Politicas de Crecimiento Economicas

Revista trimestral publicada por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura con la colaboración de la Comisión Española de Cooperación con la Unesco, del Centre Unesco de Catalunya y Hogar del Libro, S .A. Vol. X L I , num. 2, 1989 Condiciones de abono en contraportada interior.

Redactor jefe: AM Kazahcigil Maquetista: Jacques Carrasco Ilustraciones: Florence Bonjean Realización: Helena Cots

Corresponsales Bangkok: Yogesh Atal Beijing: Li Xuekun Belgrado: Balsa Spadijer Berlín: Oscar Vogel Budapest: György Enyedi Buenos Aires: Norberto Rodríguez

Bustamante Canberra: Geoffroy Caldwell Caracas: Gonzalo Abad-Ortiz Colonia: Alphons Silbermann Dakar: T . Ngakoutou Delhi: André Béteille Estados Unidos de América: Gene M .

Lyons Florencia: Francesco Margiotta Broglio Harare: Chen Chimutengwende H o n g Kong: Peter Chen Londres: Alan Marsh México: Pablo González Casanova M o s c ú : Marien Gapotchka Nigeria: Akinsola A k i w o w o Ottawa: Paul L a m y Singapur: S. H . Alatas Tokyo: Hiroshi Ohta Túnez: A . Bouhdiba Viena: Christiane Villain-Gandossi

Temas de los próximos números Dimensiones sociales del cambio ambiental. Estado, políticas y conocimiento.

Ilustraciones: Portada: La mecánica, según el arquitecto francés Jean-Jacques Lequeu (1757-1825) Bibliothèque Nacionale, París.

A la derecha: Paul Klee (1879-1940), Gebauter Blitz, 1927(ADAGP).

REVISTA INTERNACIONAL DE CIENCIAS SOCIALES

Junio 1989

Políticas de crecimiento económico

Jean-Paul Fitoussi y Jacques Le Cacheux

Patrick Minford

Axel Leijonhufvud

Oleg T . Bogomolov

Luo Yuanzheng

Victor L. Urquidi

Michael I. Obadan y Bright U . Ekuehare

Faiçal Yachir

Crecimiento y políticas macroeconómicas en los países de la O C D E 131

Problemas y posibilidades de crecimiento

económico en los países industrializados 155

Los costes de información y la división del trabajo 173

Las economías socialistas en la encrucijada 187

Reforma estructural y desarrollo económico: la experiencia de la República Popular China 201 Limitaciones al crecimiento en los países en vía de desarrollo: la experiencia actual de América latina 215

Evaluación de los fundamentos teóricos del programa de ajuste estructural propugnado por el Fondo Monetario Internacional y por el Banco Mundial en Nigeria 225

Crisis y políticas de ajuste en los países árabes 239

Stefan Breuer

Tribuna Libre

M á s allá de Foucault: la teoría de la sociedad disciplinaria 251

Gene M . Lyons

R . S . Khare

Debate abierto

La reforma de las Naciones Unidas 265

El rompecabezas de Bhopal: un fracaso de la tecnología, la legislación y los valores modernos 291

130

Servicios profesionales y documentales

Calendario de reuniones internacionales 303

Libros recibidos 307

Publicaciones recientes de la U N E S C O 309

Los números aparecidos 311

Crecimiento y políticas macroeconómicas de los países de la OCDE

Jean-Paul Fitoussi y Jacques Le Cacheux

«Estoy convencido de que nuestro destino está en nuestras manos y que podemos superarla (la crisis) tan sólo con proponérnoslo, o mejor aún, si los que tienen el poder en el m u n d o deciden hacerlo.» J . M . Keynes (Harris Lectures, 1931, R F E . I, n ú m . 1, p. 128)

Introducción

La teoría del crecimiento, tan floreciente hasta finales del decenio de 1960, aunque eclipsada desde entonces por las preocupaciones de la reglamentación co-yuntural, había llegado a algunas conclusiones sencillas y enérgicas, cuyas lecciones, según parece, han olvidado los políticos y sus consejeros.

E n primer lugar, el crecimiento óptimo es el que lleva a un m á x i m o en el consumo -y no solamente el consumo presente, sino m á s bien el consumo como tendencia general. Además , la tasa de crecimiento óptimo de una economía viene determinada en primer lugar por el ritmo de expansión de sus recursos humanos, es decir, la tasa de crecimiento de la población económicamente activa, a la que hay que añadir la productividad laboral. Siendo así, es difícil percibir que un período prolongado de austeridad y alto desempleo, como el que se ha sufrido en Europa desde el principio de la década, pue

da ser el inicio de una prosperidad futura. Desde el principio de los años 1980, el cre

cimiento mundial, comparado con las tres décadas anteriores, ha sido por término medio m u y lento. La preponderancia de los países de la O C D E en la actividad económica mundial justifica plenamente que se considere la parte de responsabilidad de estos países respecto a esta situación. Las políticas macroeconómicas de los países industrializados, concebidas para

hacer frente a las fluctuaciones de la actual situación económica, ejercen una gran influencia en las tendencias del crecimiento mundial, y por ello se hace preciso analizar sus principales características y sus bases teóricas.

Los recientes cambios sucesivos de actitud de los gobiernos y sus evidentes efectos en la actividad económica, son una prueba suficiente, si es que fuera preciso probarlo, de que las

autoridades de los países mayores, disponen de un importante margen de maniobra económica y que sigue habiendo una relación entre el m a nejo de los instrumentos de regulación macroeconómica y el crecimiento, a pesar de lo que se pueda deducir de ciertos desarrollos teóricos. La evolución de estos últimos meses confirma la opinión de que la acción de estos gobiernos ha sido decisiva en los desarrollos económicos observados. Particularmente, desde el comienzo de este decenio ha sido notoria la divergencia entre Estados Unidos de Norteamérica -ca

Jean-Paul Fitoussi es profesor del Instituto de estudios políticos de París y director del departamento de estudios del Observatorio francés de coyunturas económicas ( O F C E ) 69 Quai d'Orsay 75007 París. Es secretario general de la Asociación internacional de ciencias económicas. Su última obra publicada es The Slump in Europe: Reconstructing Open Economy Theory (1988). Agradecemos su contribución a la preparación de este número de la R I C S . Jacques le Cacheux es director adjunto del Departamento de estudios del O F C E y profesor del Instituto de estudios políticos de París.

RICS120/Jun. 1989

132 Jean-Paul Fitoussi y Jacques Le Cacheux

racterizados, como anteriormente, por una actividad cíclica fuertemente enraizada y por un intervencionismo pragmático de las autoridades- y los países europeos, en los que la m a y o ría de las veces los gobiernos han permanecido encerrados en una ortodoxia dogmática y no cooperativa y donde, pese a una sensible mejora del entorno internacional, desde hace años, el desempleo sigue siendo elevado en exceso.

Si se compara con la del pasado reciente, la situación de los países de la O C D E puede, a grandes ragos, parecer inmutable con la excepción de algunas variantes poco importantes. Ahora bien, ¿cuál es la realidad? La opinión pública es olvidadiza y los gobernantes, en su m a yoría, también lo son y lo mismo sucede con muchos analistas. Parece conveniente, por lo tanto, contemplar la reciente evolución económica -resultados, políticas y doctrinas- bajo una perspectiva histórica para tratar de desentrañar algunas de las características que perduran pese a las transformaciones del ambiente y de las percepciones y a pesar, también, de ciertas rupturas con el pasado.

Del análisis de los últimos veinticinco años, se desprenden dos importantes impresiones: la del continuismo en los aspectos esenciales tanto en Japón como en Estados Unidos y la de un cambio, hasta cierto punto radical, en Europa a caballo entre la década de 1970 y la de 1980. Sin lugar a dudas, los impactos exteriores del decenio anterior han producido una baja sensible en el ritmo de crecimiento de Japón, provocando brotes inflacionistas controlados rápidamente, aunque el perfil de la actividad económica y de las políticas aplicadas desde entonces se diferencian m u y poco de las empleadas anteriormente. Del m i s m o m o d o , pese a la creciente apertura de su economía y a la novedad del establecimiento de unos tipos de cambio flexibles, Estados Unidos se caracteriza por sus fluctuaciones cíclicas -tanto de la actividad com o de la utilización pragmática de los instrumentos de política económica-, una característica que le es propia desde hace m á s de veinticinco años. Sólo Europa parece haberse distanciado de la dependencia respecto de los diferentes objetivos -simplificando, inflación o desempleo- habitual en las décadas anteriores.

N o sólo parece que el control de la inflación se ha convertido en prioritario, sino que también los actos, los hechos y los discursos son

coincidentes y confirman la idea de que el e m pleo ya no puede ser objeto de una política m a croeconómica. D e este m o d o la deflación se atribuye a la acción gubernamental, mientras que la continua agravación del desempleo se percibe, en cambio, c o m o un obstáculo o una realidad que la política económica es incapaz de combatir. Todo transcurre c o m o si no hubiese relación alguna entre uno y otro desequilibrio. Surge, no obstante, un interrogante: ¿se ha cambiado de una forma más o menos consciente, en Europa, un deterioro permanente de las perspectivas de crecimiento y de empleo por una mejora (transitoria) del índice de inflación y del comercio exterior? Nuestro propósito es intentar, mediante un enfoque histórico, desarrollar y argumentar estas impresiones.

Crecimiento, inflación y desempleo desde 1960

Hasta 1972: los años «gloriosos». Actualmente, en todos los países, se habla

de los años sesenta c o m o si hubiera sido un período generalmente próspero. Con justa razón, puesto que, pese a las leves oscilaciones de la actividad y a la aparición, en los últimos años, de ciertas tensiones, el decenio de los sesenta se caracterizó en todas partes por unos resultados notables que ya no pudieron atribuirse, de ninguna manera, a la reconstrucción de la posguerra ni a las guerras coloniales, menos importantes en Estados Unidos. En todos los países se registraron entonces elevadas tasas de crecimiento cuyo promedio anual fue superior al 4 %, y una tasa de desempleo m u y baja, incluso en Estados Unidos donde se redujo a menos del 4 % a partir de 1965 y donde tradicionalmente había sido superior al resto de los países (gráfico 1)

Sin embargo, se observan diferencias tanto en los ritmos de crecimiento c o m o en el volum e n de empleos generados por este crecimiento. Dos países -Japón, desde luego, pero también Francia- gozaron de una tasa de crecimiento superior a la de los demás países (ver cuadro 1 ). Por otro lado el aumento del empleo en el sector civil fue espectacular en Japón y en Estados Unidos, relativamente sostenido en Francia, pero leve o nulo en los tres otros países importantes de Europa (véase cuadro 2). Estos tres países son los que, por término medio, re-

Crecimiento y politicas macroeconómicas de los países de la OCDE 133

GRÁFICOS 1 Tasa de desempleo

% Promedio anual

I Reino Unido

5 -

60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86

— \

/ Países Bajos

60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86

Fuente: OCDE

5 -

Estados Unidos

Europa '

o i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i i ' i i i i i

60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86

* L a C E E sin España, Grecia y Portugal.


GRÁFICOS 2 Empleo civil en millares

30000

25000

20000

Reino Unido

Francia

Italia

15 000 l i i i i i i I i i i I I I I I I I I I i I I I i i—I 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86

5 200

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3 200

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Países Bajos

Dinamarca

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60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 8(1 82 84 86

110000

100000

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80000

70000

60000

50000 -

Fuente: OCDE 40000 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86

Crecimiento y políticas macroeconómicas de los países de la OCDE 135

GRÁFICOS 3 Tasa de inflación

20

15

10

5

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-

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62 64 66 70 72 74 76 78 80 82 84 86

25

20

10

Fuente: O S C E

Dinamarca

E E . U U .

5 I I I i I I i i ' i I I I I I I i I I 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86


GRÁFICOS 4 Tasa de crecimiento del PIB

_ 51 ' 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

' 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86

— 5 I I 1 I 1 I 1 I I I I I I I I I I I I I 1—1 ' • ' 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86


GRÁFICOS 5 looooo Balanza corriente en millones de dólares de EE.UU.

80000

60000

40000

20000

20000 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86

50000

50000 1-

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150000 64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86


15 000

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20000

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64 66 70 72 74 76 78 80 82 84 86

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2 000

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64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86


CUADRO l

E E . U U . Japón RFA Francia Reino Unido Italia C E (12) OCDE

. Tasas de crecimiento anuales

1961 1967*

4,5 10,5 4,8 5,7 3,2 5,7 4,8 5,1

* Promedio anual. Fuente: O C D E .

1968 1973*

3,5 9,5 5,1 5,6 3,4 4,9 4,9 4,6

1974 1979*

2,6 3,7 2,5 3,1 1,5 2,6 2,5 2,6

1980 1974 1989*

2 -0,9 4,2 -1 ,2 0,9 -0,3 1,2 3,2 0,7 -1 1 4,1 0,9 2 1,9 0,6

1975

-0,8 2,6

-1,6 0,2

-0,7 -3,6 -1 -0,3

1876

4,7 4,8 5,4 5,2 3,8 5,9 4,9 4,7

1977

5,5 5,3 3 3,1 1 1,9 2,4 3,5

1978

4,7 5,1 2,9 3,8 3,6 2,7 3,1 4,1

1979

2,6 5,2 4,2 3,3 2,2 4,9 3,2 3

1980

-0 ,4 4,4 1,4 1,1

-2,3 3,9 1,2 1,2

1981

3,4 3,9 0,2 0,5

-1 ,4 0,2

-0,1 1,6

1982

-3 2,8

-0,6 1,8 1,5

-0,5 0,6

-0,6

1983

2,9 3,1 1,2 0,7 3,4

-0,4 1,2 2,6

1984

6,4 5,1 3 1,5 3 2,8 2,5 4,7

1985

2,7 4,7 2,5 1,4 3,5 2,3 2,4 3

1986

2,5 2,5 2,4 2 2,7 2,7 2,4 2,5

1987

2,9 4,2 1,7 1,9 4,5 3,1 2,7 3,1

gistraron una inflación superior a los demás (cuadro 3), lo que se traduce en Europa en tensiones y desajustes en la balanza exterior de pagos que obligaron ya a finales del decenio de los sesenta a la necesidad de realizar importantes ajustes de las paridades: en 1969 el franco francés fue devaluado en un 11,1 % y el marco se revaluó en un 9,3 %.

1974-1979: éxitos desiguales

N o hay ningún acontecimiento preciso, ni fecha determinada que marquen el final de la prosperidad general del decenio de los sesenta. Lo que sí es cierto es que los indicios de la tensión se acumulan a partir de finales de dicho decenio. Ahora bien, la verdadera ruptura corresponde a una sucesión de hechos que se producen, aproximadamente, en el curso de los dos primeros años de la década de los setenta: ante todo, en 1971, la suspensión de la convertibilidad del dólar y m á s tarde la fluctuación generalizada de las monedas. A continuación, en 1972, tiene lugar el recalentamiento de todas las economías de la O C D E , el cual genera fuertes tensiones inflacionistas aunque de carácter difuso. Y por último el impacto petrolero de 1973-1974 es el toque de alarma que anunciará lo que en términos generales se ha denominado «la crisis».

Aunque este impacto afectó a todos los países en forma semejante, sus efectos no fueron idénticos en todos ellos. La inflación que se registró a continuación no fue simultánea y las cotas máximas de inflación alcanzadas lo fueron a escala diferente (gráfico 3): m u y acentua

das una tasa anual de más del 20 % en el Reino Unido, Japón e Italia; algo menos importante -entre el 10 % y el 15 %- en Francia y Estados Unidos, apenas significativa -aproximadamente del 6 %- en la República Federal de Alemania. Del m i s m o m o d o , la desaceleración que se produce en los años siguientes, sigue modalidades m u y distintas: brutal en Japón, sensible en la República Federal de Alemania, Estados Unidos y Reino Unido donde se notará poco, y poco acentuada y relativamente lenta en Francia e Italia.

Simultáneamente, el desempleo aumenta por doquier aunque con perfiles diferentes según los países (gráfico 1 ). En efecto, en 1974-1975 la disminución del empleo sólo es realmente apreciable en República Federal de Alemania y en Estados Unidos, los dos países en los que el desempleo crece m á s rápidamente, para estabilizarse luego e incluso disminuir. E n el resto de los países esos años señalan el comienzo de una progresión casi ininterrumpida de la tasa de desempleo, a pesar de un mantenimiento relativamente estable del empleo (gráfico 2).

La práctica generalizada de los tipos de cambio flotantes -en la que la «serpiente m o netaria europea» constituye únicamente una excepción m u y parcial- permite que estas divergencias nominales y reales, desde luego considerables, coexistan sin producir tensiones indebidas que afecten a la balanza exterior de pagos. Desde 1977-1978, parece perfilarse una nueva convergencia: virtualmente, en todas partes, vuelven a niveles m á s moderados; el crecimiento se reanuda con un cierto vigor, y las tasas de desempleo disminuyen por lo gene-


ral de forma sensible, salvo en Italia y sobre todo en Francia donde el desempleo crece inexorablemente.

A partir de 1980: dos mundos . La evolución económica en este último pe

ríodo es tan reciente que únicamente nos referiremos a ella brevemente. El segundo impacto petrolero tuvo sobre la inflación consecuencias comparables al primero, aunque las curvas fueron menos pronunciadas. Sin embargo, se produjo a continuación un período prolongado de deflación: el descenso de la inflación fue rápido en los países anglosajones, cuyas divisas se apreciaron: en otros lugares fue m á s lento, aunque en la misma escala. A partir de esta fase se produjo una ruptura real entre Europa y el resto de los países de la O C D E .

En efecto, desde 1983, la tasa de crecimiento de Estados Unidos vuelve a ser francamente positiva. La inversión productiva aumenta espectacularmente, y la productividad laboral que había progresado m u y moderadamente en el período anterior, se recupera considerablemente, observando durante un año o dos, tasas de crecimiento comparables a las de Europa. Al mismo tiempo el empleo total se desarrolla a tal ritmo1

que permite la rápida absorción del desempleo, a pesar del fuerte crecimiento de la población activa. También en Japón la recuperación fue sensible y el crecimiento, pese a ser inferior al de los decenios anteriores, fue suficiente para estabilizar el desempleo a un nivel moderado. Sin embargo, la recuperación fue por lo general, m u y débil en Europa. El pobre crecimiento de las inversiones productivas era un rasgo preocupante y, aunque la productividad laboral crecía a un ritmo elevado, la tasa de desempleo iniciará un ligero proceso de disminución, tan sólo después de la crisis bursátil de octubre de 1987; la actividad, estimulada prácticamente en todas partes por las políticas m a croeconómicas notablemente m á s expansionistas, recupera, por lo general, un ritmo m á s sostenido.

El manejo de los instrumentos de la política económica

El juicio que se puede emitir, a posteriori sobre cómo los principales instrumentos de regulación macroeconómica -es decir, las políticas presupuestarias y monetarias y también, desde

hace unos quince años, las políticas cambiarias, y en determinados países las políticas de rentas-, fueron manejados, en la práctica se hace particularmente difícil por el hecho de que los datos disponibles son ex post y reflejan únicamente la interacción entre las políticas y la actividad económica2. Al quedar excluida del marco limitado del presente estudio cualquier reseña pormenorizada de la evolución de la política económica en todos los países durante el período objeto del presente estudio, nos limitaremos a subrayar los aspectos m á s característicos, a nuestro parecer, referentes a cada uno de los cuatro tipos principales de instrumentos.

Las políticas presupuestarías y fiscales

El presupuesto, que durante m u c h o tiempo había sido desde el punto de vista neokeynesiano el instrumento privilegiado, cuando no único, del intervencionismo macroeconómico, ha servido para diferentes propósitos según los países y las épocas. El hecho m á s destacado y también más conocido es el del aumento prácticamente constante de la parte que corresponde (en ingresos y en gastos) al PIB de todos los países de la O C D E a lo largo del período considerado. La observación de esta medida usual de los gastos en el PIB revela, sin embargo, algunas diferencias entre los distintos países. La tendencia al aumento de esta parte ha sido sensiblemente mayor en los países europeos -y, singularmente, en los países pequeños- que en Estados Unidos, ya que en este país fue relativamente m o desta, y en Japón, donde no se notaría hasta el primer impacto petrolero. E n la mayoría de los casos esta tendencia puede atribuirse en parte al aumento de los gastos de transferencias, lo que acentúa el carácter estabilizador y automático del presupuesto al reforzar su comportamiento espontáneamente contracíclico que puede observarse en todas partes, al menos hasta finales del decenio de 1970.

El caso singular de Estados Unidos puede explicarse en gran medida por su preferencia -excepto cuando se produjo el primer impacto petrolero- por estimular la economía mediante la reducción de las contribuciones obligatorias. Los dos principales ejemplos de puesta en marcha de esa política (los «tax cuts» Kennedy-Johnson que comenzaron a aplicarse en 1964 y


La máquina de calcular, cartel de Paul Colin, 1925. A D A G P .


los de Reagan de 1982) son además sorprendentemente análogos, tanto en su inspiración (en la que se mezclan los aspectos keynesianos de la recuperación de la demanda doméstica y de la industria con la preocupación por estimular el crecimiento de la oferta) como en su m a g nitud (véanse: Heller, ed. 1968; Le Cacheux, 1985). Sin embargo, la principal diferencia estriba en la aparición de un déficit federal considerable y persistente c o m o consecuencia de las reducciones fiscales del decenio de los ochenta, y que resulta de la imposibilidad práctica de las autoridades estadounidenses de frenar sensiblemente el aumento de los gastos y, particularmente, los imputables al servicio de la deuda, cuando los tipos reales de interés son m u y elevados. Además , la indicación completa de los haremos, la reforma fiscal de 1986 que disminuye la tasa marginal de imposición, y la disminución de la inflación han suprimido el «estabilizador económico» que constituía anteriormente el aumento espontáneo de los ingresos públicos, debido a la fuerte progresión de los tipos de interés y a la no revisión de los harem o s en períodos de inflación sostenida3. El crecimiento económico y la inflación ya no garantizan el aumento de los ingresos públicos por encima del P N B . En esas condiciones, la aparición de un déficit puede parecer accidental, manifestación de una «apuesta perdida», de inspiración liberal (Blanchard, 1987). Ahora bien, una vez instalado, ese déficit pasa a ser estructural y no desaparecerá sin que se impongan medidas voluntaristas, es decir, sin cambios de política presupuestaria. Ahora bien, los esfuerzos destinados a limitar ese déficit han sido de m u y poca envergadura. La voluntad de evitar una recesión y un aumento del desempleo es, ahora más que nunca, la clave para interpretar la actitud estadounidense.

E n Europa, lo que ha guiado aparentemente las políticas presupuestarias y fiscales desde comienzos del decenio de 1980, ha sido sobre todo el afán de reducir la deuda pública. Esta ha ido acumulándose rápidamente entre los dos impactos petroleros en todos esos países, salvo en Francia, país en el que tan sólo aumentaría sustancialmente a partir de 1981. Lo que agrava ese endeudamiento es la rápida deflación que tanto ha pesado en la carga real y anticipada del servicio de la deuda, engendrando un proceso considerado acumulativo. Esta es una de las principales razones de que hasta la fecha

las reducciones fiscales hayan sido tan bajas en los países europeos, y se haya insistido en la limitación del déficit público mediante una reducción de los gastos, lo que en todas partes, salvo en Italia, ha dado lugar a un proceso de disminución de la parte que les corresponde en el PIB.

El ejemplo de la República Federal de Alemania que, por diversas razones, sirve de m o delo para Europa es ilustrativo en este aspecto. Puede que se haya olvidado que en los primeros años del decenio de 1980 la percepción colectiva de la economía alemana era m u y distinta de la actual. Por entonces se consideraba que Alemania había iniciado su declive. Su moneda era débil, en la medida en que en lugar de la valorización que había registrado en el decenio de 1970 se observaba una tendencia a la depreciación respecto del dólar. El término «euroes-clerosis», acuñado por un economista alemán (Herbert Giersch), se aplicaba de forma privilegiada a la economía alemana. En sus informes de 1981-1982, el Consejo de Expertos Económicos de la R F A llegó a la conclusión de que una política de reglamentación de la demanda no permitiría en absoluto resolver el problema del empleo y de que debía aplicarse m á s bien una política de moderación de los sueldos y de consolidación del presupuesto del Estado m e diante la reducción del gasto público para permitir el debido crecimiento de las inversiones privadas. Entonces se pensaba que la deuda pública era excesiva. El programa del Canciller Kohi se basó en esa visión de la economía de la oferta. Se consideraba que la reducción del peso del Estado en la economía era in objetivo primordial (sobre todos estos puntos, véase Hellwig y N e u m a n , 1987). El resultado consistiría en una «evicción invertida» (crowding in) que permitiría acrecentar la capacidad de producción de la economía. Esa «evicción invertida» se vería facilitada por las anticipaciones racionales de los empresarios privados. E n efecto, en la medida en que la política es plausible, estos últimos anticiparán una distensión de los tipos de interés y una baja de los futuros impuestos, elementos favorables para la recuperación de la actividad económica. Esta concepción de los efectos expansionistas de una política presupuestaria restrictiva se encuentra tanto en los discursos políticos c o m o en los trabajos de los economistas alemanes. N o todos opinan lo m i s m o . Pese a que algunos economistas es-

Crecimiento y políticas macroeconómicas de los países de la O C D E 143

tan dipuestos a admitir que, a largo plazo, esta política podría ser neutral respecto de la actividad económica, pocos son los que niegan su efecto recesionista a corto plazo. El excedente primario (sin contar el coste de los intereses) del presupuesto alemán, considerado c o m o porcentaje del P N B , es actualmente superior a la diferencia entre el tipo de interés real y el

C U A D R O 2. Variaciones acumuladas desde 1980 de los déficit (-) y de los excedentes presupuestarios estructurales anuales"' c o m o porcentaje del PIB

País

Francia

RFA Italia

Reino Unido

S u m a ponderadab'

Estados Unidos

1981

-1

0,1 -3,5

2,9 -0,2

0,9

1982

-1,4

1,5 -3,5

4,4 0,5

-0,4

1983

-1,5

2,6

-1,3

3,1 1

-1,1

1984

-0,7

2,6 -1,6

2,6 1,

-1,4

1985

-0,1

3,2 -2,8

3

1,1 -2,2

1986

-0,5

2,9

-1,9

2,5 1

-2,2

1987

0 2,9

-2,5

2

1,1 -1,6

Fuente: O C D E , perspectivas económicas. a) El déficit presupuestario estructural es la medida de lo que seria el déficit público si la tasa de crecimiento económico igualara su nivel potencial. En el cuadro puede verse la variación de ese déficit respecto del año 1980. U n valor positivo indica un cambio de la política presupuestaria en sentido restrictivo. b) Ponderada por la media de los PIB y evaluada en dólares al tipo de cambio de 1980.

tipo de crecimiento previsto, lo que aritméticamente significa que la razón entre la deuda y la renta debería disminuir espontáneamente (Marcus Miller, 1987). Incluso si se supusiera que la estabilización de esta relación en un período de actividad reducida es un objetivo conveniente de la política económica, la política presupuestaria de la República Federal de Alemania es por lo tanto, restrictiva, tanto m á s cuanto que, c o m o señala Marcus Miller, la deuda pública neta de la R F A es m u y inferior a la media del Grupo de los Siete (21,7 % del PIB comparado con el promedio del 30,7 % para los siete países).

Considerada globalmente, la orientación de las finanzas públicas en la mayoría de los países europeos ha sido sumamente restrictiva en los últimos años (véase el cuadro 2; véase también: Anyadike-Danes, Fitoussi y Le Cacheux, 1983; Fitoussi y Le Cacheux, 1985), cuando en Estados Unidos sucedía lo contrario. El examen de los acontecimientos ratifica la impresión de que a ambos lados del Atlántico, los poderes públicos han tenido dos actitudes radicalmente distintas. H a y que añadir, además, que si bien en Estados Unidos la persistencia del déficit y la dificultad de absorberlo se deben en parte al debilitamiento de los mecanismos de estabilización automática vinculados al sistema fiscal, la persistencia hasta 1987 de déficit en las balanzas de pagos corrientes en Europa refleja,

C U A D R O 3. Tipos de variación de los saldos en caja reales M 2 (Anual: 1970-1987)

Años

1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

E E . U U .

1

-3 -5,5 -0,6 3,2 9,3 3,6 5,5 6,1 2,6

2

-0,5 -1,1 -0,2 2,8 8,7 4 5,8 6,2 3,5

Japó

1

8,2 1,5 4 6,5 5,5 5,5 6,4 8,1

10,3

>n

2

8,9 5,4

15,7 7,3 6,6 6,5 7 6,9

10,5

Francia

1

2,9 -2,6 -1,6

0,4 2,9 0,9 3,3 0,4

2

3,4 -1,5 -0,1 -1 0,4 3,1 0,9 0,2 0,3

RFA

1

4,7 -0,1 0,1 1,2 3,3 1,5 2,7 6,4 6,9

L

2

5,9 0,5 2,4 2,1 3,4 2 2,7 2,8 5

Reino Unido

1

-0,8 -2,8 5,4 3,1 5,9 4,2 8,9

14,7 16,4

2

-1,9 -4,7 5,8 4 5,5 5,1 8,9

14,5 16,2

Italia

1 2

6,2 5,1 -6 ,8 -6 ,3 - 8 -7 ,6 - 4 -5 ,5 -1,9 1,6

1,5 1,5 1,9 5,1 3,1 0,1 4,8 3,7

Fuente: F M I , World Economie Outlook, abril de 1987, cálculo de los autores. Columna 1 : M 2 deflacionado mediante el índice de precios al consumidor. Columna 2: M 2 deflacionado mediante el índice de los precios implícitos del P N B .


parcialmente, la intervención de los estabilizadores automáticos: aumento reducido de los impuestos y crecimiento sensible de los gastos de transferencias debido a la disminución de la actividad económica. En efecto, en la mayoría de los países europeos el presupuesto registra un excedente estructural.

Las políticas monetarias: ascenso y caída del monetarismo

Hasta pasado el primer impacto petrolero la política monetaria no tenía, por lo general, la preeminencia que adquirió poco a poco en lo sucesivo bajo la influencia de las tesis moneta-ristas, lo que no quiere decir que no existiera. Durante el decenio de 1960 las m á s de las veces fue manejada de manera activa - o incluso acomodaticia-, es decir, conjugada con la política presupuestaria tanto en el sentido de relanzamiento c o m o de restricción. Las políticas de tipo monetarista fundadas en una norma de evolución de los agregados monetarios surgieron después de 1974 y no antes (véanse: M c C l a m , 1978, y Fitoussi, 1982). Aunque resulte delicado emitir un juicio y haya que reconocer que existen diferencias sensibles entre los países, en la mayoría de los casos esas políticas serían verdaderamente restrictivas a partir del segundo impacto petrolero.

Es particularmente difícil apreciar la orientación de las políticas monetarias. Limitarse a comprobar que las normas de crecimiento de los agregados nominales se respetan o no, no es de gran ayuda, ya que la evolución nominal de la economía puede hacer o deshacer lo que dichos agregados parecen demostrar. Sin embargo, se dispone de por lo menos dos indicadores indirectos sobre el carácter m á s o menos restrictivo de la política monetaria: los saldos de caja reales (véase el cuadro 3) y, pese a las incertidumbres de la medición, el tipo de interés real.

A juzgar por las evoluciones ex post de los saldos en caja reales, cuando se produjo el primer impacto petrolero la política monetaria era sumamente restrictiva en todas partes, salvo en Francia y en la República Federal de Alemania. Pero, salvo en el Reino Unido, esa contracción en el suministro de dinero fue m u y breve. Al contrario, cuando se produjo el segundo impacto petrolero, la restricción fue por

lo general m u c h o m á s prolongada. Esta impresión se corrobora cuando se examinan los tipos de interés reales que cambiaron de signo: de negativos o bajos en la mayoría de los países durante el decenio de 1970 pasaron a ser francamente positivos en todas partes ya a comienzos del decenio de 1980 (véase también: Fi-tousssi, Le Cacheux, Lecointe y Vasseur, 1986). Durante los tres últimos años han disminuido m u y poco, sobre todo en los países europeos y particularmente en Francia, mientras que en Estados Unidos, Japón y, en menor medida, en el Reino Unido, desde finales de 1982 se adoptó una actitud m u c h o m á s flexible respecto de los agregados monetarios. C o m o se ha visto recientemente, el alivio de la tensión en los mercados cambiários provoca escaladas de los tipos de interés cuyas consecuencias financieras pueden ser de gran envergadura.

Un nuevo instrumento: la política de cambio

La adopción de un nuevo sistema de flotación libre generalizada dotó a los gobiernos de otro instrumento de reglamentación macroeconómica en una economía abierta que permite combinaciones m á s complejas, pese a no poder ser utilizado independientemente de las demás políticas. Según parece, por lo general en la década de 1970 ese nuevo instrumento se utilizó mal, pese a prácticas intervencionistas bastante sistemáticas, en particular por parte de los países europeos. A m e n u d o se aplicó de manera contradictoria con las orientaciones de las políticas internas, c o m o lo demuestran las vacilaciones del franco francés entre la Serpiente y la fluctuación aislada.

N o obstante, después de 1979, la manipulación consciente del tipo de cambio de cara a la estabilización interna o para ajustar la balanza de pagos externa se transformó en la regla predominante de todos los países, aunque siguiendo modalidades m u y distintas. En realidad parecería incluso que ante las incertidumbres que caracterizan cada vez m á s las medidas habituales de la política monetaria -en particular, los agregados- poco a poco el tipo de cambio ha acabado por transformarse hasta convertirse en el principal objetivo intermediario de esa política. Aunque oficialmente


las intervenciones hayan apuntado exclusivamente a objetivos nominales de cambio, la evolución de los tipos de cambio reales permite apreciar mejor las orientaciones escogidas. E n Estados Unidos, la rápida apreciación real del dólar registrada a partir de 1979 facilitó considerablemente la deflación (véase Sachs, 1985); por lo demás, el que haya proseguido hasta 1985 posibilitó una financiación internacional del crecimiento estadounidense. Desde entonces las autoridades han alentado la baja del dólar con la esperanza de propiciar el restablecimiento de los balances externos, gravemente deteriorados. Las fluctuaciones de la libra esterlina pueden compararse en cierta medida a las de la moneda estadounidense. C o m o contrapunto de la apreciación del dólar, el marco y el yen se devaluaron sensiblemente en términos reales sin que las autoridades de esos países se opusieran a la baja, por considerar que favorecía la recuperación de las exportaciones provocada, desde 1983, por el crecimiento.

Estas amplias fluctuaciones de los tipos de cambio de las monedas fuertes estuvieron asociadas a importantes desequilibrios de las balanzas corrientes, que no han logrado contrarrestarse pese a que la tendencia haya cambiado radicalmente desde entonces. Sobre todo a partir de 1984-1985 se produjo consecuentemente una acumulación de la deuda exterior de Estados Unidos que crece rápidamente, aunque expresada en un dólar que tiende a depreciarse, lo que le confiere un carácter m u y singular (véase Le Cacheux y Vas-seur, 1985b).

Por su parte, los países miembros del S M E (Sistema Monetario Europeo) distintos de la República Federal de Alemania aplicaron m á s o menos deliberadamente políticas destinadas a que sus monedas se apreciaran, en términos reales, respecto del marco (véanse : Le Cacheux y Vasseur, 1985a; Le Cacheux y Lecoin-te, 1987). Esta elección correspondía en parte a las intenciones que llevaron a la creación del S M E , ideado principalmente para fomentar la convergencia de las actividades económicas en Europa y, m u y particularmente, de las tasas de inflación. E n ese sentido, puede considerarse que las políticas de cambio elegidas en ese m o mento, aún vigentes pese a los ajustes periódicos de las paridades, son todo un éxito. Obligan, no obstante, a los gobiernos de esos países

a aplicar políticas macroeconómicas restrictivas para alinearse junto a la República Federal de Alemania (véase: Fitoussi, Le Cacheux y Lecointe, 1987). Sus efectos parecen ser manifiestamente nefastos en los saldos externos de los principales países implicados.

C o m o ya se ha dicho, la orientación restrictiva de las políticas macroeconómicas es propia de Europa y, m u y particularmente, de los países del S M E . En el decenio de 1980, los resultados de esos países en lo que respecta al crecimiento del PIB, a las inversiones e incluso a la reducción de la inflación fueron, por lo general, inferiores a los obtenidos por los demás países industrializados. D e igual m o d o , el crecimiento y las inversiones fueron sensiblemente peores que los resultados obtenidos antes del primer impacto petrolero. Aunque hubiera podido pensarse que la creación de una zona de cambios fijos, esto es, el S M E , sería más favorable a los intercambios intercomunitarios que a los intercambios con los países industrializados cuya moneda fluctuaba libremente, el cuadro siguiente demuestra que sucedió exactamente lo contrario.

C U A D R O 4 . Tasa media de crecimiento anual del comercio (exportaciones + importaciones a precios constantes).

1973- 1979-1978 1985

Comercio dentro del S M E 4,9 2,8 Comercio S M E -países otros que los del S M E * 6,6 5,6 Comercio S M E -países otros que los del S M E (excluido Estados Unidos) 7,4 5,7

Fuente: Paul de Grauwe, 1987. * Los países distintos del S M E son los países industrializados que no forman parte del Sistema Monetario Europeo, a saber: Austria, Canadá, Japón, Noruega, Suécia, Suiza, Estados Unidos, Reino Unido.

E n consecuencia, a una mayor estabilidad de los tipos de cambio dentro del S M E , se correspondió una disminución de la integración económica europea, tal c o m o puede medirse


v ; - * f * *

H u m o r e s contrastados Arriba: U n trabajador en la isla artificial de K o b é , Japón. Patrick Zachmann/Magnum. Derecha: Pescadores en el puerto de Dublin, Irlanda, c. Bresson/Magnum.


•s S

con la intensidad de los intercambios entre países. Ello no significa una relación de causa a efecto sino que probablemente la creación de un sistema de cambios fijos durante un período de recesión pueda constituir un freno suplementario al crecimiento cuando las políticas económicas no son cooperativas, sino coordinadas. Evidentemente la mera aplicación de políticas monetarias destinadas a luchar contra la inflación no puede por sí sola favorecer los intercambios comerciales ni promover el crecimiento o las inversiones. Máxim e cuando, países cuyas monedas tienden a depreciarse se unen a otros cuya tendencia a la valorización de la moneda es estructural y form a n una zona de cambios fijos, donde el tipo de interés real del último país se convierte en patrón, en tanto que representa el mínimo por debajo del cual no pueden descender los demás tipos de interés reales. Los otros países están pues obligados a mantener una diferencia del interés nominal y real positiva con la R F A . Esta necesidad basta por sí sola para demostrar que en lugar de facilitar la financiación de los déficit intereuropeos debidos en parte a la

asignación óptima de los recursos del ahorro, imputables particularmente a las diferencias de crecimiento demográfico, el S M E aumenta sus dificultades y hace recaer el peso del reajuste sobre los índices de crecimiento económico.

El retorno a las políticas de ingresos

Aunque a menudo los analistas las hayan tachado de ineficaces y peligrosas, actualmente las políticas de ingresos que se habían experimentado sin grandes resultados a lo largo de los años de 1970 en Estados Unidos (1971) y Reino Unido (1976) forman parte del arsenal de regulación macroeconómica en numerosos países europeos, lo que por otra parte siempre ha sido el caso en Japón. Y a se trate de directrices gubernamentales c o m o en Francia al final del decenio de 1970 y de nuevo desde hace varios años, o de decisiones más concertadas, el mejor ejemplo de lo cual es la política ale-


mana, aparentemente este instrumento ha desempeñado una función esencial en el proceso de deflación al que se asiste en el decenio de 1980 en Europa. Después de la sensible baja de los beneficios que había marcado el final del decenio anterior y del segundo impacto petrolero, este instrumento permitió corregir así la distribución de la renta nacional a favor de las empresas (véase: Departamento de Estudios del O F C E , 1986).

Las relaciones entre instrumentos y objetivos: breve reseña de los debates

N o cabe duda de que lo que podría denominarse «crisis de la política económica» en E u ropa tiene múltiples orígenes. U n o de ellos son los relativos fracasos de las medidas adoptadas en el decenio de 1970. Otro es la creciente influencia de las doctrinas liberales que incitan al Estado a abstenerse, en la mayor medida posible, de intervenir en el funcionamiento de la economía a cualquier nivel. Se diría que los debates teóricos que siguen vigentes desde el decenio de 1950 en torno a temas que podríamos reagrupar bajo la rúbrica genérica de «eficiencia» de las políticas macroeconómicas han acabado por influir en los gobiernos europeos al parecer más proclives a las certezas doctrinarias que los de Estados Unidos o Japón.

La crítica que desde más tiempo se ha hecho a las políticas de reglamentación insistía en los efectos tardíos de los instrumentos, su lentitud y la incertidumbre que los rodea. Friedman fue el primero en propugnar este argumento, utilizado entonces a favor de las tesis monetaristas que abogaban por un control monetario cuantitativo y estable. Aunque el problema sea esencialmente empírico, al producirse la conmoción del decenio de 1970, la experiencia demostró que esta idea había ejercido un claro impacto. U n a segunda crítica se refiere a la lentitud de reacción de las autoridades, y que tiene su origen en el retraso de la información. Y no es que carezca de pertinencia, ya que a menudo las medidas se han tomado a contratiempo. N o obstante, en uno y otro caso la conclusión que se impone no es recomendar una abstención completa de toda form a de regulación, sino una mayor continuidad, una suerte de planificación indicativa de

las políticas macroeconómicas (véase: Sho-field, 1982) que se pretende aplicar.

El tercer ámbito en que se cuestiona el intervencionismo de tipo keynesiano se refiere al horizonte temporal del arbitraje entre inflación y desempleo en una economía cerrada, cuestión ésta que ha originado la elaboración de modelos de anticipación racional aplicados a la macroeconomia. Esta crítica tuvo el mérito de insistir en los problemas de información y de credibilidad de las políticas macroeconómicas, y descansa esencialmente en una propuesta de orden empírico. Aunque en su m a yoría los economistas reconozcan actualmente que este arbritraje existe efectivamente a corto plazo, las opiniones son m u y encontradas en cuanto a la duración de ese «corto plazo». La experiencia reciente a pesar de no informar en absoluto sobre el tema, desmiente por lo m e nos categóricamente la visión de una tasa «natural» de desempleo, propia del método de las anticipaciones racionales. La tasa efectiva de desempleo sólo debería separarse transitoriamente de la tasa natural en función de los errores posibles en las expectaciones generadas por la aproximación discrecional a la política económica. Ahora bien, ¿qué es lo que se observa? A menos que se considere transitorio un período de diez años, la evolución del desempleo en Europa no parece regirse por ninguna tendencia de ese tipo. Inviniendo los términos del razonamiento, a lo que tan dados son los teóricos superficiales, se afirma entonces que lo que ha aumentado es la tasa «natural» de desempleo o, dicho en otras palabras, que esta última es la que se adaptaría a la tasa efectiva. Esta acrobacia intelectual no supone ninguna ayuda, ya que suprime todo el interés de la noción de tasa «natural» y deja sin respuesta la interrogación sobre el determinante del nivel de empleo efectivo.

Si un economista se despertara hoy día al cabo de veinte años de sueño quedaría sorprendido por los debates sobre la eficacia de la política económica, por lo mucho que las hipótesis en que se basan las propuestas de ineficacia de la política económica (las cuales se ha visto que tienen gran resonancia en la conducción efectiva de las políticas económicas en Europa) son contrarias tanto a la observación más inmediata c o m o a la más elaborada. Cincuenta años después de la publicación de la «Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero», las ob-


servaciones de Keynes son m á s actuales que nunca:

«Si la teoría clásica es aplicable sólo al caso de la ocupación plena, es evidentemente erróneo hacer lo propio con los problem a s de la desocupación involuntaria si es que ésta existe (y, ¿quién puede negarlo?). Los teóricos clásicos se asemejan a los geómetras euclidianos quienes encontrándose en un m u n d o no euclidiano y, constatando que en la realidad las líneas aparentemente paralelas se encuentran con frecuencia, las critican por no conservarse rectas - c o m o único remedio a las desafortunadas intersecciones que se producen. N o obstante, en verdad, no hay m á s remedio que rechazar el axioma de las paralelas de Euclides y elaborar una geometría no euclidiana».

J . M . K e y n e s , 1936, «Teoría general de la ocupación,

el interés y el dinero», pág. 16.

E n el m i s m o «postulado de Euclides» (el equilibrio de los mercados, incluido el del trabajo) hay que buscar el fundamento de los «teoremas de ineficiência» tanto de las políticas monetarias c o m o de las finanzas públicas. E n otras palabras, la política del empleo es inútil cuando lo vigente siempre y en cualquier parte es el pleno empleo. E n una situación de ese tipo no hay opción posible entre inflación y desempleo. Lo único que hay que hacer es vencer la inflación. Por irreales que sean estas ideas, los debates en torno a ellas tuvieron el gran mérito de que resultaran a contrario los numerosos ejemplos de la eficacia de la política económica, poniendo en guardia, al m i s m o tiempo, contra las reacciones del sector privado que pudieran debilitar sus efectos.

En realidad, las experiencias recientes no han desmentido las grandes regularidades e m píricas en las que se basaron las políticas de inspiración keynesiana, sino todo lo contrario. Sin embargo, el distanciamiento permite entender mejor las razones de cierta confusión. La teoría macroeconómica en la que se inspira la política económica asigna un lugar privilegiado al comportamiento de la demanda. A h o ra bien, la novedad de los decenios 1970 y 1980 reside precisamente en que se produjo una sucesión de choques de gran amplitud ocasionados por la oferta. La estrategia correc

ta para la investigación hubiera consistido en desarrollar aún m á s los elementos correspondientes a la oferta en los modelos económicos. En cambio, lo que se hizo fue desplegar esfuerzos heroicos para revitalizar el modelo neoclásico y analizar las fluctuaciones c o m o si fuesen el resultado de variaciones no anticipadas de la demanda. Invocando ese argumento se proclamó la urgencia de destruir los elementos correspondientes a la demanda en los modelos existentes. En los casos m á s sencillos -aunque sean los que ejercen una mayor influencia-esos teóricos proclamaron la ineficacia de la política de reglamentación de la demanda y, al m i s m o tiempo, el fin de la era keynesiana. En su opinión el desempleo era esencialmente voluntario y se debía, por lo demás, a las excesivas reglamentaciones que anquilosaban el mercado del trabajo. La solución estaba en la flexibilidad -y, en consecuencia, en la desregulación.

Sería falso pensar que los debates teóricos no tuvieron m á s que un mínimo impacto en la aplicación de la política económica. N o puede ser pura casualidad que los gobiernos de lo que se ha dado en llamar «la revolución conservadora» reafirmen la preponderancia del mercado, la necesidad de un retroceso de la función del Estado, la imposibilidad de aplicar una política macroeconómica del empleo, la urgencia de la desregulación, cuando los trabajos de los teóricos habían llegado a las mismas conclusiones muchos años antes. Para quienes no podían compartir este esquema lo único que podía explicar las opciones en política económica eran las limitaciones, entendidas c o m o la imposibilidad de aplicar otra política.

Las limitaciones

«Aunque hayan sido las preferencias (de los gobiernos) lo que ha cambiado, es probable que justifiquen sus acciones (o su falta de acción) diciendo que ello se debe a limitaciones técnicas insalvables - " N o hay alternativas".»

(Alan Budd, 1987)

Para explicar los profundos cambios de actitud y la modificación del orden de priorida-


des de los gobiernos europeos, y también para disculparlos, se suelen mencionar las «limitaciones» que pesan sobre las economías y, en consecuencia, sobre las opciones de los responsables de la toma de decisiones. La existencia de tales limitaciones es innegable y no es posible argumentar en torno de los objetivos de las políticas económicas c o m o si fuera posible recurrir a cualquier combinación. Sin embargo, la amalgama que se hace a m e n u d o entre los diferentes tipos de limitaciones fomenta la confusión. N o está de m á s puntualizar la naturaleza de las que influyen realmente en las opciones de política económica desde distintos niveles y en áreas diferentes. E n realidad, y aunque haya limitaciones cuyo carácter es verdaderamente absoluto, en su mayoría son manejables y muchas de estas últimas proceden de las propias opciones políticas.

A largo plazo, las únicas limitaciones cuyo carácter es prácticamente absoluto son las que se refieren a los recursos naturales y a los recursos humanos. Y , en cuanto a las primeras, cabe señalar que son modificables a medio y largo plazo, como ha podido comprobarse en el caso de la energía desde que se produjo el primer impacto petrolero. A largo plazo, los recursos humanos son manipulables desde un punto de vista cualitativo gracias a las políticas de enseñanza y de formación e, incluso, desde un punto de vista cuantitativo, c o m o ponen de manifiesto las políticas de gestión de la oferta de trabajo (reducción o prolongación de la duración de la vida activa y del tiempo de trabajo). Además , la plena utilización de esos recursos ha dejado de ser, c o m o se ha visto, un «objetivo» o una limitación -según la óptica que se escoja- de las políticas macroeconómicas en Europa.

Por su parte, la noción de arbitraje entre inflación y desempleo reposa en la idea de que existe en economía una relación inversa entre esas dos magnitudes. Si bien los trabajos teóricos y empíricos de los últimos quince años han llevado a poner en tela de juicio la existencia de esa relación a largo plazo, también confirmaron que a corto y a medio plazo esa «relación de Phillips» era una realidad y constituía, por lo tanto, una limitación para las opciones de política macroeconómica. Sin embargo, en cierta medida esta limitación también puede controlarse. C o m o subrayan numerosas interpretaciones «antikeynesianas» de las evolucio

nes de los años 1970, es posible que unas políticas inflacionistas tiendan a degradar la limitación, lo que también puede producirse de manera inversa cuando se desarrolla un desempleo elevado y persistente («histéresis», véase Blanchard y S u m m e r s , 1978). En ambos casos, sin embargo, a m e n u d o unas políticas con objetivos más estructurales pueden c o m batir ese deterioro.

Numerosos analistas atribuyen los riesgos inflacionistas inherentes a la recuperación del mercado a dos categorías de factores (o «limitaciones»): la inflación salarial y la falta de capital. Actualmente la primera no parece ser una amenaza real en Europa, dada la gran depresión de los mercados laborales y la notable eficacia a este respecto de las políticas de ingresos. La insuficiencia de capacidades de producción rentables que parece deducirse de la observación de las tasas de utilización elevadas en la mayoría de las economías (véase, por ejemplo, Modigliani y otros, 1986), sólo puede considerarse c o m o una limitación a corto plazo. E n efecto, el capital puede crearse y no cabe duda de que una recuperación que favoreciera las inversiones produciría ese resultado. Es cierto que la insuficiencia de capitales puede ser grande en un m o m e n t o dado y que en este caso el pleno empleo sólo podría restablecerse si durante algún tiempo el crecimiento de la ratio capital-producto fuera netamente superior a su tendencia a largo plazo. Es obvio que este ajuste no puede ser instantáneo. Pero no hay nada que justifique su aplazamiento. En la medida en que esa insuficiencia obedezca en parte a políticas restrictivas aplicadas anteriormente, no podría servir de pretexto para que las mismas se sigan aplicando. L o que pasaría es que sería m á s urgente tomar unas medidas energéticas a favor de la inversión. El hecho de comprobar que el índice de utilización de las capacidades de producción es hoy relativamente elevada en Europa no debe llevar a la parálisis, ya que, de otra manera, la recesión producirá inexorablemente una mayor recesión ya que conduce a un ajuste a la baja de las existencias de capital que, a su vez, impide la recuperación económica. C o m o observa Solow (1987), el encadenamiento de estos factores es algo absolutamente singular:

«Se parece a la historia de ese joven que, tras haber asesinado a su padre y madre, pi-


de la indulgencia del tribunal aduciendo que se ha quedado huérfano».

Subsisten las limitaciones que podríamos calificar de «financieras»: por una parte, los tipos de interés elevados y, por otra, la limitación de cambio o «limitación exterior». Esas limitaciones tienen su origen de manera m á s clara que las anteriores en la opción por una política macroeconómica que lleva a combinaciones instrumentales; se trata, pues, de limitaciones controlables. Evidentemente, el alto nivel de los tipos de interés en todo el m u n d o constituye un importantísimo obstáculo al crecimiento (véase, por ejemplo: Fitoussi, Le C a -cheux, Lecointe y Vasseur, 1986; Fitoussi y Phelps, 1987). Influye también en la política presupuestaria al conferir a la deuda pública un carácter instrínsecamente acumulativo, agravando «la limitación exterior» y convirtiendo en explosivo al m i s m o tiempo cualquier endeudamiento externo (véase: Le C a -cheux y Vasseur, 1985b). El nivel de los tipos de interés mundiales tiene su origen en gran medida en las opciones de política económica de Estados Unidos y, por lo tanto, se impone a Europa c o m o una verdadera limitación. Pero, a su vez, el nivel de los tipos de interés depende en cada país de sus propias opciones en materia de política monetaria y de cambio. L o m i s m o ocurre forzosamente en lo que respecta a la «limitación exterior». Cabe concebir otras opciones en las prioridades que sean distintas en Europa y otra gestión distinta del S M E capaz de disminuir esos dos tipos de limitaciones financieras (véase, por ejemplo, Aglietta y Mendelek, 1987). D e cualquier manera, el rigor de esas limitaciones financieras depende en gran parte de la orientación desinflacionista de las políticas.

La política aplicada en Estados Unidos entre 1981 y 1984 suponía unos elevados tipos de interés reales y una apreciación del dólar. Al devaluarse las monedas en Europa, el arbitraje entre inflación y desempleo se revolvió contra el empleo; ya que a las tensiones inflacionistas internas vinieron a sumarse la inflación importada y las estrategias de fomento del margen de beneficios de las empresas. Es difícil negar que la depreciación de las m o n e das europeas fue m á s algo impuesto que deseado: fue el resultado de las opciones políticas estadounidenses. Sin embargo, hay autores

que afirman que si Europa hubiera adoptado una política presupuestaria análoga a la de Estados Unidos, no sólo su tasa de crecimiento hubiera sido m á s alta sino que, además, los déficit presupuestarios y exteriores de Estados Unidos hubieran sido inferiores (Blanchard, 1987). Pero, ¿qué hubiese pasado entonces con los tipos de interés? H e m o s expuesto en otro trabajo (Fitoussi y Phelps) las razones por las cuales cabe considerar que la política estadounidense impuso limitaciones a Europa al obligarla entre 1982 y 1984 a pulsar de forma m á s restrictiva los instrumentos de la política económica. Sin embargo, también opinamos que durante ese período las políticas económicas europeas fueron m á s restrictivas de lo que hacía falta.

Desde 1985, el entorno de las economías europeas ha cambiado profundamente. Las monedas europeas se revalúan. Se ha producido una inversión del diferencial de interés real entre Europa y Estados Unidos. Además , la balanza corriente de los principales países europeos es excedentária. Puede pensarse en consecuencia que la limitación exterior se ha invertido y que existen en Europa unos márgenes de maniobra no utilizados para la expansión. Por otra parte, la apreciación de las m o nedas europeas modifica radicalmente, por razones opuestas a las antes mencionadas, los términos del arbitraje entre inflación y desempleo, en un sentido favorable al empleo. Ni la limitación exterior ni la procedente de los tipos de interés justifican que los países europeos apliquen desde hace tres años unas políticas restrictivas, es decir, que no hayan adaptado conjuntamente sus políticas a los cambios del entorno económico: baja del dólar, baja del precio del petróleo y deflación.

N o obstante, en cada uno de los países europeos, considerado aisladamente, los obstáculos financieros siguen imponiéndose aún hoy y con tanto m á s vigor cuanto que la libera-lización y la integración mundial de los mercados financieros se han acrecentado estos últim o s años. Aunque quizás este proceso favorezca una mejor distribución de los recursos derivados de los ahorros de cada país y de todo el m u n d o , presenta el inconveniente de unos mercados m á s inestables al hallarse sometidos a los movimientos especulativos (Hicks, 1988). E n el decenio de 1970 se descubrió que los movimientos de capitales impe-


dian que los cambios flexibles dotaran de verdadera autonomía a las políticas macroeconómicas al aislar las economías nacionales. Es probable que la evolución reciente de los mercados financieros, tan estimulada por las autoridades, tenga también por efecto una limitación suplementaria de las opciones. C o n todo, sería erróneo deducir que condenan a la impotencia; a lo único que obligan es a una mayor credibilidad al anuncio de las políticas económicas y a una mayor cooperación internacional.

¿Qué hacer?

Nos encontramos ante dos casos en gran medida antagónicos. Por una parte, Estados Unidos, cuyas reacciones parecen indicar una verdadera alergia de su sistema político al desempleo, lo cual les induce a un control eminentemente pragmático de todos los instrumentos disponibles, aunque den la impresión de una economía incesantemente al borde del abismo. Por otra parte, los países europeos, cuyas políticas parecen paralizadas c o m o si la «decadencia» o, aún peor, el estancamiento, fuese inexorable.

N o cabe duda de que hoy las autoridades estadounidenses deberán hacer algo para absorber los considerables desequilibrios financieros de su país. Evidentemente, la opción, cualquiera que sea, tendrá consecuencias importantes para el resto del m u n d o y, m u y particularmente, para Europa. ¿Qué harán? Las opciones abiertas son bastante numerosas, tanto en lo referente al ritmo de absorción de los desequilibrios c o m o a las posibles combinaciones de las políticas monetaria y presupuestaria. Sea cual fuere la opción escogida, se corre el riesgo de que los efectos exteriores sean negativos. D e adoptarse brutalmente medidas fiscales rigurosas, lo que desea la m a yoría de los gobiernos europeos, éstas provocarían inevitablemente una recesión estadounidense, y por tanto de carácter mundial.

¿Cuál será entonces la actitud de los gobiernos europeos? Y a no se puede afirmar que su adhesión a las políticas restrictivas sea tan sólo

resultado de los obstáculos procedentes del otro lado del Atlántico, mientras que su propio entorno se ha modificado radicalmente. Si estos gobiernos se niegan a adoptar políticas más expansionistas, deliberadamente o no, situarán Europa en la vía que lleva a la recesión mundial. Ese rechazo puede explicarse por las dificultades singulares con que tropiezan las economías de tipo medio y m u y abiertas al exterior. La única solución es una cooperación entre las políticas dentro del espacio europeo. En efecto, tomadas aisladamente, las economías europeas son demasiado abiertas c o m o para no verse condenadas a aplicar las políticas de la oferta y procurar mejorar su competi-tividad a expensas de sus interlocutores (véase Drèze y otros, 1987). A falta de cooperación europea, el «síndrome de la competencia» explica el repliegue de los gobiernos hacia objetivos «fáciles» de alcanzar, como la deflación, en menoscabo de otros m á s ambiciosos y m u cho m á s halagüeños. Además , la teoría de la «némesis» (véanse: Keynes, 1931-1986; Shon-field, 1982), cuyo postulado reside en que, después de toda fase de prosperidad, es inevitable y conveniente un período prolongado de austeridad, goza hoy de m á s adeptos entre los pensadores y líderes europeos. Ahora bien, a partir de Keynes, sabemos que por desgracia nada garantiza que el crecimiento pueda recuperarse un día u otro y de manera autónoma.

Pero conformarse con un nivel de desempleo tan elevado y que actualmente hace recaer en las generaciones presentes una carga tan pesada y, además, tan mal repartida, resulta injustificable, aunque sea en aras del interés hipotético de las futuras generaciones para las que ese período de austeridad sería promesa de un porvenir mejor. Ningún criterio de equidad intergeneracional puede apoyar tal opción. Lo único que se lograría con seguir aplicando actualmente en Europa políticas de austeridad, sería agravar los riesgos de recesión mundial impuestos por Estados Unidos al tener que reducir sus desequilibrios financieros y la insoportable deuda del Tercer Mundo.

Traducido del francés


Notas

1. Contrariamente a una idea muy extendida en Europa, no se han creado empleos exclusivamente en actividades de servicios poco productivas y mal remuneradas. Es cierto que en Estados Unidos la duración media del trabajo -alrededor de 35 horas a la semana- es sensiblemente inferior a la de otras partes y que ciertos empleos poco calificados registraron un sensible aumento. Pero, en los últimos años, en la mayoría de los servicios la productividad se

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2. Véase en particular: de Boissieu y Gubian, 1984, para los

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3. C o m o consecuencia de los «tax-cuts» de Kennedy, el crecimiento de la renta había provocado un rápido aumento de los ingresos. Después de las distintas medidas de rehabilitación adoptadas por el Presidente Carter, la inflación había contribuido en gran medida al aumento de los ingresos públicos.

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Problemas y posibilidades de crecimiento económico en los países industrializados

Patrick Minford

La teoría neoclásica tradicional nos enseña que el potencial productivo de un país depende de sus disponibilidades de m a n o de obra, capital y recursos naturales, y de la inventiva y la capacidad tecnológica que despliegue.

Algunos autores, c o m o Solow (1957), han utilizado la noción de «contabilidad del crecimiento» para desglosar en éste la aportación correspondiente a cada uno de los factores citados. A una atribución equivalente de las ventajas comparativas se recurre en la teoría del comercio internacional, según ha hecho Leamer, por ejemplo, en fecha todavía reciente (1984).

El problema que presentan esos métodos es el de no situar la causalidad en forma convincente. En un m u n d o de intercambios y movilidad de capitales, el capital, los recursos naturales, y los conocimientos técnicos son comercializa-bles y responden por tanto a fuerzas más profundas que generan el crecimiento. Es así c o m o R o m e r en su modelo de contabilidad del crecimiento ( 1987) atribuyó al capital coeficientes inverosímilmente altos arguyendo precisamente a esa capacidad de respuesta del capital (en su caso, a un fondo colectivo creciente de conocimientos explotables para la inversión).

Prácticamente, la única «dote» auténtica de un país es su m a n o de obra, junto con el potencial de capacidades en ella implícito. Ni la inmigración ni la emigración son alternativas

principales para un país (aunque hay excepciones para pequeñas naciones que pertenecen a una estructura federativa más amplia, c o m o Irlanda o Bélgica respecto de la C E E ) . La nación próspera resiste a la inmigración porque sus ciudadanos no desean compartir ni los frutos del medio ambiente ni la infraestructura. Ese factor limita asimismo las posibilidades de emigración desde los países menos prósperos.

Se podría agregar que la tierra es otra «dote», pero en los tiempos modernos, gracias a la elevada eficiencia de la agricultura y a la poca tierra que necesita la industria, la tierra ha dejado de constituir con frecuencia una limitación. Sigue m á s bien una curva de oferta bastante elástica a medida que se retira de su utilización a m biental, de recreación o de agricultura marginal.

Si el capital, los recursos naturales distintos de la tierra y los conocimientos

son disponibles a los precios internacionales en curso, lo que rige entonces la vida de un país es la productividad de su población (determinada por las oportunidades de aprovecharla e m pleándola de m o d o óptimo, en combinación con los demás insumos comercializados que resultan necesarios) en interacción con su disponibilidad para trabajar a diferentes niveles salariales. Es posible imaginar cada categoría de calificaciones de m a n o de obra con su propia curva de oferta, condicionada por el apoyo social cuando está sin trabajo, por los costos de

Patrick Minford es profesor de la cátedra Edward Gönner de economía aplicada. Departamento de Economía, Universidad de Liverpool, P . O . Box 147, Liverpool L69 3 B X , U . K . H a sido consejero de la Primera Ministra, Mrs. Thatcher, es autor de libros sobre política de cambios, desempleo y mercado inmobiliario. Sus trabajos más recientes versan sobre modelos y pronósticos basados en la hipótesis del uso eficiente de la información por parte de los mercados.

RICS 120/Jun. 1989

156 Patrick Minford

Población activa total, L *

Empleo

SS = oferta de mano de obra.

D D = demanda de mano de obra (producto marginal medio en base al salario real que las empresas pueden ofrecer, teniendo en cuenta el tipo de cambio real; la posición de D D viene determinada por la coyuntura internacional, en una doble hipótesis de equilibrio de la balanza corriente y de maximización del beneficio que permitan los límites de la función de producción).

F I G U R A 1. Oferta y demanda de mano de obra en el equilibrio general de una economía abierta.

formación, etc. El empleo de cada categoría se lleva hasta el punto de intersección de esta curva de oferta con la curva de demanda generada por la productividad marginal de ese tipo de m a n o de obra. El gráfico 1 ilustra algunas posibilidades.

Consideremos ahora el producto potencial de este país. Si agregamos todas estas categorías de m a n o de obra y denominamos al e m pleo total L , a la fuerza de trabajo L * , y a la población P, podemos escribir c o m o sigue el producto potencial per capita:

Y * / P = Y * / L x L / L * x L * / P

es decir, productividad normal multiplicada por uno, menos tasa de desempleo multiplicada por tasa de participación de la fuerza de trabajo.

Obtenemos así tres elementos que explicaremos en términos de nuestra teoría neoclásica modificada. La tasa de participación de la fuerza de trabajo puede explicarse principalmente por la economía de la familia (Becker, 1964); pueden, por supuesto, existir distorsiones introducidas por la regulación fiscal y guberna

mental, pero quizá las variables m á s importantes sean las tendencias «sociales» o, dicho de otro m o d o , la lenta evolución de la ventaja comparativa dentro de la familia en respuesta a la tecnología cambiante (por ejemplo: creciente participación de la mujer a medida que la tecnología utilizada en el hogar va liberando a la familia de las tareas penosas).

Viene luego la tasa de desempleo de la fuerza de trabajo. En este campo hay m u c h o trabajo que podemos utilizar referente a la oferta de m a n o de obra y a los efectos de la intervención gubernamental. Es ésta, en la figura 1, la teoría de la pendiente y la localización de la curva de oferta en relación con L * .

Por último, tenemos que explicar la productividad o la curva de demanda del gráfico 1. D e trás de esa curva de demanda están toda la economía y sus distorsiones y los precios relativos internacionalmente determinados del capital, de la materia prima y de otros bienes y servicios comercializados; la curva sintetiza las oportunidades óptimas de empleo disponibles para la fuerza de trabajo del país, dados todos los demás precios y limitaciones. N o s situamos

Problemas y posibilidades de crecimiento económico en los países industrializados 157

Jacques Tati, en la película Jour de Fête, 1947. Roben Doisneau/Rapho.

158 Patrick Minford

aquí en la política «del lado de la oferta», cuyo propósito es minimizar las distorsiones inevitables creadas por la necesidad de ingresos para desempeñar las funciones gubernamentales. El cambio tecnológico, los cambios de las condiciones internacionales, y los cambios de las calificaciones de la m a n o de obra serán los principales elementos restantes del cuadro.

El crecimiento se deriva entonces de las oportunidades de beneficio de las empresas al emplear la m a n o de obra del país al nivel salarial que ésta acepte. El capital y las demás entradas necesarias fluyen hacia el país en la cantidad necesaria para materializar dichas oportunidades.

Resultará claro para quienes están familiarizados con la teoría «pura» del crecimiento que cuanto antecede tiene poco que ver con esa teoría, que se refiere a la tasa constante de crecimiento y a su enfoque económico desde supuestos estilizados sobre las tasas de ahorro, las relaciones óptimas entre capital y producto, etc. Claramente, el volumen de capital de una economía abierta no se ve restringido por la tasa de ahorro doméstico, y de ahí que las vías implícitas en dicha teoría no nos interesen. El crecimiento constante per capita en esa teoría es equivalente a la tasa (inexplicada) del progreso tecnológico; sin embargo, lo que aquí nos interesa es el crecimiento «de transición» debido a la mejor utilización de los recursos; los diferenciales de crecimiento entre países se relacionan con ese factor, puesto que el progreso tecnológico es a largo plazo un fenómeno m u n dialmente compartido (en situación constante, el crecimiento de todos los países respondería a esa tasa común de progreso, cualquiera que ésta sea, pero tal afirmación no es m u y esclarecedora).

La teoría del crecimiento en el sentido en que aquí se usa es, a un tiempo, tema bastante nuevo y m u y viejo. En macroeconomia, tiene una relación de familia con las nuevas teorías del ciclo económico real (por ejemplo, Pres-cott, 1986) que tratan de explicar no sólo los movimientos a largo plazo, sino también las fluctuaciones a corto plazo del producto y el empleo con referencia a las repercusiones reales de ciertos factores, especialmente de orden tecnológico. También tiene afinidad con las teorías de la elección pública, c o m o la de Olson (1982), que tratan de explicar las intervenciones gubernamentales en función de la estructu

ra del poder político en el país. Es, sin embargo, distinta de esas teorías. N o se refiere al ciclo económico sino al plazo más largo en que la economía se halla en su m á x i m o potencial. Tampoco tiene que ver con las razones políticas más profundas que motivan las intervenciones gubernamentales o su supresión. Trata de los mecanismos mediante los cuales las intervenciones del gobierno y otras fuerzas afectan al crecimiento, y podría denominarse, de darle alguna denominación, «teoría relativa a la oferta».

Esta teoría es nueva en la medida en que el material empírico correspondiente a estos m e canismos es bastante reciente y está difundido en una extensa área, que va desde el transporte al medio ambiente, pasando prácticamente por cualquier otro sector que se quiera mencionar, hasta los incentivos fiscales y la oferta de m a n o de obra. Es vieja en cuanto que la teoría de las distorsiones económicas y la defensa de la liberación como promotora del crecimiento tiene un luengo abolengo teórico que remonta hasta A d a m Smith, pasando por Irving Fisher, Mar shall y Pigou.

Lo que trato de hacer en este artículo es examinar la parte relativa a la oferta y al crecimiento con la que estoy familiarizado. El cuadro 1 presenta un sumario de los datos de base que voy a tratar. Comienzo con una nueva formulación de la teoría del desempleo y la experiencia del Reino Unido, Europa y Estados Unidos de América en relación con el equilibrio de la tasa «natural» de desempleo ( 1L/L*). Examino luego la experiencia del Reino Unido en los dos últimos decenios en cuanto a la productividad (y/L). La administración de M r s . Thatcher cambió sustancialmente el papel del Gobierno desde su acceso al poder en 1979, y es m u y interesante analizar c ó m o influyó ese cambio en la eficiencia de la economía. En esta parte, también voy a establecer algunos contrastes y parangones con la experiencia de otros países, tal y como yo la entiendo. En la última sección, expongo algunas conclusiones de política general.

La tasa natural de desempleo

En la primera parte de este trabajo establecí un marco para explicar el desempleo mediante la interacción de los subsidios de desempleo y


1973 1979 1987 Ultimas cifras disponibles

E E . U U . 4,8 5,8 6,1 5,7 Japón 1,3 2,1 2,8 2,6 Alemania Federal 0,8 3,2 6,5 6,5 Francia 2,6 5,9 10,8 10,6 Italia 6,2 7,6 12,1 n.a. Reino Unido 3,0 5,0 10,3 9,1

Crecimiento real del PIB (o P N B )

1960-1973 1974-1979 1980-1987 1987

EE.UU. 3,8 2,6 2,3 2,9 Japón 10,8 3,7 3,8 4,1 Alemania Federal 5,3 2,4 1,5 1,7 Francia 5,7 3,1 1,7 2,1 Italia 5,8 2,7 2,2 2,7 Reino Unido 3,2 1,4 1,9 4,5

Productividad (en la manufactura)

1960-1973 1974-1979 1980-1987

EE.UU. 3,7 2,6 3,8 Japón 10,0 4,8 2,6 Alemania Federal 5,6 3,9 3,3 Francia 6,3 4,3 2,9 Italia 7,5 2,8 2,8 Reino Unido 4,2 1,1 4,2

Tasas de desempleo: tasas normalizadas de la O C D E

Productividad: producto por hora-hombre en la manufactura

Productividad: 1980-1986, excepto para el Reino Unido

Fuentes: F M I , O C D E , C E E , NIESR (Reino Unido).

C U A D R O 1. Indicadores económicos mundiales

Desempleo

otros aspectos del estado de bienestar, c o m o el atrincheramiento sindical, las leyes de protección laboral y las altas tasas tributarias que se requieren para sostener el bienestar. Podría considerarse esa posición c o m o una teoría de la enfermedad europea del mercado de trabajo. El argumento, expuesto con mayor detalle por Minford (1988), consiste en considerar que estas intervenciones estatales fomentan el alza de los salarios brutos reales que tienen que pagar los patronos en relación con la productividad. E n otras palabras, las intervenciones modifican

la curva de oferta o la curva de d e m a n d a del gráfico 1, aumentando la divergencia entre el empleo (L) y el empleo potencial (L*), que corresponde m á s o menos al desempleo medido.

