Politica Fiscal 1

12.1. NATURALEZA Y CONTENIDO DE LA POLÍTICA FISCALDESDE UNA PERSPECTIVA ACTUAL

Fundamentada en la teoría keynesiana, en el análisis de algunos de sus principales se gui-dores, como Alvin H. Hansen y A. P. Lerner, la política fiscal rompe con la rigidez de lahacienda pública ortodoxa, inspirada en el dogma f inanciero de que la estabilidad econó-mica nacional requiere que el presupuesto del sector público esté equilibrado 1.

En efecto, la hacienda clásica y la neoclásica, basadas en el liberalismo económico,concedían pocas posibilidades a la política f iscal (y al conjunto de la política económica,como tuvimos ocasión de comprobar en la primera parte de este manual, cuando estudia-mos el impacto de la revolución keynesiana y obtuvimos una visión retrospectiva de la po-lítica económica), al aceptar como principios básicos, entre otros, el de la limitación delos gastos públicos, reducidos a la defensa nacional, la justicia, la policía y las acti vida-des fundamentales que el sector pri vado no pueda o quiera lle var a cabo, de acuerdo conSmith, A., y el del equilibrio presupuestario anual, que, obviamente, supone, junto al an-terior, ingresos también mínimos.

Por el contrario, la teoría k eynesiana, con una f ilosofía económica interv encionista,permite una gran expansión de los gastos públicos, a partir de los años cuarenta, para com-batir el paro in voluntario mediante un aumento de la demanda púb lica que compense la

LA POLÍTICA FISCAL

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1 De Figueroa, E.: Curso de Política Económica, Ed. Revista Derecho Privado, Madrid, 1969, págs. 691 y ss.

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insuficiente demanda privada que lo provoca, así como el desequilibrio en los presupues-tos anuales del sector público, en el sentido que ahora v eremos2.

Normalmente se considera, entonces, que la política fiscal es el conjunto de v ariacio-nes en los programas de gastos y de ingresos del Gobierno, realizados con el fin de colabo-rar al logro de los objeti vos de la política macroeconómica 3. Mediante estas v ariaciones,se piensa que el Gobierno ejerce un poderoso impacto sobre la demanda agre gada y, porconsiguiente, dado un nivel de precios, sobre la producción y el empleo.

En efecto, si una economía se halla en una situación de depresión y con altos ni velesde paro, el Gobierno tendría que aplicar una política f iscal expansiva, de manera que pu-diera aumentar el gasto total agregado, con lo que la renta efectiva aumentaría, asimismo,hasta provocar los niveles de empleo deseados.

Esta política expansiva podría ser de cuatro tipos diferentes:

a) Una reducción de los impuestos, con el consiguiente impacto positi vo sobre elconsumo, lo que haría desplazarse hacia arriba la línea de gasto total.

b) Un aumento de los gastos del Gobierno, que, de igual modo, haría desplazarse alalza la línea del gasto agre gado (C + I + G + Xn).

c) Una serie de estímulos a la in versión privada a tra vés de bonif icaciones o e xen-ciones fiscales, con el fin de provocar efectos positivos en el nivel de la demandaagregada.

d) Incentivos fiscales igualmente para estimular la demanda de los no residentes (ex-portaciones netas, Xn).

Si, por el contrario, nos encontramos en una situación inflacionista pro vocada por unexceso de la demanda agre gada, se procedería de forma contraria para lograr un despla-zamiento hacia abajo de la línea C + I + G + Xn, es decir, se aumentarían los impuestos ose reducirían los gastos públicos, o bien se actuaría para desalentar las in versiones priva-das y las exportaciones netas.

Podríamos decir, en otras palabras, que, con altos niveles de desempleo, el Gobiernopodría promover, directa o indirectamente, un gasto adicional y/o privado, que redundaríaen una mayor producción y nue vos puestos de trabajo. Lo contrario sucedería si nos en-contráramos ante elevadas tasas de inflación 4.

Por supuesto, el problema no es tan simple y sencillo, ya que, como tuvimos ocasiónde ver en el Capítulo 7, ni la inflación ni el paro se presentan de forma aislada o por se-parado. Muy al contrario, en ciertas épocas coinciden intensos procesos inflacionistas conelevadas tasas de desempleo, lo que limita de manera sensible las posibilidades de los ins-trumentos de política económica, como, en este caso, ocurre con la política f iscal.

Efectivamente, ante este tipo de situación, la política fiscal tendría que modular el im-pacto y alcance de sus medidas o combinarlas con otras de naturaleza bien distinta, con elfin de e vitar efectos perniciosos o no deseados sobre algunos de los objeti vos restantes.

Por otro lado, hasta ahora hemos destacado en esta política su papel estabilizador delas fluctuaciones de la economía, a través de su impacto expansivo o contractivo sobre lademanda agregada vía manejo de los ingresos y gastos públicos (y , por tanto, de la cuan-

414MMPOLÍTICA ECONÓMICA

2 Vid. Fuentes Quintana, E.: Hacienda Pública, Universidad Complutense, Madrid, 1985, Cap. 5.3 Shaw, G. K.: Fiscal Policy, MacMillan Studies in Economics, 1972, pág. 14 (ed. en castellano de Mac-

Millan-Vicens Vives de 1974) y Gref fé, X.: Política Económica, IEF, Madrid, 1993, pág. 356.4 Véase Mansfield, E.: Principles of Macroeconomics, Norton & Company Inc., Nueva York, 1974, pág. 185

y ss.; Se villa, M.: Política Económica : políticas instrumentales y sectoriales , Universidad de Alicante, 1998.

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tía de los déf icit o superávit del sector público). Sin embar go, a través de ella se intentalograr objetivos adicionales más amplios, a veces incompatibles 5, como la pro visión debienes y servicios públicos no destinados a la v enta (o al contrario, vendidos a tra vésde empresas públicas), la redistribución de renta y riqueza (pensiones, sanidad y educa-ción pública, subsidio de desempleo, progresividad impositi va...), el estímulo o ladesincentivación de ciertas actividades o resultados (por ejemplo, para proteger el medioambiente), etc.6.

En definitiva, la política fiscal constituye la vía más importante para mantener o me-jorar el llamado Estado del Bienestar (que se car acteriza, políticamente, como una actua-ción solidaria de la sociedad que trata de garantizar un cierto ni vel de vida a los ciudada-nos, poniendo una red protectora que aminore desigualdades), como lo demuestra el queen los presupuestos públicos de los países europeos más de la mitad del gasto suela co-rresponder a servicios sociales y sólo alrededor del 15-20 por 100 se destine a serviciosgenerales y económicos7.

Así pues, las medidas de política fiscal, como las de otros instrumentos de política eco-nómica, tienen una vertiente estabilizadora, a la que, insistimos en ello, se le ha dado tra-dicionalmente una mayor rele vancia, pero también una clara perspecti va estructural, queen los últimos años, por las razones que iremos viendo en este capítulo, ha sido objeto deun especial interés. A ambas, lógicamente, nos referiremos a continuación.

La definición de política f iscal que hemos apuntado podría enunciarse de forma másamplia, entendiendo por política f iscal los cambios o v ariaciones en los gastos e impues-tos del Gobierno, concebidos para influir en el tipo o modelo económico, por una parte, yen el nivel de actividad por otra.

En el primer caso, la política fiscal incidiría en la estructura del sistema, cambiándo-la o reformándola en función de los f ines propuestos; en el se gundo caso, la política f is-cal actuaría para corre gir o encauzar los desequilibrios o desviaciones que se produzcanconjuntamente en el nivel de actividad8.

Los cambios en el nivel de actividad que se podrían provocar mediante la política fis-cal son, en términos generales, de dos tipos:

a) Los que operan de manera automática.b) Los que implican una actuación discrecional y específ ica del Gobierno.

Veamos brevemente el contenido de cada uno de ellos.

LA POLÍTICA FISCALMM415

5 Vid. Argandoña, A.: Políticas macroeconómicas en los países industrializados, Fundación Argentaria, Ma-drid, 1996, pág. 14.

6 Vid. Marín, J., y Peñalosa, J. M.: «Implicaciones del marco institucional y de la política presupuestaria parala política monetaria en España», en Banco de España, La política monetaria y la inflación en España , Alianza,Madrid, 1997, pág. 182. Vid. también los números 86 y 88 de la revista Papeles de Economía Española, de 2000y 2001, respectivamente, dedicados al «Capital humano y bienestar económico» y a la «Distrib ución de la ren-ta» de forma monográfica, con múltiples referencias al papel de la política f iscal en estos campos.

7 De hecho, el gasto social está formado por di versas transferencias públicas, monetarias o en especie. Lastransferencias que se ofrecen fundamentalmente en especie son los ser vicios sanitarios y educati vos y el g astopúblico en vivienda y en actividades culturales. En cuanto a las monetar ias, la mayor importancia radica en laspensiones (jubilación, viudedad, orfandad e incapacidad permanente) y la protección al desempleo, con menorrelevancia de la incapacidad laboral transitoria o los programas de lucha contra la pobreza. Vid. Albi, E.: «Esta-do de bienestar y g asto público», El País, 17 de enero de 1996, pág. 56.

8 Fernández Díaz, A.; Rodríguez Sáiz, L., y Parejo Gámir, J. A.: Curso de Política Económica, AC, Madrid,2.ª ed., 1993, pág. 539; y Banco Central Europeo: «Fiscal policies and economic growth», Monthly Bulletin, agos-to, 2001.

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12.2. ESTABILIZADORES AUTOMÁTICOS Y MEDIDASDISCRECIONALES DE POLÍTICA FISCAL

Como se acaba de señalar , junto a la distinción entre acciones estructurales y estabiliza-doras, o entre expansivas y contractivas, una nueva clasificación de las medidas de políti-ca fiscal diferencia entre:

1. Actuaciones discrecionales, es decir, las variaciones en los ingresos y gastos delsector público que responden a la decisión unilateral (discrecional) de las autori-dades, quienes las realizan en la dirección, forma e intensidad que consideranoportuna, en base tanto a sus objeti vos como a las circunstancias o problemas decada momento.

2. Estabilizadores automáticos, es decir, aquellos instrumentos f iscales que, por elmero hecho de e xistir, y sin v erse influidos por decisiones del Gobierno, actúande una forma anticíclica.

Esta clasificación está afectada, una vez más, por la polémica entre los defensores deun mayor liberalismo económico, que apoyarán la exclusividad o, en todo caso, la pree-minencia de los estabilizadores fiscales automáticos, y los partidarios de un importante in-tervencionismo económico estatal, que defenderán la utilización frecuente de las medidasdiscrecionales.

No tiene sentido, sin embargo, plantearse una controversia estéril en torno a esta cues-tión. Lo cierto es que la participación del sector público, en la actividad económica, es yarealmente importante, y no tiende claramente a disminuir (la participación media en lospaíses europeos es superior al 40 por 100). Por ello, no parece adecuado considerar el me-canismo de los estabilizadores automáticos como una alternati va de las medidas discre-cionales, aunque, de hecho, existan y cumplan su función.

Existen diferentes formas o caminos para que el sector público ejerza de manera au-tomática acciones estabilizadoras9.

1. A través de los impuestos. Efectivamente, dada la relación que e xiste entre im-puestos y renta, a medida que crece el nivel de actividad se detrae una mayor pro-porción de la renta en forma de impuestos.

