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POLÍTICAS PÚBLICAS, GOBERNANZA Y GLOBALIZACIÓN

Alejo Vargas Velásquez*

* Profesor Titular Departamento de Ciencia Política Universidad Nacional de Colombia.

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Las políticas públicas han sido un instrumento fundamental del Esta-do para buscar incidir en el funcionamiento de la sociedad –incluidos los diversos campos en los cuales ésta se expresa; en esa medida las

políticas públicas son un elemento central para lograr gobernabilidad y/o gobernanza. Ahora bien, en la medida en que se producen cambios en el rol que se le asigna socialmente al Estado, producto de transformaciones de carácter más estructural, dentro de las cuales sin duda la llamada globaliza-ción es una de las fundamentales, el sentido y el rol de las políticas públicas se transforma. Veremos en este escrito los cambios más relevantes produci-dos en el período ‘regulado’ y en el actual que podemos caracterizar como ‘flexible’ y por supuesto todos los cambios que le están asociados.

I. Políticas Públicas, Estado Interventor-regulador y Gobernabilidad

Podríamos decir, a grosso modo, que el período de la acumulación ca-pitalista vive una gran transformación con la gran crisis capitalista mundial de los años 30s y va a ser a partir de este momento, de gran incidencia el pensamiento de Keynes para entender el nuevo momento de la acumula-ción capitalista y el nuevo rol del Estado.

El período de la acumulación capitalista regulada, que como caracterís-tica fundamental buscaba que hubiera un equilibrio entre el crecimiento de la oferta global y el de la demanda global, conllevó cambios sustanciales en los procesos de producción y en el rol del Estado. En esta fase el papel del Estado se sitúa como soporte fundamental de la demanda y por consiguien-te se amplia el intervencionismo del Estado.

A nivel de los procesos productivos podemos destacar las siguientes grandes transformaciones:

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1) el taylorismo como forma de organizar el trabajo en serie en la búsqueda de la mayor eficiencia posible e involucrando cambios en la composición técnica de la clase obrera (Rubio,1983)1;

2) el fordismo como régimen de acumulación y modo de regulación, que liga los fuertes aumentos en productividad y el alza del salario real, es decir, relaciona los incrementos de productividad de las empresas con el aumento del poder de compra de los asalariados (Lipietz, 1983)2;

3) las demandas de consumo de los asalariados se van a presentar bajo nuevas condiciones: los salarios y condiciones de trabajo van a ser fi-jados básicamente a través de convenciones colectivas establecidas a nivel sectorial o incluso nacional, esto conlleva el que la evolución de los salarios tiendan a asociarse a la evolución de la productividad, lo que implica que la capacidad de consumo de los asalariados se desarrolle al mismo ritmo de la capacidad de producción de las empresas; el empleo y los ingresos tienden a estabilizarse y aparecen las diversas modalida-des de ‘salario socializado’ (pensiones, seguros de desempleo, cesan-tías) que permiten que el trabajador aun cuando deje de trabajar puede continuar siendo consumidor; los asalariados tienden a asegurar la re-producción de su fuerza de trabajo recurriendo esencialmente al consu-mo de mercancías capitalistas, no sólo por la destrucción de las formas de producción mercantil, sino por los grandes cambios producidos en la familia con la vinculación masiva de la mujer al mercado de trabajo, lo que transforma en mercancías servicios y bienes que anteriormente eran producidos a nivel doméstico; aumenta el crédito al consumo que estimula y estabiliza la demanda de bienes, sobretodo los durables y que permite ‘consumir hoy y pagar mañana’.

El nuevo rol del Estado como sostenedor de la demanda global se ma-terializará a través de los siguientes mecanismos:

1) influenciando el nivel de la actividad económica a partir de aumentar las demandas públicas, es decir consolidando su papel de consumidor de mercancías capitalistas;

2) interviniendo en la producción directamente en aquellas ramas o secto-res con problemas de rentabilidad;

1 Rubio Lorza, Fanny, “Rupturas en el proceso de trabajo y el movimiento sindical en Co-lombia”. Disertación Doctoral, Editorial Pradera, Berlín, 1986.

2 Lipietz, Alain, «Le fordisme périphérique etranglé par le monetarisme central», en Revue Amerique Latine No 16, CETRAL, Paris, Oct-Decémbre, 1983.

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3) posibilitando y reglamentando todas las modalidades de crédito al consumo;

4) regulando las relaciones capital-trabajo de tal manera que creciente-mente los salarios y condiciones de trabajo se regulen por medio de negociaciones colectivas;

5) suministrando volúmenes crecientes de empleo estable en sectores es-tatales (administración pública, educación, salud);

6) regulando el desarrollo del ‘salario socializado’.

Se trata de la forma de Estado interventor en acción.

Pero el intervencionismo de Estado se extiende y profundiza bajo las modalidades del denominado Estado Benefactor. La intervención estatal pretende regular también la reproducción de la fuerza de trabajo y de la po-blación no trabajadora y esto lleva al Estado a asumir (en su totalidad o en parte) áreas como salud, educación, servicios públicos, vivienda, atención al pre-escolar. Como estas áreas se piensa que responden a necesidades bási-cas, deben ser asumidas por el Estado con el único criterio de satisfacción de la necesidad y no con indicadores económicos como serían el costo de producción. Sería el paso de sustituir la tradicional incertidumbre del ‘bien-estar’ de origen caritativo- religioso, por la certidumbre de un ‘bienestar’ su-ministrado por el Estado, como responsabilidad socialmente considerada.

Estamos frente a un tipo de regulación global, que se desarrolla en un espacio único y homogéneo, el espacio nacional, donde el objetivo primordial de la misma son las relaciones entre capital-trabajo, y por consiguiente los actores sociales básicos son el Estado, los Gremios, los Sindicatos y cuya fina-lidad va a ser la distribución de los beneficios del crecimiento económico.

En este contexto de consolidación del intervensionismo del Estado, las políticas públicas. Así como la planeación del desarrollo se convierten en herramientas centrales a través de las cuales el Estado –este tipo de Estado-, pretende incidir en la sociedad y sus procesos.

La política pública, en este momento histórico, la podemos entender como el conjunto de sucesivas decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas que pretenden la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables (Vargas, 2000)3.

3 Utilizaremos algunos apartes de nuestro libro: Vargas Velásquez, Alejo, “Notas sobre el Estado y las políticas públicas”, Almudena Editores, Bogotá, 2000.

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124 Estos conceptos están inspiradas en: Ozslak, Oscar y O’Donnell, Guillermo, “Estado y

Políticas Estatales: Hacia una Estrategia de Investigación”, en Revista Administración y Desarrollo, No 19, ESAP, Bogotá, Diciembre de 1981.

Aquí es pertinente hacer unas precisiones, en relación con ciertos mal-entendidos ampliamente difundidos. En primer lugar la política pública no es igual a la ley o a la norma, como tienden a considerarlo a veces los co-legas abogados; la ley es la forma en que la decisión tomada se formaliza. Tampoco la política pública es exclusivamente la política económica, como tienden a considerarlo los colegas economistas, la política pública involucra otras áreas de acción del Estado.

