúncriteriosde costo-eficiencia. La focalizaciónponeel acentoen laformadeutilizacióndelgastosocialyenlosdestinatariosdedichogasto.

Breves antecedentes de política social en México

Méxicocuentacondiversasmodalidadesdepolíticasocial,aunquedifierendelaqueseaplicaenlosañosochentadelsigloxx.Durantelacoloniaybuenapartedelsigloxixlapolíticasocialteníaunsesgomarcadamentereligioso,de-terminadoprincipalmenteporlacaridad.DesdefinesdelsigloxixyprevioalaRevolución,lapolíticasociallacons-tituíaninstitucionesasistencialistasyfilantrópicasreligiosasyprivadasabocadasalaconstruccióndeasilos,orfanatosysanatorios.DespuésdelaRevoluciónlapoblaciónobjetivodelapolíticasocial,laconstituyólapoblacióncampesinay

obrera,porloquequedóincluidaenlaConstituciónenlosartículos:3º(derechoalaeducación);4º(reconocimientodelacomposiciónpluriculturaldelanaciónmexicana,es-pecialmentedelospueblosindígenas;elderechoalasalud,yalavivienda);27º(derechoalatierra);y123º(derechoaltrabajo)entreotros.

De1940afinesde losochenta lapolítica social seencontrabasubordinadaallogrodelcrecimiento,yaqueseconsiderabaqueelmodelodesustitucióndeimportaciones–porsísolo–lograríalasbasesdelbienestarsocialmejo-randoelniveldevidadelapoblación,tantoenelcampocomoenlaciudad.Sinembargoladistribucióndelingresoresultódesigual,aunquenogenerópobrezaenvirtuddequeeldesarrolloeconómicoyelgastosocialcrecieronmásquelapoblación.Enlaposguerrayhastalosañosochenta,lapoblaciónprivilegiadaparalapolíticasociallaconformólapoblaciónasalariada industrialy lade lossectoresdeservicios formales.A pesar de eso, se reconocía que lapobrezaexistíaenzonasrurales.Elcrecimientodelempleoeraunaformadehacerpolíticasocialmedianteeltrabajoasalariado,lostrabajadoresysusfamiliasobteníanprotec-ciónsocialantelosriesgosdeenfermedad,vejez,vivienda,prestaciones,etc.,paralasquesecrearonregulacioneseinstitucionesespecíficas.Enzonasindígenassepuederes-catar lasaccionesdel InstitutoNacional Indigenista(ini),quellevóprogramassocialesyproductivosalapoblaciónindígena.Almismotiempo, las institucionescorporativasdelprilograban,graciasadichosesfuerzosinstitucionales,una cuota de poder como instancias de intermediaciónpordichosservicios.Sinembargo,eldesarrolloeconómi-coresultópolarizadoenunascuantasciudadescomoenlaciudaddeMéxico,Toluca,GuadalajarayMonterrey.Encontrastelabrechasocialcrecíaenalgunosestadosdelsur,lamontañayzonasagropecuariasdebajaproductividad,queademásconcentranlamayorpoblaciónindígena,comoenChiapas,Oaxaca,Guerrero,Puebla,HidalgoypartedeVeracruz,losquetradicionalmenteconfiguranlaprincipalzonademarginaciónypobrezadelpaís.

Enlosañossetentayprincipiosdelosochenta,cuandogobernaronsucesivamenteLuisEcheverríaÁlvarezyJoséLópezPortillo,operaronprogramassocialesdestinadosamejorarlacalidaddevidadelapoblaciónurbanayruralenzonasmarginadas,comoelFondoNacionalparalaVi-viendadelosTrabajadores(infonavit)creadóen1972;elProgramadeInversionesPúblicasparaelDesarrolloRural(pider)en1973;elFondoNacionalparaelConsumodelosTrabajadores(fonacot)en1974.AdemássecrearonelProgramaNacionaldeSolidaridadSocialdelimss,elPlan

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NacionaldeZonasDeprimidasyGruposMarginados(Co-plamar)yelSistemaAlimentarioMexicano(sam).

Con la administración deMiguel de laMadrid seredefineelquehacerdelEstado,pasandodecriteriosso-ciopolíticoshaciaaspectoseconómicosdelibremercado.Resultailustrativoqueenagostode1986MéxicosuscribióelAcuerdoGeneralsobreArancelesyComercio(gatt).

Hasta finales de los años ochenta la política socialcomopolíticapública,yelconceptodeésta,apareceenelvocabulariodelaagendagubernamental,envirtuddelainfluenciadeinstitucionesinternacionalesporiniciativadelaOrganizacióndelasNacionesUnidas(onu).Esunsexeniocaracterizadoporlainestabilidadeconómica:desequilibriodelpesofrentealdólar,caídadelpib,caídadelpreciodelpetróleo, inflación,desempleo;el gobiernoemprendió lareforma del Estado.Dicha reforma se transforma en elmecanismoderacionalizacióndelosrecursospúblicos,cuyointeréssecentraenreforzarlasrelacioneseconómicasconelexterior.Enesteentornolapolíticasocialresultarádesfa-vorecidaaconsecuenciadelaspolíticasdeajusteestructuralporcontinuosrecortesenprogramasysubsidiossociales,queconcentraránmanifestacionesdedescontentosocialqueexpresaránunagudomalestarsocialaconsecuenciadeldeterioroenelniveldevidadelapoblación.

Porpolíticasocialseentiendealasaccionesdedicadasacombatirlapobreza,yéstarepresentaunproblemapúblicocuando lapauperizaciónalcanzanivelesverdaderamentealarmantes.Con el tiempo se distinguirán dos tipos depobreza:

• Sedefinelapobrezacomodeaquellapoblaciónquenosatisfacelasnecesidadesquelepodríandarunbienestarmínimo.

• Encambio,lapobrezaextremaesaquellapoblaciónquenosatisfacenisiquierael60%desusnecesidades.

Lanocióndepobrezaextremahabladelprocesodepolarizaciónsocialquehavividoelpaísenlasúltimasdé-cadas,queyahaocasionadolaexistenciade40millonesdepobres,en1990,deloscualesmásde17millonesseencuentranenextremapobreza.

Afinalesdelosañosochentayhastalaactualidad,enmediodeajustesyreformasestructurales,ydeunamiseriamasiva, lapoblaciónobjetivodelapolíticasocialhasidolaqueseubicaenpobrezaypobrezaextrema.ElFondoMonetarioInternacionalyelBancoMundialrediseñaronuna reforma social, para subsanar los costos sociales ylosefectosnegativosenlacalidaddevidadelapoblación

quehandejadolosajustesylareformaestructural.Habíaquedado claro que el solo crecimiento económico nosolucionabaelproblemadelapobreza,másbiensehabíaabiertolabrechaentrericosypobres.

Enunanálisisdecepal,sobrelapobrezaenMéxico,sedestacacómode1984a1998lapobrezaenzonasruralesesmayorenzonasurbanas(véaseGráfica2).

Gráfica 2 Hogares en situación de pobreza en México

Fuente:cepal.

Porc

enta

je

1984 1989 1996 1998

4539

34

49

3431 Total

Urbano

Rural

53

3843

38

49

60

50

40

30

20

10

0

28

Puede añadirse que enOaxaca se instrumentó elprograma“Lluvia,techoyalimento”,elcualconsistíaenelapoyoeconómicoapequeñosproyectosdedesarrollolocalparapoblacionesruralespobresyconpresenciaindígenaendichaentidad.EnciertamedidaesteprogramapuedeconsiderarseunantecedentedePronasol.