Lógicamente, no todos los impuestos ejercen su impacto con la misma intensidad. Así,los impuestos sobre la renta, al ser más progresivos, producen un efecto más pronunciadoque el que correspondería a los impuestos indirectos. Podríamos representar su funciona-miento como estabilizador automático así: en una época de auge económico, con rápidocrecimiento de la demanda y de la renta, crecería también la recaudación por el impuestosobre la renta (y lo haría más que proporcionalmente, dada su progresividad, que supone,como es sabido, un aumento más rápido de la recaudación que el de la base imponible, esdecir, la renta), con lo que se retirarían recursos del sistema, compensando el e xceso dedemanda pri vada. Esta actuación anticíclica no se deri va de decisiones discrecionales


9 Harvey, J., y Johnson, M.: Introduction to Macroeconomics, MacMillan, Londres, 1975, págs. 205 y ss.;vid. también Christiano, L. J.: «A Reexamination of the Theory of Automatic Stabilizers», en Carnegie-Roches-ter Conference Series on Public Policy, vol. 20, Amsterdam, North-Holland, 1984, págs. 147-206 y Banco Cen-tral Europeo: «The operation of automatic f iscal stabilizers in the euro area», Monthly Bulletin , Frankfurt, fe-brero, 2002.

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de las autoridades, sino de la propia existencia del impuesto; es, por tanto, automática. Enuna época de recesión, el comportamiento de este impuesto, también automático, será elcontrario:

auge económico: D(DD) → D(Dy) → D(Dt · y) → —(DD) D D5⇒ para ( Dt · y) > (Dy)depresión: —(DD) → —(Dy) → —(Dt · y) → D(DD) — —

siendo (t · Y) la recaudación por el impuesto sobre la renta.El hecho de que esa retirada de recursos sea más que proporcional, derivado de su pro-

gresividad, hace que el impuesto sea, además, el estabilizador automático más rele vantepor el lado de los ingresos públicos, si tenemos en cuenta también su gran capacidad re-caudatoria. En otros impuestos, directos o indirectos, de tipo impositivo único, las varia-ciones en su recaudación son simplemente proporcionales a los cambios en sus bases im-ponibles, por lo que, aun actuando también como estabilizadores automáticos, lo hacen conmenor intensidad, además de que su importancia cuantitati va sea, igualmente, inferior.

Por supuesto, el alcance o resultado final del estabilizador automático depende del ni-vel de renta en el que comienza la recaudación de los impuestos, por una parte, y del nivelde progresividad del sistema impositivo, por otra. Efectivamente, en la medida en que cre-ce el nivel de exención, se reduce el impacto estabilizador del sistema.

Asimismo, puede comprenderse con facilidad que, cuanto más progresivo sea el con-junto de los impuestos, más rápidamente se modificará la recaudación de los mismos quela renta nacional, provocando, de esa forma, un efecto estabilizador más acusado 10.

2. Mediante pagos de transferencias que fluctúan a lo largo del ciclo. Así, por ejem-plo, los pagos para compensar el paro, las pensiones, los subsidios, los preciosagrícolas de sostenimiento o garantía, etc.

Si a través de una e xpansión de los ni veles de actividad cae el v olumen de paro, dis-minuyen, lógicamente, las transferencias del Estado destinadas a subsidiar el desempleo,estableciéndose, por tanto, una acción estabilizadora o compensadora. Ocurre lo contrariocuando el nivel de actividad económica experimenta una contracción.

De manera análoga, el reconocimiento de unos precios mínimos o de g arantía, con elfin de mantener las rentas de los agricultores, hace las veces de estabilizador que corrigelas desviaciones que se produzcan en los ni veles de actividad, puesto que si éstos bajan,disminuyendo la demanda privada de los productos protegidos por este sistema, caerán susprecios, debiendo el or ganismo público competente adquirir dichos productos a los pre-cios de garantía, con lo que la demanda pública aumentará automáticamente, compensan-do la caída en los gastos pri vados. Y si la demanda pri vada, en una fase de auge, es muyalta, como los precios en el mercado superarán a los de garantía, nadie venderá los pro-ductos protegidos al sector público, con lo que la demanda nula de éste también compen-sará la gran demanda privada.

Nuevamente, como vimos en el caso de los impuestos, la acción estabilizadora de lossubsidios por desempleo y de los sistemas de pr ecios de garantía es automática, derivadasimplemente de su propia existencia y no de medidas discrecionales de las autoridades so-bre ellos.


10 Reynolds, LL. G.: Introducción a la Economía, Tecnos, Madrid, 1968, págs. 519, 617 y siguientes; CalvoBernardino, A., y Galindo Martín, M. A.: La Teoría de la Política Fiscal, Dykinson, Madrid, 1990, págs. 62-65.

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Resulta evidente que en todos estos casos el efecto final depende de la importancia delas transferencias y de los sectores a los que se aplica la política de precios anteriormen-te mencionada.

A pesar de las ventajas que se derivan o pueden derivarse de la aplicación de estabili-zadores automáticos, sus inconvenientes son lo suf icientemente importantes como paraexigir el empleo de acciones y medidas de tipo discrecional. En efecto, la necesidad deadoptar medidas correctivas antes de que se produzcan cambios en la demanda agre gada,los efectos negativos provocados por los lags o desfases de estos estabilizadores, el hechode que sus efectos carecen normalmente de la intensidad necesaria para paliar al menoslos problemas planteados, etc., son algunas de las consideraciones que pueden hacerse paraponer de relieve el alcance limitado de este instrumento de la política f iscal11.

Se impone, pues, el empleo de medidas discrecionales en el campo de la política f is-cal, y no forzosamente porque se postule una mayor presencia y protagonismo del sectorpúblico en la acti vidad económica, sino por razones de operati vidad y racionalidad eco-nómica. Otro tema sería, obviamente, hasta dónde extender esa capacidad discrecional delas autoridades; sobre él v olveremos en un apartado posterior.

Este tipo de actuación puede concretarse en cambios en la forma o estructura de losimpuestos, con el fin de influir indirectamente en el consumo y en la in versión. Tambiénpuede consistir en determinados cambios en el v olumen del gasto público, o bien en v a-riaciones del nivel impositivo, en orden a modular la cuantía de la renta disponible en po-der de los consumidores, o de la propia estructura de los gastos públicos 12.

Como es bien sabido, la introducción de cambios en la estructur a de los impuestosafecta o puede afectar de manera notable a la composición del gasto agre gado, alterandola distribución entre el gasto para consumo y los resultados asignados a la in versión. Si lapolítica coyuntural aconsejase un estímulo al consumo privado, éste podría aumentar me-diante la desviación de una parte de los impuestos de los consumidores a los ahorradores.

Exenciones fiscales hasta determinados ni veles de renta, que vendrían compensadaspor mayores ingresos impositi vos en tramos más ele vados, vía un sistema más progresi-vo, constituyen, asimismo, otra manera de liberar recursos que v endrían preferentementeasignados al consumo. Por el contrario, podrían arbitrarse medidas fiscales para favorecerel ahorro institucional, bonificando, por ejemplo, ciertos porcentajes de los beneficios re-tenidos o no distribuidos, a los que en el impuesto sobre sociedades se les podría aplicarun tipo impositivo menor que el correspondiente a los di videndos.

Hay que hacer notar, sin embargo, que las modificaciones en la estructura del sistemaimpositivo no poseen la fle xibilidad suficiente para adaptarse a las necesidades cambian-tes de la coyuntura. Por otra parte, también puede comprenderse con facilidad que existenciertas limitaciones a este tipo de actuación. Así, por ejemplo, no siempre es posible o re-sulta aconsejable paralizar el consumo en aras de un mayor v olumen de ahorro, ni puederomperse un determinado equilibrio entre el peso de la imposición directa y la cuantía to-tal de los impuestos indirectos.

Por otra parte, no hay que dejar en el olvido un aspecto similar, también apuntado an-tes, del gasto público, al que podríamos llamar igualmente «efecto estructura». En efecto,un aumento del gasto público en inversión, además de contribuir a expansionar la deman-da agregada y el nivel de actividad económica como objetivo principal a corto plazo, pue-de causar a medio y largo plazo otra clase de efectos, según la naturaleza y el tipo de gas-to público realizado.


11 Harvey, J., y Johnson, M.: «Introduction to Macroeconomics», op. cit., págs. 207 y 208.12 Fernández Díaz, A., y otros: Curso de..., op. cit., págs. 542-543.

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Piénsese, a manera de ejemplo, en un aumento de las inversiones públicas en una cuan-tía determinada para luchar contra la depresión y el paro. Si dicha in versión se localizaraen las regiones con más alto nivel de paro y con mayor déficit de equipamiento social, nosolamente se alcanzaría el objetivo básico de un aumento de la actividad económica —ob-jetivo estrictamente coyuntural—, sino que, simultáneamente, se estarían combatiendo al-gunas de las causas que determinan los desequilibrios más importantes del sistema eco-nómico.

Otros tipos de gastos públicos no producirán los mismos efectos, indudablemente. Este«efecto estructura» de los gastos públicos viene a decirnos, entonces, que no sólo el v o-lumen, sino también la composición de estos gastos, influye sobre los distintos objeti vosmacroeconómicos: según cuáles sean éstos habrá, por tanto, que decidir sobre el uno y so-bre la otra.

Respecto a la posibilidad de llevar a cabo variaciones en el volumen de los gastos pú-blicos con el f in de influir en el ni vel de la demanda agre gada, es preciso poner de relie-ve que el gasto público constituye una v ariable estratégica a la hora de manipular la de-manda agregada, máxime si se considera la importancia del efecto multiplicador a que dalugar, como a continuación tendremos ocasión de analizar con más detalle.

De acuerdo con este efecto, AY = K · DG, siendo K el multiplicador del gasto público.Es decir, un incremento de los gastos del sector público produce un efecto e xpansivo so-bre la renta K veces superior, al ser este multiplicador positivo, como comprobaremos enel próximo apartado.

Finalmente, como otras de las medidas discrecionales dentro del campo de la políticafiscal pueden considerarse las v ariaciones del nivel impositivo y su influencia en la rentadisponible. En una situación inflacionista, un aumento de los impuestos permaneciendo elgasto constante, o una reducción del gasto sin variación en los ingresos impositivos, o unacombinación de ambas medidas, darían lugar a un superávit presupuestario y, por tanto, aun incremento del ahorro público que compensaría la insuficiencia del ahorro privado. Locontrario ocurriría en una situación depresi va en la que, a través de un déf icit presupues-tario, tendría lugar un aumento de la demanda agregada y de la renta, a través, nuevamente,de un efecto multiplicador, según el cual AY = – K'DT. Es decir, un aumento de la presiónfiscal producirá un impacto recesivo sobre la renta, al ser negativo el multiplicador de losimpuestos, como también comprobaremos inmediatamente; o, lo que es igual, hay que re-ducir los impuestos para estimular el ni vel de renta o producción.

Veamos ahora, antes de se guir avanzando, cómo se determinan los ya citados multi-plicadores del gasto y del impuesto, de tanta importancia en las medidas discrecionalesapuntadas.

