Políticas sociales municipales: limitaciones y asistencialismo - Alejandro Villar

8/3/2019 Polticas sociales municipales: limitaciones y asistencialismo - Alejandro Villar

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POSTDataDataDataDataData5, Polticas sociales municipales; limitaciones y asistencialismo

POSTDataDataDataDataData5, Julio/99 (pag173-190)

POLTICAS SOCIALES MUNICIPALES; LIMITACIONES YASISTENCIALISMO

por Alejandro Villar1

I. Las polticas sociales

Ante la crisis del Estado del Bienestar y las polticas de ajuste estruc-tural se viene abriendo paso una extensa discusin sobre las polticas socialesen la Argentina. As, este artculo pretende aportar algunas observaciones yreflexiones sobre la implementacin de estas polticas en el mbito munici-pal, centrando nuestro enfoque en tres municipios de la provincia de Bue-nos Aires2.

En Argentina las polticas sociales se articularon teniendo como eje eltrabajador asalariado. A su alrededor se organiz el sistema de salud, la previ-

sin social, las polticas de deporte, etc.. Mientras tanto, las polticas de tipoasistencial ocupaban un lugar residual (Grassi y otros:1994). Ahora bien, des-de mediados de los ochenta y particularmente desde comienzos de los noven-ta, esta situacin se viene revirtiendo de tal manera que el eje se ha desplazadohacia funciones de tipo asistencial, particularmente alimentario y nutricional.Incluso las polticas del tipo de desarrollo social o desarrollo humano, quese plantean como objetivo la insercin social de los sectores marginados yempobrecidos, no han logrado generar la organizacin social que se propo-nan, sobreviviendo, generalmente, sus aspectos ms asistenciales3. A su vezcomo las polticas de ajuste y la apertura econmica han generado el problema

1 Profesor ordinario e investigador de la Universidad Nacional de Quilmes. Vicerrectorde Asuntos Acadmicos de la misma institucin.

2 Este trabajo se nutre de los resultados del proyecto de investigacin Polticas Socialesen el conurbano bonaerense. Anlisis de casos, realizado por Sergio Ilari, MarcelaFernndez, Daniel Cravacuore y Alejandro Villar. Universidad Nacional de Quilmes.

3 Una de las razones de este fracaso se deben buscar en las condiciones en que sali la

sociedad argentina de la ltima dictadura militar (desarticulacin, fragmentacin,individualismo, etc).


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del desempleo, el trabajador asalariado ha abandonado tambin su centralidad,por lo menos en lo referente a estas polticas.

Por su parte, las demandas sociales, sobre las que se deberan articular

las polticas sociales, se incrementan tanto por el surgimiento de nuevasdemandas, como por la cantidad de usuarios de los clsicos servicios uni-versales. El ejemplo ms relevante de las primeras es el de la generacin deempleo4 ; mientras el incremento de la demanda sobre servicios sociales cl-sicos se observa, por ejemplo en el rea de la salud. En efecto, los servicios desalud, tanto nacionales, provinciales como municipales se ven desbordadospor la demanda de los expulsados del mercado de trabajo que junto a suempleo han perdido su obra social; as a los tradicionales requerimientos delos sectores ms carenciados se incorpora, ahora, los de los empobrecidos.

Lo hasta aqu expuesto tiene por objeto presentar lo que entende-mos como el marco general en el que se desarrollan las polticas sociales anivel municipal. Lo relevante de esta situacin es el abandono y/o fracasode las polticas sociales que centran su objetivo en la integracin social y laconsolidacin de aquellas que aspiran a atender las necesidades bsicas delos sectores marginados. El municipio, entonces, se presenta como un ac-tor pblico privilegiado para la implementacin de polticas de tipoasistencial.

4 En problema del empleo se fue deslizando de la agenda de los economistas hacia la de losproblemas sociales, con lo que ingresaba a la esfera las polticas sociales. As mediante estefenmeno, tan extrao como perverso, se transfiri un problema generado por determi-nadas polticas macroeconmicas para que lo atienda un sector tradicionalmente poster-gado en la agenda pblica, como ha sido el de las polticas sociales.

