LAS SUBVENCIONES CONDICIONADAS EN EL ESTADO AUTONÓMICO *

Por

SUSANA SÁNCHEZ FERRO Profesora Contratada Doctora

Universidad Autónoma de Madrid

susana.ferro@uam.es

Revista General de Derecho Constitucional 11 (2011)

Creían que todas las palabras tienen un poder sobrenatural y hacen reales todas las

cosas pensadas

EÇA DE QUEIROZ

Fecha de recepción: 07/01/2011

Fecha de aceptación: 03/02/2011

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. EL CONTEXTO EN EL QUE SE INSERTAN LAS SUBVENCIONES CONDICIONADAS: EL MODELO DE FINANCIACIÓN DE LAS CCAA DE RÉGIMEN COMÚN. III. LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE LAS SUBVENCIONES CONDICIONADAS: 1. La Sentencia clave: la STC 13/1992 , de 6 de febrero. 1.1. El punto de partida de la jurisprudencia constitucional. 1.2. Los parámetros aplicables al control de constitucionalidad de las subvenciones condicionadas. 2. La extensión de los títulos que justifican la competencia estatal para otorgar subvenciones condicionadas a las CCAA. 3. La nueva regulación de la actividad de fomento en los Estatutos de Autonomía reformados y el tratamiento de la cuestión en la STC 31/2010, sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña. IV. VALORACIÓN FINAL.

I. INTRODUCCIÓN

A pesar de que, como dice Eça de Queiros, haya quien crea que todas las palabras

tienen un poder sobrenatural que hace que sean reales las cosas pensadas, lo cierto es

que la descentralización de competencias a favor de las Comunidades Autónomas que

ha tenido lugar en nuestro país en las últimas décadas de poco serviría si no fuera

* Este trabajo se ha realizado en el marco del proyecto de investigación «La apropiación

estatutaria de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre competencias: posibilidades y límites» (investigador principal: Profesor doctor D. Juan José Solozábal Echavarría). Plan Nacional de I+D subvencionado por el Ministerio de Ciencia e Innovación (DER 2008-05693/JURI).

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acompañada de un modelo de financiación adecuado para el proceso de

descentralización formalmente adoptado. La clave del correcto funcionamiento del

Estado descentralizado no está sólo el sistema de distribución competencial establecido,

sino que descansa también en un buen sistema de financiación que sirva al modelo

adoptado de descentralización política. En este sentido, los acuerdos sobre quién

determina y recauda los impuestos y otros ingresos, y sobre el gasto público, son

fundamentales para la división real de poderes en un Estado descentralizado (vid. STC

13/1992 ). Como señala George ANDERSON, el dinero importa, tanto en la vida en

general como en los sistemas federales 1.

En España la Constitución dejó abierto el modelo de descentralización territorial, así

como el modelo de financiación de las Comunidades Autónomas. Mientras que se ha

profundizado enormemente en el proceso de descentralización de competencias, que ha

tenido su último episodio en el proceso de reforma de los Estatutos de Autonomía abierto

en el año 2006, en materia fiscal el Estado ha conservado fuertes poderes en la materia,

aunque en los últimos años se haya evolucionado hacia un sistema algo más

descentralizado de financiación de las Comunidades Autónomas.

El problema que plantean las subvenciones condicionadas no se puede desvincular

de la mayor o menor fortaleza del poder financiero de las instituciones centrales. Cuando

el Estado tiene fuertes poderes fiscales, puede verse tentado de usar esos poderes para

influir 2

o controlar a los gobiernos de los entes territoriales autónomos e incluso para

alterar el orden de competencias establecido a través de las subvenciones

condicionadas.

Las subvenciones son, como sabemos, atribuciones patrimoniales destinadas a los

administrados directamente, o a las administraciones públicas, en su caso autonómicas,

que pueden consistir en transferencias corrientes o de capital (un ejemplo de lo primero

serían las ayudas a entidades no lucrativas para la lucha contra el SIDA, mientras que un

ejemplo de lo segundo serían las ayudas a la construcción y equipamiento de

hospitales). El Estado condiciona el otorgamiento de tales subvenciones a una finalidad

concreta, y, en no pocas ocasiones, a la propia aportación dineraria complementaria por

parte de las Comunidades Autónomas. La justificación tradicional en materia de

subvenciones condicionadas está en que las mismas son un instrumento necesario en

manos del Estado para las políticas de fomento, y que sirven para estimular o promover

una actividad considerada de interés general, convirtiéndose así en un instrumento de

1

ANDERSON, G.: Una introducción al federalismo, ed. Marcial Pons, Madrid, 2008, p. 55. 2

Vid. ANDERSON, G.: Una introducción al federalismo, ed. Marcial Pons, Madrid, 2008, p. 59.

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3

intervención en la Economía 3

. Las subvenciones se otorgan a título gratuito por el

Estado y su aceptación es voluntaria (el beneficiario se adhiere de forma voluntaria a la

realización de programas o planes de la Administración que otorga la subvención). Sin

embargo, lo cierto es que en los sistemas de financiación muy centralizados en los que

el gobierno central no transfiriere los suficientes recursos a los entes autonómicos de

forma incondicionada o los entes autonómicos no tienen una participación suficiente en

el sistema tributario, la voluntariedad se puede convertir en algo meramente formal,

viéndose las Comunidades Autónomas obligadas a aceptar las subvenciones para poder

desarrollar sus políticas públicas. De esta forma estas políticas podrían dejar de ser

propias para ir en la dirección que quiere el Estado, quedando afectada de esta forma la

autonomía real de las CCAA. Evidentemente, el que las Comunidades Autónomas

tengan mayor o menor libertad a la hora de aceptar dichas subvenciones dependerá del

diseño global del modelo de financiación autonómica y de los ingresos incondicionados

de los que éstas dispongan para el desarrollo de sus políticas públicas: cuanto mayores

sean estos últimos ingresos, mayor libertad real tendrán las Comunidades Autónomas

para aceptar o no las subvenciones condicionadas 4.

II. EL CONTEXTO EN EL QUE SE INSERTAN LAS SUBVENCIONES

CONDICIONADAS: EL MODELO DE FINANCIACIÓN DE LAS CCAA DE RÉGIMEN

COMÚN

En la Constitución española de 1978 la articulación de las relaciones financieras entre

el Estado y las Comunidades Autónomas se diseñó de manera bastante imprecisa (STC

13/1992, FJ 2 ). El sistema de financiación se recoge en el Título VIII, en los artículos

156, 157 y 158 CE. La Constitución es, en palabras de Álvaro RODRÍGUEZ BEREIJO,

extremadamente parca en cuanto al papel que deben desempeñar los recursos

financieros que se asignan a las Comunidades Autónomas en el artículo 157 CE

(participación en los ingresos del Estado, transferencias del Fondo de Compensación

Interterritorial, asignaciones complementarias de los Presupuestos Generales del Estado

conectadas directamente a la prestación de servicios públicos esenciales de la

3

PASCUAL GARCÍA, J.: Régimen Jurídico de las Subvenciones Públicas. Ley 38/2003, General de Subvenciones, ed. BOE, 2004, p. 30 y SESMA SÁNCHEZ, B.: Las subvenciones públicas, ed.

Lex Nova, 1998, p, 28. 4

En este sentido, lo dicho por la Comunidad Autónoma de Cataluña en el Recurso de Inconstitucionalidad resuelto por la STC 13/1992, de 6 de febrero es una verdad a medias. Señalaba la Comunidad Autónoma de Cataluña que cuanto mayor es el porcentaje de recursos que se adscriben por el Estado a la financiación condicionada, menor es la autonomía real de la Comunidad Autónoma. Pero, en verdad, si los ingresos incondicionados cubren las necesidades que surjan respecto a los servicios y competencias transferidas, un incremento de las subvenciones condicionadas no tiene por qué tener un impacto en la autonomía real de las Comunidades Autónomas.

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competencia de las Comunidades Autónomas, tributos cedidos, recargos sobre

impuestos estatales, sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales y, por

último, los ingresos patrimoniales y las operaciones de crédito). Una Ley Orgánica ad

hoc integrada en el bloque de la constitucionalidad, la Ley Orgánica de Financiación de

las Comunidades Autónomas (LOFCA), es la que lleva a cabo la especificación y

articulación del sistema financiero de las CCAA (no los Estatutos de Autonomía) 5.

Señala RODRÍGUEZ BEREIJO que “originariamente, en el diseño constitucional, la

virtualidad de un sistema tributario propio estaba visto con extraordinaria cautela y

recelo”; se creía que un sistema tributario propio de las CCAA podría quebrar la unidad

nacional y llevar a un fuerte y generalizado incremento de la presión fiscal. Además,

había que tener en cuenta el escaso desarrollo de una Administración autonómica que

no contaba con los “medios materiales y personales necesarios para gestionar

eficazmente su Hacienda propia y cubrir con suficiencia la prestación de las funciones y

servicios que les fueran transfiriendo (…) y la falta de una conciencia fiscal en los

conciudadanos poco habituados a ver en los nuevos entes autonómicos una

Administración prestadora de servicios, siendo impopular la imposición autonómica 6. El

resultado fue el diseño de un sistema en el que las Haciendas de las Comunidades

Autónomas se configuraron fundamentalmente como «Haciendas de gasto»

excesivamente dependientes del Estado 7. Por eso, señala el Tribunal Constitucional que

la autonomía financiera de las CCAA viene definida en el bloque de la constitucionalidad

más por relación a la vertiente del gasto que por relación a la existencia y desarrollo de

un sistema tributario propio con virtualidad y potencia recaudatoria suficientes para cubrir

las necesidades financieras de la Hacienda autonómica (FJ 7, STC 13/1992 ).

El punto de partida de la financiación autonómica fue el método del coste efectivo de

provisión según el cual, “cuando el Estado transfería una competencia de gasto a una

C.A., al mismo tiempo le dotaba de unos recursos iguales a lo que, previo a la

transferencia, el Estado se gastaba en esa competencia en la CA en cuestión. De esta

forma la necesidad estimada para una CA era simplemente el coste efectivo de provisión

de las competencias transferidas. Esta necesidad se financiaba parcialmente con

impuestos cedidos (de escasa entidad recaudatoria) y tasas afectas a los servicios

5 RODRÍGUEZ BEREIJO, A.: “Constitución española y financiación autonómica” en Francesc

Pau i Vall (coordinador): La financiación autonómica. XVI Jornadas de la Asociación Española de Letrados de Parlamentos, ed. Tecnos, Madrid, 2010, pp. 28 y 29

6 Idem, pp. 26 y 27.

7 Ibidem, pp. 31-32 y 34.

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5

transferidos. La parte de necesidad no cubierta con las fuentes anteriores se financiaba

con transferencias” 8

.

En el proceso de traspaso de competencias a las Comunidades Autónomas, el

Estado se reservó para sí los recursos financieros que venía utilizando en materia de

fomento de competencias que finalmente habían sido atribuidos a las CCAA (según

relata Felipe IGLESIAS GONZÁLEZ). Estos recursos que, hasta el momento del

traspaso efectivo de las competencias, habían financiado tales actividades de fomento,

no se incluyeron en la definición del coste efectivo de los servicios transferidos, hecho

con el que el autor se muestra muy crítico. La reserva de estos fondos por parte del

Estado se ampararía en las competencias estatales de los apartados 1 y 13 del artículo

149 CE 9. El autor pone como ejemplo el caso de la transferencia a las Comunidades

Autónomas en materia de vivienda, en la que el Estado no habría transferido las

cantidades presupuestarias que con anterioridad al traspaso dedicaba al fomento de la

promoción y adquisición de viviendas, fundamentalmente subvenciones y subsidios para

la adquisición de VPO, subvenciones a la mejora de la vivienda rural y subvenciones

para la rehabilitación del patrimonio de las Corporaciones Locales. El Estado siguió

manteniendo esos fondos anualmente en sus presupuestos, “formando parte de la

financiación condicionada de las Comunidades Autónomas con régimen de financiación

común, transfiriéndolos a las respectivas Comunidades Autónomas, pero regulando

intensamente el destino de estos fondos mediante normativa estatal, que, en todo caso,

era gestionada por las Comunidades Autónomas 10

.

Ciertamente, en la última reforma del sistema de financiación se procuró incrementar

la corresponsabilidad fiscal de las Comunidades Autónomas, fortaleciendo las fuentes de

financiación propias, pero persiste la dependencia de las Comunidades Autónomas de

régimen común de las transferencias de la Hacienda del Estado 11

.

8 ZUBIRI ORIA, I.: “El nuevo sistema de financiación de las CCAA”, en Francesc Pau i Vall

(coordinador): La financiación autonómica. XVI Jornadas de la Asociación Española de Letrados de Parlamentos, Tecnos, Madrid, 2010, pp. 280.

9 IGLESIAS GONZÁLEZ, F.: Administración Pública y Vivienda, Editorial Montecorvo, 2005,

pp.281 a 289. También Eva SAENZ ROYO pone de manifiesto que la valoración del coste efectivo de los servicios transferidos resultó desde un primer momento deficitario [SAENZ ROYO, E.: Estado Social y Descentralización Política. Una perspectiva constitucional comparada de Estados Unidos, Alemania y España, ed. Thomson, Civitas, Madrid, 2003, p. 324].

10 IGLESIAS GONZÁLEZ, F.: Administración Pública y Vivienda, Editorial Montecorvo, 2005, p.

287. 11

RODRÍGUEZ BEREIJO, A.: “Constitución española y financiación autonómica” en Francesc Pau i Vall (coordinador): La financiación autonómica. XVI Jornadas de la Asociación Española de Letrados de Parlamentos, ed. Tecnos, Madrid, 2010, p.35. En el año 1992 MEDINA GUERRERO hablaba de una Hacienda autonómica de transferencia en la que el grueso de los ingresos autonómicos procedía del Presupuesto estatal: MEDINA GUERRERO, M.: “Supremacía financiera, distorsión del orden competencial y cooperación en el Estado autonómico: algunas

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El Acuerdo 6/2009, de 15 de julio, del Consejo de Política Fiscal y Financiera para la

reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común,

que luego se reflejó en la Ley 3/2009, de modificación de la LOFCA, estableció el

aumento de las transferencias del Estado a través de nuevos fondos que se sumaban a

los ya existentes, el Fondo de Suficiencia Global, con cargo al cual a partir de la

mencionada reforma se financiarán los servicios públicos transferidos «no

fundamentales», y el Fondo de Compensación Territorial. A ellos se añadirán ahora el

Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, destinado a garantizar la

igualdad en la financiación de los servicios públicos fundamentales (sanidad, educación

y servicios sociales) para todos los ciudadanos, cualquiera que sea el territorio en el que

residan, y el Fondo de Convergencia Autonómica, compuesto a su vez de dos fondos, el

Fondo de Competitividad, destinado a garantizar la equidad y la eficiencia en la

financiación de las necesidades de los ciudadanos, reduciendo las diferencias de

financiación por habitante entre las Comunidades Autónomas, y el Fondo de

Cooperación, para equilibrar y armonizar el desarrollo regional 12

.