12.3. LOS MULTIPLICADORES DEL GASTO PÚBLICOY DEL IMPUESTO

Supongamos que partimos del modelo agre gado siguiente:

Y = C + I + G + Xn

C = a + b(Y – T)I = dY – hi

Xn = X – m(Y – T)G = G0

i = i0


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siendo Xn, las exportaciones netas (exportaciones, X, menos importaciones, que dependende la renta); tomando incrementos se tendría:

∆Y = ∆C + ∆I + ∆G + ∆Xn

∆C = ∆a + b∆Y – b∆T∆I = d∆Y – h∆i

∆Xn = ∆X – m∆Y + m∆T∆G0 = ∆G∆i0 = ∆i

Sustituyendo en la primera ecuación,

∆Y = ∆a + b∆Y – b∆T + d∆Y – h∆i + ∆G + ∆X – m∆Y + m∆T∆Y(I – b – d + m) = ∆a – h∆i + ∆G + ∆X + ∆T(m – b)

1∆Y = _____________ ∆G ⇒ (∆a = ∆i = ∆X = ∆T = 0)

1 – b – d + m

que expresa el multiplicador del gasto público ( K):

1∆Y = K · ∆G, siendo K = _____________

1 – b – d + m

De la misma manera puede obtenerse el multiplicador correspondiente a una variaciónde los impuestos (K'):

– (b – m) (∆a = ∆i = ∆X = ∆G = 0)∆Y = _____________ ∆T ⇒ 51 – b – d + m 0 < m < b

Es decir,

(b – m)∆Y = – K' · ∆T, siendo K' = _____________

1 – b – d + m

de donde se deduce que el multiplicador de los impuestos es ne gativo (para 0 < m < b), adiferencia del multiplicador positivo de los gastos públicos, como anticipamos en el apar-tado anterior. Además, dado que 0 < b – m < 1, se tiene que

1 b – m_____________ > _____________1 – b – d + m 1 – b – d + m

es decir, una segunda diferencia entre ellos, ya que, en valores absolutos, el multiplicadorde los impuestos es menor que el multiplicador de los gastos públicos. Dicho de otra for-ma, ello equivale a que una reducción de los impuestos pro vocaría un menor crecimientode la demanda agregada que el que se obtendría con un aumento de los gastos públicos enla misma cuantía13.


13 Un análisis detallado sobre este punto puede v erse en el libro de Barret, N. S.: The Theory of Macroeco-nomic Policy, Prentice-Hall, 1972 (Cap. 4).

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El que los efectos expansivos de los gastos públicos sean mayores que los efectos con-tractivos de los impuestos se debe a que el aumento de los primeros, como ya hemos vis-to, se añade por entero y directamente a la demanda agre gada, mientras que la v ariaciónde los segundos modifica la demanda privada sólo en la medida en que la renta sustraídaa los particulares vía impuestos hubiera sido gastada efectivamente, y no ahorrada14. Es de-cir, cuando el Gobierno actúa a tra vés del gasto público, la renta de equilibrio se modif i-ca inmediatamente en el importe del gasto correspondiente, y cuando opera mediante im-puestos, la renta global sólo se v erá afectada cuando los particulares hayan repercutidosobre sus propios gastos la reducción de sus rentas disponibles, producida por los mayo-res impuestos15.

Si en el modelo introducimos la relación

T = T0 + tY,

distinguiendo en el total de impuestos ( T) su componente autónomo (T0) y el inducido dela renta, se tendrían, igualmente, las expresiones que se indican a continuación:

1∆Y = _______________________ ∆G ⇒ (∆a = ∆T0 = ∆i = ∆X = 0)

1 – b – d + m + t(b – m)

– (b – m)∆Y = _______________________ ∆T0 ⇒ (∆a = ∆i = ∆G = ∆X = 0)

1 – b – d + m + t(b – m)

observándose, de la misma manera, que el multiplicador del gasto continúa siendo, en va-lor absoluto, mayor que el multiplicador del impuesto, distinguiendo en este caso, comose ha visto, el impuesto autónomo del derivado de la renta.

En efecto,

1 b – m_______________________ > _______________________1 – b – d + m + t(b – m) 1 – b – d + m + t(b – m)

siendo, como ya hemos dicho, 0 < b – m < 116.


Por otra parte, conviene llamar también la a tención respecto al menor grado de «re versibilidad» del g astopúblico en relación con una mayor flexibilidad del instrumento tributario. De este modo, nos encontramos fren-te al dilema planteado entre un instrumento de política estabilizadora más poderoso, pero, a la vez, más rígido(el gasto público) y un instrumento dotado de mayor fle xibilidad, pero menos operativo (la política trib utaria).

Ese carácter poco «maleable» de las distintas par tidas del presupuesto puede comprobarse simplemente re-cordando la naturaleza de los diversos tipos de gastos públicos (pensiones, transferencias, consumo público, in-versiones y gastos fiscales), que las hace mayoritariamente poco propicias, en efecto, a su reducción.

14 Vid. Vinci, S., y Graziani, A.: Problemas y métodos de política económica, Vicens Vives, Barcelona, 1983,pág. 128.

15 Vid. Greffé, X.: Politique Economique, Económica, París, 1987, pág. 307 (pág. 359 de la edición en cas -tellano, ya citada).

16 Y, al contrario, si hubiéramos partido de un modelo más sencillo, que considerara las in versiones y e x-portaciones netas como e xógenas (I0 y X0, respectivamente, sin depender de la renta), los multiplicadores sim-ples de los gastos públicos y los impuestos habrían sido, respectivamente, iguales a (1/1 – b) y a (– b/1 – b). Losusaremos en el próximo apartado para e xplicar el multiplicador del presupuesto equilibrado.

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12.4. EL MULTIPLICADOR DEL PRESUPUESTOEQUILIBRADO

El conocido principio o teorema del multiplicador del presupuesto equilibrado ( the ba-lanced budget multiplier) fue estudiado por Wallich, H. G., en 1944, y por Haavelmo, T.,un año después, en su famoso trabajo publicado en la re vista Econometrica17.

Este teorema, de gran rele vancia en el campo de la política económica, trata de de-mostrar que un incremento en los gastos públicos financiado por un aumento de la mismacuantía en los impuestos provocará un efecto expansivo en el nivel de actividad económi-ca. Dicho con otras palabras, a pesar de estar equilibrado el presupuesto, el aumento delos gastos públicos no será neutral.

Supongamos que, partiendo de una situación inicial de equilibrio con un presupuestoequilibrado y con una propensión marginal al consumo de 0,80, el Gobierno decide reali-zar un gasto adicional de 1.000 millones de euros en construcciones escolares, financian-do dicho gasto mediante el aumento correspondiente de los impuestos sobre la propiedadrústica y urbana.

Haciendo uso de los multiplicadores simples de los gastos y de los impuestos,

1 –b1_____2 y 1_____21 – b 1 – b

respectivamente, puede verse con facilidad que el aumento del gasto da lugar a un incre-mento de la renta de 5.000 millones, mientras que el aumento de los impuestos pro vocauna disminución de la renta de 4.000 millones. El efecto neto, pues, ha sido de 1.000 mi-llones, es decir, de una cuantía exactamente igual a la variación del gasto público.

Gráficamente, esto puede ilustrarse en el diagrama de la Figura 12.1.En el punto de equilibrio macroeconómico E1, al que corresponde la renta de equili-

brio Y1 (para la que I + G = S + T), suponemos que el Gobierno aumenta los g astos pú-blicos en ∆G, financiándolos con un ∆T de igual cuantía. El punto de equilibrio se des-plaza a E2, con un nivel de renta superior, Y2.

Obsérvese que este aumento de la renta ( Y2 – Y1) es igual al aumento e xperimentadopor el g asto público ( B – A), dado que éste se añade directamente a la demanda pre via(I + G + ∆G), mientras que el aumento de los impuestos reduce el ahorro pri vado en∆T(1 – b), siendo b la propensión marginal al consumo (parte de los ahorros se destinana pagar los mayores impuestos), con lo que la función agregada de ahorro más impuestossólo se desplaza a [ S + T + ∆T – (1 – b)∆T ].

Analíticamente puede demostrarse el teorema empleando una v ez más el modelo ma-croeconómico ya estudiado18.

Y = C + I + G + Xn

C = a + b(Y – T)T = T0 + tY

Xn = X – m(Y – T)


17 Wallich, H. G.: «Income Generating Effects of a Balanced Budget», Quarterly Journal of Economics, no-viembre, 1944; Haavelmo, T.: «Multiplier Effects of a Balanced Budget», Econometrica, octubre, 1945.

18 Vid. Fernández Díaz, A., y otros: Curso de..., op. cit. , págs. 548-550. Vid. también Barreiro, F. y otros:Macroeconomía intermedia, McGraw-Hill, Madrid, 1999, págs. 56-65.

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G = G0

I = I0

0 < b < 10 < t < 1

Sustituyendo las distintas ecuaciones en la ecuación de equilibrio contable se tendría:

Y = a + b(Y – T ) + I0 + G0 + X – m(Y – T )Y = a + bY – b(T0 + tY ) + I0 + G0 + X – mY + m(T0 + tY )

Y(1 – b + bt + m – mt) = a – bT0 + I0 + G0 + X + mT0

a – bT0 + I0 + G0 + X + mT0Y = __________________________1 – b + bt + m – mt

Diferenciando obtendríamos la expresión siguiente:

∂Y ∂YdY = ___ dG + ____ dT0∂G ∂G0

suponiendo constantes todas las demás v ariables, es decir,

1 –b + mdY = 1__________________2dG + 1__________________2dT01 – b + bt + m – mt 1 – b + bt + m – mt

y haciendo t = 0 (suponiendo que los impuestos aumentan sólo por la decisión de las au-toridades, como este teorema hace) tenemos:


FIGURA 12.1. El multiplicador del presupuesto equilibrado.

IGS

YY2

S + T + ∆T – ∆T(1 – b)

Y1

E1

B

A

E2

S + TS + T – ∆T(1 – b)

I + G + ∆G

I + G

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1 –b + mdY = 1__________2dG + 1__________2dT01 – b + m 1 – b + m

La hipótesis de partida implica que se cumpla la condición

dG = dT = dT0

de donde

1 – b + mdY = 1__________2dG → dY = dG

1 – b + m

con lo que se demuestra, efectivamente, que, aunque el aumento de los gastos v engacompensado por el aumento equi valente de los impuestos, tiene lugar una v ariación po-sitiva en los ni veles de renta de igual cuantía que el incremento inicial de los gastospúblicos.

Hay, pues, una importante asimetría en el tratamiento de los gastos y de los ingresosimpositivos del Gobierno, como instrumentos de política estabilizadora, en el marco delmodelo keynesiano elemental.

12.5. LA EFICACIA DE LA POLÍTICA FISCAL: DEL ANÁLISISTRADICIONAL A UNA PERSPECTIVA ACTUALIZADA

Al igual que procedíamos cuando analizábamos la eficacia de la política monetaria, vamosa comenzar empleando el esquema de las curvas IS-LM para estudiar la eficacia de la po-lítica fiscal, pese a sus inconvenientes ya destacados, aunque matizaremos posteriormen-te las conclusiones alcanzadas, ocupándonos de este tema desde otras perspectivas y a par-tir de otros instrumentos analíticos.

Partimos, de nuevo, de la relación básica

Y = C[Y – T(Y)] + I(i) + G [1]

y de la ecuación de equilibrio del mercado monetario

M = L1(i) + L2(Y) [2]

Diferenciando ambas ecuaciones se tendría:

dY = C'(dY – t dY ) + I'di + dG

o tambiénC' = c

dY = c(dY – tdY ) + kdi + dG → H [3]I' = k

y

dM = L'1 di + L'2 dY = 0 → (M constante) [4]


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de donde

di L'2 L'2___ = – ___ → di = ___ dY [5]dY L'1 L'1

Sustituyendo la expresión [5] en la [3] se obtendría:

L'2dY = c(1 – t)dY – k ___ dY + dGL'1

es decir,

L'2dY 31 – c(1 – t) + k ___4 = dGL'1

y, despejando dY, se deduce la siguiente fórmula del multiplicador:

1dY = __________________ dG [6]

L'21 – c(1 – t) + k ___L'1

A través de esta expresión del multiplicador del gasto público puede v erse con facili-dad que la ef icacia de la política f iscal depende del punto en que se inicie la acción o elcambio correspondiente en la función LM o, lo que es lo mismo, de la pendiente de ésta,–L'2/L'1, porque, según sea esta pendiente, así será el valor del multiplicador, y cuanto ma-yor sea éste, mayor será, obviamente, la eficacia de la política fiscal. En efecto, si la pen-diente de LM toma su valor mínimo (tiende a cero, es decir, una LM muy horizontal), elmultiplicador del gasto público tenderá a 1 /1 – c(1 – t), su valor máximo; si, por el con-trario, la LM tuviera mucha pendiente (tiende a inf inito y, por tanto, es una LM muy ver-tical), el multiplicador tendería a cero, su valor mínimo.