As, en la bsqueda de respuestas a estos nuevos desafos se han generado dos tipos depolticas. La primera, la implementacin de programas de empleo diseadoscentralizadamente, por la Nacin o la Provincia, (P.A.I.S., con su componente en

microemprendimientos, Programa Intensivo de Trabajo,(PIT) o Trabajar). Estos pro-gramas poseen como fortaleza que se puede incorporar un nmero mas o menos rele-vante de trabajadores a una actividad, con lo que se atiende a dos necesidades funda-mentales; obtener un ingreso, aunque mnimo, y tener una actividad en donde losbeneficiarios se sienten tiles. Sus debilidades son: la remuneracin se parece ms a unsubsidio que a un salario; raramente se emplea a los beneficiarios en tareas productivas,o que puedan tener continuidad en el sistema productivo; y por ltimo, slo logra paliarla situacin por un tiempo limitado y el beneficiario raramente sale con alguna capaci-tacin que le permita aspirar a un nuevo trabajo.

La segunda, el desarrollo de microemprendimientos. Cuenta como fortalezas la tradicio-nal presencia de la pequea empresa como generador de puestos de trabajo; y la existen-


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II. El municipio y las polticas sociales

Histricamente los gobiernos locales tuvieron un rol decisivo en hacersecargo de la pobreza. En efecto, en Europa la asistencia social, entendida funda-mentalmente como caridad y proteccin al dbil, la sanidad urbana, y, enmenor medida, la instruccin elemental ha sido, y son competencias locales. En

Argentina, por su parte, la asistencia a la pobreza naveg entre la esfera privada(las sociedades de beneficencia) y el asistencialismo estatal, implementado gene-ralmente por los municipios. A su vez, en el ltimo cuarto del siglo pasado se leasign al municipio un rol central en educacin5; mientras que en salud fueronmunicipales los primeros centros asistenciales y hospitales bonaerenses6. Sin

embargo, un conjunto de factores fueron relegando cada vez ms a los gobiernosmunicipales y recortando su actuacin. En efecto, a una organizacin federal, deraigambre norteamericana, se impuso un comportamiento poltico centralistaque fue recortando en la prctica los poderes locales. En este sentido, las polti-cas sociales que implementaron tanto el estado nacional como las provinciassiguieron modelos de planificacin centralizada. Este proceso condujo a que elmunicipio argentino solo pudiera cumplir funciones asistenciales o ser un sim-ple efector de polticas planificadas en otros mbitos.

cia previa de una larga y rica trama de organizaciones populares de la que han surgido ungran nmero de microemprendimientos productivos que reclamaron apoyo a sus acti-vidades. Sus debilidades son la insuficiencia de los recursos asignados, las polticasmacroeconmicas implementadas han producido un proceso de concentracin capita-lista y la desaparicin de numerosas PyMs, contribuyendo a profundizar el problema;en el plano organizacional se observa que un ex -empleado con cierto grado de capaci-tacin no necesariamente puede convertirse en un empresario emprendedor; y faltcapacidad de planificacin sobre los posibles mercados para los bienes y servicios ofertados

por lo microemprendimientos. En este marco, los microemprendimientos parecen serms una alternativa autogestionada de subsistencia en pocas de crisis y desempleo queun remedio al problema del desempleo. Esta poltica cumple con una funcin de tiposocial ms que econmica. Lamentablemente la experiencia de los ltimos aos parecemarcar su fracaso.

5 La ley de educacin comn de la Provincia de Buenos Aires de 1875, la ordenanzaMunicipal de la ciudad de Crdoba de 1863 y la Constitucin de esa Provincia de1870 asignaban a las municipalidades un rol central en la educacin primaria.

6 Rojas en 1861, Pergamino en 1872, Dolores en 1873, etc, a los que se agregaron, con

mayor presencia privada, San Martn en 1901, Lomas de Zamora en 1905, Avellanedaen 1913, etc.


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Ahora bien, pese a esto, los gobiernos locales han continuado perma-nentemente cumpliendo un rol primordial en la atencin a la pobreza, si-tuacin que en la actualidad ha provocado que se encuentren desbordados

por los problemas sociales que deben enfrentar. Esto se debe a varios facto-res; el municipio es el rostro visible del Estado y en cuanto tal posee unmayor grado de permeabilidad ante las demandas sociales, a su vez, es, ge-neralmente, el primero en reaccionar ante los problemas sociales que surgenen su comunidad, independientemente de que rgano del Estado sea elresponsable de aplicar las polticas sociales.7 Por estas razones los sectoresms desprotegidos se dirigen, en primera instancia, al gobierno local paraefectuar sus reclamos.