VariosanálisisdelProgramaNacionaldeSolidaridad,incluyendoa loscolaboradoresdelarevistaEl Cotidiano,parten de considerar que las elecciones políticas parapresidentedelaRepúblicaMexicanaen1988,enlasqueganóCarlosSalinasdeGortari,resultaronmuycuestiona-das.Elgobiernosedioalatareadeimpulsarunprogramademodernización encaminado a revitalizar la economíafavoreciendolasexportacionesyapoyandoellibremerca-do.Muchasdelasaccionesenestesentidosupusieronunalejamientodelpactosocialestablecidodesde1917.Entre1991y1992semodificólareformaagrariaenelsentidodequitarelcarácterimprescriptible,inembargableeina-lienablede lapropiedadsocial.LaspolíticasneoliberalesseprofundizaroncomolomuestralaventadeTelmex,laprivatizacióndelabancaylafirmadeltlcen1992conEstadosUnidosyCanadá.Dadoelaltocostoeconómicoypolíticode laspolíticasdeajuste,secreóelProgramaNacionaldeSolidaridad(pronasol)cuyafinalidadimplícitaeraobtenerlegitimidadenlaszonasdeextremapobrezaenlasciudadescomoenelcampo.Enenerode1992,pasó

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a formar parte de la Secretaría deDesarrollo Social. ElaparenteéxitodelgobiernodeSalinasnocorrespondíaconlosresultadossocialesypolíticos.El1ºdeenerode1994,díaenqueeltlcentrabaenvigor,enelestadodeChiapasselevantóunmovimientosocialdeindígenasdenominadoEjércitoZapatistadeLiberaciónNacional (ezln).CarlosSalinasconcluyesugobiernoenmediodeacusacionesdetráficode influencias, corrupción, lavadodedinero, eva-siónfiscal,entreotroscargosenlosqueseveinmiscuidosuhermanoRaúl.Al términodesugestiónsetieneunaestrepitosacaídadelpeso,al tiempoenqueheredaráalpróximogobiernounadelaspeorescrisisfinancierasquehatenidoestepaís.

El Programa Nacional de Solidaridad

Antecedentes

DiversasaportacionesdeautoresenEl Cotidiano,comoJulioMoguel1,DeniseDresser2oLuisMéndez3,et al.,coincidenenidentificaralProgramaNacionaldeSolidaridadcomoelprincipalinstrumentodelegitimacióndelsexeniodeCarlosSalinasdeGortari.

Estosautoressostienenquelaprincipalrazónqueex-plicalaexistenciadeunprogramacomoeldeSolidaridaderalafaltadelegitimidaddelgobiernodeCarlosSalinasdeGortari,quehacecrisisen1988.DeacuerdoconDeniseDresser4,en“Pronasol:Losdilemasdelagobernabilidad”,lapolíticasocialdelgobiernosalinistaobedecealanecesidaddeconcentrarelmayorpoderposibleenmanosdelPoderEjecutivoparacanalizarrecursosazonasturbulentasoagruposinsatisfechosanteelaltocostosocialdelaspolíticasdeajuste.Asílatareaconsistíaencrearunconsenso,unapolíticaquefacilitaralacontinuaciónyprofundizacióndelprocesodemodernizacióneconómica.

Lapolíticasocial,señalaDeniseDresser,seledefinepolíticamentecomounmecanismoparacaptar lealtadesdelosnuevosgruposemergentesycomotal,comolaex-presióndelaspolíticasneopopulistasinstrumentadasporCarlosSalinasdeGortariy,porlotanto,comomediodecontrolpolítico-ideológicoymecanismosdesubordinaciónsocial5.Asimismo,encoyunturaselectorales,lospartidosde

oposición,juntoconlosanalistasyobservadoresdeestosprocesos, tiendenaatribuirapronasol influenciaenelcomportamientodelvoto.

DeniseDresser6,Margarita Badillo7,Maria EugeniaAnguianoyGerardoOrdóñez8 coincidenenconsiderarqueelProgramaNacionaldeSolidaridad(Pronasol)sepro-pusodostareascomplementarias:porunapartecombatirlapobreza:mejorarlascondicionesdevidadelosgruposcampesinos, indígenas,ycolonospopulares;promovereldesarrollo regional equilibrado y crear las condicionesparaelmejoramientoproductivodelosnivelesdevidadelapoblación.

• Yporlaotra,modificarlavisióndeEstadobenefactorquehabíatenidoconlapoblaciónbeneficiadadelapolí-ticasocial,enañosanteriores,porladeEstadosolidarioquesupone,enestenuevoesquema,laparticipacióndelasociedaddemaneracorresponsableyparticipativa.

Objetivos, definición, principios

De acuerdo conMargarita Badillo9 los programas prin-cipales de Solidaridad son: 1) Bienestar social abocadoalmejoramiento inmediato de los niveles de vida: salud,alimentación,educación,yviviendaentreotros.DeelloselprogramaespecialdeEscuelaDignayJornalerosMigrantessonalgunosdelosmásdestacados;2)SolidaridadparalaProducción,destinadoacrearempleosydesarrollodelascapacidadesyrecursosproductivosapoyandoactividadesagropecuarias,agroindustriales,microindustrialesypiscícolas.ElprogramaespecialmásconocidoeseldeCafeticultores;3)SolidaridadparaelDesarrolloRegionalfuediseñadoparalaconstruccióndeobrasdeinfraestructuraregionalyeje-cucióndeprogramasdedesarrolloenregionesespecíficasenentidadescomoCoahuila,Durango,Guerrero,Oaxaca,VeracruzoEstadodeMéxico,entreotras.Algunosdelosprogramasquetuvieronmayorimpactosocialson:1)Fondosdeapoyoalaproducción,víalasinstituciones,yloscomitésregionalesylocalesdesolidaridad;2)Fondosmunicipalesdesolidaridad,víadifyconasupo;3)EscuelaDigna.

1JulioMoguel,“ProgramaNacionaldeSolidaridad:unanuevapolítica”enEl Cotidiano,núm.49,julio-agosto,1992.

2DeniseDresser,“ProgramaNacional de Solidaridad: una nuevapolítica”enEl Cotidiano,núm.49,julio-agosto,1992.

3Dresser,op. cit.,1992.4Dresser,ibid.,1992.5Dresser,ibid.,1992.

6Dresser,ibid.,1992.7Margarita Badillo,“ProgramaNacional de Solidaridad: una nueva

política”enEl Cotidiano,núm.49,julio-agosto,México,1992.8MaríaEugeniaAnguianoyGerardoM.OrdóñezBarba,“Pronasolen

BajaCalifornia:Negociaciónpolíticayeficaciaoperativa”enEl Cotidiano,núm.62,mayo-junio,1994.

9Badillo,1992.

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vividaentoncesporlospequeñoscafeticultores?;¿Fueunrecursoqueayudóarecapitalizareláreaproductiva?…Osonapenasun“crédito”alconsumo…”11.

MoguelproporcionadatosrespectoaloqueelPro-nasolnosolucionó:

• Losrecursosasignadosresultaronmenoresalosapli-cadosaprincipiosdelosañosochenta.

• Latasademortalidadinfantilhaaumentadodesde1950a1990,quepasóde132defuncionesdecada1,000niñosnacidosvivosa38mil.

• Laalimentacióndisminuyóde1988a1990en1.91%agudizándoseelproblemaalimentarioenlapoblaciónrural, y sobre todoenzonas indígenasentre1979y1989.

• Lossalariosperdieron lacapacidadadquisitivaenun48%entre1981y1990.

Conrespectoalmediorural,MoguelafirmaquePro-nasolnomejorólascondicionesproductivas,nisuspobla-doresmejoraronsuniveldevida,nialiviaronlamiseriaantefactorescomo:liquidacióndeparaestatales,elcambiodeunapolíticadesubsidiosindiscriminadosaunadesubsidiosselectivos;eliminacióndepreciosdegarantía;ylasreformasalartículo27ysuleyreglamentaria.Porelcontrario,arrojanalsectorruralhacia laacumulaciónprivadaenelmarcodellibremercado,impidiéndoleslaposibilidaddeunavía campesinacomoopcióndedesarrollosustentable.Moguelopinaque laeficaciadelprogramaquedaenentredicho,yaque“llevaenlafrenteelsellodelatemporalidadydeladiscrecionalidad,conloquesedificultaelcaminohaciaunaestrategiadedescentralizaciónde largoalientoqueimpidieralaextremaconcentracióndelmanejoyrecursospúblicos”12.