Ahora bien, en opinión de Ignacio ZUBIRI ORIA, a lo largo de este tiempo, si bien ha

cambiado algo la definición de necesidad, que es lo que determina los recursos que

reciben finalmente las Comunidades Autónomas, así como, en mayor medida, la

combinación entre impuestos y transferencias con la que se financia la necesidad

estimada de cada Comunidad Autónoma, y a pesar de que ha crecido la capacidad

normativa de las CCAA, “los cambios han sido limitados porque en todas las reformas

siempre se ha intentado que los resultados financieros del nuevo sistema (esto es, lo que

recibe cada Comunidad Autónoma como suma de impuestos cedidos y transferencias -

cantidad siempre igual a la necesidad estimada-) no difiera muchos del sistema anterior

13.

Además, la distribución de ingresos procedentes de los impuestos demuestra que

existe aún una dependencia importante por parte de las CCAA de la Hacienda del

Estado. En el año 2007, según datos elaborados por Nuria BOSCH, al Estado le

consideraciones en torno a la STC 13/1992”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 35, 1992, pp. 161-162.

12 Ibidem, pp. 61-63.

13 Vid. ZUBIRI ORIA, I.: “El nuevo sistema de financiación de las CCAA”, en Francesc Pau i Vall

(coordinador): La financiación autonómica. XVI Jornadas de la Asociación Española de Letrados de Parlamentos, Tecnos, Madrid, 2010, pp. 278-281. “La necesidad estimada en cada Comunidad Autónoma (CA) se cubre siempre con tres tipos de fuentes de ingresos. Por un lado los impuestos cedidos, y tasas afectas a los servicios transferidos, y por otro, las transferencias del Estado. El nombre concreto de esa transferencia ha ido cambiando en el tiempo (porcentaje de participación en los ingresos del Estado, PPI, participación en los ingresos del Estado, PIE, o Fondo de Suficiencia, FS). Esto es, la transferencia del Estado que recibe una Comunidad Autónoma es igual a la parte de su necesidad no cubierta con los impuestos cedidos y las tasas afectas a los servicios transferidos”. Ibidem, 277.

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7

correspondía un 68,3% del total de ingresos producidos por vía de tributación, a las

CCAA un 21,9% del total y a los gobiernos locales el 9,8%. Si de esas cifras se

excluyeran los impuestos sobre los cuales las CCAA no tienen capacidad normativa, el

21.9% recibido por las CCAA quedaría reducido a un 11% 14

. Los gobiernos autonómicos

en el año 2007 gestionaban, según cálculos de BOSCH ROCA, un 35,9% del gasto

público pero sólo disponían, como acabamos de señalar, de un 21% de los ingresos

impositivos. El Estado gestiona el 50,7% del gasto público (incluyendo pensiones) y

dispone del 68,3% de los ingresos impositivos. Este desequilibrio vertical se ha visto

agravado porque mientras que en el período 2003-2007 el gasto estatal vinculado a sus

competencias exclusivas creció a una tasa anual del 8,5%, el de las CCAA lo hizo a una

tasa del 10.1%. La explicación es sencilla, las CCAA son responsables ahora de

servicios básicos del Estado Social como la educación, la sanidad o los servicios

sociales 15

. En este sentido, señala RODRÍGUEZ BEREIJO que a pesar del

fortalecimiento de la autonomía tributaria de las CCAA, el peso de las transferencias

desde la Hacienda estatal a la autonómica sigue siendo muy relevante, y ofrece datos de

2002 y 2003 (un 48,4% en 2002 y un 44,5% de su presupuesto en 2003). Por otro lado,

resalta el enorme peso que tienen las partidas relativas al gasto social sobre los gastos

totales de los presupuestos autonómicos, alrededor del 50%, y que corresponde a esas

competencias en educación, sanidad y servicios sociales 16

. HERRERO ALCALDE et al.

ofrecen datos de 2005: teniendo en cuenta únicamente los ingresos procedentes del

Fondo de Suficiencia, éstos constituirían alrededor del 30 por 100 de la financiación de

las CCAA, pero este porcentaje se elevaría al 60 por 100 si se incorporan, además, las

participaciones territorializadas en impuestos sobre los que los gobiernos autonómicos

no tienen competencias normativas ni de gestión. Estos autores ilustran lo dicho con los

siguientes gráficos que reflejan, sobre todo el segundo, el grado de dependencia

financiera de las CCAA 17

:

14

BOSCH, N.: “Cuestiones pendientes para el futuro”, en La reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas. Perspectivas Internacionales, Julio López Laborda, Mario Kölling y Félix Knüpling (eds.), Cuadernos y Debates, CEPC, Madrid, 2010, pp. 178, y, de la misma autora, “Una visión crítica del modelo de financiación autonómica”, Investigaciones Regionales, núm. 13, pp. 269 a 276, p. 270.

15 Idem, pp. 176-177 (BOSCH, 2010) y pp. 269-270 (BOSCH, 2008).

16 RODRÍGUEZ BEREIJO, A.: “Constitución española y financiación autonómica” en Francesc

Pau i Vall (coordinador): La financiación autonómica. XVI Jornadas de la Asociación Española de Letrados de Parlamentos, Tecnos, Madrid, 2010, pp. 36 y 37.

17 HERRERO ALCALDE, A.; DÍAZ DE SARRALDE, S.; LOSCOS FERNÁNDEZ, J. Y

TRÁNCHEZ MARTÍN, J.M.: “La reforma de la financiación autonómica: reflexiones y escenarios”, Política Económica en España, núm. 837, julio-agosto 2007, pp. 84 y 85.

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Por lo demás, lo dicho hasta ahora queda también reflejado en la tabla que el

Ministerio de Economía y Hacienda recoge sobre los presupuestos consolidados de las

CCAA para 2010:

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WATTS señala que en casi toda las federaciones se producen estos desequilibrios

verticales en los que los recursos constitucionalmente reservados al nivel federal y

territorial no se adecúan a las necesidades de gasto que llevan aparejados los niveles

competenciales que se les han otorgado. El autor atribuye estos desequilibrios, primero,

a la preferencia por atribuir la principal potestad de exacción tributaria al gobierno

federal, al estar vinculada dicha potestad al desarrollo de la unión aduanera y económica

efectiva, mientras que la mayoría de las responsabilidades de gasto más costoso se

entiende que están mejor administrados a nivel regional y, segundo, a la evolución de la

importancia de las diferentes figuras impositivas y el coste de los gastos, que varían de

modo imprevisible 18

. Precisamente, las transferencias en forma de impuestos

compartidos, subvenciones incondicionadas o subvenciones condicionadas sirven para

paliar esos desequilibrios verticales, que ya hemos visto que en España son aún

profundos. Watts ofrece algunas cifras interesantes, si bien algo lejanas ya en el tiempo.

De acuerdo con sus cálculos, en España, en el año 1996, el 23,5% de las transferencias

del Estado hacia las CCAA serían transferencias condicionadas. Además, en el total de

los ingresos de las CCAA esas subvenciones condicionadas supondrían en ese año un

18

Vid. WATTS, R. L.: Sistemas federales comparados, Politopías, Marcial Pons, Madrid, 2006,

pp. 147-149.

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18,2% del total de ingresos de las CCAA. En la mayoría de las federaciones ese

porcentaje estaría entre un diez y un treinta por cien del total de los ingresos de las

entidades autónomas 19

.

En cualquier caso, y según todo lo anteriormente dicho sobre el sistema de

financiación autonómico hasta el día de hoy, parece que las CCAA necesitarán seguir

contando con las subvenciones condicionadas, que no son fuentes de financiación

reguladas por la LOFCA, para el desarrollo de sus políticas públicas (nivel de gasto),

sobre todo en lo relacionado con las políticas del Estado de bienestar 20

.

III. LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE LAS

SUBVENCIONES CONDICIONADAS

1. La Sentencia clave: la STC 13/1992, de 6 de febrero

1.1 El punto de partida de la jurisprudencia constitucional

La STC 13/1992 , de 6 de febrero vino a recoger y sistematizar la jurisprudencia sobre

subvenciones condicionadas que el Tribunal Constitucional había ido dictando hasta

entonces 21

y sigue siendo parámetro de referencia en este ámbito 22

. El punto de partida

del control de constitucionalidad de las subvenciones condicionadas se basa en

determinar si se ha respetado la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas

que la Constitución reconoce en el artículo 156 CE . Es evidente que la suficiencia

financiera, dentro del contexto real de recursos existentes en el país, es condición

necesaria para la autonomía política de las Comunidades Autónomas 23

. De poco sirve la

descentralización de competencias si las CCAA no tienen recursos suficientes para

19

WATTS, R. L.: Sistemas federales comparados, Politopías, Marcial Pons, Madrid, 2006, pp.

152-153. 20

En este sentido George ANDERSON comenta como en muchas federaciones se debate acerca del tamaño de las transferencias incondicionadas versus las transferencias condicionadas. Las transferencias incondicionadas tenderían a favorecer la independencia de las entidades autónomas mientras que las condicionadas promoverían el logro de objetivos y estándares nacionales. Vid. ANDERSON, G.: Una introducción al federalismo, ed. Marcial Pons, Madrid, 2008, p. 59.

21 Vid. por ejemplo, IGLESIAS GONZÁLEZ, F.: Administración Pública y Vivienda, Editorial

Montecorvo, 2005, p. 320. SÁENZ ROYO, E.: Estado Social y Descentralización Política. Una perspectiva constitucional comparada de Estados Unidos, Alemania y España, ed. Thomson, Civitas, Madrid, 2003, p. 258.

22 Así lo señala el propio Tribunal Constitucional. Vid. por ejemplo, STC 136/2009, de 15 de

junio, Fundamento Jurídico 3º o STC 200/2009 , de 28 de septiembre, Fundamento Jurídico 3º también.

23 FERNÁNDEZ FARRERES, G.: “La subvención y el reparto de competencias entre el Estado y

las Comunidades Autónomas”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 38, 1993, p.

228.

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desarrollar sus políticas propias dentro de su ámbito competencial. En este sentido, la

autonomía financiera de los entes territoriales se convierte en un elemento clave de la

descentralización territorial. Ahora bien, el diseño constitucional del modelo de

financiación territorial es, como sabemos, muy abierto, poco denso. Por otro lado, el

control de constitucionalidad de la suficiencia financiera debe conectarse además con la

situación económica del país. Por eso, el control desarrollado por el Tribunal

Constitucional en esta materia es un control de límites, no un control de detalle. Las

normas constitucionales se toman como un marco dentro de las cuales el poder político

tiene un amplio margen de maniobra 24

.

La Constitución establece unos parámetros, aunque escasos, que el legislador debe

respetar. El Tribunal Constitucional se ha encargado de dotar de significado último al

concepto indeterminado de autonomía financiera que se recoge en el artículo 156 CE .

En este sentido, en su Sentencia 13/1992 , de 6 de febrero, cuyo ponente fue Álvaro

Rodríguez Bereijo, parte de que el principio de suficiencia financiera, como no podría ser

de otra forma, tiene un primer límite en la propia naturaleza de la cosas (se mueve en el

marco de las posibilidades reales del sistema financiero del Estado en su conjunto) y

concluye que el principio de autonomía financiera significa la “plena disposición de

medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su

extensión, las competencias propias, en especial las que se configuran como exclusivas”

(STC 13/1992 , FFJJ 5 y 6 y STC 201/1988, FJ 4 ). El parámetro de control del sistema

financiero en su conjunto se torna así en una cuestión de ponderación.

En este sentido, como señala FERNÁNDEZ FARRERES, “del principio de autonomía

financiera no pueden extraerse argumentos definitivos en orden a concretar cuáles

hayan de ser las fuentes que permitan disponer de esos medios financieros”, sin que ello

suponga que no pueda ejercerse control alguno sobre la constitucionalidad del modelo

de financiación 25

. Lo que debe garantizarse es que las CCAA “puedan elegir y realizar

sus propios objetivos políticos, administrativos, sociales o económicos con

independencia de cuáles hayan sido las fuentes de los ingresos que nutren sus

presupuestos (autonomía financiera de gasto)” (STC 13/1992 , FJ 7). No existe,

mantiene el Tribunal Constitucional, un derecho de las CCAA constitucionalmente

consagrado a recibir una determinada financiación, sino un derecho a que la suma global

de los recursos existentes de conformidad con el sistema aplicable en cada momento, se

24

MEDINA GUERRERO, M.: “Financiación autonómica y control de constitucionalidad (algunas reflexiones sobre la STC 13/2007)”, REAF (Revista d'Estudis Autonòmics i Federals), núm. 6, 2008, pp. 982-93 y 95- 96.

25 FERNÁNDEZ FARRERES, G.: “La subvención y el reparto de competencias entre el Estado y

las Comunidades Autónomas”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 38, 1993, p.

228.

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reparta entre ellas respetando los principios de solidaridad y cooperación. Como indica

FERNÁNDEZ FARRERES, la “suficiencia de las Haciendas autonómicas no prejuzga

cuál deba ser el sistema de ingresos”. “No cabe reconocer necesariamente mayor o

menor autonomía financiera a las Comunidades Autónomas en función de que los

fondos de que puedan disponer procedan de ingresos propios o, por el contrario, de

ingresos transferidos del Estado” 26

. Sin embargo, en el epígrafe anterior hemos visto

como el sistema de financiación autonómico se configuraba preponderantemente como

una “Hacienda de transferencias”, y no cabe duda de que en esos casos el Estado tiene

más posibilidades de incidir en la autonomía de las CCAA. El que las Comunidades

Autónomas cuenten con un mayor porcentaje de ingresos propios implica un “menor

peligro” de que el principio de autonomía financiera de las CCAA se vea afectado, pues

las posibilidades de que exista un número de recursos relevante afecto a

condicionamientos que mermen la posibilidad de realizar políticas propias por las CCAA

es menor. El Tribunal Constitucional deja esta cuestión a la política.