En este contexto, si bien el municipio es presentado por muchos tra-

bajos acadmicos y, tambin, en el discurso de los polticos como un actorcentral para la gestin de polticas sociales modernas, eficientes y equitativasque superen el simple asistencialismo; el estudio del que se nutre este art-culo parece demostrar que la principal accin estatal en polticas sociales secentra en el asistencialismo, para el que el municipio se revela como un actorpblico privilegiado.

Problemas en la formulacin de las polticas

a) Marco general

Para comprender mejor el proceso de formulacin de las polticas so-ciales de los municipios es necesario presentar las condiciones generales enlas que se planifican y gestionan las polticas municipales. En este punto nosreferiremos a los recursos econmicos y a las cuestiones organizaciones.

La situacin econmica de los municipios se presenta como una seria

limitacin a su accionar. En primer lugar como se observa en el Cuadro I ladistribucin del gasto pblico social se concentra, primero en la Nacin y,despus, en las provincias, marginando al municipio.

En cuanto al gasto pblico total, a partir de 1991 se ha producidoun incremento, en trminos absolutos, de los recursos tanto nacionales,provinciales como municipales, lo que implic para ste ltimo sectorun incremento del 66% en las transferencias recibidas. Ahora bien, cuan-

7 Esto lo afirma Castells en Castells M. Poltica municipal y cambio social Quto

1982 (Citado en Passalaqua y Villar Op.cit). Asimismo se pueden encontrar ejemplosde esto para los municipios del Gran Buenos Aires.


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do analizamos el comportamiento relativo de la distribucin de los nue-vos recursos surge que si se comparan dichas transferencias con laserogaciones totales provinciales la relacin es decreciente; las erogaciones

municipales que representaban el 12,4% en 1991 pasaron al 10,1% en1996. 8

Cuadro IComposicin del gasto pblico social segn jurisdiccin.

(En % del total de cada ao)*

Fuente: Lo Vuolo y Barbeito: 1993

El segundo factor es la dependencia econmica y financiera quepadecen los municipios con relacin al poder central, en este caso el dela provincia. Esta situacin se debe a la escasa incidencia que tienen losrecursos propios dentro del total de los ingresos municipales. Para elcaso de los municipios de la provincia de Buenos Aires9 el promedio derecursos propios de los municipios en el perodo 1988-1992 alcanzasolo al 60.0% de los ingresos totales, mientras que recibe de la Provincia

el restante 40%, que a su vez se divide entre un 31.5% por coparticipa-cin municipal y 8.5 en concepto de aportes no reintegrables. Asimis-mo, para el caso de los municipios del conurbano bonaerense podemosobservar que aquellos que poseen un mayor porcentaje de poblacin conNecesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), son tambin los ms depen-dientes de los recursos provinciales ya que disminuye su capacidad derecaudacin. (Ver cuadro II).

8 Ver Informe Econmico Regional. Abril de 1997. Ministerio de Economa y Obras Y

Servicios Pblicos.Argentina9 Para este tema y los datos que se presentan ver Ilari:1995

Ao Social Nacin Provincias Municipalidades Seguro

1970 21,4 25,2 S/D 60,4

1975 24,9 25,9 S/D 51,1

1980 13,1 22,8 6 58,1

1985 12,7 6,1 56,1

1991 7,8 8,4 57,7


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Cuadro IIMunicipios con N.B.I. y Porcentaje de recursos propios.

Conurbano bonaerense.

* Los datos corresponden al ao 1992 y a los Partidos existentes en esemomento. Fuente: INDEC: Mapa de la Pobreza CEPA, e Ilari: 1995

En lo referente a las cuestiones organizacionales se observa que la es-tructura organizacional del municipio es una rplica de la de la nacin y lasprovincias, con las consabidas prcticas burocrticas basadas en las normas.De esta forma, encontramos en los municipios los conocidos problemas de lasorganizaciones pblicas; se rutiniza la tarea y las acciones se realizan respetan-do el como sin preocuparse sobre el para que, y toda la secuela de proble-mas que esta prctica produce dentro de las organizaciones. Ahora bien, si estecomportamiento es nocivo para cualquier nivel y rea del estado, para la

implementacin de polticas sociales suele resultar desestimulante y parali-zante. En efecto, el funcionario municipal que se desempea en las reas socia-

PARTIDOSNBI en el Municipio

(En %)

RECURSOS PROPIOS SOBREEL TOTAL DE INGRESOS ( En

%)

