Política fiscal y ciclo en América

Latina: el rol de los gobiernos

sub-nacionales

Juan Pablo Jiménez

Teresa Ter-Minassian

XVIII Seminario Regional de Política Fiscal

Santiago de Chile,

Marzo, 2016

Sumario

Motivación y objetivo

La evolución de las finanzas sub-nacionales en América Latina (AL) en la última década

El carácter cíclico del comportamiento fiscal de los gobiernos sub-nacionales (GSNs)

Posibles opciones de reformas institucionales y de política para reducir la pro-ciclicidad de la política fiscal sub-nacional

Motivación y objetivo

Comportamiento asimétrico de las finanzas publicas nacionales en AL en la última década

Generalizada respuesta contra-cíclica a la crisis financiera global de 2008-9

Políticas expansivas pro-cíclicas durante los periodos de auge (2003-7 y 2010-13)

Objetivo: analizar las características centrales de la política fiscal sub-nacional en la última década y cual ha sido su relación con el ciclo.

Para ello se analizan las finanzas públicas sub-nacionales de los países más descentralizados de AL junto con Chile y Ecuador: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, México y Perú

Se utiliza la base de datos fiscales sub-nacionales de la CEPAL.

Evolución de las Finanzas

Subnacionales

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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Ingresos propios Transferencias

AL: ingresos propios y transferencias ,

como% del PIB

Significativo crecimiento de las

transferencias del gobierno central (GC),

empujada por el crecimiento de ingresos de

recursos naturales no renovables (RNNR)

Escaso dinamismo de los recursos sub-

nacionales propios

AL: gastos corrientes y de capital,

como% del PIB

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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Gastos corrientes Gastos de capital

Fuerte aceleración de los gastos

corrientes a partir de 2007

Evolución de las Finanzas

Subnacionales

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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Resultado primario Resultado global

AL :resultados primario y global,

como% del PIB

Balances primarios y globales

positivos, con la excepción de 2009

AL: deuda bruta, como% del PIB

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Deuda bruta/ingresos totales Deuda bruta/PIB, eje derecho

Deuda bruta decreciente a lo

largo de la década

Evolución de las Finanzas

Subnacionales

Los ingresos sub-nacionales han sido especialmente dinámicos en Argentina, Bolivia, Ecuador y México

Sus dinámicas reflejan principalmente la evolución de las transferencias provenientes de los respectivos GCs; los recursos propios han crecido poco en relación al PIB, con la excepción de Argentina y Bolivia

En el caso de Bolivia, el 60% de los ingresos provienen de regalías e impuestos a los hidrocarburos

Fuerte apoyo financiero del GC a los GSNs en 2009 en Argentina, Colombia y México; cortes en las transferencias en Bolivia y Ecuador; en Brasil recortes en transferencias que se compensó con cierto relajamiento en las restricciones al endeudamiento sub-nacional

Diferencias entre países: ingresos

Evolución de las Finanzas

Subnacionales

Evolución de los ingresos por países,

como% del PIB Evolución de las transferencias por países,

como% del PIB

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Colombia Ecuador Mexico Peru

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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Argentina Bolivia Brasil Chile

Colombia Ecuador Mexico

El promedio esconde diferencias: ingresos propios

Argentina, Brasil y México: máximo, mínimo y

promedio

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2003 2008 2013 2003 2008 2013 2003 2008 2013

Argentina Brasil México

Promedio Max Min

Evolución de las Finanzas

Subnacionales

Evolución de las Finanzas

Subnacionales

Diferencias entre países: gastos

Fuerte crecimiento de los gastos sub-nacionales en Argentina y Bolivia (>5% del PIB); mas moderado en Brasil, Ecuador, México y Perú (entre 2-3% del PIB)

La proporción de los gastos corrientes en el total:

Se ha mantenido alta y relativamente estable en Argentina, Brasil, Chile y México

Ha crecido fuertemente en Perú, pero sin alcanzar los niveles del grupo anterior y