Lo cierto es que, evidentemente, el Tribunal Constitucional, cuando se plantea la

resolución de un recurso de inconstitucionalidad o de un conflicto de competencia

relacionado con las subvenciones condicionadas no lleva a cabo un análisis del sistema

financiero en su conjunto y del impacto que esa subvención condicionada tiene en el

sistema global de recursos a disposición de las CCAA para realizar sus políticas propias.

Tampoco analiza el Tribunal el contexto de los recursos de los que las CCAA gozan para

desarrollar sus líneas de actuación en el marco de la competencia concreta de que se

trate. El Tribunal Constitucional se limita a analizar a quién corresponde la competencia

sobre la que incide la subvención, y en función de esa determinación, aplica una regla

fija que ha construido para cada caso.

1.2. Los parámetros aplicables al control de constitucionalidad de las subvenciones

condicionadas

La Sentencia 13/1992 resuelve sendos recursos de inconstitucionalidad acumulados,

promovidos por el Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Cataluña, contra determinados

preceptos y partidas presupuestarias de las Leyes 33/1987, de 23 de diciembre y

37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988 y 1989.

Para el Consejo Ejecutivo de la Generalitat, «de conformidad con la jurisprudencia del

Tribunal Constitucional, el modelo de Estado Autonómico exige el reparto territorial de

las subvenciones estatales. Por lo tanto, por lo que hace a Cataluña, corresponde a la

Administración de la Generalidad, en materias de su competencia, hacer esta

26

Idem, pp. 228 y 229.

Tema del semestre

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distribución con plena libertad de decisión, para hacer efectivo el principio de autonomía

en el gasto, inherente a toda autonomía política». Señala la Generalitat que el recurso

«está en buena parte orientado a conseguir la tutela efectiva del principio de autonomía

financiera de las Comunidades Autónomas y, más concretamente, de una manifestación

específica de dicha autonomía consistente en la territorialización de determinadas

partidas del Presupuesto del Estado para el año 1988 [STC 13/1992 , Antecedentes 2].

El problema, en palabras del Tribunal Constitucional, tiene que ver con el volumen de

extensión generalizada del sistema de subvenciones centralizada en los Presupuestos

Generales del Estado sobre materias de competencia exclusiva de las CCAA que no

formaban parte de la cobertura o financiación del coste de los servicios públicos

transferidos a las Comunidades Autónomas y que se convierten en una especie de

financiación condicionada de la hacienda autonómica complementaria o paralela a las

previstas en la LOFCA (STC 13/1992 , FJ 7). La Generalitat de Cataluña entendía que

las subvenciones incidían en su autonomía de gasto y más cuando la ayuda se

condicionaba a la celebración de convenios-Programa, y manifestaba su pretensión de

que el volumen de recursos que se canalizaba a través de las subvenciones estatales

condicionadas pasase a incrementar la financiación incondicionada de las

consignaciones presupuestarias de créditos (STC 13/1992 , FJ 6). Ni en este caso, ni en

recursos y conflictos planteados con anterioridad, estaban las Comunidades Autónomas

dispuestas a rechazar el montante que el Estado les ofrecía para asuntos de

competencia autonómica, a pesar de su naturaleza condicionada, y teniendo en cuenta

que la aceptación de las mismas es voluntaria. El grado de voluntariedad en la

aceptación de la subvención no es el mismo cuando las Comunidades Autónomas se

enfrentan a una financiación que viene a cubrir unos costes que no han sido

contabilizados a la hora de calcular el coste efectivo de los servicios transferidos, o que

no se ha incluido en una disminuida financiación incondicionada, que si esa financiación

viene simplemente a sumarse a una holgada serie de recursos traspasados de forma

incondicionada a las CCAA, cuya hacienda, hemos visto, es una hacienda de

transferencias o de gasto enormemente dependiente de la del Estado 27

. Quizás se

pueda acabar diciendo que de aquellos polvos vienen estos lodos, como dice el refrán,

veremos.

Para el Tribunal Constitucional, el problema de la constitucionalidad de las

subvenciones condicionadas debía ir necesariamente vinculado al sistema de

27 Decía SÁNCHEZ MORÓN en 1990 que la subvención afectada y condicionada restringe la

autonomía de gasto pero que, por regla general, los entes territoriales las aceptaban porque carecían de ingresos propios o transferencias en cuantía suficiente para hacer frente a sus necesidades financieras [SÁNCHEZ MORÓN, M.: Subvenciones del Estado y Comunidades Autónomas, ed. Tecnos, Madrid, 1990, nota (2), pp. 15 y 16].

RGDC 11 (2011) 1-43 Iustel

14

financiación autonómica diseñado por la Constitución y las posteriores leyes de

financiación, sin que pudiera éste exportar sin más las soluciones dadas en otros países

con sistemas de financiación y reparto de competencias diferentes 28

.

El Tribunal Constitucional parte en su STC 13/1992 de que el poder de gastar no

constituye un título atributivo de competencias [FFJJ 4 y 6]: La subvención no es un

concepto que delimite competencias. Sólo el hecho de financiar no puede erigirse en

núcleo que atraiga sobre sí los variados aspectos a que puede dar lugar la actividad de

financiación

- El ejercicio de competencias anejo al gasto o subvención sólo se justifica

cuando la materia sobre la que opera la subvención es competencia del Estado

según el bloque de la constitucionalidad →La competencia de gasto no aparece

desvinculada del orden competencial (FJ 6).

- La persecución del interés general que representa el Estado se ha de

materializar “a través de” no “a pesar de” los sistemas de reparto de competencias

articulado por la CE

- No se admite (FJ 4) una competencia general e indeterminada de fomento por

parte del Estado porque alteraría las competencias y el sistema ordinario de

financiación autonómica (lo que sin duda plantea el problema en relación con la

realización del Estado social).

Curiosamente el Tribunal añade, en el fundamento jurídico séptimo de la STC

13/1992 , que el poder de gasto del Estado o de autorización presupuestaria no se define

por conexión con el reparto competencial de materias que la Constitución establece, al

contrario de lo que acontece con las CCAA, donde su autonomía financiera se vincula al

desarrollo y ejecución de competencias, que de acuerdo con la CE le atribuyan los

respectivos EEAA y las leyes (art. 156.1 CE y LOFCA). El Tribunal prosigue diciendo

28

En este sentido, MEDINA GUERRERO, M.: “Supremacía financiera, distorsión del orden competencial y cooperación en el Estado autonómico: algunas consideraciones en torno a la STC 13/1992”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 35, 1992, p. 172. De hecho, señala MEDINA GUERRERO que el Tribunal, en la Sentencia 13/1992, “no pretende sino provocar un cambio de actitud en una práctica presupuestaria estatal escasamente respetuosa con el fenómeno autonómico. A tal objeto procede a delimitar de forma exhaustiva los únicos cauces a través de los cuales puede lícitamente manifestarse el poder de gasto estatal [MEDINA GUERRERO, M.: idem, p. 160].

Sobre la jurisprudencia alemana y estadounidense en materia de subvenciones condicionadas vid. SÁNCHEZ MORÓN, M.: Subvenciones del Estado y Comunidades Autónomas, ed. Tecnos,

Madrid, 1990, pp. 21 a 36. MEDINA GUERRERO, M.: “Supremacía financiera, distorsión del orden competencial y cooperación en el Estado autonómico: algunas consideraciones en torno a la STC 13/1992”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 35, 1992, pp. 171-172 y sobre todo, SÁENZ ROYO, E.: Estado Social y Descentralización Política. Una perspectiva constitucional comparada de Estados Unidos, Alemania y España, ed. Thomson, Civitas, Madrid, 2003.

Tema del semestre

15

que el Estado puede asignar fondos públicos a unas finalidades u otras, pues existen

otros preceptos constitucionales (singularmente Capítulo III, del Título I) que legitiman la

capacidad del Estado para disponer de los Presupuestos en la acción social o

económica, pero, y esto es lo que en cierta medida podría significar un vínculo con el

punto del que había partido el Tribunal, tanto en la programación como en la ejecución

de ese gasto el Estado debe respetar el orden competencial (STC 13/1992 , FJ 7).

MEDINA GUERRERO señala que esa declaración de que el poder de gasto del

Estado no se define por conexión con el reparto competencial puede deberse a que al

Estado se le ha asignado un papel muy secundario en el reparto de competencias en la

promoción de los derechos sociales. En efecto, el autor señala cómo a pesar de que se

apele a la soberanía de gasto del Parlamento ex artículo 66.2 y 134 CE para justificar

esta declaración, “no hay nada en esos preceptos que permita entender que el poder

presupuestario es un poder independiente (por muy limitado que sea su alcance) y no,

por su propia naturaleza, únicamente un poder instrumental al servicio de las

competencias sustantivas del Estado; (…). Ni, de otra parte, puede sin más aceptarse la

idea de que hay otros preceptos constitucionales (singularmente los del Capítulo III,

Título I), que legitimen la mencionada desconexión, pues, como tantas veces se ha

reiterado, dichos preceptos no constituyen títulos competenciales autónomos a favor del

Estado”. Y sin embargo -prosigue este autor- “por más que la quiebra del principio de

conexión pueda objetarse en el plano teórico, ha de admitirse que, desde el punto de

vista pragmático, resulta por menos que obligada: todo análisis del reparto competencial

diseñado por la Constitución y los Estatutos revela que al Estado se le ha adjudicado un

papel muy secundario en la promoción de los derechos sociales, de tal modo que la

aplicación estricta del principio de conexión supondría un serio obstáculo a la

colaboración financiera del ente que, precisamente, se halla en mejores condiciones

económicas de contribuir a su protección” 29

.

Siguiendo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, a partir de este punto el

Tribunal va a construir su tesis con base en el principio de autonomía financiera del

artículo 156 CE , que según el Tribunal, constituye un límite a la acción subvencional del

Estado a través de su «poder de gastar» (STC 13/1992 , FJ 7). Si no fuera así, sostiene

el Tribunal, y se admitiese que al asignar sus propios recursos a objetivos específicos en

sectores o ámbitos materiales de competencia exclusiva de las CCAA, el Estado pudiera

regular el modo, las condiciones y la manera en que han de emplearse por las CCAA los

fondos estatales transferidos, entonces el Estado estaría restringiendo la autonomía

29

MEDINA GUERRERO, M.: “Supremacía financiera, distorsión del orden competencial y cooperación en el Estado autonómico: algunas consideraciones en torno a la STC 13/1992”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 35, 1992, pp. 169 y 170.

RGDC 11 (2011) 1-43 Iustel

16

política de las CCAA y su capacidad de autogobierno (STC 13/1992 , FJ 7). Cabría

pensar que no hay lesión de la autonomía política y financiera de las CCAA porque las

CCAA no están obligadas a aceptar la subvención pero este razonamiento, señala el

Tribunal en el mencionado fundamento jurídico séptimo de la STC 13/1992 , es

inaceptable porque iría contra la autonomía financiera de las CCAA reconocida en el art.

156.1 CE y 1.1 LOFCA y porque la autonomía y las propias competencias son

indisponibles para el Estado y para las CCAA. La actividad financiera del Estado

(ordenación y gestión de los ingresos y gastos públicos) debe desarrollarse dentro del

orden competencial que articula la CE. Hay una necesidad de compatibilizar el ejercicio

coordinado de las competencias financieras y las competencias materiales de los entes

públicos de la organización territorial de forma que no se produzca el vaciamiento del

ámbito competencial de los entes territoriales. Así pues, el Estado no puede utilizar su

poder financiero desconociendo, limitando o desplazando las competencias de las

CCAA.

De las consideraciones anteriores el Tribunal Constitucional deriva las siguientes

reglas aplicables a los conflictos relativos a las subvenciones condicionadas:

1. El Estado puede asignar sus recursos a cualquier finalidad lícita [la definición

de esta finalidad en la Ley de Presupuestos condiciona la libertad de acción de

aquellas instancias que hayan de utilizar esos recursos (STC 13/1992 , FJ 7)]

2. Si estas instancias son exclusivamente estatales por ser también de

competencia exclusiva del Eº la «materias » o sector de actividad pública no se

plantea ningún problema (STC 13/1992 , FJ 7)

3. Cuando tal materia o sector corresponde en uno u otro grado a las CCAA,

las medidas que hayan de adoptarse para conseguir el fin deben respetar el orden

constitucional y estatutario de competencias. La legitimidad constitucional del

régimen normativo y de gestión fijado por el Eº depende de las competencias

genéricas o específicas que el Eº posea en la materia.

En materias de competencia exclusiva de las CCAA la subvención condicionada

constriñe la libertad de los órganos de gobierno de las CCAA en cuanto a la fijación del

destino y orientación del gasto público, así como para la cuantificación y distribución del

mismo dentro del marco de sus competencias (STC 13/1992 , FJ 7). No se puede

otorgar al Estado, por virtud del mayor presupuesto, una preponderancia en ámbitos

competenciales ajenos (transferidos) que constreñiría el margen de decisión que

corresponde a los órganos de gobierno de las CCAA y, por tanto, afectaría a su

autonomía política y financiera (FJ 6 STC 13/1992 ). Por eso, las transferencias

Tema del semestre

17

financieras para subvenciones destinadas a acciones de fomento que el Estado

disponga con cargo a sus propios recursos en estas materias de competencia exclusiva

de las CCAA y en las que el Estado no invoque título competencial alguno:

- Deben atribuirse directa e incondicionadamente a las CCAA nutriendo como

un recurso financiero más la Hacienda autonómica.