LuisHernándezNavarro y FernandoCelisCallejas(1991)en“Pronasolylacafeticultura”analizanelimpactodelprogramadeapoyoaloscafeticultores,enuncontextode crisis internacional del café ydel retirodel InstitutoNacionalMexicanodelCafé (inmecafe), y sepreguntan:¿Resuelvenestosrecursoslasnecesidadesfinancierasdelospequeñosproductores?Larespuestaesno.

• Lamayoríadeproductorescaeenmanosdelacapara-dor-prestamistaosefinanciaconjornalesfueradesuhuertaonoinvirtiendoenella.

11Moguel,1992,p.41.12Moguel,1991,p.42.

Lonovedosodepronasolconsistióenlaformadife-rentedeoperaciónylamaneradeobtenerlaparticipaciónporpartedesupoblaciónobjetivo:respectoalavoluntad,iniciativas y formas de organización de los individuos ysuscomunidades;laplenaparticipaciónyorganizaciónentodas lasaccionesdelprograma; lacorresponsabilidadylatransparencia,honestidadyeficienciaenelmanejodelosrecursos10.Laincorporacióndelabasesocialdelpro-nasolselogróintegrandoalídereslocalesencoloniasycomunidadesformandolosComitésdeSolidaridad,trans-formándolosengestoresdeacciones.

Eficiencia y eficacia del Pronasol

Algunosestudiosde caso valoran losproblemasdeefi-cienciayeficaciadelPronasol,másalládelusopolíticodelprograma.

AnguianoyOrdóñezsostienenquenoexistióunains-tanciaabocadaalarealizacióndediagnósticoyplaneacióndel programa, tan sólo definió como líneas de atenciónprioritarias: alimentación, salud, educación, vivienda, ser-viciospúblicosyempleo,ycomogruposmásvulnerablesamujeres, niños, jornaleros agrícolas, jóvenes y gruposindígenas.Lasrazonesque,segúnlosautores,explicanlainexistenciadeunainstanciadediagnósticoyplaneación,lascualesvanaincidirenlaflexibilidad,eficienciaypolitizacióndelprograma,eranlossiguientes:

• LareformadelEstadosuponíaeladelgazamientoyconellolareduccióndeinstitucionespúblicas.

• Elesquemadeparticipaciónytomadedecisionesqueimplicalaparticipacióndelacomunidadenladecisióndeaccionesyobrasconsideradasprioritarias.

• Ladefinición yorientacióndel gastoejercidoporelprogramasedesignócoyunturalmente,estableciendopuntos de contacto directos entre demandantes ytomadoresdedecisiones.

• Laflexibilidaddelprogramaseadaptaadiferentescon-textosregionales,peroprincipalmentealasestructurasburocráticasexistentes.

JulioMoguelen“Cincocríticassolidariasaunprogra-madegobierno”,aclaraquedenadasirvesabercuántosmillonesseentregaronacadaprograma,acuántasorga-nizaciones,enquéentidades,yaquecuestiona:“¿Fueesosuficiente?;¿permitióenfrentarlasituacióndeemergencia

10Moguel,1992.

El campo258

diariospercápitaporunidadfamiliar,cantidadqueresultódeestimaruningresode2salariosmínimosparaunafamiliadecincomiembros.

Losresultadosalosquelleganmostraronque:

• “la prueba de hipótesis como la estratificación pro-puestasreflejanqueladefinicióndelaclientelasocialdeSolidaridadadquiereparticularidadesregionalesquenonecesariamenteestánen funcióndesucondicióndepobreza.La selecciónde las clientelas sebasaencomponenteslocalesquepuedenalejaroacercarlosbeneficiosdeSolidaridaddeaquellosgrupossocialesquemáslosnecesitan.Loscontrastesmunicipalesenelaciertoenlaseleccióndebeneficiariospuedenseratribuidosalosmecanismosconcretosquepermitenlaincorporacióndeclientelassocialesencadaregión.EstosmecanismosestáncondicionadosporelgradodecompetenciaentrelosagentesgubernamentalesylosgrupossocialesquetieneninfluenciaenlaconcreciónlocaldelaestrategiadeSolidaridad”13

• LaflexibilidadqueelProgramatienetantoenladefi-nicióndesupoblaciónobjetivocomoenlaestrategiaparalaseleccióndesuclientela,danlapautaparaqueseincorporenasuoperaciónelementosdelcontextoregionalquemodificansignificativamentesusresulta-dos14.

• Amedidaqueseincrementalacompetenciaentrelosdiferentesnivelesdegobiernoyseestimulalaaccióndelasociedadcivil,latomadedecisionesparalaasig-nacióndelgastosocialrespondemásalacapacidaddelosgruposyorganizacionessocialesparaintervenirenlaconcertaciónderecursosconelEstado,ySolidaridadadquieremayorgradodeeficienciacomoinstrumentodebeneficiosocialparalapoblaciónmásnecesitada.

JulioMoguel15,enotroestudiodecaso,“ElPronasolenelHornoChiapaneco”,muestracómoelPronasolnologrósusobjetivosenChiapas:

• Entidadendondesecuentaconelíndicedemarginaciónmásaltodelpaís:“El30.12%desupoblaciónmayorde15añosesanalfabeta,el62.08%nocompletólaprima-ria,el42.66%deocupantesdeviviendasnocontabacondrenajeniexcusado,el34.92%carecíadeenergía

• Losrecursospara loscafeticultoressoninsuficientesdados los altos costos que se requieren para dichocultivo.

• Elprogramaesuninstrumentodesobrevivenciaparaunagrancantidaddeproductores.

ArmandoSánchezyFrancisMestries(1991)en“Elim-pactodePronasolenlaSierraNortedePuebla(1989-1991)muestrancómoenelmunicipiocafetalerodeCuetzalan,Puebla,endondepreviamentehabíacaídounaheladaqueafectó las zonas cafetaleras deHidalgo,Veracruz, PueblaySanLuisPotosí,asícomoelretirode inmecafedesusfuncionesdefinanciamientoycomercialización,elPronasolconelprogramaemergentedeapoyoaloscafeticultoresafectadoslosresultadossonlossiguientes:

• Losapoyosacafeticultoresresultaronlimitadoseinsu-ficientes.

• ElPronasolhamitigadolacrisisdeloscafetalerosdelaregiónalsubsidiarsureproducciónanivelesde lasubsistencia,aunquenohafrenadolamigración.Apesardelosapoyosrecibidos,casilamitaddelapoblaciónbeneficiadasaleatrabajaralaciudaddeMéxicooPueblaenactividadescomolaalbañilería.

• Losapoyosfueroninsuficientesparafrenarelprocesode descapitalización ymenos aún para permitirlesalternativas de recapitalización vía lamodernizacióntécnica,ladiversificaciónylaapropiacióndelprocesoproductivo.

• Elapoyoalacomercializaciónresultófrágil,yaquesielBanconoenvíaatiempolosrecursoslosintermediariosbajanelpreciodecompra.

AnguianoyOrdóñez,paraelcasodePronasolenBajaCalifornia,analizanlarelaciónentreeficienciaypolítica.Lavariablequeutilizanparacompararelniveldepobrezadelos residentesde los asentamientosmarginales yde losbeneficiariosdeSolidaridadfueelingresoper cápitadiarioporunidadfamiliar.Lacontrastaciónlarealizanatravésdeunapruebadehipótesisestadísticadediferenciademedias,en laque sepudoestablecerel gradodeprecisiónqueSolidaridadtuvoenlaseleccióndelapoblaciónpobreencadamunicipioporellosestudiado.Complementariamenteyconelpropósitodeevaluarelposiblesesgoenlaselec-cióndelosbeneficiariosserealizóunaestratificacióndelapoblación,estableciendogradosdepobrezadiferenciales.SegúnAnguiano yOrdóñez, el indicador que definió elumbraldelapobrezaextremafuede1.8omenosdólares

13AnguianoyOrdóñez,1994,p.9.14 Ibid.15JulioMoguel,“ElPronasolenelHornoChiapaneco”enEl Cotidiano,

núm.61,marzo-abril,1994.

