Política fiscal y tributaria frente a la

pandemia global del coronavirusLuis Alberto Arias Minaya (INDE Consultores)

El diagnóstico pre-COVID 19

Antes del COVID-19 el déficit fiscal convergía a 1% del PBI y la deuda pública, aunque creciente, no superaba el 30% del

PBI

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Resultado Económico del SPNF (% PBI)

0

5

10

15

20

25

30

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Deuda Pública, Activos y Deuda Neta del Sector Público (% PBI)

Deuda Pública Activos del Sector Público Deuda Neta

Fuente: BCRP

Con dichos niveles éramos la estrella de América Latina, solo superados por Paraguay, si usamos el indicador de

deuda pública bruta

Fuente: CEPAL

Además, según Bonato (2019), con un techo de deuda de 30% del PBI y de déficit fiscal de 1% del PBI, Perú estaba en

el lado conservador del espectro

Fuente: Perú´s fiscal framework. An outsider perspective. Lima, October 2019.

Sin embargo, el gasto social, luego de crecer en 2011-2015, se estancó en los cuatro años siguientes. Además, el gasto

social es inferior al promedio de la región

7.58%

9.12% 9.01%

0.00%

1.00%

2.00%

3.00%

4.00%

5.00%

6.00%

7.00%

8.00%

9.00%

10.00%

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Gasto Social (Salud, Educación y Protección Social) (% PBI)

Fuente: SIAF-MEF y CEPAL-STAT. Elaboración: INDE CONSULTORES

Función Perú

América

Latina [1]/[2]

[1] [2]

Protección medio ambiente 1.2 0.2 6.00

Vivienda 0.4 1.1 0.36

Salud 2.5 3.7 0.68

Actividades recreativas,

cultura 0.5 0.4 1.25

Educación 3.8 4.9 0.78

Protección Social 2.7 5.0 0.54

Total gasto social 11.1 15.2 0.73

Gasto Social en América Latina 2018 (% PBI)

De igual manera, el gasto de capital luego de mantenerse en niveles superiores al 5% del PBI hasta el año 2014,

disminuyó a niveles de 4% del PBI en el periodo 2016-2019

0

1

2

3

4

5

6

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Gasto de capital del Gobierno General - FBK (% PBI)

Fuente: BCRP

Por el lado de los ingresos fiscales, hubo una reducción de los ingresos de la minería e hidrocarburos, y también de

aquellos que no dependen de estos sectores

-

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Presión Fiscal 2001-2019 (% PBI)

Presión Fiscal sin IMH IMH

Fuente: BCRP-SUNAT. Elaboración: INDE CONSULTORES

Los efectos de la COVID 19 en las finanzas

públicas

La COVID-19 ha afectado a través de diversos canales el resultado de las finanzas públicas, principalmente la caída

de los ingresos y el pago de bonos

Fuente: BCRP. Elaboración: INDE CONSULTORES

-12531

-23986

-13055-9134

4225

-4643 -3180 -835

-63139-70000

-60000

-50000

-40000

-30000

-20000

-10000

0

10000

RSPNFInicial

Caídaingresos

Bonos Otros gastosCOVID19

MenorejecuciónInv.Púb.

Mayor ejec.OtrosGastos

EmpresasPúblicas y

otros

Intereses RSPNFFinal

Causas del déficit fiscal a dic 2020

Los flujos de la deuda pública más que duplicaron al promedio de los 3 años anteriores y los ahorros públicos disminuyeron en cerca

de 7 mil millones de soles

Fuente: BCRP-MEF. Elaboración: INDE CONSULTORES

14,335.8

20,385.2

14,804.1

37,544.7

-

5,000.0

10,000.0

15,000.0

20,000.0

25,000.0

30,000.0

35,000.0

40,000.0

A Dic 2017 A Dic 2018 A Dic 2019 A Nov 2020

Flujos de deuda 2017-2020 (a noviembre)

75860 7329677938

7257169172

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

80000

90000

Depósitos Sector Público en BCRP: al 18.11(millones S/)