Almirante Brown 20,7 59,8

Avellaneda 13,3 63,4

Berazategui 21,7 61,8

E. Echeverra 26,4 42,5

Florencio Varela 32 45,8Grl. San Martn 14,9 67,8

Grl. Sarmiento 26,3 51

La matanza 21,4 60

Lans 14,2 68

Lomas de Zamora 19,8 S/D

Merlo 25,9 53

Moreno 28,5 51,9

Morn 12 67,4

Quilmes 21,2 63,7San Fernando 22,3 61,4

San Isidro 9,8 72,5

Tigre 25,9 70,5

Tres de Febrero 10,3 67,5

Vicente Lpez 6,1 67


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les de un municipio con escasos recursos debe llevar adelante una tarea que loenfrentar a problemas que, en reiteradas ocasiones no podr solucionar, porlo que es comn encontrar que, particularmente los funcionarios de carrera,

suelen protegerse detrs de prcticas burocrticas basadas en normas. Losproblemas sociales actuales demandan generalmente respuestas flexibles, r-pidas y eficaces, por lo que resulta indispensable generar organizaciones queprivilegien esas caractersticas por sobre las prcticas burocrticas.

A esto se suma que el municipio sufre de una escasez crnica de cuadrostcnicos, originada por los bajos salarios y la desvalorizacin del trabajo delagente municipal. Adems, generalmente carece de informacin actualizada,pertinente y confiable para la etapa de elaboracin de las polticas sociales loca-les. En este sentido, observamos que la implementacin de programas financia-

dos por organismos internacionales como el BID, el Banco Mundial, o inclusoorganizaciones no gubernamentales (ONGs) suelen producir una revaloriza-cin de los cuadros tcnicos municipales, a la vez que obligan al municipio arealizar actividades que por su propia iniciativa tiende a postergar. Por ejemplo,contar con informacin estadstica para la toma de decisiones, as como planifi-car y evaluar sus polticas. En otras palabras, compromisos y exigencias externaspueden conducir a implementar programas sociales que busque alcanzar susobjetivos teniendo en cuenta los criterios de eficiencia, eficacia y equidad.

b) El peso de los programas provinciales

Dada las limitaciones, fundamentalmente de recursos que padece elmunicipio y la significativa presencia provincial en las polticas sociales, esnecesario detenernos a analizar, brevemente, el comportamiento provincialen esta rea. Un relevamiento realizado en mayo de 1998 donde se recopilanlos programas sociales de la provincia de Buenos Aires (Ver Anexo 1) nos

permite plantear algunas observaciones sobre el rea social de la provincia.En primer lugar, se observa una gran cantidad de organismos (Minis-terios, Secretaras, Consejos, Programas, etc.) que desarrollan programas enel sector social y que no tienen articulacin entre s, generando una polticafragmentada y con abundante superposicin. En efecto, la expansin reali-zada por el Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano generauna situacin en donde no todas los programas de salud dependen del Mi-nisterio de Salud, ni todos los de vivienda los ejecutan los dos organismosque posee el estado provincial para atender esta problemtica (ver cuadro

III). Adems, como se observa en el Anexo 1, encontramos programas consimilares caractersticas ejecutados por distintos organismos.


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Cuadro IIIProgramas Sociales de la provincia de Buenos Aires segn dependencia

responsable de su ejecucin.*

*Fuente: Gua de programas sociales de la provincia de Buenos Aires. Uni-versidad Nacional de Quilmes. Mayo de 1998.

Estos programas, a su vez, poseen una escasa formalizacin; en efecto,son pocos los que definen a la poblacin objetivo, mas all de generalidades,o que se plantean objetivos y metas cuantificables, que permitan evaluar susresultados. De esta forma, la equidad con que se distribuyen los bienes yservicios de los programas queda en las discrecionales manos del decisorpoltico, generando, as, un alto grado de oscuridad sobre la equidad. Estaescasa formalizacin, sin embrago, no significa que la implementacin de

los programas sociales logre escapar de la profunda burocratizacin ni delfarragoso sistema normativo de las organizaciones pblicas.10

Las polticas provinciales generan dos tipos de situaciones en los muni-cipios; En unas, se convierten a stos en simples efectores de polticas planifi-

10 Esta situacin no es, ni mucho menos, privativa de la Provincia de Buenos Aires, por loque creemos que en trminos generales se pueden encontrar los mismos problemas,tanto en la nacin, en otras provincias y en gran cantidad de municipios. Ahora bien, lacausa de estos desfasajes se encuentran en que como la organizacin del sector pblico

esta sujeta a la lgica poltica, sta prima sobre la lgica organizacional, atentando contrala eficiencia y eficacia de las policas.