Efectivamente hay ahora un número cada vez mayor de economistas a cuyo entender el equilibrio de la tasa «natural» de desempleo ha aumentado en Europa durante el último decenio. Figuran entre ellos Minford (1983), D e G r a u w e , Fratianni y Nabli (1985), Sachs y Wyplosz (1985), Layard y Nickell (1985), D a -vis y Minford (1986), Blanchard y S u m m e r s

160 Patrick Minford

( 1987), y Bean, Layard y Nickell ( 1987). El contraste con Estados Unidos, donde la tasa natural parece haberse mantenido sin grandes cambios entre 5 y 6 %, y Japón, donde el desempleo es insignificante, resulta sorprendente y pide ser explicado por una teoría c o m ú n . La teoría que ha surgido a ese propósito se ha centrado en explicaciones del comportamiento de los costos de los sueldos reales, en la perspectiva de la oferta. En este trabajo propongo integrar las aportaciones de esos estudios de la «tasa natural» en un marco común. Señalaré las similitudes de enfoque, dejando a un lado la forma en que han surgido las diferencias de énfasis a m e dida que los investigadores han entrado en el tema y diferenciado sus resultados.

Esos trabajos tienen sus antecedentes iniciales en tres grandes corrientes de investigación. Hay, en primer lugar, la versión acelera-cionista, basada en el aumento de las expectaciones, de la curva de Phillips debida a Friedman (1968) y a Phelps (1970), cuyo resultado fue la definición del N A I R U (Non-accele-rating inflation rate of unemployment), tasa de desempleo de inflación no acelerada. Esa concepción es la tasa natural de desempleo presentada de otro m o d o , tal como la elaboraron los micromercados (walrasianos o de otro tipo) con todas sus distorsiones. En segundo lugar, y no hay que olvidarlo simplemente por su débil apuntalamiento teórico en el momento , se sitúan los trabajos sobre el «impulso de los costos», uno de cuyos primeros ejemplos encontramos en Hiñes (1964). En esa perspectiva se pone de manifiesto el poder de los sindicatos para hacer aumentar los costos salariales. U n a tercera dirección principal es el trabajo sobre el subsidio de desempleo y su papel en la prolongación de la búsqueda de trabajo. Esta tendencia, que fue un componente del «punto de vista de la Tesorería» del Reino Unido en el decenio de 1930, influyó en Keynes para la postulación de la rigidez de los salarios c o m o una de las premisas fundamentales de su «teoría general». En el periodo de postguerra Grubel y sus alumnos exploraron m á s rigurosamente su pertinencia en una serie de países: por ejemplo Maki y Spindler (1975) en el Reino Unido. Sin embargo, fue el trabajo fundamental de Benjamin y Köchin (1979) sobre el desempleo en el Reino Unido en el período de entreguerras lo que probablemente tuvo m á s influencia en el enfoque de los subsidios c o m o mecanismo explicativo

principal, porque ellos mostraron -en forma que fue después ampliamente utilizada- que en el episodio macroeconómico m á s importante de todos los causados por la demanda, la Gran Depresión, el desempleo se debió en gran parte a los subsidios, al menos en una de las principales economías.

En correlación con el alto desempleo estarán el bajo producto y, por supuesto, el bajo empleo. Por lo tanto, nos encontramos aquí con una teoría combinada de lento crecimiento y alto desempleo, como resultado de factores relativos a la oferta. Se trata de la teoría de la «tasa natural». En mi opinión, esta teoría ayuda a explicar gran parte de los síntomas descritos anteriormente como la enfermedad europea.

Los estudios relacionados con la tasa natural requieren sobre todo una razón al menos para una curva de oferta de trabajos apenas ascendente o incluso rayana en la horizontal. Esto se debe al hecho de que si la inclinación fuera aguda o llegase incluso a la vertical, indicando así una elasticidad cero de la oferta de trabajo, los sueldos reales serían perfectamente flexibles y el empleo o el desempleo quedarían m u y aproximadamente fijados, cualesquiera que fueran los intentos de distorsión del mercado de trabajo. Entre ese tipo de distorsiones del empleo invariable se cuentan las «cuñas» tributarias, las alzas salariales obtenidas por los sindicatos, las restricciones reguladoras y los costos sociales financiados por los empleadores. Parece, en efecto, como si Milton Friedman hubiera tenido en mente ese marco -suficientemente familiar en la teoría del comercio internacional- cuando rechazó la idea de que los sindicatos influían en el aumento del desempleo en Gran Bretaña.

U n derecho a subsidio de desempleo de porcentaje fijo y m á s o menos permanente durante el tiempo de desempleo es un factor ideal para generar un incremento de la elasticidad a largo plazo de la oferta de m a n o de obra. E n efecto, mientras decrezca el salario real medio, con relación a ese subsidio, los interesados se retirarán de la oferta de m a n o de obra -de forma indefinida, mientras los salarios no vuelvan a aumentar- y preferirán dedicarse a un descanso más gratificante (o a actividades en la «economía sumergida»). Adviértase que un sistema de subsidio que ofrece un porcentaje fijo respecto de las ganancias anteriores durante un


tiempo limitado no hará aumentar la elasticidad de la oferta de m a n o de obra, sino que solamente desplazará la curva de oferta hacia la izquierda a medida que los desempleados buscan durante m á s largo tiempo (pero en última instancia aceptan empleos con salarios m á s bajos cuando se acaban los subsidios). Sin embargo, un sistema de subsidios que ofrece un porcentaje fijo indefinidamente aumentará la elasticidad de la oferta, porque a medida que los salarios disminuyen parte de los interesados se retirará del trabajo (o no volverá a él) atraída por el subsidio establecido en función de su sueldo anterior, sabiendo que cualquier sueldo futuro será m á s bajo, al igual que cualquier subsidio futuro.

U n a vez que el sistema de subsidios ha dado elasticidad a la curva de oferta, se presentan otras distorsiones; en principio, cualquier distorsión puede afectar ahora al empleo y al desempleo. El análisis del desempleo, en un sistem a de subsidios de esa naturaleza, puede obligar literalmente a observar las permanentes sacudidas de la economía. D e ahí que el ciudadano ordinario y la prensa, cuando hablan sin cesar de las «razones» particulares del desempleo (nuevas tecnologías, competencia extranjera, etc.), tengan perfecta justificación para hacerlo a un solo nivel. Sin embargo, el economista puede insistir en dos puntos.

E n efecto, puede señalar, en primer término que la causa básica -entendida ésta c o m o la (sola relevante) condición necesaria, cuando no suficiente- del desempleo reside en el sistema de subsidio; es éste (como la arena en la ostra) lo que produce la elasticidad positiva fundamental de la oferta.

En segundo lugar, esa atribución cuantitativa del aumento del desempleo (dado dicho sistema de subsidio) a la variación de las «causas» exógenas pertinentes es una tarea compleja que requiere m á s que sentido c o m ú n y observación casual. Vale la pena elaborar este punto puesto que algunos autores han tratado de invalidar ese criterio con argumentos simplistas fundados en el movimiento (o falta de movimiento) de los subsidios reales o de las tasas de reemplazo. D e hecho, la variación de los subsidios puede ser una «causa» (variable) bastante pequeña cuantitativamente sin que disminuya de ninguna manera su función causal esencial.

El análisis de la tasa natural y Europa: ¿hay una enfermedad europea del mercado de trabajo?

En muchos países europeos el desempleo ha aumentado y se ha mantenido a un elevado nivel en el decenio de 1980. Tal ha sido el caso, por ejemplo de Bélgica, Holanda, Reino Unido, Francia, República Federal de Alemania e Italia. ¿Puede aplicarse este modelo común a esos países?

Aunque todavía no se dispone de estudios convincentes para todos estos países, hay un acervo sustancial de trabajo respecto al Reino Unido, la República Federal de Alemania y Bélgica.

Para el Reino Unido , Layard y Nickell (1985) y yo m i s m o (1983) identificamos efectos significativos en los costos salariales reales del poder sindical y de los gravámenes a los e m pleadores. Se ha discutido si la variación de los porcentajes de subsidio y de impuesto sobre la renta ha influido significativamente en los salarios reales. El debate empírico gira en torno a la procedencia de incluir la productividad efectiva en la ecuación salarial; su inclusión tiende a hacer estas variables insignificantes en los datos anuales (aunque no necesariamente en los trimestrales); de otro m o d o , esos datos son estadísticamente significativos. La inclusión de un término de esa índole en una función de oferta de m a n o de obra resulta, sin embargo, claramente erróneo; aunque la productividad podría afectar el alza salarial propuesta por los sindicatos, en la obra de Layard y Nickell el alza misma se incluye directamente c o m o argumento, de m o d o que sus determinados son redundantes. E n mi trabajo, la tasa de sindicali-zación se usa c o m o sustituto del alza salarial con la que se halla de hecho m u y correlacionado. D e todas formas, Layard y Nickell, sin dejar de cuestionar este efecto, conceden que el régimen de subsidios tiene que ser en gran parte la causa del aumento de divergencia entre el desempleo y las vacantes, que ellos usan c o m o sucedáneos de factores que generan «mayores incentivos a la búsqueda». El cuadro 2 revela las similitudes en este trabajo, y compara las estimaciones de la tasa natural de 1979 hechas por Layard y Nickell con las mías propias (1983).

162 Patrick Minford

C U A D R O 2. Comparación de Layard y Nickell y Minford: Estimaciones de la tasa natural de desempleo (L) para el Reino Unido (aumento porcentual durante el período)

Layard y Nickell (L = hombres)

Modelo 1 Modelo 2 (1955-1983)

Minford (todos los L) (1955-1979)

Impuestos/beneficios (modelo 1 ) Cambios desempleo/vacantes (modelo 2) Datos de los sindicatos Otros (esp. discrepancias)

3,7

3,8 1,1

9,0

4,8 2,7 1,7

9,2

4,5

3,3

7,9

Fuentes: Layard and Nickell (1985), Minford (1983).

El Reino Unido financió amplios aumentos de subsidios entre 1950 y 1970, lo que hizo que el peso de los impuestos sobre la renta del trabajador medio y el impuesto a los empleadores del seguro nacional se triplicaran entre 1955 y 1980. Mientras tanto la afiliación sindical aumentó apenas de 40 % a 56 % del empleo. D e acuerdo con las estimaciones del cuadro 2, estos factores hicieron aumentar la tasa natural de desempleo entre 8 y 9 % de la fuerza laboral dentro de una generación (1955-1979).

Davis y yo (1986) efectuamos un considerable trabajo cuantitativo sobre la República Federal de Alemania, analizando datos facilitados por expertos nacionales sobre las tendencias de los costos financiados por los empleadores y de las prestaciones públicas suplementarias. Ese trabajo estima la tasa natural en Alemania Federal en 1,2 millones en 1980, o sea, 5 % en comparación con algo más de 1 % veinte años antes. En este período, las contribuciones de los empleadores al seguro nacional y los costos no salariales pasaron de 40 % a 80 % de los sueldos brutos. Estos y otros factores, entre los cuales se incluyen el poder creciente del sindicalismo -o por lo menos la sin-dicalización- y los crecientes subsidios de desempleo (más que duplicados en términos reales desde 1960), fueron los principales causantes del aumento de la tasa natural. Parece que el sistema de prestaciones sociales fue materialmente modificado por el Partido Socialista de Alemania en la segunda mitad del pasado decenio; los subsidios sociales y de vivienda {Sozial

hilfe y Wohngeld, incluidos en nuestro índice de prestaciones de desempleo) fueron aumentados y se generalizaron en todo el país (anteriormente el subsidio clave de desempleo era una proporción de los ingresos que disminuía con el tiempo), y se gravó a los empleadores con crecientes deberes «sociales» respecto de sus trabajadores. Puede verse una exposición detallada de estos cambios en Soltwedel y Trapp (1987).

En Bélgica, D e Grauwe, Fratianni y Nabli (1985) comprobaron que la «cuña tributaria» (es decir, la suma de la tasa impositiva sobre los sueldos que grava al empleador y al empleado) afecta significativamente el empleo. Minford y sus colaboradores (1983) estiman que las funciones del empleo y del salario son, en muchos sentidos, similares que las del Reino Unido. La tasa natural de Bélgica se estima en 340.000, es decir 8 %, aproximadamente, y se aproxima a la tasa efectiva para 1980. Las tasas tributarias (de empleador y empleado, c o m o en D e Grauwe y colaboradores), el poder sindical y los subsidios son factores, todos ellos, significativos.

En fecha reciente, Bean, Layard y Nickell (1987) hicieron un intento de tratamiento general de todos los países europeos utilizando la tasa de desempleo/vacantes ( D / V ) c o m o variable sustitutiva de los subsidios en la ecuación salarial. Los resultados son alentadores para la teoría en líneas generales; sin embargo, el tratamiento uniforme de todos los países deja inevitablemente de lado las peculiaridades institucionales de la intervención estatal en cada uno


de ellos y, en consecuencia, los resultados no son enteramente convincentes país por país. El uso que hacen estos autores de la tasa D / V parece ser una medida indirecta insatisfactoria de los factores involucrados. Por ejemplo, en el caso de la República Federal de Alemania atribuyen por entero el aumento de la tasa natural de 3,5 % a la relación D / V . Italia - u n país en que dichos autores observan poco aumento de la tasa naturales un campo minado institucional; no sólo el Estado subvenciona a los empleadores que no despiden trabajadores, y los mantienen (ociosos) en los libros, sino que existe además una amplia economía sumergida (un 15 % del PIB, según una reciente estimación oficial) en la que muchos «desempleados» siguen trabajando a tiempo completo.

Se han pedido pruebas procedentes de a m plias muestras intersectoriales de que los desempleados reaccionan a la falta de incentivos monetarios para aceptar empleos. Las pruebas aportadas hasta ahora proceden todas ellas de series temporales y, ciertamente, hay m u y escaso margen de libertad para realizar comprobaciones. Sin embargo, es impresionante que, en tan considerable medida, ese tipo de pruebas señale una dirección similar.

En un trabajo m u y reciente, mi colega Paul Ashton y yo (1988) investigamos las reacciones de oferta de m a n o de obra masculina en la encuesta general practicada en grupos familiares en el Reino Unido en 1980, una muestra de más de 7.000 personas. Los resultados clave se refieren a la elasticidad de las horas trabajadas a lo largo del año en relación con el pago marginal neto para diferentes grupos de la muestra, en la que sólo se incluyó a varones. Para los mejor remunerados, esta elasticidad es 0,5. Para los desempleados en el momento de la muestra es 0,8. Estos dos grupos presentaban tasas marginales altísimas de retenciones por impuestos o por prestaciones. Para los que habían estado continuamente empleados durante todo el año precedente, la elasticidad es 0,5. En consecuencia, las reacciones son bastante acusadas por parte de los grupos más penalizados por el régimen tributario y de prestaciones, y más apagadas en el promedio de los encuestados.

Otros resultados confirman los riesgos que para quienes se encuentran atrapados por la pobreza y el desempleo presenta el hecho de dejar un trabajo fijo y estable. La probabilidad de estar desempleado en algún momento del

año, además de depender de la edad y de la situación familiar, hace que la trampa de la pobreza sea peor. Los trabajadores se clasifican en función de la divergencia entre su ingreso neto por trabajo a tiempo completo y su derecho a percibir prestaciones complementarias; las posibilidades de haber experimentado el desempleo son para el tercio m á s bajo entre 6 y 16 % mayores que las del tercio superior.

La introducción de toda una serie de factores posibles de demanda y de factores relativos a los grupos industriales o a los grupos de ocupaciones no hace variar las reacciones estimadas a los incentivos. En lo que se refiere a los desempleados, confirma que la pérdida de incentivos se tiene en cuenta; incluso aunque 1980 fue un año de recesión, los factores de demanda no alteran su importancia.

Dejando de lado los estudios profundos de estos países, podemos utilizar el panorama que en ellos se da de la enfermedad del mercado de trabajo europeo para tratar de explicar por qué algunos países han evitado el contagio. Ciertamente, tenemos que estudiar sus regímenes de intervención estatal en el mercado de trabajo. Se esperaría que fueran relativamente inmunes los países en que el Estado no establece un u m bral mínimo de salarios.

Dos casos interesantes son Suiza y Suécia. Aunque ambos tienen un sistema generoso de subsidios de desempleo, el control que lo acompaña es estricto y la duración de la prestación limitada. E n Suiza, los desempleados tienen que presentarse dos veces por semana a la oficina de subsidio y llevar pruebas de solicitudes de trabajo; si no convencen a los funcionarios cantonales de que están intentando seriamente encontrar trabajo, pierden las prestaciones que, de todas formas, se suspenden al cabo de ocho meses. E n Suécia, el fondo de subsidio es parcialmente alimentado por los sindicatos, que ayudan a llevar el control; al cabo de doce meses, los desempleados quedan automáticamente incorporados a un régimen «de trabajo comunitario» financiado por el Estado -sistem a análogo al aplicado en Estados Unidos de América-, donde los beneficiarios de subsidios sociales han de trabajar o seguir cursos de capacitación para poder recibir dichos subsidios. Importa señalar que el régimen sueco no es completamente satisfactorio, pues como las tasas pagadas son previsiblemente superiores a las tasas de reabsorción en el mercado de las

164 Patrick Minford

Arriba: M u y dignos miembros de la City, en Londres. (Rush/F. Guenet. Derecha: Ellos también están en huelga. El personal de la Bolsa de Londres en una marcha de protesta. Keystone.

competencias de los tabajadores beneficiarios, este régimen ha aumentado el gasto público y creado un nutrido grupo de empleados estatales a largo plazo, una forma de desempleo encubierto de larga duración (Burton 1987).

Fuera de Europa, otros países donde el subsidio de desempleo está estrictamente limitado en cuantía y duración son Japón y Estados Uni dos de América. E n ambos , se espera que tanto la familia c o m o los individuos, aporten apoyo a largo plazo sea tanto familiar c o m o individual. La excepción es la notoria «Ayuda para las familias con Niños a Cargo» que ha causado graves distorsiones del mercado de trabajo para los trabajadores m u y poco productivos y sobre todo para los negros (Murray 1986, Sean y Bernstam 1986). El «empleo vitalicio» de las grandes empresas japonesas se aplica a m e n o s de 40 % de los empleados japoneses, y no constituye tanto una forma de seguro social c o m o una manera de contratar y retener un núcleo de empleados clave. El mercado laboral secunda

rio da márgenes flexibles para las operaciones de subcontratación. Por otra parte, el empleo vitalicio conlleva evidentemente la obligación de aceptar un pago que varía en función de las utilidades, o sea de aceptar reducciones en caso necesario.

Cuando se compara la pauta de los salarios reales y el empleo en Europa y Estados Unidos, con su régimen de subsidios limitados y sus sindicatos débiles, se tiene un cuadro m u c h o m á s claro. Los salarios reales apenas aumentaron en Estados Unidos entre 1976 y 1985, mientras que en Europa aumentaron en m á s de 2 0 % ; paralelamente, el empleo total en el m i s m o período fue m á s o menos estático en Europa, pero acusó un aumento de cerca de 20 % en Estados Unidos.

La eficiencia

La explicación previa se refiere fundamental-

166 Patrick Minford

mente al desempleo. Explicar completamente el bajo nivel de producción en todo caso en el Reino Unido, requiere complementar el cuadro con una teoría de la eficiencia y el cambio tecnológico.

La teoría de la tasa natural esbozada en lo que antecede no dice nada sobre la eficiencia y ni siquiera sobre la productividad de la m a no de obra. A medida que se desemplean trabajadores y se va ajustando la masa de capital, con la eficiencia y la concentración industrial constantes, la productividad irá aumentando, si los rendimientos de escala son decrecientes, o disminuyendo, si los rendimientos son crecientes, y aumentará también en la medida en que se substituya m a n o de obra por capital.

Sin embargo, en el supuesto de la libre competencia en los mercados de bienes y de la ausencia de protección contra la competencia extranjera, la industria probablemente explotará internacionalmente las economías de escala disponibles; por consiguiente, los rendimientos constantes a esa escala óptima parecen ser el mejor supuesto. La concentración industrial internacional no es probable que cambie, lo cual impone que la escala y la concentración no producirían ningún cambio de productividad aunque aumente progresivamente el desempleo. Se da lugar así a un aumento de productividad a medida que el capital reemplaza la m a n o de obra, lo cual es una apariencia m u y engañosa de mejora de la eficiencia. En Gran Bretaña, Muellbauer (1986) estimó que cerca de 0,75 % anual del aumento de la productividad de 1980 a 1985 se debió a esa causa.

Por consiguiente, tenemos la presunción de que el alto desempleo irá acompañado de un crecimiento m á s lento y de una mayor productividad a medida que las máquinas vayan reemplazando a las personas. Pero hay m á s , como nuestra notable experiencia en Gran Bretaña ha mostrado. U n a vez más , Muellbauer estima para la manufactura una aceleración de la eficiencia de los factores, o productividad intrínseca tras despejar la substitución de factores y la utilización anormal, de alrededor de 1 % anual en 1973-1979 a 3 % anual en 1980-1985. Desde 1985 las cifras indican un crecimiento todavía más rápido; de 1985 a 1987 la productividad aumentó a un ritmo anual de 5 %. En todo el período, a partir de 1979, el crecimiento medio anual ha sido de 4,3 % de forma que la productividad intrínse

ca puede haber aumentado 3,5 al año. Para la totalidad de la economía, el aumento de la productividad ha llegado 2,5 % desde 1979, en comparación con un anémico 1 %• de 1973 a 1979. Puede ser esta una subestimación, debido a la forma en que se mide el producto de los servicios (en gran parte con base en el volum e n del empleo).

Esta historia de la mejora de la eficiencia es peculiarmente británica; el aumento de la productividad en el resto de los países de la O C D E ha sido más lento que en el decenio de 1960, y no hay signos de aceleración en el presente decenio. N o sabría decir si podría haberla habido de ser diferentes las políticas, pero mi suposición, inspirada en comentarios de las Universidades de Kiel, Erasmus y Lovaina, es la de que en el mercado de trabajo, c o m o en los mercados en general, hay distorsiones significativas cuya supresión haría aumentar sensiblemente la eficiencia. Por el m o m e n t o , no puedo asegurar que el componente de eficiencia de la «enfermedad» sea verdaderamente europeo o específico del pasado británico reciente.

Veamos, por consiguiente, qué aspectos de esa enfermedad se manifestaron en Gran Bretaña. Sugeriría el uso de la teoría clásica de las distorsiones, complementada por la teoría de la elección pública para explicar su existencia; ello equivale a decir que el gobierno es inducido por intereses especiales a darles protección con respecto a procesos de mercados competitivos. C o m o resultado, los costos y los precios aumentan y el rendimiento de los recursos es menor que el que cabría esperar.

En Gran Bretaña hay dos grupos principales de intereses que han causado grave perjuicio: los sindicatos y los empleados del sector público. Los sindicatos -además de su influencia en los sueldos reales, que se estudian en la teoría del desempleo- han bajado la productividad mediante prácticas restrictivas. Los directivos y los empleados del sector público han entrado en colisión contra el contribuyente evadiendo controles de los precios y las utilidades mediante costos hinchados. Richard Pryke (1981) ha documentado la aterradora evolución experimentada a ese respecto por las empresas nacionalizadas en el pasado decenio. Por ejemplo, de 1968 a 1978 la productividad disminuyó realmente en cinco industrias principales -acero, carbón, autobuses,


vehículos y correos- y apenas aumentó en la industria ferroviaria. La mayor parte de las demás industrias -gas, telecomunicaciones, líneas aéreas, electricidad y fletes- estuvieron por debajo de los niveles óptimos internacionales.

La regulación del transporte y de las profesiones también ha sido un factor distorsionante significativo. La asignación estatal planificada de recursos médicos y educativos ha generado distorsiones en el consumo, ejemplificadas por las listas de espera de los hospitales y la mala formación del ciudadano británico ordinario no calificado. Por último, un factor más de distorsión proviene de los impuestos necesarios para pagar las cuentas del sector público; gran parte de esta carga es generada por la ineficiência del mercado de trabajo, pero una parte (por ejemplo, los elevados impuestos sobre la energía) proviene de graves distorsiones específicas en los mercados de bienes, y también del efecto generalmente dis-torsionador de la imposición fiscal.

El rompecabezas de este mosaico está constituido por los objetivos y el comportamiento negociador de los sindicatos. El modelo de «negociación eficiente» no es aplicable aquí, en razón de la estructura de la mayoría de los sindicatos británicos, tal como dice Minford (1988). Los sindicatos negocian con muchas industrias y de esta forma minimizan probablemente los costos transaccionales al fijar únicamente los sueldos. Además, no parecen congruentes con este modelo los antecedentes británicos de vastos movimientos de empleo y de alzas constantes de salarios logradas por los sindicatos, pues el modelo prediria un empleo estable y una variación de la relación utilidades/sueldos en función de la rentabilidad de la industria (puesto que las negociaciones eficientes mantienen el empleo en el nivel óptim o Paretiano que maximiza la utilidad conjunta de la firma y el sindicato, con variaciones de sueldos que logran la repartición apropiada de los beneficios totales).

Los sindicatos británicos han sido manejados por oligarquías apoyadas por activistas sindicales. C o m o los miembros del sindicato ejercen poco control, las votaciones han sido frecuentemente manipuladas por los activistas. U n objetivo del grupo dominante parece haber sido intercambiar sueldos por empleo dentro del modelo de monopolio familiar, fi

jando tipos de sueldo para lograrlo. Pero el otro objetivo era mantener el control de los miembros para luchar por objetivos m á s a m plios. La libertad de contratación entre los miembros y los empresarios respecto a los sueldos y a los niveles de empleo, con los correspondientes pagos de primas dentro de la estructura salarial, podrían amenazar el control por parte del sindicato, ya que los empresarios podrían apelar a los intereses de los miembros directamente. Mediante prácticas restrictivas, la jerarquía sindical impedía dicha contratación, excepto con autorización.

N o entenderán fácilmente ese proceso quienes están acostumbrados al sindicalismo puramente económico c o m o el de Estados Unidos. El sindicalismo británico ha tenido objetivos políticos. Las prácticas restrictivas que reducen el volumen de las rentas que han de compartir el sindicato y las empresas se pueden explicar mejor en función de dichos objetivos no económicos. En forma m u y similar, el Partido Comunista de la U R S S ha sacrificado la eficiencia para mantener el control del partido en las fábricas.

En el resto de este artículo examinaré brevemente los datos (sobre todo británicos) que conozco acerca de este segundo aspecto de las distorsiones generales relativos a la oferta. Consideraré en esa misma parte los resultados obtenidos hasta la fecha gracias al saneamiento del mercado libre por parte de Mrs . Thatcher. Apuntaré, finalmente, las lecciones de posible interés para la Europa continental.

Las pruebas relativas a la eficiencia

Los datos obtenidos en la encuesta sobre grupos familiares antes mencionada se relacionan naturalmente con otro aspecto general de la oferta el de las tasas m á s elevadas de imposición fiscal. C o m o en Estados Unidos de A m é rica, la parte de ingresos que pagaron los grupos mejor retribuidos aumentó cuando la tasa más alta se redujo de 83 % a 60 % en 1979 el aumento fue de 2 4 % en 1978-1979 a 26,1 % en 1984-1985 para el 5 % del grupo m á s retribuido y de 11,2 % a 11,8 % para el 1 % de ese m i s m o grupo. La interpretación evidente fue cuestionada por quienes argüían que los ingresos de esas personas podrían haber aumentado

168 Patrick Minford

por una variedad de razones distintas de sus propios esfuerzos intensificados por incentivos m á s altos. Sin embargo, los datos derivados de la encuesta confirman claramente la existencia de una respuesta sustancial en horas entre los 30 % mejor remunerados de la muestra: la respuesta se habría podido explicar fácilmente por el aumento observado del impuesto sobre la renta. Incidentalmente también indica esa prueba que el último recorte de las tasas m á s altas a 40 % se compensará a sí mism o con los solos efectos horarios.

U n o de los principales factores que han contribuido al mejoramiento de la productividad ha sido la nueva legislación sindical. Las inmunidades sindicales respecto de perjuicios civiles por inducir al incumplimiento de contrato se limitaron a la acción huelguística primaria cuando ésta sea aprobada por votación secreta en dos leyes de 1982 y 1984. Estas nuevas leyes han sido esenciales para la modificación de las relaciones laborales en Gran Bretaña: ahora podemos disponer de muchos ejemplos de su utilización, y entre los más significativos cabría citar el de la industria periodística, el de los muelles durante la huelga del carbón y, últimamente, la huelga de los marinos con motivo de conflicto del transbordador. Las huelgas han terminado muchas veces por orden de los tribunales que han concedido indemnizaciones por perjuicios a los empleadores contra los sindicatos.

La privatización y la desreglamentación también han contribuido a acelerar la productividad. Muchas de las empresas estatales no privatizadas han respondido a la amenaza efectiva o potencial con aumentos similares de productividad; figuran entre esas empresas British Airways, British Steel y British Rail. Por lo que se refiere a la desreglamentación, los autobuses y el mercado de valores destacan como ejemplos de mejora de la competitivi-dad. La contratación externa se ha utilizado ampliamente en servicios de corporaciones locales y en funciones subordinadas del Servicio Nacional de Salud: los ahorros representativos, para calidad equivalente, son del orden de 25 %.

La competencia se ha introducido con vacilaciones, cuando se ha hecho, en los m o n o polios privatizados: m u y escasamente en British Gas, y m u y débilmente en British Telecom en la forma de un competidor, Mer

cury, de pequeña escala, limitado esencialmente al aprovisionamiento comercial. Los economistas han criticado ese proceso, pero la razón de éste ha sido política. N o se trataba tanto de la necesidad de maximizar el ingreso, c o m o pensaron algunos, pues el ingreso resultó copioso, sino m á s bien de obtener, sobre todo la cooperación del personal directivo en el lanzamiento de un nuevo producto político especulativo, pues la privatización era una operación delicada en muchos respectos y podría haber sido fácilmente saboteada por los directivos. Ahora que el producto está asegurado, los intereses del personal directivo pasarán a un segundo plano, y la competencia se manifestará cada vez más , inclusive en esos m o n o polios previamente privatizados. Por ejemplo, en 1990 se va a revisar el monopolio de British Telecom, y todo indica que hay mucha nueva competencia; la industria de la energía va a ser privatizada, según parece, en forma competitiva. El carbón también va a perder su acceso privilegiado a esta industria. Por último, han resultado claras las ventajas de dar a los directivos libertad comercial; es posible hacerlo sin privatización, pero la privatización es un resultado automático al que se ha de llegar irreversiblemente con dicha libertad.

Sin embargo, el cambio fundamental ha sido el de la legislación sindical. Las prácticas de trabajo han experimentado una acusada mejora en todos los aspectos, lo que seguramente se debe, sobre todo, al fenómeno nuevo de la incapacidad de los sindicatos para oponer resistencia. Sus miembros han tratado de ganar con los cambios y se han negado a votar en favor de la acción sindical contra ellos; dicha acción, por lo tanto, habría quedado fuera de la ley. Mrs. Thatcher ha podido señalarlo c o m o mérito por su parte en la defensa de los propios derechos de los miembros de los sindicatos frente a los patrones; estos miembros la premiaron con el voto mayoritario de 1987.

Desglosar el incremento de la productividad en los factores que a él contribuyen no es algo que podamos hacer con nuestros conocimientos actuales. Resulta claro, sin embargo, que el cambio radical operado desde 1979 se debió al cambio de las políticas relativas a la oferta: una certeza a la que ya había llegado Walters en 1985. En este sentido, el programa de reforma general relativo a la oferta ya ha tenido éxito en cierta medida.


Las políticas relativas al desempleo han tenido, en cambio, una formulación lenta. Mathews y yo (1987) calculamos recientemente que hacia 1980 el desempleo de equilibrio (hacia el que estaba tendiendo naturalmente el desempleo) ya era de 3,1 millones, o sea bastante superior a la cifra de 1979 examinada anteriormente. Nuestro análisis sugiere, por lo tanto, que el fuerte aumento del desempleo entre 1979 y 1983 (cerca de dos millones) puede explicarse plenamente por la eliminación del personal excedentário, en cuanto el desempleo real «alcanzó» esta tasa de equilibrio. E n otras palabras, si el gobierno de Mrs. Thatcher no hubiera hecho nada y no se hubiera producido ningún otro choque, el desempleo habría experimentado, de todos modos , el mi smo aumento. Sin embargo, resultaba difícil dar con una estrategia políticamente viable para este problema en razón de la extrema sensibilidad de los problemas sociales.

La situación ha cambiado ahora a causa del éxito del programa de relanzamiento iniciado por Lord Young. En ejecución de este program a , se llamó a todos los desempleados que llevasen más de un año sin trabajo a entrevistas para su colocación en programas gubernamentales o en otros puestos; la negativa de principio a aceptar dichos puestos podía suponer la pérdida del subsidio. N o es una coincidencia que el desempleo haya comenzado a descender constantemente en agosto de 1986, un mes después de haberse implantado en todo el país el relanzamiento. El relanzamiento ha sido un factor «disolvente», pues los interesados han preferido retirarse de los registros de desempleo a presentarse a una entrevista (y quizá ser descubiertos como trabajadores de la economía sumergida), y ha generado una tasa más satisfactoria de colocación de las personas en desempleo prolongado (hasta 5 % de los entrevistados fueron situados en puestos de trabajo o en centros de capacitación). Aunque esa m e jora es, en parte, estadística, sigue siendo válida cuando el índice de desempleo es tan importante para definir el problema.

El relanzamiento está consolidándose, sobre todo mediante la intensificación de la obligatoriedad. Los menores de 18 años tienen ahora que optar entre un curso de capacitación o la pérdida de los subsidios. En su momento este principio se extenderá, sin duda, a trabajadores de más edad, c o m o sucede en los siste

mas de subsidios de E E . U U . , Suécia o Suiza. Mientras tanto, parece probable que el Ministro de Hacienda intente hacer reformas tributarias personales bastante radicales que lleguen a liberar a un número elevado de personas de la trampa de la pobreza.

La estrategia se está completando ahora en lo que respecta a los salarios acordados en la nueva ley sindical que va a pasar al Parlamento. Esta ley atenúa, hasta su práctica desaparición, las inmunidades restantes, puesto que se va a quitar a los sindicatos el poder de sancionar a los miembros que no respeten los piquetes. Hasta ahora ha sido decepcionante el efecto de las nuevas leyes en los aumentos salariales negociados por los sindicatos: según demuestran las nuevas encuestas sobre ingresos, los niveles salariales aumentaron continuamente hasta 1980, y desde entonces quedaron nuevamente estabilizados. La ley citada puede reducir esos niveles, puesto que debilita el poder de organizar las tradicionales huelgas salariales, no tocado hasta ahora.

Otros elementos del problema de los incentivos van a ser tratados en las nuevas leyes sobre las «ciudades interiores» que el Parlamento está discutiendo actualmente. La liberalización de los alquileres hará bajar el costo de la vivienda de los trabajadores migrantes en el sureste, y esto facilitará la movilidad de los trabajadores no calificados del norte al sur. Las reformas de los impuestos empujarán a las empresas de regiones saturadas a zonas de alto desempleo, tanto a causa de los impuestos por las empresas unificadas (el mismo gravamen a la propiedad por libra esterlina evaluada en todas las áreas de Inglaterra) c o m o porque la capacitación limitará la carga tributaria doméstica local de los directivos y los trabajadores calificados que vengan a instalarse en esos «puntos negros».

Se han examinado en esta sección los datos disponibles sobre el papel de los factores relacionados con la oferta y sobre los resultados de las políticas aplicadas en el Reino Unido por Mrs. Thatcher para mejorar el aspecto de la oferta, en términos de eficiencia y de empleo. El programa no pretende ser completo; el Parlamento está estudiando actualmente leyes de gran alcance y se están preparando m á s reformas (por ejemplo la del Servicio Nacional de Salud), además de privatizaciones importantes, c o m o las de la electricidad y el acero re-

170 Patrick Minford

cien anunciadas. Teniendo en cuenta que sólo a plazo m u y largo se pueden esperar resultados completos, los obtenidos hasta ahora no son desalentadores.

Las implicaciones en el plano de las políticas

El tratamiento previamente descrito de la enfermedad europea es la liberalización. Es innegable que está funcionando, por lo menos hasta cierto punto, en Inglaterra. ¡No faltarán, sin embargo, los que consideran que el remedio es peor que el mal! La cuestión que ahora deseo tratar es la de saber si se puede concebir un remedio corporativista que preserve el enfoque de consenso que tanto fascina en Europa, erradicando al m i s m o tiempo sus principales deficiencias, aquí analizadas.

El corporativismo involucra la cooperación entre los grandes sindicatos que tienen influencia en todos los trabajadores o en su gran mayoría, los representantes de las empresas, sobre todo de las grandes empresas que dominan los principales mercados de bienes, y el gobierno. El linaje filosófico del corporativism o puede según creo rastrearse hasta llegar a Hegel y, antes de él, a Rousseau, con su opinión de que el bien común va m á s allá de los deseos del individuo. «El hombre nace libre; sin embargo, en todas partes se halla entre cadenas». Tal es la razón de que el Estado deba liberar al hombre para permitirle disfrutar de sus verdaderos intereses.

Es difícil para un anglosajón educado en la tradición de Locke, Hobbes y H u m e tomar esta filosofía seriamente. Se advierte así la división político-filosófica del corporativismo y se ponen de manifiesto incidentalmente las verdaderas dificultades profundas con que se enfrenta toda la empresa de la C E E . N o es fortuito que el concepto de mercado europeo, con su fuerte impulso desregulador, esté siendo acogido con el mínimo de entusiamo en República Federal de Alemania y con el m á x i m o en los Países Bajos y el Reino Unido.

Dejando de lado la filosofía, el economista tropieza con un serio problema cuando trata de reconciliar la eficiencia de la asignación, que depende de que el consumidor individual haga equivaler la utilidad marginal al costo marginal de la firma individual, con la toma

de decisiones corporativa. Pero no es esto todo. La nueva economía industrial indica también que el corporativismo va a obstruir la innovación y el crecimiento. Esta economía responde esencialmente a la vieja idea austríaca -Schumpeter, por ejemplo- de que las utilidades se acumulan al monopolio temporal producido por la innovación, con grandes o pequeñas empresas que se oponen libremente a ese monopolio. El gobierno no necesita intervenir para garantizar la competencia; ciertamente, sólo la ayuda o la reglamentación gubernamentales pueden sostener el poder monopolístico m á s allá de la fase temporal. El corporativismo tiende precisamente a producir dicha intervención gubernamental en favor de las empresas interesadas, que suelen ser grandes y tener influencia en el proceso político.

También respecto del mercado de trabajo y de la economía laboral reciente, tropieza el corporativismo con dificultades. Los desempleados son sólo una minoría en la composición de los sindicatos (e inclusive en la fuerza de trabajo en su conjunto, si los sindicatos se sitúan en una amplia perspectiva por ser grandes y dominantes). Por lo tanto, los sindicatos tienen poco interés en recortar los niveles salariales de sus miembros a fin de aumentar las oportunidades de los desempleados. La experiencia de Bélgica y de la República Federal de Alemania, estados corporativistas, sugiere que puede ser difícil para los asociados sociales llegar a más amplios acuerdos sobre sueldos, subsidios e impuestos que permitan reducir el desempleo por otras vías. En contraste, el caso sueco muestra que los subsidios generosos de desempleo combinados con la obligación de que las personas que llevan largo tiempo desempleadas acepten trabajo o formación estatales mantienen bajo el desempleo; sin embargo, los costos son altos en gasto público e impuestos, lo que puede acarrear problemas relativos, por lo general, a la oferta.

Todo ello indica que el corporativismo puede llegar a contener el desempleo, pero que los costos en eficiencia y dinamismo pueden ser grandes. E n verdad, la enfermedad europea es en gran parte producto del corporativismo. Los sindicatos han sido investidos de poderes c o m o premio a su coparticipación social; los subsidios sociales han sido considerados c o m o corolario de la responsabilidad social asumida por los trabajadores. El peso de los grávame-


nes fiscales ha sido aceptado por las empresas sobre todo en forma de contribución al seguro nacional; las empresas han asumido así sus responsabilidades sociales seriamente a c a m bio del apoyo gubernamental contra la c o m petencia irresponsable. Se ha aceptado individualmente el pago de elevados impuestos personales a cambio de que el gobierno garantice altos índices de empleo estable. Sólo los gobiernos dispuestos a imponer todos los gravámenes fiscales necesarios han podido honrar ese compromiso; Suécia es el principal ejemplo. Pero inclusive esta política puede ahora descomponerse ante las reformas tributarias que están barriendo el m u n d o occidental.

El fracaso del corporativismo es paralelo en su forma diluida al fracaso de la planificación en el bloque comunista, que ha forzado a los Gobiernos de China y la Un ión Soviética a descentralizar y a introducir el mecanismo de los precios. Se trata de un fracaso de la eficiencia y el dinamismo económicos. Inclusive los gobiernos laboristas están abandonando o m o

dificando seriamente el modelo corporativista, c o m o en Australia y Nueva Zelanda. Las encuestas occidentales parecen mostrar que los empresarios políticos dispuestos a afrontar los intereses creados que sustentan el corporativismo pueden cosechar frutos políticos duraderos.

E n conclusión, el corporativismo parece un experimento fallido de gestión económica basada en el abandono de los incentivos. Los datos de que ahora se dispone en relación con los incentivos y los mecanismos de la oferta hacen ver ese abandono c o m o una peligrosa decisión que ignora la sabiduría de A d a m Smith y de los primeros defensores de la oferta c o m o Gladstone. Parece patente que el remedio de la enfermedad europea depende del abandono del corporativismo. El corolario respecto del crecimiento parece también claro. T o d o confirma que la liberalización ofrece la clave para el desarrollo del potencial de crecimiento de un país.

Traducido del inglés

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Nota

* Hago constar mi agradecimiento al E S R C Consortium for Modelling and Forecasting the Economy del Reino Unido por su prolongado apoyo financiero a las investigaciones de que doy cuenta en el presente trabajo. Agradezco asimismo a los editores George von Furstenberg y Springer la autorización para utilizar material de mi colaboración en A Supply-side agenda for Germany: Sparks from the US, Great Britain, and European Integration, Gerhard Fels and George von Furstenberg, eds., capítulo 3, Springer, 1988.

Los costos de información y la división del trabajo*

Axel Leijonhufvud

Introducción

El desarrollo económico, opuesto al «mero» crecimiento económico, es el proceso de un sistema que evoluciona hacia esquemas cada vez m á s complejos de actividades coordinadas. E n términos de A d a m Smith, provoca una «división creciente del trabajo».

Lo que impulsa la evolución económica hacia una división mayor del trabajo son las economías de escala. Si logram o s practicar formas m á s complejas de cooperación, esas economías de escala nos harán más ricos. E m p e ro, para mantener estructuras económicas cada vez m á s complejas es necesario que mantengamos la estabilidad política y monetaria así c o m o el libre comercio -por lo menos relativamente libre- en amplias zonas geográficas.

«La División del Trabajo depende de la extensión del mercado». Los nuevos productos crean nuevos mercados, y una variedad casi infinita de nuevos procesos de reducción de costos a m plían los mercados para determinados productos. Para el entero sistema de mercados interrelacionados, la disminución de los costos de transporte y la extensión geográfica de los mercados constituyeron a lo largo de la historia la principal fuerza técnica que contribuyó a aumentar la división del trabajo.

Es razonable creer que los costos del tratamiento, la transmisión y el almacenamiento de

Axel Leijonhufvud es profesor de economía en el Departamento de Economía de la Universidad de California en Los Angeles (UCLA), 8857 Moorcroft Ave., Canoga Park, C A 91304, Estados Unidos de América.

la información han asumido la función en el desarrollo económico que los costos de transporte desempeñaron durante tanto tiempo.

El desarrollo económico y la complejidad cada vez mayor de los sistemas económicos1

E n términos corrientes, la complejidad es una noción vaga. Todos hemos oído quejas acerca

de «lo complicada que es la vida moderna», en comparación con un pasado supuestamente « m á s simple». N o está claro siempre que esta clase de afirmación tenga algún fundamento; si tratamos de explicarla, veremos que hay tantas probabilidades de que sea falsa, c o m o verdadera.

C o m o hoy día la división del trabajo se ha intensificado, es probable que los particulares posean téc

nicas productivas menos variadas, por lo que en este sentido, su vida no es m á s complicada, sino m á s sencilla. A la mayoría de las personas les resultaría terriblemente difícil hacer lo que hacía el granjero de las regiones montañosas de Escocia mencionado por A d a m Smith que era «el carnicero, panadero y destilador de su familia». Claude Lévi-Strauss descubrió que los individuos de cierta tribu tenían que reconocer 4.000 variedades de plantas en la selva y, adem á s , saber para qué servía cada una de ellas. M i propia «mente salvaje» almacena unos co-

RICS120/Jun. 1989

174 Alex Leijonhuß/ud

nocimientos de botánica algo menos vastos. «La ventaja intelectual de la civilización», observa Thomas Sowell, «no es forzosamente el hecho de que cada hombre civilizado tenga más conocimientos, sino que necesita muchos menos»1.

Creo que este tipo de ambigüedad ocurre porque las estructuras complejas requieren bloques simples para su construcción. Así como podemos construir casi todo con cubos de juguete, es posible construir complejos sistemas económicos «modernos» utilizando individuos sencillos, incapaces casi todos ellos de hacer de carnicero, panadero o destilador, o incluso de reparar su propio automóvil.

En todo caso, la noción de «complejidad» tiene que consolidarse. Insistir en una fórmula para cuantificar la complejidad es m u y ambicioso, pero una falsa escala de medición puede resultar peor que inútil. Sin embargo, es necesario que el concepto sea suficientemente concreto para que resulte posible hablar significativamente de mayor o menor complejidad, aunque un ordenamiento parcial de ese tipo es lo mejor que podemos esperar. Con esta finalidad, será preferible comenzar con un ejemplo concreto.

En su interesante libro, Gente de la Edad Media, la distinguida historiadora de la economía Eileen Power describe la vida de un siervo de la Abadía de Saint Germain-des-Près, llam a d o Bodo3 . Es de suponer que Bodo fue un «hombre representativo» del siglo x, que podríamos comparar por diversos conceptos con algún «hombre representativo» de Europa o América del Norte en el siglo xx. Es obvio que Bodo tenía una esperanza de vida más breve. Varias circunstancias, entre ellas el duro trabajo físico al que estaba sometido, hacían su vida difícil. Su alimentación era inadecuada en relación con los criterios modernos. N o era un hombre libre. Era pobre.

¿Por qué era pobre? Las respuestas pueden seguir diversas direcciones según la teoría económica que utilicemos. U n a teoría del desarrollo económico basaría la respuesta en los descubrimientos posteriores: los fertilizantes químicos, el motor de combustión interna y tractor aún no habían sido inventados. Otra teoría apuntaría a la relación capital-trabajo: Bodo dedicaba un capital demasiado pequeño a la producción.

La respuesta que a mí m e interesa subrayar

es que Bodo era pobre porque pocas personas cooperaban con él en la obtención de sus productos o de su renta real, es decir, la producción para su consumo. Nuestra explicación resultará más fácil si nos centramos en el consum o . Supongamos que p o d e m o s hacer un cálculo preciso del valor añadido de la cesta de la compra de la familia Bodo. Bastante más del 50 % de la misma se debía seguramente a los esfuerzos directos de Bodo y de los miembros de su familia. Casi todo el resto era imputable a los demás miembros de su aldea. Sólo una porción ínfima podría asociarse a una transacción de intercambio.

Veremos más claro este extremo si consideramos el aspecto espacial. Es m u y posible que Bodo pasara toda su vida en un perímetro de unos pocos kilómetros alrededor de St. Germain-des-Près. Quizás no conoció ningún otro lugar. Asimismo, casi todas las contribuciones de valor añadido a su cesta de la compra procederían de personas que vivían en la misma zona. Si utilizó tal vez un poco de sal de la costa atlántica, de ahí no pasó su participación en el comercio interregional.

Hay un aspecto temporal similar en el que consideraremos lo que podríamos llamar la «situación en el tiempo», más que en el espacio, de las personas que contribuyeron al consumo del individuo representativo. Bodo utilizó probablemente algunas herramientas heredadas. Labraba la tierra que había sido desbrozada por sus antepasados. Por modesta que fuera su casa, en ella habían vivido varias generaciones. Además , en la sociedad pobre la producción implica un uso menor de bienes de capital duraderos. Es menos «desviada», c o m o diría Böhm-Bawerk.

Nuestro rico hombre representativo del siglo xx está inserto, por su parte, en una red de colaboradores individuales mucho más amplia que la del pobre Bodo. Además, su red es m u cho más vasta desde el punto de vista espacial. La distancia media que lo separa de los que contribuyen a su consumo o utilizan su contribución productiva es mayor. Por lo demás, su red es también más profunda temporalmente: el número de individuos que en x períodos del pasado contribuyeron a su consumo presente es mayor que en el caso de Bodo.

Los debates sobre el concepto de «desviación» de Böhm-Bawerk nos han enseñado que no es posible hallar un índice perfecto para tal

Los costos de información y la división del trabajo* 175

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La cosecha en la Edad Media . La ausencia de división del trabajo en el espacio y en el tiempo era una de las causas de la extrema pobreza de los siervos. Rheinisches Landesmuseum, Bonn, RFA.

176 Alex Leijonhußrud

concepto. Lo propio puede decirse de la medición de la complejidad temporal de la producción y, por ende, de la complejidad del sistema en general. En cualquier caso, siempre es posible establecer índices utilizables, aunque disten de ser perfectos.

Si consideramos la división del trabajo com o la hemos descrito antes, observaremos que es posible obtener algunas medidas razonablemente correctas de la «complejidad» de una economía a partir de la bibliografía sobre la concentración industrial. Por ejemplo, en vez de considerar la proporción del producto de la industria imputable a x empresas principales, observaremos la proporción del consumo de una familia representativa, representada por los n contribuyentes individuales m á s importantes al valor añadido. Otra posibilidad es calcular un coeficiente Gini sobre una base similar. En principio, estas mediciones podrán utilizarse para justificar algunas afirmaciones (pero no todas) sobre el aumento o la disminución de la complejidad de la división del trabajo entre varios puntos en el tiempo.

N o hace falta que perdamos nuestro tiempo en considerar cuál es la mejor medida posible. Ello no ha de preocuparnos, ya que resulta evidente que ninguna de las medidas de concentración elegidas puede ser operacional a un costo razonable en el empleo indicado. Ocurre simplemente que la noción de «complejidad» no es vaga de por sí, o por lo menos no en forma definitiva. Si los puntos de comparación distan entre sí un millar de años, por lo menos, difícilmente podrá decirse que los resultados son a m biguos.

Hay , desde luego, otros varios candidatos al título de «factor estratégico» del desarrollo económico y no voy a dar aquí una lista de todos ellos. Después de la primera crisis del petróleo, muchos escritores afirmaron que el desarrollo económico occidental se caracterizaba ante todo por el creciente uso de energía inanimada por habitante. La anticuada planificación del Bloque Oriental solía utilizar c o m o factor estratégico la industria pesada, en particular la siderúrgica. A su vez, el modelo de industria pesada tal vez no sea más que un caso especial del concepto de desarrollo económico basado en la «revolución industrial», cuyo factor primordial es el crecimiento de las industrias m a nufactureras4. Este concepto se impone a nuestra reflexión, por ejemplo, cuando nos alarma

m o s porque la tendencia del empleo en el sector de manufacturación comienza a c o m portarse c o m o quisiéramos que se comportase en la agricultura.

Todos estos conceptos que pretenden explicar el desarrollo económico tienen algo a su favor - u n contexto al que se ajustan- y de poco servirá tratar de refutarlos con un argumento general. Sin embargo, por muchos motivos yo creo que es mejor concebir el desarrollo económico como la creación de estructuras cada vez más complejas de la división del trabajo. D e este m o d o el nivel de vida del hombre corriente dependerá de nuestra habilidad de mantener las condiciones -«la extensión del mercado»-que hacen factibles esas estructuras complejas de cooperación.

La división del trabajo y el rendimiento creciente a escala

En los análisis económicos corrientes solemos trabajar con modelos que de ninguna manera ofrecen el esquema de desarrollo económico que acabo de exponer. Por ejemplo, los m o d e los neoclásicos de desarrollo, o los modelos de comercio internacional basados en Heckscher-Ohlin, no muestran esta asociación entre el nivel de vida y la complejidad del sistema. La teoría económica tradicional quiere que los ricos exijan m á s diversidad en el consumo y, en este contexto, las economías de escala en la producción son un lugar c o m ú n , pero el análisis económico convencional suele presuponer funciones homotéticas de utilidad y funciones de rendimiento constante en la producción a escala. En las economías que responden a ese modelo, la división del trabajo en el sistema considerado globalmente puede repetirse en un sistema 1 l-n veces mayor. Según Martin Weitz-m a n ( 1982), llevando alegremente la teoría a su límite ad absurdum, podríamos imaginar una economía en la que cada trabajador produce su pequeña parte de cada elemento del P N B en su propia casa. La «extensión del mercado» de Smith se halla totalmente fuera de lugar en un modelo semejante.

Lo mismo ocurre con la teoría convencional sobre el comercio internacional. La ventaja comparativa basada en los recursos espacialmente inmóviles exigen que la autarquía sea reemplazada por el comercio, pero la composi-


ción del comercio entre dos países sería exactamente la misma si ambos tuvieran una dimensión de \ln veces su dimensión real5.

Si los economistas se aferran tanto a los m o delos de rendimiento constante ello es debido no solamente a que las alternativas son m á s difíciles de manejar -lo cual, después de todo, tan sólo aumentaría las oportunidades de empleo de los economistas matemáticos- sino también, sobre todo, a que no disponemos de una teoría generalmente aceptada de asignación de precios con un rendimiento creciente, ni de un modelo convincente de la manera en que funciona la competencia entre las empresas con rendimientos crecientes, ni de una teoría mi-croeconómica de la distribución de los ingresos en los sistemas de este tipo6. Y o no voy a suministrar ninguna de estas piezas teóricas ausentes, pero a m i manera procederé c o m o si fuera no obstante posible discernir algunos de los perfiles principales de una teoría para una economía de este tipo.

El punto de partida es el famoso ejemplo de la fabricación de alfileres de A d a m Smith. T o dos conocen los supuestos básicos de este caso (Smith, 1776; Leijonhufvud, 1986). Supongam o s que tenemos un número determinado (por ejemplo, 10) de artesanos que fabrican alfileres. Cada uno de ellos efectúa el proceso c o m pleto de fabricación de un alfiler utilizando sucesivamente una serie de instrumentos. Smith sostenía que era factible reorganizar el trabajo de m o d o que aumentase considerablemente su productividad. Para lograrlo había que definir el proceso de producción c o m o una secuencia ordenada de ( 10) tareas y hacer que cada artesano se especialice en una de ellas.

Esta reorganización del trabajo permite que una m a n o de obra determinada produzca en mayor cantidad. Cada tarea se llevará a cabo con mayor destreza y a una velocidad m u y superior a la del proceso anterior. Ello es debido en parte a la simple especialización en tareas rutinarias, y en parte a la asignación de determinadas tareas a los trabajadores a fin de aprovechar las ventajas comparativas de una m a n o de obra no homogénea (no se pierde tiempo pasando de una tarea a otra, etc.). Además , la organización de las tareas según los principios de división del trabajo economiza capital h u m a n o y tal vez también herramientas. Los artesanos creadores pueden substituirse por obreros de fábricas m u c h o menos capacitados.

El ejemplo de la división del trabajo presentado por Smith demuestra que esta organización es m á s compleja en el sentido indicado más arriba: un número mayor de personas cooperan en la producción de una unidad de producción determinada. Por consiguiente, voy a tratar este fenómeno c o m o un caso paradigmático.

La división del trabajo y la empresa: economías de escala

La organización del trabajo de Smith da lugar, por lo general, a un rendimiento mayor a escala. La estructura de ese sistema cambia a medida que se desarrolla: «La división del trabajo depende de la extensión del mercado».

La descripción de la tecnología superior de la fabricación de alfileres no nos dice si la división mayor del trabajo tiene lugar dentro de una misma empresa o, tal vez, entre varias. El bien intermedio que se obtiene cuando se c o m pleta la tarea n ú m . i) podría ser de por sí un producto con un mercado propio. Puesto que a esta altura de nuestro estudio, los límites de las empresas son indeterminados, no podemos decir si las economías de escala logradas gracias a la mayor división del trabajo han de calificarse c o m o internas o externas. Dicho esto, convendría proceder como si nos ocupáramos de una sola empresa que explota una sola fábrica.

La estructura (costo mínimo) de la fábrica varia en su dimensión a medida que crece el mercado. Las fuentes de las economías de escala suelen ser interactivas, de m o d o que la realización de economías en una dimensión abre nuevas oportunidades en otras dimensiones7.

1. Subdivisión del trabajo: a medida que se amplía la producción, la empresa buscará la manera de subdividir el proceso de producción en un mayor número de tareas diferenciadas, realizando así nuevas economías smithianas.

2. Economías de cadenas paralelas: con un bajo nivel de producción, algunas reservas de factores capaces de ofrecer una corriente continua de sevicios de inversión permanecerán inactivas la mayor parte del tiempo. Si, por ejemplo, un operario en una cadena de montaje permanece inactivo la mitad del tiempo, la producción podrá duplicarse sin duplicar el e m pleo, es decir, construyendo una cadena parale-

178 Alex Leijonhuß/ud

la y haciendo que ese operario trabaje en a m bas.

3. Mecanización: la etapa siguiente de la evolución, generalmente breve, que nos lleva del arte manual del artesano a la cadena de tareas rutinarias de la fábrica es la mecanización. D e la subdivisión constante del trabajo resultan operaciones tan «mecánicas» que una m á quina puede hacerlas mejor y m á s deprisa que un obrero. Sin embargo, para evitar que esas máquinas permanezcan inactivas mucho tiempo, es necesario que haya una «extensión del mercado» equivalente; así pues, la mecanización suele dar lugar a una aceleración en la escala m á s económica.

La explotación de las economías que se ofrecen a medida que crece el mercado produce una mayor diferenciación funcional del equipo de capital y de la m a n o de obra. Pero las repercusiones para el capital y para la m a n o de obra no son simétricas, c o m o tampoco lo son las funciones de ambos factores en la dirección de una empresa: el capital alquila la m a n o de obra, pero no viceversa. Ello sugiere la posibilidad de describir teóricamente la empresa manufacturera capitalista sobre la base del tipo de tecnología antes descrito. Cuando la división de trabajo está m u y articulada dentro de la empresa, esa tecnología da lugar a un esquema de organización laboral cuyo mejor ejemplo lo ofrece la cadena de montaje de Henry Ford. (Seria preferible pues situar a nuestra empresa teórica a comienzos de siglo.)

La tecnología interviene en el problema del m o d o siguiente:

- Los insumos tienden a ser complementarios entre sí (por ejemplo, la cadena de montaje se detiene si falta un obrero o si una máquina sufre un desperfecto).

- La máquina típica es m u y especializada, y está «dedicada» a tareas particulares para elaborar un producto particular. Puede no tener otros usos pero, por otra parte, no puede reemplazarse rápidamente ni con facilidad: su mercado es exiguo.

- El típico obrero de una fábrica realiza una tarea especializada, pero no calificada. Existen muchas tareas alternativas que podría realizar rápidamente y con facilidad pero, por otra parte, no es difícil de substituir: su mercado es abundante.

- Gracias al rendimiento de las economías

de escala la empresa obtiene una renta típicamente monopolista, pero c o m o los insumos son complementarios, se trata de una renta conjunta8. Se trata naturalmente, de una imagen algo caricaturesca (espero que no m e lo tengan m u y en cuenta). Pero, a partir de estos supuestos, puedo sostener que la naturaleza de la empresa manufacturera es la siguiente9: la renta conjunta crea un problema de distribución que deberá resolverse si se quiere que los factores aprovechen el rendimiento de las economías de escala. Las complementariedades entre los insumos significan que las productividades marginales no están definidas ni ofrecen orientaciones para que se efectúe una distribución «justa». La división de la renta conjunta se convierte en un problema de negociación que sólo en parte viene determinado por las oportunidades alternativas de los insumos cooperantes en los mercados exteriores.

Supongamos que las máquinas pertenecen a distintos «capitalistas». Cada uno de ellos puede bloquear una coalición de todos los demás que trate de imponer una distribución particular del ingreso. En el caso de una complementa-riedad extrema, el bloqueo se realiza retirando una máquina, lo que reducirá a cero la producción total. Se trata pues de un juego desprovisto de contenido, lo que significa simplemente que la institución social no es estable. Los capitalistas no van a congelar su riqueza en forma de equipos altamente especializados a menos que se encuentre una forma institucional digna de confianza.

Si se quiere estabilizar el mecanismo de cooperación necesario para el aprovechamiento de las economías de escala nadie ha de estar en una posición que le permita amenazar con retirar un insumo complementario de otros. (Por supuesto, en último término lo mejor que se consigue es que la dirección se entienda bilateralmente con los sindicatos). La empresa se crea pues para controlar todas las máquinas complementarias que tienen mercados exteriores exiguos.

Así pues, en el sector manufacturero la solución normal del problema de organización ha sido la «unión de los capitalistas» en un cartel denominado «empresa» que alquila la m a n o de obra. La fuerza laboral se sentirá m u y incentivada para sindicalizarse en este marco particular. En estas condiciones, «la m a n o de obra que


alquila el capital» no es una alternativa factible de «el capital que alquila la m a n o de obra». Para que las empresas autogestionadas puedan alquilar equipos de capital, es necesario que los insumos de capital no sean m u y complementarios en la línea de producción de que se trate, o bien que el mercado de esos equipos sea suficientemente competitivo para garantizar un comportamiento fiable.

En los trabajos publicados sobre la integración vertical, el límite entre la empresa y el mercado se analiza de manera m u y similar. El alto grado de «especificidad de los activos» (Williamson, 1975, 1985) amenaza a los contratos entre empresas con un oportunismo postcontractual o lo que en inglés se denomina un «hold-up» (Klein, Crawford y Alchian, 1978), es decir, la posibilidad de que un participante en el proceso de producción someta a los restantes a su voluntad, c o m o los rehenes de un atraco a m a n o armada («hold-up»); por lo tanto, es preferible la integración vertical dentro de una misma empresa.

Las computadoras, los robots y la división del trabajo

¿De qué manera el trabajo efectuado en las fábricas con la asistencia de computadoras va a afectar a las empresas industriales del tipo que acabamos de describir? Las respuestas a esta pregunta han de ser forzosamente especulativas, pero por lo menos es posible indicar algunos de los aspectos que habrán de estudiarse.

El empleo en las fábricas y el empleo en el sector servicios

En recientes discusiones se ha puesto de m o d a expresar inquietud por la «desindustrialización» y el crecimiento del sector servicios. ¿Es esta inquietud la respuesta adecuada a la reducción del empleo en ciertos sectores fabriles?

A d a m Smith y Karl Marx creían que la division y la subdivisión del trabajo iban a convertir fatalmente el trabajo industrial en una serie de tareas cada vez m á s sencillas y carentes de significado. A m b o s temían que ello diera lugar a un proletariado de bajo nivel m e n

tal. (Recordemos la escena de Charlie Chaplin en la cadena de montaje, en la película «Tiempos Modernos».) Pero la mecanización creciente que para Smith y Marx era también un resultado de la división del trabajo, introdujo una tendencia compensadora. Los obreros son sustituidos por máquinas precisamente en las tareas m á s repetitivas y mecánicas, al tiempo que ha aparecido una serie de nuevos empleos que exigen raciocinio y conocimientos técnicos, c o m o el manejo, mantenimiento, reparación y reajuste de las máquinas. E n nuestro siglo esta tendencia compensadora ha descartado desde luego, hace ya mucho tiempo, la tendencia original que tanto preocupaba a Smith y Marx.

El trabajo en las fábricas con la asistencia de computadoras debería completar esta evolución y hacer que las máquinas se ocupen prácticamente de todas las tareas rutinarias de la producción. Los que manejan las máquinas irán siendo sustituidos paulatinamente por unos pocos supervisores de la producción que trabajarán frente a las pantallas de las computadoras en una cabina de control. Por otra parte, el personal de mantenimiento llevará a cabo tareas más especializadas debido a la naturaleza de las nuevas maquinarias.

La informatización de las industrias tradicionales creará una serie de puestos de trabajo en relación con la reparación, reprogramación y conversión de los robots industriales. Sin embargo, no parece estar m u y justificado que estas tareas sean realizadas por los empleados de las propias fábricas. Muchas tareas de este tipo podrán ser contratadas a empresas externas, incluso de tamaño reducido, c o m o un taller de fontanería o de reparaciones eléctricas, empresas cuya prosperidad y supervivencia dependen de la capacidad de un único propietario.

Si estas conjeturas se cumplen, los «viejos» empleos desaparecerán de las industrias m a nufactureras tradicionales, mientras que m u chos de los «nuevos» empleos aparecerán al margen de dichas industrias. Si la «desindustrialización y el crecimiento del sector servicios» es de este tipo, el proceso será favorable. (En cambio, habría razones de inquietarse si la desindustrialización fuera consecuencia de la competencia extranjera, y el crecimiento del sector servicios del aumento del sector público.) «Desindustrialización» es una palabra con

180 Alex Leijonhufiiud

connotaciones inquietantes porque nuestra cultura nos impulsa a asociar la «industrialización» con el desarrollo económico. Esta asociación empieza a ser probablemente una idea errónea. ¿No podría suceder que nuestras viejas industrias manufactureras siguieran la vía de la agricultura occidental: m u y pocos e m pleos y engorrosos excedentes de producción?

¿El final de las economias basadas en la producción en serie? Las economías de escala del «sistema tradicional de fabricación» se caracterizaban por la estandarización del producto, es decir, eran economías basadas en la fabricación de objetos idénticos en grandes cantidades. C o n la infor-matización, la fabricación seriada perderá importancia. Los automóviles producidos por una cadena de montaje japonesa, por ejemplo, ya no son idénticos. Las computadoras controlan el color y las diversas opciones requeridas para cada auto, y lo hacen a un costo m u y reducido.

Por consiguiente, llegará un momento en que los consumidores ya no habrán de resignarse, como hacían hasta ahora, a la idea que tiene el fabricante del «gusto medio». Esto será desde luego ventajoso, sobre todo para las personas individualistas o de gustos más rebuscados.

Pero no quisiera que se m e entendiese mal. El hecho de que las series más pequeñas resulten económicas no significa que las economías de gran escala vayan a disminuir. L o que significa más bien es que las economías de la producción en cadena de montaje serán posibles aunque se fabriquen productos diferenciados. Actualmente, lo que observamos en Prato o en Taipeh -y tal vez también en Canoga Park, California, donde yo vivo- es que hay un grupo relativamente reducido de industriales incipientes que están aprovechando con el máxim o dinamismo las nuevas posibilidades de producir series pequeñas de manera económica empleando métodos industriales y no arte-sanales. Sin embargo, en las ramas comerciales donde las economías de la cadena de montaje siguen siendo importantes, podría ocurrir a la larga que los grandes productores invadan los estrechos «nichos ecológicos» donde la ausencia de economías potenciales de producción en serie ha protegido hasta ahora a los pequeños productores.

La empresa italiana de prendas de vestir Benetton es obviamente un ejemplo de lo que acabamos de exponer. Esta empresa tiñe las prendas después de confeccionadas y obtiene así economías de escala en la producción de prendas uniformemente blancas; además, está en condiciones de ofrecer una diversidad de colores en surtidos pequeños sin sufrir el encarecimiento de los establecimientos de modelos exclusivos.

Otro posible ejemplo es el de las casas uni-familiares. Desde hace mucho tiempo se sabe que la calidad de las casas prefabricadas, en sus diversos tamaños, puede controlarse m u cho mejor que la de las casas contruidas in situ. E n Suécia, las casas prefabricadas cuentan con un mercado bastante vasto; en E E . U U . no, quizá porque en el mercado norteamericano las preferencias están más diversificadas. Si resulta factible producir los elementos de las casas prefabricadas sin uniformizar el resultado final -haciendo que las computadoras establezcan de qué manera han de conectarse las cañerías y cuál es la longitud necesaria de los conductos, etc.- puede ocurrir que los pequeños contratistas se vean expulsados del mercado por las grandes empresas.

La reducción en el encarecimiento de las series pequeñas, que es una consecuencia normal de la revolución informática, no creará una tendencia general hacia la descentralización y las unidades más pequeñas. Pero hay otras varias tendencias nuevas que deben considerarse, algunas de las cuales podrían ser más prometedoras para las pequeñas e m presas.

¿Autómatas que lo hacen todo?

Supongamos que alguien invente una máquina absolutamente polivalente, un autómata que, con el soporte lógico adecuado y con accesorios opcionales, pueda hacer «cualquier cosa» (es decir, todo lo que una máquina puede hacer). Ciertamente se trata de un caso improbable, pero esta hipotética suposición nos permite examinar en términos generales las consecuencias del capital que puede transferirse de un uso a otro (por ejemplo, el capital «re-desplegable» según la terminología de Klein y Leffler[1981]).

Smith, Babbage, Marx y Mili consideraban


Tomar la medida del tiempo. Keystone.

que la división del trabajo en la fabricación de alfileres era eficaz porque el obrero tendía a desconcentrarse y perder su destreza si tenía que cambiar de tareas constantemente. Ahora se supone que la computadora no pierde su concentración, pero los autómatas sí pierden aparentemente su «destreza» si se les exige tareas m u y variadas. U n obrero puede usar sucesivamente un taladro y un destornillador sin perder m u c h o tiempo. Pero para conseguir el aprovechamiento óptimo de los autómatas, no m e parece que haya que pedírseles eso precisamente. Algunos principios de la planificación de la producción derivados de la organización del trabajo h u m a n o podrán resultar, pues, más pertinentes para los autómatas que para los seres humanos. En particular, la secuencia precisa de tareas se convierte en un requisito más rígido. (Supongamos, por ejemplo, que una plancha de metal deba cortarse de cierta m a nera, tener un número determinado de perforaciones, ser calentada y plegada, y a continua

ción esmaltada o revestida con algún otro producto. C o n los autómatas, hay que asegurarse de que todas las perforaciones se efectúan en la misma fase y no en dos fases diferentes; con los trabajadores de la cadena de montaje, esto no tiene mucha importancia.)

El término «cadena de montaje» no ha de entenderse en este caso literalmente sino en sentido figurado, para tener presente que la producción es una secuencia ordenada de tareas. Ahora bien, la teoría de la «vieja» empresa fabril que hemos expuesto antes sostenía, en efecto, que esas secuencias de tareas estaban integradas verticalmente cuando, de no ser así, los propietarios del capital incorporado en un eslabón de la cadena de producción serían «rehenes» de los situados en uno o varios de los otros eslabones. Las condiciones que crean una posible situación de «hold-up» son las siguientes: i) un alto grado de complementarie-dad entre los insumos de capital en las diversas etapas; ii) la especialización de los

182 Alex Leijonhufvud

insumos, como las máquinas «univalentes», que no pueden adaptarse a otros usos a bajo costo, iii) los mercados exiguos para el capital especializado que hacen que la substitución de una pieza de la maquinaria o el empleo alternativo de la misma sean costosos y lleven m u cho tiempo10.

Podemos suponer que el autómata polivalente eliminará las condiciones ii) y iii) ya que podrán reprogramarse y adaptarse para un empleo alternativo a un costo relativamente bajo. Además , el mercado de las máquinas polivalentes debería ser bastante importante aunque, desde luego, puede haber problemas de «averías polivalentes».