Lo anterior implica que una política pública no es una decisión aislada, sino un conjunto de tomas de posición que involucran una o varias institu-ciones estatales (simultánea o secuencialmente). Pero igualmente significa la materialización de las decisiones tomadas en términos de acciones que producen resultados sobre la situación problemática y los actores involucra-dos con la misma. Estos resultados, efectos e impactos, pueden ser valo-rados ‘a posteriori’ y de esta manera formarse una idea lo más clara posible acerca de la eficacia y eficiencia de la política pública. Esto conlleva la nece-sidad del diseño de mecanismos de coordinación inter e intraburocráticos que garanticen que las decisiones tomadas se implementen. Lo que quiere decir que la política pública no es estática, se va modificando de acuerdo con la incidencia de los actores respecto de la misma y del contexto más estructural.

Es necesario hacer la distinción entre lo que podríamos denominar, ‘problemas sociales’ entendiendo como tales las necesidades, carencias, demandas de la sociedad en su conjunto o de sectores sociales particulares. Podríamos decir que en general los problemas sociales en toda sociedad rebasan la capacidad de respuesta del Estado y que éste en su accionar establece una serie de prioridades o una agenda de asuntos prioritarios, lo cual nos remite a lo que podemos denominar ‘situaciones socialmente pro-blemáticas’ concibiendo éstas como aquellas en las cuales la sociedad de manera mayoritaria percibe un problema social como relevante y considera que el régimen político debe entrar a enfrentarlas a través de políticas públi-cas’ (Ozslak, O’Donnell, 1981)4.

Allí podemos decir que se da un tránsito entre ‘problemas sociales’ y ‘situaciones socialmente problemáticas’ en el cual la intervención de los actores sociales y políticos (nacionales o internacionales) es fundamen-tal. Estos utilizan o bien una estrategia de presión sobre el Estado o el

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sistema político para hacer que sus intereses específicos o particulares sean considerados como políticos, esto es de interés general y en esa medida logren que se definan discusiones y políticas en relación con ellos. Los recursos a través de los cuales se desarrolla esta presión son de muy variada naturaleza (utilización de medios de comunicación, ‘ca-bildeo’, presiones de hecho) y están asociados a los recursos de poder de los actores involucrados. Igualmente acuden a estrategias de autogestión de los problemas, intentando darles resolución a partir de sus propios recursos.

Igualmente es necesario señalar que la política pública no siempre se propone solucionar un problema de manera definitiva (independiente de lo que en la parte discursiva de la política se mencione). La mayoría de las veces sólo pretende llevarlo a una situación ‘manejable’ es decir que se ubi-que en un rango de tolerancia de dicho problema. Esto es importante para efectos del análisis de una política pública, ya que suponer que la acción del Estado siempre apunta a erradicar definitivamente una situación problemá-tica puede conllevar a una valoración equivocada de los resultados de una política pública.

Lo anterior implica que en una política pública hay por lo menos tres grandes elementos componentes de la misma:

• previsión, ya que toda acción estatal posible tiene un referente en tér-minos de lo que se denomina un ‘futuro deseado’ de la situación proble-mática hacia el cual se espera que se desplace ésta;

• decisión, por cuanto formular una política pública no es otra cosa que escoger entre dos o más alternativas o caminos de acción posibles;

• acción, por cuanto las decisiones anteriores deben materializarse en tér-minos de acciones (ya sean planes, programas, proyectos o acciones puntuales). Si las decisiones tomadas no se materializan, en términos estrictos no podríamos hablar de política pública, sino de un conjunto de intencionalidades o de discursos.

El proceso de concreción de la política pública implica por lo general la intervención de una cadena de actores administrativos cuyo comporta-miento va desagregando, y a la vez materializando, la política. Esto nos lleva a afirmar que no siempre la política como se formula se implementa y que en los espacios regionales, con sus particulares características socio-econó-micas y políticas éstas tienen diferentes niveles de concreción e igualmente disímiles resultados.

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Las políticas públicas se ubican en contextos

específicos dentro de los cuales los de tipo estructural

inciden y con gran peso sobre el tipo de políticas que finalmente formulan

los Estados y sobre la implementación de la misma.

La política pública entonces, involucra el sistema de poder institucional, que toma las decisiones, la administración pública encargada de ejecutar las decisiones anteriores y la sociedad que recibe los beneficios o perjuicios de la acción pública. Por ello alrededor de una política pública y de su proceso (gestación, formulación, ejecución, evaluación) se interrelacionan el sistema de poder político, el aparato administrativo y la sociedad, tejiendo un con-junto de interacciones a su alrededor.

a) Factores que influencian la política pública:

Las políticas públicas se ubican en contextos específicos dentro de los cuales los de tipo estructural inciden y con gran peso sobre el tipo de polí-ticas que finalmente formulan los Estados y sobre la implementación de la misma.

Las políticas públicas no responden a intentos voluntaristas del régimen político o de los distintos actores sociales, las mismas se ubican en contex-tos específicos dentro de los cuales los de tipo estructural inciden y con gran peso sobre el tipo de políticas que finalmente formulan los Estados y sobre la implementación de la misma. Es por eso que hemos intentado delimitar un conjunto de factores que inciden sobre las políticas públicas y que nos permiten entender porqué un gobierno adopta una decisión en un momento determinado y no adopta otra, porqué se modifica o se continúa una política pública.

Las políticas públicas hay que entenderlas dentro de un contexto inter-nacional determinado, que en la medida en que se mundializa la economía, la política y la información, mayor incidencia logra sobre las políticas de los Estados nacionales. Cada vez es más difícil pensar una política pública que

haga caso omiso del contexto internacional en que se sitúa y mucho más frente a situaciones problemáticas en las cuales se pasa crecientemente de un con-cepto de ‘soberanía nacional’ clásico de los Estados naciona-les a uno de ‘soberanías com-partidas’ entre varios Estados o impulsados por organismos internacionales.

Pero igualmente hay que ubicar las políticas públicas

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como condicionadas por el tipo de régimen político existente el cual va a posibilitar, o no, la expresión y movilización de los diversos actores políticos y sociales frente al problema, demanda o necesidad que está en la base de la política, e igualmente va a privilegiar las salidas consensuales o las de tipo impositivo.

Por lo tanto podemos afirmar que la política estatal está condicionada por un juego de fuerzas dentro de las cuales podemos destacar las siguientes:

a. el tamaño del problema, demanda o necesidad que origina la política;

b. el proyecto político del gobierno (dominante) que condiciona el tipo de respuesta y que en cierta medida (pero no en su totalidad) se expresa en el Plan de Desarrollo;

c. es difícil pensar una política pública específica que vaya en contravía de lo que podemos denominar las ‘megapolíticas’ o políticas básicas de cada momento;

d. igualmente es necesario considerar las propuestas alternativas sobre el mismo problema de otros actores sociales o políticos, y

e. las disponibilidades de recursos estatales (gasto estatal -que obra casi siempre como factor condicionante-, información disponible, tecnología al alcance, personal) que van a tener incidencia sobre la política.

Evidentemente que lo anterior no pretende colocar en un mismo pie de igualdad a actores que son desiguales ya sea por su capacidad de presión o por sus posibilidades de priorización de sus intereses. Es evidente que la fuerza determinante en la definición de la política estatal la da el proyecto político dominante en cada momento histórico, el cual por momentos asi-mila, parcialmente, las propuestas alternativas de otros actores, siempre y cuando las mismas no sean contradictorias con sus intereses, o bien cuando requiere conciliarse con éstos para efectos de ganar un mayor consenso alrededor de sus políticas.

