Políticas Públicas - Matías de Escalada
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Conferencia
CPN Matías de Escalada y Prof. Jorgelina Bella Gamba Sosa
Políticas públicas y desarrollo local
Instituto Terciario N° 6.029 - Tartagal
Tartagal (Salta) – Noviembre, 2.011
Políticas públicas: Es una hipótesis a ser verificada.
Es el conjunto de objetivos, decisiones y
acciones que lleva a cabo un gobierno para
solucionar los problemas que en un
momento determinado los ciudadanos y el
propio gobierno consideran prioritario.
(Tamayo Sáez; 1997)
Una “no-decisión” es también una PP
Políticas públicas:
Proyectos y actividades que un Estado diseña y gestiona a través de un gobierno y una administración a los fines de satisfacer necesidades de una sociedad.
Esta definición supone dos nociones:
Una noción descriptiva, dice lo que las políticas públicas son, es decir, programas y proyectos gubernamentales y actividades administrativas.
Una noción prescriptiva, que enuncia lo que las políticas públicas deberían ser, es decir, a los fines de satisfacer necesidades sociales.
Políticas públicas (PP):
En general se busca distinguir en la
idea de pp, las mismas de las llamadas
políticas de Estado consideradas como
aquellas que trascienden a una gestión de
gobierno; algunos autores consideran
Políticas de Estado a aquellas que
involucran al conjunto de los poderes
estatales en su diseño o ejecución. (Lahera
Parada; 2002)
Diferencias entre politics y policies:
Es frecuente que se use los términos política y
políticas públicas como sinónimos pero son
conceptos diferentes. La política es un concepto
muy amplio relativo al poder en la sociedad en
general, en cambio las políticas públicas se
refiere a cuestiones específicas de cómo
manejar ciertos asuntos públicos.
Dicha distinción en idioma inglés es muy fácil de
realizar con las palabras politics y policies
Una de las formas de medir la riqueza de
una sociedad es por la complejidad de su
agenda pública y por la capacidad de
procesarla. De ello, dice Lahera Parada,
es función de la democracia educar a sus
ciudadanos en la habilidad de expresarse
públicamente.
Antes de describir las etapas de las pp,
resulta imprescindible hacer notar que no
son etapas estancas y que, el hecho de
ser procesales no significa que se puedan
delimitar los tiempos ocupados en una u
otra etapa sino que se traslapan unas
actividades de una fase con las
actividades propias de otra de forma tal
que, simultáneamente, se puede estar
trabajando en dos etapas distintas. Por
ello, la visión procesal de las pp es útil a
los fines didácticos.
La discusión de la Agenda se caracteriza
por el predominio de la retórica y de cierta
imprecisión en los conceptos tratados.
Proceso o Ciclo • 1. Identificación y definición del problema.
• 2. Formulación de las alternativas de
solución.
• 3. Adopción de una alternativa.
• 4. Implantación de la alternativa
seleccionada.
• 5. Evaluación de los resultados obtenidos.
• A este conjunto de decisiones y acciones
emprendidas por el gobierno para influir
sobre el problema lo denominamos política
pública.
Gráfico Fuente: Tamayo Sáez; (1997)
Atributos estratégicos
1 - Integralidad del enfoque.
2 - Articulación de actividades.
3 – Participativo.
4 – Sustentabilidad.
Modelos de Estado Fuente: Castro, R y González, M (1995)
Tipos de
derechos
Fuente de
Poder
Estructura
de Poder
Grupo
preeminente
Sistema
Económico
Pluralismo y
Represent.
Estado
Absoluto Inexistentes
Ius
naturalismo Centralizado Aristocracia
Capitalismo
embrionario Inexistente
Estado
Liberal
D. Políticos
limitados racionalismo Centralizado Oligarquía
Capitalismo
consolidado Muy limitada
Liberal -
democrático
Univer. de
D. Políticos
racionalismo
y progreso
Ligera
desconcentr
ación
burguesía Capitalismo
Monopolista Alta
Socialista D. Sociales y
económicos
Moderniz.
y progreso
Centralismo
Democrático
(regionalis.)