Las consecuencias serían de dos tipos. En primer lugar, los argumentos en favor de las amplias empresas fabriles verticalmente integradas pierden gran parte de su peso. H e aquí pues el razonamiento en favor de las empresas pequeñas que no tuvimos en cuenta al considerar las economías de la producción en serie. En segundo lugar, el autómata polivalente podría tener m u y bien un mercado de alquiler. Este tipo de capital convertible podría entonces favorecer el desarrollo de empresas «no capitalistas» en el sentido de que alquilarían y no poseerían la mayor parte de su capital no h u m a n o .

¿Un retorno al sistema de intermediarios?

Por supuesto, este sistema nunca desapareció del todo. Los intermediarios, han estado siempre presentes en los centros del comercio textil de todo el m u n d o . Pero como forma de organización de la industria, con la revolución industrial su importancia disminuyó después en relación al sistema fabril. Este sistema permitía la organización de la producción según la teoría de la división del trabajo de Smith; sus desventajas evolutivas se debieron probablemente a la cantidad de capital inmovilizado en existencias y a los costos de mantenimiento de éstas, incluidas las pérdidas debidas a los robos. D e ser así, éstos son los tipos de gastos que han reducido radicalmente el control informatizado de las existencias y otros procedimientos semejantes.

C o m o acabamos de señalar, el capital m a leable, en la forma de nuestro hipotético autómata polivalente, reduciría o eliminaría las di

ficultades de vincular las diversas etapas de la producción por contratos m á s que con un celoso sistema de propiedad. N o obstante, si en un proceso de producción intervienen varias empresas, siempre será necesario un agente de coordinación.

E n sentido literal, el «intermediario» es un agente de coordinación que posee la materia prima o el producto intermedio que elaborarán sus subcontratistas. N o cabe duda de que este sistema subsistirá en una u otra parte del m u n d o mientras existan diferencias importantes en el costo de capital entre el intermediario y sus subcontratistas. Pero, por lo general, no es de prever un retorno a este sistema en esta forma particular. En el contexto de una organización industrial donde, c o m o acabamos de señalar, el agente de coordinación podría m u y bien prescindir de la propiedad del equipo de capital, tampoco hay muchas razones que justifiquen que ese agente posea también las mercaderías elaboradas.

Sin embargo, es probable que la subcontra-tación de la mayoría de las etapas - o todas-de la producción por un agente de coordinación situado en una posición central adquiera cada vez más importancia. La empresa coordinadora incluso puede mantenerse al margen de la fabricación para especializarse en el comercio y en la comercialización de las mercaderías terminadas.

La división del trabajo en la macroeconomia

Trasladaremos ahora nuestro examen de la empresa a un sistema m á s amplio. Imaginem o s un sistema de insumo-producto no lineal que represente un sector fabril donde cada e m presa produce con un redimiento creciente a escala. Supondremos que cada empresa utiliza también por lo menos un producto intermedio que representa una proporción elevada del valor añadido al producto de la empresa y que, por supuesto, es producido a su vez con un rendimiento creciente por otra u otras e m presas.

¿Nuevas fuentes de ventajas comparativas? U n subsistema de empresas interrelacionadas de este tipo arrojará un rendimiento cada vez


mayor. Esto significa, c o m o antes, que parte de los ingresos totales del sistema tendrá el carácter de una renta conjunta y que la distribución de esta renta, también c o m o antes, crea un problema. En un sistema hipotético donde no se plantee el problema del «hold-up» habría que poder recurrir a acuerdos contractuales, regulados por la competencia, para llegar a una solución. Sin embargo, por lo general la especificidad de los activos no se eliminará del todo y las dificultades de contratación, y los costos de las transacciones, podrían llegar a ser m u y grandes.

En un interesante documento aparecido recientemente, Julia Bamford discute los aspectos sociológicos del crecimiento económico de la «Terza Italia» («Tercera Italia»). Entre otras cosas, su documento ofrece algunas interesantes explicaciones de ese problema. En efecto, las comunidades estables y relativamente m u y unidas parecen gozar de una ventaja comparativa a la hora de determinar patrones de cooperación entre numerosas empresas que, reunidas, obtienen rentas conjuntas. Esas comunidades pueden hacer que los valores culturales compartidos ejerzan una influencia en las partes contratantes para que, por lo menos, se reduzca la diversidad de las indeterminaciones monopolísticas bilaterales, y pueden también vigilar la conducta de los empresarios en lo relativo a la regularidad de las negociaciones y la seriedad de su actuación poscontractual. En cambio, las sociedades m u y móviles y heterogéneas adolecerán de una relativa desventaja en este contexto.

Costos y beneficios de la integración Por último, he aquí algunas preguntas difíciles de responder: ¿cuáles son los costos y los beneficios de «pertenecen) a una estructura semejante? ¿Cuáles son las alternativas? ¿ C ó m o cambiarán los costos y los beneficios de resultas de las nuevas tecnologías?

La parte positiva, naturalmente, es que el nivel medio de vida será más elevado cuanto m á s integrada esté la economía local en la división mundial del trabajo. Esto es cierto, por lo menos, en un contexto de equilibrio a largo plazo". Pero nos han dicho que los plazos largos pueden ser fatales y, en efecto, comprometernos en esa integración sería m u y peligroso. Puede ocurrir que no se reúnan las condicio

nes políticas necesarias para un grado m u y alto de división internacional del trabajo, y ello provocar un desorden financiero internacional o el proteccionismo. Además , la economía local queda m á s supeditada a las condiciones del ciclo económico internacional que no pueden controlarse con políticas nacionales de estabilización.

El problema es que las estructuras productivas c o m o las que hemos descrito m á s arriba no son capaces de reducir proporcionalmente las actividades. Aunque hay otras explicaciones más frecuentemente aducidas del problem a , creo que la mejor ilustración del m i s m o la da la Ley de O k u n , según la cual el producto varía con una amplitud aproximadamente tres veces mayor a la del empleo a lo largo de un ciclo.

Para hallar una imagen m á s concreta, pensemos en una «empresa representativa» que explote dos cadenas de montaje paralelas con algunas máquinas y sus operarios que trabajan en ambas cadenas. En un m o m e n t o de recesión la empresa cierra una cadena, pero no puede despedir a la mitad de los obreros. Para hacer frente a los mayores costos unitarios debidos a la reducción de la producción, la e m presa fijará un precio relativamente más elevado para sus productos. Pero las empresas que son sus clientes se hallan en la misma posición. Por consiguiente, todos pierden en la recesión y la mayoría no puede evitar sufrir pérdidas al reducir aún más la producción en el margen. A d e m á s , el obrero despedido no puede persuadir a la empresa a que vuelva a poner en movimiento la cadena de montaje inactiva disminuyendo su precio real de oferta, ni la empresa puede provocar una expansión en toda la estructura de insumo-producto reduciendo el precio de oferta de su producto.

En la medida en que las demandas finales del producto neto de tal sistema provienen del extranjero, las políticas monetarias nacionales poco pueden hacer para estimular una recuperación real de la recesión. Es fácil recurrir a una política inflacionaria, pero difícil lograr la expansión de la estructura insumo-producto. A medida que la división del trabajo se hace cada vez m á s compleja y se difunde a través del espacio con creciente independencia de las fronteras nacionales, los errores cometidos en la coordinación de las políticas macroeconómicas resultan m á s costosos.

184 Alex Leijonhufvud

Por ende, las recesiones de los sistemas de este tipo son más difíciles de resolver que los habituales macromodelos con funciones de producción de rendimiento constante. Las grandes fluctuaciones de los tipos de cambio reales también parecen provocar serios problemas en los sistemas de producción de este tipo.

Reducir un sistema con economías de escala incorporadas y adaptado a un vector de tipos de cambio para desarrollarlo nuevamente en otra dirección puede ser un proceso terriblemente difícil y m u y diferente del ajuste paulatino en función de las posibilidades de la producción que sugieren modelos basados en los ele

mentos indivisibles, no convexos y complementarios de la producción.

La economía convencional no puede dirigirse con el tipo de teoría de la producción discutido en este artículo. El hecho de que en el pasado no se la haya tenido en cuenta significa a la vez que la intuición no está preparada para llevar el análisis hasta donde haga falta y que hay pocas teorías formales a que recurrir cuando la intuición se agote. Por razones m u y prácticas -la integración del Mercado C o m ú n Europeo en 1992- necesitamos más trabajos teóricos sobre este tema.


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Notas

* U n a primera versión de este documento se presentó en la tercera Conferencia Anual P R O T E R sobre la Sociedad Postindustrial, celebrada en Spoleto del 10 al 12 de julio de 1986, y se publicó con el título «Costi deirinformazione e divisione del lavoro», en L'Induslria, VIII: 1, enero-marzo de 1987.

1. La imagen general del desarrollo económico que hemos expuesto en este artículo se basa en las ideas clásicas de Allyn Young (1928). Después de un largo período de oscuridad, las ideas de Young han sido objeto de un prometedor desarrollo formal en R o m e r (1986-1987). El presente artículo, sin embargo, trata de mantenerse al margen de debates viejos y confusos sobre los límites entre las economías de escala externas e internas.

2. Sowell (1980), pág. 7.

3. Power (1963). Basil Y a m e y m e informa de que Eileen Power era tan aficionada a utilizar a Bodo en sus clases que sus colegas de la Escuela de Economía de Londres decían que estaba predicando la «bodolatría» a sus alumnos.

4. Obsérvese que las tres ideas mencionadas se adaptan perfectamente a los modelos de

rendimiento constante de la producción. Por consiguiente, tienden a pasar por alto el tema de la división del trabajo con rendimientos cada vez mayores, que se desarrolla en este artículo.

5. Sin embargo, son sobre todo los teóricos del comercio internacional quienes se han ocupado recientemente de este tema y lo han desarrollado en cierta medida. El hecho de que el comercio internacional consiste sobre todo en intercambios de productos similares entre regiones con dotaciones similares de factores es aparentemente la razón motivadora de ese esfuerzo. Véase el excelente estudio de Helpman

(1984) y el libro de Helpman y Krugman(1985).

6. En cuanto a la posibilidad de combinar los rendimientos cada vez mayores con una competencia perfecta, posibilidad que varias generaciones de teóricos han negado o han puesto en duda, véanse Chipman (1965, sec. 2.8; 1970), Helpman (1984) y R o m e r (1986, 1987).

7. Véase Leijonhufvud (1986), págs. 213-216.

8. En casos excepcionales, la competencia de los productores de sucedáneos m u y parecidos podría hacer que los beneficios fueran no positivos. Pero, por supuesto, el problema de la renta conjunta seguiría en pie.

9. Véase mi trabajo ( 1986), págs. 217-219.

10. Nuevamente, el término «máquina» se utiliza aquí en sentido figurado. Lo propio ocurre cada vez que se producen gastos para disolver una organización particular de inputs hallando empleos alternativos para ellos.

11. Tradicionalmente se mencionan los rendimientos cada vez mayores c o m o argumento en favor del proteccionismo (el argumento de la «industria incipiente»). La idea subyacente a las opiniones antes mencionadas es que las pérdidas causadas por la disminución general de la división del trabajo provocada por el proteccionismo, contrarrestarán con creces las ganancias de algún sector más o menos «incipiente». Pero esto no se ha demostrado. Helpman y Krugman terminan su libro con la siguiente evaluación del estado de nuestros conocimientos sobre el tema (pág. 265): «Nuestro análisis... sugiere una presunción general de que el comercio sigue siendo beneficioso en un m u n d o caracterizado por las economías de escala y por una competencia imperfecta. En realidad, lo que se presume son las ganancias extraordinarias y un carácter adicional a los beneficios normales del comercio.»

Las economías socialistas en la encrucijada

Oleg T. Bogomolov

El potencial económico y sus puntos débiles

Durante decenios, los países socialistas han figurado entre los m á s dinámicos sectores en desarrollo de la economía mundial. En el curso de la última postguerra, han reforzado considerablemente su potencial económico, científico y tecnológico y ejecutado importantes program a s sociales.

Facilitan estos países amplias garantías sociales a sus ciudadanos (el derecho al trabajo, a la educación, a la atención médica gratuita, al recreo, descanso...), pese a lo cual no han carecido de problemas y conflictos e, incluso, en algunos casos, han atravesado crisis. Los mecanismos sociales y económicos y, sobre todo, la gestión han resultado insuficientemente flexibles y receptivos a las necesidades de la evolución científica, tecnológica y social moderna, situación que ha suscitado la necesidad de una profunda perestroika de la vida social, rasgo éste característico del presente decenio de los ochenta.

Las economías de la mayoría de los países socialistas son el principal objetivo de modificaciones y reestructuraciones en profundidad, reformas radicales que tienen por finalidad m e jorar su eficacia e intensificar el desarrollo económico: se pretende utilizar los incentivos económicos y estimular el interés por aumentar la

Oleg T. Bogomolov es director del Instituto de Economía del Sistema socialista mundial, en la Academia de Ciencias de la U R S S , Novo Chere-mushkinshaya 46, Moscú 117-418, U R S S . Es miembro del Comité Ejecutivo de la Asociación Económica Internacional, y autor de numerosos libros y artículos sobre la economía política del socialismo, la división internacional del trabajo y la integración económica socialista.

productividad de la m a n o de obra, acelerar el progreso tecnológico, mejorar así considerablemente el bienestar general, enriquecer las vidas de los ciudadanos y fomentar las actividades creadoras y la inventiva populares.

La situación impone objetivamente la perestroika, pero ésta se entiende y aplica en los distintos países en grado diverso, conforme a las condiciones específicas, a la experiencia acumulada, a multitud de factores subjetivos y

a la carga que en cada uno supongan los problemas heredados del pasado.

¿ C ó m o funcionan las economías de los países socialistas en esta encrucijada y qué papel desempeñan en la división internacional del trabajo?

La situación del bloque socialista en la economía mundial está determinada, ante todo, por su producción, su potencial científico y tecnológico y el dinam i s m o de su crecimiento

económico. Entre 1971 y 1985, el producto interior bruto aumentó en el conjunto de los países socialistas a un ritmo medio anual de 5,3 %, frente a 4,6 % en los países miembros del C o n sejo de Asistencia Económica Mutua ( C A E M ) , 2,9 % en los Estados capitalistas desarrollados y 4,7 % en los países en desarrollo.

N o se puede afirmar que estos datos estadísticos sean absolutamente fidedignos, pero los confirma en alguna medida el aumento de la producción de los bienes de mayor importancia económica, pues el porcentaje de la produc-

RICS120/Jun. 1989

188 Oleg T. Bogomolov

ción mundial de energía eléctrica correspondiente a los países socialistas ha pasado en los últimos quince años del 23 al 26 %; el de la extracción de petróleo, de 18 a 28 % y el de gas de 22 a 41 %; el de la producción de acero, de 30 a 38 %; el de abonos minerales, de 33 a 43 %; el de máquinas herramienta para corte de metales, de 39 a 53 %; el de tractores, de 47 a 58 %, etc. Ahora bien, el porcentaje de los países socialistas en la producción mundial de los bienes más rentables y productos con mayores conocimientos científicos incorporados ha sido considerablemente inferior al alcanzado por sus industrias básicas.

Desde luego, los indicadores cuantitativos por sí solos, por m u y reveladores que sean, no representan un criterio suficiente de la competiti-vidad del socialismo, la cual está determinada por la productividad de la m a n o de obra, el dominio a escala nacional de los adelantos científicos y tecnológicos más recientes y el grado de participación en la división mundial del trabajo. En los últimos quince años, tanto la eficacia económica nacional y los ritmos de consumo de combustible, energía eléctrica y materiales por unidad producida como la participación de los países socialistas en el comercio mundial no sólo no han mejorado, sino que incluso han disminuido atendiendo a los indicadores mundiales m e dios. Por ejemplo, en los países europeos del C A E M , la proporción de la renta nacional destinada a energía eléctrica y metales es aproximadamente de 1,5 a 2 veces m á s elevada que la de los países de la C E E , mientras que la productividad laboral es inferior en un 60 %.

En el m u n d o socialista tiene lugar un proceso de nivelación del desarrollo económico de los distintos países, pero a un ritmo m á s bien lento, por lo que siguen existiendo diferencias considerables. Así, la proporción entre los ingresos per capita de los países socialistas m á s desarrollados (República Democrática Alemana, Checoslovaquia) y los menos adelantados (Cuba, Vietnam) es aproximadamente de 5 a 1. En los últimos años, se ha observado una diferenciación evidente, no sólo entre esos grupos de países, sino también entre los países europeos del C A E M .

Destacan los resultados obtenidos por la R D A , país que ha alcanzado, entre 1981 y 1987, incrementos estables de la renta nacional que se sitúan aproximadamente en 4 %. En Hungría, la R D A , Checoslovaquia y Bulgaria,

la agricultura ha dado pruebas de una elevada productividad. Mientras que anteriormente Checoslovaquia debía importar muchos de sus alimentos, en la actualidad es en lo fundamental autosuficiente, y la R D A y Polonia también han disminuido considerablemente las importaciones de alimentos. En cambio, la agricultura de la U R S S y de otros países del C A E M aún no satisface las crecientes demandas de la población.

Por lo que se refiere a la riqueza material de la población y a la saturación del mercado interno con alimentos y bienes de consumo, la R D A y Checoslovaquia no son inferiores a la mayoría de los países de Europa Occidental y, en la distribución de fondos públicos a la población y la prestación de otras garantías sociales obtienen, incluso, resultados mejores.

A finales del decenio de 1970, el ritmo de crecimiento económico de la mayoría de los países socialistas europeos disminuyó considerablemente, tanto por influencia de cambios objetivos en las condiciones de la producción como por el retraso experimentado en la adaptación de la política económica y de los métodos de gestión a los mismos.

El reforzamiento de la disciplina y la supresión de determinados estrangulamientos de la economía hizo aparentemente posible contener la tendencia a la disminución de los ritmos de crecimiento e incluso elevarlos ligeramente en 1985-1986, fecha a partir de la cual volvieron a disminuir, como se ve en el cuadro 1.

C U A D R O 1. Ritmos de crecimiento de la renta nacional de los países del C A E M y de Yugoslavia (en %)

Promedio en

País

Bulgaria Hungría Vietnam RDA Cuba Mongolia Polonia Rumania U R S S Checoslovaquia Países del C A E M , total Yugoslavia

1981-1985

3,7 1,3 6,4 4,5 8,5 6,5

-0,8 4,4 3,6 1,7 3,3 0,5

1986

5,3 0,6 4,2 4,3

-1,9 5,6 5,2 7,3 4,1 2,4 4,2 3,6

1987

5,1 3,2 2,1 4

-3,5 3,5 2,0 4,8 2,3 2,0 2,5

-0,5

Las economias socialistas en la encrucijada 189

Joven polaca manifestándose a favor de la perestroïka y del glasnost, durante la visita de Mikhail Gorbatchev a Varsóvia, en el m e s de julio de 1988. Sipa-Press.


La inversión de la tendencia ascendente de la renta nacional de la mayoría de estos países y la acumulación simultánea de sus deudas externas revelan la existencia de graves dificultades económicas.

En los últimos años, ha crecido rápidamente la importancia de China, tanto en la economía mundial c o m o en su sector socialista. China destaca entre las grandes potencias por los elevados ritmos de su crecimiento económico. En 1981-1987, los ritmos anuales medios de crecimiento de la renta nacional se situaron, aproximadamente, en 9 %, los de la producción industrial, en 12 %; los de la producción agrícola, en 9 %. Las relaciones económicas externas del país evolucionaron a ritmo similar. Este crecimiento dinámico se debe a una profunda transformación positiva de la vida social y a la reforma económica iniciada en la agricultura, que se va extendiendo progresivamente a los demás sectores de la economía.

Evidentemente, el proceso de perestroïka de China no está exento de reveses: en concreto, han aparecido tendencias inflacionistas malsanas, se ha agravado la desigualdad, la industria no dispone de suficiente combustible y materias primas y se ha acumulado un importante déficit de la balanza de pagos, todo lo cual se refleja en una reducción drástica de los ritmos de crecimiento de la renta nacional y de la producción industrial, que ha obligado a los dirigentes del país a ajustar la política económica y a limitar los ritmos de la inversión y el crecimiento para evitar que la economía se «recaliente».

En realidad, el nivel de desarrollo económico sigue siendo m u y bajo, pero China, con sus mil millones de habitantes y sus vastos recursos naturales, tiene un gran potencial de crecimiento. Las severas lecciones del pasado han sido m u y instructivas para los dirigentes de este gran país y la experiencia adquirida disminuye el peligro de que se cometan en el futuro graves errores de cálculo y refuerza las perspectivas de duplicar la renta nacional a finales de siglo. La economía china se abrirá más; el país se convertirá en un gran exportador e importador mundial de una amplia g a m a de bienes.

China está superando la inercia y la rigidez de la gestión, y suprimiendo los frenos que durante largo tiempo han bloqueado a la sociedad con mayor decisión y rapidez que la Unión Soviética y los países socialistas europeos. Al mis

m o tiempo, su experiencia convence a otros Estados socialistas de las posibilidades que ofrece la perestroika, incitándoles a efectuar profundas reformas sociales y estructurales.

Lo expuesto muestra que ya se ha iniciado la búsqueda de un nuevo modelo de socialismo acorde con la época moderna -con lo que ésta entraña de innovaciones revolucionarias en la tecnología, la cultura y la información- y con la necesidad de democratizar la vida social y los contactos internacionales y de implantar un pensamiento político nuevo. Los modelos estalinistas y neoestalinistas han demostrado su esterilidad en las nuevas circunstancias.

El nuevo modelo no goza aún de apoyo unánime. La experiencia actual de diversos países no está exenta de ambigüedades y es objeto de valoraciones contrapuestas; sin embargo, por grande que sea la inercia de los estereotipos, las tradiciones o los prejuicios dogmáticos, la situación propicia la aplicación de innovaciones atrevidas y revolucionarias.

En las condiciones actuales, se ha revelado con claridad la diversidad cada vez mayor de enfoques propios de cada país para resolver los problemas urgentes, al tiempo que ha crecido la influencia recíproca de las pautas nacionales de transformación social. A u n q u e cada país recalca a m e n u d o el carácter específico de sus reformas y advierte que no conviene imitarlas mecánicamente, se pueden extraer algunas conclusiones de orden general.

El nuevo modelo de economía socialista

En la esfera económica, ya se han esbozado con alguna claridad las líneas maestras del cambio. Se da especial importancia al paso de un régim e n de gestión predominantemente ordenancista y administrativo, que busca la movilización por mandato, a métodos fundamentalmente económicos, que despierten el interés de las empresas, los colectivos laborales y los trabajadores considerados individualmente. L a coacción no económica es cada vez m á s una excepción, no la norma, de la gestión económica, gracias a lo cual se liberan fuerzas creadoras de la sociedad, y los intereses individuales y colectivos constituyen la fuerza motriz del progreso económico. La economía se va liberando de las trabas que, por exceso de reglamenta-


ción, la constreñían anteriormente, al tiempo que gana en flexibilidad y en capacidad de adaptarse con m á s rapidez a los cambios tecnológicos y de ingeniería y a la demanda de los mercados interno y mundial.

Se está descentralizando la adopción de decisiones y los órganos superiores delegan importantes derechos y deberes, gracias a esta form a nueva de abordar la gestión, basada en una amplia diversificación de la producción de bienes, en las relaciones de mercado y en la autonomía económica que permite a las empresas funcionar conforme a los principios de la auto-financiación y la autoamortización. Asimismo, se está modificando el régimen previo de control, en el que se planificaba la vida económica desde el centro mediante instrucciones obligatorias que había que seguir a toda costa, aun en detrimento de los productores y consumidores. Cada vez resulta m á s evidente que -gracias al empleo de los instrumentos que constituyen los bienes esenciales, el dinero, las normas y reglamentos fijados por la planificación del Estado no sólo no pierde eficacia sino que incluso la gana. La sustitución de la planificación directiva estatal por la planificación indicativa, que no es una tarea sino un objetivo al que deben tender las empresas, se ha justificado, en términos generales, en Hungría y China. Esa planificación contribuye a la mejora de los parámetros cualitativos del desarrollo económico y a su intensificación, al liberar la iniciativa y la capacidad empresarial y fomentar la responsabilidad en lo que se refiere a la rentabilidad.

Aunque la mayoría de los países socialistas se encaminan hacia una mayor libertad de la actividad económica, aún no se ha definido plenamente el grado de democratización y centralismo que se aplicará. Todavía existen grandes diferencias debidas al carácter específico de la situación económica y política de los distintos países y a la resistencia de las fuerzas conservadoras, pero hay una presión constante para reforzar los cimientos democráticos de la economía socialista.

La experiencia de Hungría, la R D A , C h e coslovaquia y China en lo que se refiere a la gestión de la agricultura, la industria ligera, la industria alimentaria y los servicios demuestra las ventajas indiscutibles de los métodos económicos respecto de los métodos de carácter administrativo. N o es casual que en algunos países haya sido en la agricultura donde se han

iniciado las reformas económicas y se han comenzado a aplicar los mecanismos de mercado para reglamentar la vida económica. Los resultados obtenidos en este sector han mejorado con relativa rapidez los niveles de vida y han preparado el terreno para la introducción de métodos de gestión similares en otros sectores.

Los cambios importantes en lo que se refiere a la propiedad son otro rasgo del nuevo m o delo de socialismo. La propiedad está siendo liberada de deformaciones burocráticas y adaptada al nivel real de socialización de las fuerzas productivas. La experiencia de muchos países socialistas demuestra la conveniencia de conjugar diversas modalidades de propiedad pública de los instrumentos y medios de producción con la propiedad individual, familiar y de grupos reducidos, de m o d o que, al tiempo que se mantiene el papel dirigente de la propiedad pública, se permitan formas mixtas: estatal-coo-perativas, estatal-individuales, estatal-capita-listas (con capitales extranjeros), etc.

Este pluralismo responde a las necesidades de relaciones de producción coherentes con el carácter de las fuerzas productivas. Mientras éstas no sean -y no deben necesariamente serlo- de gran escala y estén m u y concentradas, su incorporación a la propiedad estatal o nacional es de carácter meramente formal. E n la práctica, en lugar de una socialización, se producen superestructuras administrativas y burocráticas supérfluas que disminuyen la eficiencia de la producción. Se rompen las relaciones directas y naturales entre la propiedad y la apropiación de sus productos para el uso, que es lo que constituye la esencia de esas relaciones de propiedad. Si la propiedad de los medios de producción no aparece asociada en ningún m o mento a la apropiación de los productos, ni a aumentos del consumo y los ingresos, carece de sentido: la propiedad estatal se considera «propiedad de nadie», actitud considerablemente difundida, y si nadie se ocupa de economizar la riqueza nacional, florecen el despilfarro y el derroche.

La pereslroika de las relaciones de propiedad tiene por objeto acabar con la alienación del productor frente a los medios de producción, situar el bienestar de los trabajadores, tanto colectiva c o m o individualmente, en relaciones claras con el Estado y el valor de la propiedad pública. D e hecho, al dejar la financiación, la amortización y la administración en


manos de las propias empresas se separan las funciones de la propiedad y del control de los medios de producción. Por así decirlo, se arrienda la propiedad estatal a los colectivos de las empresas, en quienes descansa la responsabilidad directa de su empleo y mantenimiento eficientes. La propiedad, mientras está a disposición de un colectivo que disfruta de una a m plia independencia económica, además del control estatal, adquiere su propietario particular, un colectivo laboral.

U n a forma cooperativa de actividad da lugar asimismo a una actitud de propietarios responsables. Las cooperativas basadas en la fusión voluntaria de los medios de producción y el trabajo, la plena democracia y la independencia en materia de administración, aunadas a relaciones de mercado en toda la economía del país, tienen grandes posibilidades. La experiencia de muchos Estados socialistas confirma la eficacia de cooperativas de esa índole, no sólo en la agricultura, sino también en la industria, el comercio, el transporte o los servicios. Esto explica el renacimiento y el aumento de la propiedad cooperativa en su forma real, no distorsionada por una nacionalización parcial. Sucede con frecuencia que los empleados adquieren las empresas estatales y las transforman en cooperativas.

La práctica de algunos países demuestra que el arriendo de las instalaciones estatales o de equipos de menor entidad a cooperativas, familias o individuos permite mejorar considerablemente las prestaciones comerciales y de servicios a los hogares, y responder plenamente a las necesidades de la población. Evidentemente, esas actividades deben estar sometidas a controles estatales, económicos y de otra índole para evitar los abusos y la obtención de ingresos ilegales.

Los porcentajes de las distintas modalidades de propiedad dependen del grado en que cada una de ellas contribuya a promover la actividad laboral y a ofrecer las más amplias posibilidades de acelerar el crecimiento de la producción y aumentar su eficacia. Ningún postulado abstracto, teórico, puede regir la selección de las modalidades de propiedad, que habrán de depender únicamente de la respuesta dada en la práctica a los intereses individuales y públicos, nacionales y locales, industriales y estatales. Los errores del pasado advierten que se debe evitar una nacionalización formal, que

ocasiona inevitablemente retrasos y da lugar a la burocracia: formación de numerosas superestructuras directivas que se ocupan de todo y no son responsables realmente de nada.

D e la experiencia práctica y la evolución del pensamiento teórico de algunos países socialistas se deduce que la perestroïka económica está aunada a la rehabilitación de las relaciones entre los bienes y el dinero, de la ley del valor y de un mercado reglamentado por el plan. La producción planificada socialista es considerada cada vez m á s c o m o la producción adecuada de bienes. Cada vez se opone menos el plan al mercado, al que se considera parte integrante de una economía planificada, lo que entraña, no unas relaciones falseadas con respecto a los bienes, en las que el dinero es únicamente una medida contable, sino un verdadero dinero comercial y plenamente adaptado que se utiliza realmente c o m o medio para la compra. La experiencia demuestra que la ley del valor debe regir, no sólo teóricamente sino también en la práctica, los intercambios y los precios. La planificación estatal no puede funcionar sin una contabilidad objetiva de los coeficientes de valor de la economía nacional, dado que es en el curso del proceso de producción cuando desempeñan la función m á s importante.

Es evidente que, en el nuevo modelo, la actividad económica deberá estar orientada a la producción de bienes de consumo, centrándose en el mercado, que marcará el ritmo en muchos aspectos. El mercado regulado por el plan ocupará el lugar que le corresponde, para fortalecer las instituciones y mecanismos que le son inherentes. E n algunos países, se impone la creación de un sector nacional de distribución de mercancías, en el que se atienda a la demanda real mediante los bienes y servicios suministrados y florezca el comercio al por mayor de los medios de producción.

La función principal del mercado consiste en determinar el verdadero valor de consumo y, por lo tanto, el valor monetario de los bienes y servicios, para objetivar el régimen de precios. A falta de ello, resulta inevitable el voluntarismo e incluso, en algunos casos, es inevitable la ruda arbitrariedad de las oficinas de precios y los ministerios. Para desempeñar adecuadamente sus funciones, la escala del mercado debe ser suficientemente amplia, sus participantes m u y diversos y el comprador debe ocupar la posición predominante. Es impo-


sible aislar totalmente el mercado socialista del mercado mundial; del mismo m o d o , es imposible funcionar sin un mercado y una infraestructura de transportes desarrollados.

Es perfectamente natural que las normas que regulan el mercado socialista sean establecidas por el Estado, el cual formula además sus demandas conforme al plan estatal, controla los precios dentro de determinados límites, regula la oferta y el crédito monetarios, el tipo de cambio, etc. Tiene a su disposición un número suficiente de instrumentos para influir en el mercado, pero no deben éstos empobrecer la esencia de las relaciones de mercado. Las leyes del mercado exigen la confrontación entre la demanda y la oferta, la libertad de los interlocutores comerciales para adoptar decisiones y la competencia entre éstos. T o d o productor que ocupe una posición de monopolio en el mercado deformará las relaciones entre los bienes y el dinero -aun en el socialismo- y debilitará el influjo del mercado en la reducción de los costos de la producción y en sus mejoras cualitativas.

El modelo reformado de la economía socialista se orienta a la reducción de los costos de producción y distribución y al aumento de la productividad de la m a n o de obra. Tal es el objetivo fundamentalmente del paso de un desarrollo extensivo a un desarrollo intensivo. D e safortunadamente, hasta ahora el Estado se ha interesado sobre todo en satisfacer las necesidades de bienes concretos. Si en una situación de regulación planificada el objetivo esencial consiste en satisfacer las necesidades, sin tomar en consideración los costos que entraña su obtención, es inevitable no satisfacer una parte de la demanda planificada debido a las limitaciones de las horas de trabajo agregadas. Si se da la primacía a la producción, sean cuales fueren las aportaciones de trabajo que aquélla necesita, se está abonando el terreno para el derroche, el aumento de los precios y la acumulación de bienes excedentários, lo cual origina además carencias crónicas de los productos m á s importantes en la economía socialista extensiva. La observancia rigurosa del ahorro de tiempo en la economía nacional, es decir, su subordinación a la necesidad de maximizar la renta nacional, es una condición decisiva de la aceleración del desarrollo económico. Los países socialistas tienden a descuidar los elementos que constituyen el input, lo que encarece la producción. Pa

ra llevar a cabo las reformas, todas las células sociales están obligadas a acrecer su eficiencia y su rentabilidad.

Otro rasgo fundamental de la actual perestroïka es la menor importancia atribuida a la nivelación (igualitarismo) de las remuneraciones, a la asignación de fondos de materias prim a s deficitarias a las empresas, y a la redistribución de sus ingresos y pérdidas. Las relaciones de distribución se hallan m á s claramente exentas de deformaciones debidas a interferencias administrativas; en efecto, se desarrollan, cada vez en mayor medida, conforme a sus propias leyes.

En la mayoría de los países socialistas, están aumentando los diferenciales de ingresos conforme a la calidad, cantidad e importancia de las funciones desempeñadas respecto de la economía nacional. Actualmente, se tiende a suprimir los topes de la remuneración de los trabajos que se caracterizan por su intensidad, habilidad y honradez. Al mi smo tiempo, la remuneración de los trabajadores se pone en relación estrecha con la rentabilidad de la e m presa en la que trabajen y la utilización eficiente de los medios de producción asignados (arrendados) a ésta: tierras, instalaciones, maquinaria, etc.

Enjugar las pérdidas de las empresas mal gestionadas a expensas de la sociedad es contradecir la distribución conforme al trabajo y violar la justicia social. Por este motivo, se están revisando los mecanismos de imposición, presupuestación, concesión de créditos y suministro de materias primas subvencionadas, al igual que las normas aplicadas a las inversiones e incentivos de las empresas, con objeto de suprimir el voluntarismo y de fomentar la aplicación de criterios económicos objetivos. Los beneficios que se obtengan deberán ser encauzados sobre todo donde obtengan óptimos resultados generales, tanto económicos c o m o sociales. Actualmente, los Estados socialistas cierran con mayor frecuencia empresas deficitarias y la m a n o de obra que queda libre, después de una formación adecuada, es dirigida hacia otros trabajos, con miras a una distribución m á s eficaz.

Evidentemente, resulta difícil en la vida real establecer una relación invariable entre los salarios y los niveles de productividad alcanzados, pero la práctica económica busca con insistencia mecanismos de mercado auto-


rreguladores que estimulen realmente el interés de los trabajadores y de las empresas por mejorar su productividad y la calidad del trabajo. Se pretende, en último término, modificar cualitativamente la distribución de los ingresos conforme a las aportaciones de trabajo, sin renunciar al socialismo.

Hasta ahora no se han alcanzado esos cambios, que representan fundamentalmente una tendencia, pero las posibilidades de progresar en esa dirección son m u y elevadas al no existir otra alternativa.

La política estructural y los ritmos d e crecimiento

En todos los países socialistas, la estrategia económica otorga la máx ima prioridad a la mejora tecnológica, a la modernización del equipamiento y a la adopción de tecnologías prometedoras que faciliten el considerable crecimiento de una producción eficiente. Es preciso, a esos efectos, invertir sumas importantes en la renovación de los activos básicos de la producción, especialmente en los sectores de fabricación de maquinaria y de electrónica. Es asimismo importante definir adecuadamente las prioridades de asignación de inversiones, dado que todo cálculo erróneo de la política estructural habrá de pesar gravemente sobre la economía nacional.

Habida cuenta de que, en las fases iniciales, los fondos disponibles para inversiones de capital en los países del C A E M seguirán siendo limitados, a causa de la lenta -y, lo que es m á s importante, extensiva- pauta precedente de desarrollo, así c o m o el gravamen que representa el endeudamiento externo, es necesario recurrir a otros factores de crecimiento que no precisen grandes inversiones ni m á s m a n o de obra. Por ejemplo, se pueden aumentar los rendimientos de las inversiones de capital m o dernizando las instalaciones productivas existentes, sin construir otras nuevas, economizando así recursos y energía y no intensificando la extracción de materias primas y combustible, aunque resulte difícil arreglárselas sin ello.

Los países del C A E M tienen grandes posibilidades de aumentar la eficiencia de su producción economizando materias primas, energía y fuerza de trabajo. H a y también un gran margen para elevar la productividad de la m a

no de obra si se refuerza la disciplina, se mejora la organización, se eleva la moral y se aumentan los incentivos materiales. Las reformas económicas tienen por objeto liberar esas reservas al paso que se reorganiza la gestión. Ahora bien, los resultados serán menguados si no van acompañados de una política estructural adecuada, que se apoye en una cuidadosa estrategia del crecimiento y distribución de las inversiones de capital.

E n la política estructural a que nos referim o s , es prioritario eliminar los estrangula-mientos de la economía, corrigiendo el atraso de diversas industrias, c o m o la de fabricación de maquinaria, la electrónica, los transportes, la construcción, las comunicaciones y también, en algunos países, la agricultura, las industrias ligeras y de alimentación y los servicios.

A este atraso se deben en buena medida los déficit crónicos de numerosos bienes y servicios que dificultan la transición a relaciones de mercado y obligan a mantener una redistribución administrativa de las pérdidas.

Las dificultades con que tropieza la oferta son uno de los motivos principales de la escasa eficiencia de la producción. En casi todos los países socialistas aparece con mayor o menor agudeza la inadecuación entre los recursos monetarios y los bienes.

Se pensaba que la economía planificada disponía de un antídoto contra la inflación. En principio, así es, pero en la práctica de muchos países socialistas se han producido tendencias inflacionistas -con caracteres agudos en algunos de ellos, c o m o Polonia y Yugoslavia- que también han afectado a la Unión Soviética. Durante el período de acumulación de fenómenos de estancamiento en la economía soviética, que ha durado decenios, esa verdadera enfermedad que es la inflación avanzó poco a poco; hay ahora que ponerle remedio mediante la perestroika y la introducción de reformas radicales. En la economía soviética, en la que no existe un verdadero mercado, los precios se fijan y controlan desde arriba, por lo que el proceso de inflación no se manifestaba conform e a los términos clásicos, sino, en primer lugar, en una gran escasez de bienes y en la acumulación de una creciente demanda excedentária (dinero conservado en los bancos y en manos privadas en espera de que apareciesen bienes que no se producían en cantidad


suficiente). Se manifestaban, asimismo, en el hecho de que las empresas no siempre pudiesen adquirir los suministros necesarios con su dinero ni con el dinero que obtenían a préstam o .

Efectivamente, esta ansia prolongada de bienes no podía persistir sin que subiesen los precios, los cuales no sólo se elevaban en los mercados de las explotaciones agrarias colectivas sino también, «conforme a un calendario planificado», en el comercio estatal al por m e nor de máquinas, equipos, materias primas y repuestos. El poder adquisitivo del rublo disminuía en consonancia, siendo su devaluación, en realidad, todavía más drástica que la subida de los precios, pues la imposibilidad de cambiar libremente y a voluntad rublos por bienes según el funcionamiento normal de las relaciones entre los bienes y el dinero disminuye aún más el valor de éste.

Evidentemente, buena parte de estos efectos se compensaban con ajustes de los salarios, de las pensiones y de otros subsidios y prestaciones sociales; con el aumento del suministro

de viviendas gratuitas de propiedad estatal y de servicios comunitarios preferenciales, etc. Sin embargo, la inflación originaba problemas que afectaban a los intereses de determinados grupos, en especial los que tienen ingresos fijos. Cuando escasean los bienes, aumenta la especulación, con lo que se da un impulso suplementario a la «economía oculta» y se agrava la diferenciación social y la irracionalidad de la estructura del consumo popular.

Los aspectos negativos de la inflación son, desde luego, conocidos, pero las circunstancias han impedido a los países del C A E M combatirlos con la debida rapidez. U n o de los problemas radica en el atraso de la agricultura, las industrias ligeras y de la alimentación y los servicios, que surgió primero en la U R S S y que hoy en día no cabe justificar: la producción insuficiente de todo lo que el dinero ganado debía permitir comprar. Este importantísim o error de cálculo no se puede corregir de la noche a la mañana, pero se están desplegando esfuerzos considerables en esa dirección. Los países del C A E M se han comprometido a acá-


bar con las tendencias inflacionistas, no sólo corrigiendo determinados coeficientes m a croeconómicos, sino además obligando a las empresas a funcionar según los principios de la autofinanciación y la autoamortización al privarlas de subvenciones. Cada vez se aplica en mayor medida una correspondencia estricta y general entre el consumo y la aportación de trabajo, se recurre a controles m á s afinados de muchos gastos no productivos -incluidos los atribuibles a una gestión aquejada de elefantiasis- y se combaten el despilfarro y las pérdidas injustificadas. Algunos países del C A E M se ven obligados a limitar el crecimiento de la renta y de las inversiones reales y a modificar las prioridades de sus políticas de inversión para lograr el necesario equilibrio económico.

Los ritmos de crecimiento económico de los países del C A E M - c o m o se desprende de sus planes quinquenales y de los resultados efectivamente alcanzados en 1986-1987- no sólo no aumentarán, sino que es probable que disminuyan en comparación con el quinquenio anterior. Los requisitos indispensables para dinamizar el desarrollo económico sólo se pueden acumular gradualmente.

Las perspectivas de aceleración de las tasas de crecimiento económico de los países del C A E M dependen, claro está, de las cuestiones fundamentales que su estrategia debe plantear y resolver a largo plazo. Si consideramos esos ritmos c o m o incrementos relativos del producto interior bruto, esto es, como el aumento real de los recursos a disposición de la sociedad para su acumulación y consumo, su s u m a será, evidentemente, el criterio fundamental del progreso económico. Sólo una producción impulsada dinámicamente responderá a las aspiraciones vitales de la población y a las leyes económicas del socialismo. Claro que lo importante no son estas tasas por las tasas mism a s , ni las tasas de crecimiento sea cual fuere el precio que haya que pagar por alcanzarlas. Nadie desea repetir los ejemplos históricos de los «saltos hacia delante» de las tasas de crecimiento conseguidos a costa de una disminución de la calidad de los productos, la no renovación en tiempo oportuno de los activos básicos de la economía nacional y la falta de progreso en sectores c o m o la minería, la agricultura, la industria ligera, los transportes, y otros.

D e lo que se trata es de acelerar las tasas de crecimiento intensificando y restaurando la violada proporcionalidad de la economía, y estimulando los demás factores de crecimiento, sin olvidar los sociales y morales. Y esta orientación estratégica sigue teniendo pleno significado. A d e m á s , la eficacia de los logros económicos de los países socialistas en los dos o tres quinquenios próximos se valorará desde esta perspectiva.

En la estrategia económica a largo plazo de los países socialistas, la mejora de los niveles de vida y el aumento correspondiente de la producción de alimentos, bienes de consumo y servicios, no sólo constituye el objetivo más importante, sino que es además condición indispensable para lograr un desarrollo dinámico y equilibrado. La población activa es el principal recurso productivo de la sociedad socialista y hay que mejorar su cultura y su capacidad profesional, la atención médica que recibe y el entorno de sus hogares, satisfaciendo m á s plenamente sus demandas materiales y espirituales en alza, para mejorar de m o d o permanente la calidad del trabajo y, por lo tanto, su productividad, concepción que hoy en día goza de mayor aceptación que en el pasado.

Naturalmente, el consumo personal sólo podrá aumentar en la medida en que se fomenten en términos parejos la eficiencia del trabajo y el saneamiento de la economía nacional; por otra parte, el crecimiento del cons u m o gracias a una organización adecuada del trabajo ha constituido siempre un estímulo efectivo de la productividad y la disciplina a escala nacional. Así pues, la orientación hacia una mejor aplicación de este estímulo en la política económica actual -y sobre todo en la inmediatamente previsible-, está plenamente justificada.

E n la Unión Soviética y en otros países socialistas, un crecimiento m á s dinámico y una mayor eficiencia económica se conjugan no sólo con la reestructuración de la gestión económica (perestroïka), sino también con transformaciones del sistema de relaciones sociales. Todos los ciudadanos deben ser m á s conscientes de que son los propietarios, los copropietarios, de la riqueza pública y de la elevada responsabilidad que les incumbe en el estado de los asuntos públicos. Para conseguirlo, es necesario concebir una gestión colectiva de la propiedad pública y de la vida social, fomentar la


democracia socialista. Resulta difícil valorar cualitativamente en qué medida acrecerán el dinamismo de las economías socialistas la aplicación de reformas políticas y la introducción de un mecanismo nuevo, m á s flexible y democrático, de gestión social. M á s difícil aún es prever las consecuencias económicas de la modificación de las actitudes respecto al trabajo que habrá de producirse cuando se apliquen sistemáticamente la democracia socialista y la justicia social. Sólo cabe decir que las reformas políticas -especialmente en las primeras fases- desempeñarán un papel que no irá a la zaga del de las nuevas tecnologías y máquinas.

La apertura al m u n d o exterior

Los países socialistas deben aplicar una perestroïka radical respecto de la mundialización e internacionalización de diversos aspectos de la vida social. La interdependencia cobra particular relieve en las políticas concebidas para dar solución al problema mundial de la supervivencia de la humanidad, para evitar su au-toaniquilación nuclear. E n el plano económico, la división internacional del trabajo y los intercambios comerciales son indispensables para el crecimiento. E n el cultural, se está produciendo un enriquecimiento intensivo de los conocimientos y los valores intelectuales. T o do ello origina una extensiva comunicación internacional sin precedentes entre los pueblos, gracias a la rápida difusión de innovaciones tecnológicas e informaciones de todo tipo. En muchos aspectos, el m u n d o está m á s consolidado e integrado que en el pasado y se ha acelerado la evolución socioeconómica. Es evidente que toda mejora del sistema socialista radica en ese proceso mundial de internacionalización y que la participación en él habrá de acelerar decisivamente los ritmos de crecimiento económico.

Ahora bien, los países socialistas aún no intervienen suficientemente en ese proceso, y no sólo a causa de las políticas de los principales Estados capitalistas. Sus propios problemas económicos hacen que se demoren en reaccionar ante la nueva situación internacional; la participación de los países socialistas en el comercio mundial está lejos de corresponder a sus posibilidades productivas, científicas y tec

nológicas. Los ritmos de expansión de los intercambios comerciales con el extranjero -incluidos los intercambios mutuos - son inferiores a los de los países desarrollados industriales de Occidente. La intensidad de comunicación en estos países, sus intercambios culturales y científicos, tampoco alcanzan las cotas mundiales.

Por tales motivos, uno de los rasgos de la renovación y la mejora de la sociedad socialista es su mayor apertura a la comunicación internacional. Los países m á s adelantados en este sentido son Yugoslavia, Hungría y China, que tratan de conseguir que sus economías sean competitivas en el mercado mundial y de utilizar plenamente las ventajas de la división internacional del trabajo. La Unión Soviética y otros países socialistas están adoptando m e didas activas para intensificar considerablemente sus contactos económicos con el exterior. Tanto la teoría c o m o el análisis de la práctica demuestran que las diferencias entre los sistemas sociales no justifican el aislacionismo. Quien se aparta de los intercambios y contactos internacionales acaba por quedarse atrás. A u n que los países miembros del C A E M aportan un porcentaje considerable de la producción industrial y agrícola del m u n d o , su capacidad para ocupar posiciones de primer plano en m u chas áreas, por lo que se refiere a los niveles tecnológicos y a los costos de producción, es limitada; de ahí que la división internacional del trabajo y la consiguiente cooperación tengan una importancia vital.

Si los países socialistas alcanzasen un peso político, económico y militar suficiente, su participación en la colaboración internacional y en los contactos humanos contrapesaría cualquier posible temor a propósito de una dependencia no deseada con respecto a Occidente. Así pues, esa participación se convierte en un factor indispensable de su progreso y del re-forzamiento de la confianza entre países con distintos regímenes sociales, condición previa indispensable de la coexistencia pacífica.

Se están configurando condiciones especialmente favorables para una plena interacción de los países que comparten una misma manera de abordar los problemas económicos y políticos, en primer lugar de los miembros del Consejo de Asistencia Económica Mutua, cuyas economías ya han alcanzado cierto grado de interacción y complemento (el valor de


los bienes y servicios intercambiados en el mercado de los países del C A E M asciende, aproximadamente, a una quinta parte del producto interno bruto de sus países miembros), de m o d o que el desarrollo de cada miembro depende del progreso de la cooperación orientada a la integración. Bulgaria, Hungría, la R D A y Checoslovaquia suministran al mercado del C A E M de 30 a 40 % de la maquinaria y los equipos que fabrican. Ni la intensidad de las relaciones económicas externas ni la eficiencia de las respectivas economías tienen el m i s m o nivel en todos los miembros del C A E M . Ahora bien, el aumento del crecimiento económico en muchos de ellos está determinado actualmente por un impulso que proviene de sus intercambios comerciales externos, de la producción internacional y de la colaboración científica y tecnológica.

En las circunstancias actuales, es evidente que la orientación hacia una integración internacional intensiva se conjuga con una participación amplia en las actividades económicas externas de quienes conciben, producen y consumen los productos que los países de la C A E M lanzan al mercado, es decir, sus empresas y asociaciones. La idea de establecer vínculos directos, o empresas mixtas, fue formulada a comienzos del decenio de 1980 y encontró apoyo. Pero hasta que no se celebró la reunión en la cumbre de los dirigentes de los países de C A E M , a finales de 1986, no se pusieron en marcha los mecanismos económicos y jurídicos de carácter práctico necesarios para establecer esos vínculos. En su aplicación, así com o en la creación de empresas mixtas, radican las mayores posibilidades de especialización y colaboración internacionales para resolver en c o m ú n los problemas científicos y tecnológicos de mayor importancia.

A fin de dar un nuevo impulso a la integración socialista y fomentar al m i s m o tiempo la colaboración en otros aspectos, la Unión Soviética ha empezado a aplicar la perestroika a la gestión de la actividad económica externa, que debe convertirse en parte integrante de la reforma radical de todos los mecanismos económicos. Es preciso colmar la brecha existente entre la industria y el comercio exterior, despertar el interés por la contención de los costos de las empresas para aumentar unas exportaciones eficientes y mejorar los rendimientos de las importaciones.

La Unión Soviética y varios países m á s del C A E M están adoptando medidas para conseguir que la organización y la gestión de su actividad económica exterior estén m á s conjuntadas, mediante la superación sistemática de los obstáculos burocráticos que se oponen a una estrecha interacción.

La introducción de la perestroika en los países socialistas y en sus relaciones mutuas repercutirá, evidentemente, en la economía mundial, aunque en un grado todavía difícil de evaluar. En todo caso, cabe esperar que aumente la participación de esos países en el comercio mundial, juntamente con su creciente influencia en la resolución de numerosos problemas económicos mundiales.

El auge económico de los países socialistas puede contribuir -especialmente en esta perspectiva- a estimular la economía mundial, pero no debemos sobrestimar las posibilidades que con ello se ofrecen. Las relaciones entre el Este y el Oeste constituyen un reducido porcentaje del comercio mundial, lo que significa que sus consecuencias en los procesos económicos mundiales no son importantes. Al mism o tiempo, son bastante perceptibles la conexión entre estas relaciones y la situación de la economía y el comercio exterior de Occidente, que se distingue por su inestabilidad.

Los países socialistas propugnan la reanudación de las relaciones económicas mundiales, mediante la estricta observancia de los principios de igualdad, interés mutuo, respeto de los intereses ajenos y rechazo de la discriminación y el empleo del comercio c o m o instrumento de presión política.

Las circunstancias imponen encontrar vías conjuntas para regular la vida económica de la comunidad mundial y suscitar condiciones que favorezcan los intercambios comerciales; imponen asimismo la urgente reestructuración de la producción y el comercio mundiales, el empleo racional de las materias primas y el combustible y la protección del medio a m biente. Sería útil proceder a una reforma efectiva del sistema monetario internacional y aplicar medidas que también refuercen la confianza general en el ámbito económico.

La cooperación comercial con los Estados socialistas, su activa participación en el debate de problemas fundamentales del comercio y las finanzas internacionales, pueden contribuir a que se alcance cierto grado de estabili-


dad y a reforzar el sistema de relaciones económicas externas de los países occidentales, en particular de los europeos.

Habida cuenta del peligro de que se produzcan desequilibrios en la economía m u n dial, los miembros del C A E M han propuesto medidas concretas para controlar los armamentos y reducir los arsenales militares, lo que no sólo disminuirá la amenaza de guerra, sino que además liberará a la humanidad de la gravosa carga de los gastos militares y permitirá que se preste una asistencia efectiva a los países en desarrollo para que éstos superen su atraso y aporten importantes recursos adicionales a los intercambios internacionales. Los países socialistas instan a que se tomen medidas que garanticen la seguridad económica de cada país mediante el control en c o m ú n de las tendencias peligrosas del desarrollo económico internacional, la supresión de las restricciones discriminatorias, la resistencia a la presión y al chantaje económicos y la estricta adhesión a los principios de la igualdad y el beneficio c o m ú n . La encrucijada en que se hallan los países del C A E M , tanto por lo que se refiere a sus asuntos internos c o m o a las relaciones económicas externas, estimula la reflexión sobre el

futuro. ¿Será posible superar las múltiples tendencias negativas y rehacer la imagen del socialismo?

Los cambios que actualmente se están operando en las políticas y mecanismos de organización de la sociedad indican ya, aunque se hallan en su fase inicial y no han sido generalizados, que se está realizando un esfuerzo por mejorar. Es posible que este proceso dure de diez a quince años y que vaya acompañado de una aguda lucha interna de pareceres y de colisiones entre los nuevos criterios y los caducos. E n cuanto a las relaciones entre los distintos regímenes sociales, cabe esperar que se resuelvan numerosas contradicciones y que produzcan una mayor compatiblidad de intereses y planteamientos económicos. Las relaciones entre el Este y el Oeste difícilmente podrán constituir una excepción a la interdependencia e intervinculación cada vez mayores del desarrollo económico de todos los países. La evolución objetiva de los acontecimientos obliga a los países socialistas a aceptar y responder al desafío de la competencia en el mercado m u n dial.


Reforma estructural y desarrollo económico en China

Luo Yuanzheng

H a transcurrido m á s de una década desde que se inició en China la reforma estructural de la economía. Desde entonces, el desarrollo económico ha hecho inmensos progresos, habiéndose transformado profundamente la economía social, mientras la evolución de las zonas rurales y las prácticas agrícolas llamaban particularmente la atención mundial. Sin embargo, las reformas que se realizan actualmente en China constituyen una tarea colosal y sin precedentes e, inevitablemente, los éxitos y las esperanzas que generan irán acompañados por dificultades y fricciones. Sus problemas y contradicciones podrán resolverse sobre todo gracias a la sabiduría y la creatividad del propio pueblo chino.

La reforma estructural y el desarrollo económico, al influirse mutuamente , han estado siempre estrechamente vinculados y condicionan en gran medida el proceso de industrialización y de modernización de China. Anteriormente existía una tendencia a considerarlos por separado. Cuando se discutía una reforma, era frecuente no pensar en el contexto económico en que se inscribiría y en los problemas de desarrollo que podrían resolverse con ella. El interés se centraba más bien en el desarrollo y éste es el motivo de que las fuerzas productivas quedaran paralizadas durante tanto tiempo c o m o consecuencia de una estructura económica rígida. Al cabo de 40 años de experiencia, tenemos la profunda

Luo Yuanzheng es profesor de economía en la Academia china de ciencias sociales y miembro del Instituto de ciencias económicas de Hong Miao, Chao Yang M e n Wai , Beijing, China. Forma parte también del Comité Ejecutivo de la Asociación Internacional de Ciencias Económicas.

convicción de que la reforma es la única esperanza de lograr un desarrollo sostenido, racional y acelerado.

La reforma estructural de la economía es la única vía correcta hacia el desarrollo económico

Los 40 años de edificación de la economía socialista en China y, en especial, los diez años

de reformas, apertura al m u n d o exterior y desarrollo económico muestran que la transformación profunda de la antigua estructura económica y el establecimiento de una economía de mercado socialista que sea activa y vigorosa constituyen la única opción correcta. La inestabilidad del desarrollo económico en la historia china corrobora esta aserción.

Si se examinan las curvas del desarrollo económi

co chino, se observará una característica preeminente: el índice de crecimiento global de la economía nacional es elevado aunque inestable, y existen acentuados altibajos (véanse las figuras 1 y 2). D e acuerdo con las estadísticas, durante los 33 años transcurridos entre 1952 y 1985, la tasa de crecimiento de la renta nacional por habitante alcanzó el 4,7 %, a pesar de que se sumaron 400 millones de personas a la población ya m u y numerosa. D e acuerdo con los datos proporcionados por el Banco M u n dial, durante el mismo período, el índice de

RICS 120/Jun. 1989

202 Luo Yuanzheng

i ! (cenlenares de miles de yuans)

Valor bruto de la producción

/

Año

F I G U R A 1

crecimiento de la renta nacional por habitante ascendió el 1,2 % en los países de bajos ingresos del m u n d o , mientras que en los países de ingresos medios era del 3,8 % y en los países desarrollados del 3,6 %. En los países de economía planificada representó el 4,2 %. Es evidente que el índice de crecimiento económico de China ha sido m u y alto, aunque los valores más altos fueran siempre seguidos por una notable inestabilidad, y los importantes altibajos causaban graves pérdidas en el nivel de la macroeconomia. Las fluctuaciones cíclicas producidas a lo largo de más de 30 años pusieron de manifiesto las siguientes características:

1. U n a variación m u y importante. Según los análisis1, la mayor oscilación entre el máxi

m o y el mínimo fue del 66,2 %, la menor del 8,5 % y la caída media del 23,1 %. El coeficiente de fluctuación2 es del 11,75 %, es decir, 4,3 veces superior al de Estados Unidos de América, cuatro veces al de la Unión Soviética, 2,8 veces al de Japón y 2,4 veces al de la República Federal de Alemania. Estas oscilaciones son la causa de los graves deterioros sufridos por la economía nacional. Así, la variación alcanzada en el período de 1958-1962 era similar a la observada en Estados Unidos de América durante la crisis de 1929 a 1933.

2. La duración de los ciclos es irregular. El ciclo económico más largo es de 7 a 8 años y el más breve de 2 a 3 años, mientras que el ciclo medio es de 4 a 5 años. Es m u y difícil describir,

Reforma estructural y desarrollo económico en China 203

Tasa de inversión

Tasa de crecimiento de la renta nacional

Tasa de crecimiento del valor bruto de la producción

Año

F I G U R A 2.

simular y predecir tales irregularidades con una función cíclica clásica u otros modelos matemáticos. Esto demuestra que algunos factores inusitados de carácter no económico ejercen una gran influencia en los ciclos económicos.

3. La magnitud de las fluctuaciones cíclicas se atenúa. A lo largo de los nueve años de la reforma en China, la fluctuación de los ciclos económicos se ha limitado considerablemente y el índice de crecimiento ha ido en aumento notable cada año, con la excepción de la ligera disminución de 1981. C o n ello se refleja la importancia de la reforma estructural para el desarrollo sostenido de la economía. Entre las razones que explican las fluctuaciones, la m á s importante reside en el sistema de gestión y

adopción de decisiones en materia de economía. Es cierto que resulta poco convincente atribuir la existencia de los ciclos económicos solamente a algunos factores accidentales y externos. La causa inmediata de la fluctuación reside presumiblemente en la fluctuación cíclica de la inversión. Según el análisis del período 1953-1985, el coeficiente de la correlación del índice de crecimiento de la inversión y el valor de la producción total asciende al 0,88. La conclusión es que «la fluctuación de la inversión determina la fluctuación económica»3. N o se puede negar que las oscilaciones de la inversión influyan m u c h o en la fluctuación económica, aunque consideramos que es esta última la que condiciona las primeras y no lo contrario4. E n realidad, unas y otras son el resultado de la in-

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teracción de los efectos multiplicadores y aceleradores. Poco importa si la aceleración estimula la inversión en gran escala o viceversa, ya que todo ello es el resultado de opciones políticas y de decisiones erróneas. N o obstante, si profundizamos en nuestro análisis, comprobaremos que los factores inherentes a la política y a las decisiones son una mera función del sistem a . La aplicación eficaz de cualquier política o decisión que refleje la voluntad de los decisores exige un sistema de gestión y de adopción de decisiones altamente centralizado y rígido, además de considerables recursos financieros y materiales. Este sistema rígido y sumamente centralizado presenta asimismo otro inconveniente: la dificultad de interpretar correctamente los datos relativos a la fluctuación de la economía nacional, lo que en China, dada la extensión y variedad de su territorio, la insuficiencia de sus medios de transportes y la lentitud con que se accede a la información, es un obstáculo para la adopción de decisiones oportunas y correctas. E n consecuencia, la regulación y el control por el Estado de la expansión o recesión económicas se asemejan a grifos de agua caliente y de agua fría con mezcladores de baja calidad: ocurre a m e n u d o que el agua salga demasiado caliente o excesivamente fría.

La realidad demuestra la apremiante necesidad de efectuar reformas

U n a vez iniciadas la reforma y la apertura al m u n d o exterior, el campo de visión chino se amplió para abarcar al m u n d o entero. Las c o m paraciones nos han permitido tomar una m a yor conciencia de la gravedad de los desafíos que nos acechan.

Desde la fundación de la República Popular, el pueblo chino ha vivido durante unos cuarenta años una ardua lucha para establecer un sistema económico industrial y nacional relativamente completo. La solución del difícil problema que planteaba alimentar y vestir a todos requirió, no obstante, m u c h o tiempo. La Revolución Cultural, que duró un decenio, ocasionó pérdidas inconmensurables. La economía padeció importantes altibajos, un crecimiento negativo e incluso recesiones. La dualidad de la estructura económica es evidente. La situación económica actual es la siguiente: « D e los mil

millones de personas, hay 900 millones que viven en zonas rurales y que trabajan con herramientas manuales; hay algunas industrias m o dernas junto a las m á s numerosas cuyo atraso es de varios decenios o de m á s de un siglo con respecto a las normas modernas; hay también algunas zonas económicamente desarrolladas junto a vastas zonas subdesarrolladas y pobres, y un puñado de tecnologías científicas comparables a las del resto del m u n d o que coexisten con otras de bajo nivel, con analfabetos y semi-analfabetos que representan cerca de la cuarta parte de la población total5». E n la actualidad sigue ampliándose el foso que separa a China de los países desarrollados e incluso de algunos países en desarrollo. D e los 128 países estudiados por el Banco Mundial, China ha figurado siempre entre los veintitantos últimos países en lo que repecta al P N B por habitante, equivalente a los de Somalia y Tanzania6. En 1955, el P N B de China equivalía al 4,7 % del total m u n dial, pero en 1980 descendería al 2,5%. E n 1960, la diferencia absoluta entre el P N B de Estados Unidos de América y de China fue de 460 mil millones de dólares, aumentando a 3.680 mil millones de dólares en 1985. En 1960, el P N B de China podía compararse al de Japón, pero en 1985 sólo representaba la quinta parte de este último. A comienzos de los años cincuenta, el nivel de desarrollo de China era semejante al de los «cuatro dragones asiáticos7», mientras que en la actualidad esos países han superado ampliamente a China en lo que se refiere al ingreso por habitante, la composición de las exportaciones y la financiación y nivel de la educación y la salud pública. Entre las n u m e rosas razones que explican la presente situación, algunas son de índole económica. A d e más de factores tales c o m o los principios «izquierdistas» y los fallos de las políticas y de las decisiones adoptadas, un motivo esencial es el carácter rígido y altamente centralizado de la estructura económica que no corresponde al nivel de desarrollo ni a la demanda de las fuerzas productivas.

El eje de la reforma estructural y del desarrollo económico: dificultades con que se tropieza

El problema esencial de la reforma estructural y del desarrollo económico es hoy c ó m o supe-


Publicidad mural de un frigorífico. Suzhou, Jiangsu, China. Charies/Rapho.

rar ese punto muerto debido a la dualidad de la estructura económica y de los mecanismos económicos, además de profundizar en la reform a y acelerar el proceso de industrialización, al m i s m o tiempo que se mantiene un desarrollo sostenido y constante de la economía nacional.

La coexistencia de una estructura dual y de unos mecanismos económicos duales es objeto de una reforma en profundidad. La interacción y las fricciones de estos dos tipos de estructura y de mecanismos opuestos, y sus respectivas limitaciones, han originado una serie de contradicciones y conflictos. Por una parte, hay m e canismos de regulación y control del antiguo sistema que han perdido vigencia o incluso han desaparecido: la gestión altamente centralizada de la economía productiva, principalmente mediante medidas administrativas. Por otra parte, el nuevo sistema, es decir, la gestión de una economía de mercado planificada, aún no se ha instaurado y perfeccionado completamente, por lo que se producen algunos fallos en el control general y se carece sobre todo de

coordinación interna. Actualmente, la reforma se halla frente a un dilema: las actividades económicas ya no pueden controlarse mediante directrices administrativas ni guiarse o reglamentarse efectivamente por medios económicos. Es difícil evitar la inestabilidad y la falta de coordinación de la economía sin resolver los antagonismos entre el nuevo y el viejo sistema.

La escasez de capitales es el problema fundamental del desarrollo económico. China se encuentra ahora en una transición hacia una sociedad industrializada. La etapa actual de desarrollo y el entorno objetivo brindan distintas oportunidades y opciones de desarrollo económico, pero también plantean dificultades y retos. El problema m á s grave es la escasez de dinero con que se enfrentan todos los países en desarrollo para su industrialización. Este problema es, sin embargo, aún m á s agudo en China, ya que este país tiene una población de 1.000 millones de habitantes y de ellos 800 millones son agricultores. El dinero es necesario para mejorar el nivel de vida, m á s allá de la mera alimentación y vestimenta de la pobla-

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ción, transformar la estructura industrial primitiva en otra más compleja y avanzada y también transferir la m a n o de obra rural a sectores no agrícolas. El meollo del problema reside en el rendimiento excesivamente bajo de las actividades económicas. Si se compara 1986 con 1957, las recaudaciones impositivas sobre las ganancias obtenidas por un capital de 100 yuans perteneciente al conjunto de la población (sistema de propiedad pública) con sistemas de contabilidad independientes disminuyeron en el 41 %, mientras que el índice de rentabilidad por 100 yuans de activo fijo se redujo en el 57 %. Este fenómeno agudiza aún m á s las contradicciones entre la demanda y la oferta de capitales. Si este problema no se resuelve, los desequilibrios entre la escasez de capitales, la demanda global, la oferta general y la estructura económica y entre la acumulación y el consumo en la economía seguirán siendo graves durante mucho tiempo, con lo que no podrán salvarse los obstáculos que se oponen a la industrialización.

La base agrícola, vulnerable y frágil, plantea considerables dificultades a la reforma y al desarrollo.

La experiencia nos dice que, para estabilizar su economía, China debe ante todo mantener un aumento constante de la productividad agrícola y, especialmente, la de los cereales. ¿Cuál es la situación actual en este ámbito? El gran éxito de la reforma rural reside en haber logrado alimentar y vestir a la población en pocos años (y su población representa el 20 % de la población mundial) con el 7 % de las tierras cultivadas del m u n d o . E n 1984 la producción total de cereales alcanzó 407.310.000 toneladas, lo que equivale a 394 kilogramos por habitante. N o obstante, y c o m o resultado del subde-sarrollo de la producción agrícola y de su vulnerabilidad a catástrofes naturales, la producción de cereales fue variable durante tres años, mientras que la producción media bajó en 1987 a 391.010.000 toneladas, es decir, 373 kilogramos por habitante. E n consecuencia, el suministro de aves, huevos y hortalizas fue insuficiente y los precios de los productos alimenticios aumentaron, con lo que en numerosas ciudades fue preciso racionar nuevamente las aves y los huevos. Si la producción agrícola y en especial la de los cereales no aumenta constantemente, se convertirá a la larga en una traba para la reforma y el desarrollo urbanos. Las ra

zones han de buscarse en los dos aspectos de la reforma y el desarrollo.

E n la última década, la productividad agrícola aumentó notablemente debido, por una parte, a que las políticas adoptadas devolvieron la iniciativa a los agricultores y, por otra, a que las obras de conservación de las aguas, en construcción durante muchos años, desempeñaron también un papel importante. Sin e m bargo, después del éxito de la primera etapa de la reforma rural, no se tomaron las medidas oportunas para intensificar el movimiento, perfeccionar aún m á s el sistema de responsabilidad de los hogares, producir economías de escala y fomentar la cooperación entre los distintos sectores económicos, de m o d o que la dinámica del impulso inicial no perduró. Cuando la reforma rural comenzó a producir efectos, debería haberse acrecentado la inversión en la agricultura para generar fuerzas de reserva. Sin embargo, en la práctica, se redujo año tras año. Según las estadísticas, los 29 años anteriores a la reforma la proporción media de la agricultura en inversiones de capital fue del 11,9 % disminuyendo hasta el 6 % durante el período del Sexto Plan Quinquenal y al 3,3% en 1986. Aunque la inversión se mantuviera estable en algunos sectores agrícolas especiales, es indudable que disminuyó en el conjunto de la agricultura. D e conformidad con la Ley de M e r -ritt8, por cada aumento del 1 % del ingreso por habitante, habría que reinvertir el 0,25 % del valor total de la producción agrícola para que la agricultura pueda progresar racionalmente. Sin embargo, en 1986, el valor comercial total de los productos y subproductos de la agricultura china creció en m á s de 100 %, mientras el capital invertido en la agricultura bajaba en el 27 %. E n segundo lugar, con la reducción gradual, en los últimos años, de la superficie cultivada por habitante, la escasez de inversiones impidió mantener adecuadamente las instalaciones de regadío y la conservación de las aguas. Durante el período del Sexto Plan Quinquenal la superficie irrigada útil del país disminuyó en más de 10 millones de mus; la superficie trabajada con medios mecánicos bajaba en 68 millones de mus y los precios del equipamiento agrícola crecía sustancialmente, con lo que se limitó el crecimiento constante de la producción agrícola y se llegó a la fluctuación de la producción cerealera durante tres años. Es evidente ahora que para desarrollar la agri-


cultura no basta con apoyarse solamente en las aportaciones de la política y la ciencia, sino que es también imprescindible aumentar la inversión.

Otra manifestación de la insuficiencia y fragilidad de la base agrícola es la contradicción entre una producción limitada y una demanda importante. Así, la escasez de cereales y de aves, huevos y hortalizas no son sino el reflejo de la contradicción entre la producción rezagada y en pequeña escala y la demanda social que crece rápidamente. Según los estudios realizados, menos de la décima parte de las tierras cultivadas por los agricultores en la actualidad se administra racionalmente. Sin una gestión racional es imposible generalizar la aplicación de la ciencia y tecnologías modernas, transformar la agricultura tradicional e incluso instaurar una división social apropiada del trabajo y la cooperación. La administración racional de la agricultura se ha convertido en un elemento imprescindible para llevar a cabo la transferencia de m a n o de obra y la concentración de tierras con miras a su aprovechamiento óptimo. Se prevé que, a finales de siglo, el total de la m a n o de obra rural ascenderá a 450 millones de personas, en tanto que la agricultura sólo estará en condiciones de emplear a 220 millones y el resto se transferirá gradualmente a los sectores no agrícolas. N o obstante, son numerosos los factores que dificultarán este trasvase, e m pezando por la limitación de los recursos financieros y materiales. Se calcula que serán necesarios 700.000 millones de yuans para reconvertir a 230 millones de agricultores, lo que originará con el tiempo un enfrentamiento por el capital necesario para el desarrollo entre las ciudades y las zonas rurales. La numerosa y barata m a n o de obra debería ser un activo valioso en el proceso de industrialización, aunque lo probable es que se convierta en un inconveniente si escasean los fondos.