Finalmente es necesario considerar las dimensiones espacial y tem-poral en que se ubican las políticas públicas, ya que una misma política pública puede tener diferentes expresiones en distintos momentos histó-ricos o en diversos espacios nacionales y-o regionales, por las diferentes configuraciones de cada región en lo económico, lo político, lo cultural, lo administrativo.

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En toda política pública podemos identificar varios momentos, diferen-ciables analíticamente aunque con una interpenetración mutua y que con-forman un real proceso que comprende:

a. el surgimiento u origen, entendiendo como tal el momento en que un problema social hace su tránsito hacia una situación socialmente proble-mática, es percibida por la sociedad y el Estado Institucional y éste debe comenzar a prever respuestas;

b. la formulación o toma de decisión que es aquel en el cual las institu-ciones estatales o el sistema político institucional valoran las posibles alternativas, reciben presiones de los actores con poder (lo ideal sería que todos los actores involucrados pudieran participar en la definición), negocian o concertan y finalmente llegan a la decisión. Aunque tradicio-nalmente tenemos la tendencia a pensar que es la denominada ‘racio-nalidad técnica’ la que orienta siempre esta toma de posición, la verdad es que en los sistemas políticos reales va a presentarse una fuerte inte-racción entre ‘racionalidad técnica’ y ‘racionalidad política’ (entendiendo por ésta la que se basa en la negociación y el acuerdo)

Hay una gran diferencia entre el discurso de la política y lo que de él se concretiza. Siempre se va a encontrar una brecha entre lo que es la in-tencionalidad de la política y lo que recibe específicamente el ciudadano. Ese proceso se presenta de manera continua en la gestión pública.

c. la ejecución o implementación es la materialización de las decisiones anteriormente tomadas y que involucran instituciones estatales y cre-cientemente una amplia participación ciudadana. Paradójicamente esto hace que la administración pública no sea simplemente un espacio de conflictos inter o intraburocráticos, sino también un espacio para el con-trol ciudadano, lo cual genera tensiones novedosas.

En el proceso de implementación de la política pública, es decir, de vol-ver realidad el discurso político, va a estar involucrado el personal insti-tucional-administrativo, pero también todas las presiones de los actores políticas y sociales. Toda política pública implica que haya unos sectores sociales que reciben los beneficios y otros que eventualmente no lo ha-cen, y cada uno de esos sectores, a través de los distintos mecanismos posibles, intentan o se esfuerzan por presionar a la administración públi-ca. En una visión simplista lo ideal sería que no existieran esas presiones, pero lo real es que se presentan, el problema es cómo la administración pública procesa esas presiones como algo que forma parte de su perma-nente quehacer.

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d. la evaluación hace referencia a la posibilidad de valorar a posteriori los resultados, efectos o impactos de la política pública ya sea para intro-ducir correcciones (reformulaciones o modificaciones en su ejecución) o para aprender para la gestión pública futura. Por lo anterior se debe pensar en un tipo de evaluación ‘formativa’ y no ‘sumativa’ y para ello es fundamental disminuir el peso de la cultura autoritaria presente en la administración pública, esa que lleva a que todo gerente público de antemano plantea tener respuestas para todos los problemas y en esas condiciones no hay una posibilidad de que se acepten los errores y que los mismos se transformen en posibilidades de aprendizaje.

Hay en los tiempos contemporáneos un renacer de la preocupación por un viejo problema de la política: el de la construcción del orden social y su reproducción permanente. Solo que ahora se le explicita de manera novedosa asociándolo a la capacidad de los gobiernos de responder a las demandas de la sociedad, la búsqueda de eficacia y eficiencia en la gestión pública, la asociación social de sus gobernantes y de su gestión, lo que comúnmente denominamos legitimidad y todo lo anterior se engloba en un término que aparece como novedoso: la gobernabilidad. Ahora bien, las políticas públicas aparecen como elementos centrales para tratar de construir esa anhelada gobernabilidad.

El término gobernabilidad sin duda es uno de los más populares en los últimos tiempos, dentro del lenguaje de los analistas políticos, de los gobernantes y de los políticos profesionales. Pero es evidente que se usa de manera indistinta, para hacer referencia a distintos tipos de situaciones políticas. Intentemos, por ello, hacer un breve recuento, un acercamiento al ‘estado del arte’ de la discusión acerca del significado y alcance del término. (Rojas y otros,1994 -1995)5.

Usualmente el término gobernabilidad se usa “para describir una con-dición social en la cual existe una adecuada relación entre el gobierno y la sociedad civil. Es decir, una relación que permite al gobierno ‘gobernar’,

5 Vamos a utilizar como referencias fundamentales, para esta revisión los siguientes textos: Rojas Bolaños, Manuel, “La gobernabilidad: su validez como categoría analítica”, en Go-bernabilidad y democracia en Centro América, Varios Autores, Flacso-Guatemala, 1994; Labastidas Martín del Campo, Julio, “Los problemas de la gobernabilidad democrática en América Latina: democracia política y reformas económicas”, en Gobernabilidad y de-mocracia en centro América, Varios Autores, Flacso-Guatemala, 1994; Guerrero, Omar, “Ingobernabilidad: disfunción y quebranto estructural”, en Revista Reforma y Democracia, No 3, CLAD, Caracas, Enero 1995; ESPINAL, Rosario, “ Democracia, Gobernabilidad y Partidos Políticos en América Latina”, en Partidos y Clase Política en América Latina en los 90, Carina Perelli, Sonia Picado S., Daniel Zovato (Compiladores), IIDH-CAPEL, San José de Costa Rica, 1995.

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porque los ciudadanos respetan la autoridad establecida y no recurren a métodos violentos o ilegales para influir en las decisiones públicas (salvo minorías claramente identificadas); pero que también permite a los ciuda-danos mantener expectativas razonables sobre el comportamiento del go-bierno en términos de eficacia de la acción institucional -como respuesta a demandas sociales extendidas- y respeto al estado de derecho”6.

Refiriéndose a Latinoamérica, Edelberto Torres entiende la gobernabili-dad como “la cualidad de la comunidad política en que sus instituciones actúan eficazmente, de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, porque tales instituciones y sus políticas les proporcionan seguridad, inte-gración y prosperidad y garantizan orden y continuidad al sistema (Torres, 1995)”7.

El denominado Club de Roma en su informe sobre “La Capacidad de Gobernar”, elaborado por un grupo de especialistas bajo la dirección del profesor Dror, de Ciencia Política de la Universidad de Jerusalén, se aproxima al entendimiento de la gobernabilidad como “el mecanismo de mando de un sistema social y sus acciones que se esfuerzan por proporcionar seguridad, prosperidad, coherencia, orden y continuidad al sistema”8.

El término es introducido en los estudios propiciados por la Comisión Trilateral en los años 70s, en los cuales se “constataba la existencia de in-satisfacción y falta de confianza en el funcionamiento de las instituciones democráticas de gobierno en América del Norte, Japón y Europa Occi-dental”9. A partir de allí se produce un ejercicio, relativamente arbitrario, de extrapolar estas conclusiones a las democracias en general.

6 Rojas Bolaños, Manuel, Ob. Cit., 1994.7 Torres Rivas, Edelberto, “La Gobernabilidad Democrática y los Partidos Políticos en Amé-

rica Latina”, en Partidos y Clase Política en América Latina en los 90, Carina Perelli, Sonia Picado S., Daniel Zovatto (Compiladores), IIDH-CAPEL, San José de Costa Rica, 1995.