Así, y como puede verse en la Figura 12.2, si se ponen en marcha unas determinadasmedidas de política fiscal en un nivel bajo de producción (punto Y0), dado que en este pun-to la curva LM es relativamente plana, con una pendiente –L'2/L'1 cercana a cero, tendríalugar un aumento notable de la renta. Este aumento se deri varía del hecho de ser grandeel multiplicador de la fórmula [6], como consecuencia de la escasa pendiente de la curv aLM 19, según acabamos de ver.

En el punto Y2 de la figura, por el contrario, la curva LM es casi vertical, con una pen-diente –L'2/L'1 muy alta y, por tanto, un coeficiente multiplicador muy bajo.

En conclusión, pues, cabe afirmar que el efecto multiplicador de una media concretade política fiscal dependerá de la pendiente de la curv a LM en el punto de equilibrio ini-cial. Así, por ejemplo, un aumento del gasto público pro vocará un mayor incremento dela renta si se parte de un ni vel de actividad alejado del pleno empleo y de tipos de interésreducidos. El incremento de la renta producido por dicho aumento del gasto público seráde menor cuantía si se parte de una situación cercana al pleno empleo y con tipos de in -terés elevados.


19 Branson, W. H.: Macroeconomic Theory and Policy, edición en castellano del FCE, México, 1978, págs.79-80 del original en inglés. Vid. también los artículos de Hicks, J. R., y Solow, R., recogidos en Calvo, A., yGalindo, M. A.: Lecturas sobre política fiscal, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1992, págs. 245-292.

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La explicación puede encontrarse en el hecho de que, dada una oferta de saldos mo-netarios reales, a bajos niveles de tipos de interés y de renta hay una gran cantidad de sal-dos especulativos que, mediante una pequeña v ariación de i, pueden ser empleados parafinanciar un mayor nivel de transacciones y de renta.

Lo contrario sucede a altos ni veles de ( i, Y), ya que hay poco v olumen de saldos es-peculativos, por lo que un aumento de la demanda de dinero derivado de una renta crecien-te tan sólo daría lugar a un aumento del tipo de interés y a una reducción de la inversión20.

A la hora de juzgar la ef icacia de la política fiscal es preciso tener también en cuenta,como se hacía en el Capítulo 11, al estudiar la política monetaria, el impacto o conse-cuencias de los lags o desfases que inevitablemente se producen.

En términos generales, cabe afirmar que el espacio de tiempo que transcurre entre elmomento en que se tiene conciencia de la necesidad de adoptar una medida de política fis-cal y el momento en el que esta última produce su efecto puede di vidirse en tres f ases osubperíodos (Figura 12.3)21:

a) En la primera f ase tiene lugar el reconocimiento o toma de contacto con el pro-blema (recognition lag). Abarca el período de tiempo e xistente entre el momentoen que surge la necesidad de la acción ( t1) y el momento en que dicha necesidadse reconoce y acepta de forma palpable ( t2). Así, por ejemplo, puede sucederque se haya iniciado una recesión económica v arios meses antes de que, de ma-nera efectiva, se haya identificado y registrado su existencia.


20 Branson, W. H.: «Macroeconomic Theory and Policy», op. cit., pág. 80.21 Blinder, A. S.: Fiscal Policy in Theory and Practice, General Learning Press, 1973, págs. 22-23.

FIGURA 12.2. Eficacia de la política fiscal en el marco IS-LM.

i

YY2Y0

IS1

Y1 Y3

IS2

IS3

IS0

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b) Puede hablarse de una se gunda fase de ejecución, o de política ( policy or actionlag), que es, obviamente, la que comprende desde el momento en que se recono-ce la necesidad de la acción de tipo fiscal (la que denominábamos t2) hasta ese otroen el que la medida se aplica y la acción se ejecuta ( t3).

c) Lógicamente, una vez que la medida ha sido aplicada, se precisa un intervalo detiempo para obtener en el momento t4, el efecto deseado, ya que la economía res-ponde tan sólo de manera gradual. A este nuevo período se le denomina «desfaseexterno» (outside lag).

Sin necesidad de profundizar demasiado en el análisis, puede comprobarse que esta ter-cera fase (t3t4

→) es siempre más corta cuando se trata de un instrumento f iscal que cuando

se trata de una medida de tipo monetario. En efecto, una variación del gasto público o delos impuestos sobre las rentas de las personas físicas causa un impacto notablemente másinmediato que el deri vado de un cambio en el v olumen de disponibilidades líquidas. Porel contrario, el retraso que implica la se gunda fase (t2t3

→) es, con toda seguridad, más dila-

tado en el caso de cualquier medida de política f iscal que en el de una acción de tipo mo-netario.

Es fácil comprender que una decisión que afecte a la estructura o al funcionamientodel sistema fiscal o del gasto público necesita un período de maduración hasta que puedahacerse operativa, que es, indudablemente, superior al que se necesitaría para hacer efec-tiva cualquier medida de política monetaria, como, por ejemplo, una actuación determi-nada en el mercado abierto o una modificación del volumen y/o de las condiciones del re-descuento.


t4

t3

t2

t1

"recognition lag"

"policy lag"

"Inside lag"

"Outside lag"

66

FIGURA 12.3. Los retardos temporales en la política fiscal.

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Recordemos, en este sentido, que las decisiones que afectan a los ingresos y gastos pú-blicos han de ser aprobadas por el P arlamento, que es quien, mediante las correspondien-tes leyes, aprueba los presupuestos públicos anuales y quien debe aprobar, igualmente, loscambios en el contenido de éstos, y, aunque lo haga por vía de ur gencia, siempre necesi-ta un período de tiempo prolongado, superior, en todo caso, al que precisan las autorida-des monetarias para tomar sus decisiones.

Lo mismo sucede habitualmente con el retraso de la f ase primera, t1t2→

, puesto que lainformación disponible sobre las magnitudes monetarias y f inancieras suele ser más rápi-da, de hecho, que la existente sobre las magnitudes reales, que son las verdaderamente sig-nificativas para la política f iscal.

Al analizar la eficacia y la capacidad operativa de la política fiscal es preciso, por otrolado, tener en cuenta no sólo el v olumen de los gastos globales y de los ingresos imposi-tivos, sino también la composición y estructur a de los mismos, como ya se ha e xpuesto.

Es evidente que determinados tipos de gastos públicos pueden afectar más inmediatay positivamente al volumen de empleo. Tal es el caso, por ejemplo, de la inversión en in-fraestructura y equipamiento social. Otro tipo de gastos puede, sin embargo, tener un im-pacto más acusado sobre los procesos inflacionistas: ése podría ser el caso de g astos eninversiones públicas realizados en sectores con fuerte grado de monopolio, con el f in deinfluir en la formación y determinación de los precios.

Por el lado de los ingresos trib utarios, igualmente, hay unanimidad respecto a la ne-cesidad de considerar la forma en que la car ga fiscal se distribuye entre sus componentesdirectos e indirectos. Ello es de gran transcendencia, ya que los efectos macroeconómicosson diferentes —o pueden serlo— se gún los cambios de las tasas trib utarias afecten a losimpuestos directos o a los indirectos.

Así, por ejemplo, recuérdese el principio, generalmente admitido, de que los impues-tos indirectos ejercen un impacto deflacionario real mayor que el que producen los im-puestos directos22.

De la misma manera, para que la política fiscal sea eficaz, habrá de cumplir tambiéndiversas condiciones23:

1. Que no se concentre en un solo objetivo macroeconómico, sino que tenga en cuen-ta la diversidad de metas propuestas por las autoridades.

2. Una adecuada coordinación entre los distintos ni veles administrativos de aplica-ción de estas medidas:

— Administración central.— Administración local. — Administración regional.

3. Que no haya una fuerte oposición de los ciudadanos a estas medidas.4. Una adecuada selección en cada momento de las medidas idóneas de la política

fiscal, de entre las que están al alcance de las autoridades.


22 Un estudio tradicional de los efectos comparativos de los impuestos sobre la renta y sobre el consumo enla producción, el empleo y los precios puede encontrarse en el libro de Peacock, A., y Shaw, G. K.: The Econo-mic Theory of Fiscal Policy, George Allen & Unwin Ltd., 1976, págs. 70-73. Véase, asimismo, Shaw, G. K.: In-troducción a la Teoría de la Política Macroeconómica, ICE, Madrid, 1974, págs. 182-187, y Fisher, D.: Mone-tary and Fiscal Policy, The McMillan Press Ltd., Londres, 1988.

23 Vid. Fernández Díaz, A., y otros: Curso de..., op. cit.., pág. 559; y Rojo, L. A.: Renta, precios balanza depagos, Alianza, Madrid, 1979, pág. 483.

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5. Dada la complejidad de cualquier sistema y situación económica, se exige unaadecuada complementariedad entre la política f iscal y otras medidas de políticaeconómica.

6. Que esta política se aplique a tra vés de un sistema f iscal eficiente, eficiencia quedepende, entre otros factores, de los siguientes:

— La composición sectorial del PIB: pues los costes de la recaudación son ma-yores en ciertos sectores económicos (agrario) que en otros (industria, comer-cio exterior...), por lo que, en países eminentemente agrarios, los sistemas tri-butarios tenderán a ser menos ef icientes.

— El nivel de desarrollo económico: pues los procedimientos y tecnología parala recaudación serán más ef icientes en los países más desarrollados.

— El grado de urbanización, porque los costes de la recaudación son menores enlas zonas urbanas que en las rurales.

— La inestabilidad y la polarización políticas: en un marco políticamente inesta-ble y polarizado, las autoridades no se preocupan de mejorar la ef iciencia delsistema f iscal porque no esperan apro vechar los benef icios de esa reforma,dado que no tienen clara su reelección 24.

Sin embargo, el tema de la ef icacia de la política f iscal no puede agotarse, desde unaperspectiva actualizada, con las anteriores referencias al análisis IS-LM, a sus retardos tem-porales implícitos, al «efecto estructura» de los ingresos y gastos públicos y a estas últimascondiciones, sobre todo cuando tenemos en cuenta que, a lo largo de las últimas décadas,no sólo ha disminuido la conf ianza en su capacidad para lograr objeti vos macroeconómi-cos, sino que una parte signif icativa de la literatura especializada 25 ha llegado a creer, in-cluso, que su utilización provoca un claro impacto desestabilizador 26.

Para profundizar en este ámbito, vamos a ocuparnos a continuación de los recientes de-sarrollos producidos en la teoría de la política fiscal, tratando así también de conseguir unaperspectiva más actualizada de la misma y de sus posibilidades reales de contrib uir efi-cazmente a la consecución de los principales objeti vos macroeconómicos.

Para alcanzar esta perspecti va, vamos a comenzar señalando 27 que para ello es nece-sario tener en cuenta los siguientes hechos, que la han v enido afectando hace aproxima-damente tres décadas, a algunos de los cuales ya nos hemos v enido refiriendo en capítu-los anteriores, con carácter general:

a) Debe ser encuadrada en un marco muy distinto de aquel en el que se formuló ini-cialmente: desde hace tiempo no se trata sólo de lograr el pleno empleo, sino que


24 Erias, A., y Sánchez, J. M.: Política monetaria y política f iscal, Pirámide, Madrid, 1998, págs. 228-229.25 Vid. Blinder, A. S., y Solow, R. M.: «Does Fiscal Polic y Matter?», Journal of Public Economics , n.º 2,

noviembre, 1973, y Peacock, A. T., y Shaw, G. K.: «Is Fiscal Policy Dead?», Banca Nazionale del Lavoro Quar-terly Review, junio, 1978, trabajos cuyos títulos son ya de por sí claramente significativos de esta crisis de la po-lítica fiscal.

