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Política Fiscal Propuestas de acciones para la competitividad de las exportaciones Por coincidencia de conceptos, los documentos técnicos han sido elaborados conjuntamente con el CIEN Guatemala, septiembre 2004
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Política Fiscal Propuestas de acciones
para la competitividad
de las exportaciones
Por coincidencia de conceptos, los documentos técnicos han sido
elaborados conjuntamente con el CIEN
Guatemala, septiembre 2004
Primera edición
Guatemala, 2004
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de portada, por medio electrónico o mecánico, citando la fuente.
Política Fiscal
Índice
Presentación .......................................................................................................................5
Propuesta de Política Fiscal ................................................................................................7
Desarrollo, política fiscal y el sector exportador ..............................................................7
El marco general de la propuesta: el Pacto Fiscal ............................................................9
La competitividad fiscal como política de Estado ..........................................................16
La estabilidad fiscal como política de Estado ................................................................22
Volver eficiente la administración de la SAT ................................................................25
Volver neutro el sistema tributario ................................................................................28
Bibliografía ......................................................................................................................30
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Política Fiscal
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Política Fiscal
Presentación
Guatemala no esta generando la riqueza necesaria para mejorar el nivel de vida de sus
habitantes. El 56.2% de los guatemaltecos son pobres y el 16% ganan menos de US$ 1 al
día. Ello ha incidido en que al año 2004, Guatemala haya descendido al puesto número 121
en el índice de desarrollo humano.1
¿Qué significa esto?
Que Guatemala esta teniendo dificultades para definir e implementar políticas congruentes
e integrales que permitan elevar el crecimiento económico. Que actualmente ocupe el
puesto 89 del Índice de Crecimiento Potencial de Mediano Plazo, sólo indica que aún hay
mucho camino por recorrer.2
¿Qué podemos hacer para cambiar esto?
Creando una política de desarrollo basada en el comercio exterior, siendo esto lo más
conveniente para economías pequeñas como la nuestra.
¿Cómo podemos implementar una política de desarrollo basado en el comercio exterior de
forma exitosa?
Potencializando la competitividad de todos los factores de la economía. Incentivando a las
empresas para competir en la superación de los estándares internacionales, en sus distintos
ámbitos de acción.
La competitividad debe originarse en la fortaleza y la eficiencia de la infraestructura
productiva y técnica de cada país, así como en los elementos que determinan el entorno
económico, social e institucional en que se manifiesta.
Es necesario buscar el desarrollo económico y social para Guatemala. El gobierno debe
asumir el reto del crecimiento económico sostenible. AGEXPRONT quiere contribuir al
desarrollo económico y social del país en forma sustentable, por medio de las
exportaciones. Por lo anterior, ha elaborado las siguientes “Propuestas de acciones para la
competitividad de las exportaciones”.
Estas propuestas se encuentran agrupadas en ocho folletos, en los que se establecen los
lineamientos generales que debe adoptar la política pública:
1 PNUD (2004).
2 WEO (2004).
5
Política Fiscal
• Marco conceptual. Este documento describe las líneas generales dentro de las
cuales se enmarca la propuesta de política pública de los documentos de la serie,
describiendo por qué es que se eligió el comercio exterior y la competitividad
sistémica como la política y el mecanismo para alcanzar el desarrollo
socioeconómico del país.
• Política fiscal. Mediante dicho documento se plantea cómo es posible desarrollar una política fiscal que genere los suficientes ingresos para que el Gobierno pueda
desempeñar sus funciones, y a la vez mantenga la competitividad del país, no
interrumpiendo el proceso generador de riqueza de todos los guatemaltecos.
• Política laboral. Se explica la necesidad de crear instituciones laborales flexibles, de impulsar una política de ingresos, de fomentar un mercado de mano de obra
calificada. Lo anterior con la finalidad de lograr una producción nacional
competitiva en la que empleados y empleadores se vean beneficiados.
• Política financiera. El sector financiero permite que los proyectos productivos puedan llevarse a cabo. En el documento se presentan recomendaciones de política
pública para lograr que el sector financiero responda a los retos que la
competitividad sistémica plantea, haciendo un uso eficiente de los recursos escasos
de nuestra economía.
• Política cambiaria: El tipo de cambio es una variable estratégica, no sólo un precio
más de la economía, ya que genera una señal importante para determinar la
estructura económica del país. Este documento recomienda cómo debe ser la
política cambiaria para lograr una política de comercio exterior exitosa, y que
permita una transición efectiva y ordenada de la economía.
• Política de infraestructura y servicios: La existencia y adecuada condición de la
infraestructura es necesaria para crear las redes que interrelacionen la actividad
productiva dentro y fuera de Guatemala. En el documento se muestra un diagnóstico
de los subsectores que conforman la infraestructura de Guatemala y las
recomendaciones que se deben llevar a cabo para mejorarla.
• Política nacional de transporte: Un componente imprescindible de la actividad productiva es la distribución. La eficiencia en la distribución dependerá del la
competitividad del transporte en que se realice. El documento hace un análisis
integral del sector y recomienda una serie de lineamientos a seguir para mejorar la
competitividad de la distribución de los productos guatemaltecos, tomando en
cuenta una visión de largo plazo y coherente con la realidad.
• Política de desburocratización de procesos e impulso a la calidad: La acción empresarial toma lugar dentro de un marco legal que establece trámites y
procedimientos. Estos delimitan la acción del sector privado, cuya eficiencia debe
evaluarse en función del efecto que tiene sobre la productividad en comparación con
el beneficio que buscan generar. El documento realiza un diagnóstico sobre los
principales problemas que sufre el sector privado al momento de cumplir con los
requisitos que le son solicitados y se plantean soluciones a los mismos. En calidad,
recomienda qué hacer para crear un clima de innovación y competitividad y a la
vez, un control de calidad de los productos que se comercian.
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PIB
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Política Fiscal
Propuesta de Política Fiscal
Desde la firma de los Acuerdos de Paz han habido cuatro reformas fiscales, pero ninguna
ha logrado avances importantes en materia fiscal, de forma tal que logren asegurar los dos
objetivos principales que plantea la competitividad sistémica para la política fiscal: que
genere los suficientes ingresos para que el Gobierno pueda desempeñar sus funciones y, a
la vez, mantenga la competitividad del país, sin interrumpir el proceso generador de riqueza
de todos los guatemaltecos. Este documento busca detectar los problemas para lograr
dichos objetivos y las recomendaciones necesarias para lograrlo.
Gráfica 1
Déficit Fiscal (1970-2003)
8
7
6
5
4
3
2
1
0
-1
* 2003 estimación propia.
Fuente: Banguat y MINFIN.
Desarrollo, política fiscal y el sector exportador
Para incrementar el bienestar de los guatemaltecos son necesarias dos condiciones: 1) un
Gobierno capaz de garantizar el Estado de Derecho; 2) un ambiente económico propicio
para la inversión y generación de empleos. En ambas, la política fiscal juega un papel
importante y por lo mismo, estos efectos deben discutirse previo a entrar en mayores
detalles sobre la misma.