DependenciaAsistencia

SocialSalud

Tierra yvivienda

Cultura,Turismo Social

y DeporteEducacin

Empleo yCapacitacin

TotalProgramas

Consejo Provincial de la Familia yDesarrollo Humano

6 3 2 1 3 15

Consejo Provincial del Menor 6 1 7

Direccin General de Cultura yEducacin

1 1 2

Instituto de Previsin Social de laProv. de Bs. As.

1 1

Instituto Provincial de AccinCooperativa (IPAC)

3 3

Instituto Provincial del Empleo 3 3Ministerio de Gobierno y Justicia 1 1

Ministerio de Obras y ServiciosPblicos

1 1

Ministerio de Salud 19 19

Secretara de la Prevencin yAsistencia de las Adicciones

1 1

Secretara de Tierra y Urbanismo 5 5Total 13 23 7 4 1 10 58


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cadas externamente. Por ejemplo, las polticas municipales de tierra y vivien-da, empleo y salud se financian y/o implementan mediante programas pro-vinciales. En otras, cuando los programas sociales son aplicados inconsultamente

y sin coordinacin con el municipio, se suelen generar efectos no deseados enlas polticas locales. Un ejemplo de esto fue el Programa de RegularizacinDominial de la Propiedad que se planifica en la Cmara de Diputados de laNacin y se implementa en los municipios de la provincia de Buenos Aires. 11

c) El esfuerzo municipal

Pese a todas estas limitaciones los municipios generan una variada y

generosa gama de polticas sociales propias. Si bien los datos cuantitativosque se presenten en el cuadro IV esconden la relevancia cualitativa de losdistintos programas, creemos que es significativo que los programas localesrepresentan ms del 60% de los que se aplican en los municipios. Esto nosignifica necesariamente que se financien exclusivamente con los recursosmunicipales. En efecto, encontramos programas de empleo, salud o accinsocial que si bien son originados por el municipio, obtiene financiacin porparte de la Provincia, tanto en forma directa como a travs del incrementode la coparticipacin municipal, como en el caso de los de salud.

Un dato sobresaliente del cuadro IV es el amplio desarrollo de losprogramas de salud. Esto se ve alentado porque, como se dijo, suelen poseerfinanciamiento provincial, y se apoyan en la rica y larga tradicin de losgobiernos locales en la atencin primaria de la salud, poltica que, a su vez,se enmarca en las recomendaciones de la Organizacin Mundial de la Saludy la Organizacin Panamericana de la Salud.

Otro elemento a destacar es que el municipio tiende a desarrollarmayor actividad en aquellas reas sobre las que otras jurisdicciones se mues-

tran menos activas. Por ejemplo el caso de las polticas de cultura y educa-cin, excepcin hecha del sistema educativo formal que depende de la Pro-vincia; y que, a su vez, la reduce en aquellas reas en las que la provinciatiene programas ms consolidados, como en el caso de tierra y vivienda.

Finalmente, si, como se dijo antes, las funciones asistenciales consti-tuyen el aspecto central de las polticas sociales actuales, llama la atencin laescasa formalizacin de programas elaborados con estos fines. En este senti-do, debemos destacar que los programas presentados son aquellos que los

11 La forma en que se implement este Programa en algunos municipios prcticamenteliquid la poltica de tierra y vivienda que vena desarrollando el gobierno local.


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municipios reconocen como tales, existiendo una gran cantidad de accionesaisladas, descoordinadas y espontneas de tipo asistencial. En efecto, frentea la demanda personal y especfica de bienes y servicios se recurre, en la

medida en que los recursos lo permite, a la ms vieja y clsica asistenciasocial directa.

Cuadro IVProgramas aplicados en los municipios de Florencio Varela, Berazategui y

Quilmes, segn su origen.