8 Tomado del periódico El Heraldo, Barranquilla, sábado 16 de Marzo de 1996, Pág. 11A. Allí igualmente se plantean algunas directrices para el rediseño de la gobernabilidad, enfa-tizando en que la misma debe ser “mucho más moral, consensuada, enérgica, profunda, sabia y creativa, pluralista y decisoria” y considera que la misma debe implicar a los pode-res ejecutivo, legislativo, judicial y los organismos de control.

9 Rojas Bolaños, Manuel, Ob. Cit., 1994. Ver también, al respecto, la síntesis que presenta, citando el Reporte sobre la Gobernabilidad de las Democracias (Crozier, Huntington y Watanuki, 1975) ESPINAL, Rosario, “Democracia, Gobernabilidad y Partidos Políticos en América Latina”, en Partidos y Clase Política en América Latina en los 90, Carina Pere-lli, Sonia Picado, Daniel Zovatto (compiladores), IIDH-CAPEL, San José de Costa Rica, 1995.

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Con base en lo anterior se señala que la democracia era obstaculizada por la ‘sobrecarga’ de demandas las cuales producían ingobernabilidad por lo siguiente:

1) vuelve a los gobiernos ineficaces en lo que se refiere a su capacidad para responder a los compromisos adquiridos por las presiones que vienen de la sociedad, dentro de los límites impuestos por la economía;

2) los ciudadanos pierden su fe en las instituciones democráticas y en los dirigentes políticos, al no ver cumplidas sus expectativas en términos de respuestas a sus demandas;

3) se resquebraja la obediencia espontánea a las leyes y a las medidas gu-bernamentales, que es requisito indispensable para lograr un clima de gobernabilidad10.

Esta perspectiva de entender la gobernabilidad está fuertemente marca-da por las tendencias sistémicas de la ciencia política norteamericana y en particular por autores como David Easton y Gabriel Almond que consideran que “la función de las instituciones políticas es la de dar respuesta a las demandas que provienen del ambiente social o, de acuerdo con una termi-nología común, de convertir las demandas en respuestas (Bobbio, 1989)”11.

La solución a la ‘sobrecarga’, según los teóricos de esta versión de la gobernabilidad, va a ser la denominada receta neoliberal, que se puede sin-tetizar en las siguientes medidas12:

1) reducir de modo significativo la actividad del gobierno;

2) disminuir las expectativas de los grupos sociales, minimizando las es-peranzas acerca de la intervención del Estado para salvar o sanear cual-quier situación;

3) aumentar los recursos o entradas a disposición del Estado;

4) reorganizar las instituciones estatales (simplificación) para aumentar su eficacia.

10 Rojas Bolaños, Manuel, Ob. Cit., 1994.11 Bobbio, Norberto, “Estado, Gobierno y Sociedad”, Fondo de Cultura Económica, Méjico,

1989. Ver igualmente en esa dirección las críticas formuladas a las perspectivas sistémi-cas en BADIE, Bertrand, “Le développement politique”, Ed. Economica, Paris, 1994.

12 Con base en: Rojas Bolaños, Manuel, Ob. Cit., 1994.

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Desde estas perspectivas, la consolidación del orden y el garantizar la gobernabilidad conlleva a regularizar el funcionamiento de la sociedad, de los comportamientos individuales y poder hacer materia de previsión el fun-cionamiento del mercado. La gobernabilidad, así entendida, implica que la sociedad se regule ya sea por el mercado en lo económico, o por la demo-cracia en lo político-institucional.

Esto se va a reflejar en un reforzamiento de las tendencias instituciona-lizadoras y se van a ‘recalentar’ las tesis de analistas de los años 50s, como Samuel Huntington que plantean que “ la causa de la inestabilidad política y la violencia que experimentan las sociedades en desarrollo, es en gran me-dida resultado del rápido cambio social y de la veloz movilización política de nuevos grupos, en un contexto de lento desarrollo de las instituciones po-líticas (Ozslak, 1990)”13. Es la socorrida tesis del desfase entre la moderniza-ción económica y social y la relativa parálisis de la transformación institucional y lo que explica que buena parte de los esfuerzos reformistas de los últimos tiempos pongan todo el acento en la modernización institucional.

Sin duda que esta perspectiva es fuertemente criticada por varios analis-tas en los siguientes términos14: Es, sin duda una visión conservadora porque se plantea que la democracia lleva dentro de sí los gérmenes de su propia des-trucción, que más allá de ciertos límites la democracia (en la medida en que posibilita la participación amplia de los ciudadanos) crea ingobernabilidad. De lo cual se derivaría que la solución entonces es la democracia restringida. Pero además, las recomendaciones de la Trilateral se ubican en la perspectiva elitista de la política que al considerar gobernabilidad y democracia como con-ceptos encontrados, entonces la gobernabilidad es un asunto que tiene que ver con el comportamiento de las elites gobernantes: son ellas las que deben fijar las coordenadas para mantener o encontrar el rumbo perdido.

Se podría señalar, adicionalmente, que en las sociedades del mundo en desarrollo la llamada insuficiencia de gobernabilidad, así entendida, se debe, en estricto sentido, no a su pérdida sino a la ausencia de condiciones para alcanzarla: inexistente o precario desarrollo de las instituciones de bienes-tar social, una democracia política y participación ciudadana insuficientes, un sistema de representación de intereses distorsionado, “aquí, no aparece un ‘exceso’ de sociedad civil frente al Estado, capaz de ‘sobrecargar de

13 Afirmación de Oscar Oszlak, resumiendo las tesis centrales del autor, en la presentación de la segunda edición del libro de Huntington, Samuel, “El orden político en las socieda-des en cambio”, Paidós, Buenos Aires, 1990.

14 Ver entre otras las criticas, que nosotros seguimos en este texto, de: Torres Rivas, Edelber-to, Ob. Cit., 1995 y Rojas Bolaños, Manuel, Ob. Cit., 1994.

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demandas’ al sistema, sino justamente lo contrario, la necesidad de forta-lecerla en el sentido literal de vigorizar la participación popular, como condición y resultado de la vida democrática”15.

En los años 90s los organismos financieros internacionales de nuevo sitúan el término gobernabilidad (governance) en boga, dándole un marca-do sesgo tecnocrático al mismo. El Banco Mundial a través de su informe sobre ‘Governance and Development’ y el BID con su propuesta de ‘Buen Gobierno’ relanzan y popularizan el término. Para los organismos financie-ros internacionales, la ‘governance’ se debe entender como la manera en la cual es ejercido el poder del Estado, sobretodo en el manejo de los recursos económicos y sociales, con un especial énfasis en la rendición de cuentas (accountability), el marco legal para el desarrollo económico, el acceso a información confiable y la transparencia en la toma de decisiones16.

La literatura sobre el tema hace referencia a tres dimensiones de la in-gobernabilidad, que Philippe C. Schmitter desde una perspectiva académica nos sintetiza de la siguiente manera (Schimitter,1988)17:

1) la tendencia a acudir a métodos extralegales de expresión política; es de-cir, indisciplina expresada en los esfuerzos de los ciudadanos de influir en decisiones públicas por métodos violentos, ilegales o anómalos;

2) la disminución de cohesión de las elites y de su hegemonía, esto es inestabilidad, expresada en el fracaso de los actores de las elites políti-cas para conservar sus posiciones de dominación o para reproducir las coaliciones preexistentes;

3) el declive de la capacidad del Estado para conseguir los recursos nece-sarios y ejecutar sus políticas, lo cual refleja ineficacia, o sea la dismi-nución de la capacidad de los políticos y administradores para alcanzar los objetivos deseados y asegurar el acatamiento de ellos por medio de medidas de coordinación obligatoria o de decisiones emanadas de la autoridad del estado.