26 Vid. no obstante, para un análisis más optimista y actualizado, el trabajo empírico para di versos países(EEUU, Japón y los cinco grandes de la UE) de Marín, J.: «Efectos estabilizadores de la política f iscal», Bole-tín Económico del Banco de España, abril, 1997, págs. 103-110, en el que se encuentran esos efectos como sig-nificativos en todos ellos, sobre todo por la vía de los g astos.

27 De acuerdo con Fuentes Quintana, E.: «La política presupuestaria del sector público y la estabilidad eco-nómica a corto plazo: situación actual», en la obra colectiva El sector público en las economías de mercado, Es-pasa-Calpe, Madrid, 1979, págs. 486-500.

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existen otros objetivos económicos fundamentales, ya estudiados, de carácter in-compatible en ocasiones. Al mismo tiempo, se cuenta también con otros instru-mentos, con los que la política f iscal debe coordinarse y a los que, a veces, debe-rá subordinarse.

b) El paro e xistente en los últimos tiempos no es sólo el que denominamos paro«keynesiano», provocado por una demanda agre gada insuficiente, y para lucharcontra el cual nació la política f iscal; también es distinta la inflación, además deque la coexistencia, en ocasiones, de tasas elevadas y a v eces crecientes, de am-bos contrasta con la situación en épocas anteriores.

c) Las características a las que responde desde hace aproximadamente treinta añosel funcionamiento de las economías mixtas han limitado la aplicabilidad de la po-lítica presupuestaria y han agudizado el coste de las políticas monetarias y f isca-les en la dirección de la demanda efectiva. La política de rentas puede ser, en estesentido, un complemento adecuado para hacer más reconciliables menor inflacióny menor paro28.

d) La sustitución del sistema monetario internacional de tipos de cambio f ijos por elde tipos más flexibles supuso una limitación adicional para la política fiscal y paralas demás políticas de control de la demanda, cuya superación parece e xigir unapolítica de balanza de pagos como instrumento económico adicional 29.

e) Además de la e xistencia de los lags, a los que ya nos hemos referido, una nuevalimitación de la política f iscal se produce por el comportamiento de los políticosy funcionarios encar gados de su elaboración y aplicación, que pueden v er en-frentado el interés general de la colecti vidad con el suyo propio, como ya vimosen el Capítulo 3 30.


28 De su estudio vamos a ocuparnos en el Cap. 9.29 Debe tenerse también en cuenta, en este sentido, que la acusada internacionalización de las economías na-

cionales en los últimos años ha aumentado, lógicamente, la preocupación en cada país por las medidas de polí -tica fiscal (y económica en general) en el resto del mundo. P ara profundizar en este campo, vid. Calle, R.: Polí-tica Fiscal. Sus dimensiones internacionales, AC, Madrid, 1994, y Frenkel, J. A. (ed.): International Aspects ofFiscal Policies, University of Chicago Press, Chicago, 1988. En el campo más concreto de la UE, vid. Calle, R.:Política Fiscal y Unión Europea, AC, Madrid, 1995.

30 Son muy numerosos, en este sentido, por ejemplo, los modelos que abordan los determinantes políticosdel déficit público, como los de la Public Choice (la ausencia de limitaciones constitucionales es la causa de quelos gobiernos de las democracias modernas incurran en un sesgo hacia el déf icit público); los modelos de ines-tabilidad política y gobierno descentralizado; los de utilización estratégica de la deuda pública por parte de losgobiernos (a tra vés de la emisión de deuda los gobiernos tienen capacidad para influir sobre el escenario eco-nómico-financiero que heredarán sus sucesores en el poder; por ejemplo, comprometiendo impuestos futuros enel pago del servicio de la deuda, el Gobierno actual condiciona el g asto de gobiernos posteriores); modelos delciclo político-económico (los gobiernos reducen los impuestos y/o incr ementan el gasto antes de las eleccionescon la finalidad de mostrar su competencia a los elector es); modelos de redistribuciones intergeneracionales (ladeuda pública provoca redistribuciones intergeneracionales si la generación viva hace recaer la carga de la deu-da sobre las generaciones futuras y , como es precisamente aquélla la que v ota, si es egoísta, apoyará las políti-cas que desplazan la carga de la imposición hacia el futur o); y modelos basados en los efectos de las institucio-nes presupuestarias (la posición de fuerza del presidente del Gobierno o del ministro de Economía en lasnegociaciones dentro del propio ejecuti vo, los límites, o la ausencia de los mismos, a las enmiendas parlamen-tarias al presupuesto, el tipo de votación, la transparencia del presupuesto y la fle xibilidad en el proceso de eje-cución de éste son algunos de estos elementos a consider ar en la v aloración de la incidencia de estos f actoresinstitucionales sobre las políticas f iscales y, en concreto, sobre la cuantía del déf icit público).

Vid. Corsetti, G., y Roubini, N.: «Tax Smooothing Discretion Versus Balanced Rules in the Pr esence of Po-litically Motivated Fiscal Déficit: The Design of Optimal Fiscal Rules for Europe after , 1992», Centre for Eco-nomic Policy Research, Discussion Paper, n.º 682, 1992; Alesina, A., y Perotti, R.: «The Political Economy of

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f ) Para calcular el impacto de cualquier medida fiscal no sólo hay que considerar susefectos iniciales, sino también las consecuencias últimas que se deri van de su f i-nanciación, lo que nos debe llevar al análisis de los «efectos monetarios y efectosriqueza» que se derivan de las medidas f iscales, es decir, a las relaciones políticafiscal-política monetaria, en las que nos detendremos en el próximo apartado.

g) El gran peso (supere xpansión) que ha alcanzado en los últimos tiempos la inter-vención del sector público en las economías más desarrolladas, insospechable alcomienzo del proceso de desarrollo de la teoría de la política f iscal, imputado engran medida a las interv enciones discrecionales de las autoridades en este ámbi-to3l y que ha tenido efectos económicos negativos, que han llevado en los últimostiempos a prestar una gran atención a la reforma del sector público y a la reduc-ción de su tamaño 32.

Este nuevo «marco» de aplicación de la política f iscal ha hecho, como antes dijimos,que disminuya la confianza en su capacidad para lograr los objetivos macroeconómicos yque, incluso, se haya llegado a pensar que puede ejercer un impacto desestabilizador. Másconcretamente, de acuerdo con Peacock, A., y Shaw, G. K.33, la política fiscal ha visto sus-tancialmente modificado su f avorable status tradicional, basado en la teoría k eynesiana,como consecuencia de:

1. Los trabajos teóricos, de los autores monetaristas especialmente, sobre los deter-minantes del comportamiento del consumidor , apoyados en in vestigaciones em-píricas, que cuestionan la medida en que el consumo es función de la renta dis-ponible, haciéndole depender más bien de la riqueza y de la renta permanente.

2. El ataque, más severo aún, de quienes (sobre todo, de nuevo, los monetaristas) cri-tican los modelos k eynesianos por centrarse sólo en los efectos inmediatos de lapolítica fiscal (su efecto multiplicador y el efecto estructura, estudiados en epí-grafes previos), olvidando otras consecuencias (efectos monetarios y riqueza, queestudiaremos a continuación) que podrían «desplazar» ( crowd-out) a aquéllos.

3. El propio enfoque poskeynesiano sobre el crecimiento y el desarrollo económico,que ha reducido la relevancia de la política fiscal como instrumento estabilizador,al considerar que en los países menos desarrollados ha mostrado poco efecto, so-bre todo cuando sus desequilibrios son acusados y el paro v a unido a fuertes ta-sas de incremento de la población 34.

4. Los modelos neoclásicos, al mismo tiempo, que concluyen que el crecimiento eco-nómico equilibrado tiende a sus tasas naturales, como vimos al estudiar la stag-


Budget Deficits», IMF Staff’ Papers, vol. 42, n.º 1, 1995, págs. 1-31 (versión en castellano en Hacienda Púb li-ca Española, n.º 68, págs. 237-254); y Erias, A., y Sánchez, J. M.: Política..., op. cit., págs. 219-224.

31 Vid. Beck, M.: «The Expanding Public Sector: Some Country Evidence», National Tax Journal, vol. 29,n.º 1, 1979; Inman, R. P.: «The Economic for Limits to Government», American Economic Review, vol. 72, n.º 2,mayo, 1982, págs. 176-183; Musgrave, R. A.: «When is the Public Sector too large», en Why Governments Grow.Measuring Public Sector Sice , editado por Ch. Lewis Taylor, Sager Publications, California, 1983, págs. 50-59y «Excess bias and the nature of b udget growth», Journal of Public Economics , vol. 28, n.º 3, diciembre, 1985,págs. 287-308, y Libeck, J. A., y Henrekson, M. O. (eds.): Explaining the Gr owth of Go vernment, North-Ho-lland, Amsterdam, 1988.

32 De la que nos ocuparemos en el último apartado de este capítulo con detalle.33 «Is Fiscal Policy Dead?», op. cit., págs. 116-117. Vid. también Calle, R.: «La revisión de la política f is-

cal tradicional: una síntesis», Hacienda Pública Española, n.º 86, 1984, pág. 25.34 Vid. Eichmer, A. S.: Economía postkeynesiana, Blume, 1984.

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flation, determinadas sólo por el incremento de la población y el progreso técni-co, asignan un papel mínimo a la política f iscal.

En definitiva, por tanto, se ha producido un claro empeoramiento de ese status tradi-cional de la política fiscal, justificado por estos ataques, fundamentalmente de autores mo-netaristas, que se unen a su menor eficacia efectiva ante situaciones de inflación con paroy a la consiguiente «caída en desgracia» de la teoría económica k eynesiana que la sus-tentaba.

Para enfrentarse a este «marco general», en el que la política f iscal se ha v enido de-senvolviendo a lo lar go de los últimos años, y a las dif icultades que su propia e xistenciaimplica, la literatura especializada ha intensif icado sus esfuerzos en muy di versos aspec-tos teóricos, que podemos resumir en los siguientes35: la restricción presupuestaria del Go-bierno, el efecto crowding-out, el problema de las expectativas racionales y las aportacio-nes de la Nue va Escuela de Cambridge y de la Economía de la Oferta, además de laintensificación del ya viejo debate normas versus discrecionalidad en la política f iscal36.

Para cumplir nuestro objetivo ya enunciado de alcanzar esa perspectiva actualizada dela política f iscal, deberemos también nosotros ocuparnos de esas principales cuestionesteóricas objeto desde hace tiempo de debate, surgidas para dar mayor operati vidad y ac-tualidad a este instrumento de la política económica.


35 Vid. la obra colectiva Current Issues in Fiscal Policy, Ed. Martin Robertson, Oxford, 1979, especialmen-te su «Prólogo», de S. T. Cook y P. M. Jackson, y el trabajo de Artis, M. J.: Recent Developments in the Theoryof Fiscal Policy: a Survey.

36 El ya viejo debate entre las normas, versus la discreción, al que en diversas ocasiones nos hemos referi-do en esta obra, se ha revitalizado, en efecto, en los últimos tiempos, como consecuencia de dos f actores rele-vantes e interrelacionados. Por una parte, la superexpansión antes resaltada en los sectores públicos de las eco-nomías más desarrolladas, que se imputa en gran medida a las interv enciones discrecionales de las autoridades.Por otra parte, la intensificación de las críticas a las políticas discr ecionales de dirección de la demanda y lasconclusiones alcanzadas sobre la inef icacia de las políticas económicas discr ecionales, en general, y de las po-líticas fiscales discrecionales, en particular.