Fuente: . Sergio Ilari, Marcela Fernndez, Daniel Cravacuore y Alejandro

Villar Polticas Sociales en el conurbano bonaerense. Anlisis de casos.Informe de avance. Mimeo. 1998

Florencio VarelaArea Origen del Programa

Local % Extrajurisdicional (Provincial, Nacional) %

Deporte 6 14 2 4,7Empleo 1 2,3 3 7

Salud 9 20,9 4 9,3

Accin Social 2 4,7 4 9,3

Cultura y Educacin 8 18,6 0 0

Tierra y Vivienda 1 2,3 3 7

Total 27 62,8 16 37,2

BerazateguiArea Origen del Programa

Local % Extrajurisdicional (Provincial, Nacional) %

Deporte 5 13,5 2 5,4

Empleo 1 2,7 3 8,1

Salud 8 21,6 4 10,8

Accin Social 2 5,4 4 10,8


Tierra y Vivienda 0 0 1 2,7Total 23 62,2 14 37,8

QuilmesArea Origen del Programa

Local % Extrajurisdicional (Provincial, Nacional) %Deporte 3 8,3 2 5,6

Empleo 0 0 3 8,3

Salud 9 25 7 19,4

Accin Social 4 11,1 0 0


Tierra y Vivienda 0 0 1 2,8Total 23 63,9 13 36,1


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d) Los Problemas en la implementacin de las polticas

Las limitaciones y problemas expuestos generan que los bienes y servicios delos programas sociales lleguen a los beneficiarios en forma superpuesta ydesarticulada; de forma inequitiva, con familias sobreatendidas por ser be-neficiarios de programas que se superponen o por conocer los circuitos quedeben transitar en la Municipalidad para lograr sus objetivos, y otrassubatendidas. Ahora bien, a este complejo proceso de formulacin se unenlos problemas de implementacin en el territorio. En este apartado nos refe-riremos a los filtros que encontramos entre la formulacin y laimplementacin de los programas sociales.

Desde el punto de vista de la organizacin municipal, y ante la cati-ca situacin descripta, nos preguntamos qu o mejor dicho quin hace posi-ble que los bienes y servicios de los distintos programas lleguen a los bene-ficiarios. Aqu surge de la maraa municipal un actor social clave para com-prender el proceso de implementacin de las polticas sociales a escala local.Su perfil es el de un empleado municipal de carcter poltico que, si biengeneralmente ocupa un lugar en la burocracia, no es de carrera. Su suerteesta atada a los vaivenes polticos. Su compromiso poltico, y en muchasocasiones tambin social, se convierte en un motor con suficiente fuerzacomo para contrapesar con esfuerzo y dedicacin los graves problemas deorganizacin. Como contraprestacin a su esfuerzo obtiene influencia, dadoel alto grado de discrecionalidad con el que se puede mover; y si es eficienteen su tarea, prestigio poltico y social, indispensables para su carrera polti-ca. Ahora bien, si esto permite que los programas lleguen a un sector de losbeneficiarios, es decir que se obtenga cierto grado de eficacia, esta situacinproduce grandes problemas de eficiencia y, sobretodo, de equidad. En lamedida en que la planificacin y la organizacin se suplen con voluntarismo

encontramos mayores niveles de discrecionalidad y, por tanto, problemas deequidad.Desde un punto de vista sociopoltico para analizar la implementacin

de los programas sociales en el territorio no podemos dejar de referirnos a lasprcticas clientelares predominantes. Estas prcticas, tan antiguas como ex-pandidas, las podemos caracterizar por los siguientes elementos: en primerainstancia es una forma de poder que se sustenta en una relacin recprocapersonalizada basada en la lealtad personal, la obligatoriedad y el intercam-bio de bienes y servicios desiguales; pero es, tambin, una forma de partici-

pacin, particular y discutible, por la que algunos actores de los sectoressubalternos son tenidos en cuenta a la hora de la toma de decisiones, parti-


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cularmente en las polticas asistenciales. Otra caracterstica es que se en-cuentra ms fcilmente en Estados con centralizacin incompleta que en losfuertemente centralizados o con poder difuso12 por lo que el municipio es

uno de sus escenarios ms comunes.Ahora bien, estas prcticas clientelares tien las polticas sociales cuan-do las funciones municipales se ejercen privilegiando la lgica poltica, entanto dependencia de la clientela, por sobre los criterios de equidad y eficien-cia. Las demandas populares son sometidas a una lgica poltica deintermediacin clientelar, son recibidas como demandas individuales y nocomo las de un sujeto determinado. 13 Este procedimiento dificulta el papelde representacin de las instituciones municipales en la deteccin de las nece-sidades reales de la sociedad al privilegiar aquellas que son presentadas dentro

de los vnculos clientelares; y, tambin, al promover una relativa exclusin dequienes no se integran a eses redes14 De esta forma, para el caso de las polti-cas sociales aumentan las posibilidades de desvos, exclusiones y consecuente-mente iniquidades en la implementacin de los programas especficos.