15 Torres Rivas, Edelberto, Ob. Cit., 1995.16 Rojas Bolaños, Manuel, Ob. Cit., 1994. Es importante en esta dirección, consultar igual-

mente la visión ampliada, aunque sólo descriptiva, de Tomassini, Luciano, “Estado, Go-bernabilidad y Desarrollo”, Banco Interamericano de Desarrollo, Serie de Monografías 9, Washington, 1993.

17 Schmitter, Philippe, “La mediación entre los intereses y la gobernabilidad en los regíme-nes en Europa Occidental y Norteamerica en la actualidad”, en, La organización de los grupos de interés en Europa Occidental; el pluralismo, el corporativismo y la transforma-ción de la política, Suzane Berger, compiladora, Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 1988; citado por, ROJAS Bolaños, Manuel, Ob. Cit., 1994.

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La gobernabilidad es entonces, el producto del

juego de poder relativo de los grupos relevantes en la arena pública; más específicamente,

el producto del respeto a ese poder por parte de las instituciones formales e

informales que conforman el proceso político.

18 Coppedge, Michael, “Institutions and Democratic Governance in Latin America, 1993, citado por ROJAS Bolaños, Manuel, Ob. Cit., 1994.

Schmitter señala que la in-tensidad de estos fenómenos varía de un país a otro y anota que si bien algunos podrían ser calificados como ingoberna-bles en las tres dimensiones, otros solamente lo serían en una o dos de ellas. Y concluye que los grados de gobernabi-lidad están en relación con la manera en que se ‘lleva a cabo la mediación’ de intereses bien diferenciados entre la sociedad civil y el Estado, con lo cual toma partido por un modelo de corporativismo social y en el cual la fuerza de partidos socialdemócratas reformistas parecen estar relacionados con mayor gobernabilidad de la sociedad. Lo anterior es de gran importancia, por cuanto es una conclusión opuesta a la de los estudios de la Trilateral que señalaba que la ingobernabilidad se asociaba a la ‘sobrecarga de demandas’, mientras que para Schmitter es la existencia de mecanismos de mediación, entre otros, lo que puede garantizar la gobernabilidad.

La gobernabilidad es entonces, el producto del juego de poder relati-vo de los grupos relevantes en la arena pública; más específicamente, el producto del respeto a ese poder por parte de las instituciones formales e informales que conforman el proceso político.

Dentro de esta panorámica analítica acerca del entendimiento de la gobernabilidad, es necesario señalar lo planteado por Michael Coppedge (1993)18 quien introduce la dimensión del poder (entendido como relacio-nes de intercambio desigual entre actores en una determinada arena) en el estudio de la gobernabilidad. La gobernabilidad es entonces, el producto del juego de poder relativo de los grupos relevantes en la arena pública; más específicamente, el producto del respeto a ese poder por parte de las insti-tuciones formales e informales que conforman el proceso político. Los sín-tomas de ingobernabilidad (corrupción, violencia, protesta ciudadana, des-coordinación entre el poder ejecutivo y el legislativo, etc), deben ser vistos como las reacciones a la ausencia de respeto al poder relativo de los grupos, independientemente de su tamaño o de su peso electoral.

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Y añade Coppedge, estableciendo una distinción entre gobernabilidad y democracia, que la gobernabilidad requiere de la efectiva representación de los grupos en proporción a su poder, mientras que la democracia requiere de representación de grupos en proporción al número de votos. En otras palabras la democracia respeta la lógica de la igualdad política mientras que la gobernabilidad respeta la lógica del poder. En principio, entonces, democracia y gobernabilidad inevitablemente entran en conflicto. Lo cual implicaría que una sociedad gobernable no necesariamente tiene que ser democrática.

A partir de lo anterior M. Coppedge nos propone algunos procedimien-tos para avanzar hacia lo que se puede denominar como la Gobernabilidad Democrática: debe ser fruto de un acuerdo nacional, que se redefine perió-dicamente como todo acuerdo y de la habilidad del gobierno para estable-cer canales de comunicación y realizar negociaciones con diferentes grupos sociales.

Las condiciones para la gobernabilidad democrática, según Coppedge, serían las siguientes para todos los grupos políticamente relevantes:

1) ser capaces;

2) estar dispuestos a confiar en una fórmula o regla del juego en su arena;

3) los grupos que no son de masas (empresariales, militares, iglesia, etc.) deben estar dispuestos a aceptar fórmulas democráticas -que dan gran peso a los cuerpos de masas-;

4) los funcionarios electos deben representar al pueblo en general en algún grado significativo;

5) los funcionarios electos deben estar dispuestos a aceptar fórmulas que concedan representación efectiva a los grupos que no son de masas;

6) los funcionarios electos deben ser capaces de tomar decisiones, las cuales requieren la creación y mantenimiento de apoyos activos mayo-ritarios.

Concluye acerca de la gobernabilidad democrática, Rojas Bolaños, si-guiendo el argumento de Coppedge, que ésta “no es sólo producto de la capacidad de los grupos políticos para moverse dentro de determinadas reglas del juego -una especie de concertación-, sin amenazas constantes de rupturas -salvo las meramente retóricas-, que siembren la incertidum-bre en el conjunto de la sociedad...(Adicionalmente anota que) La estabi-

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lidad de un régimen no se puede conservar en una situación de exclusión social y política para algunos de esos actores”19.

Lo cual sitúa de nuevo sobre el tapete la tensión entre gobernabilidad y democracia. No podemos olvidar que la legitimidad de un Régimen Político se sustenta en dos elementos fundamentales: la participación de la mayoría de los miembros de la sociedad en la conformación de sus instituciones y en el nombramiento de los transitorios dirigentes de las mismas y en que los miembros de la sociedad resulten beneficiados del desarrollo económico en términos de su calidad de vida, es decir en la eficacia de la gestión pública. La legitimidad no es simplemente un problema político, sino también eco-nómico y social.

La gobernabilidad en estos tiempos, en los cuales el Estado es conside-rado el actor fundamental del desarrollo en las sociedades, implica sobreto-do “la posibilidad de que los gobiernos puedan transformar el poder po-tencial de un conjunto de instituciones y prácticas políticas en una capa-cidad explícita para la definición e instrumentación de políticas públicas (Mayorga,1992)”20. Y no siempre “un sistema de gobernabilidad basado en criterios de efectividad, previsibilidad y racionalidad” (Mansilla, 1992)21 se posibilita, en sociedades profundamente desigualdades, con la vigencia del deber ser democrático.

Algunas tendencias contemporáneas nos presentan este entendimien-to de gobernabilidad: “un estado es gobernable cuando cumple requisitos mínimos tales como: control efectivo del territorio, monopolio de la fuerza y formulación e implementación de políticas públicas”. (Fonseca y Otros, 2004)22.

Igualmente otras perspectivas nos hablan de gobernabilidad como un “conjunto de mecanismos, procesos y relaciones e instituciones mediante los cuales los ciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercen sus de-rechos y obligaciones y median sus diferencias”23.