El Cotidiano 156 259

eléctrica,el74.07%vivíaenviviendasconhacinamien-to,el66.56%vivíaenlocalidadesconmenosde5,000habitantes,yel80.08%delapoblaciónocupadateníaingresosmenoresalosdossalariosmínimos”16.

• Desigualdistribuciónde lapropiedad:“En lazonadelainsurreccióncampesina(SanCristóbaldelasCasas,Ocosingo,Huixtán,Altamirano,OxchucyLasMarga-ritas)sólo667personastienenenpropiedad330,930hectáreas,loquesignificaquecadaunadeellasposeealrededorde4,960hectáreas.Encontraste,lapropiedadcomunaldelaregión(otrorapredominante)sereduceensuconjuntoasólo589,254hectáreas”17.

ElBancoMundial,afirmaelautor,promovióenpaísessubdesarrolladoselmismoformatodepolíticasocialcuyosrasgosmásnotoriosson:

• Los programas de emergencia en realidad actuaroncomo instrumentos para facilitar el“cambio estruc-tural”,nopara“erradicarlapobreza”sinoparahacermenosdolorosaslaspolíticasdeajuste.

• Lapolíticasocialevitaría impactarsobrelasvariablesmacrocomosalariosopreciosrelativos,y

• Losprogramastuvieron,desdesuorigen,uncontenidopolíticoyaquemásqueevaluarlaerradicacióndelapobreza,setrataríadeevitarquelamiseriaocasionadaporlaspolíticasneoliberalessehicieraninmanejablesyconaltoscostospolíticos.

El"diseño"o"formato"delosprogramasdecombatealapobrezaquedódefinidoenlofundamental:

• Los recursos se dirigían a pequeñas inversiones deimpactolocaloregional,peroconuna“mayorrentabi-lidad”socialypolíticadelainversión.Elesquemaeraeldeinversiones“porgoteo”quefacilitabanunalógica“asistencialista”y“clientelar”.

• Sesustentólacanalizaciónderecursosvíala“demanda”yconelloseprescindíadeunapesadaburocracia.EnocasionessetrabajabaconOrganizacionesNoGuber-namentalesparaarrancaryadministrarlosproyectos,obienseaplicaronmecanismosdedescentralizacióny desconcentración proporcionando atribuciones degestiónymanejoderecursosainstanciasmunicipalesyorganismosdebase.

EnChiapas,sostieneMoguel,losresultadosresultaroncontrariosaloqueseesperaba:

• Recursosimportantescomolosdirigidosalacafeticul-tura(delprogramaINI-Solidaridad)nocompensaronlacaídadelospreciosinternacionalesdelosúltimosaños,nilasconsecuenciasdelretirodeotrosprogramasdeapoyogubernamentales.

• ApesardequeChiapasregistróelmayornúmerodecomitésdeSolidaridadenelpaís,loquesupondríaqueeselestadodondemayoréxitohatenidoel"cambiodelarelaciónEstado-pueblo".Lainsurreccióncampe-sinadelaselvademuestraqueasíes,peroensentidocontrarioalquepresumenlascifrasylasdeclaracionesoficiales.

• Los8,824comitéschiapanecosdesolidaridadexistenteso registradosno tienenuna "lógicapolítico-societal"sinoquesetratade“unidadesgrupales”querecibenrecursos“deemergencia”.

Laprincipalconclusión,enelcasodeChiapas,esqueelPronasolnoestaneficazparaevitarelsurgimientodemovimientossociales,perotampocoeselmedioidealparafacilitarelsurgimientodenuevosactoressocialesquepro-muevanyafiancenlarelaciónEstado-sociedad.Losrecursosdelosprogramassocialessonyoperanenrealidadcomoun“subsidioalingreso”.

Legalidad, legitimidad y gobernabilidad

AlgunosautorescomoDeniseDresser,JoséLuisPiñeiro18,JulioMoguel,LuisMéndez,et al.19,cuestionanelcarácterpolíticodelPronasolcomo:formadeinducirelvoto;obte-nerlegitimidadensusinstanciasnacional,estatalyregional;comoformadeneocorporativismoalcooptaraloslíderesdelosComitésdeSolidaridad;disminuirlastensionesdemovimientossocialespotencialmenteexplosivos.

DeniseDresser,JoséLuisPiñeiroyJulioMoguel,entreotros,serefierenalPronasolcomounmedioparadestensarlospotencialesmovimientossocialesconreivindicacioneseconómicas,políticasysociales,anteunadécadadecrisiseconómicayretirodelEstado.

16Moguel,op. cit.,1994,p.4.17 Ibid.

18 José Luis Piñeiro“ProgramaNacional de Solidaridad: una nuevapolítica”enEl Cotidiano,núm.49,julio-agosto,1992.

19LuisMéndez,MiguelÁngelRomeroyAugustoBolívar“ProgramaNacional de Solidaridad: una nueva política” enEl Cotidiano, núm. 49,julio-agosto,1992.

El campo260

EnelcasodeChiapas,JulioMoguel20muestratambiénqueelPronasoltampocologracontenerlosmovimientossociales,yaquefueenestaentidadendondeselevantóelEjércitoZapatistadeLiberaciónNacional,cuyasraícesseencuentranenlasprofundasdesigualdadesyenlaantide-mocraciaancestrales.La“críticade lasarmas”cuestionalapolíticasocialyalPronasol,enparticular,yaquenolo-graronsolucionarlosdesequilibriossocialesenlaentidadmáspobre.Tampocologróneutralizar,mediatizaryfrenarel descontento social que se expresó en contra de laspolíticasdeajuste.

Dresserafirmaquemedianteel“centralismomoderni-zante”elcontratosocialestásiendorenegociado.Laautoraserefierealasconsecuenciaspolíticasdedichoprograma:

• Conlacanalizaciónderecursosselectivosypagoscom-pensatorios,elPronasolcontribuyeaneutralizar-sinoesquecooptar-asectoresimportantesdelapoblaciónal esfuerzomodernizador. En particular la autora serefiere a los actores urbanos, clasemedia-baja y delsectorinformal.Lahegemoníasalinistaincorporanue-vossectorespopularesurbanos.Enlugardecombatiroreprimira laoposición,elPronasolpromueveunaformadeincorporacióndelsectorpopular.

• Antelosgrandesproblemasgeneradosporloscostosdeunmodeloeconómico,secrearon“pequeñassolu-ciones”quetransformaronalPronasolenprincipiodegobernabilidad.

• Pronasol crea nuevos cuadros políticosmediante lacooptación de“líderes naturales” de los comités desolidaridad.

• ElPronasol inducealvotograciasalasinversionesenobrapública,alusodiscrecionaldelosrecursosyalaoportunidaddesuutilización,comolodemuestraelhe-chodequeenladelegaciónÁlvaroObregón,endondeseidentificaronaunas140coloniascomodeextremapobreza,enjuliode1988elpriperdióentodoslosdis-tritos,yencambioen1991recuperótodos.

Piñeiro concluye:“El impacto electoral de todas lasobrasreseñadasenlasconcienciasdelelectoradoresultaobvioapesarquelosvocerosgubernamentaleslonegaronsistemáticamente”21.Loanteriorlosustentaconinforma-

cióndeltipodeprogramassocialesquesonsusceptiblesdemanejopolítico.

Porsuparte,MoguelaclaraquePronasolnocreaunanuevarelación“Estado-pueblo”,síencambiopuedecoadyu-varadisminuir“viejasprácticascaciquilesycorporativasyserunelementoqueayudeadesarrollarlaspropiasfuerzasproductivas–yculturales–delossectoressocialesimplica-dos”22.ElsignificadodeunarelaciónconelEstadosolidariosuponelacreacióndeuna“nuevapolíticademasasdelEsta-do”sobrelabasedecampesinosextremadamentepobresydesposeídosurbanos,esdecir,laalianzasetransformaenneocorporativismo,yaqueincluyemecanismosquesurgendesdeloscomitésdesolidaridad,losComitésRegionalesdeSolidaridad.Sinembargo,dichoesfuerzoorganizativoresulta ineficazpara“crearunnuevo actorhistórico”odesarrollar“unmovimientosocialdelargoaliento”,entodocasopuedecrearclientespolíticos.TampocolosComitésdeSolidaridaddebencompetirconlasorganizacionessocialesquieneshansidocontraídasdesde abajo.