Finalmente, es un lugar comn en la literatura y los discursos polticopresentar a las organizaciones intermedias como un actor privilegiado paradescentralizar y aplicar polticas sociales. Ahora bien, los recientes estudios decampo nos permiten presentar algunas observaciones. En primer lugar, la cri-sis del estado y de la sociedad tambin ha llegado, hace tiempo, a las organiza-ciones intermedias, y si bien la Argentina tiene una rica historia de Sociedadesde Fomento, Clubes de barrio, centros de nacionalidades, etc. tambin esverdad que gran parte de esas organizaciones han dejado de existir y otrasapenas subsisten generalmente con subsidios estatales. Distintas razones hanalejado a la gente de estas organizaciones, pero lo que en la actualidad surge esuna crisis de representatividad de las organizaciones intermedias. En segundolugar, sin olvidar que es comn encontrar la lgica clientelar dentro de lasorganizaciones intermedias, cuando stas gozan de buena salud ofrecen una

buena posibilidad de implementar programas sociales con la intervencin di-recta de los beneficiarios. Ahora bien, el xito de la participacin depende engran parte del grado de democratizacin y movilizacin alcanzado tanto por lasociedad local como por la gestin pblica. En este sentido, un escollo a ven-cer por el gobierno local que pretende implementar polticas con participa-cin es la desconfianza que los actores sociales suelen tener respecto al Esta-

12 Estos elementos se encuentran en Passalaqua, Eduardo H. Participacin poltica en elmunicicio. En Herzer y Prez: 1988

13 Ver Prez:1991 y Carrin y Velarde: 199114 Prez 1991 p 53


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do. No abundaremos aqu sobre las causas de esta desconfianza, pero es nece-sario tomar nota de ella, sobretodo cuando se analizan y critican polticas quecarecen de participacin. La participacin requiere no solamente voluntad

poltica de parte del gobernante, sino tambin vasos comunicantes con lasociedad y la confianza de lo propios actores de la comunidad. As, por unlado, se requiere de un papel protagnico de las organizaciones intermedias dela sociedad civil, y, desde el Estado, es necesario contar con la voluntad delpoder poltico, la adaptabilidad de los cuadros tcnicos15 , y con instrumentosadministrativos que ordenen la informacin y contemplen las demandas quela participacin genera. Finalmente, la participacin suele garantizar una ma-yor equidad en la distribucin de los beneficios, a la vez que potencian elcontrol y seguimiento de la poltica implementada.

A modo de conclusin

En primer lugar, desde el punto de vista del estudio de las polticas socia-les podemos decir que si las abordamos desde el anlisis del Estado encontramosen los casos expuestos todos los elementos que ha sealado abundantemente laliteratura especializada en el tema. Ahora bien, cuando estudiamos el proceso deimplementacin de los programas sociales se develan situaciones, actores y com-portamientos que merecen una mayor atencin. Finalmente, cuando nuestravista se deposita en un territorio determinado y en los beneficiarios encontramosuna realidad mucho ms compleja cuyo anlisis puede revelar las causas de loscomportamientos populares en lo social y lo poltico.

En este sentido, encontramos que, pese a todas estas limitaciones yproblemas enunciados, los bienes y servicios de los programas sociales llegana los beneficiarios. La funcin asistencial del Estado se cumple; de formasuperpuesta, desarticulada, inequitiva, mediatizada por el clientelismo; pero

es, finalmente, el Estado el principal16

, y generalmente el nico que atiendelas necesidades de los sectores ms carenciados. El gobierno local cumple en

15 Es necesario tener en cuenta que, si bien la participacin tiende a reducir los conflictosque suelen producirse entre los tcnicos y los beneficiarios, el trabajo en conjunto puedetener interferencias que devengan en conflictos. Esto suele ocurrir, por ejemplo, cuandolos beneficiarios no consideran que sus demandas son satisfechas; o cuando el tcnicopercibe un recorte de su poder de decisin por los intereses de los sectores involucrados.(Del Bruto, B 1986)

16 La Iglesia es la otra institucin que desarrolla una relevante tarea social en determinadaszonas del conurbano bonaerense, y en esto resalta el accionar de la Dicesis de Quilmes.


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este sentido una funcin central, ya sea como simple efector o como genera-dor y ejecutor de polticas propias. Su papel se acrecienta en cuanto es en suterritorio; el barrio, la localidad, donde se entrelazan los programas sociales

creando una trama de contencin social.As en una sociedad fragmentada y excluyente; con los lazos de soli-daridad en crisis, la asistencia social que brinda el Estado a los sectores mar-ginados es lo nico que los reconoce como miembros de una comunidad. Laaccin del Estado es desorganizada, contradictoria, sobre todo es pobre,porque no alcanza; pero detrs del Estado no hay nada.