7
Política Fiscal
Cuadro 1
Los retos de la política fiscal de Guatemala
A largo plazo, la política fiscal debe responder a dos criterios:
1. Favorecer una política de desarrollo económico y social sustentable.
2. Mantener la estabilidad macroeconómica.
De igual manera, a corto plazo, la política fiscal debe responder a dos criterios:
1. Dotar al gobierno de recursos suficientes para cumplir sus funciones prioritarias.
2. Competitividad.
Fuente: elaboración propia.
La propuesta alrededor de la cual giran los documentos de esta serie habla de un modelo de
desarrollo económico y social basado en basado en el comercio exterior, donde la
competitividad dicta el objetivo de las políticas gubernamentales y empresariales. En este
sentido, la competitividad debe ayudarnos a identificar las líneas generales alrededor de las
cuales debe girar la política fiscal.3
En el caso del sector exportador, punta de lanza de la competitividad y de la estrategia de
desarrollo económico y social sustentable, el mismo no debe enmarcarse dentro de los
mismos esquemas fiscales que el resto de sectores. Menos aún cuando lo que se buscan son
soluciones de corto plazo para las dificultades fiscales que afronta el Gobierno. Además,
basta revisión de la Tabla 3 para percatarse que la estructura de beneficios fiscales de los
otros países centroamericanos es parecida o superior a la guatemalteca, lo cual no permite
que el Gobierno pueda incrementar la carga tributaria de los exportadores, sin que ello
implique una perdida dramática de competitividad y por ende, en el desarrollo económico y
social del país. Por lo mismo, debemos reducir al máximo la tributación de las ventas en el
extranjero, para lograr más y mejores empleos.
Para lograrlo, la propuesta fiscal para el sector exportador debe ir orientada alrededor de los
siguientes puntos:
1. Toda estructura tributaria futura, en especial la relacionada con el ISR, deberá
garantizar el mantenimiento de los beneficios fiscales actuales (durante el tiempo,
actualmente año 2007, que lo permita la Organización Mundial de Comercio,
OMC).4
3 En este apartado se exponen los lineamientos generales de la competitividad sobre
la política fiscal aplicada a la actividad exportadora. Algunas de estas propuestas se
explican con mayor profundidad a lo largo del documento.
4 Si bien la importancia de los incentivos fiscales se ha debilitado a lo largo del
tiempo, dado el carácter finito de algunos de esos incentivos, ello no excusa su
eliminación.
8
Política Fiscal
2. La devolución del IVA a los exportadores debe mantenerse. Dicho impuesto está
destinado al consumo, sin embargo, el mismo no puede ser cobrado cuando se
exportan bienes. De no devolverse el IVA, los exportadores tendrían que asumir
todo el costo del IVA, lo cual no hace ningún otro tipo productor, desincentivando
así la actividad exportadora.5 A la vez, debe acelerarse su proceso de devolución.
3. Debe implementarse la Cuenta Corriente Tributaria6 para los grandes
contribuyentes, que permita un mayor control de los impuestos pagados, tanto a la
Superintendencia de Administración Tributaria, SAT, como al contribuyente.
4. Debe evaluarse el impacto de la eventual eliminación de beneficios fiscales a la
exportación, establecida por la OMC. En este caso, será necesaria la
implementación de incentivos focalizados, temporales y sostenibles para favorecer
la investigación y desarrollo y a la capacitación de su personal, entre otras.
El marco general de la propuesta: el Pacto Fiscal
Si bien el modelo de desarrollo socioeconómico que aquí planteamos establece una
consideración especial para el sector exportador, ello no elimina que deba realizarse un
planteamiento general de política fiscal, alrededor del cual se logre la sostenibilidad del
Gobierno.
¿Por qué el Pacto Fiscal?
Los problemas fiscales son muchos, sin embargo, se suelen considerar que los principales
problemas del sistema fiscal son tributarios. Siguiendo esa línea de pensamiento,
podríamos decir que el problema del sistema fiscal guatemalteco tienen que ver con el
elevado número de exenciones, deducciones, incentivos y privilegios fiscales, la debilidad
institucional de la Superintendencia de Administración Fiscal, SAT, la complejidad y falta
de claridad de las normas fiscales, y la escasa persecución y sanción de los grandes
evasores (por ejemplo, los contrabandistas), de allí que ante un gasto gubernamental
creciente, el déficit fiscal se convierta en una amenaza para el equilibrio macroeconómico.
Sin embargo, considerar que los problemas fiscales sólo son tributarios es una visión que
subestima y sobresimplifica el problema. En ese sentido, la integralidad de la propuesta del
Pacto Fiscal es el mejor marco general para poder plantear una propuesta de política fiscal.
5 Una propuesta paralela ha sido la implementación de un IVA tasa cero para los
exportadores. Sin embargo, esta opción favorece la evasión fiscal a lo largo de la
cadena productiva, ya que se disminuye la presión de dar facturas por las
transacciones.
6 La misma se explica más adelante.
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Política Fiscal
El Pacto Fiscal surgió como estrategia para darle cumplimiento a las reformas fiscales que
se habían adquirido a raíz de los Acuerdos de Paz7, pero que no habían sido efectivamente
alcanzadas por el Gobierno guatemalteco. De esta manera, el Pacto Fiscal constituyó un
acuerdo entre distintos actores de la sociedad, sobre el monto, origen y destino de los
recursos con que debe contar el Estado para cumplir con sus funciones, según lo
establecido en la Constitución Política de la República y los Acuerdos de Paz.
Así que, ante el complejo escenario fiscal y los Acuerdos de Paz, se consideró, desde la
firma de los Acuerdos de Paz Firme y Duradera, que un pacto fiscal podría sentar las bases
para resolver el problema fiscal. Aun hoy, dicha posición se mantiene, de acuerdo al
diálogo multipartidario de la Agenda Nacional Compartida.8 Por ello, el análisis de la
política fiscal debe partir de un análisis del Pacto Fiscal.
El Pacto Fiscal agrupa 45 principios y compromisos que son abordados en ocho temas
principales: 1) balance fiscal, 2) ingresos del estado, 3) administración fiscal, 4) gasto
público, 5) deuda pública, 6) patrimonio público, 7) evaluación y control y 8)
descentralización fiscal. En la Tabla 1 se pueden ver desglosados los principios que van
asignados a cada uno de los temas principales. Si bien los compromisos hacían del Pacto
Fiscal una propuesta integral, su implementación, al día de hoy, no lo ha sido.
Los temas pendientes del Pacto Fiscal.9
Es necesario recuperar los esfuerzos realizados mediante el Pacto Fiscal para establecer una
forma congruente y eficiente para que el Estado obtenga y emplee los recursos. Para
lograrlo, previo a ello será necesario que:
7 “La política fiscal (ingresos y egresos) es la herramienta clave para que el Estado
pueda cumplir sus obligaciones constitucionales y en particular aquellas
relacionadas con el desarrollo social, que es esencial en la búsqueda del bien
común. Asimismo, la política fiscal es fundamental para el desarrollo sostenible de
Guatemala, afectado por los bajos índices de educación, salud, seguridad ciudadana,
carencia de infraestructura y otros aspectos que no permiten incrementar la
productividad del trabajo y la competitividad de la economía guatemalteca”
(Acuerdos sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, párrafo 47).