En segundo lugar, el desarrollo urbano también se verá afectado por la insuficiencia de capitales y la debilidad y fragilidad de la base agrícola. El suministro de energía, transportes, materias primas y bienes de consumo a grandes ciudades ha ocasionado constantes problemas de utilización del agua y de los suelos, de viviendas, de protección del medio ambiente, etc. En consecuencia, es imposible que las grandes ciudades absorban la m a n o de obra rural excedentária. ¿Cuáles son las alternativas? A la

luz de la experiencia de otros países, en ciudades de dimensiones medias con una población de 200.000 a 500.000 habitantes, los costos son proporcionalmente inferiores a los de las ciudades grandes o pequeñas. Por consiguiente, conviene concentrarse en ciudades de dimensiones medias. La transferencia de m a n o de obra rural se ha restringido en los últimos años, mientras el crecimiento rápido y m u y difundido de las empresas municipales ha abierto importantes mercados que atraen al exceso de trabajadores. E n 1985, estas empresas eran 12.220.000, con 69.800.000 empleados, o sea, el 19 % del total de la m a n o de obra rural. Esto significa que la quinta parte aproximadamente de los trabajadores rurales han acabado siendo empleados no agrícolas. En 1987 la producción global de las empresas municipales superó por primera vez la de la agricultura. Se calcula que hacia 1990 habrá 100 millones de trabajadores rurales, es decir, el 25 % del total que estarán empleados en dichas empresas. Este fenómeno marca un giro histórico de la economía agrícola, además de ilustrar el hecho de que puede que sean las empresas municipales las que m e jor solucionen, absorbiéndolo, el excedente de m a n o de obra.

Para estabilizar la agricultura, hay que profundizar en las reformas y aumentar las inversiones. Estas pueden ser las pautas que mejor convengan a las reformas necesarias:

1. Reforma del sistema de tenencia de la tierra para fomentar su aprovechamiento óptim o y obtener economías de escala;

2. Clasificación de la correlación, aparato administrativo y órganos de gestión de las zonas rurales, fortalecimiento de la autodeterminación de los agricultores, propiedad sobre el activo de las empresas y reformas del ordenamiento de las zonas rurales con el fin de fomentar la diversificación de las unidades económicas;

3. Abandono del sistema de coexistencia de precios fijos y precios negociados y estudio de un sistema de distribución regido por las leyes del mercado.

El eje de la reforma económica urbana reside en la empresa.

En 1984, tras el notable éxito de la reforma económica rural, la transformación de las e m presas de las zonas urbanas se convirtió gra-

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dualmente en el eje de la acción. Al ampliarse su autonomía, reajustarse los impuestos sobre las ganancias y transformarse los métodos de gestión, se fueron rompiendo una a una las cadenas tradicionales. H o y en día, la reforma se centra en el sistema de propiedad y en los propios mecanismos económicos internos.

Experimentos de la reforma de las empresas: el sistema contractual

C o n objeto de fomentar la reforma de las e m presas, en los últimos años el gobierno adoptó una serie de medidas destinadas a reducir los impuestos que gravan a las empresas, estimulando sus ganancias y acrecentando su autonomía. Los resultados obtenidos no son siempre m u y evidentes. D a d o el punto muerto a que se había llegado entre el antiguo sistema y el nuevo, y aunque la modernización de los métodos administrativos y la descentralización del poder estimularon a las empresas para que hicieran beneficios y despertaron el espíritu de competencia y la influencia de la economía de mercado, el comportamiento empresarial sigue caracterizándose por una «doble dependencia», al persistir los antiguos modelos e intereses de gestión. Las empresas pueden, por ejemplo, optar por precios fijados en la etapa de planificación, pero al m i s m o tiempo desean «aprovechar» las ventajas de los precios negociados mediante el acceso al mercado. Las estructuras y los mecanismos operacionales tradicionales siguen ocupando un lugar predominante, por lo que continúa habiendo interferencias administrativas y las empresas siguen sin dominar cabalmente sus presupuestos. La competencia y la gestión cotidiana tropiezan todavía con numerosas dificultades por el carácter incompleto y la falta de coordinación de las reformas en todos los ámbitos; las imperfecciones y los defectos del sistema de precios y la reforma del impuesto sobre las ganancias han creado una asimetría entre el esfuerzo y el riesgo, dando lugar a «preocupaciones y alegrías desproporcionadas». Las reform a s se enfrentan también con dilemas. El sistema de responsabilidad contractual ha dado unos resultados m u y rápidos, aunque son muchos los problemas potenciales que acechan. E n 1987, fueron casi el 80 % las empresas que aplicaron el sistema contractual, con lo que

recuperaron la iniciativa, aumentándose simultáneamente el valor de la producción industrial, las ganancias y las recaudaciones fiscales. Ese mismo año, la industria nacional creció el 14,6% y los ingresos el 3 ,8%. Son numerosas las razones que explican ese rápido desarrollo del sistema contractual. Por una parte, para salvaguardar el principio de la propiedad pública, este sistema define los derechos, las obligaciones y los márgenes de beneficio mediante contrato, destacando la noción fundamental de separación entre el aparato administrativo de los órganos de gestión y haciendo hincapié en la mayor libertad de acción de las empresas, eludiendo ingeniosamente el tema sensible de la propiedad real. Al no romper con el sistema tradicional de propiedad ni perturbar los intereses establecidos, la resistencia que suscita esta reforma es mínima, siendo relativamente fácil ponerla en práctica. Su importancia reside en actuar de motor para que el pueblo aprecie la propiedad pública c o m o algo de su pertenencia. Por otra parte, a la larga, el sistema contractual no es necesariamente la solución ideal, ya que no aborda el tema clave de la propiedad. Las empresas no han alcanzado todavía el verdadero estatus de corporaciones y resulta difícil racionalizar su conducta. Las restricciones financieras, al ser tan exiguas, se plasman en restricciones presupuestarias. En segundo lugar, cuando alguna empresa registra pérdidas o cuando quiebra, es el Estado quien asume las consecuencias. E n realidad, las e m presas son sólo responsables de sus beneficios, pero no de sus pérdidas. En tercer lugar, la propiedad de los bienes adquiridos por las empresas no está claramente definida y tanto la duración de los contratos c o m o sus cláusulas son limitadas, con lo que las empresas tienden fácilmente a contemplar su actuación a corto plazo.

D a d o el estado de subdesarrollo de los mercados, y al no poder ser controlados realmente por las empresas, estas últimas siguen bajo la doble dependencia del Estado y del mercado. E n esas circunstancias, fomentar excesivamente los beneficios lleva a un continuo mercadeo entre las empresas y el Estado, con lo que se falsea la competencia y se crea un desequilibrio entre beneficios y riesgos. Frente a los dilemas que plantea la reforma se pensó en que su solución estaría en la transformación del sistema de propiedad.


Arrozales de la provincia de Guangxi, China, T . Boulley.

Reforma del sistema de propiedad: la última etapa para superar la contradicción entre propiedad pública y economía de mercado

El pensamiento teórico ha contemplado en China tres medidas decisivas en los últimos años en cuanto al sistema de propiedad. Primero se reafirmó explícitamente que el régim e n de propiedad dependía del nivel de desarrollo y de la estructura de las fuerzas productivas, abandonándose así la antigua idea de la conveniencia de un amplio sector público. E n segundo lugar, quedó claro que pueden coexistir y compenetrarse dos sistemas de propiedad, descartándose el principio según el cual sería preferible no mezclarlos. En tercer lugar, se reconoció la posibilidad incuestionable de separar propiedad y gestión, renunciándose al principio de que ambas deban ir siempre de consuno. Los importantes avances de la

técnica van siempre a la par con los resultados prácticos. En estos últimos años, y pese a que siguiera prevaleciendo el régimen de propiedad pública, China adoptó nuevas formas de propiedad, sustituyendo un sistema uniforme por otro heterogéneo y en el que coexisten distintos regímenes de propiedad. D e acuerdo con las estadísticas9, en términos de valor global de la producción industrial, en la década de los años 1980 la proporción de industrias sujetas al régimen de la propiedad pública bajó del 80 % al 57,5 % en el primer período; la de las industrias del sector colectivo subió del 20 % al 40,2 %, y las empresas del sector privado y otros centros económicos alcanzaron el 2,3 % habiendo partido casi de cero. Las operaciones comerciales efectuadas bajo el régimen de la propiedad pública disminuyeron del 90 % al 38,7 %, en tanto que en el sector colectivo pasaban del 7,4 % al 35,8 % y en el sector privado y otros sectores del 7,3 % al 25,5 %. En la actualidad el número de

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empleados contratados en las industrias y el comercio del sector privado asciende a 17 millones, lo que representa una multiplicación por cien.

C o n objeto de profundizar en la reforma del sistema de propiedad, cabe mencionar las tendencias siguientes de cara al futuro:

1. Continuar reajustando la estructura de la propiedad para convertir algunas empresas estatales en firmas colectivas o privadas o en empresas ajenas al sistema de propiedad pública, disminuyendo así la importancia del sector público. A este respecto, hay que abandonar la vieja idea de que la propiedad colectiva y privada son antagonistas en lo que respecta a la producción social masiva. La experiencia de los países socialistas, al igual que la de las naciones capitalistas, demuestra que, combinando la propiedad colectiva con la privada, no se excluye la socialización.

2. A u n en el supuesto de que no se modifique la estructura de la propiedad, lo esencial es delegar en las empresas públicas, grandes o medianas, la propiedad, los derechos de utilización y la gestión de sus haberes, acentuando su sentido de la responsabilidad en la gestión y guiándolas para que puedan competir comercialmente y asuman tanto los beneficios c o m o las pérdidas, además de establecer gradualmente un mecanismo de gestión capaz de hacer frente a las motivaciones internas y a los apremios que procedan del exterior.

3. Las empresas estatales deberían limitarse a un ámbito determinado que abarque actividades estrechamente vinculadas a la economía nacional y a la subsistencia de la población, que salvaguarde los intereses del pueblo, no persiga fines de lucro ni pueda monopolizarse con facilidad. Pero el hecho de separar la propiedad de la gestión puede también aplicarse aquí, por lo que, según sean las circunstancias, la propiedad pública adoptará otras modalidades propicias al desarrollo de las fuerzas productivas.

4. Hay que procurar hacer reformas que tiendan a influir en todos los sectores de forma coordinada, con el fin de crear las condiciones que favorezcan la transformación del sistema de propiedad. Y eso supone que las leyes del mercado funcionen libremente en lo que respecta a los bienes de consumo, m a n o de obra,

capitales, bienes raíces, tecnología, información y acceso a la propiedad; reformar los sistemas de planificación, las finanzas, la banca, las inversiones y los salarios; consolidar y m e jorar la gestión macroeconómica y eliminar los factores de confusión e inestabilidad de la vida económica, con miras a lograr unas reformas en profundidad.

Para acentuar la reforma y dar vigor a las empresas, es preciso negociar adecuadamente la correlación reajuste y control de la macroeconomia y estímulo de la microeconomia.

La planificación y el mercado

Tras varios años de reforma, China descartó la antigua idea de que una economía socialista es incompatible con una economía de mercado planificada y respondiendo a las leyes del mercado, adoptando el principio según el cual la economía planificada es algo primordial y la regulación del mercado algo secundario. D e ese m o d o surgió la teoría de que, a partir del sistema de propiedad pública, se puede instaurar ura economía de mercado planificada en la que se armonicen la planificación y las leyes del mercado, creándose las bases teóricas y los modelos necesarios a la reforma estructural de la economía. Desde este punto de vista la transformación del sistema de planificación constituye un eslabón esencial y ha dado un paso decisivo.

Se reduce el alcance de las directrices de la planificación y se fortalece el papel regulador del mercado. Así, la gama de productos industriales sujetos a la planificación del Estado se redujo de 120 en 1984 a 60 en 1987; el total de materiales asignados por el Estado disminuyó de 259 a 26; las mercancías y los productos menores no abarcados por la planificación son ahora regulados por el mercado.

Se amplía el poder de decisión de las autoridades locales y de las empresas mediante la reforma del sistema de inversión. En 1987, solamente el 32 % de la inversión destinada a la formación de capital provino del Estado, en tanto que el 68 % restante procedía de otras fuentes. Estas últimas son de distinta índole. N o obstante, debido al bajo nivel de la productividad, al subdesarrollo de los mercados, a la escasez de información y a la insuficiencia de


suministros, el establecimiento de una economía de mercado planificada y la sustitución del control directo por el control indirecto deberá seguir un camino largo y tortuoso, por las siguientes razones.

Aunque el Estado haya reducido el alcance de la planificación, las interferencias de la administración y el control directo que ejerce persisten obstinadamente y las autoridades locales siguen intentando ampliar los ámbitos de la planificación. El nuevo sistema financiero de «gestión en todos los niveles» dio lugar a conflictos y fricciones y, en algunas regiones, hubo «bloqueos» y «barreras» de tipo económico, dificultades que sólo podrán resolverse mediante profundas reformas. La situación no ha cambiado en lo que respecta a la expansión de la inversión en activo fijo y al poder adquisitivo del consumidor, lo que es causa de agudas tensiones en la vida económica e impide que las reformas produzcan resultados rápidos.

La paralización derivada de la coexistencia del antiguo y del nuevo sistema y las numerosas contradicciones y fricciones vienen a sumarse a las dificultades de la reforma y a la adopción de decisiones. Si estos problemas no se tratan adecuadamente, y si no se aplican los mecanismos de regulación y control necesarios a la planificación macroeconómica, no desaparecerá la inestabilidad económica y, en consecuencia, la reforma no podrá avanzar. Tras varios años de reforma, el sistema de mercado sólo ha alcanzado en China una forma experimental.

El mercado de bienes de consumo ha progresado. Según las estadísticas, en 1987 había más de 2.200 centros comerciales en todo el país, 60.000 mercados de productos agrícolas en zonas urbanas y rurales, 10.990.000 redes de distribución administradas por la sociedad y 9.080.000 redes privadas.

El mercado de bienes de producción está comenzando a tomar forma. En la actualidad, más de 100 ciudades disponen de mercados en los que se pueden comprar los productos del acero, el cemento, la madera, el carbón y la maquinaria y los productos eléctricos, y en los que el Estado procede a la venta de más de 50 % de los bienes de producción importantes. Se han creado mercados de capitales, tecnología, m a n o de obra, bienes raíces e información. La reforma de los precios fortaleció la re

gulación del mercado y modificó radicalmente los precios que eran anormalmente bajos con respecto al valor real de los bienes. En su conjunto, empero, el sistema de mercado en China es todavía incipiente debido a que las empresas estatales, a causa de su doble dependencia respecto del gobierno, no se han convertido todavía en su elemento motor.

Además , y dado que las interferencias administrativas tradicionales siguen desempeñando un papel predominante en los sectores del capital, de la m a n o de obra, de los materiales y del comercio, todavía persisten insuficiencias en las estructuras y los mecanismos del mercado que vinculan distintos bienes y elementos de producción. Se sigue recurriendo, en gran medida, al control directo del Estado. La coexistencia del viejo sistema con el nuevo obliga al gobierno a aplicar medidas del pasado para tratar los problemas que surgen en las operaciones comerciales o al introducir mecanismos de mercado. Los obstáculos de toda índole con que tropieza la reforma de los precios impiden un progreso rápido, sin que se hayan establecido todavía mecanismos básicos de transmisión del mercado. La reforma es por ello limitada, dadas las carencias del sistema comercial, agravada por la inflación resultante de una demanda superior a la oferta, una expansión demasiado rápida y el exceso de inversión y consumo.

La inflación y ia reforma de los precios

La inflación es un problema m u y delicado y complejo que hace peligrar la reforma y el desarrollo de China. En los últimos años, el «espectro de la inflación» ha aparecido en la vida económica, convirtiéndose en un tema candente de discusión. Se presenta después de la reforma de los precios, ya que éstos no reflejaban el valor de las mercancías, ni la relación entre la demanda y la oferta. Los precios fijados por el Estado y regulados por el mercado representan el 50 % de la cifra de negocios total de los productos básicos sociales; los productos agrícolas y los bienes de consumo industriales, cuyos precios fija el Estado, han disminuido, respectivamente, en el 30 % y el 40 %. N o obstante, la reforma de los precios ha ocasionado también una serie de proble-

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mas. D e acuerdo con las estadísticas, desde 1985, el índice de los precios al por menor aumentó en el 23,6 %, mientras que en las grandes ciudades y en las de tamaño medio el incremento era incluso superior. E n 1987, el poder adquisitivo del 21 % de la población disminuyó c o m o consecuencia del alza de los precios. Sin embargo, la economía de China se distorsionará seriamente en el caso de suspender las reformas. Por el m o m e n t o , la reforma de los precios sólo puede proceder a reajustes graduales y limitados hasta que se produzcan efectos en gran escala. La práctica demuestra que es preciso modificar el sistema de fijación y control de los precios, y que es imposible reorganizarlo completamente en uno o dos años mientras se procura crear condiciones de libre competencia. La reforma de los precios debe basarse en la realidad y tomar en cuenta la capacidad de respuesta de la sociedad y la capacidad de absorción de las empresas; de otro m o d o , la reforma perderá su apoyo social, ya que la prisa no es nunca buena consejera.

La reforma c o m o transformación social originará necesariamente conflictos y la redistribución de los intereses entre las distintas capas y grupos sociales. Los apasionados debates sobre la «justicia social y la eficacia» constituyen una manifestación preeminente de este problema. Actualmente este tema trasciende el ámbito económico y atañe a un campo social m á s amplio y complejo.

Justicia social y eficacia

El tema de la justicia social y de la eficacia es harto delicado, ya que el problema esencial que se plantea es de c ó m o mantener un equilibrio razonable entre la actividad de los distintos grupos de intereses sociales y la asignación eficaz de los recursos. Durante m u c h o tiempo prevaleció el igualitarismo c o m o principio de justicia en el socialismo, según el cual el interés del conjunto del país relegaba completamente los intereses de las empresas y de los individuos: era la fuerza espiritual de los conceptos morales, m á s que los intereses m a teriales, lo que guiaba la economía. C o m o consecuencia de ello, se paralizaron el entusiasmo y la creatividad populares; cada cual «comía en la misma gran olla» y el conjunto de la economía funcionaba sin eficacia. Así fue c o m o

se produjeron y alcanzaron su punto culmina-te el «Gran salto hacia delante» y la «Revolución cultural», causa de daños inconmensurables al desarrollo socioeconómico. Equiparar el igualitarismo con la justicia socialista constituye en realidad una mala interpretación del marxismo. Esta noción es contraria al principio de la economía de mercado y a la distribución de los recursos en función del trabajo, razón por la cual está condenada a desaparecer. Marx señaló una vez que cuanto luchan las personas por obtener está relacionado con sus intereses. Desde la tercera sesión plenária del undécimo Comité Central del P C C , China adoptó una política destinada a permitir que algunas personas se enriquecieran antes que otras. La asignación uniforme de los recursos fue sustituida paulatinamente por un sistema en el que la distribución según el trabajo coexiste con las otras formas de distribución. Esta política estimuló sustancialmente el desarrollo de la economía rural y de los sectores privados de la industria y el comercio. Su influencia se amplía a los círculos m á s amplios de la ciencia, la tecnología, el comercio, la industria, etc. Las operaciones socioeconómicas son cada vez m á s eficaces al tiempo que se aumenta el nivel de ingresos de la población urbana y rural. Al mismo tiempo crece el foso que separa a ricos de pobres. Por una parte hay hogares cuyos ingresos llegan a los 10.000 yuans, y existen incluso millonarios y multimillonarios, aunque por otra, el 15 % m á s pobre no logra vivir de sus ingresos. Se acentúa, adem á s , la diferencia entre las zonas ricas y las pobres. Las regiones desarrolladas del litoral contrastan agudamente con la pobreza de las comarcas fronterizas. Estos fenómenos generaron una gran preocupación y suscitaron un amplio debate. Pensamos que la base del concepto socialista de justicia debería residir en la igualdad de oportunidades, ya que ésta es la fuente de la eficacia. Incita a los individuos y a las empresas a mejorar constantemente sus resultados. Pero si la igualdad de oportunidades se sustituye por la igualdad de resultados (con ingresos idénticos o apenas diferentes), es evidente que algunos se apropiarán los resultados (del trabajo o de la gestión) de otros. Afortunadamente, el reconocimiento de la igualdad de oportunidades en el plano nacional está cobrando cada vez m á s fuerza. Según las investigaciones10, el pueblo no solamente está


sr Familia de campesinos, en Mongolia exterior, China, imapress.

insatisfecho con la subida de los precios, sino que también lo está con los que abusan de su posición para enriquecerse, con los nombramientos por favoritismo, con la falta de libertad para elegir las propias carreras y con la disparidad de los ingresos, etc., temas todos ellos relacionados con la desigualdad de oportunidades.

Hay que admitir que, en la etapa actual, existen grandes diferencias entre las zonas y las personas. Debido a la coexistencia del sistema antiguo con el nuevo, las estructuras del mercado siguen siendo incompletas, los precios están distorsionados y son numerosas las carencias que persisten en los controles m a croeconómicos, lo que ocasiona disparidades inaceptables de ingresos. Por consiguiente, el

gobierno debe adoptar medidas económicas, jurídicas y administrativas que fortalezcan los mecanismos de control a nivel macroeconómico, evitando así la bipolarización de la economía.

El mercado es el mecanismo externo m á s importante para lograr la igualdad de oportunidades, una competencia equitativa y una mayor eficacia. Merece especial mención el hecho de que la tendencia a comparar la situación propia con la del vecino, equivalente actual del igualitarismo y de la costumbre de comer «todos en la m i s m a gran olla», sigue perturbando la vida económica, y convirtiéndose en un mal social y psicológico persistente. La consecuencia es una serie de efectos «de imitación», como, por ejemplo, el deseo de in-

214 Luo Yuanzheng

vertir o de consumir más de lo que los medios propios permiten, disfrutar comiendo y bebiendo a expensas del país, viajar al extranjero, etc. Se comprueba así que sigue siendo

m u y difícil erradicar el igualitarismo e imponer una auténtica ética de la competencia.


Notas

1. Lu Jian «Analyses of the Characteristics, Causes and Occurrence Mechanism of the Economics Cycles in our Country», Economic Research, n u m . 4, 1987.

2. Zhang Pan «Seeking for Ideal Models for the Sustained and Steady Development» World Economic Herald, 26 de octubre de 1987. El coeficiente de fluctuación designa la diferencia media entre el índice de crecimiento más elevado y el índice de crecimiento más bajo de un mismo ciclo.

3. Lu Jian, op. cit.

4. Según este análisis, la variación del 1 % del ingreso nacional producirá una

fluctuación del 2 al 2,5 % en la inversión de capital fijo. Sun Jian y Li Zhenzong, «The Trend and Practical Significance of the Irregular Cyclical Fluctuation of the Investment in Fixed Assets», Reference Material for Economic Research, n u m . 69, 1985.

5. Zhao Ziyang «Advance Along the Road of Socialism with Chinese Characteristics», 1987.

6. Véase World Herald, la primera plana, 15 de febrero de 1987.

7. República de Corea, Hong Kong, Singapur y Taiwan.

8. Esta ley fue formulada por J. A . Merritt, de la Universidad de

Oxford, a partir del análisis que hizo de las relaciones entre la agricultura y el desarrollo económico en 88 países.

9. Comisión Estatal para la Reestructuración de la Economía, «La reforma estructural de la economía en China durante el período del Sexto Congreso Popular Nacional», Reform and Development, Ediciones de la Planificación de China, 1985.

10. Instituto de Reestructuración Económica en China, División de Investigaciones Sociales, «The Social Environment for the Reform: Changes and Choises», Economic Research, n u m . 12, 1987.

Limitaciones al crecimiento en los países en vía de desarrollo: la experiencia actual de América Latina

Víctor L . Urquidi

Desde el punto de vista de los países en vía de desarrollo, en su esfuerzo por reanudar el crecimiento y renovar el desarrollo m i s m o , resulta difícil imaginar una economía mundial más incierta y paradójica que aquella a la que se han estado enfrentando en los últimos años. Para intentar comprender la perspectiva general que encaran los países en vía de desarrollo es preciso remontarse por lo menos unos quince años, al m o m e n t o del primer llamado sacudimiento petrolero. N o obstante, desempeñaron también un papel en la inestabilidad resultante algunos acontecimientos anteriores a 1973, entre ellos el abandono del sistema básico de liquidación de las cuentas monetarias internacionales que surgió desde 1944 en la Conferencia de Bretton W o o d s , a favor de un m e canismo de tipos de cambio flotantes sujeto a movimientos inciertos de capital y a intervenciones aún menos predecibles de las autoridades monetarias centrales.

El propósito de este trabajo es, por una parte, explorar algunos de los problemas que afectaron a los países en vía de desarrollo durante los años setenta, que en cierta medida condujeron al rígido trance en que se han hallado desde principios de los años ochenta con el impacto del servicio de la deuda externa; y en segundo lugar, examinar la perspectiva del crecimiento y el desarrollo económicos después de seis a siete años de virtual estancamiento. Se hará refe-

Víctor L. Urquidi es profesor de economía en el Colegio de México, Camino al Ajusco, # 20, C . P . 01000, México D . F . , México. Anteriormente fue presidente de la International Economie Association (1980-1983) y miembro del Club de R o m a . Es autor de libros y artículos, incluyendo uno en esta misma revista (num. 97, 1983), sobre desarrollo económico, cuestiones fiscales y m o netarias y sobre las relaciones entre E E U U y México.

rencia en especial al caso de las economías latinoamericanas1, aun cuando buena parte de la experiencia de esta región pueda ser útil también para la consideración de los acontecimientos y las perspectivas de otras regiones en vía de desarrollo, con la posible excepción de determinados países m u y dinámicos del Pacífico que, según opinión de muchos, pueden constituir casos especiales.

E n el m u n d o industrializado, no se ha presentado en los últimos años una situación de recesión económica, sino que se ha registrado una tasa de crecimiento bastante firme, si bien moderada; mientras que en el m u n d o en vía de desarrollo, salvo algunos países localizados en su mayoría en el sudeste de Asia y en la Cuenca del Pacífico, no se ha experimentado casi ningún crecimiento y de hecho el producto por habitante ha descendido en forma seve

ra. E n este grupo de países, por añadidura, se han erosionado en forma grave las bases del crecimiento: han caído las tasas de inversión real, tanto pública c o m o privada, lo que ha redundado en escasa ampliación de la capacidad productiva y en mejoramiento insignificante de la infraestructura. En la medida en que el crecimiento depende también de una constante innovación tecnológica y del progreso cuantitativo y la elevación cualitativa de la educación, estos dos componentes importantes del proceso de crecimiento han quedado sujetos a limi-

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216 Víctor L. Urquidi

taciones bastantes fuertes, cuando no se han reducido en realidad a su mínima expresión.

El crecimiento de los países en vía de desarrollo requiere hoy día hacer frente a un desafío sin precedente: ¿podrá reanudarse de manera efectiva? O mejor dicho aún, ¿podrá el desarrollo reemprenderse en el sentido que había adquirido desde hace varios decenios? Todavía m á s desafiante sería preguntar: ¿debiera el desarrollo adoptar nuevas formas, y si así fuere, cuáles y cómo? En época pasada, el desarrollo dio lugar -no siempre con éxito- a cambios en la estructura de la producción global aunados a aumentos de la productividad y a mayores tasas efectivas de empleo en los sectores formales; supuso también, y con frecuencia lo logró, la difusión de los frutos del desarrollo a los estratos amplios de la población caracterizados por menores ingresos y menor acceso a toda clase de beneficios sociales (los que en los países desarrollados designan c o m o los «pobres»)

Es ésta aún la problemática del futuro para los países en vía de desarrollo, c o m o lo fue en épocas precedentes. M a s en este nuevo m u n d o de interdependencia m á s intensa y compleja, no es ya probable que los objetivos puedan lograrse, c o m o se pensaba hace un decenio o más , mediante lo que dio en llamarse desarrollo con autovalimiento, o en la esfera internacional au-tovalimiento colectivo o cooperación Sur-Sur. N o parece que sea probable obtener un cambio sustancial en la condición de los países en desarrollo sin contar con cooperación internacional sostenida y significativa de carácter general, que incluya acceso a los grandes excedentes del m u n d o desarrollado y posibilidades m á s abiertas de comercio en los mercados que controlan los países desarrollados. Durante los últimos seis años, casi no ha habido incrementos de cooperación internacional en forma de asistencia para el desarrollo. Las fuerzas del mercado, tal c o m o se les ha permitido evolucionar, han conducido a una transferencia de recursos del m u n d o en desarrollo a los países acaudalados, en lo principal para el pago de intereses sobre la deuda externa; esto es, se ha generado una transferencia real en forma de excedentes de exportación con los cuales hacer frente al pago de intereses (véase m á s adelante).

La inestabilidad general que ha prevalecido se ha reflejado en fuertes cambios en los precios relativos en lapsos m u y cortos. En el plano internacional, se trata de los precios de productos

básicos, así c o m o de los tipos de cambio y las tasas de interés. E n el ámbito interno de los países en vía de desarrollo, la inestabilidad se ha manifestado en deformaciones de la estructura de precios a medida que la inflación en muchos de los principales países ha transitado de la dimensión de dos dígitos a la de tres, y en casos extremos a hiperinflación descontrolada. Las distorsiones de esta clase, expresadas en c a m bios abruptos de los precios relativos, tienden a dar señales erróneas a los sectores productivos y al comercio exterior, y contribuyen aún m á s a las dificultades que supone el tratar de restablecer alguna medida de estabilidad para favorecer el crecimiento. Se han hecho intentos de resolver los casos de elevada inflación mediante medidas bastante ortodoxas, en su mayor parte bajo la orientación impartida por el Fondo M o netario Internacional o mediante acuerdos y medidas que se aproximan a las políticas que este organismo recomienda para restablecer la estabilidad. Estas políticas se han intentado con relativamente poco apoyo del exterior, el que debiera haber sido condición necesaria desde el principio pero que con frecuencia no podía otorgarse debido a la situación de endeudamiento. En unos cuantos casos en América latina (notablemente en Argentina, Brasil, Bolivia y México) se han adoptado programas denominados «heterodoxos» para lograr una estabilización inmediata. Estas fórmulas no siempre han tenido éxito, por falta de suficiente respaldo desde el exterior, o quizá principalmente porque uno de los pilares de tales estabilizaciones, la reducción del déficit del sector público, ha sido débil o no ha perdurado, o no se ha hecho valer con eficacia; esto es, la dem a n d a no se ha comprimido en la medida necesaria para interrumpir la inercia inflacionaria. (El caso de México parece haber tenido éxito hasta ahora, a costa de una recesión profunda; en muchos aspectos, se ha ido demasiado lejos.) Debe tenerse en cuenta, por lo demás, que tales programas requieren de un mecanismo de negociación que permita llegar a un consenso inicial suficiente entre las partes involucradas y asegurar el seguimiento requerido.

Durante los últimos seis años no se ha presenciado una vuelta a la normalidad después de las inestabilidades de los años setenta, sino que la inestabilidad se ha acentuado al grado de hacer m á s difícil aún la definición de lo que es o debiera ser un período «normal» de crecimien-

Limitaciones al crecimiento en los países en vía de desarrollo: la experiencia actual de América latina 217

Escena correspondiente a una anterior crisis económica en América latina: en Brasil los granos de café no vendido son utilizados como combustible para las locomotoras. Keystone.

to. Es también paradójico que el comercio mundial ha continuado aumentando a una tasa de 3 a 5 % anual. Desde luego que las cifras globales necesitan desmenuzarse, ya que el incremento del comercio internacional se ha circunscrito en su mayor parte a aquel que se lleva a cabo entre las economías desarrolladas, en tanto que las economías en vía de desarrollo han tenido que hacer frente en general a condiciones inseguras en cuanto a la relación de precios del intercambio -tanto a precios débiles de sus exportaciones básicas c o m o a precios m a yores de sus importaciones de bienes de capital y de productos intermedios- y en lo que respecta a acceso a los mercados. Debe recordarse también que para los países en vía de desarrollo se ha elevado asimismo el costo de los servicios: ingeniería de obras, fletes y seguros, servicios bancários, etc. E n materia de exportacio

nes, sobre todo de productos manufacturados, es preciso siempre tener en cuenta las excepciones, tales c o m o los casos de las economías de reciente industrialización de la Cuenca del Pacífico. Queda por explicarse adecuadamente por qué no ha ocurrido algo similar en otras áreas, en especial en América latina y África, o bien si están presentes en estas regiones condiciones básicas institucionales y culturales que no hacen posible la plena aplicación de las políticas ampliamente publicitadas de las naciones del sudeste de Asia.

La experiencia latinoamericana parece ser de suma importancia, porque en época pasada, a partir de 1950, la región demostró poseer una capacidad extraordinaria de crecimiento, en tanto lo indique el aumento general del producto interno bruto. Y no fue simplemente crecimiento, sino desarrollo, manifestado éste en un


incremento más rápido de la producción del sector industrial y de los servicios modernos, con absorción de fuerza de trabajo en sectores de empleo de mayor productividad. Entre 1950 y 1970, el PIB latinoamericano, en su conjunto, se incrementó a una tasa anual media superior al 5 %, o sea superó a la de la población, que fue en promedio del 3 %.

Cierto es que el crecimiento fue desigual, que grandes áreas de América latina dedicadas a la producción primaria permanecieron en situación de atraso, que amplios sectores de la población no participaron gran cosa o en absoluto en la elevación del nivel medio material de vida, que no se eliminó ni redujo sustancial-mente el subempleo o que incluso éste aumentó en algunas zonas, que el ascenso de la productividad fue disparejo, que hubo períodos de alta inflación en distitnos países en diferentes oportunidades, y que durante esa larga etapa el ajuste a las perturbaciones externas no siempre se llevó a cabo con resultados positivos. Los dos decenios se caracterizaron por la continua lucha por equilibrar las cuentas externas, por manejar las fluctuaciones de los tipos de cambio y por tratar de cumplir con las políticas del F M I en estas materias. Casi todos los países adoptaron políticas de sustitución de importaciones c o m o instrumento de promoción industrial. Estas políticas se justificaron, a raíz de la gran crisis económica mundial de los años treinta y de las escaseces surgidas durante la Segunda Guerra Mundial, por la necesidad de crear e m pleo en los sectores modernos, de empezar a integrar una estructura industrial y de asegurar suministros nacionales de insumos esenciales. Sin embargo, a fin de cuentas resultaron ser políticas bastante costosas y carentes de eficiencia. N o es fácil hacer generalizaciones para juzgar la sustitución de importaciones realizada con elevado proteccionismo, ya que sin ella no habría llegado a existir mucha de la industria latinoamericana actual. N o obstante, en etapa posterior llegó a ser evidente que el proteccionismo a ultranza se convirtió en el principal obstáculo a la competitividad interna e internacional. Junto con la tendencia a la sobreva-luación de las monedas, dicha política industrial frenó la exportación de manufacturas (con algunas salvedades) que podrían haberse efectuado para aprovechar los crecientes mercados mundiales. En América latina no se pensó, en un principio, que estos mercados llegarían a ser

m u y dinámicos. Fue un error de cálculo de los encargados de formular las políticas económicas; casi no se dieron cuenta de que en el futuro la exportación de manufacturas sería la clave del fortalecimiento de las balanzas de pagos en vez de tener que descansar de manera perenne en la de productos básicos.

Antes de los años sesenta la cooperación económica y financiera internacional con América latina casi careció de significación. A principios de ese decenio, se convirtió en parte de un programa multilateral que m u c h a falta hacía: la Alianza para el Progreso. Conform e a ésta, se acordó y se supuso que la región latinoamericana adoptaría determinadas orientaciones de política económica, las que incluían por cierto la planificación del desarrollo y la atención a objetivos sociales, entre éstos el logro de metas en materia de educación, salud, vivienda y bienestar rural. A cambio, se efectuarían transferencias de capital en forma de préstamos e inversiones por parte de Estados Unidos, de los organismos multilaterales c o m o el Banco Mundial y el recientemente fundado Banco Interamericano de Desarrollo, e, implícitamente, por parte de fuentes europeas de recursos, tanto oficiales c o m o privadas. N o se proyectaba que el financiamiento neto del exterior pasara de constituir un modesto porcentaje del producto interno bruto. La experiencia de los años sesenta fue en su conjunto bastante favorable, no obstante que muchos de los objetivos no se cumplieron cabalmente, entre ellos el del financiamiento externo. N o sólo continuó América latina industrializándose sino que además progresó la producción agropecuaria. Se afirmó la voluntad del desarrollo, la creencia de que el crecimiento y el desarrollo deliberados traerían beneficios. Se pasó el umbral de 1970 con grandes expectativas respecto al porvenir.

A u n cuando los resultados económicos a lo largo de los años setenta siguieron siendo positivos, empezaron a surgir indicios preocupantes. En primer lugar, se presentó una inestabilidad generalizada de las monedas, conectada con las altas tasas de inflación. E n segundo término, varios países importantes acusaron estancamiento de sus economías. Tercero, el impacto de los sacudimientos petroleros fue disparejo: condujo a auges casi instantáneos en los países exportadores de petróleo y a graves deterioros de la tasa de crecimiento en las econo-


mías importadoras de ese producto, que eran la mayoría. La expansión de los ingresos por petróleo atrajo petrodólares reciclados desde otras partes del m u n d o ; en su conjunto, todos estos fondos ampliaron enormemente el potencial de la inversión pública y la privada. E n los países latinoamericanos deficitarios en petróleo, los petrodólares reciclados ayudaron a pagar las importaciones de ese hidrocarburo y contribuyeron asimismo a elevar las tasas de inversión. Se plantearon grandes proyectos industriales, energéticos y agrícolas en todas partes. Crecieron los sectores públicos y floreció el consumo privado. La inflación generada por expansión de la demanda generó mayores desequilibrios de las balanzas de pagos, y requirió, para cubrir los saldos, de nuevos préstamos del exterior, en su mayor parte obtenidos de los bancos comerciales y otras instituciones financieras de los países industrializados.

Entre 1970 y 1980 el ingreso neto de capitales a América latina se multiplicó por siete, para alcanzar a ser el 3,5 % del PIB. Tan sólo en 1981 se incrementó otro 27%, para llegar al 4,5 % del PIB. Deducidos de los pagos por intereses y dividendos, la transferencia neta de recursos externos a América latina fue todavía de alrededor del 1,4% del PIB en 1980-1981. El incremento del PIB sólo era sostenible a base de que siguiera entrando capital del exterior en cantidades importantes. Sencillamente no ocurrió. Para entonces habían surgido la inflación de costos y la inercial, los precios de los alimentos habían subido en el mercado mundial, las tasas reales de interés sobre préstamos a corto y a medio plazo de los bancos comerciales se habían elevado a un nivel de 15 %. Prevalecieron el desorden financiero y la administración ineficiente de las economías. Se perdió el control de la inflación. Se volvió a caer en la sobreva-luación de las monedas. El PIB dejó de crecer y la relación de precios del intercambio empezó a descender. Mientras tanto, la deuda externa se multiplicó por diez, pasó de 23 mil a 223 mil millones de dólares y los pagos por intereses se elevaron a m á s del 20 % del total de exportaciones de bienes y servicios. En 1981 se incrementó de nuevo el endeudamiento externo neto a 318 mil millones de dólares. El decenio coincidió con una reducción importante de la tasa de crecimiento económico en los países desarrollados, el surgimiento de grandes desequilibrios entre algunas de las principales economías, la

implantación de severas políticas antiinflacionarias en casi todos los países de la O C D E , y una ola de proteccionismo.

La situación en 1980-1981 se volvió bastante precaria para los países en vía de desarrollo, y si bien los orígenes de la crisis de la deuda externa se habían dado antes al ocurrir excesiva expansión económica y excesivo endeudamiento, y efectuarse una asignación inadecuada de recursos e incurrirse en grandes derroches y en corrupción, se presentaron súbitamente, a principios de 1982, problemas de flujo de fondos, agravados por fuga de capitales. Al suspenderse pocos meses después la concesión de nuevos préstamos por la banca comercial, se planteó lisa y llanamente una situación de virtual moratoria el mes de septiembre del m i s m o año. En este m o m e n t o se puso en eviencia que el crecimiento y el desarrollo de América latina -así c o m o de muchos países de África y Asia-quedaban limitados abruptamente por un coeficiente de servicio de la deuda de un orden de magnitud del 39 % de las exportaciones de bienes y servicios, por concepto de pago de intereses solamente.

E n sus comienzos el problema se consideró c o m o de naturaleza puramente financiera, que debía resolverse mediante una combinación de reestructuraciones y recalendarizaciones de la deuda y políticas internas de ajuste, con apoyo en sumas modestas de nuevos préstamos. Las políticas a corto plazo tendrían que imponerse a las estrategias de desarrollo a medio y largo plazo. El objetivo principal vino a ser la reducción de la tasa de inflación, con disminución del déficit del sector público y mecanismos de restricción salarial. La generación de excedentes de exportación habría de ser el medio de compensar la terminación del influjo neto de recursos del exterior. D e hecho, se produjo un gran vuelco: la entrada neta de recursos financieros se convirtió en una salida neta de hasta el 4 al 5 % del PIB entre 1982 y 1986, con apenas ligero descenso en 1987. La deuda externa latinoamericana continuó aumentando, 344 mil millones de dólares a fines de 1982, 373 mil millones en 1985 y, por último, alrededor de 420 mil millones a mediados de 1988.

La adopción de políticas de ajuste, relacionadas con los apoyos del F M I y en algunos casos con montos moderados de nuevos préstam o s del exterior, ha dado por resultado, por lo menos en América latina, una situación de es-

220 Victor L. Urquidi

tancamiento económico. Desde 1980, se estim a que el incremento del PIB global ha sido de un 12 %, en tanto que la población ha crecido un 19 %: de manera que el producto por habitante ha descendido casi 6 % durante un período de ocho años. Semejante descenso, acompañado de elevada inflación, una rebaja sustancial de los salarios reales y mayores volúmenes de desempleo en el sector formal (si bien compensados parcialmente por empleo en el sector informal), significa que el peso del ajuste ha caído sobre los grupos de ingreso m á s bajo y, recientemente, aun sobre los estratos m á s bajos de las clases medias. Esto representa, en general, un estancamiento del mercado interno y una pérdida de incentivos para la inversión. En muchos de los países latinoamericanos, la inversión real ha disminuido y ha dado lugar, en virtud de la considerable concentración de la liquidez, a especulación financiera. La baja de la inversión del sector público y, en general, del gasto público, ha originado también la suspensión o reducción de proyectos valiosos de desarrollo y de programas sociales. Los planes de privatización del sector público, donde se hayan implementado, no siempre han dado lugar (con algunas excepciones) a contracciones de los déficit del sector público o a mayores inversiones. Por supuesto que la situación varía de país a país.

Los intentos de crear excedentes de exportación han tenido bastante éxito, pero se han basado más en limitaciones a las importaciones -indicio de recesión- que en una expansión beneficiosa de las exportaciones mismas. La exportación total -resultante de mayores volúmenes aun cuando a precios unitarios declinantes- llegaron a su m á x i m o en 1981 por unos 96 mil millones de dólares. Desde esa fecha, la relación de precios del intercambio ha declinado en m á s del 16 %. El quantum de la exportación se incrementó 30 % hasta 1984 y de allí en adelante se estabilizó. Esto permitió que el valor de las exportaciones totales se elevara a 98 mil millones de dólares en 1984, aunque después descendió, al bajar los precios de los productos básicos, 88 mil millones de dólares en 1987. Para 1988 se espera que el total vuelva a ascender a 100 mil millones de dólares. Sin embargo, esta cifra significa que la exportación por habitante ha descendido 16 % en ocho años. Debe recordarse que si bien las exportaciones de productos manufacturados, definidos éstos con al

guna laxitud, han ascendido hasta constituir el 25 % de la exportación total, la mayor parte de los países de la región latinoamericana dependen de una lista breve de productos básicos que afrontan precios mundiales fluctuantes y con frecuencia descendientes.

Los países latinoamericanos de alto endeudamiento han procurado, por lo regular, con ocasionales fallas, mantener al día el servicio de sus deudas externas. En términos rigurosamente financieros, el problema general de la deuda continúa sin solución, no obstante las diversas opciones a las que se puede recurrir en las negociaciones con los bancos y con los países acreedores, tales c o m o las conversiones de deuda en inversión, la emisión de bonos nuevos en sustitución de vieja deuda descontada en el mercado, y otros mecanismos. A los países endeudados se les ha instado a «crecer» para salir de su problema de endeudamiento. Pero el peso del servicio de la deuda, mientras continúe imponiéndose, hace casi imposible el crecimiento, aun en los casos en que el mercado internacional para las manufacturas haya compensado en cierta medida el estrechamiento del mercado interno. La transferencia al resto del m u n d o del 5 al 6 % del PIB para el servicio de la deuda equivale a remitir al exterior un 40 % del ahorro interno, y de hecho, puesto que supone además un problema de transferencia interna, contribuye a mantener elevados los déficit fiscales que a su vez representan una de las principales causas prevalecientes de la alta inflación.

Parece no existir, en consecuencia, solución mientras el servicio de la deuda externa continúe siendo tan elevado. El que se exhorte a los países deudores a reestructurar sus economías internas, a eliminar reglamentaciones, a priva-tizar entidades del sector público y a eliminar barreras a la importación y restricciones a la inversión extranjera directa, no parece llevar, ni de lejos, a la consideración de la naturaleza verdadera del problema, al menos en el futuro inmediato. Si fuere el caso de que la economía mundial, concretamente el PIB de los principales países industriales, estuviera a punto de iniciar una expansión semejante a la de los años cincuenta y sesenta, la perspectiva se vería m u cho m á s favorable para los países en vía de desarrollo. A u n así habría cuestiones difíciles que resolver en materia de proteccionismo, violaciones al espíritu del G A T T (Acuerdo General


La industria moderna: una fábrica aeronáutica en Argentina.s. Salgado Jr./Magnum.


sobre Aranceles Aduaneros y Comercio), bloques comerciales, inestabilidad de los mercados de productos básicos, y graves rezagos en cuanto a innovación tecnológica, para que las exportaciones de manufacturas de los países en vía de desarrollo, sobre todo de la región latinoamericana, se volvieran plenamente competitivas. Sería útil que se formularan nuevos m e canismos de inversión extranjera directa en coproducciones participativas, en especial si incorporaran nuevas tecnologías y sistemas de comercialización internacional, y si permitieran reducir el endeudamiento externo. Pudiera ser también un factor positivo la reanudación de la reducción multilateral de barreras al comercio mediante el G A T T . Y por último, la renovación de corrientes netas de financiamiento por los organismos multilaterales c o m o medio de orientar fondos hacia los cambios estructurales que sean necesarios, sería de gran valor.

N o obstante, c o m o siempre, el mejoramiento o aun un alivio radical por el lado de las cuentas externas puede no ser lo bastante útil para eliminar las limitaciones internas profundas que afectan el crecimiento y el desarrollo. En cierto sentido, esto significa volver a la base de la que se ha partido, es decir, al punto de donde se formularon las diversas perspectivas de desarrollo en los años cincuenta: c ó m o m e jorar la tenencia de la tierra y elevar la productividad agropecuaria; c ó m o fomentar una sólida industrialización; c ó m o elevar la calidad de los sistemas educativos, de adiestramiento y de salud; c ó m o implantar políticas adecuadas y prácticas de ciencia y tecnología; c ó m o diseñar políticas que lleven a una urbanización ordenada; c ó m o asignar recursos para un buen desarrollo de la infraestructura; c ó m o impedir una expansión ineficiente del sector público, y así sucesivamente.

H o y , después de casi 40 años de resultados poco claros y de experiencias variadas, el problema demográfico puede considerarse de m a yor magnitud que antes. A pesar de las políticas de población que en muchos países han permitido acelerar el descenso de la fecundidad, la inercia poblacional continúa siendo fuerte, pues significa que el crecimiento y el desarrollo tendrán que absorber mayores proporciones de los incrementos esperados de la fuerza de tra

bajo si se han de evitar importantes magnitudes de desempleo y subempleo de aquí a fines de siglo y aun m á s allá, y si se han de adoptar marcos de referencia para una mejor regulación de la migración internacional.

Habrá que prestar también m á s atención y destinar mayores recursos a nuevos problemas tales c o m o los del impacto ambiental del desarrollo y el conjunto de políticas que entraña el nuevo concepto de «desarrollo sostenible».

D e hecho, el crecimiento y el desarrollo, com o objetivos a escala global, constituyen una serie de tareas m u c h o m á s difíciles que antes, tanto para los países desarrollados c o m o para los países en vía de desarrollo. Es un desafío descomunal para los científicos sociales, así com o para los individuos que formulan las políticas a seguir y los que las aplican. La economía mundial se basa en mecanismos de mercado, pero tienden a ser distintos a los del pasado. Existe hoy m u c h a m á s manipulación por parte de las grandes unidades y los grandes conglomerados industriales, comerciales y financieros. Las políticas comerciales de los principales países que intervienen en el intercambio m u n dial introducen macrocambios que con frecuencia son contradictorios con los llamados movimientos en pro del mercado libre. El control discrecional de los mercados por los grandes agentes y por ciertos gobiernos tiende a contrarrestar la noción aún sostenida por m u chos teóricos de que con variaciones «marginales», que suponen pequeños cambios de magnitud en los precios relativos, se pueden inducir resultados cuasi-óptimos. Los que ejercen y practican el comercio obligan a aceptar soluciones sub-óptimas en segundo, tercer y n grados, si bien las envuelven con frecuencia en una ideología de libre mercado y libre albedrío. El grado de inestabilidad parece ser m u c h o m a yor que antes, y la capacidad para hacerle frente o para contrarrestarla parece ser menor. Parece existir necesidad de nuevos enfoques teóricos para intervenir en nuevas formas de interdependencia que debieran involucrar a los distintos sistemas sociales para su participación en una nueva etapa de desarrollo mundial que pueda generar mejores niveles de bienestar para los habitantes de los países en desarrollo.


Nota

1. Las cifras mencionadas en este trabajo se han obtenido de las publicaciones de la Comisión Económica para América latina y el Caribe de las Naciones ( C E P A L C ) . Por región latinoamericana se entiende un conjunto de 34 países, si bien algunos totales omiten a veces a algunas de las naciones isleñas del Caribe.

Evaluación de los fundamentos teóricos del programa de ajuste estructural propugnado por el FMI y el Banco Mundial en Nigeria

Michael I. Obadan y Bright U . Ekuerhare

Introducción

La crisis económica que ha anegado al m u n d o capitalista en los últimos años ha tenido consecuencias especialmente devastadoras en las economías de los países en desarrollo, los cuales -entre ellos Nigeria- han tenido que afrontar graves desequilibrios internos y externos. En el frente exterior, ha recaído sobre la economía de Nigeria el peso de una deuda externa gravosísima y creciente (23.445.000.000 de dólares en octubre de 1987) y de los déficit de la balanza de pagos. Las restricciones por motivo de balanza de pagos han afectado m u y negativamente a la producción agropecuaria y, sobre todo, a la industrial, al no poderse importar el equipo industrial y agrícola, las materias primas industriales, los recambios, etc., indispensables. En cuanto al panorama interno, los numerosos problemas que han surgido o se han agravado comprenden: una crisis fiscal; la tasa creciente de desempleo; la reducida utilización de la capacidad de las industrias manufactureras; las graves carencias de materias primas y de repuestos para las industrias; los elevados ritmos de inflación, que aumentan rápidamente; el reducido poder de compra y el rápido declive del nivel de vida de la población.

Ante estas dificultades, Nigeria ha instaurado un programa de ajuste en consonancia con el conjunto de medidas de ajuste estructural

propuestas por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. El programa de ajuste del F M I para los países africanos ha incluido siempre las medidas siguientes: disminución de las necesidades de préstamos del sector público mediante la reducción o supresión de los subsidios al consumo y de otros muchos gastos de carácter social; elevación de los tipos de interés a fin de atraer capitales y de aumentar el ahorro interno; flexibilización del tipo de cam

bio o devaluación radical de la moneda del país m a n teniendo tipos de cambio fijos; disminución de la oferta monetaria. Estas medidas se completan a plazo corto o medio con un intento de modificar la estructura ineficaz de las economías de esos países, favoreciendo los cultivos orientados a la exportación en vez de la producción de alimentos para el mercado local o la actividad fabril; la actividad económica del

sector privado en lugar de la producción pública, paraestatal o cooperativa; la asignación de los recursos por las fuerzas del mercado (por ejemplo, «liberalizando» los controles de los precios o de las importaciones), en lugar de que lo hagan directamente las autoridades1. Las medidas que contempla el programa de Nigeria coinciden con las que acabamos de enumerar y su objeto es desalentar a los agentes de la acumulación primitiva y fomentar la actividad de los agentes de la acumulación capitalista. Adem á s , la naciente estructura de un capitalismo

Michael I. Obadan y Bright U . Ekuerhare son lectores en el Departamento de Economía y Estadística, de la Universidad de Benin, P . M . B. 1154, Benin City, Nigeria, y son autores de varios estudios sobre la economía de Nigeria.

RICS120/Jun. 1989

226 Michael I. Obadan y Bright V. Ekuerhare

dependiente sólo deja al Estado una función subsidiaria en un entorno económico renovado, en el que tanto la propiedad estatal c o m o el control público de las empresas industriales y agrarias son mucho menores2.

En el presente artículo se describen a grandes rasgos los fundamentos teóricos de los programas de ajuste y se evalúan criticamente los instrumentos de aplicación de una política popular. Se examina después un modelo alternativo y en la sección final se exponen diversas conclusiones.

El contenido teórico de los programas de ajuste

Los programas de ajuste propugnados por el Banco Mundial y el F M I consisten en conjuntos complejos de medidas encaminadas fundamentalmente a sanear la balanza de pagos a plazo medio, y de ser posible a corto plazo. El Fondo propugna además la adopción de políticas que permitan alcanzar otros objetivos económicos, en la medida en que éstos contribuyan a la viabilidad de la balanza de pagos. Al insistir en los objetivos externos, y especialmente en el saneamiento de la balanza de pagos, el Fondo se atiene a su mandato, conforme al cual la utilización de sus recursos por un miembro está condicionada por la capacidad de éste para reintegrar en los plazos previstos las sumas que se le hayan adelantado3. E n los últimos años, se ha dado más flexibilidad a ese mandato a fin de que los programas de ajuste de los países en desarrollo fuertemente endeudados permitan a éstos hacer frente a las obligaciones que en materia de deuda externa han contraído con los países occidentales acreedores. D e ahí que los Clubes de París y Londres impongan como condición previa para reestructurar las deudas de los países menos adelantados que los programas de ajuste de éstos cuenten con la aprobación del F M I y del Banco Mundial. A m b a s instituciones intervienen, en estrecha colaboración, en la concepción y ejecución de los programas de ajuste que se aplican en muchos países en desarrollo, entre ellos Nigeria4.

A juicio del F M I , la causa fundamental del desequilibrio externo de un país reside en una expansión monetaria excesiva. A d e m á s , una orientación errónea de las políticas de tipo de

cambio o de intereses también puede dar lugar a desequilibrios externos (Tanzi y Blejer, 1984). Según el Fondo, es la expansión monetaria la que origina los cambios de los precios relativos, con lo que se fomentan las importaciones, se desalientan las exportaciones y se inducen movimientos desfavorables de capital. El Fondo sostiene además que, aunque la expansión monetaria pueda deberse a factores cuyo origen radique en el sector privado de la economía, los considerables déficit fiscales del sector público han sido en los últimos años la causa primordial de la excesiva expansión monetaria de muchos países en desarrollo.

El criterio con que el F M I y el Banco M u n dial abordan la cuestión de la estabilización y el ajuste económicos es esencialmente ecléctico. Los programas que ambas intituciones idean, conciben y proponen a los países en desarrollo no se basan en una teoría única; su base teórica es fundamentalmente neoclásica, predominando la variante monetarista. Además , la m a y o ría de los supuestos teóricos de los programas corresponden al marco de 'la m a n o invisible' clásica o de los mecanismos del mercado. Así sucede con las recetas de política general que insisten en la liberalización de las actividades económicas, la libertad de comercio o los regímenes comerciales liberalizados, la supresión de los controles de la asignación de los recursos, etc. Por ejemplo, el Mercado de Divisas de Nivel Intermedio ( S F E M ) , actualmente Mercado de Divisas ( F E M ) , de Nigeria, que constituye el elemento cardinal del Programa de Ajuste Estructural, se basa en los mecanismos del mercado.

Según el argumento esencial de quienes propugnan un régimen de mercado libre, si se c u m plen ciertos supuestos, el equilibrio del mercado corresponderá a un óptimo de Pareto. Así pues, se presume que el mercado «libre» utilizará eficientemente su capacidad de asignar los recursos físicos y financieros para las finalidades a las que mejor convengan. Evidentemente, se espera que así suceda en el marco de una fijación de precios competitiva, entre otras condiciones5. E n la sección siguiente volverem o s a ocuparnos de los mecanismos del mercado.

U n o de los principales componentes teóricos de los programas de ajuste del F M I y del Banco Mundial es el enfoque monetarista de la balanza de pagos, según el cual los desequili-

Evaluación de los fundamentos teóricos del programa de ajuste estructural 227

Antorchas de gas natural en Obagui, Nigeria. Abbas/Magnum.

brios de los pagos se explican exclusivamente en función de desequilibrios monetarios internos. Las aportaciones de J.J. Polak y sus colaboradores en el F M I durante el decenio de 1950 fueron el origen reconocido del enfoque monetarista6, perfeccionado durante el decenio de los 1960 y a comienzos del decenio de 1970, especialmente por Mundell (1968), Robichek (1967, 1971) y Johnson (1972)7.

Según la tesis central del enfoque monetarista, la balanza de pagos es un fenómeno m o netario, en vez de depender fundamentalmente de las condiciones existentes en el mercado para los productos comercializables, o de los niveles acumulados de ahorros y gastos. El dinero desempeña una función cardinal tanto en las perturbaciones c o m o en el ajuste. En último término, todas las perturbaciones tendrían un origen monetario, y sólo una corrección m o n e taria podría modificarlas. Por consiguiente, se considera que los déficit o los excedentes de la balanza de pagos reflejan un desequilibrio de capital disponible entre la demanda y la oferta

de dinero en el mercado. Se produce un déficit de la balanza de pagos cuando la masa monetaria es mayor que la demanda de saldos monetarios. En lo fundamental, todo aumento del crédito interno (oferta monetaria) se filtra al exterior, dando lugar a un déficit de la balanza de pagos y a la pérdida de reservas. Se produce, en cambio, un excedente de la balanza de pagos si la demanda de saldos monetarios supera a la masa monetaria o si se reduce la oferta de dinero.

El modelo monetarista consta de tres elementos. El primero es la demanda de dinero considerado c o m o capital disponible. Se basa en la. premisa de que se trata de una función estable y dependiente de un número relativamente reducido de factores económicos. Así pues, se pueden evaluar con facilidad las consecuencias de los cambios económicos en la dem a n d a de dinero, pues pueden actuar por conducto de uno o varios de esos pocos factores. Formalizando el análisis, consideremos la demanda de dinero en esta fórmula simple:

228 Michael I. Obadan y Bright U. Ekuerhare

M d - F ( P , Y , i ) (1) en que M d = valor de los saldos monetarios nominales requeridos;

P = nivel de precios; Y = ingresos reales; i = tipo de interés. Fp, F y > 0 ; F , < 0

La teoría de los saldos de efectivo de la Escuela de Cambridge proporciona una versión m á s restrictiva de ( 1 ):

M d = kPY (2)

en que k = la proporción deseada entre los equilibrios monetarios nominales y los ingresos nominales. Al dividir los dos términos de (2) por P se obtiene la d e m a n d a de existencias de saldos reales de efectivo c o m o función estable y linealmente homogénea de los ingresos reales:

M * - k Y (3)

lo que representa la demanda monetaria interna.

Si expresamos (1) conforme al cambio en un solo período de la demanda monetaria nominal c o m o función de los cambios de las variables explicativas, obtenemos:

A M d = f ( A P , A Y , A i ) (4)

El segundo elemento constitutivo del m o d e lo es la función de la oferta monetaria. La oferta de dinero (M s ) es producto del multiplicador monetario (m) y de la base monetaria (B), o dinero dinámico (H), es decir:

M s = m . B (5)

La base monetaria está compuesta por dos elementos: un elemento interno (D), consistente en la creación de crédito interno, y un elemento internacional (R) -el valor en la m o n e d a nacional de las reservas internacionales del organismo emisor de moneda . El elemento internacional puede aumentar o disminuir por entrada o salida (respectivamente) de reservas de o al país, cuando la balanza de pagos es excedentária o deficitaria. También puede modificarse a consecuencia de las variaciones del tipo de cambio. Así pues, cabe formular c o m o sigue la identidad de la base monetaria:

B = D + R (6)

y la ecuación de la oferta monetaria en los términos siguientes:

M s = m ( D + R) = m D + m R (7)

que, expresada conforme al cambio en un solo período (7) se convierte en:

A M s = m A D + m A R (8) El último elemento del modelo es una con

dición que define el equilibrio del mercado m o netario como la situación en que la demanda de dinero es igual a la oferta de dinero o en que todo cambio de la demanda de dinero es igual al cambio de la oferta efectiva de dinero:

M d = M s (9) o

A M d = A M s (10) Si se da por supuesto un multiplicador m o

netario constante (m), los cambios de la dem a n d a de dinero ( M d ) y del componente interno de la base monetaria (D) son los elementos activos que pueden desequilibrar el mercado monetario. Por otra parte, sori los cambios de R los que restablecen o mantienen el equilibrio del mercado monetario con tipos de cambio fijos. A R constituye los déficit o excedentes de la balanza de pagos.

Se pueden combinar las ecuaciones (4), (8) y (10) para obtener una expresión del cambio de las reservas internacionales netas, en la que la balanza de pagos queda dada por la diferencia entre el cambio de la masa monetaria (igual al cambio de la demanda nominal de dinero respecto de la situación de equilibrio) y el cambio del crédito interno:

m A R = A M d - m A D = f (AP, A Y , Ai) - m A D

Si el multiplicador monetario (m) es la unidad, la ecuación será:

A R = A M d - A D = f (AP,AY, A i ) - A D (11)

Y = A + X - M (12) Y + M = A + X (13)

El sentido fundamental de la ecuación (11) es que el cambio de las reservas internacionales netas será positivo (la balanza de pagos será excedentária) en la medida en que el cambio de la


masa o demanda monetaria global supere al cambio del crédito interno. Se produce un déficit de la balanza de pagos si el cambio de los créditos internos supera al de la masa o demanda monetaria global.

Habida cuenta de este análisis, y en la m a yoría de las circunstancias, a toda discrepancia entre la oferta y la demanda monetarias corresponde un desequilibrio entre los gastos y los ingresos (desequilibrio del mercado de bienes y servicios). U n aumento del crédito interno ocasionará una divergencia entre la demanda y la oferta de dinero, lo que dará lugar a una disminución de las reservas internacionales neta, pues el público no deseará conservar el dinero adicional creado. Si no se produjese esa divergencia, no habría efecto acumulativo sobre la balanza de pagos. Así pues, los programas de ajuste estructural se basan en el supuesto de que una relación satisfactoria entre gastos e ingresos exige la expansión del crédito interno en un equilibrio adecuado con la evolución prospectiva de la masa monetaria deseada en la economía.

D e ahí que el enfoque monetarista implique que el control del crédito constituye una política de balanza de pagos no sólo necesaria sino suficiente y que la única finalidad de políticas de otra índole sea acelerar el ajuste8. Así pues, la política aplicada se centra en el ritmo de la expansión monetaria y crediticia interna y el F M I fija límites de créditos en sus programas de ajuste.

Otro aspecto de la base teórica de los programas de ajuste es el principio de absorción, que en realidad está vinculado al enfoque m o netarista y que consiste en analizar la política macroeconómica de una economía abierta fundándose en las relaciones entre los gastos de los residentes en bienes y servicios tanto nacionales c o m o extranjeros y la renta nacional o la actividad de la economía nacional. Se reconoce generalmente que el balance neto del comercio exterior de un país es igual a la diferencia entre el total de bienes y servicios producidos en dicho país y el total de bienes y servicios sustraídos internamente al mercado (esto es, la absorción).

Supongamos que

Y = el valor de la producción o renta nacional

A = C + I + G representa la absorción - la suma del consumo privado (C), las inversiones internas (I) y los gastos públicos (G)

B C A = X - M representa el balance de las cuentas corrientes

(X = exportación de bienes y servicios;

M = importación de bienes y servicios)

C o n lo cual, se pueden obtener las siguientes relaciones:

Y = C + I + G + X - M o Y = A + X - M (12)

Y + M = A + X (13) y B C A = X - M = Y - A (14)

Según la ecuación ( 13), la entrada global de bienes y servicios a una economía -ya proceda de la producción (Y) o de las importaciones ( M ) -es igual a la utilización total de bienes y servicios (A + X ) . Según la ecuación ( 14), todo exceso de los ingresos respecto de la absorción es igual a un excedente de explotación en la cuenta externa o, a la inversa, todo exceso de la absorción con respecto a los ingresos nacionales entraña un déficit equivalente en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Según esto, se puede reducir un déficit de explotación disminuyendo la absorción (con respecto a los ingresos) o aumentando los ingresos (con respecto a la absorción), o combinando ambas operaciones. La política seguida en los programas de ajuste estructural da por supuesto que es más fácil disminuir la absorción que aumentar la producción. D e ahí que las primeras políticas que se apliquen sean por lo general las que atañen a la absorción, que consisten en reducir los gastos del sector público y aumentar los impuestos para disminuir el consumo y la inversión privados. Alternativamente, se pueden aplicar políticas de ordenación de la demanda influyendo en el total monetario que subyace tanto a la demanda interna c o m o a la balanza de pagos, modificando, por ejemplo, el volum e n de los créditos concedidos al sector privado. Las políticas de ordenación de la demanda influyen directamente en la absorción y por lo tanto en el balance nacional.


Se ve, por último, que existe una relación entre el ritmo de aumento de los créditos internos y los incrementos de la oferta monetaria, de un lado, y los niveles de demanda y gastos acumulados, de otro. Recordemos la ecuación (14), conforme a la cual, la diferencia entre los ingresos y la absorción (Y - A ) es igual a la balanza por cuenta corriente (X - M ) :

B C A = Y - A (15)

La cuenta corriente tiene que corresponder a modificaciones de los activos netos de divisas del sistema bancário (AR) (incluidas las reservas internacionales) y del endeudamiento externo neto de los residentes del sector no banca-rio (AFID). Por tanto:

BCA = A R - A F I D (16)

Como ya hemos visto, conforme al enfoque monetarista, todo cambio de los activos externos netos del sistema bancário es igual también a la diferencia entre el cambio de la oferta m o netaria y el cambio de la creación de crédito interno (ecuación 11 ). Así pues, si combinamos las ecuaciones ( 11 ) y ( 16), obtenemos:

BCA + AFID = M S - A D (17)

Si expresamos ( 17) conforme a la diferencia entre los ingresos nominales y la absorción interna, obtenemos la fórmula:

Y - A + AFID = A M S - A D (18)

Esto es, que la absorción superará a la suma de los recursos ¡nternos (renta) y los ahorros externos (cambios del endeudamiento externo neto) cuando el cambio del crédito interno supere al de la masa monetaria. Si suponemos que la demanda de dinero está en función de un número reducido de variables que son independientes de A D , extraeremos la conclusión de que la imposición de un tope a la creación de crédito interno determinará una modificación de las reservas internacionales, es decir, de la balanza de pagos.

Por todo lo dicho, es evidente que un importante instrumento político de las medidas que forman un plan de ajuste estructural es la imposición de límites a la expansión del crédito interno para controlar la demanda global, a

fin de mejorar a breve plazo la balanza de pagos. Habida cuenta de la necesidad de alcanzar otros objetivos internos, las medidas de ajuste comprenden además medidas políticas de apoyo, en particular de encauzamiento de los gastos (por ejemplo, una política de tipos de cambio), de ordenación de la deuda externa y de aumento de la oferta. El crecimiento de la producción no constituye un objetivo fundamental de política económica de los programas de ajuste, y por lo tanto se aplican políticas de aumento de la oferta en la medida en que den lugar a una mejora de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Tienen por objeto esas medidas aumentar directamente el incentivo o la capacidad del sector productivo interno para suministrar bienes y servicios reales a un nivel dado del agregado nominal de la demanda interna. Se considera que la política de tipos de cambio es un instrumento político fundamental para encauzar los gastos de la producción externa a la interna -e inducir la correspondiente reasignación de recursos. Se afirma que, si en una economía se dan desequilibrios persistentes, es característico que los precios los costos internos diverjan considerablemente de los del extranjero; la asignación de recursos está distorsionada; se perjudica la competitivi-dad y lo mismo sucede con el crecimiento de la economía y sus logros en materia de balanza de pagos. En tales circunstancias, se afirma asimismo, los ajustes del tipo de cambio, adecuadamente concebidos y apoyados por las políticas macroeconómicas apropiadas, contribuirán directamente a equilibrar las cuentas externas al contener la absorción interna e, indirectamente, al mejorar la asignación de recursos entre los sectores interno y externo9. Por último, a juicio de quienes han concebido el ajuste que cuenta con el apoyo del Fondo, para conseguir que los incentivos económicos y las orientaciones de fijación de precios den resultados, se debe perseguir la liberación de los cambios y de los regímenes comerciales, por tratarse de un elemento conveniente a la estrategia de ajuste.

El programa de Ajuste Estructural (PAE) de Nigeria reúne la mayoría, por no decir todos, de los elementos de los ajustes normalmente propiciados por el F M I y el Banco Mundial. Las características principales de las medidas aplicadas en Nigeria comprenden el reforzamiento de la política actual de ordenación de la


demanda; medidas de actuación sobre la oferta; la adopción de un tipo de cambio realista determinado por el mercado mediante la subasta de divisas; la racionalización y reestructuración de los aranceles; la liberalización del comercio y de los pagos; una mayor dependencia de las fuerzas de mercado y el reforzamiento del sector privado; la adopción de las políticas adecuadas de fijación de precios, en particular de los productos petrolíferos y de las empresas públicas; la racionalización de los gastos públicos; y políticas de gestión de la deuda externa10. Conforme a la tradición del F M I , se ha aplicado esta política sin tener en cuenta que el país ha padecido crisis de recesión desde 1981 y que cualquier ajuste económico sin trabas tiene consecuencias devastadoras en la precaria situación de los pobres.

E x a m e n crítico de las políticas de ajuste

Por su considerable dependencia de los mecanismos del mercado y del sector privado resulta evidente que el P A E de Nigeria tiene por finalidad desmantelar el modelo de acumulación de capitalismo de Estado, reforzando y favoreciendo, en cambio, a la fracción de la burguesía nacional que impulsa la acumulación capitalista en colaboración con el imperialismo. Pero sucede, simplemente, que en muchos países en desarrollo, entre los que figura Nigeria, no se dan las condiciones necesarias para un funcionamiento eficaz del mercado «libre». Consisten esas condiciones en una competencia sin distorsión alguna; en la disponibilidad de informaciones exactas sobre las variables actuales y previsibles, relativas a los precios o a otros factores; en las preferencias conocidas e independientes de los consumidores; en la posibilidad de fraccionamiento del capital y la ausencia de rendimientos a escala, etc. Por consiguiente, las autoridades se ven obligadas a intervenir en las actividades económicas, pues, de no hacerlo, «el mercado origina una asignación desacertada de los recursos, actuales o futuros, o al menos una asignación que, a largo plazo, puede no ser la m á s conveniente para la sociedad»". Además , aun dando por supuesto que en un régimen de mercado «libre» existan las condiciones necesarias para que se produza un óptimo de Pare-

to, puede que no sea éste el ideal para un país en desarrollo o incluso para uno desarrollado, ya que los mecanismos de mercado pueden propiciar la eficiencia, pero no la equidad. Puede que la distribución de los ingresos en un óptimo de Pareto no sea la ideal y que resulte incluso intolerable. Por último, los mecanism o s de fijación de precios aplicados a una asignación estática de recursos socavan el crecimiento económico y el progreso de los países en desarrollo. Hasta el presente, la experiencia de Nigeria en cuanto al funcionamiento de las fuerzas del mercado en el S F E M ha puesto de manifiesto graves imperfecciones que han obligado al Banco Central a intervenir en el mercado reiteradamente12.