- Pueden ser transferencias corrientes o de capital que han de ser

territorializadas a ser posible en los propios Presupuestos Generales del Eº (FJ 8

STC 13/1992 )

- Deben distribuirse de forma global y descentralizada entre las diferentes

CCAA

- según criterios objetivos de reparto

- Mediante convenios ajustados a los principios constitucionales

- Y pueden fijar el destino o finalidad de política económica o social a la que

deben dedicarse esos fondos presupuestarios (FJ 7 STC 13/1992 ) pero:

- Esa afectación ha de ser global o genérica

- En función de materias o sectores de la actividad económica o social (por

sectores o subsectores dice el FJ 8)

- Y la especificación presupuestaria de los créditos debe ser la mínima para

cumplir la legalidad presupuestaria y dejar el margen necesario para la actuación

de las CCAA

Por su parte, las subvenciones para cubrir el coste de los servicios públicos

transferidos deben transferirse globalmente por el Estado para ser integrados en los

Presupuestos de la hacienda autonómica, sin otro condicionamiento que el genérico

estrictamente indispensable para asegurar el destino de la subvención afectándolo a la

finalidad prevista en los Presupuestos Generales del Estado (STC 13/1992 , FJ 6).

El Estado puede intervenir en materias que los Estatutos de Autonomía atribuyen a

las CCAA con carácter exclusivo a través de competencias que el Tribunal Constitucional

denomina concurrentes (FJ 7, STC 13/1992 ). Los títulos de intervención serían los

reconocidos en el artículo 149 CE y en los Estatutos de Autonomía para desarrollar o

establecer políticas económicas o sociales de ordenación sectorial o de servicios,

facultades del Estado de dirección y coordinación de la política económica. El Estado,

legitimado por estos títulos, puede fijar las directrices y los criterios globales de

ordenación del sector económico pero el Tribunal Constitucional también ha legitimado

que el Estado prevea acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar

RGDC 11 (2011) 1-43 Iustel

18

los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector, algo que ha suscitado

críticas. Además, el Estado puede establecer subvenciones condicionadas con el

objetivo de asegurar las condiciones básicas de igualdad cuya regulación reserva al

Estado el artículo 149.1.1 CE , al servicio de la política de equilibrio social, en ejecución

de mandatos o cláusulas constitucionales genéricas como las del artículo 1.1. y 9.2 CE .

Cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención, que se

superpone al de la Comunidad Autónoma en la materia o tiene competencia sobre las

bases o la coordinación de un sector o materia, el Estado puede consignar las

subvenciones especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de

otorgamiento hasta donde lo permita su competencia; debe dejar siempre un margen a la

Comunidad Autónoma para concretar con mayor detalle la afectación o destino o al

menos desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de

las ayudas y su tramitación. La gestión de los fondos corresponde a las CCAA y por

regla general no pueden consignarse a favor de un órgano de la Administración del

Estado u órgano intermediario de ésta. Las partidas deben territorializarse en los

Presupuestos Generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente

posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o convenios (STC

13/1992 , FJ 8).

Si el Estado tiene competencias de planificación o coordinación (ej. art. 149.1.13 CE )

el Estado no puede condicionar las subvenciones o determinar su finalidad más allá de

donde alcancen sus competencias de planificación y coordinación. La competencia

resultará excedida, con la consiguiente invasión competencial, si la especificación del

destino de las subvenciones se realiza con tal grado de concreción y detalle que, no

siendo imprescindible para asegurar el objetivo de la planificación, se prive a la

Comunidad Autónoma de todo margen para desarrollar, en el sector subvencionado una

política propia, dentro de las orientaciones de programación y coordinación que el

Estado disponga para el sector como componente del sistema económico general (STC

13/1992 , FJ 4).

Si el Eº tiene atribuida la competencia sobre legislación relativa a una materia y la

C.A. sobre ejecución, el Estado puede extenderse en la regulación de detalle sobre el

destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a un lado la potestad

autonómica de autoorganización de los servicios.

La gestión por el Estado directa y centralizada (por órganos del Estado), en el caso

de competencias también autonómicas, sólo es legítima si el Estado ostenta algún título

competencial genérico o específico sobre la materia y si además está justificada porque

resulta imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas de fomento

dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de

Tema del semestre

19

obtención y disfrute por parte de sus destinatarios potenciales en todo el territorio

nacional, siendo al mismo tiempo un medio necesario para evitar que se sobrepase la

cuantía global de los fondos o de los créditos que se hayan destinado al sector (STC

13/1992 , FFJJ 4 y 8).

El Tribunal Constitucional señala que, en principio, no basta con que el Estado señale

que las subvenciones van destinadas al desarrollo de programas «de ámbito estatal»

para que la gestión de las subvenciones sea centralizada por el Estado. El mero hecho

de que un programa se desarrolle en todo o en buena parte del territorio nacional, si

puede igualmente desarrollarse en el ámbito de cada Comunidad Autónoma, no es

suficiente para atraer las competencias de fomento a la órbita del Estado. “Si así fuera -

dice el Tribunal Constitucional-se podría producir una alteración artificial del orden de

competencias atribuyendo a cualquier programa esa calificación”. Ciertamente, existen

programas que, por su naturaleza o características intrínsecas, no admiten la

compartimentación de su gestión en cada Comunidad Autónoma, o en los que su gestión

descentralizada supone graves riesgos de ineficacia para el logro de los objetivos

propuestos. En estos casos excepcionales los programas «de ámbito estatal» (ej.

transferencias corrientes a familias e instituciones sin fines de lucro, y a organizaciones

no gubernamentales sin ánimo de lucro, para el desarrollo de programas de ámbito

estatal en el marco de las prioridades del Plan Nacional sobre Drogas) formarían parte

de las competencias básicas del Estado o, en todo caso, desbordarían las propias de las

Comunidades Autónomas por lo que su centralización sería constitucional [STC 13/1992

, de 6 de febrero, FJ 13] 30

. El Estado debe aportar una justificación que haga

imprescindible la intervención estatal en la gestión en los casos en los que la CCAA

dispone de la competencia exclusiva en la materia y el Estado justifica su intervención a

través de un título competencial genérico 31

. Asimismo, no puede ser considerada

30

Un ejemplo reciente de la forma en que el Tribunal Constitucional aplica los criterios que permiten al Estado la gestión centralizada cuando el Estado ostenta algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia se puede ver en la STC 129/2010, de 29 de noviembre, que trata de la renta básica de emancipación (ayudas directas del Estado destinadas al apoyo económico para el pago del alquiler de la vivienda que constituye el domicilio habitual y permanente de personas de edades comprendidas entre los 22 y 30 años).

31 En la STC 200/2009 , de 28 de septiembre se señala que la mera referencia de que la norma

persigue seleccionar unos concretos proyectos dirigidos a la consecución de un modelo o tipo de destino turístico predeterminado no es justificación suficiente pues es ese un objetivo que puede conseguirse a través del sistema constitucional de distribución de competencias teniendo muy en cuenta que la cooperación y la coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas constituye el elemento fundamental del Estado autonómico, en particular, en ámbitos como el presente en que han de conciliarse las competencias estatales de ordenación económica del sector turístico con las exclusivas autonómicas en esta materia lo que puede producirse bien sea a través de convenios ajustados al orden de distribución de competencias (SSTC 95/1986, de 10 de julio, FJ 5, y 13/1992, de 6 de febrero, FFJJ 7 y 10) u otras fórmulas. Además, no debe olvidarse que respecto al criterio del "interés", "importancia" o "calidad" de los proyectos en relación con las eventuales facultades de gestión estatales, tenemos declarado que (STC 190/2000, de 13 de julio,

RGDC 11 (2011) 1-43 Iustel

20

suficiente la existencia de un margen de intervención de la Comunidad Autónoma para

apreciar que no se hayan invadido las competencias autonómicas de carácter exclusivo

(al respecto, STC 75/1989, de 21 de abril, FJ 5 ).

Las actividades relativas a la verificación y control del cumplimiento de las

condiciones a que se someta el otorgamiento de las ayudas por parte de sus

beneficiarios, corresponderán por regla general a las Comunidades Autónomas con

competencia en la materia (son actividades que tienen que ver con las competencias de

ejecución), sin perjuicio de la información que la Comunidad Autónoma deba remitir a la

Administración General del Estado como parte de la actividad típica de la relación de

colaboración, implícita en la Constitución y consustancial al Estado Autonómico, como es

el suministro de información de una Administración pública a otra 32

. Sin embargo, el

establecimiento de normas de control de la gestión autonómica de las subvenciones por

parte del Estado debe considerarse un control exorbitante que invade la autonomía

financiera de las Comunidades Autónomas [STC 200/2009, FJ 5 ].

El Tribunal Constitucional aboga porque la acción de fomento o subvencional cuando

convergen las competencias del Estado y de las CCAA se articule mediante técnicas de

cooperación y colaboración, como los convenios de colaboración ajustados al orden de

competencias (obiter dicta, FJ 7, STC 13/1992 ). Si el Estado no tiene título competencial

de intervención (FJ 10 STC 13/1992 ) el Convenio sólo puede servir para facilitar la

puesta a disposición de los fondos destinados a la subvención a la Comunidad

Autónoma. No se puede condicionar siquiera la transferencia de fondos a la firma del

convenio: el Estado tiene la obligación de distribuir los fondos en el ejercicio

presupuestario con la mayor antelación posible. Si el Estado tiene competencias

concurrentes con las de las CCAA, el Estado puede establecer sus condiciones en el

convenio-Programa hasta donde alcancen las competencias, supeditando la

transferencia de los fondos a la firma del Convenio. Entre todos, dice el Tribunal, deben

buscar métodos flexibles y adecuados de convergencia que disminuyan la conflictividad,

guiados por la lealtad institucional.

Después de esta exposición de los criterios que el Tribunal Constitucional ha

elaborado para resolver estos casos cobra pleno sentido el petitum de la Generalitat de

FJ 10, citando la STC 186/1999, de 14 de octubre, FJ 10): "tampoco puede admitirse como justificación de la gestión centralizada el argumento de que lo determinante para recibir la subvención es la excelencia de los proyectos, debiendo valorarse a tal efecto todos los que se presenten en el conjunto del territorio nacional, pues tal técnica conduciría, simplemente, a la distorsión del orden de competencias y por ello hemos declarado que ... bastaría que en el diseño de una legislación estatal reguladora de una materia se dificultara artificialmente su ejecución autonómica para justificar la negación o supresión de esa competencia (STC 106/1987, FJ 4)". [STC 200/2009 , FJ 4].

32 Vid. sobre este extremo, SÁNCHEZ MORÓN, M.: Subvenciones del Estado y Comunidades

Autónomas, ed. Tecnos, Madrid, 1990, P. 162.

Tema del semestre

21

Cataluña en el recurso de inconstitucionalidad resuelto por la STC 13/1992 . La

Generalitat pedía que se declarasen inconstitucionales las partidas, artículos, conceptos

y programas impugnados de las Leyes de Presupuestos de 1988 y 1989. Que se

declarase también que las partidas habían de ser territorializadas y distribuidas entre las

distintas CCAA con competencia en la materia de conformidad con criterios objetivos y

con las competencias asumidas en los Estatutos y Reales Decretos de Transferencias, a

ser posible en los Presupuestos Generales del Estado, sin la intermediación de otros

órganos centrales. Sostenía que, en ocasiones, la territorialización también puede ser

vulneradora de competencias cuando se especifican con excesivo detalle los fines y

condiciones de las subvenciones previstas. Pedía la no intervención de los Organismos

centrales pues a su parecer no habría neutralidad del presupuesto desde un punto de

vista competencial: sólo el hecho de consignar el crédito a favor de un órgano estatal

implica atribuirle a éste y no a la Comunidad Autónoma la responsabilidad sobre el uso y

la gestión del mismo. Y solicitaba finalmente que no se sometiera la efectiva

transferencia de los recursos a la suscripción de Convenios con la Administración

Central del Estado.

El fallo de la Sentencia 13/1992 es muy ilustrativo en cuanto a los efectos del fallo en

muchos de estos casos 33

. El Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad de

determinadas partidas presupuestarias en los fundamentos jurídicos duodécimo y

decimotercero de la sentencia por no ajustarse a las reglas que hemos enumerado con

anterioridad, pero la declaración de inconstitucionalidad se limitó a futuros ejercicios

presupuestarios posteriores a la fecha de publicación de la Sentencia porque la

anulación de las partidas presupuestarias podría suponer graves perjuicios a los

intereses generales -también en Cataluña-, afectaba a situaciones jurídicas

consolidadas, a la política económica y financiera del Estado y se refería a ejercicios

económicos ya cerrados que habían agotado sus efectos 34

. No se anularon, pues, los

preceptos presupuestarios ni las subvenciones concedidas al amparo de las mismas a

pesar de la declarada invasión competencial. El fundamento decimoséptimo de la

Sentencia, último fundamento de la misma, precisaba los efectos del fallo disociando

inconstitucionalidad y nulidad (como por otra parte es común en estos casos).

En relación con los efectos del fallo en los casos en los que se aprecia que la

subvención condicionada ha vulnerado el orden competencial tenemos otro ejemplo en

33

Vid. POMED SÁNCHEZ, L.: “Jurisprudencia constitucional sobre subvenciones”, en El régimen jurídico de las subvenciones. Derecho español y comunitario, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 2007, pp. 289-291.

34 Más recientemente vid. por ejemplo, la STC 136/2009, 15 junio en que se aplica esta doctrina

sobre el agotamiento de los efectos de la Resolución del Estado y la no afectación a situaciones consolidadas.

RGDC 11 (2011) 1-43 Iustel

22

la STC 200/2009 , que resolvía un conflicto positivo de competencias interpuesto por la

Xunta de Galicia contra preceptos del Real Decreto 1916/2008, de 21 de noviembre, que

regulaba la iniciativa de modernización de destinos turísticos maduros . En esta

sentencia el Tribunal apreció que se habían vulnerado competencias de la Xunta y

declaró a quién pertenecía la titularidad de la competencia controvertida y como, a

diferencia del supuesto anterior, la norma no había agotado los efectos, pues fue dictada

con vocación de permanencia, el Tribunal Constitucional declaró la nulidad de los

preceptos vulneradores de la competencia pero limitando el alcance de la nulidad: se

conservó la eficacia jurídica de los actos cuya anulación “afectaría a los legítimos

derechos de terceros generados por la presunción de legalidad”; no se anuló una de las

resoluciones (la que ya había concedido ayudas para esa convocatoria), ni se pronunció

el Tribunal sobre su territorialización, pero respecto a la otra resolución, que aún no

había agotado sus efectos, declaró el Tribunal Constitucional que la resolución no tenía

eficacia en los aspectos que incidían en las competencias autonómicas de gestión.