EnelcasodelprogramadeapoyoaloscafeticultoresyFondosRegionalesdeSolidaridad,HernándezyCelis23 sostienenque:

• Elprogramanohademocratizadoalasorganizaciones,yaqueparaobtenerlosrecursosdelprogramalospro-ductoressonobligadosadesdoblarseysersolicitantescomocomunidadynocomoorganización.

• Encambiolasorganizacionesregionalesdeproductoressísonunfactordedemocratización.

• Al actuar los productores almargen de sus organi-zacionessonpresafácilparaelcontroldecaciquesyprestamistas.

SánchezyMestries24(1991),enotroestudiodecaso,señalancómoparalaregióncafetaleradelazonanortedePueblaelapoyosocialcontienetintespolíticos:

• Se encuentran coincidencias entre distritos conpar-ticipacióndeoposiciónylaasignaciónderecursosdeSolidaridad.

20Moguel,op. cit.,1994.21Piñeiro,op. cit.,1992,p.70.

22Moguel,op. cit.,1992,p.6.23LuisHernándezyFernandoCelis,“Pronasolylacafeticultura”en

El Cotidiano,núm.49,julio-agosto,1992.24Armando Sánchez y FrancisMestries,“El impacto del Pronasol

ante laheladaen la SierraNortedePuebla”enEl Cotidiano, núm.49,julio-agosto,1992.

El Cotidiano 156 261

• Loscriteriosdeasignaciónderecursosnoúnicamentesesustentanenprincipiosdejusticiasocial,yaqueope-rantambiéncriteriosdeordenpolíticoalprivilegiaramunicipiosendondelahegemoníadelpriseencuentraamenazadaodesplazada.

Elpronasoltuvocomofincombatirlamarginaciónsocialylapobrezaextrema,atendiendoprioritariamentea indígenas, campesinosde zonas áridas yhabitantesdecoloniasurbano-populares.Enrealidadlarazónprincipaldesuexistenciafueladeatenderalapoblacióndemigracióninternaubicadaenlasciudades.Loanteriornoesgratuitosinoqueobedeceacriteriosdeparticipaciónpolítica.Enzonasurbanassetiendeacanalizarelvotoalaoposición,adiferenciadelapoblaciónindígena,enzonasrurales,enquesetiendealaabstención.

Estos programas se diseñaron con la intención deromperelcírculoviciosodecorrupción,intermediarismoyreforzamientodelcacicazgopropiodelcorporativismodeEstadopracticadoporelpri.

La década perdida y los gobiernos (panistas) del cambio

Progresa

ErnestoZedilloPoncedeLeónrealizómodificacionesenlapolíticasocial,enparticularalcambiarlamodalidadporenfoquehacialaformacióndecapitalhumano.Enagostode1997seinstrumentaelProgramadeEducación,SaludyAli-mentación(progresa)combinandoapoyosdelargoplazoenáreastalescomolaeducación,lasaludylaalimentación,conunamodalidad focalizadadestinadaa formarcapitalhumano (manodeobra capacitada) en las comunidadesy familiasmás pobres. El programa pretendió disminuirpobreza extrema relacionada con los altos niveles defertilidad,desnutriciónymortalidadinfantil,yladeserciónescolardelascomunidades.Administrativamenteprocuróevitarcorrupción,intermediarismoenlastransferenciasderecursosmonetariosa losbeneficiarios.Además incluyómodalidadesdeevaluaciónparamedirel impacto socialdelprograma.Enresumen,elénfasisdedichoprogramasecentróenelfactoreducativo.

progresa contó con aspectos nuevos en la políticasocial:

• Ayudaeconómicaotorgadaenefectivoalasfamilias.

• Enfoquedegénero:laayudaeconómicaseproporcionadirectamentealasmadresdefamilia;ellassonlasde-positariasytitularesdelosbeneficioseconómicos,yaquesehacomprobadoquehacenunmejorusodelosapoyos.Además,lasbecaseducativasestándiseñadasdetalformaqueenelniveldesecundariasonligeramentemayoresparalasniñasqueparalosniños,locual

• tiene el propósito de revertir la tendencia de unmenorniveldeescolaridaddelasmujeresenzonasmarginadas.

• Actúabajoel principiode corresponsabilidadde losbeneficiarios–particularmentepadresdefamilia–,lacualesrequisitoindispensableparaquelasfamiliaspuedanrecibirlosapoyosdeProgresa,y

• EnfoqueintegraldelPrograma,queincluyetresobjetivosquesevinculanentresí:educación,saludyalimentación.

LosobjetivosdeProgresafueron:

• Mejorarlascondicionesdeeducación,saludyalimenta-cióndelasfamiliaspobres,particularmentedelosniños,niñasydesusmadres,brindandosuficientesserviciosescolaresydecuidadodelasaluddecalidad,asícomoayudasalimentarias;

• Integrarestasaccionesparaqueelaprovechamientoescolarnoseveaafectadoporlafaltadesaludolades-nutricióndelosniñosylosjóvenes,niporquerealicenlaboresquedificultensuasistenciaescolar;

• Procurarque loshogaresdispongandemediosyderecursos suficientesparaque sushijos completen laeducaciónbásica;

• Inducirlaresponsabilidadylaparticipaciónactivadelospadresydetodoslosmiembrosdelasfamiliasafavordelbeneficioquesignificaparalosniñosylosjóvenesmejorarsueducación,saludyalimentación;y

• PromoverlaparticipaciónyelrespaldocomunitarioenlasaccionesdeProgresaparaquelosservicioseduca-tivosydesaludbeneficienalconjuntodelasfamiliasde las localidades dondeopere, así como sumar losesfuerzoseiniciativascomunitariasenaccionessimilaresocomplementariasalprograma.

En1994y1996lacrisiseconómicadejósushuellasconelaumentodelapobreza.DeacuerdoconSusanParker25,la

25DoctoradaeneconomíaporlaUniversidaddeYale,enunainvestiga-cióndelCentrodeInvestigaciónyDocenciaEconómicas(cide).<www.jornada.unam.mx/ultimas/2009/05/22/crisis-abona-pobreza-en-mexico>.

El campo262

ElprogramaOportunidadesseubicadentrodelaestra-tegiamásampliadelgobiernofoxistallamadaContigo,conlaqueelgobiernodeMéxicoinstrumentaelPlanNacionaldeDesarrollo2001-2006,ydemaneraespecífica,lapolíticaso-cial.Oportunidadesesunprogramacoordinadoque,aligualqueProgresa,articulaincentivosparalaeducación,paralasaludyparalanutrición,conelfindepromovereldesarrollodecapacidadesdelasfamiliasenextremapobreza.AtravésdelaestrategiaContigosebuscóimpulsareldesarrollosocialyhumanodelosmexicanosdesdediversosfrentes:

Unrigurososistemadeseleccióndebeneficiariosbasadoen las características socioeconómicas del hogar, quepermitefocalizarlosrecursosalasfamiliasquerealmentelonecesitan,superandolossubsidiosylosapoyosdiscre-cionalesydefinidosconcriteriospolíticos.Oportunidadestienecomoprioridadfortalecerlaposi-cióndelasmujeresenlafamiliaydentrodelacomunidad.Portalrazón,sonlasmadresdefamilialastitularesdelProgramayquienesrecibenlastransferenciasmonetariascorrespondientes.Enelámbitoeducativo,apartirdelprimerodesecundaria,elmontodelasbecasescolaresesmayorparalasmujeres,dadoquesuíndicededeserciónaumentaapartirdeesegrado.Enelcuidadodelasalud,lasmujeresembarazadasrecibenunaatenciónespecial,conunprotocolodecon-sultasparacuidareldesarrollodelembarazo,lasaluddelamadreyprevenirpartosconriesgo.Losapoyosmonetariosseentregandemaneradirectaalasfamilias,sinlaintermediacióndefuncionarios,autori-dadesolíderes,pormediodeinstitucionesliquidadoras,garantizandolatransparenciaensudistribución.Conlafinalidaddeacercarcadavezmáslaentregadelosapoyosmonetariosalasfamilias,sehanbuscadonuevasaccionescomolatransferenciavíabancaria,conloqueselesabrelaposibilidaddeahorrar.