Las políticas fiscal, monetaria y de tipo de cambio esenciales de las medidas de ajuste son deflacionarias, c o m o se refleja en la disminución de los gastos públicos, en el aumento de los impuestos y en las limitaciones a la creación de crédito mediante la imposición de topes -medidas todas ellas tendentes a disminuir la absorción. La combinación de políticas fiscales, monetarias y de tipo de cambio del programa de ajuste es incompatible con la recuperación económica a partir de una situación de recesión. Si se tuviese en cuenta que Nigeria se enfrenta con una recesión debida a los choques externos y a una crisis de acumulación en el seno de la burguesía nacional, la recuperación a partir de una fase descendente cíclica, que se caracteriza por hallarse la producción del país m u y por debajo de su capacidad, impondría aumentar los gastos públicos a causa de la necesidad de proporcionar más puestos de trabajo y mayores prestaciones sociales que hasta ahora. Pero las políticas aplicadas hasta ahora han tendido a atenuar la recuperación, en tanto que el ajuste -debido en lo fundamental a la drástica depreciación de la naira, a la supresión de las subvenciones y a la reducción de los gastos oficiales- ha sido inmediato y considerable. El peso del ajuste ha recaído de m o d o desproporcionado en los trabajadores y en los sectores m á s pobres de la sociedad. Hasta el presupuesto para 1988, el P A E encarnó una política de contracción en vez de los programas y políticas de expansión que exigiría una recuperación. Esta orientación se debe a una concepción errónea de la índole de la crisis económica por parte del F M I y del Banco Mundial y a no haberse dis-


tinguido, en el piano del análisis, entre los déficit y desequilibrios «cíclicos» y los «estructurales». Resulta entonces evidente que la deflación de una economía en fase de recesión, conjugada con la desreglamentación y la libe-ralización, no podrá sacar a la economía de su situación deprimida. En el contexto de la teoría del ciclo económico, se impone elaborar un conjunto de medidas que eleven y sostengan el crecimiento económico, en lugar de disminuirlo o de reducir el bienestar económico de los ciudadanos11.

U n instrumento importante del P A E actual es la flexibilidad del tipo de cambio, que ha dado lugar a una devaluación drástica de la naira y ha aumentado notablemente los costos de producción y la inflación. La devaluación, incluso c o m o último recurso, se basa en considerable medida en presunciones que no se dan en muchos países del Tercer M u n d o . D e ahí que, aun devaluando radical y permanentemente sus monedas, esos países empeoren sus problemas. C o m o observó hace poco el Institue of African Alternatives, «en los países pequeños y débiles, los tipos flexibles de cambio debilitarán las monedas nacionales sin que por ello se atraigan capitales extranjeros ni mejore la balanza comercial»14. Además , Singh (1986) ha observado que «las investigaciones económicas m á s recientes sobre la devaluación se muestran m u y escépticas a propósito de su valor c o m o instrumento para corregir un desequilibrio esencial de la economía». Antes bien, las devaluaciones efectuadas por consejo del F M I , c o m o en muchas economías latinoamericanas y en Nigeria, han exacerbado las desigualdades de ingresos y la inflación, además de disparar una reacción en cadena de ajustes de precios, demandas salariales e inestabilidad financiera. M á s aún, la devaluación puede entrañar una recesión económica15.

Habida cuenta de la estructura de la producción de Nigeria, de sus exportaciones e importaciones, parece excesivamente optimista la confianza hasta ahora depositada en la capacidad de la devaluación para estimular el crecimiento de las exportaciones no constituidas por productos petrolíferos y la entrada de capitales, así c o m o de detener la salida de capitales y reducir las importaciones. D e hecho, no influye de m o d o significativo en esos flujos, por motivos evidentes: la devaluación no afecta a las exportaciones de crudos, a las que

se debe m á s del 95 % de los ingresos por exportaciones del país. Tiene m á s eficacia respecto del estímulo a las exportaciones de productos manufacturados, cuyos precios son m u y flexibles, que a las de los bienes agrícolas. Actualmente, Nigeria no exporta productos manufacturados. A d e m á s , la manipulación del tipo de cambio no basta por sí sola para propiciar la entrada de capitales externos ni para desalentar la salida de capitales del país. Por último, las repercusiones deflacionistas de estas políticas en las industrias dependientes y de sustitución de importaciones han sido m u y considerables16.

También son cuestionables los demás elementos de los planes de ajuste, pues tienen por finalidad intensificar la orientación externa de las economías frente a su orientación hacia el mercado interior.

Así, por ejemplo, los países industrializados propugnan, por conducto del Banco Mundial y del F M I , la liberación comercial, en tanto que en sus propios mercados intensifican el proteccionismo.

En cualquier caso, la eliminación de las restricciones a la importación empeoran la balanza comercial en lugar de mejorarla, ya que se importan más bienes de los países industrializados, verdadera razón oculta de que se propicien los distintos planes de ajuste.

Aunque la desreglamentación de los tipos de interés quizá no aliente la constitución de ahorro, puede, en cambio, desalentar las inversiones y anular el desarrollo de las pequeñas empresas industriales y agrícolas.

Señalaremos, por último, que las medidas económicas propugnadas por el Banco M u n dial y el F M I fomentan abiertamente la imposición de un modelo de desarrollo capitalista desreglamentado y dependiente en los países m e nos adelantados. Si se aplican esas medidas, los países desarrollados podrán perpetuar la presente e injusta división internacional del trabajo, vender sus productos manufacturados, obtener materias primas y exportar sus excedentes de capital. Al tiempo que mantienen bajo control su comercio externo y sostienen planes de bienestar social y diversas medidas de subvención, predican la desreglamentación, la supresión de los controles, el comercio libre y la eliminación de los subsidios a los países pobres.


U n obrero vestido tradicionalmente fichando en la fábrica Peugeot de Kaduna, Nigeria. Abbas/ Magnum.

Un modelo diferente de P A E

Reiteramos que los modelos teóricos del P A E que hemos expuesto y evaluado se fundan en las premisas fundamentales del análisis económico neoclásico y están aquejados de las limitaciones fundamentales que habitualmente acompañan a éste. Así, por ejemplo, esos m o delos son antihistóricos, dan por supuesta la neutralidad del Estado en la formulación y ejecución de la política económica y descartan todo análisis de la estructura y relaciones de clases, de m o d o que carecen de un análisis de la dinámica de las relaciones de poder en una economía c o m o la de Nigeria. Ahora bien, sólo si consideramos que la economía actual de Nigeria ha sido conformada predominantemente por la historia, las fuerzas y luchas de clases y la dinámica de las luchas de poder competitivas para controlar el aparato de Estado, podremos comenzar a examinar con algún sentido el contexto en que se ha elaborado el

P A E y en qué medida puede resolver la actual crisis de desarrollo económico.

Parece, pues, claro que el modelo teórico alternativo debe ser el marxista. El modelo marxista contiene formulaciones intelectuales familiares c o m o «dependencia», «intercambio desigual», «imperialismo y desarrollo desigual», «acumulación a escala mundial» y «la necesidad de una desvinculación selectiva». Procede, m á s concretamente, de la proposición conforme a la cual el «capital» es un proceso de auto valorización. Se considera, pues, que el capital es una forma de extraer «trabajo» de una « m a n o de obra» y que el trabajo extraído constituye el fundamento del proceso de acumulación capitalista. E n ese contexto, se considera que el capital es una forma de relación social, en la que la m a n o de obra asalariada, en su calidad de mercancía, se opone a los capitalistas en su calidad de propietarios de los «fondos» y, por lo tanto, de los medios de producción. El modelo marxista pone de manifiesto, por lo tanto, el proce-


so de acumulación, considerándolo fundamental para la pauta capitalista de desarrollo económico.

Se puede esbozar un modelo marxista notablemente simplificado del proceso de acumulación capitalista aplicando la teoría del valor del trabajo, según la cual la producción de mercancías se mide conforme a su valor, es decir, el tiempo de trabajo necesario, tanto directa c o m o indirectamente, para producirlas. D a da una provisión pre-existente de medios de producción que pueden utilizar los trabajadores, es posible representar por la ecuación siguiente el flujo de valor creado por unidad de tiempos:

C +V+S

donde C representa el tiempo de trabajo materializado en la provisión de materiales utilizados en el proceso de producción y la depreciación del equipo en el curso de una unidad de tiempo determinada. El valor producido durante el tiempo dado se representa por V + S, que se mide por la suma de horas-hombre trabajadas a lo largo de ese mismo período. Este valor se divide entre V -que representa el valor de los salarios abonados a los trabajadores- y S -que representa el valor del excedente que se apropian los capitalistas.

En este modelo es esencial el ritmo o coeficiente de explotación que constituye el motor potencial del proceso de acumulación capitalista. Cabe expresar el coeficiente de explotación en términos de proporción entre el flujo de excedentes y los salarios (SIN). Se halla determinado por la «suerte de la guerra de clases» que se manifiesta en el poder monopolista de los capitalistas y en la fuerza sindical de los trabajadores, con la mediación del aparato estatal. U n aumento del coeficiente de explotación podría proceder de un aumento del poder monopolista de los capitales y de un debilitamiento de la resistencia sindical. A la inversa, una disminución del coeficiente de explotación podría deberse a un mayor vigor sindical conjugado con una competencia m á s intensa para evitar que los capitalistas trasladen enteramente a los precios los costos m á s elevados de los salarios (Amit Bhaduri y Joan Robinson, 1980).

Ahora bien, el coeficiente de explotación no determina por sí solo el ritmo de creci

miento de la acumulación capitalista en la economía, sino el excedente posible de ésta. El excedente en potencia sólo puede hacerse realidad convirtiéndolo en beneficio mediante decisiones de inversión real de los capitalistas. Así pues, la conversión en beneficio de los excedentes en potencia, se realiza únicamente mediante la acumulación capitalista. Los capitalistas tienen por finalidad, al extraer un excedente, acumular los medios de producción y aumentar el empleo y la producción a fin de obtener más excedentes en una cadena interrelacionada de un proceso cada vez m á s acelerado de extracción de excedentes y acumulación capitalista. Es esta cadena interrelacionada de procesos de explotación y acumulación la que permitió a la burguesía de Europa Occidental y América del Norte crear «durante su dominio de apenas cien años, fuerzas productivas más masivas y colosales que todas las generaciones anteriores» (Marx y Engels, 1968, pág. 40). D e hecho, Karl Marx dio fe del ansia insaciable de acumulación de los capitales en las siguientes frases, gráficas y memorables:

«¡Acumular, acumular! ...La acumulación por la mera acumulación, la producción por la mera producción: con esta fórmula, la economía clásica (capitalista) expresaba la misión histórica de la burguesía y no se engañó ni un solo momento en cuanto a los dolores que supondría el parto de la riqueza [...] Si para la economía clásica (capitalista) el proletariado es sólo una máquina de producir plusvalía, por otra parte, el capitalista es sólo a sus ojos una máquina de transformar esa plusvalía en m á s capital.» (Karl Marx, 1974, pág. 558).

Podemos señalar ahora brevemente las explicaciones del modelo marxista para apreciar el contexto en que se ha elaborado el P A E y calcular sus resultados probables. El P A E ha sido ideado, c o m o ya hemos dicho, para hacer frente a la actual crisis económica nigeriana, cada vez más aguda. En la perspectiva del m o delo marxista, podemos formular la hipótesis de que la crisis económica ha sido una manifestación del problema de la transformación de excedentes en beneficios mediante la acumulación capitalista. Este problema se debía fundamentalmente a la índole del proceso de acumulación predominante en la economía de Nigeria desde la guerra civil hasta 1982, fecha


en que se reconoció oficialmente la existencia de una crisis económica en curso de agravación. Se ha demostrado tanto analítica como empíricamente (Ekuerhare, 1984, 1986) que, hasta 1982, la economía de Nigeria estuvo asfixiada por el excedente en potencia, apropiado por la burguesía nacional en colaboración con la burguesía extranjera. En lugar de transformar en acumulación capitalista un porcentaje importante del excedente en potencia, la burguesía nacional, juntamente con sus aliados extranjeros, hizo gala de un consumismo suntuario sin precedentes y expatrió los excedentes. Esa no transformación del excedente en «más capital» se expresó en forma de acumulación primitiva en la economía. Ernest Mandel ha generalizado para el Tercer M u n do la expresión de la acumulación primitiva conforme a esta modalidad. «La acumulación primitiva de capital y la acumulación de capital mediante la producción de plusvalía no son [...] fases meramente sucesivas de la historia económica sino, además, procesos económicos contradictorios». Afirma ese autor que, para el Tercer M u n d o , la acumulación primitiva «sigue siendo tanto cuantitativa c o m o cualitativamente más decisiva [...] que la creación de plusvalía en el propio proceso de producción» (Mandel, 1975, pág. 46).

Parece evidente, por lo tanto, que la motivación del P A E , tal c o m o cabe discernirla por sus características anteriormente resumidas, radica en restar importancia a la acumulación primitiva y en fomentar la acumulación capitalista en el proceso de desarrollo. Cabe presumir, por consiguiente, que el P A E ha sido concebido por los agentes de la acumulación capitalista, una fracción de la burguesía nacional. Tuvo ésta que concebirlo así al resultar los agentes de la acumulación primitiva cada vez más incapaces de «disfrazar la explotación de libre cambio, de m o d o que ésta [aparecía] com o coerción desnuda» (Ake, 1982), lo cual empezó a minar paulatinamente la hegemonía y la legitimidad del dominio de toda la burguesía nacional. Así, pues, el P A E ha sido ideado fundamentalmente para limitar las actividades de los agentes de la acumulación primitiva, fomentar las de los agentes de la acumulación capitalista y, por encima de todo, intensificar la explotación de la m a n o de obra para reforzar el proceso de acumulación capitalista en la economía. El objetivo último del P A E es crear

una economía nigeriana de salarios extremadamente bajos que pueda llegar a ser parte importante del proceso acelerado de mundializa-ción de la acumulación capitalista bajo la égida de las empresas transnacionales y otras fuerzas imperialistas.

Podemos, por lo tanto, formular la hipótesis de que el resultado general probable del P A E en un marco político adecuado y conform e a la perspectiva del modelo marxista será, en la economía nigeriana, el desarrollo acelerado de las fuerzas de producción, bajo las fuerzas rectoras del imperialismo. Ekuerhare (1988) ha afirmado, en este contexto que el entorno general del liberalismo económico instituido por el P A E dará lugar probablemente a un proceso autogenerador y autosostenido de crecimiento económico en Nigeria, tal c o m o sucedió en el proceso clásico de crecimiento económico capitalista en el centro. Por consiguiente, el imperialismo, a su juicio, transformará probablemente a Nigeria en una importante potencia subimperial, base regional de exportaciones de productos manufacturados y productos agrícolas del África al Sur del Sahara conforme a las pautas seguidas en la marcha hacia el crecimiento económico capitalista por Brasil y Sudáfrica. El proceso previsto de crecimiento capitalista acelerado, en el entorno de liberalismo económico suscitado por el P A E , podría entrañar, en la economía de Nigeria, un dinamismo tecnológico considerable y la explotación y utilización intensivas de la m a n o de obra.

Probablemente, se conjugará con este proceso un empeoramiento de la pauta actual, enormemente desequilibrada y desigual, de crecimiento, lo que acrecerá el dominio de los monopolios extranjeros y dará lugar al correspondiente aumento de la marginalización de los protagonistas nacionales de la acumulación capitalista. La emergencia de nuevas formas de una estructura dependiente de crecimiento aparecerán asociadas, por lo tanto, a tendencias monopolistas cada vez m á s fuertes. Se puede sostener, según ha hecho Claude Ake, que esta aparición acelerada y prematura de un capitalismo monopolista podría privar a la economía de los efectos estimulantes de la acumulación en competencia por parte de capitalistas extranjeros y nacionales, necesaria para el desarrollo de las fuerzas productivas (Ake, 1981, págs. 49-50). Sin embargo, lo m á s


probable es que, a través del proceso shumpe-teriano de destrucción creadora, la monopolización creciente de los procesos de producción en la época del imperialismo sin trabas de a luz innovaciones tecnológicas en la economía. Dicho dinamismo tecnológico iría acompañado, claro está, de una mayor marginalización de los agentes nacionales de acumulación capitalista, del aumento de la pauperización de las clases trabajadoras y de los campesinos y de la pérdida creciente de la autonomía económica y política y de la autoconfianza del país. Estos efectos de marginalización podrían intensificar las luchas en el seno de las clases y entre éstas, al aumentar las contradicciones frontales en la sociedad civil. La intensificación de esos enfrentamientos podría generar profundos impulsos sociales y políticos de nacionalism o económico, que a su vez podrían conducir, ora a una imposición cada vez mayor de disciplina autoritaria al movimiento laboral por parte del Estado (como contemplamos en la actualidad con el desmantelamiento del Nigerian Labour Congress), ora a la superación de la estructura capitalista dependiente de crecimiento mediante el surgimiento, tras la adecuada rectificación de la estructura clasista del Estado, de una transformación socialista del proceso de desarrollo. Unicamente si se da esa transformación socialista, el proceso de desarrollo autosostenido e igualitario que prevé el P A E por conducto del «aislamiento selectivo» o de la «desvinculación selectiva» empezaría a realizarse. Así pues, podemos concluir diciendo que el P A E es un m o m e n t o decisivo de la historia de la economía de Nigeria.

Conclusiones

H e m o s señalado que los fundamentos teóricos del P A E apoyado por el F M I y el Banco M u n dial son esencialmente monetaristas y se sitúan en el marco neoclásico. E n el contexto nigeriano, el P A E , tiene por objeto desmantelar el modelo capitalista estatal de acumulación y reforzar y robustecer a la fracción de la burguesía nacional que lleva a cabo la acumulación capitalista en colaboración con el imperialismo. Adecuadamente concebido y ejecutado mediante una política de estímulo del crecimiento, el P A E , bajo las fuerzas motrices del imperialismo y del entorno general de liberalismo económico suscitado, probablemente

dará lugar a un proceso autogenerador y auto-sostenido de crecimiento económico en Nigeria, tal c o m o ocurrió en todos los procesos clásicos de crecimiento económico. Pero el marco político del P A E de Nigeria es deflacio-nario y no suscita crecimiento alguno, c o m o muestran las restrictivas políticas monetaria, fiscal y cambiaria. A u n suponiendo que el P A E fuese capaz de convertir a Nigeria en una potencia subimperial en un entorno económico de dinamismo tecnológico, el resultado probable de ese proceso sería un empeoramiento de la pauta actual de crecimiento, enormemente desequilibrada y no igualitaria, un m a yor predominio del capital monopolista extranjero, la marginalización acentuada de la acumulación capitalista nacional y el aumento de la pauperización de la clase obrera y de los campesinos, todo lo cual iría aunado a una erosión creciente de la autonomía económica y política, y de la confianza del país en sí mism o . Los efectos de marginalización de este proceso podrían intensificar los enfrentamientos entre las clases y en el seno de éstas, c o m o consecuencia del aumento de las contradicciones frontales en la sociedad civil.

La justificación y los resultados probables del P A E conforme al modelo teórico neoclásico indican que no se alcanzará el objetivo declarado del desarrollo autosostenido basado en el «aislamiento selectivo», «la desvinculación selectiva», el control de la demanda y el fomento de la productividad de la economía nigeriana, en buena medida porque siguen intactas las actuales estructuras tecnológicas y de producción, y la estructura y relaciones de poder. Para lograr un desarrollo autosostenido, Nigeria y otros países menos adelantados deben elaborar sus propios programas de ajuste, teniendo debidamente en cuenta las condiciones, relaciones de clase y relaciones dinámicas de poder propias, tal c o m o las define el m o d e lo marxista. Unicamente mediante una transformación socialista del proceso de desarrollo será posible atender las necesidades populares fundamentales de alimentos, agua, salud, vivienda, seguridad, educación y transportes. La mayoría de los países en desarrollo no podrán hacerlo si adoptan el modelo capitalista c o m petitivo, con la inestabilidad inherente que lo caracteriza.



Notas

1. Véase Ajit Singh (1986), pág. 425.

2. Véase Ekuerhare, B . U . (1987), págs. 7-8.

3. I M F (septiembre, 1987), pág. 4.

4. Para los pormenores de sus actividades en común, véase F M I , Finance and Development, (junio, 1987), pág. 8.

5. Para los pormenores, véase Obadan, M.I . (1987a), págs. 36-37.

6. Las aportaciones de los funcionarios del F M I figuran en: F M I (1977).

7. Véase Obadan, M . I . , Balance of Payments Concepts and Policies. (En prensa) y F M I (1987) para los pormenores.

8. Killick Tony (1984), pág. 10.

9. Finance and Development, (junio, 1987), pág. 5.

10. Véase Nigeria, Structural Adjustment Programme, julio 1986-junio 1988.

11. Todaro (1977), pág. 364.

12. Para más detalles, véase Obadan, M.I . (1987a) y Obadan, M . I . (1987c).

13. Véase Ndekwu, S.C. (1986).

14. IFAA (1987), pág. 17.

15. Para los pormenores de los mecanismos del aspecto recesionista de la devaluación, véase Oyejide et al. (1985), pág. 17.

16. Para más detalles sobre la ineficacia de la devaluación de la naira, véase Obadan, M . I . (1987a) (1988b).

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Crisis y políticas de ajuste en los países árabes

Fayçal Yachir

M á s allá de sus particularidades nacionales, durante los últimos dos o tres decenios los países árabes han evolucionado dentro de un m o delo de capitalismo de Estado, es decir, un m o delo en el que el Estado se ha hecho cargo del desarrollo del capitalismo en estrecha relación con la economía occidental. Este capitalismo de Estado, cuyas grandes líneas quedaron definidas por la experiencia kemalista de Turquía, representa una combinación particular de estatismo y capitalismo, de autonomía nacional y dependencia exterior. Según el país y en función de la naturaleza de las alianzas de clase internas, este capitalismo de Estado ha sido m á s o menos dirigista y autónomo y ha estado más o menos sometido al capital privado y a la división internacional del trabajo. Importantes diferencias separan los países m á s estatis-tas y «cerrados» c o m o el Egipto de Nasser y la Argelia de Boumedienne de los países más capitalistas y «abiertos» c o m o Marruecos o Arabia Saudita. Dichas diferencias se observan en las relaciones entre Estado y fuerzas sociales, en la naturaleza del desarrollo industrial, en el tipo de estructura agraria y en el m o d o de distribución de la renta. Pero al mismo tiempo destacan convergencias m u y notorias. E n ningún país han podido transformarse las estructuras agrarias y los sistemas de producción agrícola para lograr un aumento duradero del rendimiento de la tierra, de m o d o que la producción

Fayçal Yachir es profesor en el Centro de Investigación sobre economía aplicada de la Universidad de Argel, 20, rue Chahid Khalef Moustapha, Ben Aknoun, Alger. Argelia. Sus investigaciones versan sobre la economía internacional, así como sobre aspectos del desarrollo en los países árabes y en África. H a publicado varios libros, el último de los cuales es La méditerranée dans le monde (1988, con Samir Amin).

está m u y por debajo de las necesidades alimentarias de una población en rápido crecimiento. En ningún país la industrialización ha logrado incorporar a la mayoría de la fuerza de trabajo en formas modernas de producción y, por consiguiente, el desempleo y el subempleo constituyen graves problemas sociales, excepto en los países productores de petróleo subpoblados. Por último, tanto para su consumo c o m o para sus inversiones, todos los países árabes han

dependido en gran medida de los ingresos de transferencia provenientes de los países industrializados del Este y del Oeste en forma de rentas petroleras, ingresos de la emigración, del turismo o diversos tipos de ayuda, aunque al m i s m o tiempo hayan sufrido las consecuencias de los mecanismos de intercambio desigual, inherentes al sistema de precios mundiales. Encubriendo desequilibrios crecientes en cuanto a

alimentación, tecnología y finanzas, esa dependencia respecto de los ingresos de transferencia mantuvo latente una crisis que se manifestó así que se produjo en Occidente la recesión que llevó a una caída m á s o menos brutal de los ingresos de transferencia. Cabe señalar que para los países del Cercano Oriente directamente enfrentados a Israel la importancia de los gastos militares contribuye a acentuar las dificultades económicas y, en particular, el endeudamiento externo.

La crisis es por sí misma un elemento más

RICS120/Jun. 1989

240 Fayçal Yachir

de convergencia entre los diversos países árabes, al igual que lo son las políticas aplicadas c o m o reacción a la crisis. La agravación del déficit exterior, la inflación, el endeudamiento y el desempleo dentro de un contexto de crecimiento más lento ya forman parte del paisaje económico de la mayoría de los países árabes, a pesar de que la crisis sólo afectó a los países productores de petróleo hacia mediados de los años ochenta con la caída de los precios en el mercado internacional y la devaluación del dólar, mientras que otros países habían sufrido las consecuencias m u c h o antes.

Los indicios de la crisis que los países árabes atraviesan desde hace algunos años son impresionantes. Túnez, Marruecos, Egipto y Argelia tienen una balanza comercial m u y deficitaria, un endeudamiento externo m u y elevado, una inflación importante, aunque no llegue a los extremos latinoamericanos, y una situación explosiva desde el punto de vista del desempleo y el subempleo, sobre todo si se tiene en cuenta a las mujeres excluidas en su inmensa mayoría del mercado de trabajo, por no hablar de la profunda dependencia tecnológica respecto de Occidente y del grave déficit alimentario. Sudán se encuentra en una situación todavía m á s catastrófica, con una deuda externa que en 1986 superaba los 12.000 millones de dólares, cuyo servicio equivale a la totalidad de la ayuda extranjera recibida, una inflación anual del 40 % y una industria que sólo funciona en la quinta parte de su capacidad. Iraq, exangüe tras su larga guerra contra Irán, tiene una deuda externa de 50.000 millones de dólares que administra mediante continuos reescalona-mientos y acuerdos de trueque. Siria tiene un crecimiento negativo, penurias crónicas y una importante subutilización de la capacidad de producción industrial, todo esto agravado por la reducción de los ingresos del petróleo, de la ayuda árabe y de las transferencias de los emigrados. Cosa extraordinaria, únicamente el Líbano tiene una deuda externa reducida y una balanza comercial poco deficitaria, sostenida por la expansión de las exportaciones del sector «informal». La guerra civil y las agresiones is-raelíes han producido una fuerte devaluación de la moneda, lo que ha alimentado la inflación y ha causado un descenso del nivel de vida, pero los activos del país en el extranjero, sumados todos los fondos, se calculan en 40.000 millones de dólares. Incluso en los países producto

res de petróleo del Golfo, poco poblados, la crisis desencadenada a partir de 1986 por la caída del precio del oro negro y la devaluación del dólar pusieron al orden del día la política de ajuste. Kuwait y los Emiratos Árabes Unidos viven una crisis financiera y bancaria y un déficit presupuestario. Libia tiene desde 1986 una balanza comercial deficitaria y una deuda externa de 9.000 millones de dólares.

Tanto si son aplicadas por iniciativa de los Estados c o m o por orden del Fondo Monetario Internacional, las políticas de ajuste estructural tienen c o m o objetivo general reducir el estatism o a favor del capitalismo y disminuir la importancia del mercado nacional en favor de la especialización internacional.

Tradicionalmente la política de ajuste remite a las medidas aplicadas por los países capitalistas avanzados para corregir las dificultades coyunturales de la balanza de pagos. Los países deficitarios (salvo Estados Unidos, cuya m o n e da sirve de instrumento de cuentas, transacción y reserva a escala internacional) se ajustan manipulando el tipo de cambio, la tasa de interés del dinero, la tributación o el presupuesto, en el contexto de una libre circulación internacional de bienes y capitales. La política de ajuste era sólo una variante de las políticas clásicas de estabilización, aunque el F M I podía intervenir, c o m o lo había hecho en Gran Bretaña en la década de los setenta.

La política de ajuste coyuntural aplica «fórmulas» inmutables cuya eficacia se ha comprobado en los países de capitalismo avanzado y cuyo principio es la disminución del consumo y la inversión para reducir la inflación y el déficit comercial. El alza del tipo de interés no fomenta los empréstitos de los empresarios o de los particulares, pero favorece el ahorro de los ciudadanos y atrae la inversión de capitales extranjeros. La reducción del déficit presupuestario implica la disminución de los gastos sociales del Estado, el cual estabiliza el empleo en los establecimientos públicos y eleva tanto el costo de los servicios colectivos para las familias com o la recaudación pública, aumentando los impuestos o el tipo de interés de los préstamos del Estado, con lo que se reduce el consumo en la m i s m a proporción. Por último, la devaluación desfavorece las importaciones demasiado costosas en m o n e d a nacional y, por el contrario, favorece las exportaciones, menos costosas en moneda extranjera, al menos hasta que el

Crisis y políticas de ajuste en los países árabes 241

Esta foto presenta los tres elementos básicos de la Argelia contemporánea: un crecimiento demográfico m u y importante; el papel de la religión, y los considerables esfuerzos que se han realizado a favor de la industria pesada. Abbas/Magnum.

alza de los precios internos, consecuencia de lo anterior, no compense los efectos de la devaluación.

Cuando debido a la agravación del déficit exterior y del endeudamiento de los años setenta, los países árabes no productores de petróleo se vieron obligados a solicitar préstamos al F M I , se les impuso la aplicación de esas medidas. E n efecto, cuando un Estado firma un acuerdo de crédito «stand-by», el Fondo M o n e tario Internacional le obliga a aplicar un programa de ajuste bajo su vigilancia y a permitirle el control del fisco, c o m o condición para otorgarle un giro en divisas. Esa famosa «con-dicionalidad» es tanto m á s obligatoria cuanto que con frecuencia se requiere el visto bueno del F M I para obtener créditos de los grandes bancos occidentales. Por otra parte, la intervención del F M I en el Tercer M u n d o ha sido práctica corriente en los años ochenta, a excepción de algunos países productores de petróleo y de Taiwan, y se ha extendido incluso a países

de socialismo planificado por el Estado, c o m o Vietnam.

Suponiendo que el F M I (así c o m o los Estados acreedores y los bancos) se hubieran «limitado» a exigir de los países del Tercer M u n d o la aplicación de una política clásica de ajuste co-yuntural, ésta habría tomado necesariamente el carácter de una política de estructuras. En efecto, el c a m p o de acción del Estado no se limita en este caso a la prestación de servicios colectivos, a la gestión de infraestructuras y a la realización de actividades no rentables, sino que el Estado es además propietario de un vasto sector productivo de la agricultura, la industria y los servicios, y cumple al m i s m o tiempo funciones m u c h o m á s importantes en la gestión de la economía. Lograr el equilibrio presupuestario reduciendo los gastos del Estado no puede ser en este caso una simple medida coyuntural ya que dicha reducción implica ciertas consecuencias respecto al funcionamiento y la organización de la economía.

242 Fayçal Yachir

E n muchos países el mercado financiero local y el crédito a particulares son tan limitados que el alza del tipo de interés no repercute ni en la inversión ni en el consumo. L a autofinancia-ción es con frecuencia la regla en el sector privado, mientras que la inversión pública se financia mediante empréstitos estatales o fuentes externas. E n cuanto a la devaluación, en la mayoría de los casos es inoperante debido a rigidez de las exportaciones y al carácter incompresible de gran parte de las importaciones.

Sin embargo, la evolución de la doctrina del F M I , la influencia de las políticas monetaristas aplicadas en Gran Bretaña y Estados Unidos a comienzos de los años ochenta y el nuevo impulso de la ideología del liberalismo económico hicieron que m u y pronto se diera a la condicio-nalidad el contenido de un ajuste estructural y no sólo coyuntura!. El ajuste estructural consiste básicamente en regular por medio del mercado la asignación de recursos y la distribución de los ingresos, en la m á s pura tradición de la ideología económica neoclásica, pero sus objetivos declarados son la concentración de los ingresos con miras a favorecer teóricamente el ahorro y la baja del consumo, a fin de incrementar las exportaciones. Implica el desmante-lamiento y la privatización del sector público, la promoción del capital privado nacional y la apertura a la inversión extranjera, la fijación de precios reales, suprimiendo los subsidios otorgados a los productos de primera necesidad y a los bienes de equipo, así c o m o el libre cambio mediante la eliminación de los controles del comercio exterior. A juicio de los directivos del F M I , el conjunto de esas medidas, a las que se agregan las de tipo coyuntural relativas a la política monetaria, fiscal, presupuestaria, comercial y de cambio, deben restablecer el equilibrio interno y externo en todos los casos. E n efecto, según el F M I , la crisis de los pagos externos resulta esencialmente de la irracionalidad de políticas estatales que mantienen una asignación ineficaz de los recursos.

Es verdad que a primera vista el programa de ajuste estructural se presenta c o m o la receta para un desarrollo del capitalismo y c o m o la forma de ordenar en el Tercer M u n d o espacios de libre circulación de mercancías y capitales. Sin embargo, del mismo m o d o que el programa de ajuste coyuntural choca contra la rigidez de estructuras diversas, la política de ajuste estructural confunde estructuras y políticas.

Ni el papel económico preeminente del Estado, ni la protección exterior son, en efecto, opciones reversibles, c o m o tampoco lo son la falta de competencia, la manipulación de los precios de los bienes y de los salarios o el déficit de las empresas públicas. Todos estos fenómenos que desde el punto de vista de una lógica económica abstracta representan aberraciones son, en realidad, perfectamente funcionales desde el punto de vista del desarrollo del capitalismo en el Tercer M u n d o . Es el funcionamiento objetivo del capitalismo en el Tercer M u n d o lo que produce tales fenómenos, y no la obcecación de las clases dirigentes. Al tratar de desestatizar, el F M I se comporta exactamente c o m o si quisiera romper todos los resortes, ocultos pero indispensables, de la difusión del capitalismo en los países con estructuras sociales heterogéneas y con un bajo nivel de desarrollo de las fuerzas productivas.

Por otra parte algunos puntos del programa de ajuste estructural podrían contar perfectamente con la adhesión de los críticos de izquierda en la medida en que implican la abolición del poder y de los privilegios de burocracias estatales ineficientes, parasitarias y corrompidas, o bien de capitalistas locales cuyos negocios prosperan al abrigo de protecciones diversas. Algunas propuestas del F M I com o la supresión de los subsidios a los productos de consumo, que llevan al despilfarro; las ayudas destinadas a la compra de equipos de e m presas privadas; el saneamiento del sector público que emplea demasiado personal; la reducción del déficit presupuestario generador de inflación; e incluso la devaluación (que suprim e el lucro producido por la especulación contra la m o n e d a y las rentas de cambio, así c o m o los subsidios disfrazados a la importación) o el libre cambio que suprime las rentas de protección y de monopolio; todo ello encontraría parcialmente su lugar dentro de una política progresista de fin de crisis, c o m o lo ilustra la experiencia reciente de países c o m o México, Brasil, Argentina, Perú y Argelia que procuran corregir el desequilibrio externo e interno sin recurrir al F M I . E n todo esto hay una curiosa tendencia ideológica que por una especie de inte-grismo liberal lleva al F M I a proponer «soluciones» que a todas luces se oponen a los intereses del capitalismo mundial.

El hecho de que el F M I tomara tardíamente conciencia del costo social de las políticas de

Crisis y politicas de ajuste en los países árabes 243

ajuste y de los riesgos de desestabilización política que implica, demuestra que ya no se descuida totalmente el papel que desempeñan la mayor parte de los Estados del Tercer M u n d o en tanto que garantes de la inserción de sus sociedades en el capitalismo mundial. Del m i s m o m o d o que ya no existe mercado walrassiano, tampoco hay Estado weberiano, cuya razón de ser se limitaría a imponer a la sociedad una racionalidad burocrática formal. El Estado es, más bien, la expresión y la confluencia de las fuerzas sociales y políticas, y en algunos países árabes la burguesía financiera internacional, que se supone representa al F M I , es uno de sus componentes principales.

Tal vez puedan destacarse además dos paradojas inherentes a la política de ajuste estructural. L a primera es que la privatización del sector público se presenta c o m o el medio de restaurar la competencia, único factor susceptible de racionalizar la asignación de recursos y la distribución de ingresos, mientras que en la práctica esa privatización puede limitarse a la transferencia del monopolio público al monopolio privado. El debate sobre este problema no es específico de los países árabes o del Tercer M u n d o , ya que existe con respecto a la privatización de las empresas estatales, decidida en los países de capitalismo avanzado de acuerdo con políticas de inspiración moneta-rista. Así, es bien sabido que los círculos políticos de Estados Unidos procuraban impedir la concentración económica cuando se efectuaba una privatización, mientras que en Francia no hubo esa preocupación en el m o m e n t o de retornar a los intereses privados las grandes firmas nacionalizadas por el gobierno socialista en 1981. U n a vez m á s la simple ideología lleva a asimilar permanentemente competencia y privatización, siendo que ésta puede ser compatible con el oligopolio o el monopolio (y lo es en la mayoría de los casos, sobre todo en el Tercer M u n d o ) y aquélla puede concebirse dentro de un sistema estatal descentralizado. Sin embargo, es evidente que en las condiciones del capitalismo moderno la propiedad del capital y el m o d o de gestión son dos cosas diferentes.

La segunda paradoja es que la compresión del consumo popular -la variable clave de las políticas de ajuste- debe estar acompañada del autoritarismo político. E n otras palabras, si la restauración del mercado libre significa en el plano económico menos Estado, en el político

implica más Estado. Lejos de conducir a la au-toinstitución de la sociedad a través del intercambio, según los cánones del liberalismo clásico, supone una creciente presión institucional sobre los trabajadores-consumidores.

D e hecho, la política de ajuste estructural empezó a aplicarse en algunos países árabes ya a comienzos de los años setenta e independientemente del F M I . En ese m o m e n t o se manifestaron en Túnez, Marruecos y Egipto las limitaciones del modelo capitalista de Estado que determinaron una nueva orientación de las políticas gubernamentales. E n Túnez y Marruecos el Estado procuró sustituir el crecimiento logrado gracias a la reducción de las importaciones por una expansión fundada en las exportaciones industriales, al m i s m o tiempo que se favorecía la inversión extranjera a fin de disminuir el déficit comercial e incrementar el e m pleo. E n 1972 se adoptó en Túnez una ley cuyo objetivo era atraer capitales extranjeros y fomentar la exportación de los productos m a n u facturados, otorgando prerrogativas fiscales y exenciones en materia de importación, legislación laboral y control de cambio. A consecuencia de lo cual en los años setenta se produjo un importante aumento de las exportaciones industriales, esencialmente productos semidura-bles de consumo que exigen una fuerte intensidad de trabajo (textiles, confección, montaje de aparatos eléctricos). E n su mayoría extranjeras, las empresas creadas en el marco de las disposiciones de esa ley representaron en el curso de los años 1970 aproximadamente el 6 % de la inversión industrial efectuada en el país y la quinta parte de los puestos de trabajo ofrecidos por la industria. Sin embargo, los ingresos obtenidos por la exportación de esos productos sólo cubrieron una modesta proporción del déficit de la balanza comercial. Además , la industria de exportación funciona c o m o un verdadero enclave de la economía tunesina y sus efectos de arrastre son prácticamente nulos.

También en Marruecos la política gubernamental procuró favorecer a partir de mediados de los años setenta las exportaciones industriales, dando prioridad a las industrias de transformación del fosfato, las industrias de consum o que exigen un trabajo intenso y la subcon-tratación internacional. Durante los años ochenta, el 80 % de las exportaciones industriales provenían de tres sectores: el agropecuario, el textil y el químico. N o obstante, esas expor-

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taciones tan sólo representan cerca de la décim a parte de la producción industrial global y sólo constituyen una proporción bastante reducida de las exportaciones totales. También en este caso la integración local de la industria de exportación está m u y poco desarrollada.

La política de ajuste aplicada en Marruecos y Túnez no logró reducir el desequilibrio exterior y ambos países se vieron obligados a recurrir al F M I que favoreció, desde luego, la pro-fundización de esa política. A partir de los años ochenta las políticas de ajuste se hicieron m á s coherentes, por cuanto su efecto en la estructura de producción del país se convirtió en parte integrante de la reforma de la organización y del funcionamiento de la economía. A las m e didas coyunturales recomendadas por el F M I c o m o la devaluación, la reducción del gasto público, la reforma fiscal y la congelación de salarios, se añadieron la fijación de precios reales, suprimiendo los subsidios a los productos de consumo, los bienes intermediarios y los equipos; la liberalización del comercio exterior m e diante la supresión de las oficinas públicas de comercialización y la reducción de los controles y derechos aduaneros; la liberalización del cambio; el recurso a capitales extranjeros; y, por último, el desmantelamiento y la privatización del sector público y el estímulo al capital privado nacional. El objetivo declarado de esas medidas es, por una parte, disminuir el consum o popular y los costos salariales con miras a lograr excedentes exportables y favorecer la competitividad exterior y, por otra, «racionalizar» la organización y el funcionamiento de la economía restaurando el «laisser-faire» y el «libre comercio».

En realidad, en la década de los ochenta en Túnez y en Marruecos disminuyó considerablemente el poder adquisitivo de la mayoría de la población sin que por ello se lograra incrementar de manera significativa las exportaciones industriales ni atraer inversiones extranjeras. El índice de cobertura de las importaciones por parte de las exportaciones si bien ha mejorado ligeramente, sigue siendo insuficiente (cerca del 60 %), y las devaluaciones sucesivas del dinar tunecino y el dirham marroquí sólo tuvieron efectos m u y limitados en el desarrollo de las exportaciones industriales. En 1986 la deuda externa de Túnez ascendía a m á s de 7.000 millones de dólares y su servicio absorbía cerca del 40 % de los ingresos obtenidos por las

exportaciones. El índice de crecimiento ha disminuido considerablemente junto con la inversión, y el desempleo oficial afecta al 15 % de la población activa. La inflación es oficialmente del orden del 10 % anual mientras que los salarios están congelados desde hace varios años. Ese año la deuda exterior de Marruecos superaba los 14.000 millones de dólares y representaba una carga cada vez m á s pesada, a la vez que disminuía la inversión y aumentaba el desempleo. Entre 1981 y 1986 el índice de crecimiento anual medio del P N B ni siquiera equivalía al índice de crecimiento demográfico y durante ese mismo período se cifra en decenas de miles el número de despidos en la industria de transformación, cuyo personal ascendía a 200.000 personas, debido a reducciones en el sector público y a quiebras en el sector privado. Durante ese mismo período el mercado de trabajo sólo pudo absorber una reducida proporción de la nueva m a n o de obra y desde entonces el desempleo afecta a la quinta parte de la población activa. En ambos países las empresas se enfrentan con problemas de salidas de mercado, de financiamiento y de aprovisionamiento, en un contexto marcado por una creciente competencia de las importaciones que ha llevado, por ejemplo, al cierre de las fábricas de montaje de automóviles.

En Egipto se aplicó desde 1974 la política de infitah (apertura), a fin de superar las limitaciones del modelo de desarrollo estatista, que eran m u y reales dada la incapacidad de la industrialización y de la reforma agraria de impedir el aumento excesivo del desempleo urbano y la agravación del desequilibrio exterior. Desde un principio se presentó dicha política c o m o una tentativa para incrementar la eficacia del sistema económico, restaurando el capitalismo en el interior y el libre cambio en el exterior. Contrariamente a lo que había sucedido en Marruecos y Túnez, países en los que la mayor apertura de la economía al capital privado y a la economía internacional representó una simple reorientación de las políticas económicas anteriores, el infitah significó una verdadera ruptura en un Egipto sometido desde hacía dos decenios a un modelo de desarrollo m u y estatizado y considerablemente autónomo.

Se suprimieron tanto la reglamentación de las transacciones de bienes raíces, c o m o el tope impuesto por la reforma agraria a las propiedades rurales. Se descentralizó el sector público


gracias a la autonomización de sus empresas, que se transformaron inmediatamente en sociedades anónimas cuyas acciones podían cederse a particulares. Se amplió considerablemente el campo de intervención del capital extranjero y se acordó un régimen especial a los inversionistas extranjeros, en particular en lo que atañe a la legislación laboral y cambio. Se suprimieron tanto el monopolio de Estado sobre el comercio exterior y la banca, como el control de cambios. Dejando completamente de lado el sistema implantado por Nasser, la política de infitah se proponía suprimir los obstáculos a la concentración de bienes raíces, privatizar una parte del sector público y atraer capitales extranjeros. Paralelamente, al fijar los precios y distribuir los ingresos se procuró de m o d o sistemático sustituir los procedimientos administrativos por mecanismos de mercado, es decir, suprimir las subvenciones a los artículos de primera necesidad y fijar precios reales a los productos de las empresas públicas. Sin e m bargo, esa política no logró reducir de manera significativa el déficit exterior de Egipto, T ú nez o Marruecos ni tampoco evitar que se recurriera al F M I .

A comienzos de los años ochenta sólo existen unos pocos centenares de empresas creadas en el marco de las nuevas disposiciones y su capital es m u y modesto. El sector privado no pudo o no quiso apropiarse de las empresas estatales. La mayor parte de la inversión privada nacional se dedicó a actividades no industriales con mejores posibilidades de lucro y menos riesgos. E n cuanto al capital privado que se invirtió en la industria, se limitó a las ramas tradicionales de la alimentación, la transformación de plásticos y los materiales de construcción. T a m p o c o el capital extranjero se apresuró a sustituir al Estado o crear nuevas empresas, aunque las enormes ventajas ofrecidas atrajeron a algunos inversionistas. Ni el capital nacional ni el extranjero trataron de ocupar la cumbre de la economía egipcia a fin de orientar su desarrollo. La proporción del capital privado en la inversión total pasó de 9 % a 15 % y, por consiguiente, siguió prevaleciendo la inversión pública. En cuanto a la fijación de precios reales para los productos alimentarios, m u y pronto se vio limitada debido a la resistencia de las capas populares urbanas. El Estado ya no aumenta los precios sino en forma velada e incluso el F M I terminó acep

tando que se mantuvieran los subsidios a los productos de primera necesidad a fin de preservar la estabilidad social y política.

Por el contrario, con la política de infitah proliferaron las actividades improductivas y especulativas y se produjo la desindustrialización del país, por cuanto disminuyó considerablemente la inversión industrial y la industria pública se vio enfrentada a problemas crónicos de aprovisionamiento y a la competencia extranjera. El desempleo alcanzó extremos sin precedentes. La intervención del F M I a finales de los años setenta acentuó en forma evidente la política de apertura en sus aspectos más negativos. El endeudamiento externo se agravó debido al drástico descenso de los ingresos provenientes tanto de las transferencias de los emigrados (de 4.000 a 2.000 millones de dólares entre 1984 y 1986) c o m o del petróleo. E n 1986 la deuda asciende a m á s de 36.000 millones de dólares (de los cuales 5.000 millones por concepto de deuda militar a Estados Unidos). La inflación es oficialmente del 20 % y la balanza comercial sufre un enorme déficit, lo que obliga al gobierno a recurrir una vez m á s al F M I .

H o y en día está bien demostrada la impotencia de la política de infitah para transformar el sistema económico egipcio de m o d o que se desarrollara un capitalismo industrial exportador. M á s que una reorientación del crecimiento en el marco de una mayor inserción en la división internacional del trabajo, esa política engendró una economía especulativa fundada en la reconversión de las rentas vinculadas al petróleo, a la ayuda extranjera, a la explotación del Canal de Suez y a las transferencias de los emigrados del Golfo. Contrariamente a lo que sucedió en Turquía o Brasil por ejemplo, la política de ajuste de Egipto no logró racionalizar el sistema económico y social desde el punto de vista de los intereses del capitalismo extranjero. Cabe preguntarse, sin embargo, si la expansión inesperada de la producción de petróleo y de las transferencias de los emigrados a partir de finales de los años setenta no suprimió definitivamente la necesidad de liberar excedentes industriales para la exportación y no alejó de la industria la inversión privada, abriendo vastas perspectivas de lucro especulativo. Por otra parte, las transferencias de los emigrados atenuaron las tensiones sociales creadas por las políticas del infi-

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tah, mitigando los efectos producidos por la baja del salario real y la extensión del desempleo en el nivel del consumo popular. En todo caso, es incontestable que si bien el infitah no engendró una especializaron industrial, favoreció decididamente la reintegración de Egipto en el sistema económico y político occidental. En Argelia, la crisis provocada por la caída de los precios del petróleo y del dólar durante los últimos dos años ha mostrado la vulnerabilidad extrema de la economía y agudizado las presiones externas. E n 1986 la balanza comercial es deficitaria por primera vez en diez años y los ingresos de las exportaciones disminuyen en el 50 %, lo que provoca la diminución inmediata del consumo, la inversión y el crecimiento. Durante los años 1987 y 1988 la expansión pudo a duras penas, compensar el crecimiento demográfico, aunque la disminución de la inversión productiva es anterior a la crisis del sector externo, la inflación se agrava y el número de desempleados que era de cerca de 700.000 desde mediados de los años setenta supera rápidamente el millón.

Desde entonces se viene aplicando una política de ajuste que a corto plazo consiste en reducir las importaciones, sobre todo de los bienes de consumo, así c o m o el gasto público y los subsidios a los productos de primera necesidad y en promover las exportaciones de productos distintos de los hidrocarburos. Al no pedir el reescalonamiento de una deuda externa de cerca de 20.000 millones de dólares se produjo un fuerte descenso en las inversiones y el servicio de la deuda representó la mitad de los ingresos de las exportaciones. La baja en la capacidad de creación de empleo -consecuencia de lo anterior- se vio agravada por la voluntad de racionalizar el sector público. Por primera vez desde la independencia, en 1986 se licenció a decenas de millares de trabajadores de cara a la reorganización de las empresas estatales, a los que se agregaron los obreros despedidos a raíz de las restricciones de importación impuestas al sector privado. Las e m presas industriales públicas, que ya habían sido objeto de medidas de descentralización antes de la crisis, fueron transformadas en sociedades anónimas, administradas por holdings estatales y sujetas a las restricciones de la balanza de pagos. Las tierras agrícolas propiedad del Estado se distribuyeron entre los trabajadores de las granjas estatales, organiza

dos en pequeñas cooperativas. Se facilitaron las modalidades de asociación entre el sector público y las firmas extranjeras y se abrió el sector del turismo a la inversión extranjera. N o se plantea por el m o m e n t o abandonar el monopolio del Estado sobre el comercio exterior, la banca y el crédito, los hidrocarburos y la industria pesada, ni recurrir masivamente al capital extranjero. Se fomenta una mayor inversión del capital privado nacional, sobre todo en actividades de subcontratación por cuenta de las empresas públicas y en la sustitución a las importaciones de productos prioritarios. Por analogía con lo que sucede en algunos países de Europa del Este, la política de ajuste tiene c o m o objetivo en este caso sustituir los procedimientos administrativos por mecanism o s de mercado en el marco de la propiedad pública, y no privatizar el sector estatal. Pero si bien se ha frenado la expansión del capital local y extranjero, al menos por el m o m e n t o , la mercantilización de la sociedad se desarrolla rápidamente debido a la privatización parcial del sistema de salud y de los transportes, la liberación de las transacciones financieras e inmobiliarias, la autorización otorgada a los particulares de abrir cuentas en divisas y utilizarlas para las necesidades de consumo y de equipo. Sería prematuro evaluar en este m o m e n t o las repercusiones de la nueva política económica tanto en las estructuras de producción c o m o en la organización y el funcionamiento de la economía. Sin embargo, los esfuerzos realizados para incrementar las exportaciones industriales no parecen haber tenido éxito por ahora, aunque los salarios hayan disminuido en términos reales. El sector industrial público sigue enfrentado a serios problemas de ineficacia y despilfarro, y si bien el consumo popular tiende a disminuir, la dem a n d a de la clase media sigue siendo m u y fuerte y la producción nacional m u y deficitaria en relación con la demanda que puede atenderse. Debido a la falta de competitividad y al volumen de la demanda interna las pocas empresas estatales que tratan de exportar lo hacen prácticamente a precios de dumping y tomando una parte m á s o menos grande de las cantidades destinadas al mercado local.

C o m o en Egipto, el capital privado se ha invertido sobre todo en servicios urbanos m á s que en actividades productivas. Al m i s m o tiempo el desarrollo del mercado sobre la base


U n trabajador egipcio cerca de las grandes pirámides. sturken/Sipa Press.

de las rentas económicas concedidas por el Estado (vivienda, bienes de consumo duraderos, por ejemplo) y en el contexto de una penuria estructural, fomenta comportamientos especulativos que generan fortunas ilegítimas, consum o ostentoso y corrupción. Por último, la descentralización y la autonomización de las empresas públicas se abren camino difícilmente dentro de un sistema en el que la centralización económica está íntimamente vinculada a la centralización política. Las reformas adoptadas a raíz de los disturbios del m e s de octubre de 1988 que tienen c o m o objetivo poner fin al monopolio del partido único sobre la vida económica y política, pueden dar una nueva posibilidad de éxito para la descentralización del sector público. Al m i s m o tiempo esas reformas parecen favorecer nuevas configuraciones de poder que por primera vez en un país árabe ponen en tela de juicio la política de ajuste estructural. Sin embargo, siguen sin respuesta dos cuestiones fundamentales referentes a la naturaleza de la política alternativa posible a medio plazo y al sistema económico

que va a resultar de la aplicación de las reformas .

La reciente experiencia de las políticas de ajuste en el m u n d o árabe y en el Tercer M u n do en general, muestra de forma irrefutable que es imposible liberar un excedente comercial suficiente para garantizar el servicio de la deuda y restaurar de m o d o duradero los equilibrios externos e internos. El monto de la deuda externa ha alcanzado en la mayoría de los países cuantías sin precedentes en relación con las variables económicas reales. C o n frecuencia representa varias veces el valor de las exportaciones y una proporción en muchos casos asombrosa del P N B . El tipo de interés, deflac-tado por el índice de precios de Estados Unidos, pasó al 7 % en promedio durante los años ochenta, mientras que sólo había sido del 2 % en los tres decenios anteriores. E n la mayoría de los casos la reducción del déficit comercial para atender el servicio de la deuda se ha logrado disminuyendo las importaciones, y no aumentando las exportaciones, y las presiones que se desprenden de esta situación para el

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consumo popular alcanzan rápidamente límites infranqueables, incluso en los países mejor dispuestos frente a las instituciones financieras internacionales.

La agravación del desempleo, la disminución del salario real, la degradación de las condiciones de vida de la mayor parte de la población y las crecientes desigualdades de los ingresos que se producen en todas partes debido a la aplicación de las políticas de ajuste estructural son aceptadas por los gobiernos árabes y por el F M I c o m o si se tratara del precio provisional necesario para sanear la economía nacional. D a d o que uno de los objetivos de la política de ajuste es reducir el consumo popular y favorecer una mayor concentración de los ingresos en favor de las clases privilegiadas, no puede negarse que el F M I y los gobiernos árabes han tenido pleno éxito desde este punto de vista. Sin embargo, puesto que se preveía que el deterioro del nivel de vida reduciría el déficit exterior, el endeudamiento y la inflación, es preciso admitir que han fracasado en todos estos aspectos. Ni las medidas de orden coyuntu-ral, ni la reforma de las estructuras de producción y de la organización de la economía han permitido hasta el m o m e n t o restaurar el equilibrio externo e interno de la economía. La exclusión de amplios sectores de la población del circuito económico oficial, la agravación de las condiciones de vida y las crecientes desigualdades se ven acompañadas por la persistencia e incluso la acentuación del déficit comercial, la inflación y el endeudamiento externo.

La política de ajuste, con el F M I o sin él, tampoco ha hecho avanzar la economía árabe en el sentido de consolidar un capitalismo nacional, eficaz y dinámico, basado en la espe-cialización industrial para la exportación, a fin de superar las deficiencias inherentes al m o d e lo de desarrollo de la fase anterior. La reforma de las estructuras de producción no se ha traducido en una redistribución importante de la actividad productiva entre los diferentes sectores o dentro de cada uno de ellos. E n la agricultura, la explotación familiar destinada al mercado ha experimentado un cierto dinamism o , unido a la intensificación de los cultivos «de lujo» para las capas urbanas favorecidas (hortalizas, fruta, carne), pero su poder de arrastre sobre otras áreas de la agricultura es imperceptible. El capitalismo agrario propiamente dicho no se desarrolla en ningún país,

mientras la proporción del campesinado pobre y minifundista cuya producción es de m u y bajo rendimiento, sigue siendo m u y elevada. Los intentos de fomentar las exportaciones industriales tropiezan con la rigidez de las ventajas comparativas tradicionales de las actividades agrícolas, y mineras y las industrias de trabajo intenso, así c o m o con las relaciones proteccionistas de la C E E .

E n la mayoría de los países árabes el déficit del sector público demuestra la interferencia del mercado político en la gestión y no únicamente la incompetencia de los administradores o una eventual apatía de los trabajadores, c o m o se afirma a m e n u d o . En efecto, las empresas estatales están implicadas en los procedimientos y circuitos de distribución de ventajas y prebendas dentro de los grupos dirigentes. Esto no significa solamente que con frecuencia se nombra a sus directores en función de criterios de fidelidad política y no de competencia técnica, ya que en ese caso se encontraría la explicación del déficit en la incompetencia de los administradores. La inserción en el mercado político significa que las empresas públicas sirven para distribuir privilegios en función de las relaciones de clientela dentro de la élite que ocupa el poder, tanto a sus administradores en ventajas materiales, influencia y poder, c o m o a sus clientes y dependientes, en términos de empleo, vivienda e ingresos abonados eventualmente a personas que se contentan con «vivin> del presupuesto de la empresa. Así las empresas «públicas» se constituyen en verdaderos feudos que funcionan en provecho de feudalidades privadas. N o obstante, su carácter formalmente público autoriza al m i s m o tiempo la intervención intempestiva y frecuente de los responsables políticos nacionales o locales cuyas exigencias abarcan una amplia g a m a de servicios, desde una beca, un curso de formación o un empleo para un protegido cualquiera, hasta la prestación de servicios urgentes a otras empresas o instituciones del Estado. Este tipo de sujeción se ve intensificado con m u c h a frecuencia por la descentralización del sector público.

El doble carácter -estructural y político-del déficit de las empresas estatales impone límites m u y serios a su privatización. Desde luego ni el capital privado nacional ni los inversionistas extranjeros están interesados en adquirir empresas cuyo déficit se debe a la


ubicación, a la penuria de factores de producción o a la complejidad de la tecnología. Su menor capacidad de inversión y su escasa experiencia industrial hacen del capital privado nacional un candidato aún menos fiable que el capital extranjero, sobre todo en las ramas industriales m á s mecanizadas que exigen fondos considerables y largos períodos de inmovilización del capital. Hasta ahora en ningún país del m u n d o árabe los intereses privados locales se han precipitado a tomar el control de e m presas ofrecidas a la privatización en las industrias de bienes de equipo o bienes intermediarios. Aunque dispongan de recursos técnicos y financieros m u y superiores, las grandes firmas transnacionales tampoco están interesadas en la privatización cuando el déficit de la empresa pública se debe a factores que de ningún m o d o podrían controlar. Sin embargo, en algunos casos, la racionalización del proceso de trabajo con miras a imponer una mayor disciplina a los trabajadores, el recurso a conocimientos y calificaciones extranjeras, el pago de salarios m á s elevados al personal calificado y el pleno dominio de la tecnología, adquirida por lo demás a menor costo, permitirían a la firma transnacional salir adelante en condiciones en las que la empresa estatal fracasaba, sea cual fuere la rama industrial. El capital extranjero tiende, sin embargo, a investirse en actividades m á s rentables a escala internacional, lo que significa que para una rama industrial determinada se escogerá el país en el que la rentabilidad de la inversión sea m á s elevada. Así pues se favorecerán las actividades que representen una ventaja relativa inmediata y no las que dependan de una política de industrialización y aprendizaje tecnológico que el Estado ha pretendido aplicar a través de sus empresas.

El carácter político del déficit del sector público limita asimismo la privatización y la hace depender a la vez de la reestructuración de la relación de fuerzas entre las distintas fracciones de la burocracia estatal y de las relaciones entre ésta y los círculos de empresarios y hombres de negocios. La proximidad del aparato estatal condiciona con frecuencia la capacidad de los empresarios locales de crear o ampliar sus empresas y garantizarles buenas condiciones de funcionamiento (sobre todo por lo que atañe a las divisas necesarias para la importación de materias primas, productos

semiterminados y equipos) y esta limitación es desde luego m á s fuerte para las empresas públicas de gran dimensión y de tecnología c o m pleja. La necesidad de que los eventuales c o m pradores de las empresas públicas tengan relaciones especiales dentro del aparato estatal reduce el espacio social de la privatización y tiende a intensificar el grado de concentración ya elevado del sector privado.

Cuando se pretende que la firma privada puede aumentar la producción de bienes y servicios, es decir disminuir los costos y mejorar la calidad, se olvida curiosamente precisar en qué condiciones de mercado sería posible ese resultado. Es bien sabido que en teoría económica la noción de la eficacia de la firma es inseparable de la competencia atomística. Ahora bien, quienes abogan por la privatización del sector público invocando las supuestas ventajas del liberalismo olvidan que en los mercados del Tercer M u n d o están generalizadas las estructuras de monopolio u oligopolio en la industria y los servicios privados.

Esas estructuras no competitivas se originan en situaciones diversas. E n algunos casos el umbral técnico de la tecnología importada es m u y elevado en relación con la dimensión del mercado nacional de m o d o que éste sólo puede permitir un pequeño número de productores. En otros, sobre todo en los países de capitalismo de Estado dirigista, la política estatal de control de la inversión engendra paradójicamente situaciones de oligopolio en la industria privada, independientemente de las limitaciones tecnológicas. Tal es el caso cuando para canalizar el capital privado hacia los sectores m á s desamparados, el Estado bloquea las nuevas inversiones en los sectores que considera saturados, erigiendo con ello barreras administrativas previas que engendran un oligopólio y favorecen los comportamientos malthusianos de alza de los precios y baja de la producción, del empleo y de la calidad. E n otros casos, la escasez de recursos en divisas, la insuficiencia de infraestructuras o simplemente la escasez de espacio urbano crean barreras financieras infranqueables a la mayoría de los candidatos empresarios, incluso cuando la solvencia es m u y elevada y presenta buenas perspectivas de lucro. Tanto si las posiciones de monopolio u oligopólio proceden de estructuras económicas, de una escasez de recursos o falta de espacio, o bien de las políticas esta-

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tales, el resultado es en todos los casos que la privatización de las empresas públicas puede fortalecer o ampliar los mercados no competitivos en lugar de producir una mayor eficiencia.

Por lo demás, lo que es válido para la industria lo es también para los servicios y el turismo. E n algunos países donde se ha querido ampliar la inversión privada en estos últimos sectores con la esperanza de que las empresas privadas iban a sustituir el descuido por la eficiencia, la indolencia por el dinamismo y la mediocridad por la calidad, se comprobó m u y pronto que dichas empresas reproducían con un mimetismo desconcertante los comportamientos m á s negativos de las empresas públicas y que su originalidad m á s evidente consistía en los precios m u y superiores. Desde luego, la explicación de ese fenómeno es sencillamente que se había sustituido el monopolio público por un oligopólio privado.

E n esas condiciones, la restauración del «mercado» sólo tiene una relación mínima con la voluntad proclamada por los gobiernos y el F M I de promover la racionalidad y la eficacia económicas y, por otra parte, la restauración de la «iniciativa privada» produce inevitablemente la especulación y el despilfarro. El balance de las políticas de ajuste estructural en los países árabes destaca con cada vez mayor claridad la necesidad de políticas alternativas cuyo argumento principal debe ser un triple rechazo: a la insumisión a precios reales (los cuales a m e n u d o sólo corresponden a la «realidad» de los precios de los países desarrollados, con sus subvenciones y jugosos lucros de oligopólio), el rechazo del libre cambio y de la subordinación a los intereses privados locales y extranjeros. Esas políticas alternativas deberían tener c o m o objetivo prioritario invertir las tendencias actuales a la desigualdad creciente de los ingresos y el consumo y a la exclusión de una capa cada vez m á s numerosa de la población de los circuitos económicos oficiales. Reducir el consumo excesivo de las capas privilegiadas; favorecer el consumo colectivo por oposición al consumo individual, sobre todo en lo que se refiere a transporte, vivienda, salud y educación; movilizar el trabajo en la agricultura, la industria y los servicios

reorganizándolos e incorporando las tecnologías m á s apropiadas; reorientar y fortalecer el aparato productivo en función de las necesidades de equipos del país y del consumo popular, todo esto constituye los ejes principales de esa política a corto y medio plazo. U n simple retorno al modelo de desarrollo capitalista de Estado de los años sesenta y setenta es evidentemente imposible en vista de la evolución de las condiciones económicas y sociales internas y de la coyuntura internacional, y tampoco sería conveniente, por cuanto ese modelo ha agotado sus posibilidades históricas excepto tal vez en algunos países relativamente m á s atrasados en lo referente a estructuras sociales y económicas. En último término, si las políticas económicas en algo han evolucionado en todas partes hacia la apertura al capitalismo y la división internacional del trabajo, se debe a las limitaciones y contradicciones de ese modelo. Para evitar caer una vez m á s en caminos trillados, las políticas alternativas indispensables deberán apoyarse necesariamente en la agricultura, las industrias de equipamiento y la formación, a fin de superar la dependencia alimentaria y tecnológica, incorporar la mayor parte de la fuerza de trabajo disponible en formas modernas de producción y hacer depender la actividad económica del país de sus propios recursos y de la productividad social, y no de los ingresos «privados». Esas políticas alternativas no podrán concebirse ni aplicarse mientras las clases m á s interesadas en su aplicación no puedan influir de m o d o decisivo en los gobiernos o lograr que se tomen en cuenta sus preocupaciones dentro del sistema político. Si se puede sacar una lección del fracaso de los «socialismos árabes», es sin duda alguna la necesidad de una asociación y participación directas de las clases populares en la organización del desarrollo económico y social. Si dicho imperativo ha podido presentarse c o m o corolario de la política de infitah tanto en Egipto c o m o en Túnez, en adelante la d e m o cracia política se impone c o m o una de las condiciones esenciales para romper con las políticas de ajuste estructural y democratizar la economía y la sociedad en el m u n d o árabe.

Traducido del francés

allá de Foucault: la teoría de la sociedad disciplinaria

Stefan Breuer

E n los veinte años anteriores a su fallecimiento, acaecido en 1984, Michel Foucault elaboró una teoría de la sociedad disciplinaria que se ha convertido en uno de los modelos más debatidos (y m á s violentamente impugnados) de la teoría social contemporánea. El volumen de la literatura secundaria a ese respecto ha alcanzado proporciones tales que sería imposible leerla en su totalidad.

En efecto, Foucault es desde M a x Weber uno de los pocos teóricos de las ciencias sociales que ha necesitado realmente un bibliógrafo propio (Clark, 1983).

Sin duda, buena parte de esa literatura es simple introducción o paráfrasis, destinada a ser olvidada con la m i s m a rapidez con que se publicó. N o obstante, Foucault tuvo mejor acogida entre los teóricos, que habían sometido su modelo a una crítica m u y radical (en parte), lo que era inevitable por tratarse de una teoría que encierra uno de los ataques m á s violentos a la cultura occidental desde Marx y Nietzsche.

Este artículo tiene c o m o objetivo resumir los argumentos más importantes de la crítica de Foucault y determinar lo que sigue siendo viable en su teoría de la sociedad disciplinaria. Para empezar, un breve esbozo del modelo de Foucault.

Stefan Breuer es profesor en la Escuela Superior de ciencias económicas y políticas, Von Melle Park, 9, D-2000 H a m burg 13, República Federal de Alema-

La teoría de la sociedad disciplinaria

Los acontecimientos decisivos para la transición del «poder soberano» feudal y absolutista a la sociedad disciplinaria moderna tuvieron lugar en los siglos xvn y x v m , la «época clásica» según los historiadores franceses. N o obstante, con la monarquía siguió dominando durante ese período «un poder centrado esencial

mente en el tributo y la muerte» (HS 117 ss.)1, form a ésta de poder que, por lo que se refiere al derecho constitucional se manifestaba en la soberanía y la correspondiente competencia legislativa y, en cuanto al derecho penal, aparecía en los rituales y ceremonias de martirio del «poder de disuasión». Durante el mism o período, empero, se estaba produciendo una reorganización radical de toda la sociedad con motivo de

la cual también el poder iba a sufrir una transformación fundamental. Valiéndose del ejemplo de la delincuencia campesina, Foucault muestra que la época clásica fue teatro de nuevas formas de actos ilegales, ya no dirigidos ante todo contra los derechos de la nobleza o el rey, sino contra la propiedad, transformación por la cual la plebe reaccionó a las nuevas form a s de acumulación de capital, las nuevas relaciones de producción y las nuevas estructuras de adquisición de bienes (SP 89 ss.). C o n el crecimiento del aparato capitalista de producción

RICS 120/Jun. 1989

252 Stefan Breuer

y el notable incremento demográfico del siglo xviii, se ampliaron y multiplicaron los conflictos, haciendo perder cada vez m á s eficacia al poder clásico de soberanía y disuasión, basado en la representación del espectáculo de castigos ejemplares (SP 219 ss.).

Precisamente en esta fase de reorganización (durante la cual la sociedad, por así decirlo, rebasó el estrecho marco en el que la habían confinado las instituciones monárquicas es el período en el que aparecieron nuevos procedimientos y mecanismos de poder: procedimientos «que funcionan no por el derecho sino por la técnica, no por la ley sino por la normalización, no por el castigo sino por el control, y que se emplean en niveles y formas que desbordan al Estado y sus mecanismos2» (HS 118, los subrayados son míos). ¿Qué procedimientos eran esos?

Sigamos de momento con el ejemplo de la justicia penal: incluso durante el antiguo régimen, las exigencias formuladas durante la Ilustración por los reformadores del código penal para que se humanizara el derecho penal y se restringiera el poder de castigar comenzaron a suscitar una respuesta que se tradujo en una serie de reformas gracias a las cuales se pudo sustituir la antigua «economía de gasto y exceso» por una «economía de continuidad y permanencia» (SP 90)3. Mientras que el poder soberano y absolutista (con sus inconsecuencias e irregularidades, su discontinuidad y las escapatorias a su red de control) dejaba un vasto campo a las transgresiones de los súbditos, los reformadores del derecho penal procuraron (mediante penas menos severas, una codificación más meticulosa y una racionalización del ejercicio de la fuerza) sentar las bases de un nuevo consenso social, aceptado m á s generalmente, sobre el poder de castigar, a fin de crear una defensa m á s eficaz contra un adversario «que es ahora m á s sutil pero está también m á s generalizado en el cuerpo social» (SP 92)4. Al atacar las arbitrariedades del poder monárquico, la Ilustración sentó al m i s m o tiempo los fundamentos de un nuevo sistema, m á s perfecto, de control social. Juez y fiscal, defensor y acusado, quedarían todos confinados en una estructura discursiva cuyo sentido no consistiría ya en la espeluznante restauración de la soberanía, sino en la reactivación del código penal (SP 112).

Este proceso de «discursividad», que Foucault no define con exactitud, supone lo si

guiente: por una parte, se trata de una codificación y racionalización que sin duda alguna brindan a los ciudadanos un nuevo grado de seguridad: el poder está sujeto a normas, se reconoce al individuo c o m o persona jurídica y el castigo se transforma en un medio de restablecer la condición de la persona jurídica. Pero por otra parte esas mismas medidas permiten un refinamiento extremo y un perfeccionamiento del proceso de disciplina y sometimiento. En correspondencia con la codificación hay una mayor individualización del castigo y una objetivación de los delitos y del delincuente. La persona jurídica se convierte en el centro de un m o d o de percepción clasificador y objetivador, que integra al individuo en un contexto c o m plejo de características justiciables y hechos probatorios. El individuo es examinado, juzgado y registrado, de m o d o que se pueda documentar cada una de sus características m e diante una serie de códigos y sus correlaciones. A través de múltiples prácticas de vigilancia y control, clasificación y coordinación, aparece lo que Foucault denomina la otra cara, la cara «oscura» de la persona jurídica: el «individuo disciplinario», creado gracias a esas nuevas técnicas de poder (SP 315).