8 “El Pacto Fiscal no debe entenderse únicamente como la resolución de la
problemática tributaria o captación de impuestos, sino como una verdadera política
fiscal que comprende: el gasto público, la deuda pública, los ingresos del Estado, el
patrimonio del Estado, la administración tributaria, el control y evaluación del
gasto, la descentralización y el combate a la corrupción y la impunidad.”
Financiado por PNUD y NIMD (2003).
9 Durante la elaboración del documento fue llamada la Comisión Técnica del Pacto
Fiscal a formular recomendaciones encaminadas a implementar los principios del
Pacto Fiscal.
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Política Fiscal
• Priorización de los objetivos respecto del gasto público que puede apoyar la
competitividad, por parte del Consejo Nacional de la Promoción del Comercio
Exterior y las Inversiones.
• Generación de la legislación necesaria para el cumplimiento. • Coordinación mediante la institucionalidad del Pacto la Comisión de Técnica del
Pacto Fiscal. • Búsqueda de consensos con la sociedad civil.
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Política Fiscal
Integralidad.
Posiblemente esta sea la principal recomendación. Previo a entrar en detalles de cómo debe
ser el gasto público o la deuda, debe reconocerse que las políticas del Pacto Fiscal deben
abordarse de forma integral para lograr que la política fiscal realmente alcance los objetivos
planteados, y no, como ahora, cuando se han dado avances asimétricos.
Tabla 1
Temas y Principios del Pacto Fiscal
Tema Fiscal Principios que lo rigen
Balance
Fiscal
• Equilibrio entre los ingresos y egresos del Estado.
• Superávit fiscal anual de la cuenta corriente
Ingresos del
Estado
• El poder tributario es inherente e inseparable al Estado.
• La suficiencia de recursos.
• La prioridad de los ingresos tributarios del Estado.
• Asignación eficiente de recursos
• Progresividad.
• Estabilidad y certeza.
• Simplicidad.
Administración
Fiscal
• Cumplimiento de las obligaciones fiscales.
• Eficiencia y eficacia en el cobro.
• Sistema de administración justa y no arbitraria.
• Confianza en el contribuyente.
• Persecución y combate coordinado del incumplimiento tributario.
• Institucionalidad y profesionalización.
• Estrategia sistémica y transparente y seguimiento continuo.
Gasto Público
• Prioridades claras.
• Visión de nación de largo plazo.
• Ajuste y gasto social.
• Congruencia con la producción nacional.
• Complementación entre la inversión pública y privada.
• Calidad y productividad del gasto público.
• Unidad y transparencia.
Deuda
Pública
• La deuda no es sustituta de los ingresos corrientes del Estado.
• Legalidad de la aprobación y contratación de la deuda pública.
• Seguimiento y transparencia de la deuda pública
• Prudencia en el endeudamiento directo de los gobiernos municipales.
• Vigilancia y cuantificación de los pasivos contingentes.
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Política Fiscal
Tema Fiscal Principios que lo rigen
Patrimonio
Público
• Derechos sobre la propiedad pública.
• Uso de los bienes del Estado con base en el interés social.
• Responsabilidad ante la sociedad.
• Información y seguimiento del patrimonio.
• Impuestos como parte del patrimonio del Estado.
Evaluación y
Control
• Ética de la gestión pública.
• Sujeción a la ley.
• Control de la eficiencia y eficacia en el uso de los recursos públicos.
• Combate a la corrupción y a la impunidad.
• Rendición de cuentas.
• Transparencia e información.
• Universalidad de la evaluación de la administración pública.
• Auditoría social
Descentralización
Fiscal
• El concepto de la descentralización fiscal.
• Las competencias en materia de descentralización fiscal.
• Correspondencia entre recursos y capacidades en la descentralización
fiscal.
• Capacidades en materia de descentralización fiscal.
Fuente: Pacto Fiscal (2003).
Siguiendo las recomendaciones de la Comisión de Seguimiento del Pacto Fiscal (2003),
estas debieran de ser las principales recomendaciones que deben implementarse
Balance Fiscal.
Cumplir con las metas de déficit fiscal (no mayor a un 1% del PIB, pero de 0% en año electoral) y de superávit fiscal anual de la cuenta corriente de las finanzas públicas (de 3%
del PIB para que el Estado cuenta con suficientes recursos para realizar inversión pública).
Ingresos Fiscales.
Integrar un grupo de trabajo para que enfrente la simplificación del sistema tributario.
Además, se debe tomar la decisión de mantener o eliminar las exenciones, exoneraciones,
deducciones y medidas similares en base a un análisis económico (costo-beneficio) para
alcanzar la carga tributaria del 12%.
Administración Tributaria.
Se recomienda que el proceso de modernización de la SAT siga adelante, poniendo énfasis
en la necesidad de mejorar los sistemas y las bases de datos de la institución, con especial
énfasis en el Registro Tributario Unificado, que es la base para el desarrollo de otros
productos cuyo objetivo es fortalecer la capacidad de controlar el cumplimiento de las
obligaciones tributarias, como la cuenta corriente tributaria. Respecto a la capacidad de la
administración tributaria para castigar a las personas que incurren en delitos tributarios, el
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el
PIB
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Política Fiscal
principal reto de la administración tributaria en este sentido sigue siendo la aplicación
efectiva y expedita de las normas sancionatorias y penales, asunto en el que la participación
de otras instancias como el Ministerio Público y el Organismo Judicial es clave. Además,
es necesario avanzar en fortalecer la autonomía de la SAT.
Gráfica 2
Carga Tributaria (1970-2003)
11
9
7
5
* 2003 es lo presupuestado.
Fuente: elaboración propia con datos del MFP.
Gasto Público.
El gasto público es un área prioritaria para desarrollar la competitividad. En la medida que
se priorice y eficientice el gasto, se puede impulsar el desarrollo del capital humano y la
reducción en los costos de transporte.
Se recomienda continuar con la implementación operativa del Sistema Nacional de
Inversión Pública, SNIP, pero a la vez se requiere la aprobación del marco legal que le dé
sustento y lo haga obligatorio, para institucionalizar su funcionamiento. Asimismo se debe
ampliar la cobertura del Sistema Integrado de Administración Financiera, SIAF, al resto de
las instituciones descentralizadas y a las municipalidades, mejorando también la
disponibilidad de información sobre las actividades del sector público.
Deuda Pública.
Se recomienda impulsar el cumplimiento de los compromisos de esta sección, en particular
de aquellos cuyo objetivo es transparentar tanto las operaciones de endeudamiento como las
que no tienen un origen fiscal, con énfasis en establecer mejores controles al
endeudamiento de las municipalidades. Este último será de principal importancia, ya que
se espera que el Código Tributario Municipal sea discutido próximamente en el Congreso.
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(a)
20
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(p)
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Patrimonio Público.
Dadas las deficiencias existentes en materia de información sobre los bienes del estado y de las instituciones a cargo de ello, y siendo conscientes de que el cumplimiento de estos
compromisos requiere un gran esfuerzo y procesos de larga duración, los mismos deben
recibir atención prioritaria. Se recomienda divulgar ampliamente los planes y los avances
en esta materia.