19 Rojas Bolaños, Manuel, Ob. Cit., 1994.20 Mayorga, René Antonio, Introducción al libro Democracia y Gobernabilidad, CEBEM-IL-

DIS, Bolivia, Edit. Nueva Sociedad, Caracas, 1992.21 Mansilla, H.C.F., “Gobernabilidad, élite del poder y cultura política”, en Democracia y

Gobernabilidad en América Latina, René Antonio Mayorga (Coordinador), CEBEM-ILDIS-Bolivia, Edit. Nueva Sociedad, Caracas, 1992.

22 Citado en: Fonseca, Gelson y Belli, Benoni, “Gobernabalidad Internacional. Apuntes para un análisis sobre el (des)orden contemporáneo”, Centro Brasileiro de Relacoes Internati-conales, Volume 1, Ano 3, 2004. www.cebri.org.br

23 Citado en: Fonseca, Gelson y Belli, Benoni, Ob. Cit., 2004. www.cebri.org.br

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Efectivamente, las políticas públicas se convierten una especie de dispositivo de acción fundamental de los gobiernos para lograr construir gobernabilidad.

II. Las transformaciones de la globalización

A finales de los 80s se produce esa gran transformación global que fue el fin de la ‘guerra fría’, con el hundimiento de los regímenes políticos de Europa Oriental autodenominados socialistas.

También en este momento histórico comienza a hacerse evidente la denominada globalización, en el centro de la cual juega un papel básico la expansión de los medios de comunicación de masas, especialmente la televisión y la radio y esto comienza a influir fuertemente en el mismo fun-cionamiento de la democracia.

El mundo pasó de un escenario marcado por la bipolaridad y la guerra fría, a otro caracterizado por la unipolaridad en lo político-militar (un solo polo domi-nante, los Estados Unidos de América) y la multipolaridad en lo económico (pa-reciera avanzar, aunque todavía sin la suficiente claridad, hacia la conformación de bloques económicos regionales). Lo anterior junto con el cambio de las rela-ciones este-oeste, ha influido en el replanteamiento de las relaciones norte- sur, en el rol de la ayuda al desarrollo y en el peso relativo que a nivel internacional tienen movimientos de países del sur como los no alineados.

Las prioridades de la agenda global, fuertemente condicionada por el país hegemón dominante, abarcan aspectos como la utilización racional del medio ambiente, el problema del tráfico de drogas, la criminalidad inter-nacional, la consolidación de la democracia y con relevancia, el respeto y vigencia de los derechos humanos en las distintas sociedades.

La globalización para James H. Mittelman, entendida “como fenómeno mundial es la fusión de varios procesos transnacionales y de estructuras domésticas (nacionales y subnacionales) que permiten a la economía, a la política, a la cultura y a la ideología de una región penetrar en otra re-gión. La cadena de causalidad conduce desde la reorganización espacial de la producción hasta el comercio internacional y la integración de los mercados financieros”24.

24 Citado por: Debuyst, Fréderic, “Globalización y política”, en, El Nuevo Orden Global. Di-mensiones y perspectivas, Varios Autores, Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y So-ciales-Facultad de Ciencias Económicas-Facultad de Agronomía-Universidad Nacional y Departamento de Estudios Demográficos y de Población- Instituto de Estudios de Países en Desarrollo- Universidad Católica de Lovaina, Bogotá, 1996.

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2625 Tokatlián, Juan Gabriel, “El Estado de las Relaciones Internacionales”, en, Hacia una Nue-

va Estrategia Internacional. El desafío de Nestor Kichner, Grupo Editorial Norma, Buenos Aires, 2004.

No hay duda en que la globalización involucra varias dimensiones, la política expresada en la hegemonía de la democracia como forma de organi-zación política aparentemente sin rival; en el campo financiero, en la medida en que crecientemente sus transacciones se producen sin ningún tipo de regulación o control entre economías crecientemente interrelacionadas; en el campo de la producción económica, por la tendencia creciente a la inte-gración de los procesos productivos; en el ámbito de los medios de comu-nicación hay un proceso progresivo de interconexión, de tal manera que las dimensiones tiempo y espacio se modifican; igualmente y en buena medida relacionada con lo anterior, se producen tendencias crecientes hacia una especie de homogenización cultural, que a su vez generan contra-tenden-cias de rechazo a niveles regionales y locales. Igualmente hay una tendencia globalizadora en el campo de la seguridad y la defensa, con la consolidación de un orden o desorden global y la existencia de una única superpotencia hegemónica, en lo político-militar, a nivel global.

Paradójicamente, una de las dimensiones en las cuales antes que gene-rarse procesos de integración globalizantes se han reforzado las tendencias proteccionistas, se encuentran en el mundo laboral.

Para Juan Gabriel Tokatlián, “La globalización expresa un proceso his-tórico y dialéctico que se caracteriza por el creciente poder del capital y del mercado respecto al trabajo y al Estado. Si bien en la etapa actual el núcleo globalizante se ubica en la tecnología, y se revela con mayor niti-dez en el plano de la economía, el proceso globalizador abarca diversas dimensiones políticas, legales, culturales y militares (Tokatlián, 2004)”25.

Obviamente los llamados procesos globalizadores – o la globalización neoliberal, como prefieren llamarla otros- no es un proceso uniforme ni en los países del norte ni en los del sur y conlleva elementos contradictorios de diferentes tipos, unos entre lo que Jean-Philippe Peemans llama los ‘núcleos exitosos de la globalización’ y los sectores mayoritarios de las sociedades que poco o nada se benefician de estos procesos, pero también entre “las lógicas de la globalización abierta y la lógica de los bloques regionales, que no son sino una de las numerosas manifestaciones de la distancia que separa los discursos sobre lo global de las realidades mundiales. Esta diferencia creciente del lenguaje en relación con la realidad coloca evi-dentemente preguntas a diferentes niveles. O bien esa diferencia revela una impotencia del discurso sobre ‘el nuevo orden global de cosas’ para

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traducirse en medidas eficaces en relación con sus objetivos proclamados. O bien esa diferencia muestra que ese discurso es muy eficaz para hacer avanzar sus prioridades, es decir la extensión del poder económico y polí-tico de diferentes actores de vocación global, al norte y al sur, pero que él ha provocado efectos no previstos en los cuales se refleja el impacto ne-gativo. O bien, entonces, esta diferencia clarifica la naturaleza puramente ideológica del discurso, es decir, la imposición de normas nuevas del po-der que requiere la producción de una ficción discursiva permanente que oscurezca totalmente no solamente los contextos de las nuevas relaciones de fuerza, pero sobretodo que impida leer la realidad” (Peemans, 2002)26.

No hay duda, que estos procesos de globalización han conllevado trans-formaciones en el ámbito de los discursos de las políticas internacionales que a su vez se reflejan en transformaciones en el ámbito del Estado, su rol y en las políticas públicas.

III. Políticas públicas, Estado neo-regulador y gobernanza

A comienzos de los años 70s se evidencia la crisis del modelo de acu-mulación, del llamado fordismo central y se comienza a sentir sus conse-cuencias contradictorias sobre el denominado fordismo periférico27. Esta es la manifestación del inicio de la transición de un momento de la acumula-ción capitalista a otro.

Se comienza a plantear como necesidad para el nuevo período de acu-mulación capitalista un nuevo rol del Estado y por consiguiente toman fuer-za las tesis denominadas neo-liberales y neo-conservadoras que apuntan a la re-estructuración del Estado Interventor y las modalidades de bienestar de éste y hacia la recomposición de una nueva forma estatal. Se abandona en estas concepciones la idea del Estado cumpliendo un rol de sostenimiento

26 Peemans, Jean-Philippe, “Le développement des peoples face a la modernization du monde. Les theories du développement face aux histories du devéloppement ‘reel’ dans la seconde moitie du Xxeme siecle”, Collection Population et Devéloppement No 10, Aca-demia-Bruylant/L’Harmattan, Louvain-la-Neuve/Paris, 2002. (Versión libre al español del autor).