Sin embargo, ese proceso de discursividad y subyugación no se limita a la justicia penal. Foucault lo descubre en la nueva actitud de la sociedad hacia el demente, que es aislado e internado; la locura se transforma en una forma de enfermedad mental con la que la sociedad sólo comunicará por un medio abstracto: la psiquiatría. Foucault descubre el m i s m o proceso en la explosiva multiplicación del discurso sobre la sexualidad, que tuvo c o m o consecuencia la creación de un gigantesco catálogo de placeres y perversiones. Sitúa el proceso en el «ojo clínico» y en el control científico de las enfermedades e infecciones, en el control administrativo ejercido sobre medicamentos, nacimientos y muertes, adaptaciones y ausencias; por último, en el control militar de los desertores, el control fiscal de los bienes y la planificación económica de los procesos de producción. En todos los campos de la vida social, la época clásica es el escenario de una concentración sin precedentes de discursos y mecanismos de identificación, todos los cuales participan de un mismo y único objetivo: la producción de un individuo transparente y, en consecuencia, controlable. En palabras de Foucault: «la Ilus-

Más allá de Foucault: la teoría de la sociedad disciplinaria 253

Michel Foucault (1926-1984). M . Franck/Magnum.

tración, que descubrió las libertades, inventó también las disciplinas» (SP 224)5.

Foucault pone de relieve, sin embargo, que sería un grave error concebir esa nueva forma de poder disciplinario con excesiva estrechez. En primer lugar, no puede reducirse meramente a la aplicación de un determinado tipo de discurso, ya que tiene además raíces no discursivas, por ejemplo, los mecanismos creados en conventos y guarniciones militares, fábricas y hospitales, colegios e internados. E n segundo lugar, no puede conceptualizarse c o m o efecto irradiado desde un «foco», a saber, una autoridad social central o una clase dominante, ya que penetra todo el cuerpo social y se sedimenta en un gran número de estructuras y grupos. Y , en tercer lugar, no puede entenderse únicamente c o m o relación de represión, c o m o enseguida indican la lógica del legalismo burgués y la teoría marxista. Foucault admite que el poder disciplinario presupone la dominación: disecciona a los individuos, los clasifica y los ajusta a una jerarquía estructurada mediante sistemas precisos de m a n d o . Sin embargo, el

poder disciplinario no se agota en estas funciones, sino que más bien produce individuos que responden a las exigencias del orden que ha creado. «Es preciso dejar de describir siempre los efectos del poder en términos negativos: "excluye", "reprime", "rechaza", "censura", "abstrae", "encubre", "oculta". E n realidad, el poder produce; produce algo real; produce campos de objetos y rituales de verdad. El individuo y el conocimiento que se puede obtener de él dependen de esa producción» (SP 196)6.

Esta función productiva del poder aparece concentrada al m á x i m o en la forma moderna de la prisión, tal c o m o ha venido configurándose desde 1830 por influencia de la obra de Ben-tham Panopticon (1787). C o m o institución cuya misión nunca se había limitado a organizar la privación de libertad, sino que desde un principio tenía c o m o objetivo «realizar transformaciones en los individuos» (SP 251)7 la prisión encarna, por así decirlo, la forma elemental de la sociedad disciplinaria, de la misma manera que, según Marx, los bienes de consumo funcionan como la forma elemental de la sociedad

254 Stefan Breuer

burguesa. La cárcel es al mi smo tiempo cuartel y escuela, taller y hospital. Suprime características indeseables desde el punto de vista social y moldea las deseables. Su producto son individuos que están «mecanizados según las normas generales de una sociedad industrial» (SP 245)8. C o m o aparato disciplinario consumado, capta todos los aspectos de la persona: su aspecto físico, sus creencias morales, sus hábitos de trabajo y su comportamiento cotidiano. Y todas esas manifestaciones no sólo son controladas y reguladas, sino «reformadas» en su totalidad hasta que correspondan a las normas vigentes. El «sistema carcelario», que ya hacia 1840 estaba plenamente elaborado, contiene en germen todos los mecanismos de normalización y disciplina que en el curso de los años se han unido inextricablemente a la «sociedad disciplinaria».

Por último, la formación de esta sociedad se dedica a un movimiento de expansión y amplificación: del «sistema carcelario» a lo que Foucault denomina el «archipiélago carcelario» o «el gran continuo carcelario» (SP 304)8a. Prolongado mediante numerosos puntos de apoyo -orfanatos, asilos para «chicas descarriadas», establecimientos para aprendices, y las correspondientes organizaciones, por ejemplo, sociedades de beneficencia, asociaciones dedicadas al perfeccionamiento moral, viviendas y albergues para obreros-, el «esquema panóptico», se extiende a toda la sociedad y cubre cada campo social con una gran «red carcelaria», cuya función primaria es la «normalización». Limitada antaño a desempeñar una función en los procesos de expulsión o expiación, confinamiento o retiro, la disciplina pasa ahora del margen de la sociedad a su centro vital con sus funciones m á s importantes. Arraiga en el ámbito de la producción, en la transmisión de conocimientos teóricos y prácticos, en el aparato militar y administrativo. Conforme la disciplina se generaliza de esta manera y, sobre todo, va tom a n d o forma científica, se puede permitir una cierta regresión de su aspecto represivo (SP 313). Sintetizando el mensaje de «Disciplina y castigo» en una sola frase, las puertas de las cárceles pueden abrirse, porque la sociedad misma se ha convertido en una inmensa prisión.

Foucault y sus críticos

Antes de referirse a las objeciones que este m o

delo ha suscitado, conviene aludir brevemente a sus relaciones con otras tendencias de la sociología moderna con una orientación similar. Varios aspectos de la obra de Foucault recuerdan vivamente a M a x Weber, que consideraba la «disciplina» c o m o un elemento clave de la sociedad moderna: disciplina burocrática, disciplina de partido, la disciplina necesaria en los grandes ejércitos modernos, la disciplina industrial y, no menos importante, la disciplina religiosa necesaria para una «vida metódica» (Breuer, 1986). El análisis de Foucault tiene además una cierta afinidad con el de M a r x (por ejemplo, en lo referente a las fábricas), con Elias, con la teoría de Oestreich de una «disciplina social» y con el marxismo crítico cuya temática central (de Lukács a Adorno) ha sido siempre la relación entre sistema mercantil, racionalización y disciplina.

Sin embargo, Foucault no se reconoce expresamente en ninguno de esos predecesores, en parte por simple ignorancia, c o m o él m i s m o admitió en su autocrítica respecto a la teoría crítica (Raulet, 1983). En buena medida ese silencio es la prueba de un intento consciente de distanciarse de una tradición discursiva que considera demasiado obsesionada con la «historia global», con la necesidad imperiosa de deducir de una estructura única y central una explicación general aplicable a toda una época o sociedad. La convicción de que podría determinarse incluso un sistema de relaciones homogéneas dentro de una sociedad, una red causal que permita referir todos sus diversos elementos a un centro oculto, es para Foucault mera ideología, una ilusión que refleja el «narcisismo trascendental» del pensamiento occidental: la creencia en el poder y la función creadora de un sujeto soberano y en la garantía de que «podrá serle devuelto a su control cuanto se le haya sustraído» (AS 22)9. La fijación antitética de Foucault sobre este subjetivismo es tan fuerte que en ningún lugar considera la posibilidad de una «historia global» no subjetivis-ta, centrada en la teoría de la síntesis social, hacia la cual hay pasos cruciales en las obras de los teóricos antes mencionados.

Foucault procura colmar el vacío así creado con el concepto de poder. El poder entendido en el sentido nietzscheano c o m o «una voluntad de poder» vital y ontológica se convierte para él en la clave universal capaz de explicar todos los fenómenos sociales e intelectuales. El poder


constituye la base de las relaciones entre los sexos, así c o m o entre las generaciones, las relaciones internas de una institución dada, así com o con todas las demás instituciones, las relaciones entre individuos, así c o m o entre grupos y clases. C o m o anteriormente se ha visto, el individuo es un producto del poder, «una forma de individuación de la disciplina» ( S u W 3). Esto se aplica al moderno discurso de las ciencias sociales que se centra en el individuo, así c o m o el discurso cientifico en su integridad. Foucault proclama que es preciso renunciar a una tradición de pensamiento según la cual el conocimiento sólo puede existir en espacios en los que se han suspendido las relaciones de poder. « M á s bien es preciso admitir que el poder produce el saber (y no sólo favoreciéndolo porque está a su servicio o aplicándolo porque es útil); que poder y saber se suponen directamente uno a otro; que no hay relación de poder sin que se constituya de manera correlativa un campo de saber, ni tampoco saber que no suponga y constituya al m i s m o tiempo relaciones de poder» (SP 32)10. Del m i s m o m o d o que en la filosofía idealista (y en sus últimas secuelas románticas) el m u n d o entero resulta ser en último término espíritu o voluntad, así en la conceptualización de Foucault el Ser se revela c o m o la manifestación de un principio único capaz de aparecer en varios estados agregados: en forma pura y m ó vil c o m o «perpetua batalla» (SP 31)", c o m o una corriente de fuerzas y reacciones; y en una forma cerrada y rígida si el poder se ha congelado en «dominación». Todo esto hace pensar en la metafísica de Heraclito, si bien sería una versión en la que el logos no tiene ya un efecto armonizador, sino que se ha convertido en un elemento de lucha.

Al fundar su concepto de la sociedad disciplinaria en una metafísica del poder, Foucault lo hizo vulnerable al ataque. Los críticos han dirigido sobre todo su ofensiva contra el reduc-cionismo que impregna el concepto de Foucault. Se objeta en primer lugar que la teoría del poder disuelve la lógica independiente y creadora de las normas jurídicas y morales para convertirlas en una evolución ciega y accidental de las relaciones de poder, ignorando así «avances innegables en términos de liberalidad y seguridad jurídica» (Habermas, 1985, pág. 340), buenas pruebas de lo cual pueden encontrarse en el derecho penal y su procedimiento correspondiente. E n segundo lugar, la teoría re

duce de forma conductista complejos procesos de socialización e individuación a una «serie de condicionamientos interminables», degradando la individualidad a «un m u n d o interno producido por estímulos externos y lleno de contenidos intelectuales manipulables de m o do arbitrario» (Honneth, 1985, pág. 210). Se pierden, en consecuencia, «los adelantos en términos de libertad y posibilidades de expresión» que habían sido logrados por el «establecimiento y la internalización de la naturaleza subjetiva» (Habermas, 1985, pág. 342). U n a tercera objeción va contra el m o d o en que la teoría del poder resuelve el problema de la validez. Según Honneth, Foucault no estudia la cuestión relativa a c ó m o los discursos producidos únicamente con miras a optimizar el poder social podrían tener éxito en contextos totalmente diferentes, por ejemplo, el control técnico de los procesos naturales. Y Habermas muestra en forma convincente que el rechazo total de la reivindicación de validez universal desemboca en una «autonegación relativista» de la teoría misma del poder (Honneth 1985, pág. 195, Habermas, 1985, pág. 327). En resum e n , los críticos arguyen que la teoría del poder de Foucault es incapaz de reconocer adecuadamente el carácter independiente de los mecanismos normativos o cognoscitivos y, en consecuencia, no sirve para captar la complejidad de las modernas sociedades.

Son éstas objeciones de peso. Para empezar con los mecanismos cognoscitivos, es preciso admitir con Foucault que durante la época m o derna toda una serie de discursos comenzó a existir bajo una enseña política y, por lo mism o , se adecuó perfectamente a una interpretación teórica del poder. Existen, de hecho, una «anatomía política» y una «tecnología política», al igual que en un principio la economía se consideró c o m o «economía política», poniendo así claramente de manifiesto la imbricación de las estructuras económicas con las de dominación. Todos estos discursos apuntan a la intensificación de una racionalización política desencadenada por la aparición de un sistema europeo de Estados o un sistema político m u n dial a partir del siglo xvi. Especialmente en varios países del continente europeo esa situación produjo una «militarización», «fiscalización» y «burocratización» considerables, de las que surgió el «Estado policial bien ordenado» de los siglos xvii y xviii con su política de «disci-

256 Stefan Breuer

plina social» (Tilly, 1975; Raeff, 1975). En la medida en que Foucault describe esta racionalización política propiciada por la competencia entre Estados absolutistas, así c o m o la extensión de esa racionalización a las formas más variadas de vida y pensamiento, sus ideas son perfectamente aceptables.

Sin embargo, si hay una característica innegable del desarrollo occidental desde el siglo xix, es que la sociedad y la ciencia se definen cada vez menos por relaciones abiertas y directamente políticas. Por el contrario se manifiestan en forma de unas relaciones abstractas y anónimas que sólo pueden designarse con el concepto de «poder» al precio de una contradicción en los términos mismos. La inclusión indiscriminada de la sociedad del antiguo régim e n , estructurada políticamente, y de la sociedad moderna capitalista en un m i s m o y único concepto de poder, que el propio Foucault define c o m o «la continuación de la guerra por otros medios», como una «forma de dominación marcial» y como «guerra generalizada» ( D M 71, pág. 40), encubre el hecho fundamental de que la sociedad moderna no puede seguir derivándose ante todo de las premisas de la teoría de la acción. Al estudiar la «sociedad moderna», se aborda (como ya había estimado Marx) un sistema integrado por «relaciones objetivas de dependencia en contraste con relaciones personales», un sistema en el que los individuos están «dominados por abstracciones, mientras que anteriormente dependían el uno del otro» (Marx, 1974, págs. 81 ss.).

Esta observación es válida para el nexo funcional de la sociedad capitalista, que según un análisis familiar a M a r x se vuelve tan anónima que a lo largo de la evolución hacia el capitalism o moderno, incluso el capitalista desaparece del proceso de producción c o m o persona supérflua. Esta observación se aplica aún más a la ciencia y a la tecnología, que desde hace mucho tiempo no pueden en m o d o alguno remitirse a un tipo específico de voluntad (ni «voluntad de poden> ni «voluntad de verdad»). Ni la ciencia ni la tecnología obedecen a ninguno de los criterios que aduce Foucault c o m o característicos del poder. N o son ni relaciónales ni intencionales, ni están ligadas a intereses particulares ni intrísencamente militaristas (aunque puedan ser todo ello). Sus criterios son ante todo validez universal y necesidad absoluta, conformidad racional con las leyes y autonomía en el

sentido de control de sus propios prerrequisi-tos. La ciencia y la tecnología no son funciones del poder, antes bien, resitúan la estructura de las relaciones cambiantes de poder con un sistema que procede de m o d o autorreferencial y autogenerativo (Luhmann), es decir, utilizando únicamente elementos que se forman dentro del propio sistema. Esta concepción no impide interpretar la autogeneración (autopoiesis) de la ciencia y la tecnología como algo producido socialmente y condicionado por la estructura social dominante; impide, sin embargo, seguir las ideas de Foucault y reducir esa autogeneración a un simple juego de poder (para m á s detalles véanse Sohn-Rethel, 1970, y Oetzel, 1978).

La teoría del poder resulta igualmente inadecuada por lo que se refiere a los mecanismos normativos. Evidentemente, c o m o cabría esperar de cualquier investigación tan centrada en el sistema penal, el concepto de «norma» es omnipresente en la obra de Foucault. Sin e m bargo, c o m o Canguilhem (en cuyas primeras obras se basa explícitamente), Foucault entiende este concepto exclusivamente en el sentido de normas industriales, como medidas directivas que sirven para imponer una orden sobre algo «dado», preexistente. En cuanto a esa orden, la cualidad múltiple y dispar de lo que es «dado» no es simplemente extraña, sino en realidad de una indeterminación hostil. Entendido de esa manera, el «poder de la norma» se expresa sobre todo en la disciplina en las distintas técnicas de «estandarización» y «normalización» que someten a los individuos a un sistema de esquemas fijos y obligatorios de comportamiento, con lo que garantizan la estabilidad y homogeneidad de la estructura de dominación. Según Foucault, «la normalización disciplinaria conlleva la creación de un modelo óptimo; y el funcionamiento de la disciplina consiste en ajustar a la gente a ese m o delo» ( S u W 8).

Es evidente que este concepto abarca diversas prácticas a las que se ha prestado poquísima atención en la historia tradicional tanto intelectual c o m o jurídica. M á s adelante se comentará la importancia que debería atribuirse a dichas prácticas en una teoría no reduccionista de racionalización. Al m i s m o tiempo, no es menos evidente que el procedimiento de disciplina comprende únicamente un solo aspecto de todo este proceso moderno de formación que Foucault designa con términos c o m o formación,


U n a escena de la película de René Claire nous la liberté (1931): obreros transformados en robots, D . R .

entrenamiento y control directo. Y a en su conferencia sobre pedagogía (publicada en 1803), Kant señalaba que la disciplina constituye, por decirlo así, sólo una base negativa del proceso de formación y educación, mediante el cual la humanidad se acerca al lelos de una «sociedad civil mundial». U n a base porque es la disciplina la que transforma la animalidad en humanidad e impide que el hombre se aparte de su condición h u m a n a arrastrado por sus impulsos animales. Sin embargo, no es m á s que una base negativa porque la disciplina sólo puede servir para prevenir «errores» y es incapaz de presentar metas positivas propias. A d e m á s de la formación puramente física, Kant reconoce una formación práctica que considera c o m o un conjunto de estrategias complejas que van m á s allá del comportamiento externo y dominan cada vez más el comportamiento interno. Entre esas estrategias figuran las siguientes: la formación, que transmite los conocimientos y las capacidades necesarias; la civilización, que prepara formas de encauzar los afectos y controlar los impulsos, indispensables para las relaciones

sociales; y la moralización, que busca la subordinación de los distintos motivos y metas subjetivas a los principios sociales, es decir, universalistas. « N o sólo ha de prepararse al ser hum a n o para toda clase de objetivos, sino que además habrá de recibir una orientación m e n tal que le permita escoger únicamente buenos objetivos, es decir, los que necesariamente cuentan con la aprobación de todos y al m i s m o tiempo pueden convertirse en los objetivos de cualquier ser h u m a n o » (Kant, 1968, pág. 707).

N o cito este pasaje para condenar el concepto de Foucault desde la cátedra de la pedagogía idealista. Desde que Adorno formulara su crítica de la ética kantiana, no cabe duda de que el objetivo de esa pedagogía era la socialización con miras a una sociedad abstracta (Adorno, 1973, págs. 211 ss.). Sin embargo, comparado con la totalidad del concepto de disciplina, llevada a cabo por Foucault, el enfoque kantiano tiene la ventaja de diferenciar m á s claramente los diversos niveles del proceso moderno de formación. En un nivel están las prácticas de las instituciones totalitarias, c o m o los conven-

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tos o las prisiones, que tratan de suprimir o eliminar toda realización independiente de los sujetos. E n otro, las técnicas de culturización practicadas dentro de la familia, la escuela, etc. cuyo objetivo es exactamente el contrario: fomentar esas realizaciones independientes. En otro nivel está la sublimación de los requisitos de la interacción, que se clasifican bajo el eufem i s m o de «civilización» y son necesarios para la vida en la corte o en una «sociedad refinada». Y , por último, a otro nivel pertenece esa estrategia singular de moralización que es inseparable de la burguesía occidental y cuyo modus operandi consiste en la implantación de las compulsiones del superyo. Sólo esta última estrategia completa el proceso de «socialización de los no socializados», pues es la única que puede penetrar en esos oscursos recovecos inaccesibles no sólo a la disciplina sino a la culturización y la civilización, en la medida en que las tres no son sino m o d o s externos de condicionamiento. Por consiguiente, Kant consideró la moralización c o m o la meta suprema de la educación y, al m i s m o tiempo, c o m o la m á s difícil de alcanzar. «Se nos cultiva en gran medida mediante las artes y las ciencias. Se nos civiliza, e incluso hasta un grado excesivo, para toda clase de propósitos de las conveniencias y el decoro social. Sin embargo, ahora falta m u c h o hoy por hoy para que podamos considerarnos moralizados. En efecto, la idea de moralidad sigue perteneciendo a la cultura, si bien el uso de esta idea, que se aplica únicamente a lo que aparece c o m o «decoroso» (sittenähnlich) (en el honor y el decoro externo), sólo caracteriza el nivel de civilización. N o obstante, mientras los Estados consuman todas sus energías en planes expansionistas vanos y violentos, bloqueando constantemente los débiles esfuerzos de sus ciudadanos para crear internamente esa orientación mental, más aún, mientras sigan privando de su base misma a los esfuerzos de los ciudadanos en ese sentido, no cabe esperar ningún progreso en este sentido, ya que éste exige un largo proceso interno de la c o m u nidad, orientado hacia el desarrollo de sus ciudadanos» (Kant, 1968a, pág. 44).

Si se lo compara con el contexto reduccionista de estandarización-normalización, propuesto por Foucault, una de las principales ventajas de este modelo con sus distintos niveles es su capacidad de intregar toda una serie de investigaciones que Foucault ignora cuidado

samente pese a guardar una relación directa con el tema. Los procesos de disciplina no sólo desempeñan una función central en los estudios clásicos que Weber y Oestreich dedicaron a las burocracias y al ejército, sino que han sido descubiertos además por la sociología industrial (O'Neil, 1986). La obra de Norbert Elias se ocupa en primer lugar de los fenómenos del proceso de civilización, y en los últimos años un gran número de investigaciones afines han seguido su innovador estudio sobre el cambio de comportamiento de las clases dirigentes de Occidente (Elias, 1976; Gleichmann, 1979; 1984; Schröter, 1985). El proceso de moralización ha logrado el reconocimiento científico, sobre todo en relación con el debate de la ética protestante, si bien ésta no agota su sentido. Por ejemplo, varios autores han explicado un problema importante de la historia moderna de la delincuencia, a saber, la notable disminución del número de delitos durante el período c o m prendido entre 1840 y 1930, por la peculiar intensificación de la conciencia moral, manifiesta en fenómenos tan dispares c o m o las misiones urbanas que nacieron del movimiento evangélico de renovación, las reformas sociales y educativas inspiradas en principios filantrópicos, y la generalización del movimiento de abstinencia de alcohol (Weisbrod, 1986; Wilson, 1984; Davies, 1984). Sólo un procedimiento empírico podrá definir si esa hipótesis es correcta o no; ciertamente está en contradicción con la tesis de la anomia propuesta por Durkheim basándose en las cifras de suicidio, que apuntaban en el sentido opuesto. N o obstante, el simple hecho de que se pueda plantear y sostener con argumentos plausibles, hace ver que no hay que establecer unas categorías demasiado restrictivas reduciendo la moralización a priori a una simple variante de la «disciplina».

La conclusión que se desprende de esta primera evaluación crítica no es particularmente favorable. La teoría del poder, destinada a sustentar al concepto de sociedad disciplinaria, resulta incapaz de cumplir su cometido. Es reduccionista y simplista, aduce falsas pruebas y reduce prematuramente el movimiento de reflexión. Se propone c o m o una genealogía objetiva, pero es en realidad un subjetivismo radical que remite todo a la voluntad y la acción. Promete una historia nueva, no totalizadora, y, sin embargo, participa en el proceso de totali-


zación, de un m o d o mucho menos adecuado que los representantes del enfoque «global», por cuanto todas las diferencias se diluyen en la niebla general de la noción de «poder». Lisa y llanamente, el proyecto de una teoría de la sociedad disciplinaria no podrá llevarse a cabo sobre esta base.

Propuestas para una nueva formulación de la teoría de la sociedad disciplinaria

U n a vez descartada la teoría del poder como fundamento, se plantea a todas luces el problem a de si es preciso abandonar también el concepto mismo de sociedad disciplinaria. Ese ha sido al menos el tenor de las críticas suscitadas por Foucault. Aunque Habermas parece fascinado por el análisis que hace Foucault de la labor capilar de la disciplina en los subsistem a s de la sociedad moderna, heredados y organizados disciplinariamente, está demasiado convencido de la «primacía del m u n d o viviente» (Lebenswelt) para aprobar el diagnóstico del «continuo carcelario». Considera esa caracterización insostenible ya que oscurece la «ambigüedad» del proceso de modernización y la imbricación de los aspectos patológico y emancipatorio (Habermas, 1985, pág. 341). El punto de vista de Honneth es similar: el « m o delo compulsivo de orden social» propuesto por Foucault (cuyos resultados muestran una sorprendente afinidad con la visión de Adorno del «mundo administrado») es en definitiva inútil porque en él «las orientaciones normativas y culturales de los sujetos socializados» no tendrían participación alguna en la integración social (Honneth, 1985, pág. 22).

Sin embargo, es precisamente este aspecto el que hace que el modelo de sociedad disciplinaria resulte tan pertinente. Las investigaciones de Foucault, a pesar de sus debilidades teóricas, captan con suma habilidad la realidad contemporánea, como demuestra claramente el hecho de que, por ejemplo, Haber-mas , en su diagnóstico del presente, se acerca al concepto de sociedad disciplinaria mucho más de lo que parecería autorizarle su alejamiento programático. Al igual que Foucault, Habermas descubre también una «expansión y condensación del complejo monetario-burocrático» que conduce a la neutralización de la

acción comunicativa; no menos que el teórico del complejo del poder-conocimiento, Haber-m a s registra también el «crecimiento hipertrófico de los subsistemas dirigidos por los medios de comunicación y la consiguiente invasión de los mecanismos directivos administrativos y monetarios en el m u n d o real» (Ha-bermas, 1981, II, págs. 516, 460, 489). Por cierto que Habermas no llega hasta considerar al propio individuo c o m o una mera correlación de las técnicas de poder, pero admite que el orden social moderno está regido en gran medida por prácticas no normativas. «En la medida en que los subsistemas "economía" y "Estado" se diferencien (a través de los medios del dinero y del poder) fuera de un sistema de instituciones situado en el horizonte del m u n do real (Lebenswelt), surgen zonas de acción formalmente organizadas que ya no están integradas por el mecanismo del consenso, zonas que se liberan de los contextos del m u n d o real y se condensan en un tipo de sociabilidad libre de normas» (Ibid., pág. 455). Aunque sólo fuera por razones descriptivas, es evidente que el concepto de sociedad disciplinaria no es del todo inútil.

En realidad, el concepto debe rechazarse y conservarse al mi smo tiempo. Rechazarse, por cuanto se aplica a una totalidad y se presenta c o m o una declaración sobre toda la sociedad moderna, como ocurre en las expresiones sobre la «textura carcelaria de la sociedad» (SP 304)12 o el «archipiélago carcelario» que se abre camino hacia «las profundidades del cuerpo social» (SP 301)'3. La sociedad no es una prisión y la razón no es tortura. Sin e m bargo, el concepto merece conservarse en la medida en que registra el hecho de que la disciplina se ha vuelto inequívocamente dominante entre los mecanismos de formación tal c o m o fueran distinguidos por Kant. Por consiguiente, examinados de cerca, muchos de los procesos de condicionamiento que Elias describe bajo el rótulo de «civilización» (por ejemplo, los que se refieren al comportamiento sexual o a los hábitos higiénicos) resultan ser variantes de la disciplina, mientras que las manifestaciones típicas de la «civilización» (por ejemplo, el refinamiento de la conversación, la mayor capacidad de discriminar o el sometimiento a la etiqueta) no han sobrevivido a sus carreras sociales: la aristocracia cortesana y la burguesía todavía semiaristocrática

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de los siglos xviii y xix (Luhmann, 1980, págs. 72 y ss., 1985, pág. 456). La tesis central de Elias -que las formas cortesanas de interacción fueron adoptadas por la sociedad industrial sin ninguna ruptura importante de la continuidad y llegaron a ser un elemento constitutivo de las idiosincracias nacionales-nunca se estableció de manera convincente, ni tampoco resulta coherente al no basarse ya su estructura como lo establecía la sociedad cortesana en las interacciones de una moralidad del ocio y del exceso, sino m á s bien en una «economía de tiempo» (Marx), que rebaja la curva de la civilización gastronómica al nivel de la hamburguesa y la curva de la actividad erótica a una sexualidad expeditiva. D a d o el auge a todas luces incontenible de una cultura de la expresividad, la pseudo-autenticidad y la intimidad tiránica, las teorías que interpretan ese desarrollo (a diferencia de la de Elias) com o una «des-civilización secular» (Sennett, 1979) resultan cada vez más plausibles.

U n a transformación funcional y estructural similar se está produciendo en la esfera de la moralización. N o es que los códigos morales hayan perdido su autoridad o que ya no influyan en las interacciones y decisiones. Todo lo contrario. La objeción moral, por ejemplo (por no citar más que una de las múltiples manifestaciones de lo moral), se apoya hoy en tal cantidad de temas y en un campo tan vasto, que su capacidad de regeneración está asegurada en un futuro previsible. Siempre hay una nueva dictadura hacia la cual puede dirigirse de pronto la atención; siempre una nueva injusticia para alimentar el fuego de las afrentas. Al m i s m o tiempo, estas manifestaciones deben distinguirse estrictamente de la moralización tal c o m o la concebían Kant y la pedagogía burguesa. La moralización burguesa protestante se proponía dar forma a lo informe y domesticar el estado natural que, pese a haber sido superado jurídicamente gracias a la aceptación del contrato social y a la creación del Estado, seguía viviendo en las profundidades del alma. Riesman ha descrito con exactitud el modelo educativo de este tipo de moralización con un carácter «dirigido hacia dentro», obediente a las señales de una brújula espiritual interiorizada precozmente, y que vinculaba la autonomía individual a una orientación social regida por principios.

La dinámica de la sociedad capitalista tar

día va socavando progresivamente las bases que sostienen este tipo de carácter, que incluso en la época de Freud parece haber sido m u y poco frecuente (Freud, 19, pág. 50). Acuñando el diagnóstico de «sociedad sin padre», la teoría crítica de hace 50 años centró su atención en los bruscos cambios de la socialización provocados por la dinámica de la sociedad capitalista avanzada. Estos cambios eran fruto a la vez del debilitamiento de la capacidad de los padres para ejercer sus funciones de orientación y de una intervención cada vez mayor de las autoridades extrafamiliares. La psicología social m á s reciente de orientación psicoanalíti-ca ha respaldado esas hipótesis con la teoría del narcisismo, según la cual la sociedad m o derna premia una estructura de carácter que se distingue por la debilidad del yo y por la desarticulación de las funciones de restricción, control y orientación del super-yo. Ahora bien, esta característica moderna se encuentra al m i s m o tiempo sometida a un yo arcaico y agrandado que, a causa de su deseo de omnipotencia y de la incapacidad de lograr una identificación estable, busca constantes compensaciones: figuras ideales externas c o m o las que produce ante todo la industria cultural; confirmación y expresión del yo, para lo cual el complejo psico-industrial y las continuas objeciones basadas en la moral ofrecen oportunidades múltiples. N o se trata ya de la conformación de lo informe, sino exactamente de lo contrario: la expresión de lo que no tiene forma es hoy el eje en torno al cual gira la m o ralización y, por supuesto, en este caso «lo que no tiene forma» es en sí m i s m o un producto social. Parece improbable que pueda seguir funcionando c o m o «reguladora de la evolución social» una moralidad reformulada de m o d o tan radical y que de un fin en sí misma ha pasado a ser un simple medio (como afirma Habermas cuando alude de manera general á las estructuras normativas) (Habermas, 1976, pág. 35), sin que ello influya, no obstante, en las repercusiones políticas y sociales que podrían observarse en algún caso concreto. Con respecto a la sociedad en su conjunto, parecería m u c h o m á s realista la sugerencia de Luhm a n n de que «el predominio de diferenciación funcional, cuando y en la medida en que se establece c o m o principio formal de la sociedad, hace que la moralidad sea dependiente en su evolución y la despoja de su antigua condición


Planos arquitectónicos inspirados en el panóptico de Jeremy Bentham (1748-1832). Bentham preconizaba una técnica disciplinaria a través de la vigilancia ejercida desde una torre con vistas a todas las dependencias del edificio, tanto podía tratarse de una cárcel, de una escuela, de un hospital o de una fábrica. (D.R.)

privilegiada desde el punto de vista de la ideología y de las motivaciones» ( L u h m a n n , 1978, pág. 90). El fin de la moralidad (o de las ideologías en general) no ha llegado aún, pero, lo que sin duda llega a su fin es esa forma de m o ralización con la que soñó la Ilustración en su día.

C o n igual libertad se difundió el otro invento de la Ilustración, la «cara oscura» de la moralización y la civilización: la disciplina. Desde el siglo x v m , a las instituciones totalitarias clásicas (conventos y cuarteles) se han sum a d o otras muchas : instituciones protectoras, c o m o asilos para ciegos, ancianos, huérfanos y menesterosos; instituciones de aislamiento, c o m o los hospitales y las clínicas psiquiátricas; instituciones de separación y encierro, tales c o m o las prisiones y los penales y los c a m p o s de trabajo y de concentración. L a proliferación y difusión de todas estas instituciones disciplinarias no transforma a la sociedad en un continuo carcelario: c o m o observa Goff-m a n con acierto, las instituciones totalitarias no pueden equipararse a la estructura del trabajo asalariado ni a la familia, ni tampoco (cabría añadir) a la estructura pluralista de los sistemas políticos occidentales (Goffman, 1972, págs. 32 y ss.). Es innegable, sin embargo, que los mecanismos disciplinarios desempeñan una función constitutiva incluso en las instituciones abiertas que se caracterizan por la afi

liación voluntaria de sus participantes. T o d o el aparato estatal, con su ejército de funcionarios y empleados, está organizado disciplinariamente e incluso dotado de sus propias leyes disciplinarias. Las empresas comerciales privadas están organizadas disciplinariamente, c o m o atestigua una simple ojeada a los locales de una fábrica o a una gran oficina comercial, por no hablar de los sistemas de información microelectrónica en rápida expansión, que someten el acceso, el rendimiento y las comuni caciones dentro de una organización comercial a un control constante y que, sustituyendo el ojo del a m o por la omnisciencia coercitiva de la computadora, introducen una nueva etapa de la evolución: la automatización de la disciplina (Ortmann, 1984). Los mecanismos burocráticos, así c o m o los procesos de adopción de decisiones jerárquicamente estructurados, predominan hasta en las democracias políticas. Incluso los movimientos que se oponen a esos mecanismos y a su disciplina coercitiva no pueden evitar imponer una disciplina a sus miembros , privándose así de buena parte de su capital carismático. N o cabe duda de que en una sociedad que permite que la m a y o r parte de sus funciones estén desempeñadas por organizaciones, la disciplina reconocida por la mayoría obediente a unas reglas impuestas, se convierte en una condición sine qua non.

El hecho de que pueda llegarse a este resul-

262 Stefan Breuer

tado nada tiene que ver con las relaciones de poder o los «juegos estratégicos» (en términos de Foucault). Es m á s bien la consecuencia de procesos sistémicos que impiden cualquier interpretación interaccionista. La sociedad m o derna es el resultado de una desintegración singular en la historia del m u n d o , a lo largo de la cual el m o d o de diferenciación funcional (que en las culturas pre-modernas se encontraba en un marco político o religioso distinto) cobró autonomía y avanzó hacia la evolución de síntesis nuevas y de alto riesgo. Las sociedades autárquicas, locales, de la Edad Media fueron reemplazadas por un sistema interdepen-diente y complejo, que dotó al metabolismo social de una naturaleza dependiente de una mediación establecida por la circulación de las mercaderías; los vínculos directos, familiares, políticos-autoritarios y basados en la religión fueron reemplazados por una síntesis indirecta en la cual el individuo experimenta su valor social solamente gracias a la mediación del mercado. Marx presentó las consecuencias de esta transformación estructural de una manera que sigue siendo convincente, demostrando c ó m o la difusión de la diferenciación funcional y la estructuración social del mercado ha permitido establecer la ley del valor c o m o principio de integración del sistema; c ó m o esta ley del valor produce la homogeneización de los trabajos individuales por medio de la medida de su valor de intercamio (es decir, relacionando el trabajo abstracto expresado en cantidades temporales); c ó m o a causa de la creciente expansión del trabajo asalariado y de la progresiva estructuración social de la producción, esta homogeneización se traslada cada vez más al propio proceso de producción en la medida en que las funciones del trabajo activo y pasivo (el de las maquinarias), están coordinadas o son proporcionadas según m e diciones temporales uniformes; y de qué m a nera el tiempo abstracto, de una norma planteada en forma meramente ideal pasa a convertirse así en el principio dominante de la organización de la economía. C o m o dijo Marx: «En último término, toda la economía se transforma en economía de tiempo» (Marx, 1974, pág. 89).

Es aquí donde hay que buscar las hipótesis estructurales de la «universalización de la disciplina» que Foucault describe. Por cierto que la historia de la disciplina no comienza con la

sociedad burguesa, de la misma manera que el capital tampoco empieza con el capitalismo. Sin embargo, la extensión de la disciplina, su introducción en las principales funciones de la sociedad y la transformación de ésta en una «sociedad disciplinaria» se producen c o m o consecuencia de una totalización del trabajo abstracto y de la consiguiente elevación del tiempo abstracto-lineal a un «tiempo-sistema» (Deutschmann, 1983). Los imperativos económico-temporales estructuran el desarrollo de la tecnología moderna y obligan a las fuerzas vivas del trabajo a adaptarse a sus m o d o s funcionales. Los mecanismos encaminados a ahorrar tiempo se sedimentan en la construcción de las modernas organizaciones en gran escala, y también en este caso el comportamiento está sometido a los dictados del tiempo-disciplina. Según L u h m a n n , aun ciertas normas estructurales tan autónomas aparentemente c o m o los principios de comunicación vertical, la división de funciones y la adopción de decisiones según criterios universalistas, pueden interpretarse c o m o una reducción de los largos procesos de comunicación interna y externa (Luhm a n n , 1983, pág. 150). Incluso en el llamado reino del «tiempo libre», se descubren fácilmente las formas que dan cabida a esta tempo-ralización ubicua y establecen estilos de captación y comportamiento adecuados a la m i s m a (el cine, la autocultura, etc.). Foucault observó que el «tiempo disciplinario» se difunde en la práctica pedagógica y ocasiona cambios fundamentales (por ejemplo, separando el período de formación del período de la carrera), pero inmediatamente le obliga a integrarse en su teoría del poder: «El poder está articulado directamente en el tiempo, asegura su control y garantiza su utilización» (SP 160)'4. E n realidad, lo verdadero es exactamente lo contrario. El tiempo no se convierte en una función del poder, sino que m á s bien (convertido en «tiempo-sistema») produce cadenas asimétricas de acción de m a n d o , creando así relaciones de poder que determinan el comportamiento de los individuos.

Esto indica la dirección que debería seguir una nueva formulación del concepto de sociedad disciplinaria. El concepto debe liberarse del contexto teórico y activo en que Foucault lo había situado y encontrar nuevo fundamento dentro de una teoría sistemática; deberá perder todo contenido metafórico que cree


analogías entre el sistema social y el desarrollo de las instituciones totalitarias; y debe construirse de tal m a n e r a que n o resulten inciertos los límites específicos de la disciplina. L a afirm a c i ó n de K a n t es correcta incluso para la sociedad disciplinaria: la disciplina es m e r a m e n te una dominación externa, sólo una forma para la cual el contenido sigue siendo trascendente.

L a que Lukács llamó la ley esencial de la e c o n o m í a capitalista - q u e la racionalización del m u n d o tiene sus límites en el carácter form a l de su propia racionalidad- a u n q u e no sea válida para el proceso de racionalización en sí, sirve para toda la esfera del compor tamiento y la interacción. Q u e d a n límites que n o pueden traspasarse ni siquiera con técnicas de condicionamiento m u y refinadas.

D e todas maneras , las esperanzas utópicas no pueden aplicarse a estos límites. E n primer lugar, porque este sustrato concreto está tan fragmentado y marginalizado que ya no tiene nexos con la totalidad. E n segundo lugar, la sociedad que se h a expandido en u n sistema mundia l está separada de m a n e r a tan definitiva e irreversible de ese nivel de interacción

que ya no puede abstraerse sustancialmente del m i s m o . Y , en tercer lugar, el desarrollo tecnológico avanza inexorablemente hacia una reestructuración de las esferas funcionales m á s importantes en formas n o interactivas, lo que tiene por consecuencia que las fuerzas vivas del trabajo se tornen tendencialmente supérfluas.

Pero d o n d e d o m i n a la automatización, también la disciplina pierde su lugar. S o n débiles aún los signos de que la propia disciplina puede correr la m i s m a suerte que la civilización y la moralización y de que pronto e m p e zará a perder su auge, pero son lo bastante intensos c o m o para advertirnos de que no se debe convertir en u n concepto ontológico la idea de sociedad disciplinaria, que podría ser sustituida en breve por una configuración de la sociedad según la cual ésta se convirtiera únicamente en el apéndice de u n sistema de aparatos.

Sin embargo , actualmente no se dispone siquiera del esbozo del m a r c o conceptual necesario para estudiar esa posibilidad.


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1. «un pouvoir essentiellement centré sur le prélèvement et la mort».

2. «procédés de pouvoir qui fonctionnent non pas au droit mais à la technique, non pas à la loi mais à la normalisation, non pas au châtiment mais au contrôle, et qui s'exercent à des niveaux et dans des formes qui débordent l'Etat et ses appareils».

3. 'économie de la dépense et de l'excès'; 'économie de la continuité et de la permanence'.

4. «qui est maintenant plus ténue mais aussi plus largement répandue dans le corps social».

5. «Les 'Lumières' qui ont découvert les libertés ont aussi inventé les disciplines».

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7. «opérer des transformations sur les individus».

8. «des individus mécanisés selon les normes générales d'une société industrielle».

8a. 'l'archipel carcéral'; 'le grand continuum carcéral'.

9. «que tout ce qui lui a échappé pourra lui être rendu».

10. «Il faut plutôt admettre que

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11. «la bataille perpétuelle».

12. «le tissu carcéral de la société».

13. «la généralité carcérale, en jouant dans toute l'épaisseur du corps social».

14. «Le pouvoir s'articule directement sur le temps; il en assure le contrôle et en garantit l'usage».

Citas en el texto original francés

La reforma de las Naciones Unidas

Gene M . Lyons

Mientras que desde 1945 el mundo ha conocido profundos cambios políticos, demográficos y tecnológicos, la Organización de las Naciones Unidas y las agencias especializadas que constituyen el sistema de las Naciones Unidas, no han sabido adaptarse a estos cambios. Este inmobi-lismo político y organizacional ha contribuido, junto con otros factores, a la crisis del multilate-ralismo. Gene Lyons que es a la vez un teórico y un práctico de las organizaciones internacionales, analiza en el siguiente artículo los esfuerzos encaminados a reformar el funcionamiento político y burocrático de la O N U . En el pasado se dedicó íntegramente un número de la RICS al estudio de las organizaciones internacionales, que se tituló «Approches de l'étude des organisations internationales» (Vol. XXIX, núm. 1, 1977), y artículos como el de Rosalyn Higgins, «Grotius et l'Organisation des Nations Unies», núm. 103, 1985, págs. 133-142, y el de Philippe G. Le Pestre, « U n e problématique pour les organisations internationales», núm. 107, págs. 137-150.

AK.

Introducción

En septiembre de 1986 se celebró el cuadragésim o primer período de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas con el extenso

G e n e M . Lyons es profesor de ciencia política en el Dartmouth College y director ejecutivo del Academic Council of United Nations System ( A C U N S ) , 207 Baker Library, Box 6025, Dartmouth College, Hanover, N e w H a m p shire 03755, E E . U U . Corresponsal de esta Revista en E E . U U . , ha sido director del Departamento de Ciencias Sociales de la U N E S C O ( 1970-72), y trabajó para la Agencia de las Naciones Unidas para la Reconstrucción de Corea (1952-56). H a publicado numerosos libros y artículos sobre relaciones internacionales, y sobre las políticas en ciencias sociales, alguno de los cuales en esta Revista.

orden del día acostumbrado, que abarcaba desde el conflicto de Oriente Medio y el apartheid de Sudáfrica hasta las estrategias del desarrollo económico y los principios jurídicos que habrán de regir la teledetección desde el espacio exterior. Pero la mayor atención se centró fundamentalmente en una cuestión m á s a ras de suelo titulada «Examen de la eficacia del funcionamiento administrativo y financiero de las Naciones Unidas», que desde hacía m u c h o se

cernía sobre la Organización y cuya inclusión en el orden del día se debía a la amenaza de Estados Unidos de disminuir su contribución a las Naciones Unidas si éstas no atendían el requerimiento del Congreso de dicho país de que se modificase la fórmula de «un Estado-un voto», de manera que los principales contribuyentes tuviesen mayor peso en las votaciones. A lo largo del tiempo, otros miembros se habían

atrasado en el pago de las contribuciones asignadas y algunos tenían pendientes los pagos correspondientes a aquellos programas que no apoyaban, pero la medida de Estados Unidos tenía una importancia especial, tanto porque ese país, al que se había asignado el 25 % del presupuesto ordinario, es el mayor contribuyente de las Naciones Unidas, c o m o porque cualquier modificación del método de votación choca con el principio de igualdad de la soberanía de todos los Estados Miembros.

Durante los meses del otoño, el debate se

R I C S 120/Jun. 1989

266 Gene M. Lyons

centró en el informe de un grupo de 18 expertos creado un año antes para que formulase recomendaciones con miras a «aumentar más. . . la eficacia de la Organización»1. La Asamblea apoyó sin vacilaciones y por unanimidad un conjunto de recomendaciones del Grupo de los 18, en las que se propugnaba que se redujese drásticamente el número de altos funcionarios de las Naciones Unidas y se simplificasen los procedimientos seguidos para resolver las cuestiones de administración ordinaria de la Organización, que con el paso del tiempo se convertían en m u y engorrosos. N o se obtuvieron resultados tan satisfactorios en lo que se refiere a hallar la fórmula que diera satisfacción a la demanda estadounidense de correlacionar las votaciones en las Naciones Unidas con las aportaciones al presupuesto. El propio Grupo de expertos se había mostrado dividido al respecto y había acabado por proponer tres fórmulas que, después de ser debatidas, serían finalmente descartadas. Se había devuelto el balón al terreno de juego principal.

El compromiso elaborado consistió en estipular que se debería alcanzar un consenso en las votaciones que se celebrasen al comienzo del proceso de elaboración del presupuesto, en el momento en que el Comité del Programa y de la Coordinación (CPC) examina el program a previsto para el siguiente ejercicio financiero. Los programas propuestos pasan del C P C -que examina su contenido- a la Comisión Consultiva en Asuntos Administrativos y de Presupuesto ( C C A A P ) , para ser examinados desde el punto de vista financiero y administrativo. En el curso de la propia Asamblea, la Quinta Comisión examina a su vez el programa y presupuesto, antes de ser presentados para su aprobación a la Asamblea General. La obligatoriedad de obtener un consenso en las votaciones del C P C proporcionaba a Estados Unidos (que, en su calidad de gran potencia, disponen siempre de un escaño entre los 21 miembros del C P C ) un derecho de veto virtual sobre los programas propuestos sin necesidad de estudiar la revisión del principio de un Estado-un voto que figura en la Carta. El problema consistía asimismo en conceder el derecho de veto a cualquier otro miembro del C P C . El Embajador de Iraq resaltó los peligros que presentaba el consenso en el caso de aplicarse con excesiva amplitud:

po tienen que votar afirmativamente en todas las ocasiones, el consenso significará algo peor que atribuir un valor ponderado a los votos: conferir el veto de que disponen los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad a otros miembros, volviendo así a la situación que conoció la Sociedad de Naciones, en la que cada miembro del Consejo... disponía de la facultad de veto2. La fórmula acabó por imponerse. Fueran

cuales fuesen las opiniones de los miembros, comprendidas las de la delegación estadounidense, acerca de los peligros que podía entrañar el consenso, debían responder al requerimiento de hallar una solución para que el Congreso de Estados Unidos aprobase la contribución asignada a dicho país. Al mismo tiempo, el consenso se había convertido en una práctica habitual de las Naciones Unidas, una forma práctica de evitar las divisiones entre Norte y Sur a propósito de multitud de cuestiones. D e hecho, el principal representante de Estados Unidos recordó a la Asamblea que, tanto el C P C c o m o la C C A A P , «han adoptado tradicionalmente sus decisiones por consenso»3. La única diferencia era que, a partir de entonces, se explicitara la obligatoriedad del consenso en una situación que algunos miembros consideraban coactiva.

Ahora bien, las cuestiones presupuestarias no eran más que la punta del iceberg. «Las N a ciones Unidas se hallan en una encrucijada crítica», afirmó el delegado estadounidense, quien siguió diciendo: «Se enfrentan a una crisis que requiere una reforma y cuyas causas profundas son de carácter político y burocrático»4. Este diagnóstico era compartido por otros representantes, aunque discrepasen profundamente sobre el origen de la crisis o sobre la manera de reformar la Organización. E n su informe a la Asamblea General, el Secretario General hizo sonar también la alarma: «Lamentablemente», escribía, «en 1986 las Naciones Unidas se han encontrado sometidas a una grave crisis que pone a prueba su solvencia y su viabilidad». El problema inmediato era la renuencia de Estados Miembros (y, en este caso, sobre todo de Estados Unidos) de abonar las contribuciones que se les habían asignado. Pero, yendo más a fondo en la cuestión, se reconocía la necesidad de reforzar y revitalizar «la actual estructura de las instituciones multilaterales...», y seguía exponiendo lo siguiente:

Si cada miembro de la Asamblea o cada gru- Diversos factores han contribuido a compli-


Las fuerzas de paz de las Naciones Unidas recibieron el Premio Nobel de la Paz de 1988. La foto muestra la retirada de los israelíes de una posición en el Sinaí y el establecimiento de los «cascos azules»", el año 1974. M . Bar Am/Magnum.

car las dificultades por las que pasan actualmente muchas organizaciones multilaterales. N o hemos terminado de adaptarnos a la nueva e inestable distribución de fuerzas que reina en el m u n d o c o m o consecuencia de la segunda guerra mundial, el proceso revolucionario de la descolonización, variados cambios demográficos y tecnológicos, modalidades desiguales de desarrollo m u n dial y, naturalmente, la aparición de las arm a s nucleares5.

El Secretario General tiene razón: el sistem a internacional no se ha ajustado aún plenamente a los considerables impulsos de cambio generados desde 1945. También puede tener razón cuando afirma que «las Naciones Unidas deben ser, y así es, un punto central para [...] los ajustes necesarios» impuestos por esas transformaciones6. Ello no obstante, la función actual de las Naciones Unidas difiere considera

blemente de lo que se pretendió en 1945, cuando el sistema de las Naciones Unidas era el único marco general dentro del cual los Estados podían desplegar una diplomacia multilateral acorde con sus intereses. Ahora ya no es así. El propio sistema de las Naciones Unidas se ha descentralizado considerablemente y la Organización es sólo una pieza de un conjunto más amplio de organizaciones internacionales que tienen por objetivo la paz, la seguridad y la estabilidad económica y social.

El movimiento de reforma de las Naciones Unidas, además de procurar «mejorar su funcionamiento administrativo y financiero», tendrá que responder al interrogante de qué función corresponde a las Naciones Unidas en el m u n d o actual, problema que ya se puso de manifiesto en el informe del Grupo de los 18, en el que se instaba a que se realizase «un estudio cuidadoso y a fondo de la estructura in-

268 Gene M. Lyons

tergubernamental en las esferas económica y social»7. Es m u y significativo que las palabras «estructura intergubernamental» amplíen el ámbito del estudio, no sólo m á s allá de los órganos esenciales de las Naciones Unidas, a las organizaciones especializadas del sistema de las Naciones Unidas, sino también a todo el régim e n de relaciones económicas internacionales. Por consiguiente, no se trata tan sólo de c ó m o mejorar la eficiencia de las Naciones Unidas, por importante que ello sea, sino de determinar una función eficaz para las Naciones Unidas en un régimen internacional en el que los gobiernos organizan hoy en día sus relaciones políticas y económicas a través de toda una serie de acuerdos multilaterales descentralizados.

El problema, además, es doble, lo que aumenta considerablemente su dificultad. Por un lado, se trata de determinar la función esencial de las Naciones Unidas en un m u n d o que ha cambiado considerablemente desde la época en que se redactó la Carta. Pero, al m i s m o tiempo, esa función tiene que ser apoyada por la mayoría de los Estados Miembros. A lo largo de los años, la Carta ha resultado un documento flexible, que permite a las Naciones Unidas hacer frente a problemas nuevos. Cuando la rivalidad entre las grandes potencias desvirtuó las disposiciones originales en materia de seguridad colectiva, las Naciones Unidas asumieron un importante papel de mantenimiento de la paz, que gozó de amplio apoyo. Cuando los regímenes coloniales empezaron a desmoronarse, las Naciones Unidas dotaron de considerable estabilidad al proceso de descolonización, gracias al apoyo político que la vasta mayoría de sus miembros dieron a la independencia y a la plataforma que la propia Organización ofrecía a los nuevos Estados para defender sus intereses en lo que se refiere a las relaciones internacionales.

La fragilidad de las Naciones Unidas en los últimos años se ha debido en gran medida a las profundas divisiones entre Norte y Sur, países desarrollados y países en desarrollo. Anteriormente, las disensiones entre el Este y el Oeste habían impedido que se aplicase en su plenitud el sistema de seguridad de la Carta. Pero Estados Unidos y sus aliados no sólo conservaban la mayoría de los órganos principales, sino que además disponían de los medios necesarios para respaldar las operaciones de mantenimiento de la paz y de transición de las Naciones Uni

das a una política de la diplomacia preventiva, y tenían interés en emplearlos. Hasta hace m u y poco, los intereses de la Unión Soviética habían sido puramente defensivos en las Naciones Unidas y especialmente marginales en lo tocante a las cuestiones económicas y sociales. Cuando los países en desarrollo lograron la m a yoría en las Naciones Unidas, la Organización pudo seguir funcionando con eficacia siempre que los países del Norte tuvieran interés en seguir soportando la mayor parte de los costos financieros, fueran cuales fueren sus desacuerdos con los países del Sur. A mediados del decenio de 1970, al deteriorarse las relaciones entre Norte y Sur, se puso en peligro la existencia de las Naciones Unidas. El Embajador estadounidense ante las Naciones Unidas se expresó con rudeza, aunque con plena exactitud, al decir: «En pocas palabras, hay una falta de entendimiento y una falta de confianza entre los distintos grupos de Estados Miembros en lo que se refiere a las motivaciones de los otros grupos. A m i juicio, las Naciones Unidas no pueden seguir funcionando de este m o d o . . . 8 .

La observación es exacta si atribuimos la falta de entendimiento y de confianza a las demandas del Sur, a la desgana del Norte o a las tendencias unilaterales de la política exterior estadounidense. E n un informe, el Secretario General indicó que esta división podría reducirse gracias a la «aparición de un grupo cada vez mayor de gobiernos básicamente pragmáticos, plenamente conscientes de las características económicas, sociales y tecnológicas de nuestra época...»9. Puede que también en este caso tuviera razón. D e ser así, podría surgir un nuevo consenso político favorable a las reform a s y que dé lugar a unas Naciones Unidas eficaces. Pero, ¿en qué deben consistir esas reformas? El presente artículo intenta formular algunas orientaciones para reformar el sistema de las Naciones Unidas. Analizaremos ante todo las sugerencias de quienes han estudiado la crisis actual y han de recomendar soluciones.

Los intentos de iniciar un proceso de reformas

El mandato del Grupo de los 18 era deliberadamente restringido. Se le pidió que recomendase unas medidas inmediatas para hacer frente a la rápida crisis financiera que representaba la


amenaza estadounidense de privar a las Naciones Unidas de una parte considerable de su contribución. El Grupo se constituyó al término del cuadragésimo período de sesiones de la Asamblea General y trabajó durante los primeros meses de 1986 para formular una serie de recomendaciones. El Secretario General había empezado ya a reducir gastos, congelando los nombramientos y adoptanto medidas de urgencia con objeto de suprimir actividades de carácter administrativo. U n a de las principales finalidades del informe del Grupo consistía, pues, en respaldar las medidas que el Secretario General había iniciado, pero concretando otras supresiones de puestos en los niveles superiores de la Secretaría, actualmente «recargada de puestos de categoría superior», «demasiado compleja» y « m u y fragmentaria», por lo que recomendó una disminución drástica del número de reuniones y conferencias y del costo de los servicios y de nuevas instalaciones10.

Además de por su propio mandato, el Grupo de los 18 estaba limitado por otros factores. Se le había dejado escaso tiempo y se enredó con la controvertida cuestión de los procedimientos de votación, sobre la que eran m u y profundas las diferencias. El Grupo fue elegido de m o d o que representase amplios grupos de miembros de las Naciones Unidas y muchos de sus 18 componentes lo eran también de delegaciones nacionales, por lo que difícilmente podían desempeñar el papel de «expertos» neutrales. Su aportación principal fue, por lo tanto, de carácter político: demostrar la voluntad de aplicar cuanto antes unas reducciones drásticas, además de su determinación real de iniciar un proceso de reformas. Su informe dejó sin resolver pues, en gran parte cuestiones importantes, limitándose a recomendar un estudio de mayor alcance acerca de «la estructura intergubernamental en las esferas económica y social» y de instar al Secretario General a que ejerciese «más autoridad en cuestiones de personal», sobre todo con el fin de que «la selección del personal se haga en estricta conformidad con los principios de la Carta».

Además de la constitución del Grupo de los 18, la crisis financiera de las Naciones Unidas originó otros dos intentos de iniciación de un proceso de reformas. El primero consistió en una iniciativa de carácter personal de Sadrud-din Aga Khan y Maurice Strong, que ya habían ocupado altos cargos en las Naciones Unidas;

el príncipe Sadruddin había sido Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados y M r . Strong había ocupado el puesto de Director General del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente y, en fechas más recientes, de Coordinador de las Naciones Unidas para las Operaciones de Socorro en África. A m b o s encargaron un estudio m o n o gráfico de los problemas financieros de las N a ciones Unidas a George Davidson, ex Subsecretario General de Administración, y convocaron una reunión consultiva para analizar sus conclusiones. N o sólo habían participado en ese análisis varios miembros del Grupo de los 18, sino que además dispusieron del estudio de M r . Davidson antes de la redacción definitiva de su propio informe, gracias a lo cual se utilizó c o m o material complementario para las deliberaciones del Grupo de los 18, además de como conjunto de propuestas separadas con entidad propia a las que después se daría la mayor difusión para contribuir a un proceso de reformas de mayor alcance.

A propósito de la necesidad inmediata de proponer disminuciones presupuestarias, D a vidson, al igual que el Grupo de los 18, hizo hincapié en el exceso de altos funcionarios, en el número desmesurado y repetitivo de reuniones y en la necesidad de conjugar las funciones y servicios del personal". Pero, en términos más generales, propuso que no se examinase el presupuesto ordinario, al que cada miembro de las Naciones Unidas aporta la contribución que les corresponde conforme a las obligaciones que estipula la Carta, sin examinar también los presupuestos de los programas operaciona-les estrechamente relacionados con aquél, que los gobiernos sufragan de forma voluntaria: el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ( P N U D ) , el Fondo de las Naciones Unidas para Actividades en Materia de Población ( F N U A P ) y el Programa de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente ( P N U M A ) . Para el año 1986, estos programas, denominados ex-trapresupuestarios, dispusieron de un presupuesto de 1.250 millones de dólares, frente al presupuesto ordinario que ascendió a cerca de 700 millones de dólares.

A juicio de Davidson, la Secretaría de las Naciones Unidas seguía realizando, con cargo al presupuesto ordinario, diversas funciones que cabía imputar razonablemente a los programas extrapresupuestarios o, en algunos ca-

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sos, a organizaciones especializadas que ya disponen de un presupuesto propio. Existía, en efecto, una base m á s amplia a la que imputar los gastos corrientes y, de no poderse suprimir algunas funciones, se podían transferir sus costos a programas en curso de ejecución con los que están relacionados. D e adoptarse esta perspectiva m á s amplia, se haría algo m á s que desviar las cargas por consideraciones meramente presupuestarias; se reflejarían las modificaciones que han tenido lugar en las Naciones Unidas a lo largo del tiempo, el aumento de las actividades del programa, la descentralización de las operaciones y la oposición general de los gobiernos a que se utilicen las asignaciones que les corresponde abonar para financiar programas operacionales. Davidson reconocía que «los gobiernos prefieren orientar sus contribuciones hacia [...] los programas que consideran merecedores de su apoyo»12.

Evidentemente, se podría llevar demasiado lejos el principio de las contribuciones voluntarias, con lo que se privaría a las Naciones Unidas de una base segura de respaldo financiero por el carácter de obligación que tienen para cada miembro de la Organización. Pero, adoptar una perspectiva m á s amplia de la Organización y su presupuesto suponía una base más general para hacer frente a las carencias inmediatas, con la perspectiva de unos cambios de mayor alcance sobre el funcionamento de las Naciones Unidas. Desde 1945, el ámbito de las actividades de la Organización se había a m pliado considerablemente, lo justificaba sin duda alguna el aumento del programa y el presupuesto de las Naciones Unidas. H o y en día, los Estados mantienen unas relaciones m u c h o más complejas y los problemas con que se enfrentan son mayores y sólo pueden abordarse mediante la colaboración. Pero esta expansión ha llevado con frecuencia a las Naciones Unidas a realizar tareas que Davidson denominó «actividades marginales» y «tareas en aumento [añadiduras] [...], sin pararse a considerar si pueden constituir una actividad internacional significativa»13. Puede que Davidson tuviera una parte de razón, aunque hay que reconocer que por lo general la finalidad de estas nuevas tareas ha tenido un elevado componente político, de forma que su eficacia no constituye forzosamente un criterio para evaluar su utilidad. H a sido frecuentemente la mayoría formada por países del Tercer M u n d o la que las ha propuesto, con objeto

de modificar las perspectivas internacionales o de satisfacer las necesidades políticas de determinados gobiernos, reforzando así la frágil unidad de dicho grupo de Estados, caracterizados por su amplitud y diversidad.

El estudio de Davidson abordó también con m á s audacia la cuestión de las contribuciones señalando que la opción no se reducía a elegir entre el principio de un Estado-un voto y el voto ponderado, sino que había otras alternativas, la más importante de las cuales consistía en reducir del 25 % al 15 % o el 10 % el porcentaje m á x i m o del presupuesto que corresponde abonar a un miembro. La reducción al 15 % sólo afectaría la contribución de Estados Unidos; la reducción al 10 % afectaría también las contribuciones de U R S S y Japón, países que abonan cantidades algo superiores a dicho porcentaje. Ahora bien, el hecho de tener que compensar la diferencia de ingresos que con ello se produciría no debería requerir unos aumentos gravosos en el caso de ser repartida entre varios Estados de dimensiones medias y siempre que el actual impulso favorable a la reforma limitara el crecimiento del presupuesto de las Naciones Unidas.

Sadruddin Aga Khan y Maurice Strong habían propuesto casi un año antes que la contribución de un país no pudiese superar el 10 %14, y la consecuencia inmediata de esa medida sería liberar a las Naciones Unidas de la excesiva dependencia en que se hallaban con respecto a la contribución de un solo miembro. Pero el príncipe Sadruddin y M r . Strong afirmaban que, al asumir responsabilidades financieras superiores, los Estados de dimensiones medias podrían desempeñar asimismo un papel mayor en las Naciones Unidas. «Las Naciones Uni das», explicaron, «constituyen con frecuencia el principal escenario de sus iniciativas diplomáticas». Así, pues, estarían predispuestos -predisposición que reforzaría la mayor importancia de su aportación financiera- a racionalizar la estructura de la Organización y a respaldar activamente unas modificaciones a largo plazo capaces de aumentar su eficacia.

La iniciativa de encargar el estudio a M r . D a vidson tenía por objeto complementar el trabajo del Grupo de los 18 con una labor de carácter privado que pudiera examinar opciones que quizá no pudiese contemplar un órgano eminentemente político. La United Nations Association de Estados Unidos ( U N A ) realizó otro


análisis del funcionamiento de las Naciones Unidas, de carácter privado y a m á s largo plazo y global, estudio de dos años de duración que se proponía analizar «la gestión y la toma de decisiones en las Naciones Unidas», con objeto, no sólo de formular directrices, sino también de constituir el proceso de renovación del c o m promiso estadounidense con la Organización. El estudio estuvo dirigido por un grupo de 23 personalidades -nueve de ellas de Estados Unidos, cinco de otros países industrializados y nueve del Tercer M u n d o - , reflejando en sus recomendaciones la experiencia de los miembros del grupo, ya que todos ellos habían desempeñado durante largo tiempo cargos políticos y misiones internacionales, c o m o también el parecer de dos funcionarios asesores, M r . Peter Fromuth, director del estudio, y M . Maurice Bertrand, que actuó en calidad de consultor.

Los estudios de mayor alcance: Los informes Fromuth y Bertrand

En su calidad de director del estudio, Peter Fromuth elaboró un informe previo titulado Las Naciones Unidas cumplen 40 años: sus problemas y posibilidades, en el que delimitó el problema para someterlo a la consideración del grupo15. Fromuth no se ocupó de soluciones específicas e inmediatas - c o m o fue el caso del Grupo de los 18 y del estudio de Davidson-, pero su diagnóstico coincidió con el de aquéllos. La situación actual, afirmó, «se caracteriza por el desánimo, la falta de dirección y la proximidad a la parálisis». H a y una especie de «crisis de identidad». Su objetivo principal, además , era formular criterios para recomendaciones m á s concretas que el grupo de estudios pudiese aprobar posteriormente:

«Lo que las Naciones Unidas necesitan es un sentido de su finalidad que:

1. no sea excluyeme y propicie la colaboración de sus miembros

2. exista en un nivel de especificidad que resulte significativo, y

3. pueda plasmarse en programas que e m prendan tareas no sólo de importancia sino también alcanzables... [es preciso que haya] una función menos compleja para las Naciones Unidas: a. determinar ámbitos de consenso entre sus miembros: b. transformar ese consenso

en resultados específicos prácticos y convenientes; y c. tratar de ampliar los límites del consenso facilitando foros para el intercambio de opiniones y vehículos para disminuir aún más las diferencias»16.

Fromuth subrayó en su análisis la necesidad de un acuerdo político entre los Estados M i e m bros para que las Naciones Unidas actúen con eficacia. Desde luego, el problema está fundamentalmente en manos de los Estados M i e m bros y depende de c ó m o perciban su interés en cooperar mutuamente. Pero Fromuth señala también diversas inhibiciones institucionales a la obtención del consenso: el solapamiento de los mandatos de diversas agencias y comisiones de las Naciones Unidas, en particular en el terreno de los asuntos económicos y sociales; la repetición de las mismas cuestiones en distintas comisiones y que con frecuencia la Secretaría no logra contribuir a que se halle una base para el consenso. A resultas de todo ello, las cuestiones se debaten una y otra vez, las posiciones de los delegados se crispan y los documentos de trabajo apenas hacen otra cosa que resumir repetidamente el parecer de los Estados Miembros. La reforma, afirmó Fromuth, puede contribuir a que se obtenga el consenso al reducir y aguzar el papel de las principales comisiones y proporcionar una dirección m á s activa por parte del Secretario General y de los altos funcionarios.

Tanto en el Grupo de los 18 c o m o en el estudio de Davidson se subrayaba también el papel del Secretario General, fundamental para cualquier propuesta de reforma. Así, por ejemplo, el Grupo de los 18 instó al Secretario General a que «ejerciese más autoridad», en particular en lo que se refiere a dotar de personal adecuado a la Organización, conforme a los elevados niveles de competencia que determina la Carta17. Las recomendaciones del informe de Davidson exigen c o m o requisito indispensable para su aplicación el que los funcionarios superiores, dirigidos por el Secretario General, actúen con decisión. Fromuth convino en ello, pero recordó que «tradicionalmente, los miembros permanentes del Consejo de Seguridad se han mostrado reticentes a que el Secretario General de las Naciones Unidas tome iniciativas...»18. Toda candidatura al puesto de Secretario G e neral no sólo debe contar con el acuerdo de todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, sino que además debe satisfacer a la

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mayoría del Tercer M u n d o para que se acepte sin reservas al titular del cargo.

Debido a ello, cualquier Secretario General está considerablemente limitado por el gravam e n político que supone el proceso de selección. Además , desde el comienzo de la Organización, las grandes potencias han exigido estar representadas a nivel de Subsecretario General o Secretario General Adjunto y, m á s recientemente, otros grupos de Estados han impulsado a ciudadanos suyos a los puestos de altos funcionarios, con lo que en los niveles más elevados de la Organización existe una densa capa de nombramientos esencialmente políticos.

Coincidiendo en gran medida con David-son, Fromuth expuso que hay distintas maneras de abordar las disparidades que han acabado por producirse entre las contribuciones financieras y las mayorías de las votaciones. U n a solución, indica, consistiría en modificar la Carta a fin de prever la posibilidad de un voto ponderado y otro mecanismo para ajustar el proceso de revisión del presupuesto de forma que asegurase a los principales contribuyentes un importante control formalmente reconocido. Pero también expuso otras dos opciones que se asemejaban al planteamiento de David-son: una consiste en disminuir las disparidades reduciendo la contribución m á x i m a asignada a, por ejemplo, el 10%; y otra en «reducir la importancia del presupuesto ordinario y a m pliar el número de actividades que se financian mediante fondos extrapresupuestarios [...] voluntarios [...]»". Pero si se aborda la cuestión del m o d o en que lo hizo Davidson, estas dos opciones no son mutuamente excluyentes. A m bas pueden presentar considerables ventajas si se reduce la contribución asignada máxima y se desvían muchas actividades de las Naciones Unidas a los programas, c o m o el P N U D , a los que los gobiernos hacen contribuciones voluntarias.

U n o de los principales consultores del proyecto de la U N A fue Maurice Bertrand, quien también formó parte del Grupo de los 18 y, hasta su jubilación, había sido durante muchos años funcionario de la Unidad C o m ú n de Inspección C o m ú n de las Naciones Unidas. La Unidad se creó en 1968 para dotar a las Naciones Unidas de un grupo de personal de auditoría independiente que evaluase la eficacia de los programas en curso de ejecución. Bertrand había intervenido en la evaluación de diversos

programas concretos y aprovechó su jubilación para llevar a cabo una evaluación general de todo el sistema de las Naciones Unidas. Su informe, aparecido a finales de 1985 y que examinó el Grupo de los 18, sirvió además de base para su aportación al proyecto de la U N A 2 0 .

Al comienzo de su informe, Bertrand expuso sus «reflexiones» en la perspectiva m á s a m plia posible. La reforma de las Naciones Unidas no es simplemente cuestión de concebir mejoras de los métodos administrativos para resolver los problemas que plantean la complejidad estructural y el fraccionamiento de los esfuerzos, sino de crear lo que el autor denomina «una organización mundial de tercera generación», tras las experiencias de la Sociedad de Naciones y, posteriormente, los cuarenta años de vida de las Naciones Unidas. Al igual que Fromuth, Bertrand señaló que se había llegado a un importante punto de transición. H o y en día, las Naciones Unidas se desenvuelven en un m u n d o en el que existen otras muchas organizaciones que desempeñan funciones que en un principio se habían previsto para las Naciones Unidas. Asimismo, convino en que sólo cabe pensar en términos de gestión eficaz en los casos en que hay un consenso importante sobre el papel que deben desempeñar las Naciones Unidas. Así, pues, el objetivo de la reforma debería consistir tanto en facilitar el consenso político como en mejorar la capacidad administrativa.

Al igual que los restantes informes, el de Bertrand se concentró en las cuestiones económicas y sociales que han constituido el terreno de mayor expansión de las actividades de las Naciones Unidas y consumen el porcentaje más importante de su presupuesto. Recordó que a lo largo de los años se habían producido diversos intentos de reformar el sistema, con resultados variados. El denominado informe Jackson, de 1969, atribuía, por ejemplo, al P N U D una función más importante en las actividades de desarrollo, dejando a su cargo las operaciones sobre el terreno. Los gobiernos tenían que elaborar programas de desarrollo previstos para un quinquenio o un decenio antes de solicitar las subvenciones del P N U D , y los representantes del P N U D estaban facultados para coordinar las actividades de las organizaciones especializadas sobre el terreno21. En 1977 se creó el puesto de Director General de Desarrollo y Cooperación Económica Interna-


cional, dependiente directamente del Secretario General, con la misión de intensificar el control centralizado y la integración en el sistem a de las Naciones Unidas22. En este caso se obtuvo aún menos: la creación de nuevas oficinas centrales, aunque el Director General dispone de escasos recursos para poder afirmar su autoridad. Por su parte, el P N U D cuenta con un presupuesto anual, financiado mediante contribuciones voluntarias, con el que sufraga actividades de asistencia técnica y proyectos de preinversión. Dispone, pues, de los medios necesarios para llamar la atención de los gobiernos necesitados de asistencia y coordinar las actividades de las organizaciones especializadas que proponen ampliar su función en materia de desarrollo desempeñando las de organism o s de ejecución de proyectos financiados por el PNUD.