Es lógico que el Tribunal Constitucional disocie inconstitucionalidad y nulidad para no

perjudicar más aún con su decisión a las CCAA o a las personas que han recibido la

subvención, pero el problema de estos fallos sin nulidad es que pierden en cierta medida

su carácter disuasorio para el Estado 35

. Precisamente en su declaración sobre la

incidencia de la actividad subvencional del Estado en el sistema de distribución de

competencias de 8 de marzo de 2010, las Comunidades Autónomas de Cataluña,

Andalucía, La Rioja, Valencia, Aragón, Castilla-La Mancha, Islas Baleares y Castilla y

León se quejaban de que el Estado no sigue la jurisprudencia constitucional en materia

de subvenciones condicionadas 36

.

2. La extensión de los títulos que justifican la competencia estatal para otorgar

subvenciones condicionadas a las CCAA

La doctrina coincide en su valoración de que el Tribunal Constitucional, en ocasiones,

ha extendido en demasía el alcance de los títulos en los que el Estado se apoya para

justificar el otorgamiento de subvenciones condicionadas en ámbitos en los que hay una

competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas.

En opinión de POMED SÁNCHEZ, el condicionamiento de la actividad subvencional

del Estado al ejercicio de competencias específicas y la inexistencia de una habilitación

35

Vid. POMED SÁNCHEZ, L.: “La potestad subvencional en el Estado autonómico”, en Revista

d‟Estudis Autonòmics i Federals, núm. 7, 2008, pp. 54 Y 55, quien además pone ejemplos concretos a este respecto.

36 “Declaración sobre la incidencia de la actividad subvencional del Estado en el sistema de

distribución de competencias”, en www.10.gencat.cat/drep/binaris/Encuentros_2_tem112-121678.pdf

Tema del semestre

23

general del spending power estatal sería lo que habría conducido a ese reconocimiento

de un contenido expansivo de las competencias estatales, en particular de las

denominadas competencias “genéricas” 37

.

Se objeta sobre todo el uso que el Tribunal Constitucional ha realizado del título

competencial del artículo 149.1.13, sobre las bases y coordinación de la planificación

general de la actividad económica, y de la regulación de las condiciones básicas que

garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el

cumplimiento de los deberes constitucionales del artículo 149.1.1 CE para fundar la

legitimidad de ciertas subvenciones condicionadas 38

. Ambos títulos son títulos

competenciales de carácter transversal. En la base del problema está la capacidad del

Estado para disponer de su presupuesto en la acción social, cuando se pretende

garantizar derechos sociales (149.1.1 CE ) o en la acción económica o de fomento de la

economía (149.1.13 CE) 39

. Para MEDINA GUERRERO la extensión del alcance de

estas competencias estatales para justificar la legitimidad de las subvenciones

condicionadas en ámbitos en los que las Comunidades Autónomas han asumido

competencias exclusivas se explicaría por el papel secundario que al Estado se le habría

adjudicado en la Constitución y los Estatutos de Autonomía en la promoción de los

derechos sociales. Una aplicación estricta del principio de conexión competencial para

otorgar subvenciones condicionadas supondría un serio obstáculo para la colaboración

financiera del ente que se hallaría en mejores condiciones económicas de contribuir a la

protección de esos derechos, el Estado, dado su poder financiero 40

. MEDINA

GUERRERO entiende que la STC 13/1992 tiene la virtud de resolver este problema

ocasionando el menor desgaste posible a la autonomía de las CCAA 41

.

Por lo demás, mediante la extensión del uso de la competencia del artículo 149.1.13

CE se asegura la unidad de mercado. La competencia sobre las «bases y coordinación

de la planificación general de la actividad económica» del artículo 149.1.13 CE es una

competencia transversal que se proyecta sobre sectores económicos atribuidos a la

competencia (exclusiva o compartida) de las Comunidades Autónomas. Estamos ante

una competencia armonizadora. Si uno se atiene al tenor literal del artículo 149.1.13 CE,

señala CIDONCHA MARTÍN, parece que el Estado, en la planificación económica, se

37 POMED SÁNCHEZ, L.: “La potestad subvencional en el Estado autonómico”, en Revista

d‟Estudis Autonòmics i Federals, núm. 7, 2008, p. 44. 38

Sobre este último, vid. MEDINA GUERRERO, M.: “Supremacía financiera, distorsión del orden

competencial y cooperación en el Estado autonómico: algunas consideraciones en torno a la STC 13/1992”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 35, 1992, p. 170.

39 Idem, p. 174.

40 Idem, p. 169.

41 Idem, p. 170.

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24

reserva tanto la fijación de criterios generales (bases) como el establecimiento de los

medios de relación con las Comunidades Autónomas. Sin embargo, partiendo del

principio de unidad económica, el Tribunal Constitucional ha expandido esta

competencia, permitiendo al Estado mediante esta competencia la “ordenación o

dirección de la economía”, al menos en sus aspectos básicos, que se proyectaría sobre

todos los sectores económicos, incluidos los reservados a las Comunidades Autónomas.

El contenido de la competencia abarcaría “la definición de las líneas de actuación

tendentes a alcanzar los objetivos de política global o sectorial fijados por la

Constitución, así como las medidas precisas para garantizar la realización de los

mismos” (STC 186/1988, FJ 2 ). Para que no queden vacías de contenido las

competencias autonómicas, el Tribunal Constitucional ha introducido ciertos criterios que

operan como límites al ejercicio de esta competencia estatal. Con base en esta

concepción de la competencia atribuida por el artículo 149.1.13 CE al Estado, el Tribunal

Constitucional ha admitido la constitucionalidad de la intervención estatal en sectores de

competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas. El Tribunal Constitucional

confirma en la STC 31/2010 sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña que el artículo

149.1.13 CE sigue operando como título transversal en la misma medida que venía

haciéndolo hasta entonces: el Estado puede seguir interviniendo en sectores tales como

comercio, consumo, vivienda, industria, urbanismo, transportes intra-autonómicos o

turismo, todas ellas objeto de competencias exclusivas de las CCAA 42

.

CIDONCHA MARTÍN considera que, a pesar de los excesos cometidos por el Estado,

apoyándose en esa generosa interpretación del artículo 149.1.13 CE desarrollada por el

Tribunal Constitucional, “no es menos cierto que atribuir al Estado la competencia para

ordenar o dirigir la actividad económica es imprescindible para asegurar el

funcionamiento coherente y eficaz de nuestra economía y para cumplir los compromisos

derivados de nuestra pertenencia a la Unión Europea” […]. Nada de lo que atañe a la

actividad económica general debe ser ajeno al Estado, que tiene - debe tener- capacidad

para incidir sobre ella incluso cuando suponga interferir en ámbitos materiales

reservados a las Comunidades Autónomas 43

. Ahora bien, y esto tiene relevancia en el

tema que estamos tratando, según el autor, el respeto al reparto constitucional y

estatutario de competencias “obliga a un ejercicio de contención como regla general”, a

reducir las bases al mínimo cuando se proyectan sobre sectores atribuidos en exclusiva

a las CCAA, así como a fijarlas con carácter estable en normas con rango de ley. Sería

criticable que se haya permitido al Estado, desde un punto de vista material, llevar a

42

CIDONCHA MARTÍN, A.: “La unidad económica, antes y después de la STC 31/2010”, 2010, pp. 16 a 20, y p. 42 pendiente de publicación.

43 Idem, pp. 43 y 45, pendiente de publicación.

Tema del semestre

25

cabo regulaciones detalladas, yendo más allá del mínimo común (menciona el autor la

STC 133/1987, FJ 4 ) y a dictar como básicas normas coyunturales (STC 188/1989, FJ 5

, o STC 223/2000 , FJ 6) y actos de ejecución (STC 133/1987, ya citada, o STC

208/1996 , FJ 6). Desde una perspectiva formal se ha permitido que el Estado dictara las

bases en normas reglamentarias e incluso que se fijaran a través de actos de ejecución

44.

Dentro de la competencia de dirección de la actividad económica general, el Tribunal

Constitucional ha admitido que tienen cobijo también las normas estatales que fijen las

líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos

concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean

necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector

(STC 95/1986, FJ. 4). POMED SÁNCHEZ destaca el protagonismo que ha adquirido la

competencia estatal sobre las bases y coordinación de la planificación general de la

actividad económica en relación con las subvenciones condicionadas y da cuenta de

cómo se han reconducido a la misma las ayudas y subvenciones en materia agraria y

ganadera (SSTC 213/1994, de 14 de julio ; 70/1997, de 10 de abril ; 128/1999, de 1 de

julio y 95/2001, de 5 de abril ), vivienda (STC 59/1995, de 17 de marzo 45

), o para la

modernización del comercio interior (STC 77/2004, de 29 de abril ) o, su utilización en

combinación con otros títulos, como pueden ser el “comercio exterior (art. 149.1.10 CE )

y el “fomento y coordinación de la investigación científica y técnica” (art. 149.1.15 CE),

en la STC 242/1999 , de 21 de diciembre, donde se discutía el establecimiento de

ayudas para el fomento del turismo en el exterior; o las “bases del régimen minero y

energético” (art. 149.1.25 CE), en la STC 175/2003, de 30 de septiembre , sobre fomento

de la tecnología y la calidad industrial 46

.

Desde luego, cuando se trata de subvenciones el Tribunal Constitucional ha admitido

que actos de mera ejecución estatal formen parte de la competencia básica del Estado.

En materia sanitaria se admite la gestión directa por el Estado de subvenciones dirigidas

a particulares y organizaciones, justificándolo por la naturaleza y objetivo de las acciones

(transplante de órganos; información, prevención, detección y tratamiento del SIDA,

donación de sangre) o porque se dirigen al desarrollo de programas nacionales, como

las subvenciones a familias y organizaciones no gubernamentales sin ánimo de lucro

44

Idem, pp. 44 y 45. 45

Más recientemente STC 129/2010, de 29 de noviembre, donde se recuerda la doctrina del TC contenida en las SSTC 152/1988, de 20 de julio, y 59/1995, de 17 de marzo que admitieron la facultad estatal de intervenir en materia de vivienda, y en concreto en la actividad promocional en la materia, amparándose en lo previsto en las competencias básicas del Estado derivadas del art. 149.1.13 CE.

46 POMED SÁNCHEZ, L.: “La potestad subvencional en el Estado autonómico”, en Revista

d‟Estudis Autonòmics i Federals, núm. 7, 2008, pp. 44 y 45.

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26

para el desarrollo del Plan Nacional sobre Drogas, en los que la gestión descentralizada

supone graves riesgos para la eficacia de los objetivos propuestos (STC 13/1992 , de 6

de febrero, FFJJ 12 y 13) 47

. En la STC 65/2010 de 18 de octubre , el Gobierno aragonés

denunciaba que el Real Decreto impugnado carecía de los requisitos formales

necesarios para la aprobación de la normativa básica estatal. El Gobierno recurrente se

limitaba a señalar la citada objeción sin mayores especificaciones, pero el Tribunal

Constitucional entiende que evidentemente la misma había de entenderse referida a que

la norma que se impugnaba no satisfacía la primera de las exigencias formales de las

bases, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, esto es, su incorporación

en normas con rango de Ley (STC 69/1988, de 19 de abril, FJ 5 ). Ahora bien, el Tribunal

Constitucional resalta que en la misma Sentencia y fundamento jurídico citados se decía

también que "[c]omo excepción a dicho principio de Ley formal, la referida doctrina

admite que el Gobierno de la Nación pueda hacer uso de su potestad reglamentaria para

regular por Decreto alguno de los aspectos básicos de una materia, cuando resulten, por

la naturaleza de ésta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la

competencia estatal sobre las bases", condiciones que resulta claro que concurren en un

Real Decreto cuyo objeto es la regulación de subvenciones públicas por naturaleza

coyunturales [STC 65/2010, FJ 6 ].

Las subvenciones condicionadas muchas veces, por tanto, se legitiman mediante su

integración en el concepto de bases de la planificación económica. Dichas bases, apunta

IGLESIAS GONZÁLEZ, sólo serían eficaces en las Comunidades Autónomas sometidas

al régimen de financiación común, pues el País Vasco y Navarra, al contar con un

régimen de financiación especial, pueden prescindir de estas subvenciones

condicionadas para ejercer sus competencias y, por lo tanto, no someterse a las

finalidades y objetivos marcados por el Estado en la concesión de las subvenciones 48

.

En materia de vivienda, señala el autor como ejemplo, Navarra y País Vasco, hasta el

año 2000 al menos, contaban con un sistema de normas relativo a la promoción privada

de la vivienda y a su adquisición diferente al del resto de Comunidades Autónomas,

debido a la “estrecha vinculación entre las bases que, en materia de vivienda emanan

del Estado y el sistema de financiación”. La legislación estatal se vinculaba a los

recursos condicionados que el Estado transfirió a todas las Comunidades Autónomas de

47

Así lo resalta Eva SAENZ ROYO en Estado Social y Descentralización Política. Una perspectiva constitucional comparada de Estados Unidos, Alemania y España, ed. Thomson, Civitas, Madrid, 2003, p. 230.

48 IGLESIAS GONZÁLEZ, F.: Administración Pública y Vivienda, Editorial Montecorvo, 2005, pp.

281 a 291. Señala este autor que los mecanismos de financiación de Navarra y País Vasco no se encuentran afectados por la definición del coste efectivo por lo que podían prescindir de las cantidades previstas en los Presupuestos Generales del Estado para ejercer sus competencias en materia de vivienda.

Tema del semestre

27

Régimen Común, mediante los que se introdujeron los objetivos y fines a cumplir por las

CCAA, pero las CCAA de régimen especial no precisaban de esas subvenciones

condicionadas para ejercer sus competencias exclusivas en materia de vivienda y no

estaban vinculadas a los Planes de Vivienda estatales 49

. El resultado final fue la

configuración de planes estatales de vivienda que articularon medidas de fomento de la

promoción, rehabilitación y adquisición de viviendas con efectos limitados en las

Comunidades Autónomas de régimen común. El Estado se amparó en los títulos

competenciales de los apartados 11 y 13 del artículo 149.1 CE para tomar esas medidas.