Gráfica 3
Egresos Totales del Gobierno Central y Gasto Público Social
en relación con el Producto Interno Bruto
(1990-2003)
15%
12%
9%
6%
3%
0%
Egresos Gasto Social
Fuente: Elaboración propia a partir de las liquidaciones del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado 1990-2001 y el
Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado 2003. Guatemala: Proyecciones de Población a nivel
Departamental y Municipal por el Año Calendario Período 2000-2005, INE. Guatemala: Estimaciones y Proyecciones de
Población 1950-2050, INE y CELADE.
(a) Aprobado por el Congreso, (p) Propuesto por el Organismo Ejecutivo
Evaluación y Control.
En el corto plazo, se recomienda la aprobación de una Ley de Libre Acceso a la Información, que cumpla efectivamente el objetivo de facilitar el uso de este recurso, para
que las organizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía en general puedan realizar la
auditoría social. Por otro lado, se debe ratificar la Convención Mundial contra el Soborno,
y elaborar y divulgar los estudios sobre la incidencia de la corrupción en la economía, y
sobre las investigaciones relativas a los casos detectados de corrupción.
Descentralización Fiscal.
Es necesario lograr la articulación de los marcos legales que definen las competencias de las municipalidades, que dan origen al sistema de consejos de desarrollo y promueven la
descentralización. A la vez, deben implementarse una serie de procesos para darles un
cumplimiento efectivo, lo cual requerirá un alto nivel de coordinación entre las instancias
involucradas. La participación del INFOM y el Ministerio de Finanzas en estos procesos es
15
Política Fiscal
clave, especialmente en cuanto a la capacitación de los cuadros técnicos y la
implementación de los sistemas necesarios para mejorar la gestión de las municipalidades y
asegurar una correcta rendición de cuentas.
La competitividad fiscal como política de Estado
El sistema impositivo guatemalteco no ha respondido a una discusión seria sobre cómo
debe ser el sistema tributario para promover la competitividad del país. De igual manera, el
Pacto Fiscal debe ser revisado a través del enfoque de la competitividad sistémica, para no
introducir reformas fiscales incoherentes para generar una economía dinámica y en
crecimiento.
Principales problemas.
El sistema tributario es complicado.
El sistema tributario impone altos costos para poder ser cumplido, lo cual favorece la
economía informal y la evasión. En la medida que se busque incrementar el ingreso fiscal,
será necesario que los contribuyentes que puedan pagar fácilmente sus impuestos. De lo
contrario, el Estado seguirá siendo un obstáculo importante para aumentar sus propios
ingresos.
Existen desventajas fiscales en comparación con los demás países de la región.
Guatemala cuenta con dos leyes de incentivos a las exportaciones e inversiones, siendo
éstas la Ley de Fomento a la Actividad Exportadora y de Maquila, Decreto No.29-89 y la
Ley de Zonas Francas, Decreto No.65-89. Ambas legislaciones contemplan exoneración
del Impuesto sobre la Renta por un período de 10 años. Esta exoneración realmente
funciona como un compensador de los altos costos de producción que tiene el país al no ser
competitivo en la áreas mencionadas anteriormente y estimula al inversionista extranjero a
producir en Guatemala.
Es importante que, en la medida que la política fiscal se mantenga en discusión, sería
contraproducente para las exportaciones el eliminar los incentivos anteriores, en la medida
que la OMC aún los permita.
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Política Fiscal
Tabla 2
Benchmarking Incentivos Fiscales de Guatemala con Centroamérica
Variable Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica
Impuesto
sobre la
Renta
100% menos
el pago del
IEMA entre 10
y 12 años
100%
indefinida
100%
indefinida
100% en los
primeros 10
años y 60% en
años
subsiguientes
100% entre 8
y 12 años
Canon (valor
metro
cuadrado del
área
utilizada)
US$ 0.10 mt.
Cuadrado área
ocupada.
No tienen
No tienen
No tienen
No tienen
Cuotas
extraordinari
as
No tienen
No tienen
No tienen
No tienen
No tienen
Exoneración
ISR socios
Sí
Sí
Sí
No disponible
Sí
Exoneración
materias
primas
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Remesas al
exterior
No las grava
No las grava
No las grava
No disponible
No las grava
Libre
tenencia de
divisas
Libre
Libre
Libre
No disponible
Libre
Fuente: AGEXPRONT (2002).
El IETAAP afecta a las empresas con pérdidas y bajos márgenes netos.
Aunque el IETAAP no afecta a las empresas exportadoras, lo cual es una mejora en la estructura fiscal, en comparación con el IEMA, afecta a las empresas cuyo margen bruto
sea superior al 5%, pero que aún así afronte pérdidas, ya tendría que pagar este impuesto,
incluso en caso de pérdida. En este caso, habría que pagar IETAAP, pero no habría ISR
contra el cual acreditarlo, lo cual puede volverse un problema cuando las empresas se
encuentra en el inicio de sus operaciones y pueden llegar a operar con pérdidas durante
varios años.
Además, cuando los márgenes brutos son altos, por encima del 5%, pero los márgenes
netos son pequeños, la empresa vería que sus ganancias las absorbería totalmente el
impuesto.
Ha existido demasiada discrecionalidad en la aplicación de aranceles.
El principal problema es la inestabilidad de los aranceles a los insumos. Los mismos
cambian a conveniencia de la política fiscal, sin tomar en cuenta el desarrollo del sector
industrial. Asimismo, no se respetan los acuerdos alcanzados dentro del programa de
17
Política Fiscal
armonización arancelaria centroamericano. Es más, en ocasiones la Superintendencia de
Administración Tributaria (SAT) ha aplicado las normas tributarias y los aranceles de
manera arbitraria (por ejemplo, exigiendo precios de referencia más altos en las
declaraciones o aplicando distintas tarifas a un mismo producto).
Propuesta para que la competitividad fiscal sea una política de Estado.
Introducir la competitividad como criterio de la política fiscal.
Es necesario que se promueva la competitividad como un criterio importante para decidir
cómo debe ser, a nivel estratégico y operativo, la política fiscal del Gobierno y de las
Municipalidades. De igual manera, debe fomentarse el Nivel Meta en el Poder Legislativo
y el Judicial, para que los esfuerzos sean congruentes de parte de todo el Estado.
Cuadro 2
Incentivos Fiscales a la Exportación
Mediante los incentivos fiscales a la exportación, muchos países en desarrollo trataron de
compensar las ventajas que la política de sustitución de importaciones implicaba para las
exportaciones. Hoy en día, las empresas en América Latina raras veces reciben incentivos fiscales a
la exportación en forma de subsidios directos. Estos tampoco son un instrumento adecuado para
lograr una mejora duradera de competitividad de las empresas nacionales. El pago de subsidios
para compensar las desventajas ocasionadas por otras políticas no parece ser un instrumento
indicado. Sólo tiene como resultado que las políticas perjudiciales se prolonguen más de lo
debido. Fuente: Basado en Esser (1997).
La estructura impositiva sí debe favorecer la competitividad local ante la estructura
impositiva de nuestros competidores a nivel internacional, de manera que se favorezca la
inversión extranjera en el país, no se castiguen ni las inversiones, ni las reinversiones, y no
se esté en desventaja ante los demás países de la región. Sin embargo, como se mencionó
anteriormente, los incentivos fiscales a la exportación deberán desaparecer para el año
2007, de acuerdo a los convenios firmados mediante la Organización Mundial de Comercio, OMC. Por lo tanto, el Pacto Fiscal deberá favorecer la existencia de incentivos
no recurrentes, temporales y sostenibles, para favorecer la competitividad que se perderá
tras el 2007.