Ha bajado en Colombia y especialmente Bolivia, reflejando un fuerte esfuerzo de inversión a nivel sub-nacional, impulsado por el crecimiento de los ingresos provenientes de recursos naturales no renovables (RNNR)

Evolución de las Finanzas

Subnacionales

Evolución de los gastos,

como% del PIB Evolución del gasto corriente,

como% del gasto total

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Argentina Bolivia Brasil Chile

Colombia Ecuador Mexico Peru

Evolución de las Finanzas

Subnacionales

Evolución de los Balances Primarios

Con la excepción de Bolivia, los balances primarios

han fluctuado dentro del rango -1 a 1 por ciento del PIB nacional. La mayor volatilidad se ha registrado en Argentina, Bolivia, Ecuador y Perú

La evolución de los resultados ha sido principalmente influenciada por las restricciones al endeudamiento en Brasil, Colombia y México (y obviamente Chile); y por la dinámica de los precios de los RNNR en Bolivia, Ecuador y Perú

Evolución de las Finanzas

Subnacionales

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Evolución de los balances primarios por periodos,

como % del PIB

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sil

Chile

Co

lom

bia

Ecu

ado

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2008 2009 2010 2011 2012 2013

Evolución de las Finanzas

Subnacionales

Diferencias en la evolución de deuda

La fuerte baja de la razón deuda/ingresos sub-nacionales

en Argentina refleja reestructuración de deuda por parte del GC y el fuerte crecimiento de los ingresos sub-nacionales; en Brasil el mantenimiento de superávits primarios

La razón se ha mantenido relativamente baja y estable en Bolivia y Colombia; y ha crecido levemente en México a partir de 2008

Hay importantes diferencias entre los niveles y evolución de la razón deuda/ingresos entre las diferentes jurisdicciones sub-nacionales en cada país

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Argentina Bolivia Brasil Colombia Mexico

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2003 2008 2013 2003 2008 2013 2003 2008 2013

Argentina Brasil México

Promedio Max Min

Evolución de las Finanzas

Subnacionales

Evolución de la deuda por país,

como% de los ingresos

Razones deuda/ingresos totales entre

países: máximo, promedio y mínimo

Carácter cíclico de las Finanzas

Subnacionales

Metodología

Hay varias metodologías utilizadas en la literatura para evaluar el carácter pro- o contra cíclico de la política fiscal

En este trabajo, la política fiscal se considera pro-cíclica si los cambios en los balances estructurales son correlacionados negativamente con la brecha del PIB, y contra-cíclica si son correlacionados positivamente

Esta definición de la pro- o contra-ciclicidad de la política fiscal implica que cambios en los balances fiscales debidos a la operación de los estabilizadores automáticos son depurados de los balances estructurales y por ende considerados a-cíclicos

Los balances estructurales son corregidos por los efectos de ambos el hiato del producto y las desviaciones de los precios de RNNR de sus tendencias de mediano plazo.

Los detalles de la estimación se encuentran en el trabajo completo aquí resumido.

En Argentina las finanzas provinciales han

sido pro-cíclicas durante la mayoría del

periodo. Esto refleja en gran medida la

importancia de restricciones de

financiamiento (muy fuertes al principio del

periodo y progresivamente decrecientes

después)

Carácter cíclico de las Finanzas

Subnacionales

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Brecha del PIB (eje izq.)

Balance global

Balance estructural

Relacion precios actuales a precios de largo plazo de los recursos no renovables

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Brecha del PIB (eje izq.)

Balance global

Balance estructural

Relacion precios actuales a precios de largo plazo de los recursos no renovables

En Bolivia también, las finanzas sub-

nacionales han sido pro-cíclicas durante la

mayoría de la última década. La evolución de

los balances estructurales está fuertemente

relacionada con el crecimiento de los gastos,

empujados por el dinamismo de las

transferencias de RNNR

En Brasil, las finanzas sub-nacionales se

pueden caracterizar como ligeramente pro-

cíclicas durante la mayoría de la última década.