IGLESIAS GONZÁLEZ se pregunta si es posible que una normativa básica resulte

aplicable tan sólo a parte del territorio nacional o que sólo afecte a determinadas

Comunidades Autónomas y, a pesar de que en principio el concepto de bases hace

referencia a un mínimo común normativo cuya eficacia se extiende a todo el territorio

nacional, entiende que es posible que resulten aplicables a sólo parte del territorio 50

.

En cuanto al artículo 149.1.1 CE, el Estado ha utilizado dicho título competencial para

intervenir en materias concretas atribuidas a las CCAA con el objetivo de desarrollar el

Estado Social 51

. Por ejemplo, en materia de asistencia social, las CCAA han asumido la

competencia con carácter exclusivo pero se permite al Estado dar subvenciones en

materia de pensiones asistenciales con base en el artículo 149.1.1 CE y 50 CE . En la

STC 13/1992 , de 6 de febrero, la Generalitat de Cataluña, entre otros preceptos,

impugnó el artículo 55 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1988

porque entendió que en este artículo se trataba de las pensiones que tienen carácter

asistencial, al margen de la Seguridad Social, de la MUNPAL, y de MUFACE y otras, y

que debían enmarcarse, por tanto, en la competencia exclusiva de la Generalitat sobre

«asistencia social». La Generalitat de Cataluña entendía que, dado que tenía

competencia exclusiva en materia de «asistencia social», y que en el Real Decreto de

transferencias 1949/1980 se había previsto que la Generalitat se haría cargo de la

49

IGLESIAS GONZÁLEZ, F.: Administración Pública y Vivienda, Editorial Montecorvo, 2005, pp. 310-312.

50 IGLESIAS GONZÁLEZ, F.: Administración Pública y Vivienda, Editorial Montecorvo, 2005, pp.

315-316. 51

Señala SAENZ ROYO que el uso de este artículo se ve como más razonable para legitimar competencias estatales en ámbitos que además de económicos pueden considerarse sociales. Incluye a Rubio Llorente dentro de los partidarios de dicha utilización del 149.1.1 CE apoyándose en su voto particular a la STC 152/1988, de 20 de julio y precisa como en el ámbito de la vivienda, cuando las políticas subvencionales del Estado tienen repercusiones sobre todo de tipo económico se recurre a las competencias estatales en materia de planificación general de la actividad económica (149.1.13 CE) y ordenación del crédito (149.1.11 CE), mientras que cuando el objetivo es de naturaleza social la intervención estatal se justifica en virtud del derecho a una vivienda digna del artículo 47 CE en relación con el artículo 149.1.1 CE [SAENZ ROYO, E.: Estado Social y Descentralización Política. Una perspectiva constitucional comparada de Estados Unidos, Alemania y España, ed. Thomson, Civitas, Madrid, 2003, pp. 278 y 279].

RGDC 11 (2011) 1-43 Iustel

28

concesión y gestión de las Ayudas del Fondo Nacional de Asistencia Social en cuanto a

los beneficiarios residentes en Cataluña y a los centros que se subvencionaran con

cargo al citado Fondo, y, por tanto, se le transferirían las dotaciones presupuestarias

correspondientes, y dado que al Estado no le quedaba ninguna facultad normativa o

ejecutiva en ese campo, al Estado le quedaría la habilitación de los créditos

correspondientes en virtud del Decreto de Traspasos, créditos que no constituirían para

el Estado ningún título legitimador de atribución de competencias. En suma, el artículo

55 impugnado sería inconstitucional y afectaría y vulneraría las competencias de

Cataluña al fijar una cuantía de las prestaciones mensuales y el límite de edad de los

beneficiarios» [Antecedente 2, STC 13/1992 , de 6 de febrero].

El Tribunal Constitucional, sin embargo, mantuvo, como es sabido, que “las

subvenciones estatales pueden tender a asegurar las condiciones básicas de igualdad

cuya regulación reserva al Estado el art. 149.1.1 CE, poniéndose de este modo el

spending power estatal al servicio de una política de equilibrio social en sectores que lo

necesiten, en ejecución de mandatos o cláusulas constitucionales genéricas (art. 1.1 o

art. 9.2 CE) que, aunque obligan a todos los Poderes Públicos, corresponde

prioritariamente realizar a quien mayor capacidad de gasto tiene” [STC 13/1992 , FJ. 7].

En este sentido, el Tribunal Constitucional concluye que las facultades normativas en

materia de pensiones asistenciales impugnadas encuentran claro apoyo competencial en

el art. 149.1.1, en conexión con el art. 50, ambos de la Constitución, “que habilitan al

Estado para establecer normativamente los principios básicos que garanticen la igualdad

en las posiciones jurídicas fundamentales de los españoles, en el presente caso,

asegurando, con carácter general, una pensión asistencial mínima e idéntica para todos,

lo que se justifica, además, por las propias limitaciones económicas que harían inviable,

desde la consideración misma del principio de solidaridad, una configuración

diversificada de las condiciones de edad de los beneficiarios y de la cuantía de tales

pensiones asistenciales en el territorio nacional”. Cosa distinta -dice el Tribunal

Constitucional- será el modo en que hayan de ejecutarse y gestionarse los fondos

presupuestarios destinados a tales ayudas, que habrá de hacerse en todo caso

respetando las competencias autonómicas exclusivas sobre la materia, mediante una

distribución de tales fondos del Estado entre todas las Comunidades Autónomas

conforme a módulos o criterios objetivos de reparto o bien mediante Acuerdos o

Convenios singulares ajustados a la Constitución.

Sobre este título competencial, las Comunidades Autónomas participantes en el

encuentro de Palma de Mallorca de ocho de marzo de 2010 llegan a decir, en su

“Declaración sobre la incidencia de la actividad subvencional del Estado en el sistema de

distribución de competencias”, que el Estado habitualmente emplea la competencia del

Tema del semestre

29

artículo 149.1.1 CE como competencia exclusiva que le atribuye toda la gestión, “sin

alegar -porque no existe- ningún derecho que garantizar (y sin limitar las “condiciones

básicas” a la regulación de tramos del derecho o “aspectos institucionales”, como

requiere la doctrina constitucional). Estas Comunidades Autónomas sostienen que este

fundamento suele completarse con una referencia a la prevalencia del interés general de

la nación y de los títulos competenciales del Estado, utilizados incorrectamente como

criterios para delimitar el alcance de las competencias confrontadas”, y ponen como

ejemplo la Orden SAS/2080/2009, de 21 de julio por la que se establecían las bases

reguladoras de la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de las

subvenciones de la Secretaría General de Política Social y Consumo.

Las Comunidades Autónomas se mueven aquí en el plano del ser, y entienden que el

Estado no se ajusta en su utilización de las subvenciones condicionadas al deber ser,

pero no rebaten la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional, sino que dicen partir

de ella. No deja de ser preocupante que se sigan sucediendo los conflictos en materia de

subvenciones condicionadas ante el Tribunal Constitucional, lo que probablemente traiga

causa en la diferente interpretación por los diferentes entes territoriales de los títulos que

habilitan al Estado a intervenir en distinto grado en materias que son de competencia

autonómica. Para FERNÁNDEZ FARRERES la extensión de ciertos títulos

competenciales, sobre todo los contenidos en los apartados primero y decimotercero del

artículo 149.1. CE , ha provocado que el Estado sea siempre capaz de alegar una

competencia con la que vincular la subvención condicionada 52

. Esto habría llevado a las

Comunidades Autónomas, según FERNÁNDEZ FARRERES, a orientar sus

reclamaciones en estos supuestos “hacia el objetivo de lograr que las correspondientes

partidas presupuestarias les sean adjudicadas directamente por los propios

Presupuestos Generales del Estado para así integrarlas en sus propios Presupuestos,

procediendo como mínimo a la ejecución de la actividad y a la materialización del gasto”

53. Para el mencionado autor, en cualquier caso, esta extensión de los títulos

competenciales de los artículos 149.1.1 y 149.1.13 CE supone vaciar de contenido la

afirmación de que el poder de gasto o spending power no atribuye competencias y

permite condicionar por esta vía competencias ajenas, por lo que propone una

52 POMED SANCHEZ pone de manifiesto cómo después de la STC 13/1992, el supuesto al que

ésta se refería de que en una materia sobre la que recayera la subvención condicionada el Estado no invocara título competencial alguno, genérico o específico, y la C.A. tuviera competencia exclusiva, no se ha producido. POMED SÁNCHEZ, L.: “Jurisprudencia constitucional sobre subvenciones”, en El régimen jurídico de las subvenciones. Derecho español y comunitario, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 2007, p. 233.

53 FERNÁNDEZ FARRERES, G.: “La subvención y el reparto de competencias entre el Estado y

las Comunidades Autónomas”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 38, 1993, pp.

225-239.

RGDC 11 (2011) 1-43 Iustel

30

reconducción del alcance de esas competencias que permita aumentar las

transferencias incondicionadas a las Comunidades Autónomas y de la misma forma,

reducir la duplicidad de administraciones dedicadas a la gestión de las actividades de

fomento 54

.

Sin embargo, POMED SÁNCHEZ opina que, con independencia de las distorsiones

que para la adecuada comprensión del contenido de los títulos pueda generar, con el

encuadramiento competencial de la actividad subvencional, el Tribunal Constitucional ha

tratado de lograr un adecuado equilibrio entre las competencias de las diversas

instancias territoriales llamadas a intervenir en el ejercicio de la potestad pública que nos

ocupa. Dicho equilibrio parte de la ponderación expresada en las ya citadas SSTC

13/1992 , FJ 2 y 128/1999, de 1 de julio : “en las relaciones entre las potestades

financieras del Estado y de las Comunidades Autónomas hay que atender a una „doble

exigencia: de una parte, prevenir que la utilización del poder financiero del Estado pueda

desconocer, desplazar o limitar las competencias materiales autonómicas. Y de otra,

evitar asimismo que la extremada prevención de potenciales injerencias competenciales

acabe por socavar las competencias estatales en materia financiera‟. Es decir, se trata

de compatibilizar ambas perspectivas, a fin de que „no se produzca el vaciamiento del

ámbito competencial -material y financiero- correspondiente a las esferas respectivas de

soberanía y autonomía de los entes territoriales‟”. (FJ 9 de la última de las resoluciones

reseñadas) 55

.

MEDINA GUERRERO señala que la concurrencia de títulos competenciales en los

supuestos en que el Estado recurre al 149.1.1 y al 149.1.13 CE, en los que, además, se

debe concretar cuáles son las bases y hallar “la tenue línea fronteriza más allá de la cual

la regulación estatal de las subvenciones sobrepasa «lo básico»“, son terreno abonado

para la proliferación de la conflictividad pues usualmente no hay coincidencia en la

apreciación de si es o no suficiente el margen de maniobra dejado por el Estado a las

CCAA para el desarrollo normativo de los programas de subvenciones. Por eso, algunos

autores opinan que lo más razonable sería resolver la conflictividad mediante la

instauración de relaciones cooperativas a través de la celebración de convenios de

colaboración 56

, o mediante la participación de las instancias autonómicas en órganos

estatales, o mediante la instauración de requisitos de participación en los procedimientos

mediante los que se pueda tomar en cuenta la voz de la otra administración (ej. mediante

54

Idem, p. 233. 55

POMED SÁNCHEZ, L.: “La potestad subvencional en el Estado autonómico”, en Revista d‟Estudis Autonòmics i Federals, núm. 7, 2008, pp. 46 y 47.

56 MEDINA GUERRERO, M.: “Supremacía financiera, distorsión del orden competencial y

cooperación en el Estado autonómico: algunas consideraciones en torno a la STC 13/1992”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 35, 1992, pp. 174 y 175.

Tema del semestre

31

la exigencia de informes preceptivos) o incluso, si el Senado se reformara, a través de la

participación de las CCAA en las decisiones sobre política de fomento en el Senado 57

.

En 2010 las CCAA firmantes de la “Declaración de ocho de marzo de 2010 sobre la

incidencia de la actividad subvencional del Estado en el sistema de distribución de

competencias” aún se quejan de que en materias en las que el Estado tiene sólo

competencias básicas, “las disposiciones e incluso las resoluciones estatales que

convocan procedimientos de otorgamiento de subvenciones no se limitan a fijar los

objetivos genéricos a los que deben destinarse, sino que suelen precisar de forma

concreta y detallada esos objetivos y regular las condiciones que deben reunir sus

posibles beneficiarios”, en contra “de lo que establecen los Estatutos reformados y la

doctrina constitucional”.

En otro orden de cosas, las Comunidades Autónomas en la mencionada Declaración,

piden que se fijen los criterios que permitan “reconducir la masiva invocación de la

supraterritorialidad como justificación de la determinación de los objetivos y la gestión

centralizada de subvenciones en materias de competencia autonómica” de forma que

esa causa únicamente pueda dar cobertura competencial a aquellos supuestos en que

los sujetos destinatarios de las subvenciones tengan un ámbito supraautonómico, el

objeto propio de la subvención tenga un ámbito supraautonómico y no sea posible fijar

un punto de conexión, asegurando la efectividad de las medidas, que permita su

normación y gestión por parte de las CCAA, pues, en opinión de éstas, el Estado viene

abusando del criterio de la supraterritorialidad, así como de criterios como el del carácter

innovador de las subvenciones, el origen europeo de los fondos, la concesión por parte

de organismos estatales autónomos o el fomento a la investigación para regular

íntegramente los objetivos y condiciones de obtención de las subvenciones estatales que

inciden en ámbitos de competencia autonómica o reservarse la gestión de las

subvenciones en materias en las que no es titular de una competencia exclusiva.

3. La nueva regulación de la actividad de fomento en los Estatutos de Autonomía

reformados y el tratamiento de la cuestión en la STC 31/2010, sobre el Estatuto de

Autonomía de Cataluña

Algunos de los nuevos estatutos de autonomía aprobados recientemente, con su

pretensión de realizar una regulación exhaustiva, han incluido en su articulado un

precepto dedicado al régimen jurídico de las subvenciones condicionadas. El Estatuto de

Autonomía de Cataluña (reformado por Ley Orgánica 6/2006, de 16 de julio) fue el

57

SAENZ ROYO, E.: Estado Social y Descentralización Política. Una perspectiva constitucional comparada de Estados Unidos, Alemania y España, ed. Thomson, Civitas, Madrid, 2003, pp. 310 y

311.