En un nivel, las recomendaciones de Bertrand subrayaban la importancia de «los organismos o empresas regionales de desarrollo», que concentran los medios del sistema de las Naciones Unidas sobre el terreno en los países y regiones en que se llevan a cabo actividades de asistencia al desarrollo23. Su posición al respecto era coherente con el intento formulado en el informe Jackson y, a decir verdad, con la recomendación del Grupo de los 18 de que «debería reafirmarse la función de coordinación central del... P N U D » 2 4 . Pero Bertrand recalcaba que la reforma y la eficacia de los órganos centrales dependían en último término de un mayor consenso, especialmente entre los países desarrollados y los países en desarrollo, sobre la función exacta que deben desempeñar las N a ciones Unidas en cuestiones económicas y sociales. Y , al igual que Fromuth, se señalaba que, aunque el consenso sólo pueda alcanzarse cuando los principales Estados se convencen de que tienen intereses comunes, la reforma estructural puede fomentar la búsqueda de un acuerdo político. Por ello, sus principales recomendaciones apuntaban a una reestructuración fundamental del Consejo Económico y Social en lo que se denomina nuevo «Consejo de Seguridad Económica».

La creación del Consejo Económico y Social fue una de las innovaciones de la Carta de las Naciones Unidas. Atribuyó una prioridad a las cuestiones económicas y sociales de que había carecido el pacto que creó la Sociedad de Naciones, aunque basándose en parte en la ex

periencia de aquélla (tal c o m o se analizó en el informe de 1939 de la Comisión Bruce), al prever un foro independiente de negociaciones de los órganos de carácter más político de las N a ciones Unidas. Ahora bien, desde sus mismos principios, el Consejo Económico y Social resultó ser un odre vacío. Los principales programas económicos y sociales se elaboraron en los organismos especializados que tenían una existencia autónoma, pese a la obligación de someter informes anuales al Consejo Económico y Social. Concretamente, el F M I y el Banco Mundial funcionaron con total independencia y, en el decenio de 1960, se convirtieron en organismos esenciales de las relaciones económicas internacionales. Al m i s m o tiempo, el Consejo Económico y Social, instituido en un principio c o m o grupo formado por 18 miembros con la misión de facilitar las negociaciones, se amplió en dos ocasiones de manera que representase un número cada vez mayor de m i e m bros de las Naciones Unidas. Pese a que el Consejo Económico y Social llegó a contar con 54 miembros, los países en desarrollo siguieron optando por plantear las cuestiones económicas en la Asamblea General y en sus comisiones, donde disponían de abrumadora mayoría.

Así, pues, desde sus comienzos mismos, el Consejo Económico y Social no pudo desempeñar nunca el papel de coordinador, el «cerebro central», a que se le instaba en todo momento . Los organismos especializados siguieron su propio camino, salvo cuando sus actividades podían ser aprovechadas por conducto del P N U D y del Banco Mundial, de los que dependían en gran medida para financiar su participación en proyectos de desarrollo. Además , las cuestiones que se debatían en las reuniones anuales del Consejo Económico y Social volvían a plantearse en las comisiones de la A s a m blea y en las sesiones plenárias de ésta. T a m bién surgían en la Conferencia sobre Comercio y Desarrollo de las Naciones Unidas, de periodicidad trienal, establecida en 1964 por la m a yoría del Tercer M u n d o , c o m o foro alternativo al Consejo Económico y Social y fuente de información y análisis económicos distinta de los proporcionados por el F M I y el Banco M u n dial. Por todo ello, Bertrand concluía del m o d o siguiente: «El foro actual, exageradamente ideológico, no permite entablar sino en contadas ocasiones unas verdaderas negociaciones...»25.

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La solución que proponía Bertrand consistía en lo que denominó «un Consejo-Comisión», conforme a la experiencia de la C o m u nidad Económica Europea. U n Consejo de dimensiones reducidas, que representase a los miembros de la.í economías y poblaciones de mayor importancia, junto al cual debería existir una Comisión de expertos altamente calificados que el Consejo seleccionaría por unos plazos fijos y que dirigirían los principales servicios, además de actuar en calidad de órgano colegiado encargado de someter las cuestiones que habrían de ser debatidas en el seno del Consejo. Dicho plan, afirmaba Bertrand, reduciría el Consejo a dimensiones manejables y limitaría al mínimo las presiones políticas en lo tocante a los nombramientos de funcionarios al elevar las expectativas de competencia y profesionalismo. Las actividades de las Naciones Unidas se centrarían, ya no en las cuestiones que se tratan en cualquier otra instancia del sistema de las organizaciones internacionales, sino en los nuevos problemas que requieren colaboración y en los nuevos aspectos en que convergen los intereses de los Estados M i e m bros^.

La sugerencia de Bertrand de instituir un consejo de características distintas al existente fue la recomendación m á s elaborada de los diversos informes a favor de una modificación estructural. En muchos aspectos se anticipaba a la petición de un estudio amplio de «la estructura intergubernamental en las esferas económicas y social», formulada a raíz del debate que la Asamblea General realizó a propósito del informe del Grupo de los 18. Al mismo tiempo, muchas de las funciones asignadas a un Consejo de Seguridad Económica correspondían a las áreas generales de actividad de las Naciones Unidas esbozadas por Fromuth en su informe, aunque sin desarrollarlas enteramente: «las Naciones Unidas, en calidad de agente humanitario», «organización mundial de supervisión», «catalizador del desarrollo» y «foro económico mundial»27. En realidad, todos los informes coinciden en la necesidad apremiante de hallar una alternativa a la estructura actual del Consejo Económico y Social, y el concepto formulado por Bertrand de un Consejo-Comisión es una alternativa de esas características.

La «visión de un sucesor»

El grupo internacional de expertos reunido por la United Nations Association desarrolló su labor en aplicación del denominado «proyecto de gestión y de formulación de decisiones de las Naciones Unidas», aunque era evidente que, desde las palabras iniciales de su informe, sus finalidades no sólo serían administrativas, sino también políticas. «Los historiadores del futuro», empezaba diciendo el informe, «quizá lleguen a considerar el decenio de 1980 una época paradójica, en la que la política internacional estuvo dominada por dos hechos contradictorios: un nacionalismo cada vez mayor y una disminución del poder de los países»28. El título del informe fue La visión de un sucesor: las Naciones Unidas del mañana y su afirmación principal que «el [malestar] de las Naciones Unidas se debe a dos [...] problemas fundamentales: la ambigüedad de su función en el m u n d o y el no haber logrado modificar dicha función conforme cambiaba el mundo» 2 9 . Destacan entre esos cambios la estructura del poder en el m u n d o , el número de países independientes, la índole de los conflictos en los que «resulta difícil diferenciar las guerras internas de las guerras internacionales», la «mundialización de la actividad económica», la «aparición de peligros ambientales» y de situaciones sociales y políticas de ruptura en muchas zonas del m u n do, que ilustra la «presencia semipermanente de un número tan ingente de personas apátridas»10.

Al contemplar el papel de las Naciones Unidas en la política internacional c o m o una «visión de sucesor», el informe del grupo de trabajo de la U N A constituía en muchos aspectos una respuesta a la «crisis de identidad» en que había hecho hincapié Fromuth. Sin embargo, el informe dejaba también claro que las Naciones Unidas se habían ajustado a multitud de cambios en el curso de los cuatro primeros decenios de su existencia y, ni su estructura, ni su capacidad de atender a las nuevas necesidades, habían permanecido inertes. Así, por ejemplo, las actividades de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas constituían una innovación debida a una interpretación amplia de la Carta para hacer frente primero a la crisis de Oriente Medio en 1956 y a las subsiguientes rupturas de las relaciones araboisraelíes; a la situación del Congo en el decenio de 1960 y a las divisiones


de Chipre en el de 1970. En términos m á s generales, las Naciones Unidas habían facilitado asimismo un marco para abordar las complejas cuestiones de la descolonización y acoger en un sistema organizado de relaciones diplomáticas a los Estados que habían alcanzado recientemente la independencia. También servía de foro a la serie de períodos de sesiones especiales que habían comenzado a movilizar las actividades internacionales para determinar y abordar algunos problemas generales tales c o m o el crecimiento demográfico y la degradación del medio ambiente. Pese a ello, la Organización se encontraba actualmente, a juicio de los redactores del informe, en una situación de estancamiento, precisamente en el m o m e n t o en que la multitud de problemas con que se enfrenta el m u n d o necesita un mecanismo internacional eficaz mediante el cual puedan cooperar los gobiernos.

El problema no radica únicamente en que no haya acuerdo sobre una «visión de sucesor», sino también en las «visiones» contradictorias de lo que deberían hacer las Naciones Unidas. El propio informe se refiere a una «visión occidental» anterior que contemplaba a las Naciones Unidas como «un medio de reforzar y a m pliar el status quo de la postguerra...», y otra «visión del Tercer M u n d o » , posterior, que contemplaba a las Naciones Unidas c o m o «un instrumento para acelerar el ritmo de un cambio sistemático...»31. A m b a s posiciones persisten, en el sentido más amplio de constituir una diferencia esencial entre los Estados Miembros sobre la rapidez con que deben producirse los cambios y la función que deben desempeñar las Naciones Unidas en esa transformación. El grupo de la U N A , al abogar por una «visión de sucesor», tropieza con el problema que Robert Cox había subrayado varios años antes:

[...] no sería realista buscar una nueva «visión» de los organismos internacionales que sirviese de cimiento a un nuevo consenso. U n a visión de esas características era posible en el entorno en que se redactó la Carta de las Naciones Unidas debido a que se podía basar ideológicamente en una estructura de poder de dominio estable. Al no existir hoy semejante estructura, las visiones únicamente pueden ser partidistas [...] Actualmente las visiones sobre el futuro orden mundial32 son contradictorias.

En cierto sentido, Cox puede dar a entender que en 1945 había un consenso mayor del realmente existente. Había desde luego m á s de una «visión» del m u n d o : se contraponían las visiones estadounidense y soviética; la propia concepción de Estados de dimensiones medias com o Australia, Canadá y los países nórdicos, que intentaron limitar el predominio de las grandes potencias en la Conferencia de San Francisco, y las aspiraciones de otros países com o India y Filipinas que abogaban por la autodeterminación de todos los pueblos. Pero fueron las circunstancias de 1945, y en particular el dominio esencial de Estados Unidos sobre la política internacional, lo que hizo posible que se consolidase el respaldo político necesario para crear las Naciones Unidas. Hoy , de lo que se trata es de saber si existe entre los Estados Miembros una unidad o finalidad suficientes para apoyar recomendaciones concretas o un centro político a partir del cual se pueda movilizar el apoyo necesario para alcanzar el objetivo general de reforzar las Naciones Unidas.

La «visión de sucesor» que propugnó el grupo de estudios de la U N A tendría varias características: la función de las Naciones Unidas debería: « 1 ) conseguir el apoyo de una mayoría equilibrada de sus miembros; 2) utilizar los rasgos que singularizan a las Naciones Unidas, 3) reflejar las condiciones actuales y previsibles del m u n d o . . . y 4) facilitar un conjunto claro de orientaciones y de finalidades para guiar el deseo de cambio institucional que tan ampliamente se manifiesta hoy en el seno de la c o m u nidad internacional»31. Al reflexionar sobre la experiencia de las Naciones Unidas, el grupo, partiendo de los conceptos formulados por Fromuth en su informe anterior, llegó a la conclusión de que se habían logrado resultados fructuosos cuando se había producido una convergencia de intereses entre los países implicados esencialmente en una cuestión, y siempre que esa convergencia pudiese ser transformada, primero, en un planteamiento compartido del problema y, después, en acciones mancomunadas llevadas a cabo por las Nacines Unidas34. La tarea fundamental -y, en muchos aspectos, el núcleo de las recomendaciones del grupo- consistía en reforzar la capacidad de las Naciones Unidas de llevar a cabo el siguiente y triple proceso:

supervisión mundial: con objeto de determi-

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nar las cuestiones a propósito de las cuales existe una convergencia de intereses; obtención de un consenso: para tener una visión c o m ú n de esos intereses; y utilización del consenso: con el fin de plasmar, por lo general en modalidades de acción m a n c o m u n a das, las opiniones compartidas, y las c o m u nidades de intereses en resultados útiles para los países interesados35.

El grupo aplicó seguidamente estos principios a las cuestiones candentes de la paz y la seguridad internacional y a los asuntos económicos y sociales. A propósito de muchos aspectos, el grupo vio la posibilidad de un «renacimiento» de la función de las Naciones Unidas en materia de seguridad internacional, en buena medida por los cambios que habían experimentado las políticas de Estados Unidos y de Unión Soviética. Las grandes potencias tienen cada vez más necesidad de intervenir por conducto de organizaciones multilaterales para mediar en conflictos regionales en los que no pueden actuar decisivamente, pero que amenazan sus intereses por la inestabilidad que generan. Parece, pues, que se esté produciendo una convergencia cada vez mayor de sus intereses, lo que constituye una importante posibilidad de reforzar la función de las Naciones Unidas. Pero éstas -y, en particular, el Consejo de Seguridad- deben utilizarse «para aquello para lo que son relativamente útiles: las negociaciones en los pasillos; la obtención de un consenso; facilitar soluciones que no dañen el prestigio de los países cuando las partes están dispuestas a poner fin a sus hostilidades; formular, por últim o , alternativas a las partes para que éstas las estudien, y no en aquello para lo que son menos aptas, esto es, conferir legitimidad, aprobar resoluciones por los pelos y hacer cumplir sus propios juicios»36.

El informe del grupo de estudios hizo hincapié en los conflictos regionales y en la necesidad de que las Naciones Unidas actúen en estrecho contacto con los grupos regionales, cuando no con organizaciones no oficiales, especialmente interesados en resolver los conflictos existentes en sus zonas y que, en muchos casos, tienen una influencia considerable en las partes en conflicto. El grupo examinó asimism o en términos generales la función de las N a ciones Unidas en lo tocante a dirigir nuevamente el control de armamentos y atender al desarme de los armamentos convencionales y

fijar los procedimientos para estudiar la adhesión a los acuerdos de control de armamentos y contratar equipos multilaterales que verifiquen si se cumplen los tratados sobre control de armamentos. Al igual que los otros informes, el del grupo de la U N A subrayó la necesidad de reforzar la oficina del Secretario General en todas las vertientes de su funcionamiento y particularmente en la función especial que debe desempeñar el Secretario General en lo tocante a la seguridad internacional.

El Secretario General es quien deberá dirigir la «supervisón mundial» para detectar las amenazas a la paz, suscitar las posibilidades y el entorno adecuados a las negociaciones y lograr que las Naciones Unidas no se identifiquen «con una parte del problema» en medida tal que se conviertan en «parte del problema, en lugar de ser parte en su solución»37. N o se trata de funciones que puedan desempeñar el Consejo de Seguridad o determinados Estados Miembros, aunque pueden ser llevados a los procesos de negociación por el Secretario G e neral y deberán apoyar entonces sus esfuerzos para que haya alguna posibilidad de éxito. El modelo propugnado por el grupo de estudios consistía en que el Secretario General actuase c o m o «suscitador de iniciativas», en lugar de «vigilante», y el mecanismo que recomendaban para que formase iniciativas consistía en ser nombrado por un período no superior a siete años, pudiendo pensarse que era para que el titular del puesto tuviere la mayor independencia posible y también con objeto de impulsar a los gobiernos a elegir a una persona dotada de una voluntad firme y de imaginación38.

Las recomendaciones del grupo de la U N A , al igual que las que figuraban en el anterior informe Bertrand, eran mucho m á s amplias en el terreno de las cuestiones económicas y sociales. A este respecto, aunque sea m u y importante que el Secretario General disponga de m á s autoridad, no basta con ello, ya que los problemas son múltiples. En efecto, los programas económicos y sociales se han desarrollado m u c h o m á s allá de lo que se había previsto al redactarse la Carta; el ámbito de los problemas es gigantesco, ya que muchos se centran en los problem a s del desarrollo y particularmente en las zonas m e n o s adelantadas del m u n d o , pero también abarcan una serie de cuestiones m u n diales c o m o el medio ambiente y los problemas crónicos de la miseria de millones de refugia-


dos; por último, implican también conexiones complejas entre los órganos centrales de las N a ciones Unidas y los organismos especializados, además de los programas y las actividades de organizaciones internacionales ajenas al sistem a de las Naciones Unidas, con esa red tan diferenciada de acuerdos multilaterales que sirven de cauce a la actuación de los gobiernos. E n muchos aspectos, este tejido de redes intergubernamentales altamente descentralizadas es un signo de lo que se ha denominado la «interdependencia».

A este respecto, el grupo de la U N A trató también de fomentar la capacidad de las N a ciones Unidas en detectar los intereses convergentes, transformándolos en consenso político según la índole de los problemas y la forma de resolverlos. Es obvio que el sistema actual es de difícil manejo y se presta a la confrontación, por lo que el informe del grupo de estudios propuso, c o m o ya se hizo en otros informes, una reestructuración drástica, aunque sin rebasar en lo fundamental lo estipulado por la Carta. El grupo recomendó, primero, aumentar el n ú m e ro de los miembros del Consejo Económico y Social, órgano esencial de las Naciones Unidas según la Carta, de m o d o que abarcara todos los miembros, suprimiéndose la Segunda y Tercera Comisión de la Asamblea General (en las que ya figuran todos los miembros de las N a ciones Unidas). Gracias a ello, se dispondría de un único foro general y no de tres para un debate político de gran amplitud sobre cuestiones económicas y sociales previamente al debate de la Asamblea General. El aumento del número de miembros del Consejo Económico y Social requeriría modificar la Carta aunque ha habido ya modificaciones similares para elevar el número de los miembros del Consejo como sucedió en los años 1960 cuando aumentó el n ú m e ro de Estados Miembros de las Naciones Unidas. Ahora bien, centrar la atención en un foro principal de debates no ayuda a reducir lo que, en la mejor de las situaciones, ha llegado a ser un orden del día prolijo y complicado. Así pues, el grupo recomendó también ordenar los debates en el seno del Consejo Económico y Social a través de un Comité de Informes y O r denes del Día, de dimensiones más reducidas, encargado de filtrar todos los informes y propuestas y de orientar la labor del Consejo fijando las prioridades y el calendario de los debates.

U n Consejo Económico y Social ampliado significaría modificar, en algunos aspectos, la concepción de un Consejo reducido y orientado profesionalmente que tenían los fundadores de las Naciones Unidas. Pero, de hecho, el Consejo ha cambiado en la práctica, habiendo aumentado hasta 54 miembros y pasando a ser no el foro principal de los debates de política económica y social, sino tan sólo uno de los diversos foros existentes, y no forzosamente el de mayor importancia. La ampliación del Consejo Económico y Social y la supresión de las Segunda y Tercera Comisión de la Asamblea General presentan la ventaja de convertir de nuevo al Consejo en el órgano fundamental de las N a ciones Unidas, conforme se dispone en la Carta. Pero, por sí sola, esta medida no basta para lograr el consenso y concentrar las actividades, reforma en la que el grupo de estudios insiste a lo largo de su informe. Para ello, el grupo formuló otras tres recomendaciones: creación de una Junta Ministerial compuesta por unos 25 gobiernos y dependiente del Consejo Económico y Social; una Comisión Asesora de cinco personas que ayudase al Secretario General a coordinar los programas de todo el sistema de las Naciones Unidas y, por último, una sola Junta de Ayuda al Desarrollo, a cuyo fin habría que refundir los diversos consejos rectores encargados de supervisar los programas operacio-nales que se llevan a cabo a través de los órganos centrales de las Naciones Unidas (en lugar de los organismos especializados), como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Fondo de las Naciones Unidas para Actividades en Materia de Población, el Unicef y el Programa Mundial de Alimentos39.

En su conjunto, las diversas recomendaciones tratan de poner remedio a lo sucedido con el Consejo Económico y Social a lo largo del tiempo, dado que este órgano no es actualmente «ni carne ni pescado», c o m o dice el informe; resulta «demasiado amplio para poder celebrar en él consultas de alto nivel y [...] adoptar de m o d o flexible decisiones» y, en cambio, «no es lo bastante amplio para funcionar con credibilidad como órgano plenário»40. Así, pues, el Consejo Económico y Social se convertiría en un órgano plenário gracias a su ampliación, y la Junta Ministerial en lo que se suponía que debía ser el Consejo Económico y Social, esto es, un órgano de dimensiones más reducidas, cuyas misiones consistirían (conforme a lo dicho

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por el grupo de estudios) en la «supervisión mundial» y la «obtención de un consenso». Este mecanismo intergubernamental estaría respaldado, además, por un Secretario General que dispondría de una Comisión Asesora que facilitaría el «cerebro central» del sistema de organismos especializados de las Naciones Unidas y cuya institución se había sugerido en el informe Jackson hace ya casi 20 años, y un solo órgano rector de los programas de las N a ciones Unidas que se ocupan de los problemas de desarrollo y que han ido aumentando uno tras otro.

Las bases para la reforma

Todos los informes se hacen eco de cuatro cambios fundamentales que hay que tener en cuenta al reflexionar sobre las reformas que convendría efectuar en las Naciones Unidas: primero, la evolución de un sistema complejo y m u y descentralizado de organizaciones internacionales en las que las Naciones Unidas ocupan un lugar fundamental, aunque no siempre central; en segundo lugar, la índole variable de los conflictos internacionales y el acento que hay que poner en la mediación y los buenos oficios de las Naciones Unidas más bien que en la obligatoriedad de sus posibles decisiones; tercero, la extensión de las actividades de las Naciones Unidas a una amplia gam a de cuestiones económicas y sociales y, en cuarto lugar, una modificación importante del número de los miembros de las Naciones Unidas, organización que hoy abarca a todos los países del m u n d o , es decir, Estados que difieren considerablemente por su cultura, experiencia histórica y desarrollo económico y tecnológico. Los informes insisten también en que la Organización debe centrarse en las actividades en las que los Estados Miembros alcancen un consenso mayor al alcanzado en los últimos años. M u y bien. En ninguno de los informes se indica, no obstante, cuáles puedan ser esos puntos de acuerdo ni tampoco en cóm o determinarlos. Esta es, en muchos aspectos, su principal laguna.

U n a manera de tratar de saber qué es lo que los gobiernos quieren que las Naciones Unidas hagan, o sean, es entender la evolución, no sólo de las propias Naciones Unidas, sino de las organizaciones internacionales con

sideradas en su conjunto a partir de la Segunda Guerra Mundial. Casi desde un principio, por ejemplo, las Naciones Unidas han sido incapaces de desempeñar un papel importante en materia de paz y seguridad, terreno en el que, irónicamente, se había previsto que su función fuese preponderante y para el que fueron ante todo creadas. En lugar de ser tratadas en las Naciones Unidas, las cuestiones relativas a la paz y la seguridad se han diluido confusamente en tres series de redes complejas, una de las cuales -aunque sólo u n a - es la constituida precisamente por las Naciones Unidas. La primera red, y la más importante, se basa en las relaciones bilaterales entre las dos grandes potencias, y ésta es la forma de trasladar la cuestión a otros gobiernos mediante alianzas multilaterales. Esta red se rige por lo que cabría denominar un «régimen nuclean>. E n el marco de unas relaciones que son más bien de antagonismo, la conducta de las grandes potencias se guía por normas y procedimientos que responden a su interés c o m ú n de prevenir el estallido de conflictos nucleares. Estas reglas son, hablando en términos generales, dos: mantener un equilibrio de poder entre las alianzas de la O T A N y del Pacto de Varsóvia, y evitar la proliferación de las armas nucleares, no sólo entre sus aliados, sino también fuera del escenario europeo en el que una y otra se enfrentan41. Estas reglas conforman en buena medida las políticas de disuasión seguidas por Estados Unidos y Unión Soviética, la celebración de conversaciones sobre el control de los armamentos entre ambos países y las relaciones políticas que mantienen con sus respectivos aliados.

El segundo conjunto de redes, más diverso, es el constituido por los acuerdos regionales de defensa a que se refiere el artículo 52 de la Carta. La O T A N es con m u c h o la organización de defensa regional más avanzada, pero integrada fundamentalmente en el régimen nuclear dominado por las grandes potencias, c o m o sucede con el Pacto de Varsóvia. La O r ganización de los Estados Americanos ( O E A ) y la Organización para la Unidad Africana ( O U A ) son relativamente ineficaces, la primera por la presencia abrumadora de Estados Unidos que la convierte más en un instrumento de la política estadounidense que en verdadera alianza, y la segunda porque los m i e m bros africanos carecen de la unidad necesaria


para oponerse incluso a la agresión más flagrante. La Liga de los Estados Arabes carece también de la unidad necesaria para desempeñar un papel eficaz en la seguridad colectiva regional, mientras que en Asia, a pesar de la amplitud de los movimientos y a la expansión de ese continente, no se ha creado ninguna organización regional de defensa, con la que hubiese sido posible alcanzar acuerdos que pusieran un término a la rivalidad entre India y Pakistán, a la prolongada lucha entre Vietnam y sus vecinos y a la abrumadora presencia de China. En algunas regiones se ha llegado a acuerdos subregionales de carácter más esporádico para procurar mediar en conflictos concretos. Esos esfuerzos, c o m o los del grupo de Contadora, en América Central, y de los denominados «Estados de primera línea», en Africa Meridional, pueden tener mayor eficacia, dado que en ellos participan menos gobiernos y, por su propia autolimitación, tienen más interés en resolver los conflictos y, en caso necesario, mejor disposición para contribuir a su solución.

La tercera red en materia de paz y seguridad es la constituida por las propias Naciones Unidas. Las disposiciones de la Carta en materia de seguridad colectiva se malograron desde sus inicios mismos y las operaciones de mantenimiento de la paz sólo han tenido éxito cuando tenían por objeto acelerar el proceso de descolonización que gozaba de un amplio apoyo. Las fuerzas de mantenimiento de la paz que aún quedan, en Chipre y Líbano, intervienen en conflictos políticos persistentes y encarnizados y su presencia sigue siendo necesaria porque en otro caso se desencadenarían actos de violencia aún mayores de los que tienen lugar actualmente. En el futuro, las actividades de mantenimiento de la paz, por ejemplo, durante la transición a la independencia en Namibia una vez liberada, sólo serán posibles si existe un amplío acuerdo al respecto entre los gobiernos. C o m o subrayó el grupo de estudios de la U N A , las perspectivas más prometedoras de las Naciones Unidas consisten en despejar el camino para la solución pacífica de los litigios en los que las partes enfrentadas traten de hallar una salida. Ahora bien, hay un órgano de las Naciones Unidas que goza de la objetividad y el respeto que son necesarios para cualquier actividad de mantenimiento de la paz, y es la Oficina del Secretario General. El

Consejo de Seguridad sólo podrá tener éxito si las grandes potencias coinciden en sus planteamientos, mientras que la Asamblea General es demasiado amplia e inmanejable y se halla dividida con excesiva frecuencia. Este es otro motivo m á s que aboga a favor de una mayor actividad del Secretario General, c o m o recomendaron los informes del Grupo de los 18 y del Grupo de estudios de la U N A , constituyendo el elemento fundamental de cualquier reforma de las Naciones Unidas.

A lo largo de los años se ha producido una especie de división del trabajo entre estas tres redes y hay que confirmar esa tendencia en lugar de analizarla. Sería, no obstante, erróneo minimizar el papel de las Naciones Unidas en cuestiones de paz y seguridad, clasificándolo esencialmente en una categoría residual estrecha, pues por lo general no sólo son ineficaces los instrumentos regionales de resolución pacífica de los litigios, sino que también es fundada la atención que se presta en el informe del grupo de la U N A al papel de las Naciones Unidas en lo tocante al control de los armamentos y al desarme. El objetivo de las grandes potencias de acabar con la proliferación de las armas nucleares, por ejemplo, precisa del foro de negociaciones de las Naciones Unidas y de los servicios de supervisión del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA). La concepción de normas y de sistemas de inspección para desmilitarizar el espacio exterior también necesita una organización universal, al igual que las iniciativas que se remontan a los C o n venios de La Haya y a la Sociedad de Naciones y que tienen por objeto prohibir la fabricación y el empleo de las armas químicas y biológicas. La Carta de las Naciones Unidas presta m u y poca atención al control de los armamentos y al desarme, dejando en manos de las grandes potencias el mantenimiento de la paz y la seguridad colectiva. Pero esas disposiciones de la Carta hace tiempo que han perdido su vigencia c o m o resultado de la rivalidad entre las dos superpotências y de la evolución de los armamentos. H o y en día se plantea con suma urgencia la necesidad del control de los armamentos y el desarme, no sólo para librar al m u n d o de unas armas capaces de destrucciones masivas, sino también para controlar el comercio tan extendido de los armamentos tradicionales.

El segundo aspecto de la reforma de las N a -

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ciones Unidas, además de las cuestiones relativas a la paz y la seguridad, se aclara útilmente mediante la noción elaborada por Oran Young, de unas organizaciones «autónomas»42. Esta formulación de Young es un paso importante para elucidar los vínculos entre las organizaciones y los sistemas, definiendo a estos últimos c o m o «los principios, normas, reglas y procedimientos de adopción de decisiones en torno a los cuales convergen las expectativas de los agentes en un determinado tema controvertido»43. El concepto de «sistemas» ha facilitado el m o do de analizar a las organizaciones internacionales sin quedarse atrapado por el dilema «realismo» e «idealismo», c o m o ocurrió durante muchos años. «Pueden aparecer y desaparecer determinadas organizaciones internacionales», dijo en un texto anterior Inis Claude, pero «la organización internacional», como característica de las relaciones internacionales, «no podrá desaparecer»44. En este sentido se considera que las organizaciones internacionales no constituyen unas respuestas idealistas a la anarquía internacional, sino que forman parte del « m u n d o real» de la política internacional. Por la misma razón es cada vez más evidente (sobre todo en lo que se refiere a las relaciones económicas internacionales y a las cuestiones ambientales) que los Estados pueden acabar sabiendo que la colaboración en virtud de uno de esos «sistemas» podrá satisfacer sus intereses en, c o m o mínimo, igual medida que la competencia y la confrontación. D e lo que ahora se trata es de vincular las organizaciones a los sistemas.

El vínculo m á s evidente es el que se establece a través de la función que desempeña la organización c o m o foro para negociar normas y, posteriormente, aplicar y supervisar los sistemas. Young señala, no obstante, que los sistemas también pueden funcioanr sin organizaciones siempre que los Estados se atengan realmente a unas normas convenidas de antem a n o y que son, de una u otra manera, autorreguladoras. U n ejemplo puede ser el sistema vigente en el territorio de la Antártida, donde las actividades se rigen por un tratado internacional que no tiene necesidad de grandes aparatos administrativos. En el m i s m o sentido, hay organizaciones que funcionan independientemente de los sistemas, es decir, que es posible crear organizaciones internacionales que no pretendan contribuir al funcionamien

to de una serie determinada de reglas y procedimientos, sino que tengan por objeto prestar unos servicios que facilitarán la práctica de la diplomacia y ayudarán a los gobiernos a resolver problemas que, de otro m o d o , no podrían solucionar por sí solos. Las organizaciones «autónomas» pueden brindar asimismo un foro para que los gobiernos negocien sistemas que al evolucionar, se conviertan en sistemas administrativos autónomos.

El concepto de organizaciones «autónomas» resulta sumamente útil para aprehender una función esencial de las Naciones Unidas en un m u n d o cada vez más interdependiente. Las Naciones Unidas brindan, por un lado, el foro que necesita la diplomacia tradicional en un m u n d o formado por Estados cada vez m á s numerosos y divergentes y en el que los gobiernos no sólo abordan las cuestiones que figuran en el orden del día oficial, sino también otras muchas, aprovechando las reuniones multilaterales y no sólo las bilaterales numerosas que exigen m u c h o más tiempo. Las Naciones Unidas brindan asimismo unas posibilidades que son necesarias para crear las coaliciones políticas e integrar a los nuevos miembros en el m e canismo de los asuntos internacionales. Las coaliciones pueden constituir un elemento de mayor confrontación, pero del m i s m o m o d o pueden contribuir a organizar la política internacional c o m o lo hacen, poco m á s o menos , los partidos políticos en materia de política interior. Es difícil además imaginar c ó m o los Estados que han accedido a la independencia después de la Segunda Guerra Mundial hubieran podido intervenir con eficacia en las relaciones internacionales con la soltura con que lo hacen hoy, de no haber tenido las posibilidades que les brinda el sistema de las Naciones Unidas al proporcionar además una infraestructura que permite el desarrollo de un sistema mundial de información y de comunicación y la codificación del derecho internacional tan esencial a su vez para imponer un mínimo de orden en un sistema descentralizado de política en el que no existe ningún gobierno central.

En su sentido más amplio, el sistema de las Naciones Unidas constituye también un importante vehículo para ampliar las perspectivas de negociación internacional y hacer que los gobiernos puedan afrontar problemas cuyas implicaciones trasnacionales no siempre


son consecuencia de unos procesos políticos cuya orientación es m á s limitada, es decir, algo así c o m o la función de «supervisión m u n dial» de que habla el informe de la U N A . La cuestión del medio ambiente mundial es un ejemplo entre otros de c ó m o una organización «autónoma» puede cumplir esa finalidad: a lo largo del decenio de 1960 fue cada vez mayor la preocupación por el medio ambiente en todos los países industrializados, y el notable crecimiento de industrialización consecutivo a la recuperación que siguió a la Segunda G u e rra Mundial, con la aplicación de los nuevos progresos científicos y tecnológicos a la producción industrial, acabó por amenazar la calidad del aire y del agua y por alterar el ritmo de muchos procesos naturales. Las consecuencias transnacionales de los cambios en el m e dio ambiente empezaron a reflejarse también en algunos programas internacionales, c o m o en el caso de la Unesco, por lo que la A s a m blea General decidió, dando efecto a una iniciativa del Gobierno de Suécia, convocar una conferencia mundial sobre el medio ambiente h u m a n o que se celebró en Estocolmo en 1972. La Conferencia de Estocolmo dio a luz, no solamente un nuevo Programa sobre el Medio Ambiente de las Naciones Unidas, sino que elaboró también toda una serie de proyectos regionales y de normas ambientales que servirían de orientación y de meta a los programas nacionales en materia de medio ambiente.

La Conferencia de Estocolmo fue la primera de una serie de conferencias mundiales y períodos extraordinarios de sesiones de la Asamblea General en ampliar el ámbito de los temas objeto de debate internacional y en algunos casos pusieron de manifiesto problemas importantes o se ocuparon de objetivos políticos de alcance m á s limitado cuando los países interesados eran capaces de obtener una m a yoría. El hecho de que las Naciones Unidas funcionen c o m o una organización autónoma carente de un programa concreto de actividades presenta por desgracia un aspecto negativo: buena parte de las actividades que se superponen y a menudo se contradicen - m e n cionadas tanto por Davidson c o m o por Bertrand en sus informes- tienen su origen en esas conferencias gigantescas que casi siempre se clausuran con una declaración de principios y un programa de acción que se propone plasmar en la práctica sus objetivos.

Quienes propugnan la realización de conferencias c o m o la relativa al crecimiento d e m o gráfico o la consagrada a la aplicación de la ciencia y la tecnología al desarrollo, desean, como es natural, suscitar presiones políticas a favor de una mayor actividad. En cierto sentido, constituyen un indicio de la flexibilidad y vitalidad del sistema de las Naciones Unidas. Pero las conferencias también son la señal del fracaso de la estructura existente, sobre todo en cuanto al funcionamiento del Consejo Económico y Social y de la Asamblea General, com o vehículo capaz de trasladar los nuevos problemas a los debates internacionales o de abordar cualquier cambio en los problemas ya planteados. D e esa forma, lo que hacen es contribuir a que cada vez haya más reuniones, más servicios administrativos y más comités, lo que no sólo representa una carga de trabajo mayor para las propias Naciones Unidas, sino que supera con frecuencia la capacidad de cualquier gobierno -salvo los que cuentan con más recursos- para seguir su evolución y participar en sus deliberaciones45.

El descontrol de los debates internacionales atañe sobre todo a un tercer aspecto de las actividades de las Naciones Unidas, los asuntos económicos y sociales, donde la sobrecarga de trabajo ha sido mayor, ya que constituye el centro de interés de las recomendaciones del Grupo de los 18 y los informes de Davidson, Bertrand y el grupo de estudios de la U N A . Ahora bien, ese descontrol de los debates internacionales es incluso menos lamentable que el conflicto por adueñarse de dicho control, situación que se ha dado especialmente en lo que se refiere a las cuestiones económicas a partir del decenio de 1960, a medida que Norte y Sur se han opuesto cada vez más sobre las cuestiones que deberían figurar en los debates previstos, las prioridades que habría que tomar e incluso los órganos del sistema de las organizaciones internacionales que deberían abordar esos temas. Los países del Norte han considerado prioritarias las necesidades del crecimiento económico y la aplicación de políticas económicas liberales, manteniendo la función primordial de las organizaciones creadas en Bretton W o o d s y que esos países controlan gracias al sistema de votación proporcional, instando, por último, a los países del Sur a que basen íntegramente los programas de desarrollo sobre los cánones del sistema co-

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mercial que predomina en el m u n d o . El Sur, a partir de la creación de la U N C T A D (Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo), en 1964, y gracias a su abrumadora mayoría en las Naciones Unidas, preparó una estrategia distinta de cooperación y desarrollo económicos. C o n el título de N u e vo Orden Económico Internacional, propugnó un aumento considerable de la asistencia para el desarrollo a través de las organizaciones multilaterales, un sistema de preferencias comerciales en virtud del cual los países del Sur pudieran fomentar la venta de los artículos manufacturados en los mercados del Norte y la concesión de subvenciones internacionales para sostener los precios de los bienes esenciales que constituyen las exportaciones principales de muchos países en desarrollo.

En resumidas cuentas, lo que sucedió es que los países del Sur procuraron utilizar los órganos de las Naciones Unidas para influir en los sistemas monetario y comercial internacionales que los países altamente industrializados controlan a través del F M I , el Banco M u n dial y el G A T T . Consiguieron que se votara el nuevo orden económico internacional en la U N C T A D y la Asamblea General, rebasando ampliamente el número de votos de Estados Unidos y sus aliados. Al m i s m o tiempo, los países en desarrollo se han sentido permanentemente frustrados, puesto que las votaciones sólo sirven en las Naciones Unidas para hacer aprobar recomendaciones que no son vinculantes. Se han sentido también insatisfechos con la respuesta que las propuestas del nuevo orden económico internacional ha tenido fuera de las Naciones Unidas. Entre 1975 y 1985 los préstamos multilaterales a los países en desarrollo crecieron en más del 100 %, aplicándose preferencias comerciales -aumentadas con programas c o m o los de la Comunidad Económica Europea en virtud de los Acuerdos de L o m é y otros entre productores y consumidores para estabilizar los precios- a un n ú m e ro hoy considerable de mercancías. Pero la asistencia para el desarrollo proporcionada por los países de la O C D E no ha alcanzado aún el 0,7 % del PIB que se votó en la Estrategia para el Desarrollo Internacional, y las economías de los países en desarrollo han sufrido gravemente con la recesión que azotó al Norte a comienzos del decenio de 1980. Pese a ganar las votaciones no han conseguido que los Esta

dos industrializados que participan en las «negociaciones mundiales» auspiciadas por las Naciones Unidas revisen los sistemas por los que se rigen las relaciones económicas. Esta situación se resumió como sigue en un análisis anterior al cuadragésimo período de sesiones de la Asamblea General de 1985:

Resentidos por tener que depender de un sistema en el que los mercados externos, los términos del comercio y los tipos de interés influyen considerablemente en sus destinos económicos, sin que puedan controlarlos, los gobiernos del Sur [...] están obligados a redoblar sus esfuerzos para m e jorar su capacidad de negociación, tanto individual c o m o colectiva. Los gobiernos del Norte resistirán a sus embates46.

La confrontación Norte-Sur sobre las cuestiones económicas no ha hecho sino agravarse a lo largo del tiempo con la denominada «politización» consistente en lo fundamental en sumar una declaración tras otra en temas convertidos y en cuya solución no tienen ningún poder. La mayoría de las declaraciones de ese tipo se refieren a temas controvertidos c o m o el origen del nacionalismo palestino, el apartheid de Sudáfrica y la urgencia del desarme nuclear. Se trata de cuestiones que tienen su sitio en los debates que se celebran en las N a ciones Unidas y que ya son objeto de viva controversia al ser debatidos en su m o m e n t o . E n términos generales, existe una posición general del Tercer M u n d o sobre estas cuestiones que se opone estos últimos años a la «occidental» y, particularmente, a la de Estados Unidos. Pero también ocurre con frecuencia que estas cuestiones se mezclen con las de carácter económico por la necesidad del Tercer M u n d o de mantener la unidad de numerosísimos países cuyos intereses son cada vez m á s divergentes. Para alcanzar la unidad a propósito de cuestiones generales c o m o el Nuevo Orden Económico Internacional, con frecuencia ha sido necesario llegar a un acuerdo previo para incluir una referencia a intereses concretos de diversos miembros, c o m o el nacionalismo palestino en el caso de los Estados árabes y el apartheid en el caso de los Estados africanos del sur del Sahara. Pero la politización ha irritado en particular a Estados Unidos, que se han sentido atacados por las résolu-


ciones m á s politizadas. Esta irritación se ha difundido entre la opinión pública estadounidense y el Congreso ya ha contribuido a que se tomara la decisión de suprimir una parte considerable de la contribución norteamericana y de modificar los procedimientos seguidos por las Naciones Unidas para votar las cuestiones de carácter presupuestario47.

La controversia sobre los sistemas económicos y la politización se produce en lo que Fromuth denomina «Las Naciones Unidas en tanto que foro económico mundial». Ahora bien, en la práctica, la «acción», por así decirlo, ha acabado por concentrarse sobre todo en las organizaciones de carácter financiero, a medida que los temas del desarrollo se asocian cada vez más a los problemas del crecimiento económico y de la estabilidad de los mercados mundiales. En realidad se ha empujado a los países en desarrollo hacia la economía m u n dial predominante, ya que cada vez es m á s neta la orientación de las políticas económicas a la exportación y que países en desarrollo m á s importantes se apoyaban en fuentes privadas de inversiones de capitales. En cambio, los problemas que se han concentrado en las N a ciones Unidas son los que no pueden dejarse a las fuerzas del mercado y exigen el esfuerzo conjugado de toda la comunidad. Así, en el plano operacional, han surgido en las Naciones Unidas múltiples programas económicos y sociales con una identidad propia y con un apoyo m u y amplio, siendo éste el caso del P N U D , del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef), de las actividades de asistencia técnica, las de auxilio en casos de urgencia y del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. D e manera general se trata de actividades consagradas a los países menos adelantados y cuyos objetivos son humanitarios y responden a las necesidades fundamentales de los países más pobres y desfavorecidos del m u n d o .

Existe en realidad una división de funciones en lo tocante a los asuntos económicos y sociales que se ha visto oscurecida por la controversia surgida en torno al Nuevo Orden Económico Internacional y por la práctica de la politización. Ahora bien, ya sea deliberadamente o no, es algo que se reconoce en dos de las recomendaciones del Grupo de los 18. En la primera se reafirma la función coordinada central del P N U D en cuanto a las operaciones

sobre el terreno. En la segunda se afirma la necesidad de refundir y racionalizar los numerosos departamentos y programas que se han ido creando de manera pragmática a lo largo de los años y que han llegado a formar una especie de «red de seguridad» social. La búsqueda de la «identidad» que, según afirma con razón Fromuth, es esencial para dotar de una nueva finalidad a las Naciones Unidas, puede consistir en aceptar una responsabilidad esencial en lo tocante a los pueblos m á s necesitados de asistencia internacional.

Las orientaciones generales de la reforma de las Naciones Unidas, en lo que se refiere a los asuntos económicos y sociales y también en otras cuestiones, se deprenden de las características propias de la Organización y del lugar que ocupa en el amplísimo conglomerado de organizaciones internacionales creadas desde 1945. Su carácter es universal, lo que lleva consigo ventajas e inconvenientes. Las Naciones Unidas son el único foro mundial que no tiene limitaciones, ni de funciones, ni de temas, ni de participación. Brinda la panorámica más global de lo que sucede en el m u n d o y de c ó m o se hallan interrelacionados sus distintos componentes. En términos políticos es com o un satélite en órbita en el espacio exterior, cuyo centro está en la tierra y cuya función esencial consistirá en fotografiarla. Las Naciones Unidas son, pues, el foro esencial en el que hay que celebrar los debates de carácter internacional, en lo que radica su virtud. Los inconvenientes se deben a la falta de una visión central de c ó m o debería ser el m u n d o . «Existen», y repetimos la advertencia de Robert Cox, «visiones contradictorias sobre el futuro orden mundial...».

Los debates internacionales, al igual que las propias Naciones Unidas, se hallan, pues, fragmentados y sobrecargados. Hay que racionalizarlos, formular un conjunto de procedimientos ordenados y ejercer una gestión firme a partir de un Secretario General activo y que goce de amplio apoyo, puntos todos ellos que se propugnan en las recomendaciones del Grupo de los 18 y en los informes de Davidson, Fromuth, Bertrand y el grupo de la U N A . Pero, en su calidad de foro mundial, las Naciones Unidas seguirán teniendo un ámbito de acción amplio, evolucionando a su propio aire y creciendo al estar abiertas a todos y siempre que haya «visiones contradictorias».

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El lugar para la seria reincorporación, está en las actividades operacionales donde el papel de las N U puede ser m á s claramente valorado, ahora que tenemos un mejor conocimiento de la misión y de la variedad de organizaciones existentes. En las cuestiones de paz y seguridad, la reincorporación ha tomado, de nuevo, plaza. El problema real es que la misión de las N U puede quedar reducida hasta el punto de una respuesta a la realidad. El papel del Secretario General, especialmente, necesita un fuerte apoyo para facilitar la solución pacífica de disputas consecuencia de la debilitación de acuerdos regionales, a causa de animosidades locales. Al m i s m o tiempo, una misión más amplia para las N U en materias de control de armamentos y desarme debe ser desarrollado mediante la progresiva incorporación en la estrategia de las super potencias del control de armamentos. Finalmente, en asuntos económicos y sociales, la reincorporación está emergiendo en los programas de las N U que cada vez m á s fijan su atención en los países menos desarrollados y en la formación de una «red de seguridad» que permita a la comunidad internacional responder a las necesidades humanas en momentos de desastres y catástrofes.

C ó m o alcanzar el consenso sobre las reformas

El grupo de estudios de la U N A hace hincapié, como Fromuth y Bertrand, en la necesidad de alcanzar un consenso sobre las reformas de las Naciones Unidas para que éstas sean perdurables y tengan un significado. Además , se afirm a que, conforme a lo dicho por Fromuth, «puede ser necesario realizar reformas estructurales» que tengan por objeto mejorar el procedimiento del consenso en las Naciones Unidas y la manera de «plasmarlo en resultados fructuosos»48. Lo que se dice es de sentido com ú n , aunque con ello no se elude el dilema siguiente: no cabe duda de que determinados cambios estructurales fomentarán la obtención del consenso, pero, ¿cómo alcanzar previamente un consenso para decidir qué cambios estructurales realizar en primer lugar? La reforma de las Naciones Unidas, c o m o subraya con razón Bertrand en su informe, no tiene un carácter técnico ni de gestión, sino

fundamentalmente político. La relación es profunda entre estructura y fondo. Las controversias sobre los sistemas económicos internacionales y el predominio de un conjunto de organizaciones internacionales sobre otro, por ejemplo, presuponen algo m á s que unas políticas económicas y un ajuste entre las organizaciones. Se trata también de debates sobre el poder político49.

Así, pues, alcanzar un consenso para apoyar las propuestas iniciales de reforma de las Naciones Unidas no es tarea sencilla. Las primeras reacciones ante las recomendaciones del Grupo de los 18 son esperanzadoras y la observación del Secretario General de que existe una actitud pragmática cada vez m á s difundida entre los Estados Miembros puede servir para asentar la nueva base de los acuerdos políticos para el futuro. La Unión Soviética ha abonado las sumas que debía a las Naciones Unidas y, al parecer, trata de desempeñar un papel más positivo, sobre todo en lo que se refiere a la solución de los conflictos regionales. Pero hay también indicios de peligro: el debate sobre los procedimientos de votación puso de manifiesto un notable resentimiento ante las presiones ejercidas por Estados Unidos. Al mismo tiempo, el Grupo de los 18 dejó sin resolver los aspectos más importantes de la reforma, limitándose a recomendar «un estudio más detallado» de los programas económicos y sociales e instando al Secretario General a ejercer una mayor autoridad, sin sugerir ninguna modificación del procedimiento seguido para su elección. La propuesta del grupo de estudios de la U N A de limitar el mandato del Secretario General a siete años es constructiva, aunque hace depender la decisión del tipo de dirección que se necesita y desea de un a m plio acuerdo, en primer lugar, entre los m i e m bros permanentes del Consejo de Seguridad que representan al candidato y, en segundo lugar, de la mayoría de los miembros que tienen que confirmar su nombramiento.

A pesar de ello, también los que adoptan generalmente una actitud realista reconocen que la política internacional no consiste únicamente en un juego sencillo en el que los Estados cooperen al mismo tiempo que compitan para defender sus propios intereses. N o hay motivo alguno para dar por supuesto que sea imposible alcanzar un consenso favorable a la reforma de las Naciones Unidas, pero no cabe


duda de que será m u y difícil. La idea de sistem a s internacionales parte de la propuesta de que los Estados pueden poner en práctica la cooperación y adaptarse a la larga a ciertas normas y procedimientos, por lo que no necesitan atenerse continuamente a los dictados de una potencia hegemónica para seguir una pauta de conducta. Las Naciones Unidas son una organización «autónoma» y que no depende estrechamente de sistemas concretos. Los Estados Miembros han participado, sin embargo, en las actividades de las Naciones Unidas desde hace bastantes años, algunos de ellos desde hace m á s de cuatro decenios, y en su mayoría siguen interesados, aunque por motivos distintos, en su buen funcionamiento.

¿Es el interés por las Naciones Unidas suficiente fundamento c o m o para alcanzar el consenso necesario a su reforma? Robert Axelrod considera que la cooperación puede evolucionar gracias a la realización de actividades en c o m ú n durante las cuales se realiza un proceso de aprendizaje. D e suma importancia al respecto es lo que denomina «ampliar la sombra del futuro», esto es, lograr que los participantes tengan mayor conciencia de las consecuencias futuras, de ámbito m á s amplio, de sus actos. «Hay dos maneras esenciales de lograrlo», dice, «haciendo que las acciones en c o m ú n sean más duraderas o bien que sean más frecuentes»50. La cooperación no sólo se fomenta «ampliando la sombra del futuro» sino también «modificando los resultados, haciendo que la gente se preocupe por el bienestar de los demás y mostrando el valor de la reciprocidad» 51. N o está suficientemente claro si las conclusiones de Axelrod se pueden aplicar a la reforma de las Naciones Unidas, por más atractivas que sean. Otro tanto sucede con la formulación de Robert Keohane sobre la reciprocidad c o m o «estrategia eficaz para mantener la cooperación». Basándose en la obra de Axelrod, Keohane distingue entre «reciprocidad específica» y «reciprocidad difusa»; esta última no entraña un intercambio específico de ventajas, sino un equilibrio general de obligaciones recíprocas a lo largo del tiempo. La reciprocidad específica, advierte, corresponde mejor a la política internacional, dado que la obligatoriedad del cumplimiento de las norm a s es débil. La reciprocidad es asimismo más difícil en las relaciones multilaterales que en las bilaterales debido a la tentación de quienes

no intervienen decisivamente en el proceso, de intervenir en el mismo 5 2 .

Para que tenga éxito, todo consenso sobre la reforma de las Naciones Unidas deberá aglutinar a los países clave del Norte y del Sur que pueden servir de guía a los demás. La U R S S ha manifestado un interés renovado por las Naciones Unidas, pero tiene que demostrar todavía su credibilidad, y, en cualquier caso, sus recursos son limitados, mientras que tanto sus intereses c o m o su capacidad están sobre todo en función de la seguridad internacional. Es el Norte el que dispone de los necesarios recursos financieros para el sistema de las N a ciones Unidas, mientras que el Sur posee el necesario número de votos, y tan necesario es lo uno c o m o lo otro para que el sistema funcione en sus múltiples aspectos. Tanto el Norte c o m o el Sur tienen también interés en que las Naciones Unidas contribuyan al m u n d o del futuro.

El Norte necesita un m u n d o reglamentado, con mayor certeza y estabilidad, para proteger su riqueza y poderío. El Sur necesita un m u n d o abierto en el que pueda intervenir con mayor eficacia en la política mundial. Pero los intereses difieren y sólo se conjugarán para que pueda llegarse a un nuevo consenso si ambas partes tienen algo que ofrecerse recíprocamente sobre cuestiones que los han dividido de manera tan radical. Tendrán que hallar el m o d o de complementarse.

Estados Unidos ocupa una posición crucial en todo este proceso y consiguió llevar la crisis de las Naciones Unidas a su punto álgido aprovechando que la Organización depende financieramente de su contribución, aunque no puede por sí sola reformar las Naciones Unidas, sino que tendrá que participar en el acuerdo de respaldo a la reforma e, incluso, ponerse al frente del consenso. Para ello habrá que tener presente la diferencia que establece Charles Kindleberger entre «hegemón» y «dirigente»: «las diferencias entre hegemonía y dirección», ha escrito, «[...] responden a algo m á s profundo que la semántica... [el dirigente] es una persona responsable o que responde a la necesidad y a la que pueden formularse demandas o que responde a las demandas de los otros, estando obligado a "resolver" por su capacitación ética y por las circunstancias de la posición que ocupa...»53.

H o y se debate acaloradamente la cuestión

286 Gene M. Lyons

de si la hegemonía estadounidense sigue o no vigente. M u c h o menos controvertida es la necesidad de que Estados Unidos participe efi

cazmente en la coalición política que tiene por objeto reformar las Naciones Unidas.


Notas

1. Asamblea General, Documentos oficiales, cuadragésimo primer período de sesiones, suplemento n ú m . 49 (A/41/49), Nueva York, 1986 (A partir de ahora, informe del Grupo de los 18).

2. A / 4 1 / P V . 3 8 , 16 de octubre de 1986, pág. 56.

3. Ibid, pág. 41.

4. Ibid, pág. 37.

5. Informe del Secretario General sobre la labor de la Organización, Naciones Unidas, 1986, pág. 1.

6. Ibid.

7. Informe del Grupo de los 18, pág. 7.

8. A / 4 1 / P V . 38, pág. 41.

9. Informe del Secretario General, op. cit., pág. 1.

10. Informe del Grupo de los 18, pág. 10.

11. George Davidson, United Nations Financial Emergency: Crisis and Opportunity, Nueva York, Agosto, 1986 (mimeografiado).

12. Ibid, pág. 8.

13. Ibid,pàê- 27.

14. Sadruddin Aga Khan y Maurice F. Strong, «Proposals to Reform the U N » , New York Times, página editorial, 8 de octubre de 1985.

15. Peter Fromuth, The UN at 40: The Problems and The Opportunities, U N A - U S A , Nueva York, Juniode 1986.

16. Ibid, págs. 7-8.

17. Informe del Grupo de los 18, passim.

18. Fromuth, op. cit., pág. 19.

19. Ibid, págs. 53-55.

20. Maurice Bertrand, Contribución a una reflexión sobre la reforma de las Naciones Unidas, Dependencia C o m ú n de Inspección, Naciones Unidas, Ginebra, JIU/REP/85/9.

21. Véase A Study of the Capacity of the United Nations Development System, Naciones Unidas, Ginebra, 1969, D P / 5 .

22. Véase el informe del Grupo de expertos para el estudio de la estructura del sistema de las N . V . , Nouvelle structure des Nations Unies pour la coopération économique internationale. Naciones Unidas, Nueva York, 1975, E /AC62 /9 .

23. Bertrand, op. cit., pág. 60.

24. Informe del Grupo de los 18. pág. 9.

25. Bertrand, op. cit., pág. 66.

26. ¡bid, véanse las págs. 68 ss.

27. Fromuth, op. cit., págs. 39-43.

28. A Successor Vision: The United Nations of Tomorrow, Final Panel Report, United Nations Management and Decision-Making Project, United Nations Association of the U S A , Sep. 1987, pág. I (A partir de ahora, informe UNA-USA).

29. Ibid, pág. 4.

30. Ibid, págs. 6-10.

31. Ibid, pág. 5.

32. Robert W . Cox, «Problems of Global Management», en Toby Trister Gati (ed.). The U.S., the UN and the Management of Global Change, Nueva York, N Y U Press. 1983, págs. 238-262.

33. Informe UNA-USA. pág. 11.

34. Ibid, pág. 33.

35. Ibid, pág. 71.

36. Ibid, pág. 79.

37. Ibid, pág. 78.

38. Ibid, págs. 101-102.

39. Ibid. págs. 80-94.

40. ¡bid, pág. 82.

41. Véase Michael Mandelbaum «International stability and nuclear order: the first nuclear regime», en David C . Gompert et al, Nuclear Weapons and World Politics, Nueva York, M c G r a w Hill, 1977, pág. 15-80.


42. Oran Young, «Patterns of international development: Institutions and organizations». Ponencia redactada para la reunión de 1986 de la American Political Science Association (mimeografiado.)

43. Stephan Krasner, «Structural causes and regime consequences: Regimes as intervening variables», International Organization, vol. 36, n u m . 2, 1982, pág. 185.

44. Inis Claude, Swords into Plowshares, Nueva York, R a m d o m House, 1956 (4a Edición, 1971, reimpresa 1984).

45. Bertrand, op.cit.. págs. 4-14.

46. Issues before the 40th General Assembly of the United Nations, Nueva York, U N A - U S A . 1985, pág. 69.

47. Para un análisis anterior del término «politización», véase Gene M . Lyons et ai, «The politicization issue in the U N Specialized Agencies», en David A . Kay, ed.. The Changing United Nations, Actas de la Academy of Political Science, vol. 32, n u m . 4, Nueva York, 1977, págs. 81-92.

48. Fromuth. op.cit., pág. 45.

49. Stephan D . Krasner. Structural Con/licl, Berkeley,

University of California Press, 1985.

50. Robert Axelrod, The Evolution of Cooperation, Nueva York, Basic Books, 1984, pág. 129.

51. Ibid, págs. 140-14I.

52. Robert O . Keohane. «Reciprocity in internacional relations». International Organization, vol. 40, n u m . 1, 1986, págs. 23-24.

53. Charles Kindleberger, «Hierarchy versus inertial cooperation». International Organization, vol. 40. n u m . 4 . pág. 844.

Apéndice

El Consejo Universitario para el Sistema de las Naciones Unidas (ACUNS)

El Consejo Universitario para el Sistema de las Naciones Unidas fue creado en la conferencia fundacional celebrada en Dartmouth College, Hanover, N . H . Estados Unidos de A m é rica, los días 26 a 28 de junio de 1987, con la finalidad de fomentar y apoyar la enseñanza y las investigaciones que profundicen y amplíen nuestra comprensión de la cooperación internacional. El Consejo presta especial atención a los programas y organizaciones del sistema de las Naciones Unidas y a otras organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales que fomentan la capacidad de la comunidad internacional de hacer frente a los problemas que afectan al futuro de todo el mundo .

El A C U N S aceptó la oferta del Dickey Endowment for International Understanding de instituir una secretaría central en el Dartmouth College y prestar apoyo financiero a las actividades del Consejo. La labor del Consejo ha sido posible asimismo gracias a una subvención para planificación de la Fundación Ford, correspondiente al período del lo. de enero al 30 de diciembre de 1988. La subvención de la Fundación Ford, juntamente con la ayuda prestada por Darmouth y las cuotas de sus miembros, han permitido al Consejo crear

un conjunto de grupos de planificación y abrir una oficina de enlace en el Instituto Ralph Bunche para las Naciones Unidas, situado en el Graduate Center de la Ciudad Universitaria (City University) de Nueva York. Las actividades de planificación responden a los tres centros de interés que se determinaron en la conferencia fundacional: enseñanza, investigación y servicio de documentación e información.

El A C U N S organizará conferencias anuales, que tendrán tres finalidades: proveer la dirección de los asuntos del Consejo; debatir los informes de los grupos de estudios y reforzar los nexos entre los universitarios y los funcionarios de las Naciones Unidas.

La primera conferencia anual tuvo lugar en Nueva York, los días 23 a 25 de junio de 1988. La Conferencia aprobó los estatutos del A C U N S y constituyó una posibilidad inhabitual para los miembros del A C U N S de establecer contactos directos con el personal de la Secretaría de las Naciones Unidas, miembros de las delegaciones y representantes de organizaciones no gubernamentales.

El Secretario General, D o n Javier Pérez de Cuéllar, en un discurso que pronunció, hizo

288 Gene M. Lyons

hincapié en las relaciones entre los estudios de alto nivel y la práctica, uno de los principios rectores del programa del A C U N S .

La conferencia aprobó la composición del nuevo Comité Ejecutivo que llevará a cabo el programa del Consejo. Preside el Comité Leon Gordenker, y Rodolfo Stavenhagen y John Trent son sus vicepresidentes, siendo los restantes miembros Herschelle Challenor, John Fobes, Ernst Haas, Margaret Karns, Benjamin Rivlin, Modesto Seara-Vázquez y James P. Se-well. Gene M . Lyon ocupa el cargo de Director Ejecutivo del A C U N S . El Comité Ejecutivo estableció un programa de trabajo y creó un comité permanente de enseñanza, para recopilar inventarios de los materiales existentes y que redactará una propuesta a largo plazo para elaborar módulos didácticos. Analizó asimism o las recomendaciones para una estrategia de la investigación elaborados por Rodolfo Stavenhagen y James P. Sewell. Se convino en que era necesario contar con m á s datos, particularmente acerca de las tendencias de las investigaciones realizadas fuera de América del Norte. El Comité Ejecutivo acordó también iniciar una colección de publicaciones del ACUNS.

En el otoño de 1989 se celebrará una conferencia internacional de investigación sobre el futuro del sistema de las Naciones Unidas, patrocinada conjuntamente por el A C U N S , la International Studies Association, la International Political Science Association y la International Peace Research Association. Dicha conferencia tiene dos objetivos fundamentales: en primer lugar, analizar las recomendaciones de reforma conforme a la panorámica de las relaciones internacionales que se desprende de las investigaciones universitarias más recientes y, en segundo lugar, evaluar una serie de estudios por países encargados para la conferencia, examinando el m o d o en que los gobiernos integran la asistencia de las Naciones Unidas, y de las organizaciones multilaterales en general, en sus procesos de formulación de políticas.

Si se desea m á s información sobre el A C U N S , y en particular sobre las condiciones en que tanto instituciones c o m o personas a título individual pueden adherirse a él, pueden solicitarse a:

Prof. Gene M . Lyons Executive Director

A C U N S / U n i t e d Nations Institute Dickey Endowment 207, Baker Library/Box 6025 Dartmouth College Hanover, N . H . 03755 E E . U U

Estatutos del Consejo Universitario para el Sistema de las Naciones Unidas

(Aprobados en la primera conferencia anual, celebrada en Nueva York, el 23 de junio de 1988)

/. Denominación y finalidad A . El Consejo Universitario para el Sistema de las Naciones Unidas es una asociación internacional de instituciones de educación e investigación y de universitarios, profesores, profesionales y otras personas a título individual que trabajan en las organizaciones internacionales y se dedican a su estudio y tienen interés profesional en fomentar y apoyar la enseñanza y la investigación que profundicen y ensanchen nuestro entendimiento de la cooperación internacional. El Consejo presta especial atención a los programas y organizaciones del sistema de las Naciones Unidas y a otras organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales que fomentan la capacidad de la comunidad internacional de hacer frente a los problemas del futuro del m u n d o .

B . El Consejo actúa habitualmente c o m o asociación educativa y de investigación y observa las reglas de conducta adecuadas para ser eximido de toda imposición fiscal conform e a las leyes vigentes en los países en que realiza proyectos.

//. Miembros Hay dos categorías de miembros:

A . Los miembros institucionales: instituciones educativas de investigación cuyas funciones esenciales coinciden con los objetivos del Consejo.

B . Los miembros a título personal: universitarios, profesores, profesionales y otras personas que trabajan en organizaciones internacionales o las estudian y que comparten los objetivos del Consejo.


777. Órganos de gobierno A . Se invitará a todos los miembros a que intervengan y voten en la reunión anual; los miembros institucionales tendrán derecho a enviar a dos representantes con derecho de voto. La reunión anual tendrá la última palabra acerca del programa y actividades de la asociación.

B . La administración del Consejo corresponderá a un comité ejecutivo formado por el Presidente del Consejo, un Presidente electo, dos Vicepresidentes y siete miembros. Los miembros del Comité reflejarán el carácter internacional del Consejo.

C . Al Director Ejecutivo corresponderá encargarse de la ejecución permanente del programa del Consejo, bajo la dirección del C o mité Ejecutivo; será miembro sin derecho de voto del Comité y actuará como Secretario del Consejo.

D . U n funcionario responsable de la institución huésped, será el tesorero del Consejo.

IV. Reunión de los miembros del Consejo A . Las resoluciones de la reunión anual y de las reuniones extraordinarias de los miembros del Consejo constituirán la expresión de la voluntad de los miembros y determinarán la política que habrán de ejecutar el Comité Ejecutivo y la Oficina de la Sede.

B . Los miembros del Consejo celebrarán una reunión anual. El Comité Ejecutivo, a iniciativa propia o a petición del 20 % de los miembros del Consejo, convocará las reuniones extraordinarias de los miembros del Consejo. El Comité Ejecutivo determinará la fecha, hora y lugar de las reuniones de los miembros, datos que comunicará a los miembros. Toda medida que se adopte en una reunión de los miembros deberá obtener la aprobación de la mayoría de los miembros presentes con derecho a voto, salvo en el caso de las m o dificaciones de los Estatutos, las cuales deberán realizarse conforme a lo dispuesto en el Artículo VIII.

V. Candidaturas y elecciones A . El Comité Ejecutivo deberá tener una composición internacional. Los miembros de su

Mesa y sus miembros serán elegidos por el Consejo en la reunión anual entre las candidaturas que presente el comité y aprobadas por el Consejo por recomendación del Comité Ejecutivo o a petición de diez miembros del Consejo con derecho de voto. Las elecciones se decidirán por mayoría de los miembros presentes que tengan derecho de voto.

B . El Presidente del Comité Ejecutivo será elegido por un período de dos años y los dos Vicepresidentes y demás miembros por un período de tres años. El Presidente electo ocupará ese cargo durante un año antes de asumir la responsabilidad de Presidente por un período de dos años*.

C . El Comité Ejecutivo nombrará al Director Ejecutivo por un período de cinco años o por un período más breve si así lo determinare el Comité Ejecutivo.

VI. Los comités del Consejo La ejecución del programa del Consejo, conforme a las decisiones adoptadas por la reunión anual, corresponderá al Comité Ejecutivo y a cualquier otro comité y grupo de trabajo que el Comité Ejecutivo considere necesarios o adecuados para desempeñar sus funciones.

A . El Comité Ejecutivo tendrá las siguientes responsabilidades:

1. Convocará la reunión anual y preparará el programa y presupuesto para su examen por parte de los miembros;

2. Allegará los fondos necesarios para los proyectos aprobados por el Consejo y adoptará todas las medidas necesarias para que se puedan ejecutar adecuadamente;

3. Mantendrá a los miembros del Consejo plenamente informados de las actividades del programa;

4. Determinará las cuotas que habrán de abonarse para formar parte del Consejo;

* Las elecciones iniciales de los Vicepresidentes y miembros del Comité Ejecutivo se organizarán de m o d o que se elija a un Vicepresidente y a tres miembros por dos años y al otro Vicepresidente y a los otro cuatro miembros por tres años; asimismo, el Presidente electo será elegido un año después de las elecciones iniciales.

290 Gene M. Lyons

5. Supervisará el funcionamiento de la Oficina de la Sede y la ejecución del programa y presupuesto del Consejo;

6. Efectuará los trámites necesarios ante las autoridades adecuadas de la institución huésped para la administración de la Oficina de la Sede; y

7. Designará los comités y grupos de trabajo que se requieran para ejecutar el programa del Consejo.

B . Los restantes comités y grupos de trabajo creados por el Comité Ejecutivo estarán formados por miembros del Consejo con derecho de voto en la reunión anual. Se encargarán de las misiones que les confíe el Consejo Ejecutivo en aplicación del programa del Consejo.

VIL La oficina de la sede A . La Oficina de la Sede se establecerá m e diante votación del Comité Ejecutivo en una de las instituciones miembro del Consejo que se preste a facilitar los locales necesarios y asum a las disposiciones que se precisen conforme al acuerdo establecido entre el Comité Ejecutivo y las autoridades correspondientes de la institución huésped.

B . Conforme a acuerdos escritos con la institución huésped, el Consejo funcionará en calidad de proyecto especial y, por lo que se refiere a los aspectos jurídicos y financieros, será considerado parte de la institución huésped.

C . El Director Ejecutivo será un empleado y miembro del cuerpo docente o del personal investigador de la institución huésped. Al Director Ejecutivo corresponderá la tarea de encargarse del funcionamiento de la Oficina de la Sede conforme al presupuesto aprobado por el Consejo en la reunión anual o en una reu

nión extraordinaria, previo acuerdo por escrito con la institución huésped y habida cuenta de la disponibilidad de fondos para los programas del Consejo.

VIII. Enmiendas El Consejo Ejecutivo o 25 miembros del C o n sejo podrán proponer enmiendas a estos Estatutos. Las propuestas de enmienda se presentarán en la siguiente reunión anual o extraordinaria de los miembros y se considerarán adoptadas si son aprobadas por las dos terceras partes de los miembros presentes y votantes. A recomendación del Comité Ejecutivo, las enmiendas podrán ser sometidas a votación por correo de todos los miembros, una vez debatidas en la reunión anual, y serán adoptadas si las aprueban las dos terceras partes de los miembros.

IX. Procedimientos Las reuniones de los miembros y del Comité Ejecutivo se desarrollarán de acuerdo con la práctica habitual de los órganos parlamentarios. El Comité Ejecutivo procurará que se designe a un parlamentario que ejercerá sus funciones en el curso de las reuniones de los miembros.

X. Disolución del Consejo En caso de disolución del Consejo, los bienes y obligaciones del Consejo serán objeto de acuerdos específicos convenidos con las fuentes de financiación teniendo en cuenta las disposiciones generales previstas por la legislación de la institución huésped.

El rompecabezas de Bhopal: un fracaso de la tecnología, la legislación y los valores modernos

R.S . Khare

En el siguiente artículo, R.S. Khare analiza la catástrofe industrial de Bhopal, la cual, cuatro años después, sigue provocando la muerte de 800 personas al año, como un fracaso de la modernidad y de la racionalidad instrumental que rigen las sociedades contemporáneas.

Este hecho tiene implicaciones humanas, culturales y ambientales, algunos aspectos de las cuales ya han sido tratados en anteriores números de la R ICS: «Maîtriser l'environnement de l'homme», vol. XXII, núm. 4, 1970; La tecnología y los valores culturales, vol. XXXIII, núm. 3, 1981; El hombre en los ecosistemas, núm. 93, 1982; «Environmental Awareness», núm. 109, 1986; y Modernidad e identidad: un simposio, núm. 118, 1988.

