Políticas de protección social y programas de transferencias

condicionadas en América Latina y el Caribe

Claudia RoblesDivisión de Desarrollo Social

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

SEMINARIO “GLOBALIZACIÓN, POLÍTICAS PÚBLICAS Y COHESIÓN SOCIAL”Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 10-11 de noviembre, 2011

Índice

1. Protección social y programas de transferencias condicionadas (PTC)

2. Panorama de los PTC en América Latina y el Caribe

3. Impactos de los PTC

4. Tipología de PTC

5. Principales desafíos de los PTC

1. Protección social y PTC

Los PTC forman parte de la protección social no contributiva

• Protección social no contributiva: conjunto de programas de transferencias y subsidios públicos, financiados mediante impuestos a los ingresos generales bajo el principio de solidaridad

• No se relaciona con la existencia de contribuciones previas

• Dirigida generalmente a quienes viven en extrema pobreza, pobreza y vulnerabilidad. Puede ser también de corte universal

• Su objetivo es cubrir las necesidades básicas, proveyendo ingresos mínimos o deteniendo la caída de ingresos

2. Panorama de los programas de transferencias

condicionadas (PTC)

Los programas de transferencias condicionadas (PTC) en América Latina

• Objetivos de los PTC: reducir la pobreza y aumentar el capital humano

• Nacen a fines de los años noventa (Brasil, México) y se difunden en la presente década

• Diseño básico común– Transferencia de ingreso a familias pobres con niños, a

cambio de compromisos en los ámbitos de educación, salud y nutrición (ej. asistencia a la escuela y centros de salud)

– Papel central de las mujeres

– Focalización geográfica y comprobación de medios

Los actuales programas de transferencias condicionadas (PTC) en América Latina y el Caribe

País Programa Año incio

Argentina Asignación Universal por Hijo para Protección Social 2009-

Bolivia (Estado Plurinacional de) Bono Juancito Pinto / Bono Juana Azurduy de Padilla 2006- / 2009-

Brasil Bolsa Familia (incorpora Bolsa Escola, Bolsa Alimentação y otros) 2001-

Chile Chile Solidario / Ingreso Ético Familiar 2002- / 2011-

Colombia Familias en Acción / Red Unidos 2001- / 2007-

Costa Rica Avancemos 2006-

Ecuador Bono de Desarrollo Humano 1998-

El Salvador Comunidades Solidarias (ex Red Solidaria) 2005-

Guatemala Mi Familia Progresa 2008-

Honduras Bono 10.000 2010-

Jamaica Programa de Avance mediante la Salud y la Educación (PATH) 2002-

México Oportunidades (ex Progresa) 1997-

Panamá Red de Oportunidades 2006-

Paraguay Tekoporâ / Abrazo 2005-

Perú Juntos 2005-

República Dominicana Programa Solidaridad 2005-

Trinidad y Tobago Conditional Cash Transfer Programme (CCTP) 2006-

Uruguay Asignaciones familiares / Tarjeta alimentaria 2008- / 2006-

El crecimiento de los PTC ha sido continuo

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES)

5.7

13.5

17.619.2 19.3

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

2000 2005 2008 2009 2010

Cobertura de los PTC, 2000-2010

(en porcentaje de la población total)

Inversión en los PTC, 2000-2009

(en porcentaje del PIB)

Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).

0.190.24

0.340.40

0.0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

2000 2005 2008 2009

Cobertura de los principales PTC (1998-2010)

Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).

3.6

6.6

8.7

11.0 11.0

10.6

12.412.6

1.6

2.3 2.5

3.1

4.2 4.2

5.0 5.0 5.0 5.0 5.0 5.25.6

0.10.3 0.4

0.3 0.50.7

1.6 1.8

2.6 2.6

1.2 1.2 1.2 1.20.8 0.9 1.0

1.01.0

1.2 1.2

-1.0

1.0

3.0

5.0

7.0

9.0

11.0

13.0

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Millones de familias

Bolsa FamíliaProgresa (1997-2001) / Oportunidades (2002-)Familias en AcciónBono Solidario (1998-2002) / Bono de Desarrollo Humano (2003-)

El crecimiento de los PTC se ha dado en un marco de aumento de la inversión pública social