El comportamiento fiscal de los estados refleja

en gran medida el grado de restrictividad de los

limites al endeudamiento impuestos por el

gobierno federal

Carácter cíclico de las Finanzas

Subnacionales

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Brecha del PIB (eje izq.)

Balance global

Balance estructural

Relacion precios actuales a precios de largo plazo de los recursos no renovables

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Brecha del PIB (eje izq.)

Balance global

Balance estructural

Relacion precios de largo plazo a precios actuales de las commodities

En Colombia, las finanzas sub-nacionales

fueran claramente pro-cíclicas entre 2003 y

2009, y se tornaran contra-cíclicas en 2010-11.

La evolución de las finanzas sub-nacionales

parece haber sido influenciada también por los

ciclos electorales

En México, las finanzas estatales se

pueden caracterizar como

moderadamente pro-cíclicas en todo el

periodo 2003-11, y contra-cíclicas en

los últimos dos años

Carácter cíclico de las Finanzas

Subnacionales

En Perú también, las finanzas sub-nacionales

fueran pro-cíclicas durante la mayoría del

periodo, especialmente durante los años de

auge de los precios de RNNR que representan

la fuente mas importante de recursos de varios

de ellos

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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Brecha del producto (eje izq.)

Balance global

Balance estructural

Relacion precios actuales a precios de largo plazo de los recursos no renovables

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2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Brecha del producto (eje izq.)

Balance global

Balance estructural

Relacion precios actuales a precios de largo plazo de los recursos no renovables

Carácter cíclico de las Finanzas

Subnacionales

Análisis econométrico - Metodología

Para analizar econométricamente el carácter cíclico de las finanzas sub-nacionales, se estimaron dos ecuaciones relacionando las variaciones del balance primario estructural, y de los gastos primarios, respectivamente, con la brecha del PIB:

∆BPY*=β0+β1(Y-Y/Y*)+β2(BP/Y*t-1)+γ'x+fi+ε (1)

∆GY*=β0+β1(Y-Y/Y*)+β2(G/Y*t-1)+γ'x+fi+ε (2) Donde ∆ indica que la variable está expresada en primeras diferencias

BP corresponde al balance primario estructural

G corresponde al gasto primario en porcentaje del PIB potencial (Y*)

(Y-Y*/Y*) es la brecha del PIB

X es un vector de variables de control y f son los efectos fijos

Para el balance primario, un coeficiente β1 negativo indica que la política fiscal de los gobiernos sub-nacionales ha sido en media pro-cíclica. Para el gasto primario, un signo de β1 negativo indica que los gastos se han comportado en promedio de manera contra-cíclica

La estimación se ha hecho para seis países durante el periodo 1990-2014; además, se ha utilizado el estimador GMM de Bond y Arellano (1991) y la brecha del PIB se ha estimado con el método HP con lambda=100

Carácter cíclico de las Finanzas

Subnacionales Análisis econométrico - resultados

El balance primario estructural disminuye

conforme aumenta la brecha del PIB, y el gasto

primario aumenta al mismo tiempo que la

brecha del PIB.

En los dos modelos de efectos fijos, la

brecha del PIB es significativa al 99% de

confianza, mientras que los cambios en los

precios de los recursos naturales resultan

positivos y significativos al 99% para el

balance estructural y negativos y significativos

al 90% de confianza para el gasto primario.

En el modelo por momentos generalizados

(GMM), los signos son coherentes pero sólo

los coeficientes de lo precios de materias

primas resultan significativos

(balance estructural).

