Politica social y pobreza en America latina
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La pobreza y la política social (PS) en un entorno global Nicolas Foucras, PhD Universidad TEC de Monterrey [email protected] Fuente: Angus Madisson, 2002
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La presentación presente dar un panorama del estado de la pobreza. De igual manera se analizan los conceptos de pobreza y politica social.
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La pobreza y la política social (PS) en un entorno global
Nicolas Foucras, PhDUniversidad TEC de Monterrey
Fuente: Angus Madisson, 2002
Lecturas complementarias:
• Rodriguez Gomez Katya, 2009, “La Política contra la Pobreza en México: ventajas y Desventajas de la Línea Oficial a la Luz de Experiencias Internacionales”, Gestión y Política Pública, XVII(1): 107-148.
• Samaniego Norma, 2009, “La Crisis, El Empleo y Los Salarios en México”, EconomíaUNAM, 16(6): 57-67.
• Rodriguez Gómez Katya, 2009, “La Política contra la Pobreza en México: ventajas y Desventajas de la Línea Oficial a la Luz de Experiencias Internacionales”, Gestión y Política Pública, XVII(1): 107-148.
• Kliksberg Bernardo, 2006, “Hacia una Nueva Generación de Políticas Sociales en Latinoamérica. Un Análisis Comparativo”, Reforma y Democracia”, N° 35, 25p.
• Ramírez López Berenice, 2008, “La política social del gobierno mexicano”, en América Latina y el Caribe: La política social en el nuevo contexto – Enfoques y experiencias, Valdés Paz Juan y Maya Espina (ed.), pp. 135-161.
• Alonso Jorge, 2007, “Política Social y Reforma Democrática del Estado”, Primavera, 3(2): 1-15.
• Cordera Campos Rolando, 2011, “Estado y Política Social: ¿Qué hacer?”, Economía UNAM, 8(22): 7-14. Olavarría Gambi Mauricio, 2007, “Pobreza y Acceso a los Programas Sociales”, Gestión y Política Pública, XV(1):3-48. (caso chileno)
Índice
1. ¿Cuáles son los objetivos de la PS?2. ¿Cómo analizar la pobreza? ¿Cómo medirla?3. Impacto de la percepción precariedad y
pobreza4. Lo que requiere la PS y los desafíos5. ¿Cuáles son los problemas/dificultades para
generar PS nacional eficaz/racional?
“No es pobre el que tiene poco, sino el que mucho desea”
Séneca
"Los pobres no son menos racionales que nadie, más bien ocurre al revés. Precisamente por tener tan poco,
con frecuencia encontramos que son mucho más cuidadosos en sus decisiones: tienen que actuar como sofisticados economistas simplemente para sobrevivir“
Banerjee y Duflo (2012; Repensar la pobreza)
«Vivimos en un mundo de una opulencia sin precedentes, difícil de imaginar hace cien o doscientos
años […]. Y, sin embargo, también vivimos en un mundo de notables privaciones, miseria y opresión
[…]. La superación de estos problemas constituye una parte fundamental del ejercicio del desarrollo»
Amartya K. Sen (2000, Desarrollo y libertad)
«Pobreza significa que se deniegan las oportunidades y las opciones más fundamentales del desarrollo humano: vivir una vida larga, sana y creativa y disfrutar de un nivel decente de vida, libertad,
dignidad, respeto por sí mismo y de los demás»
PNUD (1997; Informe sobre Desarrollo Humano 1997)
Mapas del Oxford Poverty and Human Development Initiative
“Entre 2003 y 2012, en América Latina hubo una reducción de la pobreza, considerada como las
personas que viven con menos de 2.50 dólares al día, de 68 por ciento para ubicarse en un estrato llamado “en vulnerabilidad”, donde el ingreso por persona es
de entre 4 y 10 dólares diarios”
(Ulises Díaz de Agencia Reforma a partir informe Banco Mundial; 2014)
• PS = Acciones públicas con objetivo modificar condiciones vida para evitar (Ocampo 2008):– Deterioro del Bienestar (Be)– Desagregación del tejido socio-económico local– Exclusión social– Explosión social– Perder derechos fundamentales (como acceso a vida
digna)
=> No se limita a lucha contra pobreza (Alonso 2008)
¿Cuáles son los objetivos de la Política social (PS)?