RGDC 11 (2011) 1-43 Iustel

32

primero en abordar la cuestión en su artículo 114, dedicado a la actividad de fomento; le

siguieron el Estatuto de Autonomía de Andalucía (artículo 45) y el Estatuto de Autonomía

de Aragón (artículo 79). Según el artículo 114 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, en

sus apartados dos a cinco:

2. Corresponde a la Generalitat, en las materias de competencia exclusiva, la

especificación de los objetivos a los que se destinan las subvenciones estatales y

comunitarias europeas territorializables así como la regulación de las condiciones

de otorgamiento y la gestión, incluyendo la tramitación y la concesión.

3. Corresponde a la Generalitat, en las materias de competencia compartida,

precisar normativamente los objetivos a los que se destinan las subvenciones

estatales y comunitarias europeas territorializables, así como completar la

regulación de las condiciones de otorgamiento y toda la gestión, incluyendo la

tramitación y la concesión.

4. Corresponde a la Generalitat, en las materias de competencia ejecutiva, la

gestión de las subvenciones estatales y comunitarias europeas territorializables,

incluyendo la tramitación y la concesión.

5. La Generalitat participa en la determinación del carácter no territorializable

de las subvenciones estatales y comunitarias europeas. Asimismo, participa, en

los términos que fije el Estado, en su gestión y tramitación.

El Partido Popular, a través de 99 diputados, impugnó, entre otros, el artículo 114. 5

del Estatuto de Autonomía de Cataluña, impugnación a la que dio respuesta el Tribunal

Constitucional en la STC 31/2010, de 28 de junio . Los recurrentes alegaban que el

apartado cinco del artículo 114 EA de Cataluña preveía en términos taxativos la

participación de la Generalitat en la determinación del carácter no territorializable de las

subvenciones estatales y comunitarias europeas y en su gestión y tramitación, lo que

sería inconstitucional por interferir sin fundamento constitucional en el ejercicio de una

competencia del Estado.

La Generalitat y el Parlamento catalán matizaron en su respuesta al recurso que

dicho apartado quinto se refería en realidad a ámbitos materiales en los que la

Generalitat hubiera asumido al menos competencias de ejecución y en el que

concurriera la circunstancia excepcional de que fuera imprescindible la gestión

centralizada de las subvenciones en todo el Estado conforme a la jurisprudencia del

Tribunal Constitucional en la STC 13/1992 . Se estaría entonces ante una intervención

estatal en un ámbito de competencia autonómica que quebraría la regla de que la

actividad de fomento no es un título autónomo que pueda ejercerse al margen de las

Tema del semestre

33

competencias y que únicamente podría tener cobertura en la cláusula del 149.3 CE [Vid.

Antecedente número 56, STC 31/2010 ]. La Generalitat asume ahora la competencia

para participar en la decisión de territorializar las subvenciones en cuestión pero no

define por qué vía se ha de producir esa participación. El Gobierno de la Generalitat

destacó en su respuesta al recurso que el art. 114.5 no define en qué medida o por qué

procedimiento se ha de producir esa participación, ni si ha de tener o no fuerza

vinculante. Antes al contrario, se limita a prescribir que la Comunidad Autónoma titular de

la competencia material no puede ser ajena a la adopción de un modelo centralizado de

gestión.

El Tribunal Constitucional desestimó la pretensión de los recurrentes porque entendió

que el artículo 114.5 EA de Cataluña sólo preveía la participación in abstracto de la

Generalitat en el carácter no territorializable de las subvenciones, y que era una cuestión

del mayor interés para las CCAA ante la posible centralización excepcional de facultades

de gestión que, en otro caso, habrían de corresponderles a las Comunidades Autónomas

como titulares de competencias ejecutivas en el ámbito material objeto de subvención.

Para el Tribunal Constitucional la competencia del Estado en estos casos no se vería

afectada porque la determinación misma del carácter no territorializable, cuyo alcance ha

de afectar a todas las CCAA, correspondería exclusivamente al Estado y porque la

participación en la gestión y tramitación de las subvenciones que hayan sido

caracterizadas como no territorializables queda sometida expresamente a los términos

que fije el Estado.

Quizás pensaba el Tribunal Constitucional lo mismo que POMED SÁNCHEZ, esto es,

que la participación de las Comunidades Autónomas en la determinación del carácter

territorializable de las subvenciones establecidas con fondos del Estado podría tener una

virtualidad preventiva para evitar la formalización de conflictos competenciales 58

. Y

probablemente así sea, pero la decisión no está exenta de problemas. De hecho, aunque

el objetivo de evitar la conflictividad sea loable, no parece adecuado admitir que un

Estatuto de autonomía imponga obligaciones al Estado que no derivan de la propia

Constitución.

Para el Tribunal Constitucional la competencia del Estado en estos casos no se ve

afectada porque la determinación misma del carácter no territorializable corresponde

exclusivamente a éste. No parece que el Tribunal Constitucional pudiera decir otra cosa,

pues es el Estado el que está desplegando su capacidad de gasto y debe, pues, apreciar

inicialmente si tiene competencia para territorializar o no una subvención que se nutre de

fondos estatales. La literalidad del artículo 114.5 EA de Cataluña probablemente no iba

58

POMED SÁNCHEZ, L.: “La potestad subvencional en el Estado autonómico”, en Revista d‟Estudis Autonòmics i Federals, núm. 7, 2008, pp. 56 y 62.

RGDC 11 (2011) 1-43 Iustel

34

en la senda de admitir que fuera suficiente con que el Estado reuniera de algún modo a

la Generalitat de Cataluña para comunicarle su decisión respecto a la territorialización o

no de una subvención cuando se dice que la Generalitat participará en la determinación

del carácter no territorializable de la subvención. Pero todo sea por la preservación de la

armonía dentro del Estado descentralizado. El artículo 114.5 EA de Cataluña queda

disminuido en su contenido, al ser sometido a esa interpretación restrictiva para salvar su

constitucionalidad (pasando por alto lo que dice el artículo para señalar lo que en

realidad quería decir) pero como sentencia interpretativa sirve para la futura

interpretación de los artículos de los Estatutos de Autonomía de Aragón y Andalucía, que

no han sido objeto de recurso ante el Tribunal Constitucional 59

.

Por otro lado, a pesar de que los apartados 2, 3 y 4 del Estatuto de Autonomía de

Cataluña, al tratar de la tramitación, concesión y gestión de las subvenciones siguen

aparentemente la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, no incorporan en su tenor

literal la parte de esta jurisprudencia según la cual la gestión directa y centralizada por

órganos del Estado, en el caso de competencias autonómicas, es legítima si el Estado

ostenta algún título competencial genérico o específico sobre la materia y si además está

justificada porque resulta imprescindible para asegurar la plena efectividad de las

medidas de fomento dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las

mismas posibilidades de obtención y disfrute de las mismas por parte de sus

destinatarios potenciales en todo el territorio nacional, siendo al mismo tiempo un medio

necesario para evitar que se sobrepase la cuantía global de los fondos o de los créditos

que se hayan destinado al sector (FFJJ 4 y 8). Los recurrentes deberían haber

impugnado también estos apartados del artículo 114 del Estatuto de Autonomía de

Cataluña , si bien cabe intuir que el Tribunal Constitucional en este caso, en armonía con

lo dicho respecto del art. 114.5 EA de Cataluña, probablemente hubiera extendido el

tenor literal de los apartados mencionados admitiendo que el Estatuto en los mismos no

59 DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI se refiere a la ventaja que supone la utilización de la

interpretación conforme para el caso específico de la caracterización del modelo de distribución de competencias en la STC 31/2010 al servir de vehículo para la reinterpretación de los Estatutos de Autonomía que no han sido recurridos, pero que incluyen en su seno preceptos muy parecidos a los interpretados en dicha Sentencia [DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, T.: “El Tribunal Constitucional en defensa de la Constitución. El mantenimiento del modelo competencial en la STC 31/2010, sobre el Estatuto de Cataluña, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 90,

septiembre-diciembre (2010), págs. 292]. Francesc DE CARRERAS reprocha al Tribunal que muchas de las interpretaciones conforme que realiza en la STC 31/2010 son “extremadamente forzadas”, incluso contrarias a la literalidad del precepto, con objeto de salvar su constitucionalidad formal, y que ello puede generar inseguridad jurídica, pero al mismo tiempo lo explica por la necesidad que tenía el Tribunal de llegar a una mayoría suficiente para su aprobación y por el respeto debido a un legislador extraordinario, sin poner en duda la competencia del Tribunal Constitucional para admitir el recurso y dictar sentencia. DE CARRERAS SERRA, F. : ¿Es constitucional el Estatuto de Cataluña? El Estado de las autonomías tras la sentencia del TC, Claves de Razón Práctica nº 206, 2010, pp. 13 y 14.

Tema del semestre

35

sólo dice lo que dice, sino que lo dice sin perjuicio de que si se dieran las condiciones

mencionadas en su jurisprudencia, el Estado podría centralizar la tramitación, gestión y

concesión de las subvenciones (aunque se omita su mención en el tenor literal de la

norma). Es decir, el Estatuto no sólo diría lo que dice, sino algo más.

En fin, la incorporación por los Estatutos de Autonomía de Cataluña, Aragón y

Andalucía de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en este campo plantea el

problema de que el legislador estatutario pudiera estar usurpando funciones que

corresponden al Tribunal Constitucional de forma inconstitucional y el problema de la

rigidez de la que el Estatuto dotaría a dicha jurisprudencia constitucional. Sobre este

tema se está desarrollando un amplio debate doctrinal que desborda los márgenes de

este estudio 60

. Simplemente me gustaría apuntar que en mi opinión, una norma

infraconstitucional no puede despojar al Tribunal Constitucional de su capacidad de

modificar su jurisprudencia, pues el Tribunal Constitucional está únicamente vinculado a

la Constitución, como dice su Ley Orgánica, y es el supremo intérprete de ésta (art.1

LOTC ).

Parece, además, que lejos de disminuir la conflictividad en esta materia, la nueva

regulación estatutaria de las subvenciones condicionadas puede haberla incrementado,

luego ni siquiera se habría cumplido esa loable finalidad a la que hacíamos referencia. Y

así, en la Declaración sobre la incidencia de la actividad subvencional del Estado en el

sistema de distribución de competencias, de 8 de marzo de 2010, las ocho autonomías

firmantes se quejan de que a pesar de que los Estatutos reformados exigen la

participación de las Comunidades Autónomas tanto en la adopción de la decisión del

carácter no territorializable como en la gestión de las subvenciones no territorializables,

“en la práctica la primera participación no siempre se produce -haciendo […] salvedad

del procedimiento de tramitación parlamentaria y aprobación de los Presupuestos

Generales del Estado-, y cuando se produce se lleva a cabo únicamente en sede de las

conferencias sectoriales, en las que se presta mayor atención a aspectos técnico

sectoriales que al marco competencial afectado. Por otra parte, respecto a la

participación en la gestión de las subvenciones no territorializables, son muy numerosos

-se dice en la Declaración- los ejemplos de incumplimiento de esta previsión estatutaria”.

Es lógico, a nuestro modo de ver, que la participación de las Comunidades

Autónomas en la decisión de la no territorialización de las subvenciones estatales tenga

lugar en el marco de las conferencias sectoriales, pues no debemos olvidar que entre los

motivos que legitiman al Estado para tomar dicha decisión se encuentra, precisamente,

60 Vid. por todos, el ya mencionado artículo de Tomás DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI: “El

Tribunal Constitucional en defensa de la Constitución. El mantenimiento del modelo competencial en la STC 31/2010, sobre el Estatuto de Cataluña, Revista Española de Derecho Constitucional,

núm. 90, septiembre-diciembre (2010), PP. 287-334.

RGDC 11 (2011) 1-43 Iustel

36

el que la medida resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas

de fomento dentro de la ordenación básica del sector y el garantizar las mismas

posibilidades de obtención y disfrute de las mismas por parte de sus destinatarios

potenciales en todo el territorio nacional. Poco sentido tendría apreciar esto en el

marco de convenios bilaterales con cada Comunidad Autónoma.

Por otro lado, la intervención de las Comunidades Autónomas en la gestión de las

subvenciones no territorializables no se imponía en la jurisprudencia constitucional previa

a la STC 31/2010, pues si la subvención no era territorializable por los motivos que ha

ido configurando el Tribunal Constitucional, a pesar de tratarse de ámbitos en los que las

CCAA tienen competencia, no se estimaba imprescindible que las CCAA participasen en

la gestión. Lo que ocurre es que el Tribunal Constitucional no se pronunció

expresamente al tratar del apartado cinco del artículo ciento catorce sobre este extremo,

dando por bueno, por lo tanto, que esa intervención se produzca, siempre que el Estado

decida el cómo y el cuándo de esa intervención autonómica, que desde ese momento

debe producirse ex Estatuto de Autonomía al menos en relación con Andalucía, Cataluña

y Aragón. Por lo tanto, ahora las Comunidades Autónomas pueden achacar al Estado

una lesión de su Estatuto de Autonomía en los supuestos en que esa participación no se

produzca.

Las Comunidades Autónomas firmantes de la Declaración a la que hacíamos

referencia más arriba proponen que se dé una nueva redacción al artículo 86 de la Ley

General Presupuestaria que, entre otros contenidos, establezca el procedimiento

mediante el cual ha de instrumentarse “la intervención de las Comunidades Autónomas,

previa a la aprobación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, en la adopción

de la decisión de no territorializar esas subvenciones, y el reconocimiento explícito de la

necesaria participación autonómica también en la gestión en su respectivo territorio de

las subvenciones que gestiones centralizadamente el Estado”. Por cierto, que el Tribunal

en su STC 13/1992 expresamente señalaba que cuando el Estado ostenta un título

competencial genérico de intervención, que se superpone al de la Comunidad Autónoma

en la materia o tiene competencia sobre las bases o la coordinación de un sector o

materia, Las partidas deben territorializarse en los Presupuestos Generales del Estado si

ello es posible, pero permite que se haga en un momento inmediatamente posterior,

mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o convenios (FJ 8, STC 13/1992

). Luego la redacción que proponen las CCAA del artículo 86 de la Ley General

Presupuestaria no sería totalmente acorde con la jurisprudencia del TC que permite la

territorialización en un momento posterior a los Presupuestos Generales del Estado,

aunque sea deseable que la mencionada territorialización se produzca en los

Presupuestos.