Simplificación tributaria.
Se debe simplificar al máximo la estructura tributaria, tanto la que actualmente se paga al fisco, como la que eventualmente se deberá pagar a las Municipalidades. Por un lado, ello
traería los beneficios de incrementar la carga tributaria, ya que se reducirían las exenciones
fiscales, pero por otro, ello facilitaría el pago de impuestos a las PYMEs que actualmente
encuentran demasiado complejo y costoso el pago de impuestos.
18
Política Fiscal
Cuadro 3
Acuerdo sobre Subsidios y Medidas Compensatorias
El principio básico del acuerdo es que un subsidio que distorsiona la asignación de recursos en una
economía es prohibido o al menos justifica medidas compensatorias por parte de otros países. Sin
embargo, la prohibición de los subsidios no es tajante, por lo cual existen tres distintas categorías:
Subsidios no recurrentes. Estos subsidios están permitidos, de manera que otros países no tienen
derecho a tomar medidas compensatorias. Los subsidios no recurribles incluyen subsidios
horizontales (que no discriminan entre sectores) en el área precompetitiva, p.ej. subsidios a la
investigación y desarrollo, programas de reconversión industrial con ciertas características,
subsidios para estudios y exploración de mercado, etc. También se permiten programas que
beneficien regiones de menor desarrollo relativo.
Subsidios recurrentes. Estos subsidios no están prohibidos, pero sí se encuentran sujetos a un
procedimiento multilateral de resolución de conflictos o medidas compensatorias de otros países.
La mayoría de los subsidios típicos a la producción caen en este grupo, siendo todos aquellos
subsidios de carácter específicos concedido a determinadas empresa, industrias o grupos de
empresas que no están directamente relacionadas con el comercio, pero que pueden tener un efecto
sobre los precios de las exportaciones y por ende distorsionar el comercio internacional.
Subsidios prohibidos. Se prohíben los subsidios que se otorgan explícitamente para la exportación
y para el uso de insumos locales, incluyendo pagos directos a empresas, préstamos subsidiados,
exenciones impositivas, precios garantizados, etc.
Fuente: Basado en Altenburg
(199).
Favorecer la inversión.
Cualquiera que sea la estructura de impuestos directos que se desee, es imperativo tener como prioridad que éstos distorsionen lo menos posible las decisiones económicas. Por tal
razón es importante considerar un diseño que permita dar un tratamiento preferencial a las
inversiones en capital físico, reinversión de utilidades, ganancias de capital, etc.10
10 Ver más adelante la reforma que se proponen al IEMA e ISR, en especial en lo
relacionado con la tasa de los mismos.
19
Política Fiscal
Cuadro 4
Observaciones Generales sobre los Incentivos Fiscales
y la Inversión
En la medida que sea posible la sustitución del ISR por un impuesto de tasa única sobre el ingreso,
se lograría eliminar el sesgo en contra de la acumulación de capital (base del crecimiento
económico) de los sistemas impositivos escalonados. La implementación de esta opción sería
mucho más sencilla, tanto para el contribuyente como para la SAT, que otras que se han propuesto:
Fuente: Basado en Esser (1998).
Reformar el ISR.
Respecto al Impuesto Sobre la Renta, ISR, y es el impuesto que más distorsiones generan
en la eficiente asignación de los recursos en el país, ya que reducen la capacidad de las
empresas para reinvertir sus ganancias, lo cual afecta directamente la productividad de las
empresas. Lamentablemente, en la actualidad el fisco depende en gran parte de este
impuesto.
Además, la dificultad de reducir el gasto público en el corto plazo podría complicar
muchísimo una modificación substantiva de este impuesto. La estructura actual de tasas
podría simplificarse aún más y las tasas podrían reducirse. El área donde hay que hacer un
mayor esfuerzo es en la de las exenciones y deducciones para las personas individuales,
como también en la capacidad de recaudación de la SAT.11
Hoy, a pesar de la reforma fiscal emprendida por el Gobierno, se duda que la misma sea
definitiva para el presente período presidencial. Ante una SAT sin fortalecer, la próxima
reforma debe considerar las siguientes dos posibilidades para incrementar los ingresos del
Estado:
1. Implementar un impuesto al ingreso de tasa único, que no requiera grandes
esfuerzos de parte de la SAT para verificar que el mismo está siendo pagado.
2. En el caso de no querer implementar el impuesto de tasa única, será necesario la
introducción de un impuesto del tipo IEMA o IETAAP de forma permanente. Es
decir, se establecería un impuesto cuya base imponible sería los ingresos o los
activos de las empresas (en los cuales se basaba el IEMA y se basa hoy en día el
IETAAP).12
El problema de este tipo de impuestos es que afecta la capacidad de
las
11 Hay que reconocer la dificultad de eliminar muchas de estas exenciones por ser
de carácter constitucional. Sin embargo, puede ponerse en práctica un sistema de
control más estricto para evitar el abuso.
12 Indicadores que pueden servir para establecer un pago a cuenta hay varios,
desde un pago por operar empresas en Guatemala hasta pagos en función de los
servicios públicos que las empresas demanden. El reto consiste en encontrar
indicadores que puedan estar relacionados, directa o indirectamente, con las
utilidades de las empresas. Los indicadores antes mencionados, por más méritos que
20
Política Fiscal
empresas para invertir, a la vez que puede afectar a empresas cuyas ganancias se
basan en la rotación de su inventario, más que en el margen al vender los mismos.
Ambos sistemas tendrían la ventaja que ambos reducirían de forma importante la evasión
fiscal, por lo cual sería necesario reducir la actual tasa impositiva del ISR. En todo caso, es
necesario analizar la tasa de dichos impuestos, de manera que se logren los ingresos
suficientes y no se erosione la competitividad de las empresas nacionales.
Ahora bien, si se logran avances en la capacidad de la SAT para hacer la fiscalización
necesaria para que se cumpla adecuadamente con el ISR, existen algunos lineamientos que
deberían seguirse en el momento de diseñar dicho pago a cuenta.13
Por ejemplo, al hacer
el cierre anual el tratamiento debería ser simétrico para el fisco y el contribuyente. Cuando
el contribuyente tiene un saldo a favor del fisco en el momento del cierre, la ley lo manda
a pagar directamente. Cuando ocurre lo contrario, que el fisco tenga un saldo
del contribuyente, la ley no es clara al respecto. En este caso la ley debería estipular
que cuando esto ocurra el contribuyente pueda solicitar una devolución. Sin embargo,
dados los problemas que tiene la devolución de impuestos, sería mejor que la ley permitiera
que estos saldos se compensaran con otros impuestos; es decir, poner en práctica una
Cuenta Corriente Tributaria.
Reformas al IVA.
Una forma de lograr incrementar la recaudación fiscal y no reducir nuestra “competitividad
fiscal” frente a otros países, es que, más que elevar la tasa de nuestros impuestos, sean
revisadas y eliminadas una serie de exenciones que permitirían incrementar la recaudación.