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Bra

sil

Arg

entin

a

Bol

ivia

Cos

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ica

El S

alva

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Per

ú

Ven

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Jam

aica

Rep

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a

Dom

inic

ana

Gua

tem

ala

Ecu

ador

SPNF SP GG GCP GC

Po

rcen

taje

1990-1991 1994-1995 1997-1998 2000-2001 2004-2005 2007-2008

Promedio simple (21 países) como % del PIB

2007-2008 14.2

2004-2005 12.8

2000-2001 12.4

1997-1998 11.3

1994-1995 11.0

1990-1991 9.5

Promedio ponderado (21 países) como % del PIB

2007-2008 18.0

2004-2005 15.9

2000-2001 15.5

1997-1998 14.7

1994-1995 14.4

1990-1991 12.2

18.0

12.2

Fuente: CEPAL, Panorama Social de América Latina 2011

AMÉRICA LATINA (21 PAÍSES): EVOLUCIÓN DEL GASTO SOCIAL EN RELACIÓN CON EL PIB Y DEL GASTO SOCIAL PER CÁPITA

(En porcentaje del PIB)

Los PTC cubren 25 millones de familias (cerca de 113 millones de personas) en América Latina y el Caribe

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de transferencias condicionadas.

89.0

81.0

70.5

60.6

52.2 50.7

38.7

25.2

84.6 84.6

62.8

56.5

51.7

46.4 46.3

39.5 39.7

21.217.4

32.4

17.113.9

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

90.0

100.0

Beneficiarios PTC / Población indigente y pobre

Porcentaje de la población indigente

Porcentaje de la población pobre

> 100

...

> 100 > 100 > 100 > 100 > 100 > 100

En varios países el número de beneficiarios de los PTC supera al número de personas indigentes

AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD (PTC), 2006/2009

(En porcentaje de la población indigente y pobre) a

Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Nota: a La cobertura de los PTC en relación con la población indigente y pobre no toma en cuenta los errores de inclusión y exclusión.

0.88

0.52 0.51 0.47 0.45

0.40 0.39 0.39 0.36

0.33 0.32

0.240.22 0.20 0.19

0.140.11

0.020.00

0.20

0.40

0.60

0.80

1.00

1.20

1.40

1.17

Promedio ponderado: 0.40

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES): GASTO EN PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON

CORRESPONSABILIDAD (PTC), ALREDEDOR DE 2010(En porcentaje del PIB)

La inversión en PTC promedia el 0,40% del PIB

Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).

3. Impactos de los PTC

Los PTC constituyen una de las inversiones sociales con mayor efecto redistributivo

AMÉRICA LATINA: DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO Y EJEMPLOS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS DIRECTAS DE ALGUNOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO,

1997-2008a

(En porcentajes)

Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales.

a Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país. b Incluye educación, salud, seguridad social, asistencia social, vivienda y saneamiento.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 20 40 60 80 100

Porcentaje acumulado de población

Po

rce

nta

je a

cum

ula

do

de

ga

sto

Salud

Educación

Gasto público social b/

Seguridad social

Ingreso primario

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0 20 40 60 80 100

Porcentaje acumulado de población

Por

cent

aje

acum

ulad

o de

gas

to Chile Solidario (Chile, 2006)

Total asistencia social

Bono de Desarrollo Humano (Ecuador, 2008)

Oportunidades (México, 2008)

Familias en Acción

(Colombia, 2008)

Ingreso primario

El impacto de los PTC (1)

• Alivio más que superación de la pobreza– Impacto se concentra en medidas de brecha y severidad

(buena focalización)

– Impacto sobre incidencia de la pobreza depende de la cobertura y el monto de la transferencia (ej. Argentina, Brasil, Ecuador, México)

Montos mínimos mensuales per cápita de las transferencias (promedio simple)

Dólares % línea indigencia

% línea pobreza

% déficit mensual indigentes

% déficit mensual pobres

Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural

6 11 12 5 7 28 31 14 17

Montos máximos mensuales per cápita de las transferencias (promedio simple)

Dólares % línea indigencia

% línea pobreza % déficit mensual indigentes

% déficit mensual pobres

Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural

16 29 35 15 20 81 98 40 53

Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).

AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): GASTO EN PTC SOBRE EL DÉFICIT AGREGADO ANUAL DE RECURSOS

DE LA POBLACIÓN INDIGENTE, 2009

(En porcentaje)

Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Notas: a 2008; b 2007.

Los PTC cubren en promedio el 30% del déficit agregado anual de recursos de la población indigente

respecto a la línea de indigencia

El impacto de los PTC (2)

• Reducción de la desigualdad– Impacto se observa en Brasil y México; muy menor en

Chile

• Aumento consumo alimentos y compra vestuario• Literatura muestra impactos positivos de los PTC

sobre indicadores intermedios de capital humano (matrícula y asistencia escolar, controles médicos)– Especialmente para las familias más pobres y en países

donde las barreras de acceso son más altas

– Dudas sobre la calidad de los servicios de educación y salud y sobre impacto en indicadores “finales” de capital humano

El impacto de los PTC (3)

• Generación de ingresos e inserción laboral– No se aprecian impactos negativos sobre la oferta laboral– Existen sinergias positivas entre transferencias y

empleabilidad familias que las reciben: aumentos salariales y mayor proporción personas que buscan empleo

– Pero empleos informales e inestables siguen siendo los más comunes

• Trabajo infantil: tendencia a combinar trabajo y asistencia escolar

• Empoderamiento de las mujeres: incremento autoestima y posición mujeres en las comunidades, pero escasa consideración estrategias conciliación

Imagine que tuviera que elegir alguna de estas dos opciones: eliminar los planes sociales sin reemplazarlos por otros planes o dejarlos tal como están ¿qué opción elegiría?