ElprogramadeOportunidadesúnicamentecambiódenombreyaqueenesencialaformadeoperar,losobjetivosylasaccionessoniguales.Unadelascríticasmásconsistentesadichoprogramaeslafaltadeevaluacióndeactividadesdesalud,educaciónyalimentación,yaqueenloshechossonaccionesdesvinculadasentresí.

ElestudiodelConsejoNacionaldeEvaluacióndelaPolíticaSocial(Coneval)midelapobrezadeacuerdocontrescategorías:pobrezaalimentaria,pobrezadecapacidades

crisiseconómicaprovocóunfuerteimpactoenlapobreza;así,entre1994y1996lapobrezaalimentariaseincrementóen15.6millonesdepersonasyladepatrimoniotuvounincrementode16.9millonesdepersonas.Hasta2005setuvounnúmerodepersonasenpobrezasimilaralqueseteníaen1992.

Losgobiernosneoliberales,apartirdeCarlosSali-nasdeGortari,asegurabanqueconlafirmadelTratadodeLibreComerciolloveríanlasinversionesenelpaísyellosupondríalacreacióndeempleosyabatimientodelapobreza,entreotrosbeneficios.Larealidadnoesdeltodocierta,comoloseñalaMaríaEugeniaTrejos,“ConeltlchaaumentadolapobrezaenMéxico”;afirmaqueelTratadodeLibreComercioconAméricadelNorte,au-mentólasexportacionesylainversiónextranjera,loqueúnicamentedejógananciasparaunascuantasempresastrasnacionales, y en cambio generómayor desigualdadsocialaumentandolosnivelesdepobrezaydesigualdadenel ingresoenMéxico.Entre1994y2000lapobrezaenMéxicopasódel51%al70%delapoblación.El20%máspobrebajósuparticipaciónenelingresode3.6%a2.9%,mientrasqueel10%másricolaaumentódel44%al50%.Deacuerdoconestafuente,acausadelafaltadeoportunidadesenMéxicolamigraciónaEstadosUnidospasóde4millonesdepersonasen1990a8millonesen2000.Comopuedeapreciarse,elaumentoenlasexpor-tacionesylainversiónextranjeratampocogarantizanlageneracióndeempleo:<zhttp://www.bilaterals.org/article.php3?id_article=2154>.

Oportunidades

Conel“gobiernodelcambio”delpanistaVicenteFoxelcambioesdenombre,yaqueenesenciasetratade lacontinuacióndeProgresa.En2002,elProgramaProgresacambiadedenominaciónyseconvierteenelProgramadeDesarrolloHumanoOportunidades.Enestesentido,diversos autores han señalado que el ProgramaOpor-tunidades es, en esencia, la continuación del ProgramaProgresa.Oportunidades ha presentado algunos cam-biosalolargodesusañosdeimplementación,entreloscuales se encuentra su extensión a zonas urbanas y laintroduccióndebecasescolaresaniveldepreparatoriaapartirde2001,asícomolaintroducciónen2003deunnuevo componente del programa llamado Jóvenes conOportunidades27.

El Cotidiano 156 263

y pobreza de patrimonio: <www.jornada.unam.mx/ulti-mas/2009/05/22/crisis-abona-pobreza-en-mexico>:

• Lapobrezaalimentaria seconfiguracuando las fami-liasnopuedenobtener"almenosunacanastabásicaalimentaria, aun si se hiciera uso de todo el ingresodisponibleenelhogar".Enesterangoestaban37%delosmexicanosen1996,y14%diezañosdespués.

• La pobreza de capacidades semanifiesta cuando lasfamiliasopersonastienendificultadesparacubrirgastosdeeducaciónysalud.Estaslimitacionesafectabanacasi47%delapoblaciónen1996yacasi21%en2006.

• En pobreza de patrimonio, unamedida que aplicanautoridades e investigadorespara englobar lasdife-rentesdimensionesdepobrezayenlaqueseincluyeaquienesnotienensuficientesrecursosparagastosdeviviendayvestido,afectabaa69%delapoblaciónen1996,yunadécadadespuésamásde42%deloshabitantes.

EnesteinformelaConevalmuestraqueapartirde1996hasta2006seredujolaproporcióndepersonasenpobrezadepatrimoniode69a42.6%,ylaincidenciadepobrezaalimentariade37.4a13.8%.AunqueaclaróquelapobrezadeMéxicoesaúnelevada,yaqueelnúmerodepersonasencondicióndepobrezadepatrimoniotuvounadisminuciónentre1992y2006desólo1.5millonesdepersonas.DeacuerdoconSusanParker,hasta2005setuvounnúmerodepersonasenpobrezasimilaralqueseteníaen1992.

En2006–puntualizaelmismoreportedelConeval–delos 14.4millones de personas en condicióndepobrezaalimentaria,5millonesseubicabanenzonasurbanasyelrestoenrurales,esdecir,dosdecadatrespersonasenesterangoseubicanenzonasrurales. Elnúmerodepersonasencondicióndepobrezadepatrimoniotuvounadisminuciónentre1992y2006desólo1.5millonesdepersonas,porloqueseafirmaquelapobrezaaúneselevada.

El Acuerdo Nacional para el Campo

Envirtuddelmovimientocampesinoaglutinadoentornoallema“¡ElCamponoAguantaMás!”,el28deabrilde2003sefirmóelAcuerdoNacionalparaelCampo,impulsadoprinci-palmenteporlasorganizacionesrurales,trasunaestrategiadealianzasconotrossectoresgremiales.Graciasalocual

loscampesinoslograronobtenerlapromesadeunaamplia-ciónenlapolíticasocial.Unadelasmesasdediálogoparaelcampotratólapolíticadedesarrollosocial;dichotemaesreferidoporJorgeMercado26enelartículo:“Políticaydesarrollosocial:larespuestahaciaelAcuerdoNacionalparelCampo”,dondeelautoranalizalasponenciaspresentadasporlosdiversosactoresenmateriadepolíticasocialenlasmesasdediálogoy,posteriormente,evalúaalgunosdelosresultadosdelasaccionesinstitucionalesderivadosdelafirmadelosacuerdos.Loanteriorsesustentasobrelabasededocumentosoficialesydelaspercepcionesdelíderescampesinosdealgunasorganizacionesruralespresentadosendiferenteseventos.

Eneldocumentosedacuentadelosprogramasoficia-lesdepolíticasocial,duranteelgobiernodeVicenteFox,objetivos,poblaciónatendidayrecursosdestinados:

• ProgramadeOportunidadesProductivas• ProgramadeEmpleoTemporal• ProgramadeAtenciónaJornalerosAgrícolas• ProgramadeDesarrollodelosPueblosyComunidades

Indígenas• ProgramaJóvenesporMéxico• ProgramaIniciativaCiudadana3x1• ProgramadeAtenciónamicroregionesyZonasdealta

marginaciónaIndígenas• ProgramaIdentidadJurídica• AccionesdelInstitutoNacionalIndigenista• ProgramadeabastosocialdelecheacargodeLiconsa• ProgramadeAbastoRuralacargodeLiconsa• ProgramaqueoperalaComisiónNacionaldelasZonas

Áridas(conaza)• Programas coordinadospor el InstitutoNacional de

DesarrolloSocial(indesol)

FrancisMestries27enumeraalgunosdeloslogrostrasla firma, el 28de abril, entre gobierno yorganizacionesruralesenelancenmateriadepolíticasocial,yapartedelosrecursosqueyasedestinabanelgobiernosecompro-metióaentregar:

26JorgeMercado,“ElAcuerdoNacionalparaelCampoylaPolíticaSoci-aldelGobiernoFederal”enEl Cotidiano,núm.124,marzo-abril,2004.