Militares y
elites del
partido
Socialismo Inexistente
Fascista
Supresión
de derechos autoritarismo centralismo
Militares y
elites del
partido
Capitalismo
monopolista Inexistente
Benefactor D. pol., soc.
y económ.
Racionalis. y
progreso Descentraliz.
Clases
medias altas
Capitalismo
avanzado Alta
Estado de Bienestar Keynesiano
(Benefactor) Fuente: Elaboración propia en base a Isuani, E. (1991)
EB EK
Origen Antes de 1929 Posterior a 1929
Causas Político - sociales Económicas
Instrumentos
utilizados Rígidos Flexibles
Ámbito de
aplicación Redistribución
Inversión y
producción
Herramienta
principal Seguro social Pleno empleo
Lógicas Democratización
social
Suavizar el ciclo
económico
Tipos de Agenda:
Agenda sistémica:
Conjunto de problemas que preocupa a la
sociedad en un momento determinado.
Agenda política o institucional:
Conjunto de problemas que preocupa a los
dirigentes públicos en un momento
determinado.
es más estable y es donde repercuten la
evolución de la sistémica.
Para llevar a la práctica diversos aspectos
de la agenda pública se requiere una
acción social concertada y, sin dudas, la
necesaria voluntad política que es, en
definitiva, la que facilita poner en relación
a los actores y recursos involucrados en la
búsqueda de alternativas posibles de
solución de una situación problematizada.
No todos los problemas terminan en la agenda pública, lo que indica que existen condiciones de acceso y, por lo tanto, mecanismos de exclusión.
Se puede mencionar agendas institucionales de la agenda coyuntural siendo la primera aquella que contempla temas que regresan en forma periódica o previsible, por ej. El presupuesto anual del gobierno. mientras que la agenda coyuntural se refiere a temas que surgen en un momento dado y bajo una modalidad o proceso específico para el que las autoridades no estaban preparadas. Por ej. El 11/09/01.
Fases
Se mencionan tres fases en la construcción de los problemas:
Se necesita de una transformación en la vida cotidiana de los individuos originada en cambios sociales que afecten de forma diferenciada a los grupos sociales. Esta transformación es la que genera una tensión que inicialmente es un tema privado e individual que tiende a transformarse en un problema social o público que requiere de una formulación pública. El paso de un problema de privado a social necesita de personas o grupos que le den una definición y lo expresen en un lenguaje adaptado para que se convierta en público a través de los medios, círculos académicos y científicos y los actores polìticos en la definición y difusión del problema.
Definir un problema obliga, necesariamente, a dar soluciones posibles . Por ej. Según se defina el problema de drogadicción como un problema de orden público (los drogadictos son delincuentes) o de salud pública ( los drogadictos son enfermos), la solución será distinta para aquellos que consumen drogas: la cárcel en el primer caso y la clínica en el segundo.
Por último, una vez reconocido el
problema como un problema social y
formulado como tal, se busca su
institucionalización, es decir, el
reconocimiento de la necesidad de
intervenir públicamente o políticamente
que se traduce en leyes y reglamentos.
El carácter socialmente construido de los
problemas significa que los más graves no
necesariamente son los que figuran en la
agenda gubernamental. De la misma
manera la posición social de los grupos
promotores de una política es
determinante para su inclusión como para
su solución.
Los problemas (y las soluciones) compiten
entre ellos para figurar en la agenda, así
un problema que parece importante puede
dejar de serlo sin que se le haya dado
solución, la falta de información, la no
mensurabilidad del problema, la falta de
soluciones políticamente interesantes son
características que dificultan la inscripción
en la agenda.
Existen tres condiciones, según Cobb y Elder, para que un problema ingrese en la agenda gubernamental:
1ª) es que el tema tiene que ser de competencia de las autoridades públicas.
2ª) es que la distancia entre el ser y el deber ser resulte muy grande como para exigir una acción pública.
3ª) es que el problema debe presentarse bajo un
código o lenguaje adecuado (técnica, ideológica y
políticamente) para que la autoridad pública pueda
tratarlo. Los problemas (y las soluciones) compiten
entre ellos para figurar en la agenda, así un problema
que parece importante puede dejar de serlo sin que se
le haya dado solución, la falta de información, la no
mensurabilidad del problema, la falta de soluciones
políticamente interesantes son características que
dificultan la inscripción en la agenda. Los problemas (y
las soluciones) compiten entre ellos para figurar en la
agenda, así un problema que parece importante puede
dejar de serlo sin que se le haya dado solución, la falta
de información, la no mensurabilidad del problema, la
falta de soluciones políticamente interesantes son
características que dificultan la inscripción en la
agenda.