Fuente: BCRP - Elaboración @LAlbertoArias

Los problemas específicos del sistema

tributario

Los gastos tributarios que son mayormente regresivos y poco transparentes han aumentado en la última década

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Potencial 8966 10039 10893 12510 13972 14005 15493 16498 17240

% PBI 1.90 1.97 1.99 2.18 2.29 2.13 2.22 2.23 2.24

% Recaudación 12% 12% 12% 13% 15% 16% 17% 16% 16%

Corto Plazo 6710 7584 7847 9008 10189 10144 11281 11854 12201

% PBI 1.42 1.49 1.44 1.57 1.67 1.55 1.62 1.60 1.58

% Recaudación 9% 9% 9% 9% 11% 11% 12% 11% 11%

Fuente: Marcos Macroeconómicos Multianuales. Elaboración: INDE CONSULTORES

La evasión tributaria se ha mantenido o ha aumentado en el periodo 2015-2018

49.5 48.5 48.1

39.9 38.2

30.4

39.9

31.2 30.5 31.4 29.5 29.032.7

35.8 36.732.9

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

Tasa de evasión del IGV

44.3

49.6 49.2 48.545.9

51.147.5

44.146.5

48.7 49.5 48.5

0

10

20

30

40

50

60

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Tasa de evasión del IR Empresarial

Fuente: SUNAT

La recaudación del IRP se ha estancado como consecuencia de las reformas tributarias de 2015 y 2017

1.31.4 1.4

1.5 1.5 1.51.7

1.81.9 1.9

1.71.7

1.81.7

1.8

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

2,005 2,006 2,007 2,008 2,009 2,010 2,011 2,012 2,013 2,014 2,015 2,016 2,017 2,018 2,019

Impuesto a la Renta Personal (% PBI)

Fuente: BCRP-SUNAT.

Los intereses no están gravados y la tasa de las rentas de capital es de las más bajas de la región

País Tasa general aplicable a las rentas de

capital

Chile 17%

Costa Rica 15%

Nicaragua 15%

Uruguay 12%

Honduras 10%

Guatemala 10%

Panamá 10%

Perú 5%

Fuente: Legislación de varios países

La recaudación de los impuestos a la propiedad es muy baja en comparación con los países de la región

País % PBI

Barbados 1.59

Brasil 1.58

Bahamas 0.99

Costa Rica 0.94

Chile 0.78

Argentina 0.51

Jamaica 0.42

El Salvador 0.38

Panamá 0.32

República Dominicana 0.24

Perú 0.23

Nicaragua 0.21

Belice 0.17

Guatemala 0.15

Honduras 0.10

Promedio 0.57Fuente: International Center Tax Development Elaboración: INDE CONSULTORES

Mientras que los contribuyentes del régimen general disminuyen, los de los regímenes simplificados aumentan,

profundizando la atomización

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500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

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200

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500

600

700

800

900

1,000

RU

S, T

ota

l

RER

, RM

YP

E, R

Ge

me

ral

Contribuyentes según Régimen Tributario (en miles)

RER RMYPE RGeneral RUS Total

Fuente: SUNAT. Elaboración: INDE CONSULTORES

Las opciones de política

Para corregir los problemas identificados se presentan tres opciones de política

❑Opción 1: Concentrar los esfuerzos en la reactivación económica y en unareestructuración importante del gasto público . La mayor actividad económicaincrementará la recaudación.

❑Opción 2: Reactivación económica acompañada de reestructuración del gastopúblico y de reformas administrativas para aumentar la recaudación(transformación digital y combate a la evasión tributaria y elusión internacional)

❑Opción 3: Realizar reformas que fortalezcan las debilidades estructurales en salud,educación, pensiones y desempleo, identificando las reformas de política yadministración tributaria que aseguren su financiamiento.

Objetivo 1: Asegurar el retorno a la sostenibilidad fiscal

• Revisar las reglas fiscales, referidas a los límites de déficit y deuda pública, paraadecuarlas al nuevo escenario post - pandemia global del coronavirus.

• Definir una nueva trayectoria de convergencia a los nuevos límites establecidos. Laconvergencia podría alcanzarse en 2025-2026.