27Mestries,Francis(2004)“ElBarzónenlaluchacontraelTratadodeLibreComercioconAméricadelNorte(tlcan)”enEl Cotidiano, núm.124,marzo-abril,2004.

El campo264

• Unplandesaludyseguridadsocialparalapoblaciónrural($400millones).

• Creación del FondoNacional para laViviendaRural($260millones).

• Apoyosalosadultosmayorescon$500millonesyayudaasuincorporaciónalSeguroSocial.

• 140millonesparaproyectosproductivosdelasmu-jeres.

Los programas anteriores representan una accióninusitada,puestoqueenestepaísnoescomúnque losprogramasprovengandelamovilizacióncampesina.Laen-tregadelosrecursostuvoseriasfallas,yaqueelgobiernoentorpecióelrepartoágildelosrecursosburocratizandoelproceso:dilaciónenlasreglasoperativasdetodoslosprogramas;entregaderecursosacuentagotas;ycondicio-nandoypolitizandolaentregaderecursosaorganizacio-nesmáslealesalasposicionesgubernamentales.Ademásdesconocióacuerdosprevioscomolaevaluaciónconjuntaentregobiernoyorganizacionesrurales.

Felipe Calderón. De “catarrito” a influenza a/hini

ElgobiernodeFelipeCalderónsufriólasconsecuenciasdelacrisisinternacional,con“epicentro”enEstadosUnidos,peroconenormesconsecuenciasennuestropaís:desem-pleo,pobreza,migracióny,porsi fuerapoco,violenciaacausadelaguerraaloscártelesdeladroga.ApesardelquelosefectosdelacrisiseconómicaenMéxicoyaeranmuyclarosen2007,eldiagnósticooficial,hastaelsegundotrimestre de 2009, fue que únicamente pasábamos porun“catarrito”. Para empeorar el panorama, el sistemadesaludmostrósuvulnerabilidadconelsurgimientodelvirusa(hini)aprincipiosde2009ennuestropaís,aunquelaprocedencianosehaaclarado.Hastaelviernes29demayosetenían5mil029personasinfectadasentodoelmundoy97decesos,deellos85correspondíanaMéxico.El gobiernomexicano cerró temporalmente escuelas ydifundiómensajesdesaluddestinadosalaprevencióndelaenfermedad.Undatoquesaltaalavistaesqueenpaísessubdesarrollados, comoMéxico, se concentra elmayorporcentaje de decesos 87.6%, de dónde se deduce queentrelascausasseencuentralapobreza28.

Entre1992y2008lapobrezanosehareducidodemanerasignificativa, si tomamosencuentaqueen1992se reconocía laexistenciade40millonesdepobres,deloscuales17seubicabanenextremapobreza;para2008seestimaunaumentoen45millonesydeellos21.7seubicanenpobrezadecapacidades.Comparandoesascifrasresultaenunaumentoen5millonesmásdepobresy4.7enpobrezadecapacidades29.

Datos del BancoMundial indican que en el país el20.3%delapoblaciónviveenpobrezaextrema,entantoqueel51.7%,enpobrezamoderada.Elorganismofinan-cierocoincideconlaOrganizacióndelasNacionesUnidas(onu),todavezqueensuinformeLa pobreza en México, una evaluación de las condiciones, las tendencias y la estrategia del Gobierno destacaqueexistenrezagosimportantesenalgunaszonasdelpaísenmateriadesalud,alimentaciónyeducación: <http://contralinea.info/archivo-revista/index.php/2009/05/10/la-pandemia-de-la-pobreza>.

AraceliDamián30,investigadoradelColegiodeMéxico,afirmóquesonlosniñosquienespadecenmáslapobrezaquelosadultos,especialmentedebido

• aquelospobrestienen,enpromediomáshijosquelasclasesmediasyaltas,y

• enhogaresconhijospequeños,lasmujerestienenmásrestriccionesparainsertarseenelmercadolaboral

Loanteriorseejemplificaenelsiguientecuadroenel que la investigadoraDamián, con información de laEncuestaNacionaldeIngresosyGastosdelosHogares(enigh),demuestraqueentreagostode2006yagostode2009haaumentadolapoblacióndepobreseindigentes,ydeelloslosmásjóvenessalenmásafectados31(véaseCuadro1).

29JonathanHernándezCantú,enunartículotitulado“Loqueimportaes el riesgo”, <http://mipropiadecadencia.blogspot.com/2008/10/blog-action-day-2009-pobreza-en-mexico.html> afirma que de acuerdo coninformación del InstitutoNacional de Estadística yGeografía (inegi),de los 45millones de pobres de una población total demás de 104millonesdepersonas,21.7millonesselesitúaenelgrupodepobrezadecapacidades,alnocontarconlosingresosnecesariosparaelconsumobásicodealimentación,educaciónysalud.Entanto14,4millonestienenpobreza alimentaria con recursosmenores a los necesarios para unaalimentaciónadecuada..

30AraceliDamián,(2009)“Losniñosylacrisis”,El Financiero,Economía,01-06-2009.p.16

31Indigentessedefinencomoaquellosquesatisfacenlasnormasenmenosdel50%..

28DeRegilyServín,“Detectandossubpoblacionesdela(hini)”,El Financiero,sociedad,1,junio,2009:34.

El Cotidiano 156 265

Asegura la autora que lo anterior se explica por lacontracción del Producto InternoBruto en 8.2% en elprimertrimestrede2009,elaumentodeldesempleoquellegóal5.1%,enelmismolapsodetiempo,asícomoenelalzadelospreciosdelosalimentos.

Respectoalproblemaalimenario,Méxicoenfrentóen2008unacrisisagrícolaexponiendootropuntovulnerablequedeberíaserconsideradocomopartedelaagendadeseguridadnacional.Elalzaenlospreciosdeloscombustibles,aescalainternacional,repercutióenlaelevacióndefertili-zantesaumentandoelcostodeproductosagropecuarios;asícomoalautilizacióndealimentos,comoelmaíz,paralaproduccióndebiocombustibleenEstadosUnidos,ocasionóescasezdealimentos.ElloobligóalgobiernoacompraraEstadosUnidosmásde20milmillonesdedólaresdemaízyeliminarlosarancelesalaimportacióndealimentos.Enesacoyunturaocasionóunaelevaciónenlospreciosagro-pecuariosqueincidióenunaumentoenlainflación.Perolacrisiseconómicaapenascomenzaba,yyaalgunasvocespronosticabanunasoluciónalimentariadelargaduración.

Pobreza e influenza, problema espacial: las regiones

Lacrisiseconómicaparaelprimertrimestredemarzoacusóseriosproblemasdedesempleoydisminucióndelpib.Eldes-empleoascendióamásdedosmillonesdepersonasyelpib descendióenelprimertrimestrede2009en8.2%.ElproblemaseacentuóconelbrotedelainfluenzaporcinaenMéxico.

Elproblemaesmásquetodounproblemaderiesgo,yésteesmayorenpaísescomoelnuestro,congrandesrezagosenmateriadesalud,educaciónyalimentación.Apesardequeelbrotedeinfluenzaseconcentrósobretodo

enloscentrosurbanoscomoelDistritoFederalcon1,714casos,seextendióalaprovincia:enSanLuisPotosícon298;EstadodeMéxico,278;Veracruz,278;Jalisco,273;Hidalgo,238;Zacatecas,214;yGuerrero,con205infectados(DeRegilyServín,“Detectan dos subpoblaciones del A (HINI)”,ElFinanciero,Sociedad,1ºjunio,2009:34).