Argentina, 2007

Fuente: Cruces y Rovner (2008), sobre la base de la Encuesta de Percepción de Planes Sociales (EPPS).

28%

6%

16%

50%

Dejar los planes tal como están

NS / NCEliminar los planes

sin remplazarlos

Ninguna

¿Los planes sociales funcionan bien así y deben seguir como están?Argentina, 2007

Fuente: Cruces y Rovner (2008), sobre la base de la Encuesta de Percepción de Planes Sociales (EPPS).

21%

6%

58%

15%

En desacuerdo / Muy en desacuerdo

NS / NCDe acuerdo / Muy

de acuerdo

Ni en acuerdo ni en desacuerdo

¿Cree Ud. que quienes reciben planes deberían hacer algo a cambio?

Argentina, 2007

Fuente: Cruces y Rovner (2008), sobre la base de la Encuesta de Percepción de Planes Sociales (EPPS).

1%4%

2%

93%

Sí

NS / NC

No

Depende

4. Tipología de PTC

Los PTC comparten características comunes, pero no se puede hablar de un

modelo único

• Existen diversos referentes de PTC (ej. Brasil, México y Chile) y los programas han sido reapropiados por cada país – Actores políticos y entorno institucional local

• Surgimiento de diseños alternativos – Condicionalidad fuerte o blanda, transferencias en

especie, apoyo psicosocial, capacitación, etc.• Heterogeneidad de experiencias

– Diversos enfoques y aspectos operacionales

Las prestaciones de los PTC van más allá de las transferencias en efectivo

Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).

Acompañam.

familiar Talleres

educativos

Infraestructura Inserción laboral

Diversidad de enfoques de los PTC: tres tipos ideales

1. Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda– Enfocados en la transferencia de ingreso

1. Programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte– Enfocados en el desarrollo humano

1. Sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades – Enfocados en la conexión al sistema de protección social

PTC tipo 1. Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda

Transferencia monetaria

Actúa como suplemento

de un ingreso

Cálculo en base a valor canasta de

alimentos

Condiciones

Refuerzan y protegen el

capital humano

Monitoreo y sanciones laxas

Resultados esperados

Disminución pobreza y

desigualdad

Indicadores pobreza y desigualdad

ingreso

Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

PTC tipo 2. Programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte

Transferencia monetaria

Actúa como incentivo

Cálculo costo oportunidad

Condiciones

Generan cambio de

comportamiento

Monitoreo y sanciones fuertes

Resultados esperados

Desarrollohumano

Indicadores intermedios de

salud y educación

Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

PTC tipo 3. Sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades

Transferenciamonetaria

Actúa para cubrir costos

de vinculación

Residual

Condiciones

Corresponsabili-dades

negociadas (compromiso

familiar)

Acordadas con apoyo psicosocial

Resultadosesperados

Mejoramiento dimensiones trabajadas

Índices multidimensionales

de pobreza

Fuente: Cecchini y Martínez, 2011

5. Principales desafíos de los PTC

Desafíos institucionales de los PTC

• Complejas coordinaciones institucionales– Los PTC dependen de lo que hagan otros sectores sociales, pero

hay fragmentación en diversas instituciones; es necesaria coordinación entre sectores y distintos niveles territoriales

• Disponibilidad de oferta de servicios sociales– PTC son incentivo a la demanda, suponiendo que hay oferta; en

pocos casos, hay incentivos a la oferta

• Riesgos de clientelismo y corrupción– Estudio denuncias en programa Jefes y Jefas de Argentina entre

2002-2007 muestra abusos en inscripción, pago (directo/ tarjeta magnética) y pedido de tareas bajo amenaza de perdida de beneficio

– Denunciados: coordinadores del plan, empleados municipales, bancarios pagadores, políticos

– Trabajo en empresa, trabajo domestico, acoso sexual, participación en reuniones políticas o manifestaciones (Gruenberg y Pereyra Iraola 2009, en Franco 2009)