27 Lipietz, Alain, Ob. Cit. Lipietz señala que el fordismo periférico tiene como base la con-formación de un capital local autónomo, unas clases medias urbanas grandes y sectores significativos de clase obrera. Se trata de un verdadero fordismo basado en la relación entre acumulación intensiva y aumento de la demanda. Pero es periférico porque las sa-lidas (demandas) corresponden a una combinación específica entre consumo de clases medias urbanas y sectores obreros y de exportaciones hacia el centro de esos mismos productos manufacturados a bajo precio. Además en el circuito mundial de ramas pro-ductivas, los puestos de trabajo y las producciones correspondientes a los niveles de la fa-bricación cualificada y sobretodo de la ingeniería, permanecen exteriores a estos países.

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28 Vamos a seguir parcialmente el texto del Profesor Bajoit, Guy, “Les explications sociologi-ques de l’inegal devéloppement des societés humaines”, Rapport CMID 11, Institut Supé-rieur de Philosophie, Problématiques Interdisciplinaires, Université Catholique de Louvain, Louvain-la-Neuve, Juillet, 1987.

de la demanda global y se propone que se vuelva a la regulación del merca-do: es la ‘mano invisible’ del mercado la que debe orientar el funcionamiento de la sociedad y de la economía y las intervenciones estatales son vistas como perturbadoras del libre funcionamiento del mercado. ¡Como si fuera posible en la realidad el funcionamiento de un mercado perfecto que no esté alterado por los desiguales recursos de poder de que disponen los actores sociales y económicos!

El neoliberalismo es, sin duda, más que un conjunto de políticas eco-nómicas con las cuales se quiere exclusivamente identificar. Se trata real-mente de un nuevo escenario de relacionamiento entre Sociedad-Estado. Un escenario que pretende ser despolitizado y desideologizado (porque la nueva ideología es la que afirma ‘que las ideologías han muerto’), en el cual los actores políticos tradicionales (de corte ideológico) se desprecian y no se les asigna ningún rol de importancia y donde lo que se privilegia es una relación pragmática, centrada en problemas concretos y que no trasciendan el ámbito de lo inmediato.

Está sustentado a nivel paradigmático en la perspectiva interaccionista que ve el desarrollo como producto de la competición de los intereses indi-viduales y el obstáculo fundamental al mismo proviniendo del excesivo peso del Estado en la economía (lo que genera carencia de empresarios privados, ineficiencia e ineficacia en el sector público y privado) y en la sociedad (pa-ternalismo en relación con el Estado, dificultades para practicar la democra-cia política y consolidar la integración nacional) (Bajoit, 1987)28.

El desarrollo de las sociedades en esta perspectiva requiere, entonces, la creación de condiciones que posibiliten que la suma de los intereses indi-viduales construyan efectivamente el interés colectivo, es decir, crear ‘reglas del juego’ para que todo el mundo gane, comenzando por aquellos mejor posicionados y posteriormente hacer extensivo los beneficios a los demás. La idea-fuerza es la confianza total en las supuestas virtudes de la compe-tencia. Se trata de reducir la importancia del Estado, transformar su rol in-tervencionista y desarrollar la iniciativa privada en todos los campos, lo que a la larga estimulará el progreso general.

Las políticas de desarrollo se van a basar en la privatización, la com-petencia, la internacionalización, la iniciativa privada y el Estado sólo debe jugar un papel regulador que no suplante la acción de los agentes privados

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sino que los estimule. Es la concepción neo-liberal del desarrollo que con-sidera necesario neo-liberalizar el Estado, la economía y la sociedad. En lo político se trata de re-estructurar la democracia liberal de corte representa-tiva y centrada en lo político y estimular formas de democracia participativa desideologizadas y despolitizadas basadas en la acción privada.

Los actores fundamentales del desarrollo van a ser las elites moderni-zantes privadas (nacionales e internacionales) que van a jalonar el proceso de concurrencia.

La participación, dentro de esta perspectiva parece encontrar un gran espacio, se la concibe como elemento central de los procesos de desarrollo y se la estimula en varias dimensiones: en lo político, profundizándola hacia formas de democracia participativa (aun cuando ésta se restrinja a los as-pectos considerados como accesorios en la conducción global), pero simul-táneamente desideologizándola; en lo social, concibiéndola como elemento central para suplir las carencias de la acción estatal en lo atinente a las necesidades básicas (aun cuando esto conlleve mayores costos en trabajo o en dinero para las comunidades); en lo económico, llamando a la iniciativa privada como motor central del modelo económico.

Un escenario en el cual se magnifica el rol de la sociedad y de la vida cotidiana (como si ésta no estuviera altamente condicionada por elementos de política macro) al mismo tiempo se minimiza el del Estado, olvidando o pretendiendo hacerlo, que los Estados continúan controlando los hilos fundamentales del poder, al mantener bajo su completa dependencia la orientación de la política macroeconómica (en estrecha coordinación con los organismos financieros internacionales), la política de orden público (en manos fundamentales de especialistas militares), la política internacional (en asocio con veteranos ex-funcionarios públicos).

Si el Estado tiene que intervenir en lo económico debe tender a que los gastos sean iguales a sus ingresos, se trata de reducir el déficit fiscal por cuanto éste se considera perturbador al funcionamiento de la economía, se debe buscar el equilibrio presupuestal (en el anterior, momento de la acu-mulación regulada, el déficit fiscal no era considerado como algo problemá-tico). Simultáneamente se lanza una fuerte andanada contra el tamaño del Estado, su ‘gigantismo’, las instituciones propias del Estado interventor y de bienestar y se plantea la necesidad de reducirlo29.

29 Sobre las transformaciones del Estado hacia su modalidad NET ver entre otros: Gougtt, Lan, “Economía y Política del Estado de Bienestar”, Edith. Blue; Medellin, Pedro (Compi-lador), “La reforma del Estado en América Latina”, Fescol, Bogotá, 1989; Varios Autores, “Economía Política de los Servicios Públicos. Una visión alternativa”, CINEP, Bogotá, 1989.

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El nuevo rol del Estado parece apuntar hacia los siguientes horizontes:

1) establecer una nueva relación Estado-ciudadano, similar a la que se es-tablece entre el productor-consumidor de mercancías, donde el indica-dor fundamental es la eficiencia en la acepción económica del término;

2) transferir a las entidades territoriales la prestación de los servicios pú-blicos, bajo el que podemos denominar ‘síndrome de la eficiencia’; ya no se piensa más que la salud, la educación, los servicios públicos, la vivienda son un deber del Estado y por el contrario se propone que éstos se regulen por una relación costo-beneficio y costo-eficiencia, como en la realización de cualquier mercancía;

3) el Estado central guarda para sí la orientación global del proceso econó-mico a través del control de la planeación, el manejo presupuestal y el seguimiento y evaluación de los planes de inversión;

4) se busca modificar la mediación tradicional del Estado entre capital-tra-bajo y se pasa a priorizar la mediación de las relaciones entre adminis-traciones locales-ciudadanos.