Objetivo 2: Reestructurar el gasto público para priorizar el gasto social y el gasto en infraestructura

• Priorizar gastos sociales (salud, educación, transferencias a sectoresvulnerables y pensiones) e infraestructura.

• Recortar gastos no prioritarios en 1% del PBI: Viajes; servicios de telefonía;publicidad, impresiones, difusión e imagen institucional; servicios de limpieza;servicios de seguridad y vigilancia; servicios de mantenimiento de vehículos;alquileres de muebles e inmuebles; servicios profesionales y técnicos

Objetivo 3: Revisar y racionalizar las exoneraciones tributarias para mejorar la focalización del gasto tributario

• Continuar con la sustitución de exoneraciones regionales por transferenciasdirectas a fideicomisos regionales.

• Racionalizar las exoneraciones sectoriales, priorizando aquellas que beneficiana un pequeño grupo de contribuyentes, no cumplen con los criterios deequidad y no cumplieron los objetivos que se plantearon en su diseño.

• En el caso de las exoneraciones del IGV, evaluar su sustitución portransferencias directas a los deciles más pobres por un monto equivalente a suIGV pagado (se elimina el subsidio a los deciles de más altos ingresos)

Objetivo 4: Fortalecer los cambios para luchar contra las prácticas que erosionan las bases imponibles vía traslado de utilidades a

paraísos fiscales

• Continuar con la incorporación en la normatividad nacional de las mejoresprácticas recomendadas por la OCDE para combatir la evasión y elusióninternacional, incluyendo los aspectos de levantamiento de secreto bancario.

• Cumplir con los compromisos pendientes relacionados a las instanciasmultilaterales de participación y coordinación de esfuerzos entre los países.

• Gravar con IGV a la venta de bienes digitales y prestación de servicios digitales,utilizando como agentes retenedores a las empresas emisoras de tarjetas decrédito.

Objetivo 5: Fortalecer las reformas en facturación electrónica

• Revisar el cronograma de implementación para la adopción de la facturaciónelectrónica en el 100% de los contribuyentes, incluyendo a los contribuyentesdel RUS.

• Asegurar que la implementación de la facturación electrónica tenga costos decumplimiento adecuados, particularmente para las microempresas.

• Revisar la estrategia de gestión de riesgos para asegurar el aprovechamientoóptimo del flujo de información que genera la facturación electrónica con elobjetivo de reducir el incumplimiento del IGV.

• Desarrollar un plan para el control de las devoluciones de los créditos del IGV.

Objetivo 6: Revisar aspectos específicos del sistema tributaria para mejorar la equidad

• Deducciones del IRP: Revisar si la reforma de la deducción de 3 UITsadicionales tuvo efectos positivos en la equidad y en la recaudación.

• Alinear las tasas de las rentas de capital con las rentas de trabajo: a) aumentarla tasa de 5% a 10%; e b) incluir a los intereses a partir de un umbral mínimo.

• Fortalecer los impuestos a la propiedad: a) predial en función a valor demercado; b) ampliar la base del vehicular; c) reformar el marco institucionalpara diseñar, implementar y mantener un catastro fiscal de predios.

• Simplificar los regímenes tributarios para MYPES: a) Eliminar el régimen MYPEtributario; b) Implementar las declaraciones pre-llenadas para las MYPES; c)Eliminar el RUS o en su defecto mantenerlo para ventas muy pequeñas; d)Establecer régimen simplificado para el impuesto a la renta (RER u otro)

La universalización de la seguridad social

• Con altas tasas de informalidad laboral solo una minoría con empleos formalespermanentes tiene acceso a un seguro de salud (ESSALUD) y a una pensión(ONP o AFP) con una adecuada tasa de reemplazo.

• Debate: El derecho a un seguro de salud y a la pensión deberían estarasociados a la ciudadanía y no a un empleo formal.

• Según Levy se grava con impuestos a la formalidad y se subsidia lainformalidad, contribuyendo a que la segunda aumente.

• Universalizar la seguridad social implica, entre otras cosas, mejorar lasfuentes de financiamiento: una porción de los impuestos generales. Nopuede haber reforma de pensiones y de salud sin reforma tributaria.