• PS = Política pública (PP) de….– Protección social (pobres y vulnerables) – Desarrollo social (bienestar)– Mejora de capacidades de inclusión– Expansión de los derechos humanos i.e. mejoramiento de
las libertades reales del individuo (derechos de acceso; Sen) => Esta en el centro del pacto y cohesión social (Ocampo 2008)
• PS es parte de la….– Estrategia de desarrollo integral/sostenible– Construcción capital social y democracia – Proceso de creación/consolidación de un destino común– Competitividad económica– Búsqueda del mejoramiento de la percepción de bienestar
en un tiempo/espacio determinado
Evolución PS de acuerdo con los paradigmas:
• Neoliberalismo:
– Pbas sociales: elemento residual de la política macroeconómica (pbas temporales); sub-producto del disfuncionamiento del mercado (Perez 2006)
– PS genera una mala distribución recursos (intervención Estado es contra-productiva)
– Estado liberal requiere nada más sistema judicial + policía + autoridad competencia + Banco central=> En contra del Estado de bienestar + servicios públicos => Estado no tiene que gestionar sistema educativo + salud + telecomunicación + transporte + pensión + agua…: solo el mercado lo hace
– Miedo que Estado pueda abusar (Estado = amenaza más importante para las libertades) => limitar sus acciones
– XX: desarrollo escuela Public choice (Tullock, Buchanam; perspectiva de los economistas) : Acción pública responde más a intereses electorales o personales de los policy makers que a “interés general” y no de la SC (de hecho es imposible definir interés general) => Estado minimo
– Misión PS = reproducir fuerza laboral (vía salud pública; educación); mantener buen funcionamiento mercado => visión minimalista
• Nuevo-desarrollismo (Valdés y Maya 2008; Ocampo 2008): – Buen Vivir se vuelve motor de la decisión pública y
centro del “desarrollo” (Gudynas y Acosta 2010)– Interés se centra en calidad vida (salud, educación,
asistencia, cultura, deporte…)– Garantizar emancipación Humana y felicidad personal– ↓Desigualdad (pobreza relativa; GINI) (ver Thomas
Piketty “El capital”)– Calidad empleo (trabajo digno como eje cohesión social)– ↑ Cobertura para mejorar efectos redistributivos de la
PS
Hoy PS esta en el centro de la gestión pública debido a:
• Demandas crecientes (masa critica cada vez más organizada y sociedad crea necesidades consideradas como “derechos”); despertar ciudadano (Kliksberg)
• En países emergentes: presión por parte de países industrializados, sindicatos y ONGs (afecta su competitividad y seguridad)
• Deseo recuperar la gobernabilidad y mayor control sobre violencia social (por indicadores competitividad)
• Presión de la Iniciativa privada (IP): Amenazas sobre modelo actual (mercado requiere intervención Estado)
=> PS se vuelve un tema transversal en las PP
Concepto de pobreza adquiere dimensión cada vez amplía….
¿Cómo analizar la pobreza? ¿Cómo medirla?
• No hay consenso sobre pobreza y su medición Þ afecta PP y …. Democracia (por no tener PP
incluyente i.e. respuestas coherentes con las expectativas) (Rodriguez 2009); conceptualizar es parte del problema
• Conceptualización tiene impacto en orientación recursos vía PP => conflictivo
• ¿Cómo analizar la pobreza? ¿Desde lo individual? (pba del individuo) o colectivo (pba de la colectividad, pba de inclusión); 2 perspectivas políticas para medir pobreza
Tradicionalmente, la pobreza se define como un estado de existencia en el cual un individuo no tiene cubierto las necesidades básicas para vivir pero no es
suficiente
• Para Amartya Sen: relaciona lucha contra la pobreza al desarrollo humano concebido como un proceso de expansión de las libertades reales* del individuo (derecho de acceso) => es necesario eliminar las fuentes de privación de las libertades:– Pobreza– Escasez de oportunidades económicas– Abandono de los servicios públicos– Intolerancia…
*Nota:• El liberalismo (político y económico) se preocupa por la libertad formal (ej:
libertad de estudiar) pero no se preocupa por la libertad real (capacidad para poder estudiar)
• Liberales favorecen derechos del individuo sin considerar las condiciones de existencia (derechos pueden ser accesibles nada más a los que poseen las capacidades)
• Tendencia: construcción desde abajo (Sen) => geometría variable + privilegiar evaluación cualitativa– Pobreza = “Exclusión social” (incapacidad inserción; imposibilidad
vivir “vida normal”; Lister 2004)– Pobreza es relativa: depende de “estándares de vida normal” de
las comunidades (varia en espacio y tiempo)Educación + medios + discurso + Mkt: generan expectativas
– Ciudadanía tiene que conceptualizar pobreza (producto de una discusión constante Estado-SC)Ausencia línea permite discusión constante sobre pobreza => Encuesta de opinión (auto-evaluación percepción Be)