Los problemas (y las soluciones) compiten
entre ellos para figurar en la agenda, así
un problema que parece importante puede
dejar de serlo sin que se le haya dado
solución, la falta de información, la no
mensurabilidad del problema, la falta de
soluciones políticamente interesantes son
características que dificultan la inscripción
en la agenda.
II - Diseño y formulación:
Se habla de diseño y no de creación de pp
porque muy rara vez una política nace en
el vacío. Las pp se alimentan de sí misma,
es decir, de antecedentes y orientaciones
anteriores que son usadas y modificadas
Se debe separar el diseño y formulación
de pp de la ejecución de las mismas. Las
primeras se realizan en un nivel
centralizado de las APs mientras que la
etapa de ejecución, por lo general, se
desarrollan a un nivel descentralizado.
III) Formulación de
Alternativas Comienza con la decisión del Gobierno de
intervenir en el problema dando inicio a
una etapa política de elaboración de PP.
Incluye: establecimiento de metas y
objetivos a alcanzar, la confección de
alternativas para alcanzar los objetivos, la
valoración y comparación de los impactos
de dichas alternativas y termina con la
elección de una opción o combinación de
alternativas.
Corrientes de Análisis
Racionalismo (H. Simon)
Emplea métodos y técnicas científicos
para lograr la solución óptima de todas las
alternativas posibles.
Incrementalismo (Ch. Lindblom)
Emplea la experiencia para lograr la
solución satisfactoria de algunas
alternativas planteadas.
Para cumplir con el rol propio de la etapa
de formulación es necesario que las APS
cuenten con capacidades de prever,
identificar y definir problemas y buscar
consensos que permitan gestionar e
implementar políticas eficaces.
IV) Implementación o ejecución:
Parece que la implementación de las
decisiones públicas son un problema
eminentemente administrativo, técnico de
simple ejecución. Pero, en realidad, es una
etapa fundamental porque es en ésta
etapa que la política se transforma en
hechos concretos, en realidad palpable.
Es la puesta en marcha de la decisión. Es
una etapa de naturaleza técnica.
La implementación de la política es la
continuación de la lucha política con
otros medios y en escenarios
diferentes. La calidad de la
implementación explica en gran medida
el resultado.
El implementation gap es la diferencia
o brecha que existe entre la decisión y
la realidad de su aplicación o la
distancia entre la teoría y la práctica.
Durante muchos años, la
implementación fue el gran ausente en
la discusión de pp porque se la
consideraba solo como un problema de
capacidad administrativa o fallas en la
técnica de gestión pública empleada
todo lo cual constituye un
reduccionismo
Los enfoques:
Top – down, es la concepción
tradicional de trabajo administrativo
que se desarrolla de arriba(top) hacia
abajo (down) o del centro a la
periferia.
Sus postulados fundamentales son
la primacía jerárquica de la autoridad,
la distinción entre el universo político
y el mundo administrativo y,
la búsqueda del principio de
eficiencia
Bottom –up Es la concepción opuesta a la anterior, es decir,
se desarrolla desde abajo hacia arriba. Surgió como crítica o alternativos frente a las deficiencias y a la ineficencias o implementation gap que tenían los procesos de implementación tradicionales .
Se trata de partir de los comportamientos concretos en el nivel donde existe el problema para construir la pp poco a poco, con reglas, procedimientos y estructuras organizativas por medio de un proceso ascendente, o por retroceso (en vez, de descendente).
Las diferencias entre ambas concepciones
reflejan, en suma, los que creen más en el
control, la planeación, la jerarquía y la
responsabilidad como mejor estrategia
para lograr los objetivos y los que creen
más en la espontaneidad, en la capacidad
de aprendizaje, en la adaptación y en la
concertación.