El próximo número de la Revista Internacional de Ciencias Sociales (núm. 121, setiembre 1989), estará dedicado a las dimensiones sociales de los cambios en un entorno planetario, y estudiará las interacciones entre la especie humana y la tierra, con consecuencias tales como el «efecto de sierra», el «agujero de la capa de ozono», las «lluvias ácidas», la contaminación de los océanos, la destrucción de los bosques tropicales, la deserti-zación o la vulnerabilidad creciente de las poblaciones que viven en las zonas más pobres del planeta.

A.K.

Por distintas razones, el accidente industrial de Bhopal sigue siendo una extraordinaria maraña de factores relacionados con la cultura jurídica, científica e histórica. Durante lo que quizás haya sido la peor catástrofe industrial del m u n d o , ocurrida en la noche del 2 al 3 de diciembre de 1984, una emanación de «gas venenoso» (isocianato de metilo, según ciertos informes y fosgeno, según otros) procedente de una fábrica de pesticidas de Union Carbide se

expandió por una zona densamente poblada de Bhopal, ciudad de 700.000 habitantes del Estado de Madhya Prasdeh, en la India y de acuerdo con la m a yoría de las estimaciones, provocó la muerte de más de 2.250 personas y trastornos crónicos en otras 200.000. Las repercusiones internacionales del accidente salieron a la luz casi a la mañana siguiente al encontrarse en el centro mism o de la controversia una

importante empresa multinacional estadounidense. Desde entonces, en India la imagen de esta catástrofe se ha estructurado en torno a una dicotomía entre lo autóctono (esto es, la Unión de la India, el Estado de M a d h y a Pradesh y la población de Bhopal) y lo foráneo (es decir, los intereses comerciales estadounidenses y, en términos más generales, la ciencia y la tecnología occidentales).

En cambio, en Estados Unidos, aunque las reacciones del m u n d o del derecho, las empresas privadas, la bolsa y los medios nacionales e

R . S. Khare es profesor de antropología en la University of Virginia, Charlottesville, Virginia 22906, E E . U U . y presidente de la International Union of Anthropological and Ethnological Sciences de la comisión de antropología y alimentación (IUAES). Es autor de numerosas publicaciones sobre la sociedad, la cultura y el cambio social en India. Recientemente ha publicado Culture and Democracy in Modern India.

R I C S 120/Jun. 1989

292 RS. Khare

internacionales dedicados a la ciencia y la tecnología industriales fueron diversas, en el fondo también giraban en torno a una clara dicotomía: «nosotros» contra o frente a «ellos». La superioridad y el predominio de la legislación, la tecnología (y la cultura científica) y la administración de empresas de Estados Unidos se plantearon de m o d o sutil pero inequívoco c ó m o las cuestiones principales, antes de que en los medios de comunicación y en los tribunales estadounidenses e indios pudieran determinarse la culpa, la responsabilidad en materia de prevención de los riesgos y las indemnizaciones pecuniarias. Encubierto por estrategias consistentes en echar la culpa a otro (por ejemplo, aducir que un empleado indio había saboteado las instalaciones de Union Carbide) y en limitar la indemnización (por ejemplo, la correspondiente a una víctima india no puede calcularse con arreglo a la misma escala que se aplicaría a una víctima estadounidense), el principal mensaje que se transmitía era el siguiente: India carece de una cultura científica evolucionada y no puede manejar la transferencia de tecnologías complejas. En otras palabras, si se produjo el accidente de Bhopal fue por el bajo nivel de cultura científica de India, agravado por errores sociopolíticos. Si se extrapola este argumento, resulta que la modernidad de India aún se considera espuria o de segundo orden y su ciencia y su tecnología son menos genuínas que las de Estados Unidos1.

Habida cuenta de la intensidad y el alcance de los debates sobre el accidente de Bhopal desde el comienzo, es preciso situar adecuadamente la catástrofe, tanto desde el punto de vista de los hechos como del de la interpretación. U n aspecto interesante de este caso, no obstante, es que las interpretaciones partidistas (jurídicas, políticas o tecnológicas) aparecieron incluso antes de que pudieran reunirse y estudiarse los elementos fácticos y, desde entonces, lo que más ha predominado han sido las interpretaciones. Hasta cierto punto, puede obtenerse una perspectiva un poco mejor examinando retrospectivamente una recopilación de informes publicados, en la que los principales grupos antagónicos e interesados se definen en función de sus responsabilidades globales. Gracias a dos extensos volúmenes que sobre el accidente de Bhopal publicó el Instituto de Estudios Jurídicos de la Facultad de Derecho de la Universi

dad de Wisconsin (Madison), actualmente contamos, por lo menos en una primera fase, con un panorama multifacético. Aparte de las propias víctimas, no tardó en producirse el conflicto esencial entre las siguientes partes principales:

Gobierno del Estado de M a d h y a Pradesh contra Union Carbide India Ltda. (UCIL), contra Union Carbide ( U C , E E . U U . ) , y contra Gobierno de la India (Central).

Gobierno de India (Unión de la India) contra, Union Carbide (UCIL y U C ) , y contra G o bierno de E E . U U . (implícitamente).

Inmediatamente se sumaron a la batalla los periodistas indios y estadounidenses y los editoriales de la prensa diaria, aparte de las declaraciones sobre el accidente de Bhopal hechas por físicos, abogados, tecnólogos, grupos de presión especializados en cuestiones científicas y expertos nacionales e internacionales del m o mento. A m é n de los artículos, editoriales y análisis exhaustivos publicados en la prensa, los medios científicos, comerciales, jurídicos e industriales estadounidenses prepararon documentos técnicos. Por m u y espontáneas y vocingleras que hayan sido las reacciones de India, se contuvieron u obstaculizaron en gran medida «por razones judiciales» (con la excepción de la prensa de India por las informaciones que pu^. do obtener)2. Las instituciones científicas de ese país no escatimaron esfuerzos para neutralizar los riesgos que subsistían en la fábrica de Union Carbide e investigar la naturaleza de la fuga de gas y sus consecuencias para la salud de la población local. Pero sus conclusiones se incorporaron al expediente jurídico del Estado y se prestaron a pocos debates abiertos.

D e esta manera, el accidente de Bhopal provocó rápidamente un conflicto entre varias partes que se caracterizó por un claro intento de controlar las conclusiones científicas delicadas. Si bien no se tardó en incorporar la visión de las víctimas de la catástrofe al proceso judicial incoado por el Estado contra Union Carbide (de India y de Estados Unidos) ante los tribunales estadounidenses e indios, la empresa multinacional modificó su posición sobre la responsabilidad y la indemnización aduciendo razones legales. Estos cambios, abiertamente partidistas y de los que a menudo dio cuenta la prensa internacional, deformaron e incluso ocultaron las cuestiones primordiales que puso


en juego la catástrofe, en particular la gestión de las tecnologías peligrosas, la tendencia de las empresas industriales multinacionales a construir instalaciones de producción baratas y una actitud negligente, casi insensible, de las autoridades locales frente a la seguridad industrial. Por encima de todas estas cuestiones se planteaba, por supuesto, la necesidad jurídica, m é dica, política y moral de indemnizar rápida y adecuadamente a las víctimas.

Pero la compensación efectiva que hubiera correspondido a cada una de las partes -el G o bierno de India y Union Carbide- se redujo a una s u m a insignificante por las escapatorias que se encontraron en las normas y la cultura jurídica, tecnológica y burocrática india y estadounidense. Esperar otra cosa hubiera sido hacerse vanas ilusiones; lo esencial, en consecuencia, es que las reacciones nacionales e internacionales ante las grandes catástrofes industriales siguen fundamentalmente un patrón establecido e institucionalizado (económico, tecnológico, histórico, jurídico y político). Por esta razón, para analizar y explicar correctamente el accidente industrial de Bhopal es absolutamente imprescindible interpretar con detenimiento los factores que han entrado en juego.

Aunque sea persuasivo, un argumento de esa índole no puede reflejar el contexto social total o completo si no se toman en cuenta las propias reacciones socioculturales de la población ante una catástrofe industrial. La importancia de ese examen es capital y la polémica a que dé lugar debe cotejarse con la realidad de las limitaciones institucionales. C o m o ya he afirmado en otra parte, la reacción popular al accidente de Bhopal fue enérgica y racional3. N o sólo disipó la imagen habitual de pasividad y fatalismo que se da de los indios sino que, además, puso en cuestión, más bien de manera irónica, la racionalidad y eficiencia de las reacciones de los funcionarios públicos, los de Union Carbide y de los abogados estadounidenses que acudieron en el acto en busca de clientes, con el fin de procurarles una indemnización «justa y rápida».

Cuando se observa la reacción local ante la catástrofe industrial lo que salta a la vista es que la población utilizó al m á x i m o sus recursos socioeconómicos inmediatamente después; sus esfuerzos por alejarse de la «nube» fueron todo lo racionales y eficientes que podían ser en esas circunstancias traumáticas. Estudiantes,

vecinos y organizaciones de voluntarios trabajaron incesantemente para prestar ayuda. E n cambio, según los informes, las instituciones administrativas, científicas y de seguridad social fallaron cuando m á s se las necesitaba: en las horas siguientes a la catástrofe. Union Carbide no se portó mejor. Ni se preocupó verdaderamente por la tragedia y el sufrimiento de los seres humanos, ni sus expertos, indios y estadounidenses, dieron muestras de ninguna «competencia de alta tecnología» para contener y controlar los efectos a largo plazo de la intoxicación por gas. E n cambio, sí dedicaron m u c h o tiempo a encubrir sus propios errores y formas de proceder desatinadas en la administración de la fábrica. Por si los daños causados no bastaran, vino luego el manido argumento de que la tragedia de Bhopal se debía a la ausencia de una cultura industrial en India. En realidad lo que ponía de manifiesto era el fracaso de la cultura industrial en el extranjero, especialmente cuando se trataba de reaccionar ante una catástrofe masiva que se había producido fuera de las fronteras estadounidenses.

Al tratar de sacar «lecciones» del accidente de Bhopal, hay que considerar conjuntamente las dos pautas de reacción. El debate y el análisis deben alternar entre ambas para determinar c ó m o lograr que las instituciones se hagan m á s sensibles a las necesidades de la gente y asuman sus responsabilidades en circunstancias tan excepcionales. Aunque nunca debe perderse de vista este objetivo m á s amplio, el mensaje que se desprende de los acontecimientos posteriores al accidente de Bhopal no es m u y alentador. En realidad, el aprendizaje social a partir de la «peor catástrofe industrial» ha sido insignificante. Suponiendo que se haya transformado en algo, el accidente ha pasado a ser el tema de una maraña malsana e interminable de oscuros procedimientos judiciales en Estados Unidos y en India, que ha relegado a último plano todos sus demás aspectos esenciales. Desde el principio hubo un intercambio de acusaciones y contraacusaciones de culpa, oportunas desde el punto de vista judicial, para lograr que el accidente se inscribiese en el contexto del desfase tecnológico e histórico existente entre India y Estados Unidos de América. Por ejemplo, a pocas semanas del accidente se culpó al capitalism o , a la codicia colectiva, al error h u m a n o , a la ley Murphy , a transferencia de tecnología, a Union Carbide en sus múltiples implantacio-

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Expresiones de la ira de la población de Bhopal. Balder/Sygma.

nes, tanto en India c o m o en otras partes, al G o bierno del Estado de Madhya Pradesh e incluso al sabotaje4.

Factores de neutralización

Teniendo en cuenta la torpeza para ocuparse del accidente de Bhopal y reaccionar ante el mismo desde un comienzo, hoy se pueden analizar ciertos factores básicos que probablemente hayan impedido actuar debidamente ante la catástrofe.

Concretamente, cabe citar tres factores m u y importantes en este contexto: el choque entre dos culturas jurídicas; la politización de la responsabilidad y la indemnización, y una modernidad fallida. Los tres expresan algunas tensiones no resueltas entre la ciencia, el derecho y la cultura occidentales, en un plano general, y entre la ciencia, India y su modernidad político-jurídica en el plano nacional. Si optamos por una perspectiva suficientemente amplia, vere

m o s que la reacción chapucera ante la catástrofe de Bhopal se produjo porque, en cierto sentido, India se parece demasiado y, en otros, difiere mucho de Estados Unidos. D e cualquier manera, tanto desde el punto de vista de sus instituciones jurídicas, su burocracia, su tecnología y su sistema público de seguridad social India y Estados Unidos no lograron aprehender las dimensiones y repercusiones reales de la catástrofe de Bhopal. El fracaso de Estados Unidos es por lo menos tan grave c o m o el de India, si no más .

Permítasenos considerar esos tres factores, uno por uno, habida cuenta de ciertos elementos escogidos.

El conflicto entre culturas jurídicas

Las relaciones entre el derecho nacional e internacional y la industria y la sociedad se plantearon como eje central de la catástrofe de Bhopal ya desde el primer día. Inmediatamente apare-


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cieron en Bhopal abogados estadounidenses, encabezados por M r . Marvin Belli, de 77 años de edad, que presentó rápidamente contra Union Carbide una demanda por daños y perjuicios por un importe de 15.000 millones de dólares «en nombre de las víctimas». El Times de Londres se refirió a «... la justicia, con botas de cocodrilo y corbata de lunares» y añadía que había «algo grotesco en esta bufonada judicial estadounidense»5. También se citó una declaración de M r . Belli en la que éste afirmaba: «Quiero que su proceso tenga lugar en Estados Unidos para que los indios obtengan de Estados Unidos una indemnización por daños y perjuicios por el mal funcionamiento de un procedimiento estadounidense»6.

Las iniciativas judiciales y políticas del G o bierno de India, tanto por el Estado de M a d h y a Pradesh c o m o por el Gobierno Central, fueron igualmente rápidas. El 5 de diciembre de 1984, especialistas en el medio ambiente, médicos y científicos nacionales entraron en escena junto con un equipo de la Oficina Central de Investigación. El Primer Ministro había acudido a Bhopal el día anterior y recibía informes que los expertos le enviaban desde el lugar del accidente. Pese a ello, el acontecimiento seguía estando sumido en una gran confusión judicial que hubiera durado aún m á s si los abogados estadounidenses no hubieran entrado en liza para firmar miles de demandas contra Union Carbide, prometiendo indemnizaciones astronómicas. C o m o observa Hazarika en su libro Bhopal: The Lessons of a Tragedy, los abogados estadounidenses hicieron dos cosas al mismo tiempo: «Aunque reprobaba el alboroto que organizaban y el descaro de que hacían gala los abogados estadounidenses, el Gobierno de India pensó que tenía la clave de una plataforma eficaz para demandar a Union Carbide»7.

Pero el verdadero conflicto entre las dos culturas jurídicas no se había concretado aún: lo hizo cuando el Gobierno de India decidió iniciar y defender el caso Bhopal en los tribunales estadounidenses haciendo hincapié en la insuficiencia y las carencias del sistema jurídico indio. Para sustentar ese argumento se citaron estudios recientes de juristas estadounidenses especializados en India, c o m o Marc Galanter8. Sin embargo, c o m o se sabe actualmente, la estrategia salió al revés, especialmente cuando Union Carbide contrató el eminente jurista indio N . A . Palkhivala para que adujese lo contra

rio, esto es, que los tribunales de India eran más que competentes para fallar sobre el caso Bhopal. El Juez Keenan decidió, en consecuencia, que éste no debía remitirse a un tribunal estadounidense: «Sería un acto imperialista. En 1986 la Unión de la India es una potencia mundial, y sus tribunales tienen la competencia, ya demostrada, para hacer justicia de m a nera equitativa»9.

El verdadero conflicto entre ambas culturas jurídicas radica en la insospechada similitud de actitudes respecto de los tribunales. Al igual que los estadounidenses, los indios suelen pleitear a menudo . Entablan procesos con los que ponen en juego su sentido del honor, su prestigio y sus recursos socioeconómicos. Quienes invocaban la insuficiencia del sistema jurídico indio no tuvieron bastante en cuenta el arraigo de esta actitud cultural y no tardaron en perder terreno, c o m o era previsible. La defensa de la India actuó en el asunto de Bhopal exactamente c o m o solía actuar, según demuestran informes recientes10. Inició su ofensiva judicial teniendo presentes dos metas primordiales: en primer lugar, lograr una iniciativa y una influencia políticas y, en segundo lugar, reclamar una indemnización económica para la Unión de India, con arreglo a la escala estadounidense o, lo que es lo mismo , la máxima. Hazarika señala: «Después de enero de 1985, el Gobierno de la India avanzó rápidamente gracias a la ayuda de un decreto presidencial, en primer lugar, y, luego, de una decisión del Parlamento en virtud de la cual éste se transformó en el único representante legal de las víctimas de la emanación de gas "con arreglo al principio de parens patriae"»11. Desde el primer m o m e n t o la dem a n d a de India indicaba que el país estaba dispuesto a entablar una larga batalla judicial en la que se prestaría particular atención a la responsabilidad, a fines de la indemnización, de una empresa transnacional implantada en un país del Tercer M u n d o . En cambio, según parece, Union Carbide se equivocó m á s de una vez sobre la actitud y las intenciones de India en el terreno legal, debido a lo cual fracasó en reiteradas ocasiones al intentar resolver el problema al margen de los tribunales.

El conflicto entre los sistemas jurídicos sigue intensificándose en torno a las víctimas de Bhopal, sobre todo porque ambos tienden sistemáticamente a enredarse en procedimientos judiciales largos y tortuosos y porque tienen


concepciones m u y diferentes de la función que cumple una empresa transnacional estadounidense. Quizá la ironía estribe no sólo en que las víctimas se vean relegadas al último plano, sino también en que no haya una clara victoria jurídica ni moral para ninguna de las dos partes en pugna y no se saque ninguna gran lección de la principal catástrofe industrial del m u n d o .

Transferencia de tecnología desvirtuada e irresponsabilidad

Si para algo útil sirvió la atención que todo el m u n d o prestó a la catástrofe de Bhopal fue para preocuparse, aunque no haya sido más que esporádicamente, por la relación crítica existente entre la tecnología, la economía y los valores humanos . Las emanaciones que provocaron la catástrofe de Bhopal procedían de una fábrica de Union Carbide en la que se producían plaguicidas de carbamato a partir de distintos productos químicos intermedios, uno de los cuales era el isocianato de metilo. Era una fábrica que simbolizaba las proezas tecnológicas de vanguardia de una empresa gigantesca, cuyas normas de diseño y seguridad se habían fijado para ser uniformemente respetadas «en cualquier lugar del planeta en el que Union Carbide funcione», según palabras pronunciadas por el Presidente de Union Carbide, W a r ren Anderson, el 14 de diciembre de 1984, ante un subcomité del Congreso Estadounidense12. Irónicamente, las fábricas de Union Carbide de Bhopal y de Institute (West Virginia Occidental) tienen un historial de fallos del sistema de seguridad y, después de la catástrofe, ha surgido una gran controversia sobre los dispositivos de seguridad y los problemas de concepción en la fábrica de Bhopal.

A raíz de esta catástrofe se han planteado esencialmente cuatro preguntas que, aunque guardan relación entre sí, son netamente distintas. La primera se refiere a la naturaleza de la transferencia de tecnología, su «envasado» y su control global, especialmente en un lugar c o m o Bhopal. ¿Hay, en tales casos, una auténtica «transferencia» de tecnología o se trata m á s bien de optimizar la rentabilidad de la fabricación de un producto en un país en desarrollo, es decir, un país donde la m a n o de obra es barata? En segundo lugar, ¿la construcción de la fábrica y los controles cotidianos de fun

cionamiento se ajustan a un código estricto y uniforme de normas internacionales o existe un desfase real y cada vez mayor entre lo que se pretende (o prescribe) en teoría y lo que se hace en la práctica? En tercer lugar, ¿estas e m presas «altamente tecnificadas» tratan de controlar y de desalentar una auténtica transferencia de tecnología impidiendo una formación completa del personal local e ideando normas menos estrictas e incluso inferiores para la construcción, el funcionamiento y el control de la calidad de los productos en esas implantaciones? En cuarto lugar, cabe preguntarse si se desatienden o se pasan por alto los aspectos m á s peligrosos de la construcción, el funcionamiento de las fábricas y la gestión de los productos para lograr la m á x i m a rentabilidad, lo que también lleva a una falsa noción de lo que es una seguridad ambiental y profesional adecuada.

Aunque la catástrofe de Bhopal guarda relación con todas estas preguntas y algunas de ellas se debatieron inmediatamente después de que ocurriera tanto en la prensa, c o m o en los medios técnicos y en comités políticos, las «lecciones» de largo alcance que se sacaron siguen siendo en el mejor de los casos nebulosas, e insignificantes en el peor. Al leer esas publicaciones, ya se trate de informes periodísticos, de informes oficiales de una de las partes involucradas o de documentos técnicos, nos encontramos con una gran diversidad de argumentos cuya finalidad es restar importancia a las cuestiones relacionadas con la evidente responsabilidad en materia de transferencia de tecnología, la política internacional y el bienestar del ser humano 1 3 . El accidente de Bhopal ilustra ampliamente la forma en que éstas cuestiones se ramifican en los terrenos político, comercial, jurídico y tecnológico.

Esas ramificaciones afectan tanto a los países desarrollados c o m o al m u n d o en desarrollo, aunque sus finalidades y aplicaciones pueden cambiar según las circunstancias. A primera vista todo informe sobre Bhopal contiene pronunciamientos de largo alcance sobre la responsabilidad. Por ejemplo, tanto los documentos de Hazarika c o m o Everest muestran c ó m o las principales partes interesadas -esto es, Union Carbide y el Gobierno de India, en diferentes niveles- recurrieron a la contradicción, el camuflaje, la astucia, la tergiversación, el subterfugio y el oportunismo político para

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que la culpa recayera en el otro y se justificara su responsabilidad moral y legal. Saltan a la vista las contradicciones y las diferencias en la concepción tecnológica, la maquinaria y los controles entre la fábrica de Bhopal y la de la Union Carbide en Institute (West Virginia). Mientras que M r . Anderson, Presidente de Union Carbide, afirmaba que el equipo, la construcción y todo lo demás eran idénticos, C S . Tyson, directivo del equipo de inspección de seguridad de Union Carbide llegó a la conclusión de que las instalaciones de Bhopal no se ajustaban a las normas estadounidenses14. N o obstante, poco después del accidente, la Union Carbide comenzó a poner distancias entre la filial india (UCIL) y la casa madre estadounidense. Si este «alejamiento» permitió que Union Carbide se negara a aceptar un grado razonable de responsabilidad por la catástrofe de Bhopal, la distancia aumentó más todavía cuando Union Carbide planteó la posibilidad de que hubiera habido un sabotaje en la fábrica de Bhopal15. El argumento defensivo se había transformado en subterfugio, la tergiversación convenía y aparentemente cuadraba tanto desde el punto de vista práctico como jurídico, dado el aumento del terrorismo en India.

En el otro extremo se encontraban el G o bierno y la burocracia de India, sacando baza de la catástrofe. El oportunismo político se hizo patente desde el principio, incluso mucho antes del accidente, cuando se concedieron gratuitamente títulos de propiedad a habitantes de viviendas pobres para que se instalaran cerca de la fábrica, fundamentalmente porque eran un «semillero de votantes» para los políticos de la localidad y del Estado. Otras m a niobras igualmente evidentes fueron los altercados y el letargo burocráticos y la atribución de la culpa, bajo los efectos del pánico, a las autoridades de la localidad y del Estado, cuyo corolario fueron ciertas medidas grotescas, com o la detención de M r . Anderson, Presidente de Union Carbide, en diciembre de 1984 en Bhopal y la incapacidad para registrar y, aún más, para tramitar todas las denuncias, que ascendían a 80.000, a finales de 198716.

En resumen, lo que se observa es que la naturaleza del discurso siguió asemejándose notablemente por ambas partes en sus defectos y estuvo estrictamente controlada por las principales instituciones politicoeconómicas y las

presiones que ejercieron sobre una y otra parte. Para los objetivos de este artículo, baste decir que, en el caso de Union Carbide, fueron la rentabilidad y el lucro, y en el de India, la tecnología y sus codiciados productos, los factores que rigieron las transacciones antes del accidente y que, pese a él, siguen funcionando en buena medida.

Así, pues, entre otras lecciones, hay una clarísima. Los discursos y diálogos entre los países desarrollados y los países en desarrollo están tan imbricados en las instituciones que incluso un accidente «costoso» c o m o el de Bhopal no cambia gran cosa, al menos desde el punto de vista moral y humano . Everest acusa claramente a Union Carbide en términos económicos:

¿Por qué estas fábricas -y la de Bhopal en particular- estaban tan mal construidas y carecían de una tecnología adecuada? Porque el criterio primordial por el que se rige la empresa Union Carbide al construirlas no es la seguridad ni la prevención de las catástrofes sino la reducción de los costos y la rentabilidad. Las medidas de seguridad pueden representar entre el 15 % y el 30 % de los gastos totales de construcción de una nueva fábrica de productos químicos, esto es, entre tres y seis millones de dólares para una fábrica que cueste 20 millones, c o m o lade Bhopal17.

Estos imperativos fundamentales ilustran, a su vez, lo que antes se ha denominado «fallos» en los discursos que una empresa multinacional y un gobierno nacional soberano han generado sobre la catástrofe de Bhopal. Las maniobras judiciales no son m á s que el símbolo de las metas politicoeconómicas y las realidades tecnológicas más profundas por ambas partes. La transferencia de tecnología desvirtuada también lleva la impronta de los mism o s imperativos esenciales. C o m o corroboran ampliamente Everest y Hazarika, la transferencia de tecnología de Estados Unidos a India rara vez ha estado exenta del control del proveedor sobre lo que transfiere y sobre lo que produce la tecnología. C o m o señaló un observador indio en el New York Times:

«Estamos descubriendo que a menudo la tecnología se transfiere sólo a los locales de la filial y no a la sociedad en su conjunto»18.


Aunque siga siendo necesario preparar estudios monográficos sistemáticos y exhaustivos sobre la transferencia de tecnología y los valores tecnológicos, atinados por lo menos desde el punto de vista antropológico, pueden formularse ya ciertas observaciones preliminares. En primer lugar, cuando el proveedor de tecnología trata de controlar y de contener la transferencia dentro de la sociedad destinatária, fomenta también un bajo nivel de responsabilidad local y una distancia en cuanto a la cultura tecnológica. E n otras palabras, como el caso Bhopal demuestra, el descuido en materia de seguridad tecnológica aumenta en relación a los controles del proveedor y éste debe estar preparado para hacerse cargo de ellas o contar m u y poco con su homólogo local. La fábrica de Bhopal no se limitó a seguir esa pauta, sino que al parecer se mantuvo por debajo de las normas de Union Carbide. Everest sintetizó claramente la situación en los siguientes términos:

«En resumidas cuentas, ni desde el punto de vista de la situación general de India ni de la situación particular de Bhopal puede afirmarse que el principal problema haya sido la existencia de una tecnología "demasiado" compleja o avanzada que no se pudiera manejar. En realidad, c o m o se ha visto, una de las principales razones de la matanza de Bhopal no fue el exceso de tecnología, sino todo lo contrario, la concepción básica de la fábrica; los intentos de Union Carbide y de sus defensores por echar la culpa al "retraso de la India" son una mentira flagrante y una tentativa evidente de encubrir la responsabilidad de la empresa»19.

Las cuestiones de fondo de la catástrofe de Bhopal siguen aún pendientes hoy en día, no obstante las maniobras judiciales del Gobierno de India y de Union Carbide. Esta contradicción interna se hace patente en la tendencia del proveedor a seguir controlando la tecnología y a crear una dependencia del cliente, por un lado, y a limitar su propia responsabilidad en cuanto a la seguridad.

Pero la actitud del Gobierno de India también ha sido desigual en la ayuda realmente prestada a las víctimas. Si bien al principio aceptó, aunque de mala gana y por razones políticas, cierta responsabilidad moral, se ha cen

trado desde entonces en las escaramuzas judiciales contra Union Carbide en los tribunales. Debido a las complicaciones del procedimiento, la prueba principal del caso no se ha presentado aún. Entre tanto, Union Carbide tampoco propone conceder ninguna «responsabilidad legal», sobre todo porque, a su juicio, «la tragedia obedeció a un acto deliberado de sabotaje cometido por un empleado de Union Carbide India»20.

Además , el presidente de la empresa ha aducido su desamparo: «El Gobierno de India nos ha literalmente aplastado, y años después ningún tribunal ha oído un testimonio». Por otra parte, los tribunales indios -tanto los de competencia nacional c o m o los del Estado-hicieron presión para que una Union Carbide renuente y en busca de coartadas diera a las víctimas una «indemnización provisional», fijando la responsabilidad de la empresa transnacional «levantando el velo corporativo... por razones de pura equidad»21.

En resumen, transcurridos tres años y m e dio desde el accidente, no se ha obtenido nada sustancial de la ayuda prometida reiteradamente a las víctimas de Bhopal. Desde el punto de vista antropológico (al menos, m e gustaría creerlo) es una severa condena del hombre moderno y de sus valores, particularmente com o se ha puesto de manifiesto en reiteradas ocasiones en los últimos decenios del siglo xx.

El fracaso de la modernidad: comentarios generales

En los orígenes del accidente industrial de Bhopal y en otros similares, un aspecto que se repite generalmente es el fracaso de la modernidad y sus valores22. La política partidista y la economía del hombre moderno dificultan en todo el m u n d o una gestión humana de la ciencia y la tecnología. Pese a sus profesiones de racionalismo e igualdad y a la promesa de una justicia consagrada por la ley, el hombre moderno está demasiado atado a la política que quiere dominar y controlar y a la economía, supeditada a un lucro fácil en detrimento del bienestar humano y ecológico. Las similitudes y diferencias de las reacciones observadas en las distintas regiones ante las catástrofes tecnológicas forman parte de esta estructura de valores más amplia. Recuérdense

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por ejemplo, junto con el de Bhopal, accidentes tecnológicos c o m o la contaminación del Rin, el desastre de Chernobyl en la U R S S , de Seveso en Italia y de Minamata, en Japón23. Es lógico, y actualmente inevitable, que los temas de la tecnología, la ecología, la economía y la supervivencia del ser h u m a n o se examinen dentro del contexto más amplio de la modernidad y de su crítica.

Aunque éste no sea el lugar m á s indicado para estudiar los nexos entre las críticas internas (esto es, occidentales) y externas (o sea, no occidentales) de la modernidad, permítasenos observar que la modernidad, triunfo de la razón, también se caracteriza por «fracasos de la razón», sobre todo porque no sabe cómo reconciliar y albergar la razón pura junto con el carácter práctico ni c ó m o tratar «la presencia de lo irracional... la economía del deseo, la

voluntad de poder... en el meollo de lo racional»24.

En este contexto, el hombre moderno tiene aún que aprender a lograr que el poder tecnológico coexista con la responsabilidad moral y con la supervivencia a largo plazo del ser hum a n o y del medio ambiente, en la vida real y en las diferentes regiones del m u n d o . Hasta que la modernidad no trate de hacerlo sinceramente, subsistirán sus zozobras y su desorientación, y su degradación será inexorable25. En cuanto a la catástrofe de Bhopal, la modernidad es la que m á s pierde cuando una empresa multinacional «moderna» y un gobierno de un país «moderno» se empeñan en imponer su voluntad de poder y de dominación en los tribunales, a expensas de las víctimas, que no tienen prácticamente dónde recurrir.



Notas

1. Los comentarios que anteceden proceden de los informes sobre el accidente de Bhopal, publicados en su mayoría por periódicos y revistas de noticias, que el Instituto de Estudios Jurídicos de la Facultad de Derecho de la Universidad de Wisconsin recopiló, por orden cronológico, en dos volúmenes (designados a continuación con la sigla WLS, volúmenes I y II). Algunas veces, esa documentación es bastante explícita en cuanto a los conflictos occidental-

no occidental e indio-estadounidense en materia de derecho, ciencia y valores sociales. Así, por ejemplo, la fábrica de Union Carbide fue «construida» y «explotada» por indios y no por estadounidenses, lo que supone una utilización errónea de la «alta tecnología» por los que, supuestamente, carecen de cultura al respecto. En consecuencia, la culpa recae forzosamente en «los que la han utilizado mal» y no en los «proveedores» de la tecnología. La fundamentación de esta «ausencia de cultura industrial» de la India apareció en el New York Times poco después del accidente (9 de diciembre de 1984) y se tachó a la catástrofe de consecuencia de una «transferencia ciega de tecnología», implícitamente expresada en la ausencia de «evolución social» en un país en desarrollo c o m o India.

2. La razón no hay que buscarla m u y lejos: el Gobierno de India y sus instituciones científicas se han apropiado del acopio y del control de los «elementos fácticos» del accidente, especialmente porque debían formar parte de las pruebas judiciales que el Gobierno, único representante de las víctimas de Bhopal, tenía que presentar en los tribunales para recibir una indemnización justa y adecuada de Union Carbide. N o obstante, pese a este imperativo, los medios de comunicación indios consignaron una amplia gama de

informaciones, e incluso las reacciones de altos funcionarios indios y del público. Véase el equilibrado informe de Sanjoy Hazarika: Bhopal: The Lessons of a Tragedy. Nueva Delhi: Penguin Books, India. 1987.

3. Véase R . S . Khare, «The Bhopal Industrial Accident: Anthropological and Civic Issues», Anthropology Today, vol. 3, n u m . 4, 1987.

4. La hipótesis, formulada por la Oficina Federal de Investigaciones de los Estados Unidos, fue inmediatamente adoptada por Union Carbide. Véase Hazarika, Op. cit.

5. The Times, 11 de diciembre de 1984.

6. WSL, vol. I, Op. cit., pág. 72.

7. Hazarika Op. cit., pág. 108.

8. Véanse, por ejemplo, sus textos «Legal Torpor: W h y so little has happened in India after the Bhopal tragedy», Texas International Law Journal, 1985; y « W h e n Legal Worlds Collide...» Issues in Compensatory Justice: The Bhopal Industrial Accident. Universidad de Virginia, Charlottesville, 1987.

9. Citado por Hazarika, Op. cit., págs. 127-128.

10. Consúltense, por ejemplo, los estudios ya citados de Everest, Larry, Behind the Poison Cloud: Union Carbides, Bhopal Massacre, Chicago Banner Press, 1986 y Hazarika.

11. Hazarika Op. cit., pág. 109.

12. Véase Everest Op. cit., pág. 18.

13. Además del texto de Hazarika y Everest, consúltense: un informe de una de las partes involucradas «Bhopal Incident Report», 20 de marzo de 1985; un informe técnico y científico

preparado en India: «The Bhopal Disaster - Current Status (the First Nine Days) and progamme of research», diciembre de 1984, Indian Council of Medical Research, Nueva Delhi.

14. New York Times, 12 de diciembre de 1984; también citado por Everest Op. cit., págs. 164-165.

15. Hazarika, Op. cit., pág. 138.

16. Se encontrará una comparación de éstos y otros problemas mencionados, Hazarika, Op. cit., págs. 141-146.

17. Everest, Op. cit., pág. 36.

18. New York Times, artículo reproducido por Bill Bourne y Udi Eichler «Lessons for the Future», 1987.

19. Everest, Op. cit., pág. 43.

20. Robert D . Kennedy, Presidente de Union Carbide, citado en Times of India, 29 de abril de 1988.

21. Times of India, 7 de abril de 1988.

22. Se encontrará una breve reseña sobre otras grandes catástrofes industriales en Hazarika, Op. cit.

23. La exposición de Hazarika no hace sino abrir el apetito. Para evaluar las características específicas de la catástrofe de Bhopal se precisa un estudio comparado sistemático.

24. Se encontrará una relación de las criticas de la modernidad y su reputación en el libro de Jürgen Habermas, The Philosophical Discourse of Modernity, Polity Press, 1987.

25. En Voices: Modernity and Its Discontents, H o b o Press (1988) se presentan diversas críticas y evaluaciones de la modernidad.

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11-13 octubre

12-14 octubre

16-20 Octubre

Tokyo (Japón)

Sanio Domingo (México)

Omaha (EE. UU.)

Lovain-la-Neuve (Bélgica)

18-21 octubre Calgary (Canadá)

Federación Internacional de las Organizaciones de ciencias sociales: Novena Conferencia general IFFSO, Holmens Kanal 7, DK-1060 Copenague (Dinamarca)

Comisión de Estudios de Historia de la iglesia en América latina: C o n ferencia sobre el sentido histórico del 500 aniversario. C E H I L A , apartado 11-671, Colonia Hipódromo, 96100 México (México)

University of Nebraska: Decimocuarta conferencia anual de estudios europeos. Coordinador de la conferencia, College of Continuing Studies, P K C C , University of Nebraska, O m a h a , Nebraska 68182 ( E E . U U . )

Instituto de Demografía de la Universidad Católica de Lovaina; Sociedad de demografía histórica: Coloquio (Tema: revolución y población - Aspectos demográficos de las grandes revoluciones políticas) Cátedra Quetelet 1989, Instituto de demografia de la UCL. 1 place Montesquieu, B-1438 Louvain-la-Neuve (Belgique)

Sociedad Canadiense de Estudios Éticos: Décima conferencia bienal. 1989 CESA conf. Committee, Canadian Ethic Studies, The University of Calgary, Calgary, Alberta T2N IN4 (Canada)

Diciembre Beer-Sheva (Israel)

Ben-Gurion University of the Negev; U C L A : Segundo coloquio internacional sobre el papel de las universidades en las regiones en vías de desarrollo. Profesor S. Aroni, GSAUP, UCLA, Los Angeles, Cal. 90024 (EE.UU.)

1990

Marrakech Consejo Internacional de Acción Social: X X V conferencia internacio-(Marruecos) nal

CÍAS Koestlergasse 1/29, A-1060 Viena (Austria)

9-13 julio Madrid Asociación Internacional de Sociología: XII congreso mundial (Tema: Sociología para un m u n d o - unidad y diversidad) AIS, Pinar 25, 28006 Madrid (España)

Servicios profesionales y documentados 305

1991

27 mayo-3 junio Hawai' Asociación Científica del Pacífico: XVII congreso (Tema: Hacia el siglo (Estados Unidos del Pacífico: Los desafíos del cambio). PSA, Bishop Museum, P.O. Box de América) 17801, Honolulu, Hawai 96817, (EE. UU)

Libros recibidos

Generalidades, documentación

Centre national de la recherche scientifique. Sociologie française et francophone: Annuaire 1988. Paris, Editions du C N R S , 1988, 313 pp. 70 FF.

Galtung, Johan. Methodology and Development: Essays in Methodology, V.3. Copenhagen, Christian Ejlers, 1988. 259 pp., fig. $30

Le Net, Michel. La communication sociale. Paris, La Documentation française, 1988. 152 pp. fig. ilustr. cuadros. (Notas y estudios documentales, 4866). 50 FF .

N e w Zealand. Ministry of Foreign Affairs. United Nations Handbook, 1988. Wellington, Ministry of Foreign Affairs, 1988. 176 pp. cuadros, índice.

Organisation de coopération et de développement économiques. Rapport 1988: Efforts et politiques poursuivis par les membres du Comité d'aide au développement, por Joseph C . Wheeler. Paris, O C D E , die. 1988. 276 pp., graf., cuadros (también en inglés), 170 FF .

United Nations Economie and Social Commission for Asia and the Pacific. Drug Abuse Data Collection, Analysis and Presentation - A Standard Format: Report of a Workshop. Bangkok, E S C A P , 1988. 34 pp.

United Nations Office at the Vienna Centre for Social Development and Humanitarian Affairs. Handbook of Organizations Active in the Field of Aging. N e w York, United Nations, 1988. 133 pp.

Psicología

Ludisme - L. U.D. Genève, Faculté de psychologie et sciences de l'édu

cation; Unicef, 1988 (Palinodie gnomique).

Religión

Guicherd, Catherine. L'Eglise catholique et ¡a politique de défense au début des années 1980: Etude comparative des documents pastoraus des évèques français, allemands et américains sur la guerre et la paix. Paris, Presses universitaires de France /pour/ l'Institut universitaire des hautes études internationales, 1988. 335 pp., bibl. 160 FF.

Ciencias Sociales

European Coordination Centre for Research and Documentation in the Social Sciences. International Training Seminar on Information Needs, Problems and Possibilities in Comparative Social Science Research, Vlth, Vienna: Proceedings, ed. por L . Kiuzadjan, K . Thesen Saelen, G . Soloviev. Vienna, Eu-rop. Coord. Centre for Research and Documentation in the Social Sciences, 1988. 113 pp., fig., cuadros.

Social Science Research Council. Annual Report 1987-1988. N e w York, Social Science Research Council, 1988. 262 pp., cuadros.

Sociología

Centre de coordination des recherches et de ia documentation en sciences sociales pour l'Afrique Subsaharienne. Problèmes fonciers et politiques agricoles en Afrique Centrale: Actes de la rencontre internationale des sociologues et anthropologues de l'Afrique Centrale, Kinshasa, 27-29 jam.1988, reed, bajo la dirección de Lapika Di-m o m f u . Kinshasa, C E R D A S , 1988. 223 pp., cuadros.

Choquet, Marie; Ledoux, Sylvie;

Menke , Hede. La santé des adolescents: Approche longitudinale des consommations de drogues et des troubles somatiques et psychosomatiques. Paris, La Documentation française; Institut national de la santé et de la recherche médicale, 1988. 141 pp., cuadros, bibliogr. (Analyses et prospective). 130 FF.

Seabrook, Jeremy. The Leisure Society. Oxford, Basil Blackwell, 1988. 195 pp. Rústica £7.95; Tela, £25.

Wieringa, Saskia (ed.). Women's Struggles and Strategies. Alder-shot; Brookfield U S A ; Hong Kong; Sydney, Gower Publishing Group, 1988. 159 pp., índice, £25.

Demografía, población

Kõck, Christian; Kytir, Josef; M ü n z , Rainer. Risiko «Saüglings-tod»: Plädoyer für eine gesundheitspolitische Reform. Wien, Franz Deuticke /für/ Institut für D e m o graphie; Oesterreichische Akademie der Wissenschaften, 1988. 184 pp. mapas, cuadros.

United Nations. Department of International Economic and Social Affairs. Adolescent Reproductive Behaviour: Evidence from Developed Countries, v.l. N e w York, United Nations, 1988. 178 pp., fig., cuadros (Population Studies, 109).

Ciencias políticas

Bulcha, Mekuria. Flight and Integration: Causes of Mass Exodus from Ethiopia and Problems of integration in Sudan. Uppsala, Scandinavian Institute of African Studies, 1988. 256 pp., cuadros.

Galtung, Johan. Transarmament and the Cold War: Peace Research and the Peace Movement: Essays in Peace Research, v.6. Copenhagen, Christian Ejlers, 1988. 432 pp. $40.

308 Libros recibidos

Kagabo, José H a m i m . L'Islam et les Swahili du Rwanda. Paris, Editions de l'Ecole des hautes études en sciences sociales, 1988. 273 pp., bi-bliogr. (Recherches d'histoire et de sciencies sociales). 180 FF .

International Peace Research Association. General Conference, 11 th -A Just Peace through Transformation- Cultural, Economic and Political Foundations for Change: Proceedings, ed. por Chadwick Alger y Michael Stohl. Boulder; London, Westview Press, 1988. 589 pp., cuadros (Westview Special Studies in Peace, Conflict, and Conflict R e solution).

Ciencias Económicas

Abecia Baldivieso, Valentin. Mitayos de Potosí: En una economía sumergida. Barcelona, Técnicos Editoriales Asociados, S.A., 1988 208 pp., mapa , cuadros, índice.

Dargay, Joyce. Factor Demand in Swedish Manufacturing: Econometric Analyses. Stockholm, Almqvist & Wiksell International /for/ The Industrial Institute for Economic and Social Research, 1988. 139 pp., fig., cuadros, bibliogr.

Fourastié, Jacqueline; Godelier (et al.) Economia. Rio de Janeiro, Editora da Fundação Getulio Vargas, 1988. 280 pp., fig., cuadros, índice.

Giarini, Orio; Roulet, Jean-Rémy (bajo la dir. de). L'Europe face à la nouvelle économie de service. Paris, Presses universitaires de France /por/ l'Institut universitaire d'études européenes, 1988. 240 pp., cuadros, bibliogr., indice, 140 FF .

Institut universitaire d'études du dé

veloppement; Institut de recherche sur l'environnement construit. L'autogestion, disait-on! Paris, Presses universitaires de France, 1988. 181 pp., ilustr. bibliogr. (Cahiers de 1 T . U . E . D . , Genève).

Naylor, John; Senior, Barbara. Uncompress/bke Unemployment: Causes, Consequences and Alternatives. Aldershot; Brookfield, U S A ; Hong Kong; Singapore, Sydney, Avebury, 1988. 202 pp., bibliogr., indice.

Société française de psychologie. Développement des hommes et des structures du travail: Quels outils, quels moyens? Paris, Entreprise m o derne d'édition, 1988. 229 pp.

United Nations Economie and Social Commission for Asia and the Pacific. Jakarta Plan of Action on Human Resources Development in the ESCAP Region. Bangkok, E S -C A P , 1988.44 pp.

- Seminar on the Role of Women in Social and Economic Development with Special Reference to Rural Development, Tashkent, 17-27 Sept. 1987: Report. Bangkok, ESCAP, 1988. 43 pp.

Vercruijsse, Emile. The Political Economy of Peasant Farming in Ghana. The Hague, Institue of Social Studies, 1988. 137 pp., cuadros, bibliogr. (Occasional paper, 106).

Derecho

Amnesty International. Etats-Unis: Peine de mort et discrimination en 1987. Paris, Association pour les Editions francphones d'Amnesty International, 1988. 83 pp., cuadros, 25 FF.

Association nationale des assistants de service social. Congrès, 42ème, Paris, 1987: Droits de l'homme et service social dans l'espace européen de 1992. Paris, les Editions ESF, 1988. 119 pp.

United States of America. Organization of American States. Report on the Situation of Human Rights in Haiti. Washington, D C , General Secretariat, Organisation of American States, 1988. 210 pp.

Previsión y acción social

Aptekar, Lewis. Street Children of Cali. Durham; London, Duke University Press, 1988. 235 pp. gloss, ilustr., bibliogr. índice, £30.80.

Organisation mondiale de la santé. Bureau régional de l'Europe. La maternité en Europe: Rapport sur une étude. Copenhague, Organisation mondiale de la santé, 1988. 167 pp., cuadros, bibliogr. (La santé publique en Europe, 26).

— La réadaptation après un infarctus du myocarde: L'expérience européene, bajo la dir. de Veikko Kallio y Elisabeth Cay. Copenhague, Organisation mondiale de la santé, 1987. 161 pp., cuadros (La santé publique en Europe, 24).

- Le renforcement des ministères de la santé pour les soins de santé primaires: Rapport d'un Comité d'experts de l'OMS. Genève, O M S , 1988. 128 pp., cuadros, bibliogr. 12 FS .

World Health Organization; Regional Office for Europe. Mental Health Services in Southern Countries of the European Region. C o penhague. World Health Organisation, 1988. 46pp. ( E U R O Reports and Studies, 107). 6 FS.

Publicaciones recientes de la Unesco (incluidas las auspiciadas por la Unesco*)

América Latina: Diagnósticos y Modelos Industriales Alternativos. Caracas, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales; París, Unesco, 1988. 145 pp., graf., tabl.

Anuario estadístico de la Unesco 1988. París, Unesco, 1988. 1.064 pp., 350 F F .

Bibliographie internationale des sciences sociales: Anthropologie / International Bibliography of the Social Sciences: Anthropology, vol. 30, 1984. London; N e w York, Tavistock Publications /for/ The Internat. Committee for Social Sciences Inform, and Doc . 677 pp. (Difusión: Offilib, Paris). 900 FF.

Bibliographie internationale des sciences sociales: Science économique / International Bibliography of the Social Sciences: Economies, vol. 34, 1985. London; N e w York, Tavistock Publications /for/ The Internat. Committee for Social Science Inform, and Doc . 1987. 618 pp. (Difusión: Offilib, Paris) 900 FF.

Bibliographie internationale des sciences sociales: Science politique / International Bibliography of the Social Sciences: Political Science, vol. 34, 1985. London; N e w York, Routledge /for/ The Internat. C o m mittee for Social Science Inform, and D o c , 1988. 596 pp. (Difusión: Offilib, Paris) 900 F F .

Bibliographie internationale des sciences sociales: Sociologie / International Bibliography of the Social Sciences: Sociology, vol. 35, 1985. London; N e w York, Routledge /for/ The Internat. Committee for Social Science Inform, and D o c , 1988. 410 pp. (Difusión: Offilib. Paris). 900 FF.

Concertación politico-social y demo

cratización, c o m p . Mario R . dos Santos. Buenos Aires, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales; Paris, Unesco, 1988. 387 pp., cuadros.

La CTDP en los países de América Latina y El Caribe. Caracas, Unidad Regional de Ciencias Humanas y Sociales para América Latina y el Caribe de la Unesco, 1988. 153 pp. (Serie estudios y documentos U R S H S L A C , 5).

Carencia alimentaria: Una perspectiva antropológica. París, Unesco; Barcelona, Serbal, 1988. 312 pp., graf., mapas, cuadr. 120 FF.

Directory of Social Science Information Courses, 1st ed. / Répertoire des cours d'information dans les sciences sociales / Repertorio de cursos de información en ciencias sociales. Paris, Unesco; Oxford, Berg Publishers Ltd., 1988. 167 pp. (World social Science Information Directories Series). 100 FF.

Duda, certeza, crisis: La evolución de las ciencias sociales de América Latina, por Heinz R . Sonntag. Paris, Unesco; Caracas, Editorial Nueva Sociedad, 1988. 172 pp. bibl.

Educación y drogas: Prevención. París, Unesco, 1987. 76 pp., ilustr., cuadr. 42 FF.

Estudios en el extranjero: 1989-1990. París, Unesco, 1988. 82 FF.

Familia y desarrollo en América Latina y el Caribe. Caracas, Unidad Regional de Ciencias H u m a n a s y Sociales para América Latina y el Caribe de la Unesco, 1988. 202 pp. (Serie estudios y documentos URSHSLAC, 6).

Index translationum: Repertorio internacional de traducciones. París, Unesco, 1987. 1100 pp. 320 FF.

Integración: Nuevos desafios y alternativas, por Germánico Salgado. Caracas, Unidad Regional de Ciencias H u m a n a s y Sociales para A m é rica Latina y el Caribe de la Unesco, 1987, 239 pp.

La mujer en la planificación y el desarrollo. Caracas, Unidad Regional de Ciencias H u m a n a s y Sociales para América Latina y el Caribe de la Unesco, 1988. 194 pp.

Las noticias extranjeras en los medios de comunicación: La información internacional en 29 países. París, Unesco, 1988. 152 pp., cuadr. (Estudios y Documentos de C o m u nicación Social, 93). 22 FF.

Latinoamérica: Lo político y lo social en la crisis, c o m p . F. Calderón Gutierrez y Mario R . dos Santos. Buenos Aires, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales; París, Unesco, 1988. 637 pp., cuadr.

Raices de América: El mundo Ay-mara, comp. Xavier Albo. París, Unesco: Madrid, Alianza Editorial, 1988. 607 pp., ilustr., mapas, cuadr. 180 FF.

Resumen estadístico de la Unesco 1988. París, Unesco, 1988. 335 pp., cuadr. 40 FF.

Selective Inventory of Information Services, 1985, 2nd ed. / Inventaire sélectif des services d'information / Inventario de servicios de información. París, Unesco, 1985. 247 pp. (World Social Science Information Services, III / Services mondiaux d'information en sciences sociales, III / Servicios mundiales de información sobre ciencias sociales, III). 60 FF.

Cómo obtener estas publicaciones: a) Las publicaciones de la Unesco que lleven precio pueden obtenerse en la Oficina de Prensa de la Unesco, Servicio Comercial ( P U B / C ) , 7, place de Fontenoy, 75700 París, o en los distribuidores nacionales; b) las co-publicaciones de la Unesco pueden obtenerse en las principales librerías o en la Oficina de Prensa citada.

310 Publicaciones recientes de la Unesco

Unesco Yearbook on Peace and Conflict Studies, 1986. Pan's, Unesco; N e w York, Greenwood Press, 1988. 312 pp., bibl., indice, 260 FF.

Un nuevo proceso de referencia al servicio de los científicos sociales, por Fred Riggs. París, Unesco, 1988. 68 p. (Informes y documentos de ciencias sociales, 57). 20 FF.

World Directory of Human Rights Teaching and Research Institutions, 1st ed. / Repertoire mondial des institutions de recherche et de formation sur les droits de l'homme / Repertorio mundial de instituciones de investigación y deformación en materia de derechos humanos. París, Unesco; Oxford, Berg Publishers

Ltd., 1988. 216 pp. (World Social Science Information Directories). 125 FF .

World Directory of Peace Research and Training Institutions, 6th ed. / Répertoire mondial des institutions de recherche et de formation sur la paix / Repertorio mundial de instituciones de investigación y de formación sobre la paz. París, Unesco; Oxford, Berg Publishers Ltd., 1988. 271 pp. (World Social Science Information Directories Series). 150 FF.

World Directory of Social Science Institutions, 1985, 4th ed. rev. /Répertoire mondial des institutions de sciences sociales / Repertorio mundial de instituciones de ciencias so

ciales. París, Unesco, 1985. 920 pp. (World Social Science Information Services, II / Services mondiaux d'information en sciences sociales, II / Servicios mundiales de información sobre ciencias sociales, II), 100 FF.

World List of Social Science Periodicals, 1986, 7th ed. / Liste mondiale des périodiques spécialisés dans les sciences sociales / Lista mundial de revistas especializadas en ciencias sociales. París, Unesco, 1986. 818 pp. indice (World Social Science Information Services, I / Services mondiaux d'information en sciences sociales, I / Servicios m u n diales de información sobre ciencias sociales, I). 100 FF.

Números aparecidos

Desde 1949 hasta 1958, esta Revista se publicó con el título de International Social Science Bullelin/Butllctm international des sciences sociales. Desde 1978 hasta 1984, la RICS se ha publicado regularmente en español y. en 1987, ha reiniciado su edición española con el número 114. Todos los números de la Revista están publicados en francés y en inglés. Los ejemplares anteriores pueden comprarse en la Unesco. División de publicaciones periódicas, 7, Place de Fontenoy. 75700 París (Francia). Los microfilms y microfichas pueden adquirirse a través de la University Microfilms Inc.. 300 N Zeeb Road. Ann Arbor. Ml 48106 (USA), y las reimpresiones en Kraus Reprint Corporation. 16 East 46th Street, Nueva York, N Y 10017 (USA). Las microfichas también están disponibles en la Unesco, División de publicaciones periódicas.

Vol. XI, 1959

N u m . 1 Social aspects of mental health* N u m . 2 Teaching of the social sciences in the

U S S R * N u m . 3 The study and practice of planning* N u m . 4 Nomads and nomadism in the arid zone*

Vol. XII, 1960

N u m . 1 Citizen participation in political life* N u m . 2 The social sciences and peaceful co-opera

tion* N u m . 3 Technical change and political decision* N u m . 4 Sociological aspects of leisure*

Vol. XIII, 1961

N u m . 1 Post-war democratization in Japan* N u m . 2 Recent research on racial relations* N u m . 3 The Yugoslav c o m m u n e * N u m . 4 The parliamentary profession*

Vol. XIV. 1962

N u m . 1 Images of w o m e n in society* N u m . 2 Communication and information* N u m . 3 Changes in the family* N u m . 4 Economics of education*

Vol. XV, 1963

N u m . 1 Opinion surveys in developing countries* N u m . 2 Compromise and conflict resolution* N u m . 3 Old age* N u m . 4 Sociology of development in Latin Ameri-

N ú m . 2 Population studies* N u m . 3 Peace research* N u m . 4 History and social science*

Vol. XVIII. 1966

N u m . 1 H u m a n rights in perspective* N u m . 2 Modern methods in criminology* N u m . 3 Science and technology as developmenl fac

tors* N u m . 4 Social science in physical planning*

Vol. XIX, 1967

N u m . 1 Linguistics and communication* N u m . 2 The social science press* Num. 3 Social functions of education* N u m . 4 Sociology of literary creativity*

Vol. XX, 1968

N u m . 1 Theory, training and practice in management*

N u m . 2 Multi-disciplinary problem-focused research*

N u m . 3 Motivational patterns for modernization* N u m . 4 The arts in society*

Vol. XXI. 1969

N u m . 1 Innovation in public administration N u m . 2 Approaches to rural problems* N u m . 3 Social science in the Third World* N u m . 4 Futurology*

Vol. XXII. 1970

Vol. XVI, 1964

N u m . 1 Data in comparative research* N u m . 2 Leadership and economic growth* N u m . 3 Social aspects of African resource develop

ment* N u m . 4 Problerhs of surveying the social science and

humanities*

Vol. XVII. 1965

N u m . 1 Max Weber today/Biological aspects of race*

N u m . 1 Sociology of science* N u m . 2 Towards a policy for social research* Num. 3 Trends in legal learning* N u m . 4 Controlling the human environment*

Vol. XXIII. 1971

N u m . 1 Understanding aggrcsion N u m . 2 Computers and documentation in the social

sciences* N u m . 3 Regional variations in nation-building* N u m . 4 Dimensions of the racial situation*

312 Números aparecidos

Vol. XXIV, 1972

N ú m . 1 Development studies* N u m . 2 Youth: a social force?* N u m . 3 The protection of privacy* N u m . 4 Ethics and institutionalization in social

science*

Vol. XXV. 1973

N u m . 1/2 Autobiographical portraits* N u m . 3 The social assessment of technology* N u m . 4 Psychology and psychiatry at the cross

roads*

Vol. XXVI, 1974

N u m . 1 Challenged paradigms in international relations*

N u m . 2 Contributions to population policy* N u m . 3 Communicating and diffusing social scien

ce* N u m . 4 The sciences of life and of society*

Vol. XXVII, 1975

N u m . 1 Socio-economic indicators: theories and applications*

N u m . 2 The uses of geography N u m . 3 Quantified analyses of social phenomena N u m . 4 Professionalism in flux

Vol. XXVIII, ¡976

N u m . 1 Science in policy and policy for science* N u m . 2 The infernal cycle of armament* N u m . 3 Economics of information and information

for economists* N u m . 4 Towards a new international economic and

social order*

Vol. XXIX, 1977

N u m . 1 Approaches to the study of international organizations

N u m . 2 Social dimensions of religion N u m . 3 The health of nations N u m . 4 Facets of interdisciplinarity

Vol. XXX, 1978

N u m . 1 La territorialidad: parámetro político N u m . 2 Percepciones de la interdependencia m u n

dial N ú m . 3 Viviendas humanas: de la tradición al m o

dernismo N u m . 4 La violencia

Vol. XXXI, 1979

N u m . I La pedagogía de las ciencias sociales: algunas experiencias.

N ú m . 2 Articulaciones entre zonas urbanas y rurales

N ú m . 3 Modos de socialización del niño N ú m . 4 En busca de una organización racional

Vol. XXXII, 1980

N ú m . 1 Anatomía del turismo N ú m . 2 Dilemas de la comunicación: ¿tecnología

contra comunidades? N u m . 3 El trabajo N ú m . 4 Acerca del Estado

Vol. XXXIII. 1981

N ú m . 1 La información socioeconómica: sistemas, usos y necesidades

N ú m . 2 En las fronteras de la sociología N ú m . 3 La tecnología y los valores culturales N ú m . 4 La historiografía moderna

Vol. XXXIV, 1982

N ú m . 91 Imágenes de la sociedad mundial N ú m . 92 El deporte N u m . 93 El hombre en los ecosistemas N ú m . 94 Los componentes de la música

Vol. XXXV, 1983

N ú m . 95 El peso de la militarización N u m . 96 Dimensiones políticas de la psicología N ú m . 97 La economía mundial: teoría y realidad N ú m . 98 La mujer y las esferas de poder

Vol. XXXVI. 1984

N ú m . 99 La interacción por medio del lenguaje N ú m . 100 La democracia en el trabajo N ú m . 101 Las migraciones N ú m . 102 Epistemología de las ciencias sociales

Vol. XXXVII, 1985

N ú m . 103 International comparisons N ú m . 104 Social sciences of education N ú m . 105 Food systems N ú m . 106 Youth

Vol. XXXVIII, 1986

N ú m . 107 Time and society N ú m . 108 The study of public policy N ú m . 109 Environmental awareness N ú m . 110 Collective violence and security

Vol. XXXIX. 1987

N u m . 111 Ethnic phenomena N u m . 112 Regional science N u m . 113 Economic analysis and interdisciplina

rity N u m . 114 Los procesos de transición

Vol. XL. 1988

N ú m . 115 Las ciencias cognoscitivas N ú m . 116 Tendencias de la antropología N ú m . 117 Las relaciones locales-mundiales N ú m . 118 Modernidad e identidad: un simposio

Vol. XLI. 1989

•Números agotados N ú m . 119 El impacto mundial de la Revolución francesa

estudios sociales N° 59/trimestre 1/1989

PRESENTACIÓN

ARTÍCULOS

Pág. 5

M A S DEMOCRACIA EN A M E RICA LATINA. DEMOCRATIZACIÓN Y CONSOLIDACIÓN DE LA DEMOCRACIA EN U N A PERSPECTIVA C O M P A R A D A . Dieter Nohlen Pág. 9

EL PROYECTO DE LEY ELECTORAL CHILENA DE AGOSTO DE 1988. ANALISIS DE ALGUNOS DE SUS FUNDAMENTOS Y ALCANCES. Mario Fernández B Pág. 45

ANALISIS DEL ROL DE DIRIGENTE SINDICAL EN H O M BRES Y MUJERES: ANTECE

DENTES TEÓRICOS Y EMPÍRIC O S . Eduardo Acuña Aguirre Pág. 63

EL H O M B R E : VISION DE SI MISMO EN LA FAMILIA. Paz Covarrubias O . , Mónica M u ñoz M . , Carmen Reyes V . . . . Pág. 95

INGENIERÍA INDUSTRIAL: ¿UNA CARRERA PARA GERENTES? José Alvarez Pág. 133

PODER, CONOCIMIENTO Y SISTEMAS EDUCACIONALES: INTRODUCCIÓN A LAS C A TEGORIAS DE BERNSTEIN. Cristian Cox Pág. 147

ALAN W A T T S : EL JUEGO DEL BLACK AND WHITE. Juan Rivano Pág. 165

Los artículos publicados en esta revista expresan los puntos de vista de sus autores y no necesariamente representan la posición de la Corporación.

corporación de promoción universitaria

Revista de la C E P A L

Santiago de Chile Abril Número 37

S U M A R I O

Conductas de los bancos acreedores de América latina

Michael Mortimore Disyuntivas frente a la deuda externa

Robert Devlin Perspectivas latinoamericanas en los mercados financieros

Alfred Watkins Críticas y sugerencias en torno a la doble condicionalidad

Patricio Meiler Opciones para la integración regional

Eduardo Gana y Augusto Bermúdez U n a nueva estrategia para la integración

Carlos Massad Vieja lógica del nuevo orden económico internacional

Vivianne Ventura Participación y concertación en las políticas sociales

Carlos Franco Heterogeneidad de la pobreza. El caso de Montevideo

Rubén Kaztman Aspectos conceptuales de la privatización

Raymond Vernon Orientaciones para los colaboradores de la Revista de la C E P A L Publicaciones recientes de la C E P A L La Revista de la C E P A L es una publicación cuatrimestral en español que aparece los meses de abril, agosto y diciembre; se publica también en inglés, aproximadamente tres meses después de la versión en español. Los precios de los ejemplares individuales y de la suscripción son los siguientes:

Precio del ejemplar Precio de la suscripción U S $ U S $ 16.00 (español)

18.00 (inglés)

Los interesados pueden solicitar su suscripción en la Unidad de Distribución de Documentos de la C E P A L , Casilla 179-D, Santiago de Chile, mediante cheque en dólares (personal o bancário). Asimismo, pueden adquirirse ejemplares individuales en la Sección Ventas del Servicio de Publicaciones de Naciones Unidas en Nueva York.

REVISTA VALENCIANA D'ESTUDIS AUTONOMICS

Sumario del número 11-12 (mayo-diciembre 1988)

1. E S T R U C T U R A SOCIAL, I N F R A E S T R U C T U R A S , E Q U I P A M I E N T O Y ESPACIO

El medio físico y su influjo en el desarrollo económico valenciano, por Vicenç M . Rosselló i Verger.

La estructura social: aspectos sociales del desarrollo, por Damia Molla. Recursos naturales y medio ambiente, por Juan Piqueras Haba. la realidad socio-económica en el espacio, por Juan A. Tomás Carpi. El sistema de transportes en la Comunidad Valenciana. Presente y futuro, por Antoni Serrano

Rodríguez. Los puertos marítimos de la Comunidad Valenciana, por Ana M . Fuertes Eugenio. Los equipamientos sociales, por Joaquin Martínez Gómez . El espacio económico-político de lo valenciano: una nueva interpretación, por Emèrit Bono

Martínez.

2. LA E S T R U C T U R A P R O D U C T I V A V A L E N C I A N A

Caracterización de la agricultura valenciana, por José Honrubia López. Caractéristiques de la Industrialització Valenciana, per Vicent Soler i Marco. La dinámica de la estructura productiva, por Ángel Orti Lahoz. La industria textil y de la confección, por Miguel R. Pardo Pardo. La industria de la madera y el mueble, por Isidro Antuñano Maruri. La industria de los transformados metálicos, por Esteban L. Mérida Biosca y Fernando

J. Vilaplana Daroqui. la industria del vidrio y la cerámica, por Vicente Orts Ríos. La siderurgia valenciana en el horizonte, por José Manuel Riera.

3. SERVICIOS, S E C T O R E X T E R I O R , S E C T O R PÚBLICO Y A G E N T E S SOCIALES

El turismo, por Javier Escriba Pérez. El Comercio Interior, por Agustín Rovira Lara. El sector crediticio en ¡a Comunidad Valenciana: estructura, características y evolución,

por Eugenio Pellicer Pérez. Las inversiones extranjeras en la Comunidad Valenciana, por José Luis Orduña Lara. Las exportaciones en la economía valenciana, por Aurelio Martínez Estévez. La Economía Valenciana ante la C.E.E., por Leandro García Menéndez. Los agentes sociales. Empresarios y trabajadores, por Ramiro Reig. Las cooperativas valencianas en el umbral de los 90, por José Luis Monzón Campos. La Cultura tecnológica, por Justo Nieto Nieto. La hacienda valenciana local y autonómica ante los años 90, por Leopoldo Pons Albentosa

y Juan José López Hernando. Los mercados turísticos de la Comunidad Valenciana (II), por Eduardo Favos Sola.

Presidencia de la GENERALITÄT VALENCIANA Plaza Manises, 9 / 46003 - VALENCIA / Telfs. 332 02 06-331 87 06

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Artículos de Puerto Rico

Fernando Picó, Las Mujeres trabajores del tabaco en Utuado, Puerto Rico, según el censo de 1910. Pedro J. Saadé, El Problema del Militarismo en Puerto Rico. Jaime Camuñas , La Danza Puertorriqueña, Punto de Partida Sociológico. Esquipulás II: Objetivos de la Cooperación e Integración en Cen-troamérica.

Temas Internacionales Agustín Cueva, El Marxismo Latinoamericano: Historia y Problemas Actuales. Manuel Maldonado Denis, La obra de Gordon Lewis en el Caribe.

: Aline Frambes-Buxeda)

Lydia Vélez, Una estrategia radical feminista. Rita Giacalone, La política exterior de Venezuela hacia el Caribe. Antonio Martorell, Arte Colonial en Puerto Rico: Ayer y Hoy. Sylvia Arochó Velázquez, En Búsqueda de una Socio-historia de la música puertorriqueña. James Ounkerley, Central American Impasse. René Antonio Mayorga: El Enfoque Linguistico de Laclau

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La Revista C U A D E R N O S DEL C E N D E S es el órgano institucional del C E N T R O D E ESTUDIOS DEL D E S A R R O L L O de la UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA. Está abierta a todas las corrientes del pensamiento sobre problemas del desarrollo en Venezuela, otras sociedades latinoamericanas y países del Tercer Mundo en general. En cada número se publican resultados de las investigaciones del C E N D E S , además de otros artículos, ensayos, reseñas bibliográficas e informaciones referidas a sus áreas de investigación.

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EL TRIMESTRE E C O N Ó M I C O COMITE D t C T A M N A D O R : Carlos Bazdresch P., Nisso Bucay. José Casar, Rodolfo de la Torre, Pascual O'Dogherty, Aaron Torneil, Georgina Kessel. C O N S E J O EDITORIAL: Edmar L. Bacha. Enrique Cárdenas, José Blanco, Gerardo Bueno, Héctor L. Diéguez, Arturo Fernández, Ricardo Fírench-Davis Enrique Fbrescano, Roberto Frenkel, Ricardo Hausmann, Abert O . Hirschman, David Ibarra, Francisco Lopes, Guillermo Maldonado, José A. O c a m p o , Luis Ángel Rojo Duque, Gert Rosenthal, Fernando Rosenzweig + (Presidente), Franscisco Sagasti, Jaime José Serra, Jesús Silva Herzog Flores, Osvaldo Sunkel, Carlos Tello, Ernesto Zedillo.

Director: Carlos Bazdresch P. Director Interino: Nisso Bucay Secretario de Redacción: Guillermo Escalante

Vol. LVI (2) México, Abril-Junio de 1989 Núm. 222

ARTÍCULOS:

George Feiwell

SUMARIO

El legado intelectual de Joan Robinson

M a . de los Ángeles Moreno Uriegas El desarrollo equitativo y el sector social de la economía

Patricio Millán Políticas energéticas en Europa, 1973-1985

Ricardo Ffrench-Davis Ajuste y agricultura en la América Latina: Un examen de algunos temas

Rolf R. Mantel y Ana M a . Martirena-Mantel

Apertura y distribución. U n a propuesta concreta de apertura comercial

Reinaldo Gonçalves y Juan A . de Castro

Kurt Unger y Luz Consuelo Saldaña

NOTAS Y COMENTARIOS:

Miguel Sandoval Lara y Francisco Arroyo García

El proteccionismo de los países industrializados y las exportaciones de la América Latina

Las economías de escala y de alcance en las exportaciones m e x i c a n a s m á s dinámicas

Raúl Preblsch y la política económica m e xicana, 1940-1970

Arturo Borja T . Inversión extranjera directa y desarrollo: Enfoques teóricos y debate contemporáneo

RESEÑAS BIBLIOGRÁFICAS: Rubén Tansini: Magnus Blomström y Björn Hettne, Development Theory in Transition. The Dependency Debate & Beyond: Third World Responses, Londres, Zed Book Ltd., 1987. D O C U M E N T O : Declaración sobre la ronda Uruguay

Fondo de Cultura Económica - Av. de la Universidad 975 Apartado Postal 44975, México

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Muestra de artículos:

-José Rigau: Las expediciones

botánicas a Puerto Rico (1796, y 1823)

-Puerto Rico y la Paz en

Centroamérica

-Luisa Hernández: La mujer

envejeciente en su ambiente

ocupacional.

-Clemente Soto Vélez: Los obreros

madrugadores

-María Cristina Rodríguez: Dos

largometrajes puertorriqueños en 1986.

-Ana Lydia Vega: Madera y Pajilla.

-Jean Ziegler: La Razón del Estado.

-Mike Davis: Reagan en Pos del

Milenio.

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Toda la correspondencia relativa a la presente debe dirigirse al Redactor jefe de la Revue internationale des sciences sociales Unesco, 7 place de Fontenoy, 75700 Paris.

Los autores son responsables de la elección y presentación de los hechos que figuran en esta revista, del mismo m o d o las opiniones que expresan no son necesariamente las de la Unesco y no comprometen a la Organización.

Edición inglesa: International Social Science Journal (ISSN 0020-8701) Basil Blackwell Ltd. 108 Cowley Road, Oxford O X 4 1JF ( R . U . )

Edición francesa: Revue internationale des sciences sociales (ISSN 0304-3037) Editions Eres 19, rue Gustave-Courbet 31400 Toulouse (Francia)

Edición china: Guoji shehui kexue zazhi Gulouxidajie Jia 158, Beijing (China)

Edición árabe: Al-Majalla Addawlya Hl Ulum al Ijtimaiya Unesco Publications Centre 1, Talant Harb Street, El Cairo (Egipto)

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