Por ejemplo, en el caso del IVA, se recomienda el régimen general del pequeño
contribuyente dados los altos costos que tiene para quienes se adhieren a él. Además, se
recomienda hacer una evaluación de costo-beneficio para determinar la conveniencia de
eliminar las demás exenciones del IVA, incluso las constitucionales, y proceder de acuerdo
a los resultados obtenidos. Cabe aclarar que lo anterior no significa que se apoye la
eliminación de la devolución del IVA a los exportadores, como se mencionó anteriormente.
Cualquier perfeccionamiento del IVA debe ser para hacerlo más un IVA tipo consumo; es
decir, que el IVA no se convierta en un impuesto sobre la inversión. Dada la necesidad de
recursos, siempre será una opción aumentar la tasa de este impuesto. La productividad del
IVA demuestra que, por cada punto de aumento en la tasa, la recaudación crece, todo lo
demás constante, en orden del 0.4% del PIB.
Por sobre todo, en el caso del IVA, y de toda la estructura fiscal, es pertinente que se
avance rápidamente en una simplificación administrativa.
puedan tener en otros sentidos, no cumplen con estar relacionados con las
ganancias de las empresas.
13 Las consideraciones básicas indican la necesidad de establecer la base imponible
sobre la cual se hará el pago. Asimismo, es menester establecer las fechas en las
cuales se harán los pagos (anuales, trimestrales, etc.) y dejar claramente establecido
cómo se acredita el pago en el momento de hacer el cierre.
21
Política Fiscal
Además, se recomienda que la SAT fiscalice aquellos sujetos que gozan de exenciones,
para evitar que las exenciones se vuelvan un foco de evasión fiscal. Si bien ello requeriría
recursos elevados por parte de la SAT, bien podría fiscalizar de manera aleatoria un
porcentaje cercano al 10% de los mismos.
La estabilidad fiscal como política de Estado
Principales problemas
La inestabilidad de reglas fiscales afecta la inversión.
Como muestra la Gráfica 1, los déficits fiscales han sido un problema constante en casi
todas las administraciones anteriores. Esto motiva cambios constantes en materia tributaria
dificultan la planificación a largo plazo e impiden la consolidación de procesos a nivel
meta, de allí que afectan de manera directa la competitividad. Hemos atravesado cuatro
reformas fiscales desde la firma de los Acuerdos de Paz y será necesaria una nueva, de allí
que ésta debe tener los elementos necesarios para que, asegurando los suficientes ingresos
para el Estado, sin afectar la competitividad, tenga los elementos suficientes para ser
estable.
No existe coordinación interinstitucional para reformas fiscales.
Las reformas fiscales se han visto truncadas 1) por la Corte de Constitucionalidad que a lo
largo de los últimos dos años ha declarado inconstitucionales varios impuestos; 2) por el
Gobierno que ha buscado implementar reformas fiscales de forma arbitraria e improvisada.
Para ello, basta con tomar un ejemplo: el problema fiscal y arancelaria surgido tras el fallo
de inconstitucionalidad parcial a la Ley de Actualización de Tarifas Impositivas, de
Impuestos Específicos y de Ampliación de Base Imponible, Decreto 33-2001, lo cual
generó un problema fiscal de magnitud importante, pues el Estado afrontó la posibilidad de
dejar de percibir cerca del 10% de sus ingresos tributarios totales.
Para hacerle frente a este problema, el Gobierno buscó: 1) elevar las tasas de impuesto a las
bebidas alcohólicas, reformando los Decretos 7-2002, 8-2002 y 10-2002; 2) incrementar
aranceles a productos vegetales y derivados del petróleo, entre otros. Como puede
percibirse en la Tabla 3, esto fue imposible, de hecho, no sólo los aranceles para productos
vegetales, sino también para los productos derivados del petróleo fue imposible incrementar
su arancel, dadas las resoluciones de la Corte de Constitucionalidad, que las declaraba
inconstitucionales.14
14 Por sólo mencionar algunas resoluciones de la Corte: expediente 10-2003
suspendió provisionalmente el acuerdo gubernativo 898-2002, y el expediente 61-
2003 suspendió provisionalmente los Acuerdos gubernativos 07-2003, 08-2003 y 0-
2003.
22
Política Fiscal
Tomando en cuenta la situación económica que afronta el país y la falta de cumplimiento
de algunos compromisos fundamentales del Pacto Fiscal, es difícil alcanzar un incremento
en la carga tributaria y/o una reducción importante en el gasto gubernamental. Esto,
aunado al status del Presupuesto General de la Nación para el 2004, que actualmente es el
vigente del 2003, dificulta la capacidad del próximo gobierno para poder implementar una
reforma tributaria estable y congruente con la estabilidad macroeconómica y el crecimiento
económico, si no se cuenta con un amplio apoyo de los distintos actores sociales, y el apoyo
en el Congreso para lograr el endeudamiento suficiente para enfrentar la transición.
Tabla 3
Cronología arancelaria a productos vegetales
a raíz del fallo de inconstitucionalidad parcial al Decreto 38-92 Fecha Evento
18 de diciembre
2002
La Corte de Constitucionalidad declaró inconstitucional el artículo 3 de la Ley de
Actualización de Tarifas Impositivas, de Impuestos Específicos y de Ampliación de
Base Imponible, generan un problema tributario de gran magnitud.
22 de diciembre
2002
Para hacer frente al “agujero” fiscal, el Ministerio de Economía, mediante el Acuerdo
Gubernativo No. 898-2002 modificó el Sistema Arancelario Centroamérica, de
conformidad con el artículo 26 del Convenio sobre el régimen Arancelario y Aduanero
Centroamericano, donde se establece que los Estados contratantes quedan facultados
para aplicar modificaciones arancelarias de manera unilateral ante circunstancias que
amenacen derivar en emergencia nacional. Mediante dicho acuerdo se subió el arancel
(de 5 a 40%) a 51 partidas arancelarias distinta, entre ellas: trigo duro, maíz amarillo,
arroz descascarillado y varios productos derivados del petróleo.
Enero 2003
Durante este mes se dio un conflicto entre el Organismo Ejecutivo y la Corte de
Constitucionalidad; éste último declarando inconstitucional los acuerdos gubernativos,
en materia arancelaria, que acordaba el primero. Incluso, el Organismo ejecutivo llegó
a publicar un nuevo acuerdo gubernativo con modificaciones al sistema Arancelario
Centroamericano (A.G. No. 9-2003, 16 de enero), antes que el fallo de
inconstitucionalidad dado por la Corte fuera publicado en el Diario de Centroamérica
(E. No.10-23, 17 de enero). Fuente: CIEN, Cámara de la Libre Empresa (2004) y ASIES (2003)
Propuesta para que la estabilidad fiscal sea una política de Estado.
La política fiscal debe dejar de ser oportunística, improvisada e incongruente con el
crecimiento económico. En este sentido, es necesario que se implementen las acciones
mencionadas a continuación.
Establecer reglas fiscales estables.
Los impuestos no deben sólo responder a los criterios tradicionales de eficiencia,
simplicidad, neutralidad y equidad. Además, la estabilidad en las reglas tributarias es
imperativa para generar certeza entre los inversionistas y productores, de allí que es
necesario un compromiso por parte de las autoridades estatales y de las municipalidades
para cumplir con el mismo y favorecer la inversión.