Estudios de implementación: A pesar de los innumerables trabajos, modelos y
propuestas para analizar la implementación de pp, aun no se ha logrado determinar la superioridad de un modelo sobre otro. Es que la variedad de pp y de circunstancias dificulta esta tarea.
La tarea del analista como del implementador no es nada fácil. La capacidad de invención y de imprevisión de la actividad política dificulta la capacidad de explicar la implementación mediante un reducido número de modelos. Resulta particularmente difícil separar de manera tajante la implementación de la formulación y, también, de la evaluación de pp.
V) La evaluación:
Definición: Es la etapa que se ocupa de
recolectar, verificar e interpretar la información
sobre la ejecución y eficacia de las políticas y
programas públicos. (Majone, G.)
La evaluación tiende a constituirse como una
verdadera disciplina en el ámbito de análisis de
pp. Esto es así porque las instituciones y los
gobiernos tienden a fundamentar su legitimidad
no solo en la legalidad de sus decisiones, sino
en lo que hacen, es decir, en sus resultados.
¿Para qué se evalúa?
Para retroalimentar con información la
gestión de la PP para decidir sobre:
La consistencia de la planificación
La eficiencia, eficacia y la calidad de los
resultados e impactos que genera la PP
objeto de evaluación.
La modificación de lo planificado o
ejecutado.
Etc.
Si bien es cierto que cada vez más se
emplea la evaluación de un programa o
proyecto no es menos cierto que sigue
siendo una actividad poco frecuente y
bastante resistida.
Aún habiendo decidido evaluar un
programa es muy raro que se utilicen sus
recomendaciones para producir cambios.
La evaluación implica cambios.
Se formula e implementa un proyecto o programa para transformar una situación que resulta insatisfactoria y se evalúan la gestión y los resultados porque interesa por un lado, apreciar si se cambió lo que se deseaba cambiar, es decir, para saber en qué medida mejoró la situación que se consideró insatisfactoria al inicio de las acciones; y, por otro lado, para detectar qué fue lo que cooperó a ese logro y qué lo dificultó, es decir, qué se hizo bien, qué se podría hacer mejor y qué se hizo mal.
Todo lo expuesto para poder aconsejar qué cambios introducir o no en la acción posterior. Por ello, la evaluación debe ser entendida como un proceso de aprendizaje continuo que se involucre en la gestión desde su inicio.
Tipos de evaluación:
Una distinción clásica que surgió de las ciencias económicas y que fue adoptada por las ciencias sociales es laque distingue entre evaluación ex ante y ex post.
Evaluación ex ante, aquella que se realiza antes de la ejecución del programa para determinar su factibilidad. Persigue, en la formulación y diseño de proyectos, establecer su pertinencia, es decir, la adecuación de las soluciones que se proponen a la realidad que se pretende modificar; su coherencia interna en términos de adecuación de recursos a objetivos y de éstos a metas y actividades y, por último, su factibilidad, o sea, la disponibilidad de los recursos requeridos y la existencia de condiciones para desarrollar las acciones esperadas.
Tipos de evaluación:
Evaluación ex post, aquella que se realiza antes de la ejecución del programa para determinar sus resultados e impactos. Se busca medir eficacia, efectividad y eficiencia de los proyectos tendientes a obtener elementos útiles para decidir si conviene seguir implementando el proyecto y,en caso afirmativo, qué aspectos pueden mejorarse en futuras formulaciones.
Antes, después y durante:
siempre hay que evaluar. El proceso de evaluación no debería agotarse en
las etapas iniciales y finales del proyecto sino que, por el contrario, dadas las ventajas descriptas de la evaluación se deberá evaluar durante la gestión a fin de determinar en qué medida se va cumpliendo el proyecto de acuerdo con la propuesta original.
Genera información sobre procesos, actividades y los productos y los compara con las metas formuladas y las que se van reformulando a lo largo del proceso de implementación. Es conocido como monitoreo.
Difusión de las PP
La difusión si bien no forman parte del
proceso de PP pero forma una fase
autónoma de ellas.
La finalidad no es promocionar la imagen
de un gobierno o administración. El
marketing público puede ser un
herramienta de transparencia y no de
engaño.
Häpe LAWHAY nilhokey ta IWOLAW´ETA LHAIHUTWEKEN
Los tiempos de todos como un espacio de encuentro
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