Tema del semestre

37

IV. VALORACIÓN FINAL

Tras el análisis del contexto financiero en el que las Comunidades Autónomas de

Régimen Común deben desarrollar sus competencias se comprende por qué el Tribunal

Constitucional adoptó la doctrina sobre la necesidad de encuadrar las subvenciones

condicionadas en la distribución de competencias que existiera en cada sector material

para que las mismas fueran constitucionales [últimamente vid. STC 138/2009, de 15 de

junio, FJ 3 o STC 65/2010, de 18 de octubre, FJ 3 ]. El nivel de dependencia financiera

de las Comunidades Autónomas que existía cuando fue elaborada esta jurisprudencia y

una mala definición del coste efectivo de los servicios transferidos distorsionaban el

supuesto carácter voluntario de la aceptación de las subvenciones condicionadas y

obligaba a las Comunidades Autónomas a desarrollar programas y objetivos que no

tenían por qué coincidir con sus intereses a la hora de desarrollar sus políticas propias,

limitando su autonomía política.

En España, con el transcurso del tiempo, se ha producido un incremento de los

recursos propios de los que disponen las Comunidades Autónomas de Régimen Común,

pero el traspaso de las competencias en materia de salud, educación y servicios

sociales, y el coste que ello supone, ha hecho que, en términos relativos, la dependencia

de los recursos que les transfiere el Estado siga siendo muy relevante.

Por otro lado, la escasa corresponsabilidad fiscal de las Comunidades Autónomas

parece haber conducido a que “el gasto público de las Comunidades Autónomas haya

crecido más (un 54 por 100 con relación al crecimiento del PIB, que creció al 43 por 100

durante el período 2001-2005) y a mayor velocidad que el gasto del Estado (un 9,7 por

100 frente a un 5,1 por 100 en el período 2001-2005, sin tomar en cuenta el impacto del

traspaso de la sanidad) y con escasa correspondencia con las oscilaciones del ciclo

económico” lo que habría estimulado “la demanda/necesidad de una mayor financiación

por parte de las Comunidades Autónomas haya sido incesante” 61

.

Ciertamente, una forma de disminuir los conflictos que se producen en materia de

subvenciones condicionadas estaría en aumentar la autonomía financiera de las CCAA a

través de la profundización en el modelo de cesión de impuestos e impuestos propios

que las Comunidades Autónomas pueden gestionar 62

. Además, esto podría repercutir en

61 RODRÍGUEZ BEREIJO, A.: “Constitución española y financiación autonómica” en Francesc

Pau i Vall (coordinador): La financiación autonómica. XVI Jornadas de la Asociación Española de Letrados de Parlamentos, Tecnos, Madrid, 2010, p. 33.

62 “La conexión entre los artículos 133.1, 149.1.13 (competencia exclusiva del Estado sobre la

«Hacienda General») y 157.3 CE determina que el Estado sea competente para regular no sólo sus propios tributos, sino también el marco general de todo sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas respecto de las del propio Estado (STC 72/2003, FJ 5º). RODRÍGUEZ BEREIJO, A.: “Constitución española y financiación

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38

una mejora en el sistema de gasto público, si coincidimos con RODRÍGUEZ BEREIJO en

que “una Administración a la que se le encomienda la decisión de gastar los recursos

públicos, pero no de recaudarlos, propende más fácilmente a la expansión incontenida

del gasto público, a su mala asignación o al despilfarro, tomando a su cargo, por razones

políticas o electorales, compromisos o demandas sociales de prestación de bienes y

servicios públicos que luego resulta incapaz de financiar y cumplir […]. Una Hacienda de

transferencias propende más fácilmente a convertirse en una Hacienda irresponsable y

«parasitaria» 63

. En este sentido, en nuestro país cabe llevar a cabo diferentes reformas

que podrían conducir a esa mayor autonomía financiera de las CCAA. HERRERA

ALCALDE y otros señalan diferentes posibilidades: a) hacer una separación de fuentes

tributarias, de forma que se atribuya en su totalidad distintos impuestos a los diferentes

niveles de gobierno; b) dar continuidad al vigente modelo de impuestos compartidos,

aumentando las competencias normativas y la capacidad de gestión y administración de

las CCAA en algunos impuestos como el IRPF, el IVA o los impuestos especiales 64

,

atribuir a las CCAA las competencias sobre nuevas figuras tributarias (nuevos hechos

imponibles, como los impuestos medioambientales)… 65

. En cualquier caso hay que

llamar la atención sobre el hecho de que, hasta ahora, las Comunidades Autónomas

apenas han empleado sus competencias normativas sobre los tributos cedidos para

aumentar sus ingresos, y en la mayoría de los casos las han utilizado para reducirlos

mediante la creación o la ampliación de beneficios fiscales, todo ello para satisfacer a su

electorado, con lo cual habría que pedir a las Comunidades Autónomas que piden un

incremento de la autonomía financiera una mayor responsabilidad en el uso de la misma

66.

En cuanto al grado de profundización del nivel de autonomía financiera que deba

adoptarse en nuestro país, habrán de tomarse en cuenta otros vectores. WATTS, en su

autonómica” en Francesc Pau i Vall (coordinador): La financiación autonómica. XVI Jornadas de la Asociación Española de Letrados de Parlamentos, Tecnos, Madrid, 2010, p. 28.

63 RODRÍGUEZ BEREIJO, A.: “Constitución española y financiación autonómica” en Francesc

Pau i Vall (coordinador): La financiación autonómica. XVI Jornadas de la Asociación Española de Letrados de Parlamentos, Tecnos, Madrid, 2010, pp. 31 y 32.

64 Las CCAA “tienen una capacidad normativa limitada sobre algunos de estos tributos. Pueden

tomar decisiones sobre determinados elementos del IRPF y de los denominados “tributos cedidos tradicionales” (impuesto sobre transmisiones patrimoniales, impuesto sobre sucesiones y donaciones…), su capacidad normativa es nula con respecto al IVA y a los impuestos especiales. De hecho, es el gobierno central quien tiene la capacidad de modificar los grandes impuestos del sistema fiscal español (IRPF, IVA y Sociedades)”. BOSCH ROCA, N.: “Una visión crítica del modelo de financiación autonómica”, Investigaciones Regionales, núm. 13, 2008, p. 270.

65 HERRERO ALCALDE, A.; DÍAZ DE SARRALDE, S.; LOSCOS FERNÁNDEZ, J. Y

TRÁNCHEZ MARTÍN, J.M.: “La reforma de la financiación autonómica: reflexiones y escenarios”, Política Económica en España, núm. 837, julio-agosto 2007, p. 88.

66 Idem, p. 86.

Tema del semestre

39

obra sobre sistemas federales comparados menciona cómo en casi todas las

federaciones las fuentes de ingresos se asignan al nivel federal porque la concentración

de recursos en el nivel federal se presenta necesaria para que éste desempeñe el papel

redistributivo que se asocia al mismo. Habla también de la vinculación entre la potestad

de exacción fiscal y la unión aduanera y económica del Estado, mientras que el gasto se

considera que está mejor administrado desde una base regional que tome en

consideración las circunstancias territoriales particulares 67

. Por lo tanto, la

profundización en la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas no puede

llevarse al extremo de destruir el necesario elemento de unión que nos define como un

solo país (salvo que nos convirtamos en una confederación de Estados y para ello sería

necesario, desde luego, reformar nuestra Constitución o nuestro sistema jurídico).

La conclusión a la que podemos llegar es que no parece que vayan a desaparecer las

subvenciones condicionadas. Pero es que tampoco creemos que deban desaparecer.

Como señala ANDERSON, las formas de financiación condicionadas promueven el logro

de objetivos y estándares nacionales (el gobierno central establece condiciones sobre

los fines y maneras de utilizar esas transferencias), como por ejemplo, dice este autor, la

atención a la salud 68

. Y el Estado debe poder contar con este tipo de herramientas,

siempre, claro está, que entren en juego competencias del propio Estado. Por eso

adquieren aquí relevancia las competencias transversales a las que el Tribunal

Constitucional vinculaba algunas de las subvenciones condicionadas que las CCAA

ponían en tela de juicio.

No parece irrazonable que el Estado pueda legitimar ciertas subvenciones

condicionadas en el uso de esos títulos competenciales del artículo 149.1.1 CE y

149.1.13 CE que se habían convertido en objeto de polémica doctrinal y de conflictos

entre los diversos entes territoriales. Lo que hay que restringir es el abuso de dichos

títulos competenciales y la extensión excesiva del alcance de los mismos, para que no

pierdan su sentido como títulos que sirven para preservar la condición de un Estado

único, y que, por tanto promueven la unidad en lo esencial, pero no la uniformidad del

Estado, pues la Constitución ha querido que el Estado sea un Estado descentralizado,

con todo lo que ello conlleva.

Verdaderamente, la limitación de la autonomía de las CCAA que suponen las

subvenciones condicionadas y el hecho de que a los gobiernos se les pueda hacer

responsables del uso que hagan de las transferencias incondicionadas en el marco de

una forma de gobierno parlamentario, “merced a la relación de confianza que les une a

67

WATTS, R. L.: Sistemas federales comparados, Politopías, Marcial Pons, Madrid, 2006, pp. 146-149.

68 ANDERSON, G.: Una introducción al federalismo, ed. Marcial Pons, Madrid, 2008, p. 59.

RGDC 11 (2011) 1-43 Iustel

40

sus propios legislativos y, a través de éstos, al electorado”, son razones que abogan por

una disminución de la utilización de las subvenciones condicionadas por parte del Estado

central 69

. Aunque no cabe perder de vista que las tan denostadas (por las Comunidades

Autónomas) subvenciones condicionadas tienen un “lado perverso” que las hace

atractivas para éstas. Y es que mediante las subvenciones condicionadas se promueven

programas sociales y se otorga dinero a los ciudadanos, ONGs o empresas, por parte

del Estado que, en muchos casos, es gestionado por las CCAA. Su papel como gestoras

las hace visibles para los ciudadanos, que perciben que es la Comunidad Autónoma, no

el Estado, el que está desarrollando esos programas sociales o económicos que muchas

veces se producen en ámbitos tan relevantes como la educación o la sanidad o en

materia de medio ambiente o vivienda (en todos estos ámbitos tienen competencias

legislativas y de ejecución las CCAA). Las CCAA no sufren coste político alguno por esta

gestión de las subvenciones condicionadas, más bien al contrario, tienen todas las de

ganar porque siempre pueden alegar que las prioridades y condiciones esenciales de

otorgamiento de las subvenciones le vienen impuestas por el Estado (que otorga esas

subvenciones en virtud de los títulos transversales que posee en estos campos, como

hemos visto), mientras que en el caso de que los ciudadanos vean el programa como un

programa beneficioso, las Comunidades Autónomas siempre van a estar en la mente de

los ciudadanos como gestores de los mismos, inevitablemente estableciéndose una

imagen positiva de estos entes territoriales, aunque sean meros gestores de los

programas subvencionales 70

. No significa esto que las Comunidades Autónomas no

vean inconveniente alguno en las subvenciones condicionadas, que los hay. Así, en su

Declaración sobre la incidencia de la actividad subvencional del Estado en el sistema de

distribución de competencias, las CCAA firmantes solicitaban que el Estado revisase su

práctica frecuente de “regular íntegramente los objetivos y condiciones de obtención de

las subvenciones condicionadas que inciden en ámbito de competencia autonómica” y

de gestionar las subvenciones en materias en las que no es titular de la competencia

exclusiva. Pedían también las Comunidades Autónomas al Estado que evite condicionar

a la cofinanciación por parte de las Comunidades Autónomas las ayudas, y que se

definan legalmente de forma más precisa los supuestos excepcionales que justificarían

la no territorialización de las subvenciones que inciden en ámbitos de competencia

autonómica; pero lo cierto es que no parece que deseen una disminución del número de

69

WATTS, R. L.: Sistemas federales comparados, Politopías, Marcial Pons, Madrid, 2006, p. 154.

70 Ejemplos de subvenciones condicionadas que se han producido últimamente se pueden

encontrar en el ámbito de la dependencia, los libros de texto, la renta de emancipación para alquiler de vivienda por parte de los jóvenes, las nuevas tecnologías en las aulas, etc…

Tema del semestre

41

subvenciones condicionadas otorgadas por el Estado en ámbitos de su competencia 71

.

De hecho, en los conflictos de competencia (a veces vía recurso de inconstitucionalidad)

que se han planteado respecto de las subvenciones condicionadas, las CCAA no han

discutido la competencia del Estado para destinar partidas de su presupuesto a materias

de competencia, incluso exclusiva, de las CCAA, sino que su queja iba dirigida al modo

en que se articulaban esas medidas de fomento, “bien estableciéndose una regulación

de detalle, bien asumiendo el Estado directamente la gestión, bien territorializándose la

prestación pero condicionándose la subvención a la aprobación de un convenio” 72

.

En EE.UU. se defiende que el gobierno federal “que ostenta la desagradable tarea de

obtener recursos mediante la exacción de tributos debería, en interés del contribuyente,

controlar y fijar las condiciones de uso de estos recursos por los gobiernos estatales”, lo

que ha llevado en las últimas décadas a que las subvenciones condicionadas hayan

predominado en las transferencias federales a los estados en los EE.UU. 73

. Sin llegar a

estos extremos, pues no parece irrazonable que el grado en que el Estado pueda regular

los objetivos y condiciones de la subvención en España, por la configuración de nuestro

sistema de distribución de competencias y de nuestro sistema financiero, deba seguir

dependiendo de la conexión competencial que pueda alegarse por el Estado en cada

caso concreto, si es cierto que debería, en primer lugar, aumentarse en la medida de lo

posible los recursos financieros propios de las CCAA, dentro del marco de nuestro

sistema, que es un sistema que parte de la unión fiscal y que, por lo tanto, no permite

una separación e independencia total de sistemas fiscales centrales y autonómicos; y, en

segundo lugar, disminuir las subvenciones condicionadas y dejarlas limitadas a las

necesarias políticas públicas de ámbito estatal que puedan justificarse en competencias

propias exclusivas o transversales del Estado, incrementando la exigencia política, no

jurídica, claro, a las CCAA para que asuman sus propias responsabilidades respecto del

desarrollo de políticas de fomento y contención del gasto.

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