El nuevo Gobierno debe encarar la necesidad de una nueva reforma fiscal, y para ello se
necesitará que la misma, tras asegurar suficientes ingresos para el Estado y no afectar la
competitividad, tenga los elementos suficientes para ser estable. De allí que sea necesario
un diálogo entre los distintos actores sociales, parecido al generado por el Pacto Fiscal de
23
% d
el P
IB
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
Política Fiscal
1999, para que se implementen sus recomendaciones a dicha reforma, y no haya oposición
en el momento de implementarla. Este esfuerzo no se puede quedar allí, también es
necesario que se un diálogo multipartidario para que pueda volverse realmente en una
política de Estado.
Gráfica 4
Evolución del IEMA y del ISR (1990-2002)
(Porcentaje del PIB)
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
ISR IEMA
Fuente: Cálculos propios con información de la SAT
Coordinar interinstitucionalmente la política fiscal.
Respetando la separación de poderes, es necesario que los distintos actores involucrados en la reforma fiscal (Ministerio de Finanzas, Congreso, Corte de Constitucionalidad, etc.) se
coordinen para poder generar una política fiscal estable. Para ello, las distintas
instituciones de los tres Poderes del Estado deben establecer un diálogo que les permita
realizar reformas fiscales que puedan aplicarse y no sean declaradas inconstitucionales al
poco tiempo.
Lograr la estabilidad en la aplicación de aranceles.
Para eliminar la discrecionalidad en la aplicación de aranceles, la solución es reducir la
dispersión arancelaria, es decir, establecer un sistema arancelario uniforme, en donde la
autoridad no tenga poder discrecional para beneficiar a unos empresarios por encima de
otros. Para ello debe establecerse un calendario creíble de reducción gradual de los
aranceles y de la reducción de su dispersión.
También el establecer penas para el comportamiento corrupto del personal de la SAT
encargado de la aplicación de aranceles ayudaría a que fuera más transparente el proceso.
Además, eventualmente la solución debiera ser la desaparición de las aduanas, en especial
24
Política Fiscal
las de tránsito entre Guatemala y los demás países centroamericanos. Así que es necesario
plantearse si el papel futuro de las aduanas será meramente de recopilación de estadísticas.
De igual manera, debe de asignarse la responsabilidad de establecer los aranceles al
Congreso de la República y no al Ministerio de Economía, como actualmente se realiza.
Con ello se reduciría la injerencia de grupos de presión en la determinación de la política
arancelaria.
Limitar la discrecionalidad de las Municipalidades.
Aproximadamente el 60% de las municipalidades recauda el Impuesto Único Sobre Inmuebles -IUSI-. Con excepción de unas pocas, la base para su cobro es el valor declarado
por los propietarios, el cual tiende a ser considerablemente bajo en relación con el valor real
de mercado de las propiedades. Para corregir esta situación, y con miras a que este
impuesto juegue un papel más importante en la recaudación, se recomienda convertirlo en
un arbitrio territorial con un mecanismo de valuación que permita el común acuerdo entre
la municipalidad y el contribuyente. En caso de no haber acuerdo, el avalúo fiscal debe
mantenerse en un esquema que reduzca la discrecionalidad del mismo (que equivale al 40%
del valor de mercado de las propiedades).
Actualmente en el Congreso existe una propuesta de Código Tributario Municipal con el
cual se busca fortalecer a las Municipalidades y pueda fortalecerse el proceso de
descentralización que el Estado guatemalteco necesita. Si bien la misma es necesaria para
apoyar un verdadero proceso de descentralización y eficientización de la labor pública,
también es necesario que se discuta más ampliamente el Código Tributario Municipal y se
establezca un cronograma que permita establecer a nivel local el capital físico y humano
necesario para esta tarea. Además, es necesario que paralelo a ello se fortalezca el sistema
de justicia, para evitar que el Código sólo sea empleada para beneficiar a los funcionarios
municipales a costa de la población.
Para evitar el desincentivo a la inversión que se generaría al tasar las edificaciones y otras
mejoras, se sugiere gravar únicamente la superficie de las fincas o terrenos. Es decir,
aplicar un impuesto sólo por metro cuadrado. De esta manera se evitaría castigar las
inversiones a capital.
Sin embargo, para lograr que el proceso de descentralización favorezca la competitividad es
necesario evitar que las Municipalidades no gocen de demasiada discrecionalidad para fijar
impuestos locales (tasas municipales), los cuales podrían afectar constántemente la certeza
de los impuestos que las empresas deben pagar.
Volver eficiente la administración de la SAT
Principales problemas.
El proceso de devolución del crédito fiscal del IVA es ineficiente.
25
Política Fiscal
Las empresas que exportan por encima del 50% de su producción tienen derecho a la
devolución automática del IVA, sin embargo el cumplimiento de esta disposición ha estado
sujeto a la voluntad y relación de los gobiernos con la importancia de mantener un modelo
exportador. El Banco de Guatemala no restituye más que del 60% del IVA y el resto debe
ser reclamado al Ministerio de Finanzas Públicas tras un proceso engorroso y lento.
Respecto a las empresas que exportan un porcentaje menor al 50%, no está claro cuándo y
cómo se les devolverá el crédito fiscal.
Además, en los últimos dos años se ha dado un incremento en el proceso de devolución del
crédito fiscal, haciendo que el mismo sea un proceso mucho más complicado, engorroso y
en el cual se solicitan requisitos que no se encuentra establecidos en la legislación
respectiva. Incluso, se llega a solicitar que el solicitante compruebe que sus proveedores
hayan cumplido con sus obligaciones tributarias respectivas, y presenten reiteradamente
patentes y documentos legales de las empresas, etc. Esto afecta de gran manera a las
empresas exportadoras, ya que emplean el crédito fiscal para financiar sus operaciones; así
que cuando el crédito fiscal no es devuelto rápidamente, las empresas deben recurrir al
sistema financiero para obtener el capital de trabajo necesario para mantener sus
operaciones, lo cual representa un mayor costo y una menor competitividad de la actividad
exportadora.
Propuesta para volver eficiente la administración de la SAT
Devolución oportuna del IVA a exportadores
Para incrementar la eficiencia de la SAT en la devolución del crédito fiscal es necesario establecer una entidad que debe encargarse en su exclusividad de ello. Para lograrlo, la
entidad debe contar con un sistema eficiente de información entre el sistema aduanero de
póliza electrónica y el sistema de fiscalización automatizada de SAT, el equipo de cómputo
y el capital humano necesario para realizar la devolución. A la vez, es necesario que se
establezca un proceso, de acuerdo a la ley y las necesidades de información de la SAT, para
realizar la devolución oportuna del IVA a los exportadores.
Establecer la Cuenta Corriente Tributaria.
Desde 1991 el Código Tributario, en los artículos 43 y 99, establece la Cuenta Corriente
Tributaria, sin embargo no se ha aplicado. De esta forma, pagos realizados en exceso
pueden ser acreditados a otros impuestos.
Para lograr el cumplimiento de esta disposición, el Código Tributario debiera incluir una
sanción por el incumplimiento de esta disposición, regulando además la capacidad de los
afectados para denunciar su incumplimiento ante un juez competente. Además, se deberá
de reconocer el pago de intereses tributarios resarcitorios, como lo establece el artículo 99,
durante el tiempo que no se establezca la Cuenta Corriente Tributaria.