En síntesis se busca una mayor flexibilidad, transparencia y eficiencia de la acción del Estado (a nivel presupuestal, de la contratación de personal, de la programación, del control).

Se trata de buscar una nueva naturaleza del intervencionismo estatal que propone una deseconomización del Estado y una mayor politización del mismo y que involucra un reordenamiento de las competencias.

Los procesos productivos se modifican, entra en crisis la organización de la producción en grandes complejos industriales y se tiende a privilegiar el fraccionamiento de los procesos productivos en unidades de producción más pequeñas e integradas con tecnologías de punta y flexibles, con capaci-dad de adaptarse rápidamente a la velocidad de la obsolescencia tecnológi-ca. Igualmente se buscan formas de contratación laboral más flexibles, que respondan a la movilidad y adecuación de los procesos productivos, lo que conlleva el que entren en crisis las formas de organización asalariada propias del anterior momento de la acumulación capitalista.

Se avanza hacia un tipo de regulación bicéfala: descentralizada en la so-ciedad y centralizada en el Estado y que se materializa respectivamente en el ámbito local y en el global, en la cual el objetivo son unas nuevas relaciones Estado-sociedad donde los actores sociales básicos van a ser los movimien-

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tos sociales, regionales y los gremios empresariales que se van a expresar en la descentralización, la autogestión, y la autorregulación.

En estas nuevas condiciones, los impulsores del neo-liberalismo consi-deran que lo fundamental para el crecimiento económico es actuar sobre la oferta y no sobre la demanda (como lo consideraban las escuelas de influen-cia Keynesiana). La política estatal, entonces, no va a orientarse a sostener la demanda sino a crear condiciones para que se desarrolle el mercado me-diante estímulos a la oferta.

Tradicionalmente la lógica de la política pública estaba fuertemente marcada por el presupuesto de que el Estado debería regular el mercado, era la lógica de acción propia del Estado Intervencionista. El Estado era el actor fundamental del desarrollo en esta concepción. Dentro de esta lógica el Estado Institucional formulaba las políticas públicas y lo fundamental de la implementación era igualmente de su competencia exclusiva.

En el nuevo escenario hegemonizado por el neoliberalismo parece ha-berse invertido lo anterior y “es la dinámica del mercado la que debe disci-plinar la intervención estatal” (Medellín,1992)30, como resultado del despla-zamiento en términos de quién es el actor fundamental del desarrollo y que hoy día se considera que éste se sitúa en la sociedad civil, son los actores privados y el mercado quienes pueden estimular los procesos de desarrollo, se afirma.

Las políticas públicas dentro de este contexto neoregulado viven modi-ficaciones importantes. Si bien la competencia fundamental de su formula-ción continua a cargo del Estado institucional, aunque con participación de sectores privados –la consulta y coordinación previa a la toma de decisiones se vuelve un elemento central de la gestión de gobierno-, la implementación de las mismas se privatizan, de una parte, son políticas que se conciben para ser ejecutadas parcial o totalmente por actores privados –trátese de grupos comunitarios o de actores empresariales- dentro de la lógica domi-nante de que son éstos los principales actores del desarrollo, esto conlleva a que las políticas públicas no requieran necesariamente, como en el pasado, de instituciones específicas, es decir puede haber políticas públicas sin ins-tituciones, y se descentralizan, de otra parte, son los entes regionales (de-partamentos, municipios, entidades descentralizadas), públicos o privados, los responsables de la implementación de la política pública y el Estado Insti-

30 Medellín, Pedro, “Perspectivas de la Gerencia Pública en el contexto de la Modernización y la Apertura Económica”, en Revista Administración y Desarrollo, No 30, ESAP, Santa fe de Bogotá, Junio de 1992.

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tucional central sólo coordina y hace seguimiento a las mismas. Igualmente se busca una flexibilización de las políticas públicas de tal manera que las mismas sean sólo grandes directrices y los ejecutores tengan la posibilidad de introducirle en su proceso de concreción, variantes o modificaciones. Esto permite que las políticas públicas respondan más cercanamente a la demanda es decir que funcionen lo más cercano posible a la lógica del mer-cado, de una parte, y de otra que el gasto estatal llegue más ágilmente a sectores o regiones que lo requieran en momentos de crisis.

Obviamente, también se presenta una tendencia en este campo y es hacia la ‘despolitización’ de las políticas públicas, es decir, considerar que la formulación de las mismas debe ser una competencia exclusiva de una tecnocracia a tono con los nuevos discursos y se debe limitar al máximo –eliminar sería lo deseable- la negociación política alrededor de la misma. Esto obviamente dentro de la idea que considera a la política pública exclu-sivamente como un conjunto de lineamientos técnicos de acción pública de los gobiernos y no, como considero que lo es, un reflejo de las relaciones de poder político en cada momento. Sin embargo, la realidad está distante de lo expresado por los discursos y efectivamente el componente de negocia-ción y presión política siguen siendo determinantes para la definición de las políticas públicas.

En el mundo contemporáneo y en el contexto de aceptación de la idea que el Estado no es el exclusivo actor del desarrollo sino que hay una plura-lidad de actores, “se descubrió que para gobernar un país hacia metas de bienestar se exigen más capacidades, actores y acciones que las del mero gobierno y dada la insuficiencia gubernamental y la necesidad del aporte social, se entendió que el modo directivo de gobernar se tenía que modi-ficar para hacerlo capaz de diseñar la forma de crear interdependencia más que dependencias, coordinar más que subordinar, construir puentes más que pirámides” (Aguilar, 2006)31. En paralelo comienza a emerger la concepción del gobierno más centrada en la idea de coordinar y dinamizar, tomando fuerza en algunas escuelas de pensamiento el concepto de gober-nanza; “fue tomando forma entonces el componente esencial y peculiar de la gobernanza, distinto del enfoque de la cuestión de la (in)gobernabilidad con su énfasis unilateral en las capacidades del gobierno, que destaca la interdependencia o asociación entre actores gubernamentales y sociales como la condición sin la cual no es posible que haya dirección de la so-ciedad”32 lo que algunos denominan la nueva gobernanza.

31 Aguilar Villanueva, Luis F., “Gobernanza y gestión pública”, Fondo de Cultura Económica, México, 2006.

32 Aguilar Villanueva, Luis F., Ob., Cit., México, 2006.

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Siguiendo de nuevo a Aguilar Villanueva, se puede señalar que “el enfo-que propio y distintivo de la gobernanza es el que destaca la insuficiencia del actuar del gobierno para gobernar las sociedades contemporáneas, aún en el caso de que contara con la máxima capacidad institucional, fiscal y admi-nistrativa y supiera aprovecharla a nivel optimo. El gobierno es insuficiente para la gobernación de la sociedad”33.

Ahora bien para la consecución de una adecuada gobernanza, no hay duda que las políticas públicas siguen siendo una herramienta fundamental del gobierno neo-regulador. Pero, no se debe olvidar que el campo de las políticas públicas y todo su proceso continúa siendo uno de confrontación política entre los actores relevantes de una sociedad y no solamente un ejer-cicio tecnocrático para hacer una mejor inversión pública. Por supuesto, esto no significa que se desconozca la extraordinaria importancia del manejo de todas las herramientas técnicas y metodológicas que permitan no sólo incidir de manera más adecuada en la formulación de las políticas públi-cas, sino también lograr que su proceso de implementación, seguimiento y evaluación garanticen los mejores resultados, en función siempre de los intereses públicos.

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33 Ibidem.

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