Variable dependiente: balance primario estructural / PIB potencial

Método de

estimación WG WG GMM

Brecha de PIB -0.103 *** -0.095 *** -0.193

BFCA (T-1) -0.559 *** -0.566 ***

Precio de las

materias primas 0.0034 * 0.026 ***

Observaciones 142 138 132

R2 0.39 0.46

Número de países 6 6 6

***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1

Variable dependiente: gasto primario / pib potencial

Método de

estimación WG WG GMM

Brecha de PIB 0.0725 *** 0.0731 *** 0.12

Gasto

primario/pib

potencial (T-1)

-0.1082 *** -0.1052 ***

Precio de las

materias primas -0.0027 * -0.006

Observaciones 130 130 126

R2 0.15 0.16

Número de

países 6 6 6

***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1

Posibles opciones de reforma

para reducir la prociclicidad

Las raíces de la pro-ciclicidad son múltiples y tienen pesos diferentes en los diferentes países, dependiendo de las características económicas e institucionales, en particular los sistemas de relaciones fiscales inter-gubernamentales, de cada país.

Principales causas:

Alta sensibilidad cíclica de ingresos sub-nacionales ya sean propios o provenientes de transferencias, relacionado con la base gravada (IVA, Rentas o regalías)

Fuerte peso de gastos recurrentes y frecuentemente rígidos en el total

Falta de capacidad de GSNs para poner en marcha rápida proyectos de inversiones.

Posibles opciones de reforma

para reducir la prociclicidad Sin embargo, la principal raíz de la pro-ciclicidad se encuentra

en los sistemas de control del endeudamiento sub-nacional

Sistemas basados en la disciplina de los mercados financieros típicamente resultan en pro-ciclicidad porque frecuentemente los mercados financieros recortan el acceso de los GSNs al crédito durante periodos de recesión, y lo aumentan durante periodos de auge

Sistemas de control basados en discrecionalidad (administrativos o cooperativos) también frecuentemente fomentan la pro-cicilicidad sub-nacional, en la medida en que reflejan cortos horizontes temporales de los gobernantes, falta de visión sobre la articulación de los intereses sub-nacionales con el nacional, y falta de mecanismos de diálogo constructivo entre el GN y los GSNs

Ni los sistemas basados en reglas escapan de pro-ciciclicidad porque la gran mayoría de las reglas fiscales sub-nacionales se basa en medidas de balance global o primario no corregidas por el ciclo. Tampoco los límites a la deuda sub-nacional se ajustan al ciclo

Posibles opciones de reforma

para reducir la prociclicidad

No hay recetas mágicas para evitar tal pro-ciclicidad.

Sin embargo, hay varias reformas del sistema de relaciones fiscales intergubernamentales que pueden contribuir a reducirla significativamente

Entre ellas:

Reducir el peso de impuestos más sensibles al ciclo en los ingresos sub-nacionales, en particular modificar los regímenes de apropiación de los RNNR

Basar la coparticipación de impuestos en valores estructurales de los mismos, en vez de los valores efectivos. Si faltaran tales estimaciones, una aproximación seria utilizar un promedio móvil de los valores efectivos

Reducir las asignaciones específicas de impuestos

Posibles opciones de reforma

para reducir la prociclicidad

Considerar la adopción de una regla para limitar el crecimiento del gasto primario. Esta regla evitaría aumentos pro-cíclicos de gastos en periodo de auge, pero no necesariamente cortes de gastos en periodo de recesión

Adoptar reglas de balance primario estructural para los GSNs. Si no es factible adoptar tales reglas, considerar la adopción de:

Cláusulas de salvaguardia que permitan incumplimientos de los objetivos

presupuestarios sub-nacionales durante periodos predeterminados, en casos de caída del PIB nacional

Requisitos que GSNs receptores de RNNR acumulen fondos de estabilización para suavizar el impacto de los ciclos de precios de tales recursos. Las reglas de acumulación y utilización de tales fondos deberían ser claramente especificadas, y su cumplimiento monitoreado y asegurado por el GN o por un organismo independiente

Requisitos para todos los GSNs de mantener fondos (rainy day funds) para suavizar cortes de gastos necesitados por fluctuaciones cíclicas de los ingresos