Desafíos operacionales de los PTC

• Focalización y registro de beneficiarios– Riesgo tensiones en las comunidades entre beneficiarios y no

beneficiarios– En áreas de elevada pobreza, la focalización geográfica podría ser

suficiente– Es necesario un registro dinámico porque la pobreza no es estática– Considerar limitaciones sistemas estadísticos nacionales

• Control de corresponsabilidades– Uno de los aspectos más demandantes de los PTC en comparación

con otros programas sociales; importante cantidad de recursos para las actividades monitoreo de corresponsabilidades

• Reglas de egreso– Generalmente, los PTC prevén que salgan del programa los que no

están cumpliendo las condiciones y/o los que llegaron al plazo máximo de vinculación establecido; riesgos de que no se logren los objetivos de largo plazo

Desafíos para la participación local

• Los PTC son centralizados administrativamente y por diseño ofrecen escasas oportunidades de participación (Adato y Hoddinott, 2007)

• ¿Las comunidades pueden jugar un papel en la selección de los beneficiarios de los PTC?– Esto podría aumentar la aceptación de los programas, ya que

frecuentemente los mecanismos de focalización no son transparentes

– Asambleas en Perú (Juntos) y México (Oportunidades), Consejos sociales en Brasil (Bolsa Família)

• ¿Puede la participación comunitaria reducir los errores de inclusión y exclusión de los PTC?– No necesariamente, ya que la participación en las asambleas es

voluntaria y no toda la comunidad es representada -> los participantes podrían no saber quién es más necesitado (Cohen y Franco, 2006)

Avanzar hacia una perspectiva de derechos

• Fortalecer la interculturalidad– Participación y consultas con las comunidades indígenas;

información en idiomas nativos; oferta apropiada educación y salud

• Cambiar los paradigmas de género– No reforzar los tradicionales roles de género según los cuales es la

mujer la única persona responsable del cuidado de los niños al interior del hogar

• Pacto social basados en derechos – Familias pobres: ciudadanos con derechos a un mínimo nivel de

bienestar y actores del desarrollo– Decidir qué bienes y servicios constituyen umbral mínimo; cuáles

grupos de edad son prioritario; qué porcentaje de la población debiera ser prioritaria

– Garantizar recursos públicos

Factores institucionales que favorecen la sostenibilidad y efectividad de los programas (1)

• Política de Estado y financiamiento propio• Marcos legales e institucionales claros y

específico• Sinergias entre apoyos políticos, capacidades

técnicas y disponibilidad de recursos

Factores institucionales que favorecen la sostenibilidad y efectividad de los programas (2)

• Mecanismos de rendición de cuentas y participación ciudadana– Auditorías, evaluaciones externas, contraloría social,

sistemas de quejas y denuncias

• Transparencia registros beneficiarios– Cautelar datos privados

• Articulación y colaboración intersectorial

Claves para que los PTC contribuyan a la reducción de la pobreza

• Alinear el programa a los objetivos de política social y condiciones del país

– Considerar fortalezas y debilidades institucionales, así como nivel y características de la pobreza

• Políticas sociales: visión integral, coordinación, gestión basada en los resultados (enfoque en los impactos), énfasis en la oferta de calidad

• Política: sólida estabilidad institucional y acuerdos nacionales de largo plazo

• Economía: crecimiento y productividad, con generación de empleo

– En períodos de crisis hay que proteger los programas sociales que demuestren eficiencia e impacto

El desafío es mantener objetivos claros e integrar los PTC en los sistemas

de protección social

• Mantener objetivos y funciones precisas, delimitando competencias y responsabilidades• Evitar transformar los PTC en un “árbol de Navidad”

• PTC como puerta de entrada al sistema de protección social• Los PTC han llegado a poblaciones tradicionalmente

excluidas de la protección social• Las personas pueden graduarse de determinados

programas pero no se desprenden de su derecho a la protección social

Para profundizar: algunas referencias bibliográficas

• Cohen, E. y R. Franco (2006), Transferencias con corresponsabilidad: una mirada latinoamericana, SEDESOL/FLACSO, México D.F.

• Fiszbein, A. y Schady, N. (2009), Conditional Cash Transfers: Reducing Present and Future Poverty, The World Bank: Washington D.C.

• International Policy Centre for Inclusive Growth (IPC-IG) (varios años): www.ipc-undp.org

• Cecchini, S. y Madariaga, A. (2011), Programas de transferencias condicionadas. Balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe, CEPAL

• Robles, C. (2009), Pueblos indígenas y programas de transferencias con corresponsabilidad. Avances y desafíos desde un enfoque étnico, CEPAL

Base de datos de programas de transferencias condicionadas

http://dds.cepal.org/bdptc/

¡Muchas gracias!

Claudia RoblesDivisión de Desarrollo Social

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)