La polémica ha lle vado a algunos autores a defender di versos procedimientos que limiten esa super expan-sión de los sectores públicos. Incluso se ha lle gado a la solución e xtrema de proponer normas de rango consti-tucional de equilibrio presupuestario. Ahora bien, otros especialistas ratifican la opinión tradicionalmente acep-tada de quienes sustentan que ante el debate normas, versus discreción, no existe una respuesta concluyente.

En el campo específico de la política fiscal, y a pesar de la diversidad de posiciones doctrinales al respecto,no faltan quienes siguen defendiendo con énf asis la tesis mantenida durante lar go tiempo de que no puede re-nunciarse a la política f iscal discrecional para conseguir los objetivos económicos perseguidos por las autorida-des nacionales, máxime cuando se reconoce, además, la eficacia limitada de los denominados estabilizadores fis-cales automáticos, a la que ya nos referimos.

En definitiva, la aparente contradicción entre la preferencia que a v eces se da a las normas como procedi-miento para controlar la e xpansión y regular el comportamiento discrecional del sector público, por un lado, yla defensa de políticas discrecionales para el logro de los objetivos económicos, por otro, podría resolverse adop-tando un planteamiento que combine ambas posiciones. Y así, las normas podrían usarse para delimitar el cam-po de actuación del sector público, debiendo aplicarse dentro de ese campo las políticas discrecionales necesa-rias para el logro de los objetivos económicos. Dicho de otra forma, cabe propugnar con carácter general políticasdiscrecionales controladas para impedir , precisamente, que el abuso en la utilización de dic has políticas provo-que distorsiones y estrangulamientos en el funcionamiento del sistema económico.

Vid. Calle, R.: Política fiscal. Normas versus discreción, AC, Madrid, 1992, págs. 251-252. Vid. también Bu-chanan, J. M.; Rowley, Ch. K., y Tollison, R. D. (eds.): Déficit, Basil Blackwell, Nueva York, 1987. Blinder, A.S.: The Rules versus Discretion Debate in the Light of Recent Experiences , Weltwits-schaftliches Archiv, Band.123, Halt 3, 1987, págs. 399-414. Boorsma, P. B.: «Rules versus Discretion in Fiscal Polic y. Some Critical Re-marks on a Discussion», en Public Finance and Steady Economic Gr owth, International Institut of Public Fi-nance, Buenos Aires, 1989, págs. 183-186, y Klein, D. B.: «The Microfoundations of Rules versus Discretion»,Constitutional Political Economy, vol. 1, n.º 3, 1990, págs. 1-19.

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A la influencia, no obstante, de las expectativas racionales sobre la política económi-ca nos hemos referido ya en este manual37 por lo que nuestro análisis debería centrarse bá-sicamente en los demás temas citados 38. Ahora bien, dado que, como comprobaremos alexponerlos, en mayor o menor medida se ref ieren todos ellos a las relaciones política f is-cal-política monetaria, es decir, a la política mixta, dejaremos su estudio para el próximoapartado, que dedicamos monográficamente a esta última 39.

12.6. POLÍTICA FISCAL Y POLÍTICA MONETARIA

Se trata ahora, pues, de centrar nuestro análisis en lo que se denomina «política mixta»fiscal-monetaria, entendida como una adecuada combinación de medidas de uno y otrotipo para el logro de los grandes objeti vos macroeconómicos.

Tradicionalmente, esta política mixta se ha considerado de una forma muy distinta ala que entendemos se emplea y debe emplearse hoy. En ese análisis tradicional, mucho seha escrito y polemizado en torno al alcance y posibilidades de la política monetaria y dela política fiscal como instrumentos para el logro de la estabilidad o del crecimiento eco-nómico, pero siempre considerándolas como independientes, a través, sobre todo, del aná-lisis IS-LM convencional y como posibilidades alternativas, más o menos eficientes, segúnlos casos, de conseguir alguno de los objeti vos macroeconómicos propuestos.

En ese debate tradicional han participado, sobre todo, una vez más, las tesis moneta-ristas y las k eynesianas: frente al apoyo de estas últimas a la ef icacia de la política f iscalcomo instrumento básico para combatir el paro in voluntario y estimular el crecimientoeconómico, metas consideradas fundamentales por estos autores, la reformulación de lateoría cuantitativa del dinero, asociada de manera especial al nombre de Milton Friedman,aparece como una teoría rival del análisis keynesiano convencional, cuya crítica principala la política fiscal se concreta en el hecho de que, cuando esta última opera independien-temente del stock de dinero, tiene poco o ningún efecto; o, lo que es lo mismo, la políti-ca fiscal ejerce su impacto a tra vés de las repercusiones inducidas sobre las condicionesdel crédito en el mercado de capitales, lo cual cae dentro o forma parte de la política mo-netaria, que es el instrumento v erdaderamente eficaz para controlar la inflación, objetivobásico de la política estabilizadora, en opinión de esta escuela de pensamiento económico.

Respecto a esta polémica, las investigaciones teóricas y empíricas distan mucho de serconcluyentes, aunque existen desde hace tiempo numerosos e interesantes tratados y en-sayos40, en algunos de los cuales se pone de manif iesto la convergencia de ciertas ideas,en principio contrapuestas, por parte de autores eclécticos que, por lo que se refiere en con-


37 En el Capítulo 7, al que simplemente nos remitimos ahora.38 Nos remitimos a la nota (36) para una referencia suf iciente al último de ellos.39 A las ideas de las dos Escuelas antes citadas, sin embargo, menos importantes ho y que en los años se-

tenta, no nos referiremos en este manual. Vid. un resumen de las mismas en Fernández Díaz, A.; RodríguezSáiz, L.; Parejo Gámir, J. A.; Galindo, M. A., y Calvo, A.: Política monetaria: su eficacia y enfoques alternati-vos, AC, Madrid, 1999, tomo II.

40 Vid. Johnson, H. G.: Further Essays in Monetary Economics , George Allen & Unwin, 1972. Stein, J. L.(ed.): Monetarism, North-Holland, 1976. Chick, V.: The Theory of Monetary Policy, Gray-Milis Publishing Ltd.,Londres, 1973. Nobay, A. R., y Johnson, H. G.: «Monetarism: a Historic-Theoretic Perspective», Journal of Eco-nomic Literature, junio, 1977. Cuthbertson, K.: Macroeconomic Policy. The New Cambridge, Keynesian and Mo-netarist Controversies, MacMillan, Londres, 1979. Chrystal, K. A.: Controversies in Macroeconomics, Allan Pub,P. Oxford, 1983. Irastorza, J.: «Guía del monetarismo», Papeles de Economía Española , n.º 28, 1986, págs.174-187. Gámir, L.: «¿Es usted posk eynesiano o neoclásico?», Información Comercial Española, junio, 1983;Friedman, B. y Hahn, Handbook of Monetary Economics , Elsevier, 2000, entre otras muchas publicaciones.

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creto a la política mixta, hicieron importantes esfuerzos por lograr, cuando menos, una me-jor coordinación entre las políticas f iscal y monetaria.

Aunque, como señalaba el profesor Fuentes Quintana 41, «afirmar que la política esta-bilizadora tiene que ser mixta no apacigua los ánimos e xcesivamente, puesto que el pro-blema de la mezcla y los papeles de ambas políticas en ella subsisten», sin embargo, des-de esta perspectiva ecléctica tradicional podía contarse con dos proposiciones de generalaceptación: negar la validez de las posturas e xtremistas y e xcluyentes y af irmar las dif i-cultades de la política monetaria como arma estabilizadora ante una generalizada y com-prometedora situación de la balanza de pagos.

Entre las principales aportaciones a esta consideración, que venimos denominando tra-dicional, de la política mixta hemos de citar la postura de la «síntesis neoclásica», o key-nesianismo, de comienzos de los años sesenta 42; el modelo de Mundell, R., de 196243, enel que, partiendo de tipos de cambio f ijos, entre otros supuestos, este autor llega por vezprimera44 a la conclusión de que las políticas fiscal y monetaria pueden usarse ambas comoactivas, con similar importancia y en sentidos opuestos, buscando una de ellas el pleno em-pleo y promo viendo la otra la estabilidad de los precios, y, más concretamente, que unapolítica estabilizadora apropiada requiere que la primera se encamine al logro del equili-brio económico interno y la se gunda al externo, provocándose efectos negativos en casocontrario; y el enfoque del propio Mundell en la Conferencia Internacional de Bolonia de1971, en el que cambia su planteamiento pre vio (aunque mantiene el carácter acti vo y lasimilar relevancia de los dos instrumentos): considerando ambas políticas independientes,mantiene que45 «para una economía cerrada, usaríamos instrumentos monetarios para afec-tar objetivos monetarios e instrumentos reales para afectar objeti vos reales. Utilizaríamosdinero escaso en orden a controlar la inflación y una política presupuestaria fácil en ordena reducir el desempleo cuando ambos ocurren simultáneamente».

Como dijimos anteriormente, al comenzar este apartado, la consideración de la políti-ca mixta en los últimos años es bastante diferente, y lo más característico de esta nue vaperspectiva de la consideración conjunta de las políticas fiscal y monetaria, como tambiénhemos apuntado ya, es el carácter activo de ambas (a las que se les da similar relevancia),así como el énfasis en los efectos monetarios y riqueza de la primera, lo que supone, comode inmediato comprobaremos, que ambas son consideradas interdependientes, y ello im-plica que los efectos de una dependen fuertemente de la intensidad y el sentido de la otra.

Conectando con lo e xpuesto en el apartado anterior sobre la perspecti va actual de lapolítica fiscal, debemos estudiar, entonces, diversas aportaciones teóricas rele vantes apa-


41 Política fiscal en acción, Instituto de Estudios Fiscales, Ministerio de Hacienda, 1971.42 Este keynesianismo, centrado en la Administración Kennedy norteamericana, algunos de cuyos represen-

tantes (Tobin, Gordon, Ackley y Heller) formaron parte de su Consejo de Asesores Económicos, seguía defen-diendo un papel cla ve para la política f iscal, pero combinada con un mayor recurso a la política monetaria, esdecir, una «policy mix», o conjunto de acciones f iscales y monetarias, combinadas en distintas pr oporciones yformas, para conseguir los mismos objetivos, sobre todo el crecimiento económico potencial del pleno empleo.Vid. «Friedman versus Keynes», Información Comercial Española, enero, 1969.

43 Mundell, R. A.: «The Appropiate Use of Monetary and Fiscal Policy for Internal and External Stability»,IMF Staff Papers, vol. IX, marzo, 1962.

44 Tanto en el pensamiento clásico como en el keynesiano previo, la política fiscal y la política monetaria sesolían contemplar como si operaran en la misma dirección, es decir, aplicando ante la inflación unas políticasfiscal y monetaria restricti vas y procurando en f ases de desempleo una política fácil o e xpansiva, tanto fiscalcomo monetaria, y siempre con claro predominio de una sobre otra, cuando no desprecio de alguna de ellas, comoacabamos de ver.

45 Mundell, R. A., y otros: «Options in Therapy: the Role of Fiscal and Monetary Polic y», publicado en ellibro Inflation as a Global Problem (R. Hinshaw, ed.), John Hopkins University Press, 1972.

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recidas en las tres últimas décadas fundamentalmente, objeto todavía hoy de análisis y de-bate, y que ya entonces citamos (restricción presupuestaria del Gobierno, efecto crowding-out, etc.), para obtener, como ahora deseamos, una visión global, completa y actualizadade las políticas monetaria y f iscal consideradas conjuntamente.