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Universidad Nacional de Quilmes: 1998 Gua de Programas Sociales de la

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Alejandro Villar


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Anexo1Programas Sociales de la Provincia de Buenos Aires17

17 Fuente: Gua de Programas Sociales de la Provincia de Buenos Aires. UniversidadNacional de Quilmes. Mayo de 1998

Dependencia Programa AsistenciaSocial

Salud Tierra yvivienda

Cultura, TurismoSocial y Deporte

Educacin Empleo yCapacitacin

Consejo Provincial de laFamilia y Desarrollo Humano

Casa del Nio 1


Casa Solidaria 1


Centros de Atencin Integral 0 1


Jardn Maternal 1


Mujer Islea 1

Consejo Provincial de la

Familia y Desarrollo HumanoPlan Vida 1


Servicio Alimentario Escolar(S.A.E.)

1 1


Torneos Bonaerenses de laTercera Edad

0 1


Manos Bonaerenses 0 1


Programa Provincial deMicroempresas

0 1


PAS 0 1


Co-Madres 0 1

Consejo Provincial de la

Familia y Desarrollo HumanoAutoconstruccin 0 1


Emergencia Habitacional 0 1

Consejo Provincial del MenorApoyo Econmico Temporalpara Egresos

1

Consejo Provincial del MenorApoyo Econmico Temporalpara Evitar Internaciones

0

Consejo Provincial del MenorAtencin Integral a Nios yAdolescentes en Situacin deCalle

1

Consejo Provincial del Menor Casas de Contencin 1

Consejo Provincial del Menor Centro de Atencin Diurna 0 1

Consejo Provincial del Menor Cuidanios 1

Consejo Provincial del Menor Hogares Convivenciales 1

Consejo Provincial del Menor Pequeos Hogares 1

Direccin General de Culturay Educacin

Plan Social Educativo 0 1

Direccin General de Culturay Educacin

Pibes Bonaerenses 0 1

Inst ituto de la Vivienda Ayuda a los Abuelos 0 1


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Instituto de la Vivienda Chicos de la ca lle 0 1

Instituto de la Vivienda Emergencia habitacional 0 1

Instituto de la ViviendaFamilia Propietaria

Bonaerense

0 1

Instituto de la Vivienda Financiamiento compartido 0 1

Instituto de la ViviendaInfraestructura. Aporte aBarrios

0 1

Instituto de la Vivienda Novios 0 1

Insti tuto de la Vivienda Sol idaridad 0 1

Instituto de la Vivienda Violencia Familiar 0 1

Instituto de Previsin Socialde la Prov. de Bs. As.

Turismo Social para laTercera Edad

0 1

Instituto Provincial de Accin

Cooperativa (IPAC)

Asistencia Financiera a

Cooperativas y Otras FormasAsociativas Solidarias. 0 1


Primera Empresa Asociativade Jvenes

0 1


Productividad Asociativa 0 1

Instituto Provincial delEmpleo

Barrios Bonaerenses 0 1


Servicios Comunitarios 0 1


Trabajar 0 1

Ministerio de Gobierno yJusticia

Torneos JuvenilesBonaerenses

0 1

Ministerio de Obras yServicios Pblicos Generacin de Empleo0 1

Ministerio de SaludAsistencia al Paciente conDficit de Hormonas deCrecimiento

0 1

Ministerio de SaludAtencin al PacienteFibroqustico

0 1

Ministerio de SaludAsistencia al PacienteOncolgico

0 1

Ministerio de Salud Campaa Sol Salud 0 1

Ministerio de Salud Control Integrado de Vectores 0 1

Ministerio de Salud C.U.C.A.I.B.A. 0 1

Ministerio de SaludEnfermedades de TransmisinSexual y SIDA

0 1

Ministerio de Salud Farmacovigilancia 0 1

Ministerio de SaludFortalecimiento de laPromocin y ProteccinLocales de la Salud

0 1

Ministerio de Salud Materno - Infantil 0 1

Ministerio de SaludMaterno Infantil y Nutricin(PROMIN).

0 1

Ministerio de Salud Patologas No Transmisibles 0 1

Ministerio de Salud Patologas Transmisibles 0 1

Políticas sociales municipales: limitaciones y asistencialismo - Alejandro Villar

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