– Se relativiza el peso de los indicadores: fríos + especulativos + desconectados + no consideran heterogeneidad + fácilmente manipulables + privilegian PP focalizadas + favorecen miopía de la Administración publica (AP)
– Estrategia de Be universal/integral y no focalizada– Requiere participación + corresponsabilización
• Para Sen, satisfacer las capacidades básicas requiere: – estar nutrido– estar vestido– tener un hogar – escapar a la enfermedad evitable (PP salud)– poder viajar (PP transporte e infraestructura)– poder educarse (PP educación)– vivir sin pena (PP laboral)– participar en las actividades de la comunidad– tenerse respeto propio (reconocimiento social)
Nota: una persona discapacitada tiene más dificultades para satisfacer capacidades
• Ventaja y desventajas de una línea oficial de pobreza:– Gobierno asume/reconoce existencia pobreza– Se identifican a las personas– Se puede evaluar progreso PS
Problemas (Valero 2005; Kliksberg 2006): – Da la ilusión de controlar el pba – Línea es reflejo de una consideración política (objetivo político:
línea hacia abajo => manipulación posible)– Se asume que medida representa un consenso sobre pobreza +
PP decididas => controla la critica– Pba para construir y mantener actualizada una canasta de
referencia (¿solo a partir inflación? Bradshaw; brecha canasta/inflación)
– Hipótesis de la canasta: necesidades de los pobres son pobres (↑ necesidades en nuestras sociedades: Internet; madres que trabajan con niños en guardería…)
– Pba del coeficiente de Engel que toma como referencia la alimentación: el costo de otras necesidades ↑ más (como por ejemplo vivienda)
– ¿Cómo calcular dieta adecuada?– No hay estrategia para resolver causas reales de la
pobreza (desresponsabilización)– Personas justo encima línea no tienen derecho a
reclamar y No todos individuos con bajos ingresos sufren privación consumo
Realidad: No hay división clara entre incluidos y excluidos + hay pbas sociales difícilmente detectables/cuantificables que impiden plena participación en vida => necesario PP
amplias y no solo pobreza…
Datos sobre México
Salario minino (en USD; CEPAL 2009)
México 112
Perú 174
Colombia 213
Venezuela 371
Brasil 198
Chile 259
Argentina 413
Fuente: OCDE, 2011”Mientras la desigualdad creció en México desde mediados de los 80s hasta finales del 2000, Chile la ha reducido considerablemente”
“La política fiscal sigue siendo uno de los instrumentos subutilizados en gran medida en
América Latina, especialmente respecto a temas impositivos y de gasto, porque no se está usando para
reducir la desigualdad “
Louise J. Cord, gerente de sector del Grupo de Reducción de Pobreza y Género para la región de América Latina y el Caribe, Banco Mundial (2014)
OCDE 2009
Fuente: OCDE 2011, “Perspectivas Económicas de América Latina 2012”.
12% si quitamos a
PEMEX
Las afiliaciones al IMSS dependen de los ciclos económicos
Impacto percepción precariedad y pobreza
• Individuo tiene otros pbas que participación (ciudadano es receptor pasivo de beneficios; SC actúa como recipiente y no caja de resonancia) (Garza Cantu)
• Afecta auto-estima => desvaloriza• Mantiene miedo, incertidumbre, percepción inseguridad• Visión de corto plazo • Afecta capacidad auto-organización y capital social (Villafuerte
2010)• Percepción que solución esta fuera relación con Estado (no
puede esperar; no confianza) • Sentimiento impotencia• Fácilmente manipulable• Dificulta consolidación mercado y generación competitividad• Afecta capacidad para generar alternativas políticas
• Favorece asistencialismo – Reproduce percepción pobreza; – Perdida capacidad control sobre destino– Favorece pasividad política – Incapacidad organizarse para aportar soluciones orgánicas a
pbas (iniciativas)– Perdida dignidad y auto-estima– Mantiene clientelismo político respecto a PP
• Consolida válvulas de escape que frenan la unidad/participación: Informalidad, Migración, Narcotráfico, Iglesias, “Transnacionalización desde abajo” => Muchos viven en una relación de exterioridad al Estado (Villalobos 2010; Olvera 2007) (escenario neo-medieval)
Þ Afecta gobernabilidad + estabilidad político-economica
Desde AP:• Cambiar percepción PS: No basta luchar contra pobreza• Pasar de objetivo de desarrollo económico (excluyente)
→ desarrollo social (No basta crecimiento económico)=> Economía al servicio desarrollo social
• Analizar fuentes de pobreza• Capacidad humana para llevar a cabo estudio
cualitativo del nivel pobreza percibido por individuos (lo frena la tradición de gobierno central y jerárquico; Cornejo 2005)
Lo que requiere la PS (desafíos)….