Apropósitodelaepidemiadeinfluenzaporcina,Boltvi-nikKalinkayLealFernández,señalaronquelascomunidadesconmayor rezago en estamateria se encuentran en lazonadeLosChimalapas,Oaxaca,endondeelporcentajedepoblaciónsinderechohabienciaesdel98.1%.LesigueLaMontaña deGuerrero con 94.2%; Sierra de Juárez,92.6%;NortedeChiapas,90.9%,CostaySierraSur,88.0%;yAltos deChiapas, 87.7%, entreotros. El riesgo podríaacentuarseenlosmásde20millonesdemexicanosquenotienensiquieraparacomeryenotros30millonesquepadecen desnutrición, alertan investigadores en salud ypobreza. (http://contralinea.info/archivo-revista/index.php/2009/05/10/la-pandemia-de-la-pobreza/)

De acuerdo con el Informe sobre desarrollo humano de los pueblos indígenas de México 2006,enelpaíshaycasi500municipiosycomunidadesen losqueel90%desupoblación vive en condiciones similares a los delÁfricasubsahariana.

Fuente:AraceliDamiánsobreinformacióndeenigh2006.(Damián.Araceli,(2009)“Losniñosylacrisis”,El Financiero,economía,01-06-2009.p.16).

Cuadro 1Sin freno. La pobreza en la población joven ha sido

mayor que en los adultos

PobresIndigentesPobresno indigentesNopobres

Agosto 2006 Agosto 2009Rango edad/ estratos de pobreza

Hasta18

años

Hasta 18años

Mayorde

18 años

Mayorde

18 años

80.633.846.8

19.4100.0

64.521.043.5

35.5100.0

86.849.437.4

13.2100.0

73.333.140.2

26.8100.0

Población sin derechohabiencia

ChimalapasMontañadeGuerreroSierradeJuárezNortedeChiapasCostaySierraSurAltosdeChiapasMixeSelvaLacandonaTarahumaraMazahua-OtomíOtomídeHidalgoHuastecaSierraNortedePueblaMixtecaFronteraSurChinantecaHuicotCuicatlánPurépechaTuxtlas,Popoluca,NáhuatldeVeracruzIstmoVallesCentralesChontaldeTabascoMayaMayo-Yaqui

98.1494.1992.6290.9288.0387.7187.0786.0385.6683.5882.0281.8481.7177.0776.1575.5175.4874.5772.4771.7267.6267.2963.5855.3542.94

Fuente: http://contralinea.info/archivo-revista/index.php/2009/05/10/la-pandemia-de-la-pobreza/

El campo266

AraceliDamián,profesora-investigadorasobretemasdelapobrezadeElColegiodeMéxico(Colmex)señalaque,comohasidoyaunaconstanteenMéxico,entrelosestadosmáspobresdestacanGuerrero,Oaxaca, Puebla,Veracruz,HidalgoyChiapas,losmismosquepodríantenercasosde influenzaA/H1N1, sinqueademásnadie tengaregistrodeello.

SegúnelprogramaquedesarrollalaOrganizacióndelasNacionesUnidas, enMéxico, haymil 884municipioscon elevada población rural, con considerables rezagoseneducación,salud,yunbajoingresoeconómico.Elpnud enumera488municipiosconmayormarginación,de losquedestacanconmayorrezagoMorelosyBatopilasenlaregiónTarahumaradeChihuahua;MetlatónocyAtlixtac,enlaMontañadeGuerrero;TehuipangoyMixtladeAltamirano,deVeracruz;Eloxochitlán,dePuebla;CoicoyándelasFlo-resySantiagoIxtayutla,enlaregiónMixtecadeOaxaca;Chalchihuitán,enlosAltosdeChiapas;Hueytlalpan,enlaregiónSierraNortedePuebla;asícomoSantaCatarina,enlaHuasteca,ySitaláenlaSelvaLacandona.

Conclusiones

Comopegunta unode los colaboradores de la revistaEl Cotidiano: ¿Ha tenidoéxitoPronasolencombatir laextremapobreza?Larespuestaqueobtieneen1992esnegativaylarespuestaen2009tambiénloes.Lapolíticasocial seguidadesde losañosochentaa la fechanohalogrado solucionar el problema de la pobreza rural yurbana,ysobretodoenzonasindígenasdelpaís.Apenashalogradomitigarligeramenteloslacerantesproblemasdelaexclusiónsocialque,antelafaltadeoportunidadesreales,haocasionadolamigracióninternaeinternacionalprovocando la desintegración familiar. Paramás de 40millonesdepobreselneoliberalismoúnicamenteocasio-nadesgarramientodeltejidosocial.Enestesentido,losdatoscuestionanlaeficienciadelosprogramassocialesdecombatealapobreza,yaqueéstanohadisminuidosignificativamente.

Elgobiernohasidoexitosoenladefensadelneolibe-ralismosustentadoenpolíticasmonetaristasyenlapuestaenprácticadeladictaduradellibremercadofavoreciendoesencialmentealasempresastransnacionales;sinembargo,ellohaocasionadounaltocostosocialfincadosobreunapoblacióncadadíamáspobreaconsecuenciadelretirodebienesyserviciosestatalesenmateriadesalud,educación,tierra,trabajo,créditoypazsocial.

Enesecontextosehaerosionadoydebilitadoaúnmáselpactosocialquelapolíticasocialsemuestraincapazde

resarcir.ElprocesodemodernizaciónenMéxicohacobra-dosucuotadepobreza,uncambiosocialcaracterizadoporlapolarizaciónsocial.

Encambiolosprogramasdepolíticasocialhancumpli-domásconlacreacióndelegitimidadparalosgobiernosenturno,induciendoalvotoenunoscasos,promovien-doelneocorporativismoycaptacióndenuevos líderespolíticos,yenfincumplirconunobjetivoimplícitodelapolítica social: contener losmovimientos sociales. Elloocasiona,sinembargo,unafuertetensiónentreorgani-zacionessocialesdemocráticasque luchanentresíporlas“migajas”delapolíticasocial,ocasionandoentreellasdivisionismointerno.

Losprogramassocialesnogeneransujetossociales,alcontrario,representanelmejormedioparadesactivarlos,promoviendo el desarrollo de sujetos parroquiales, yaquelosrecursossoninvidualizados,ygeneranlealtadenlasmasasempobrecidas.Lospartidospolíticosexplotantambiénlos“espejitos”depolíticassocialesquepropicianunaculturapolíticaparroquialenlugardepromoverunaculturapolíticademocrática.Frenan,enlugardeacelerarlainacabadatransiciónalademocracia,alreproducirviejosesquemasdeobtencióndelegitimidad.

Sin embargo, ante la falta de opciones económicas,quedalanecesidaddelcambiosocialacargodelciudadanoorganizadopara derribar elmito de unmundoutópiconeoliberal.Elproblema,comolohanseñaladolosanalistas,noeseldedesaparecerlapolíticasocialporineficaz,sinoenhacerqueéstaresultesuficienteyeficazaltiempoenquesemanejedemanerademocráticayjusta,evitandoelusopolítico,clientelismoyneocorporativismo,propiasdelasotroraprácticaspriístas.

Respecto de la eficacia de los programas socialessería ilustrativo preguntar directamente a la poblaciónobjetivocómoevalúan losprogramas socialesespecífi-cos,porejemplo:alasfamiliasdelosjornalerosdurantelarecolecciónenelValledeSanQuintín,BajaCaliforniaNorte; a losmigrantes internacionalescorriendo,asus-tadoseneldesiertodeArizona;a loscansadosyham-brientosindígenas,campesinos,mujeres,hombresyniñosdelsurestecolgadosen lostrenesconrumboopuestoasulugardeorigen;aniños,jóvenesyancianosmujeresyhombres“limpiaparabrisas”enlascallesdetodaslasciudades;alosproductoresagropecuariosenfrentadosconlosintermediarios,durantela“venta”desusproductosmedidos ahora con el parámetro de los bajos preciosinternacionales; a los obreros y empleados durante elavisodesudespido…