12.6.1. La restricción presupuestaria del Gobierno

Una restricción presupuestaria significa que ningún agente económico, en este caso el Go-bierno, puede gastar más recursos que aquellos de los que puede disponer . Podemos ex-poner entonces la restricción presupuestaria del Gobierno, en su visión más elemental, dela forma siguiente46:

G – T(Y ) = ∆M + ∆DP

lo que signif ica que el Gobierno sólo puede g astar (G) recursos obtenidos vía impues-tos (T ), apelación al Banco Central ( ∆M ) o emisión de deuda pública, interna o e xterna(∆DP), y esta restricción es permanente, puesto que cualquiera de sus componentes sólopodrá modificarse si al menos uno de los demás lo hace también.

Las combinaciones de estos cambios ofrecen precisamente distintas posibilidades depolítica económica, como puede verse en el Cuadro 12.1.

La principal aportación de esta restricción presupuestaria del Gobierno, como puedecomprobarse en este cuadro y en lo dicho sobre ella hasta ahora, es que nos permite en-


46 Vid. Calle, R.: «Los recientes desarrollos en la teoría de la política f iscal: una síntesis», Revista de Eco-nomía Política, n.º 85, mayo-agosto, 1980, pág. 44 y ss.

CUADRO 12.1. Distintos tipos de política estabilizadora a partir de la restricción presu-puestaria del Gobierno

Variables Variables

que cambian que permanecen Tipo de política estabilizadoraconstantes

∆G = ∆T ∆DP = ∆M = 0 Gastos públicos adicionales financiados por mayo-res impuestos.

∆M = ∆DP G – T = 0 Operaciones de mercado abierto.

G – T = ∆M ∆DP = 0 Déficit público f inanciado con creación de dinero(o superávit más retirada de liquidez).

G – T = ∆DP M = 0 Déficit público f inanciado con emisión de deudapública (o superávit más amortización de fondospúblicos).

G – T = ∆M + ∆DP — Déficit público financiado con creación de dinero yemisión de deuda pública (o superávit con r etiradade liquidez y amortización de v alores públicos).

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fatizar la interdependencia de las políticas f iscal y monetaria, es decir, los aspectos finan-cieros de la primera de ellas, lo que nos lle va, necesariamente, a la consideración de losantes citados efectos monetarios y riqueza que se deri van de su manejo.

Esta restricción pone claramente de manif iesto, entonces, que el déficit público, ade-más de su impacto inicial, sobre la producción o renta nacional, vía multiplicador, tam-bién puede afectar al stock monetario y a la riqueza de los agentes económicos, lo que secomprueba al analizar su forma de f inanciación.

Esta importante aportación nos señala, pues, frente a la visión k eynesiana tradicionalde que el multiplicador de la política f iscal es independiente de su forma de f inanciación,que hay que considerar esos efectos monetarios y riqueza, que pueden compensar inclusoel efecto positivo inicial sobre la renta. Es decir , no podemos seguir manteniendo, en tér-minos del análisis Hicks-Hansen, que las funciones IS y LM son independientes y, comoantes señalábamos, hay que profundizar en la interdependencia de las políticas fiscal y mo-netaria.

Introduzcamos esta restricción presupuestaria, entonces, para superar las limitacionesde nuestro análisis de la ef icacia de las políticas f iscal y monetaria, efectuado con ante-rioridad47 sobre la base precisamente del marco IS-LM, en este tipo de análisis 48.

Para ello, recordemos que en él partíamos de las ecuaciones siguientes, representati-vas del equilibrio real ( IS) y monetario (LM):

Y = C [Y – T(Y )] + I(i) + G [1]

M = L1(i) + L2(Y) [2]

Diferenciábamos ambas, obteniendo

C' = c > 0dY = c(dY – t dY ) + k di + dG → 5 [3]

I' = k < 0

dM = L'1 di + L'2 dY [4]

Al ocuparnos de estudiar en este marco la eficacia de la política fiscal, recuérdese tam-bién que en el apartado anterior suponíamos que el aumento del gasto público ( dG) no setraducía en variaciones en la cantidad de dinero, con lo que hacíamos dM = 0 (la políticafiscal expansiva independiente de la forma de f inanciación del aumento de los gastos pú-blicos y, por tanto, de la política monetaria), obteniendo un valor del multiplicador

1dY = __________________ dG [5]

L'21 – c(1 – t) + k ___L'1

Si consideramos ahora, a partir de la restricción presupuestaria del Gobierno, que elaumento de los gastos públicos se financia, en todo o en parte, con créditos del Banco Cen-


47 En nuestros Apartados 11.6 y 12.5. Recuérdese que, al criticar en el Capítulo 11 este tipo de análisis, éstaera una de las objeciones fundamentales que le hacíamos y que ahor a estamos tratando de superar.

48 Vid. Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de..., op. cit., págs. 572-575.

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tral al Tesoro Público, es decir, con expansión monetaria (dM ≠ 0), el aumento producidoen la cantidad de dinero e xistente en el sistema sería

dM = p(dG – dT ) = p(dG – tdY ), [6]

siendo

T = T0 + tY y r � 1

Es decir, dT = tdY, suponiendo que las autoridades no aumentan discrecionalmente elcomponente autónomo de los impuestos ( dT0 = 0).

Igualando ahora las expresiones [4] y [6] tenemos:

dM = L'1 di + L'2 dY = p(dG – tdY )

y, despejando di,

r dG – r tdY – L'2 dYdi = ___________________

L'1

expresión que sustituimos en la [3], resultando

kdY = c(1 – t) dY + ___ [r dG – rt dY – L'2 dY ] + dG

L'1

Operando queda:

k krdY31 – c(1 – t) + ___ (rt + L'2)4 = 11 + ___2dG

L'1 L'1

kr1 + ___

L'1dY = ________________________ dG [7]k

1 – c(1 – t) + ___ (rt + L'2)L'1

Si comparamos ahora las expresiones [5] y [7] vemos claramente que el multiplicadorobtenido en esta última (considerando el dM provocado por la financiación del dG, es de-cir, el contenido de la restricción presupuestaria del Gobierno) es superior al multiplica-dor de la primera (donde suponíamos dM = 0)49.

Esto supone que un determinado aumento de los gastos públicos ( dG) producirá unefecto expansivo sobre la renta (y sobre el ni vel general de precios) superior al pretendi-


49 Comprobamos también, a partir de esta misma comparación, lo que decíamos al principio respecto a queel multiplicador de la política fiscal no es en realidad independiente de la forma de financiar los gastos públicos,y respecto a que las políticas f iscal y monetaria están interrelacionadas, sin que puedan considerarse de formaaislada e independiente. También comprobamos (y en nuestro análisis gráfico inmediato lo veremos con más de-talle y claridad) lo que dijimos al criticar el marco IS-LM convencional: las funciones de equilibrio real ( IS) yde equilibrio monetario (LM) no son independientes.

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do por las autoridades inicialmente, sin considerar la restricción presupuestaria del Go-bierno, como puede verse con claridad también en la Figura 12.4.

En ella, el dG desplaza la función IS hasta IS', con un incremento de la renta de Y1 aY2 como el Gobierno deseaba. Pero, como dM ≠ 0, el aumento de la cantidad de dineroprovocado por la f inanciación del dG desplaza también la función LM hacia la derecha,con lo que la renta de equilibrio se sitúa f inalmente en Y3 > Y2 provocándose, en efecto,un impacto expansivo global superior al inicialmente deseado, con sus consiguientes efec-tos inflacionistas negativos.

Para evitar este exceso de expansión, las autoridades deben partir del conocimiento delas consecuencias de su restricción presupuestaria y, por tanto, del verdadero valor del mul-tiplicador del dG, con lo que, para producir el efecto expansivo deseado sobre la renta (deY1 a Y2), deberán incrementar en menor medida los gastos públicos, desplazando la fun-ción IS no hasta IS'', sino sólo hasta IS'' (Figura 12.5), puesto que han de contar con el des-plazamiento de LM hasta LM' derivado de la financiación vía expansión monetaria del dé-ficit público.

Este aspecto de las relaciones entre la política f iscal y la monetaria es, sin duda, unade las consecuencias más relevantes para nosotros de la necesaria consideración de la res-tricción presupuestaria del Gobierno, pero no es la única, porque esa misma restricción nosdice, como antes vimos, que el déficit público podría no financiarse a través de crédito delBanco Central al Tesoro, sino de emisiones de deuda pública, interna y/o externa, con efec-tos diversos en distintas situaciones (de cuyo análisis vamos a ocuparnos a continuación),


FIGURA 12.4. Eficacia de la política fiscal sin considerar la restricción presupuestariadel Gobierno.

i

YY2Y1 Y3

IS

IS'

LM

LM'

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que, como ya hemos dicho, podrían compensar en este caso la e xpansión provocada porel déficit público inicial, al suponer un desplazamiento (crowding-out) del sector privado,que reduciría su nivel de gastos.

12.6.2. Los problemas de la financiación del déficit público:un análisis global

Si profundizamos aún más en las consecuencias que se deri van de la restricción presu-puestaria del Gobierno para la política mixta fiscal-monetaria, podemos plantearnos la si-guiente pregunta en relación con el déficit público: ¿qué problemas plantean esas dos op-ciones ya consideradas, financiación por deuda o por creación de dinero, a la PolíticaMonetaria?50.

Pues bien, dependerán del papel, activo o pasivo, que se adjudique a esta última o, loque es igual, de su dependencia o no de la política fiscal expansiva que provoca el déficit.Si ese papel es pasi vo, es decir, si la política monetaria depende de la f iscal y debe ante-poner la f inanciación del déf icit público a su objeti vo de control monetario, la financia-ción con apelación al banco emisor introducirá una e xpansión de la base monetaria y , fi-nalmente, de las disponibilidades líquidas, vía multiplicador. El mismo efecto se producirá


50 Vid. Rodríguez Sáiz, L., y Parejo Gámir, J. A.: «Déficit público, crisis económica y política monetaria»,Hacienda Pública Española, n.º 88, 1984, págs. 67-84.

FIGURA 12.5. Eficacia de la política fiscal considerada la R.P.G.

i

YY2Y1 Y3

IS

IS'LM

LM'

LM''IS''

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cuando la financiación del déficit se realice vía emisiones exteriores de deuda pública51 consu correspondiente impacto inflacionista.

Por último, si esa financiación se hace mediante emisión de deuda pública interna, éstapuede ser adquirida por los intermediarios financieros o por las empresas no financieras ylas economías domésticas, reduciéndose en ambos casos la f inanciación al sector privado(porque los primeros dispondrán de menos recursos que ofrecer a éste y porque las segun-das verán reducir entonces sus posibilidades de adquirir deuda privada), pero no supondría,en principio, efectos expansionistas sobre la cantidad de dinero si es suscrita con fondosprocedentes de la renta ordinaria del ejercicio ni sobre el crecimiento de los precios 52.

Sin embargo, si el papel de la política monetaria es activo, independiente del de la po-lítica f iscal (lo que no implica ausencia de coordinación), es decir, si el Banco Centralpractica una política de adecuado control monetario, «esterilizando» los incrementos nodeseados de liquidez, derivados de la financiación del déficit público53, ninguno de los sis-temas (ni siquiera la apelación al banco emisor) tiene que suponer una e xpansión mone-taria ni, en última instancia, tensiones inflacionistas superiores, siempre que esa esterili-zación sea en la cuantía precisa.

Ahora bien, sí se producirá necesariamente una reducción de la oferta de fondos parafinanciar el sector privado, sea cual sea la vía usada para la f inanciación del déficit públi-co, que se verá así «desplazado» por el sector público: es el célebre efecto crowding-out,por tanto54.