• Permitir penetración en AP de Demandas plurales => Participación SC en diagnósticos + definición necesidades reales + forma intervención + ejecución + control + evaluación resultados => requiere confianza y capital social horizontal/vertical
• Recuperar informalidad• Promover trabajo colaborativo y descentralizado
(OSC, Iglesias): concertar la PS => mecanismos de concertación
• Aceptar la transversalidad de la PS (PP de economía, transporte, laboral, fiscal, exterior…)
• ↓ Desigualdades sociales (PP redistributivas)• Visión largo plazo
• Generación empleos dignos (trabajar con IP) • Promover la formación de capital social +
ciudadanía responsable/activa + Fortalecer redes sociales (Zermeño 2009)
• Gobierno local: mejor actor para construir redes para ↓ marginación + exclusión social => cohesión (Cornejo 2005)
• Nuevo acuerdo social: IP – Trabajadores – Estado • Reconocimiento valor solidaridad• PP de no discriminación, no exclusión,
reconocimiento, respeto, generación sentimiento interdependencia, creación identidad y verdad común (Habermas)
• Garantizar emancipación Humano y felicidad personal
• Modelo centrado en el humano• Acceso universal a salud, educación, agua potable
(Kliksberg 2006)• Mejorar equidad => PP redistributivas => PP amplias y
no solo pobres (sectores que pueden caer)• Consolidación cadenas productivas (inclusión PYMEs
en dinamicas economicas globales)• Fondos de cohesión para mejorar convergencia
territorial• Recuperar control sobre finanzas (Banca desarrollo)
• Pacto fiscal• Proyectos de inclusión social • Reconocer que la pobreza es multidimensional• Dar a la pobreza una dimensión ética (Sen)…
¿Cuáles son los problemas/dificultades para generar PS nacional eficaz/racional?
• PS por generar redistribución riqueza y poder => sujeta a conflictos y frenos
• Costo político: Gobierno no interesado: perdida bases clientelares (los mas pobres) (Kligsberg)
• Costo económico: orientación “irracional” recursos (Perez 2006)
• Recursos humanos y presupuestarios• Carácter multinivel causas/consecuencias: local,
nacional, regional y global• ↑Marco de referencia global [Cumbre sobre
Desarrollo Social (1995) + ODM (2000); UE; OCDE; BM] (↑ condicionalidad) => desarrollar ciudadanía multinivel
• Muchos actores involucrados:– Gobierno en turno– Agencias gubernamentales– ONG + asociaciones ciudadanas (nac y transnac)– OI + Bancos regionales– Banca de desarrollo– Iglesias (nac y transnac)– IP (RSE puede incluir objetivos desarrollo social)– Sindicatos (nac y transnacionales)– Migrantes y remesas– … OCT y otras mafias
Consecuencias:– Dificulta definir objetivos + medios + coordinación (puede
afectar eficacia)– Difícil construir política universal– Difícil conseguir consenso social para guiar PS
• Fuerte déficit democrático estructural; Ciudadanía precaria, baja intensidad, desprotegida y fragmentada (O´Donnell; Olvera 2007)– Cultura asistencialismo + resignación => Legitima
arbitrariedad que es percibida como una ley incontrolable de la Naturaleza (Pérez 2006)– Sociedad precaria (…y miedo); visión de corto plazo– Tradición autoritaria–Válvulas de escape– Incremento participación significa costo
oportunidad (sin embargo baja participación impide desarrollo social)
• Falta cohesión/identidad nacional; muchos muros; falta sentimiento interdependencia y compromiso (Olvera 2007)–Numerosos debates inconclusos:
Identidad/Nación, Objetivos a alcanzar, Modelo de desarrollo a seguir (Podesta 2006)–Difícil considerar todas realidades (campo Vs
ciudad)
=> solidaridad difícil implementar; Pba: PS eficaz requiere organizar sociedad alrededor ppio de solidaridad + universalidad (Lambert; Ocampo)
=> Cultura de la no participación favorece –Modelo apolítico– Importante inmunidad AP + elite–Ausencia de contra pesos–Burocratización + corrupción–Clientelismo–No captación información–Malas estrategias (no adaptadas a
realidades)–Difícil reorientar y secuestración programas
existentes
• Capacidad fiscal estado (difícil implementar políticas contra cíclicas en AL):– Sistema tributario débil– Falta ciudadanía fiscal (pacto fiscal)– Informalidad– Clase media restringida– Evasión fiscal– Mal funcionamiento colaboración con IP en
generación/gestión B+S públicos : concentración hacia sectores más rentables
• Determinación beneficiarios = acto político => se busca decisión más “rentable” (Public Choice)
• Acceso difícil a todos sectores (geográficos; economía informal)
• Puede haber tensión entre objetivos económicos (crecimiento + competitividad) y objetivos redistribución social (sobre todo si actores económicos desconectados)
=> Mex: subordinación de lo social a lo económico (Campo 2008)
• ¿Descentralizar? Ventaja: se puede identificar mejor los pbas locales pero:– Afecta solidaridad– Perdida de estrategia macro– Afecta regiones con menos recursos– Riesgo de uso político de la PS al nivel local– Puede empoderar grupos al margen del Estado…