Sin embargo, primero deberá avanzarse en la actualización de los registros de la SAT, en
especial el Registro Tributario Unificado -RTU-, base de datos de los contribuyentes, en el
cual la SAT ha estado trabajando en los últimos años. Tras ello, deberá realizarse un censo
26
Política Fiscal
fiscal, tras lo cual se tendrán los suficientes elementos para implementar la Cuenta
Corriente Tributaria.
Se recomienda que la Cuenta Tributaria empiece a funcionar con los contribuyentes más
grandes, quienes se podrían beneficiar en mayor medida de la introducción de la Cuenta
Corriente.
Establecer penas considerables cuando el funcionario público incumple con la
legislación fiscal.
Al igual que lo que se propuso con la Cuenta Corriente Tributaria, existen muchos otros
casos en donde es necesario que los funcionarios públicos sean sancionados fuertemente
por incumplir con la legislación fiscal. Esto ayudaría también a que se devuelva el IVA de
forma expedita.
Establecer penas considerables para la evasión.
Debe existir simetría en las penas, tanto para el contribuyente como para el funcionario que
no cumple con sus funciones como para el contribuyente que no cumple con sus
obligaciones.
Establecer el silencio administrativo positivo en materia fiscal.
Si pasado el período que establece la legislación para la resolución de los recursos
interpuestos, la autoridad gubernamental no responde, se deberá entender que la resolución
es favorable a quien interpuso el recurso.
Incrementar la eficiencia en la recaudación de la SAT.
La SAT tiene el compromiso, proveniente del Pacto Fiscal, de contratar una evaluación
bianual del proceso de pago de los impuestos, de la percepción del proceso por parte de los
contribuyentes y la documentación de casos de abuso o acciones arbitrarias. En todo caso,
lo importante es la respuesta que la SAT dé de las recomendaciones, las cuales deben de
permitir que el cumplimiento de las obligaciones tributarias se haga de forma eficiente para
el contribuyente y la SAT misma.
Profesionalizar al personal de la SAT.
Es necesario cumplir con el compromiso del Pacto Fiscal para que el personal de la SAT se
profesionalice. De igual manera, es necesario que se emita y divulgue un Código de Ética
para los mismos y se modifique el reglamento interno de la SAT en relación a la
administración de su personal, introduciéndose evaluaciones de desempeño del personal y
un programa de capacitación, entre otros.
Generar un ambiente de responsabilidad recíproca entre funcionarios públicos y los
empresarios.
Dentro del concepto de competitividad sistémica no es posible lograr desarrollo económico
si no se desarrollan relaciones de responsabilidad y confianza entre los distintos actores
sociales. En el caso de la relación entre funcionarios públicos y los empresarios, el primero
debe partir del supuesto que el último cumple con sus obligaciones fiscales y mantener un
trato cordial con él. También sería importante establecer un Código de Ética en donde se
27
Política Fiscal
incluya una sección sobre este tema, y de cómo el funcionario debe actuar cuando existen
sospechas fundamentadas que el empresario ha faltado a sus obligaciones tributarias.
Esfuerzos como los orientados entre los usuarios del régimen 29-89 y la SAT, orientados a
auditar conjuntamente la devolución del IVA debieran de fomentarse.
Evaluar las recientes reformas al Código Tributario
Recientemente fue aprobada una iniciativa de ley para reformar el Código Tributaria,
enviada en agosto del 2003 al Congreso. En palabras del Ministro de Finanzas Públicas, las
reformas buscan 1) facilitar al contribuyente el cumplimiento de sus obligaciones
tributarias; 2) otorgarle herramientas a la SAT para ejercer de forma más efectiva sus
funciones de administración, recaudación, fiscalización y control de los tributos.
Respecto al último punto, existe un problema, pues la reforma, en el artículo 30, faculta a la
SAT para obtener información de las instituciones vigiladas y supervisadas por la
Superintendencia de Bancos. Además, la reforma al artículo 101 faculta a la SAT para que
pueda publicar el nombre completo y el NIT de los contribuyentes cuyos adeudos
tributarios estén siendo reclamados por la vía judicial, así como las denuncias presentadas
en el Ministerio Público o en otros órganos jurisdiccionales en contra de los presuntos
responsables de la comisión de delitos y faltas contra el régimen tributario y aduanero. Sin
embargo, dichas reformas podrían entrar en conflicto con lo preceptuado por la
Constitución Política, en lo relativo a la presunción de inocencia y a la inviolabilidad de
correspondencia, documentos y libros. Además, ante la carencia de un sistema adecuado de
sanciones y de un sistema judicial efectivo, los funcionarios de la SAT podrían enfrentar
incentivos para aprovechar oportunísticamente las nuevas facultades adquiridas.
Estas reformas fueron suspendidas por la Corte de Constitucionalidad recientemente. Si
bien se necesita reforzar la capacidad del Estado para recaudar impuestos, dichas medidas
no debieran ir en contra de los preceptos constitucionales o permitir demasiada
discrecionalidad a los funcionarios públicos, pues podría facilitar el surgimiento del
“terrorismo fiscal”.
Volver neutro el sistema tributario
Principales problemas.
El sistema tributario es demasiado complicado que dificulta su pago para las PYMEs.
Debido a que las PYMEs no suelen contar con personal especializado en la administración
financiera, el pago de impuestos se vuelve demasiado complejo y costoso.
28
Política Fiscal
Propuesta para volver neutro el sistema tributario.
Simplificar el sistema tributario.
Como se mencionó anteriormente, la simplificación del sistema tributario es vital para las
finanzas del gobierno. Además, dicha simplificación eliminaría el sesgo actual a favor de
las empresas grandes, que pueden contratar personas especializadas en legislación laboral,
por encima de las PYMEs. Es necesario que el Pacto Fiscal determine pocos impuestos de
fácil administración para el contribuyente y la SAT.
Eliminar las exenciones restantes del IVA.
Es necesario que todas las actividades económicas orientadas al mercado doméstico estén
sujetas al mismo conjunto de reglas impositivas. Para ello, es necesario que se eliminen las
exenciones del IVA que privilegian unas actividades por encima de otras.
Tabla 4
Desafíos a Nivel Meta, Macro y Meso para lograr una
Política Fiscal Competitiva Nivel de
Competitividad Actores responsables Instrumentos de política
Meta y Macro
• Banco de Guatemala
• Congreso
• Consejo Nacional de la Promoción
del Comercio Exterior y las
Inversiones
• Corte de Constitucionalidad
• Comisión Técnica del Pacto Fiscal
• Gabinete Económico
• Junta Monetaria
• Ministerio de Finanzas Públicas
• Decretos
• Diálogo
interinstitucional
• Campaña de
concienciación de la
importancia del Pacto
Fiscal
Meso
• Banco de Guatemala
• Congreso
• Consejo Nacional de la Promoción
del Comercio Exterior y las
Inversiones
• Corte de Constitucionalidad
• Gabinete Económico
• Ministerio de Finanzas Públicas
• SAT
• Decretos
• Reglamentos
• Diálogo
interinstitucional
29
Política Fiscal
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