En definitiva, las relaciones entre la política fiscal y la política monetaria aparecen con-dicionadas claramente por los dos siguientes factores, olvidados en gran medida por el aná-lisis tradicional de la política mixta, como ya se ha apuntado: el tipo de papel, activo o pa-sivo, que juegue la política monetaria respecto a la fiscal y la forma de financiar el déficitpúblico55.

A través de nuestro análisis de éste y del anterior apartado sobre la restricción presu-puestaria del Gobierno y sus consecuencias, hemos llegado, pues, a la segunda de las gran-des cuestiones teóricas que, como ya habíamos señalado, más han sido objeto de atencióny polémica en los últimos años en el ámbito de la política f iscal: el efecto crowding-out.

Hemos de precisar, no obstante, que al que acabamos de referirnos es al denominadocrowding-out financiero o indirecto, tan sólo. Vamos, pues, a detenernos, brevemente, acontinuación, en el significado general de este efecto y en sus principales clases.


51 En este caso, las divisas así captadas por el sector púb lico irán al Banco Central, que entregará a cambiodinero nacional, salvo que los tipos de cambio fueran totalmente flexibles, corno veremos posteriormente, al es-tudiar el crowding-out por la vía del tipo de cambio.

52 Friedman, B., destaca, en esta línea, que pueden ser también inflacionistas los déficit financiados mediantela emisión de deuda: la variable relevante para la determinación del ni vel de precios no es únicamente la of ertamonetaria, sino cierta combinación de dinero y de deuda pública en circulación (la componente a cor to plazo dedicha deuda). En otras palabras, según este punto de vista, la oferta «monetaria» que determina los precios es enrealidad un «dinero efecti vo» que incluye otros instrumentos, además de los depósitos bancarios y el efecti vo,en manos del público.

Vid. Friedman, B.: «Crowding-out o crowding-in: consecuencias económicas de la f inanciación de los défi-cit públicos», en la obra colectiva La deuda pública, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1982, pág. 762.

53 La «esterilización» supone, por tanto, que el Banco Central compensará los incrementos no deseados dela cantidad de dinero, derivados de cualquier causa (en nuestro caso, de la financiación del déficit público), usan-do contractivamente sus instrumentos monetarios (por ejemplo, subiendo el coef iciente de caja) para retirar li-quidez del sistema, de forma que pueda lograr su objeti vo anual de ∆M.

54 Naturalmente, aunque no los hayamos considerado en nuestro análisis, son posibles y frecuentes, casosmixtos de financiación del déficit público, en los que se combinarán los ef ectos destacados en los casos indi vi-duales.

55 Véase el Cuadro 12.2 para una mayor claridad.

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CUADRO 12.2. Esquema general de las relaciones política monetaria-política fiscal (sinefectos riqueza)

1. Política monetaria pasiva:

a) Déficit público [G – T(y)] financiado con emisión de dinero:

∇i ↘∆M → ∆(∆M) → 5 ∆I – ∆C → ∆(∆Yn) → ∆(∆Yr) → ∆N∆crédito ↗ |→ ∆(∆P)

b) [G – T(y)] financiado con deuda pública interna ( DPi)

∆i ↘∆DPi → H ∇I – ∇C – crowding-out financiero∆crédito ↗

c) [G – T(y)] financiado con deuda pública e xterna (DPe)

— Si hay tipos de cambio f ijos:

DP → ∆DPe → ∆K → ∆ reservas exteriores →→ ∆M → ∆(∆M) → ∆(∆Yn) → ∆(∆ Y) → ∆N|→ ∆(∆P)

— Si los tipos de cambio ( r) son flexibles:

DP → ∆DPe, → ∆K → apreciación de r → ∇X – ∆IMP →→ crowding-out por la vía del tipo de cambio

2. Política monetaria activa (esterilizadora):

a) DP → ∆M → ∆(∆M) → esterilización → crowding-out financiero.

b) DP → ∆Dpi → ∆i −−−→ ∇C – ∇I – crowding-out financiero.|→ crédito ↗

c) DP → ∆DPe:

— r fijos:

DP → ∆DPe → ∆K → ∆reservas exteriores → ∆M → ∆(∆M) →→ esterilización → crowding-out financiero

— r flexibles:

DP → ∆DPe → ∆K → apreciación de r → ∇X – ∆IMP →→ crowding-out por la vía de r

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La expresión efecto crowding-out es traducida habitualmente como efecto desplaza-miento o expulsión, y hace referencia, en general, a toda sustitución de la acti vidad eco-nómica privada por la pública. Cabe distinguir, no obstante, dentro de él los siguientes dostipos56, de acuerdo con su naturaleza:

1. Crowding-out directo o real: La posibilidad de que un incremento del gasto pú-blico pueda desplazar al gasto pri vado directamente, al competir ambos sectorespor la utilización de unos recursos reales escasos.

Está claro que, en condiciones de plena utilización de los recursos, y dada la oferta to-tal, el sector público sólo puede aumentar su participación en el PIB si disminuye la par-ticipación privada. Téngase en cuenta, no obstante, que, en una situación de infrautiliza-ción de los recursos producti vos, el g asto público incrementado puede aumentar laproducción al usar recursos ociosos, lo que implica no desplazar , sino, al contrario, su-marse a los efectos del gasto pri vado: es el denominado efecto crowding-in.

2. Crowding-out indirecto o financiero: El gasto público deficitario no va unido a unincremento de la cantidad de dinero que lo f inancie, lo que supone (como se ob-serva en la restricción presupuestaria del Gobierno) que ha de emitirse deuda pú-blica para ello, deuda que compite en los mercados f inancieros con las emisionesprivadas, produciendo una elevación en los tipos de interés y , por tanto, una dis-minución en los gastos pri vados elásticos a esta v ariación que, en última instan-cia, compensaría el aumento inicial de los gastos públicos.

O bien ese g asto se financia vía ∆M, que es completamente esterilizado por las auto-ridades monetarias, a través de su política monetaria acti va, que también Di y reduce ladisponibilidad de crédito para el sector pri vado.

Por otra parte, y para acabar este epígrafe de nuestra exposición, hemos de hacer igual-mente referencia, aunque sea breve, a los posibles efectos riqueza deri vados de la f inan-ciación del déf icit público 57, de importancia (e incluso de e xistencia) discutible. Esa f i-nanciación, sea a través de un ∆M o de una emisión adicional de deuda pública, provocaun aumento de la riqueza (∆W) del sector privados58; y si se cumple la teoría monetarista,según la cual tanto las funciones de consumo como de demanda de diner o son crecientesal aumentar la riqueza, el déficit público pro vocaría los siguientes efectos riqueza, adi-cionales a las consecuencias ya estudiadas:

a) Efecto riqueza directo:

→ ∆C → ∆(∆YnsG – T(y) → ∆M (o ∆DP) → ∆W –Z→ ∆Md → ∆i → ∇I → ∇(∆Yn)


56 Vid. Domingo, E.: «El efecto crowding-out», Papeles de Economía Española, n.º 18, 1984, págs. 398-403.Vid. también el artículo ya citado de Friedman, B., págs. 762-766.

57 Para profundizar más en las c lases e implicaciones del efecto crowding-out financiero, así como en estosefectos riqueza, vid. Fernández Díaz y otros: Política Monetaria, op. cit., tomo I.

58 Que la f inanciación vía deuda pública supong a un ∆W es cuando menos discutible, dado que los mayo-res impuestos futuros para atender la carga financiera de esa deuda pública reducen el patrimonio del sector pri-vado.

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b) Efecto riqueza indirecto vía tipos de interés:

→ ∆C → ∆(∆Yn)G – T(y) → ∆M → ∇i → ∆K → ∆W –ZZ → ∆Md → ∆i → ∇I – ∇(∆Yn)↓ → ∇C → ∇(∆Yn)∆DP → ∆i → ∇K → ∇W –Z

→ ∇Md → ∇i → ∆I → ∆(∆Yn)

c) Efecto riqueza indirecto vía precios:

→ ∆Md → ∆i → ∇I → ∇(∇Yn)

G – T(y) → ∆M → ∆P –Z → ∇C → ∇(∆Yn)→ ∇K → ∇W–Z→ ∇AMd → ∇i → ∆I → ∆(∆Yn)

En donde las letras tienen su signif icado habitual, K es la cotización real de los acti-vos expresados en términos nominales 59 y la demanda nominal de dinero aumenta al ∆P(dicha demanda se formula, pues, en términos reales, sin ilusión monetaria)60.

12.6.3. Política fiscal y política monetaria: conclusiones

A lo largo de nuestra exposición, en los anteriores epígrafes, hemos estudiado con detallelos aspectos fundamentales de la relación actual entre las políticas f iscal y monetaria, in-cidiendo específicamente en varios problemas importantes que la f inanciación del déficitpúblico plantea a la política monetaria (especialmente un déf icit con una estructura def i-ciente) y sobre los que creemos que con viene ahora hacer balance 61.

Por un lado está el peligro de con vertirla en un instrumento pasivo, dependiente de lapolítica fiscal, renunciando así a un control monetario acti vo que permita unas mayoresposibilidades de éxito en la lucha antiinflacionista; por otra parte, en segundo lugar, si setrata de mantener este tipo de control y conservar su independencia, el Banco Central debecompensar la actuación de los f actores autónomos de generación de liquidez deri vada dela financiación del déficit, lo que supone grandes dif icultades prácticas para esa «esterili-zación», sobre todo con ni veles muy elevados de déficit público (y en España y en otrospaíses, la experiencia última es bastante significativa al respecto). La aplicación de la po-lítica monetaria no es nunca sencilla en la práctica, como ya hemos estudiado, y continuase importantes esterilizaciones la dificultan sensiblemente, pudiendo hacerla casi imposible.

En tercer lugar debemos recordar también los problemas deri vados del crowding-outque se producen en el se gundo caso, aún no perfectamente conocidos, pero que tambiénparecen tener una destacable influencia sobre la ef icacia de la política (tanto f iscal comomonetaria) aplicada. Se trata de problemas no sólo económicos, sino también políticos,como se sabe; y, si unimos estas dificultades a las de carácter técnico deri vadas de la po-lítica de esterilización del Banco Central, puede comprenderse que resulte casi imposible


59 Al ∇i aumenta esta cotización (y al contr ario), mientras que al ∆P disminuye.60 Además, como ∆DP no AP, no hay efectos riqueza vía precios de la f inanciación del déficit público vía

∆DP.61 Vid. Fernández Díaz, A.: Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de…, op. cit., págs. 590-592.

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en la realidad que déficit públicos importantes y crecientes no acaban desbordando los ob-jetivos del control monetario 62.

No queremos tampoco dejar de recoger , en cuarto lugar, un nuevo tipo de problemasque se están planteando en los últimos años a la aplicación de la política monetaria, no sóloen nuestro país, sino a nivel internacional, y sobre los que la f inanciación del déficit pú-blico tiene una destacable incidencia. Nos referimos a los derivados del rápido proceso deinnovación financiera y, más en particular, a los efectos de las emisiones masi vas de va-lores con vencimiento a corto plazo, privados pero también públicos, para financiar el dé-ficit sobre la utilización ef icaz de una política de control monetario acti vo.

Ese proceso innovador afecta a esta última al suponer, entre otras cosas, un incremen-to de la pericia financiera —tanto de las empresas como, aunque en menor medida, de laseconomías domésticas—, una elevación de los tipos de interés, un proceso de desinter-mediación financiera que se viene produciendo en los últimos años, un aumento de losriesgos financieros y la paralela disminución de la estabilidad financiera, una mayor ines-tabilidad de la demanda monetaria, una ampliación del concepto de «dinero» para reco-ger como tales los títulos de la deuda, tanto privada como pública, con vencimiento a muycorto plazo, etc.63.

Todo ello dificulta, sin duda, como antes decíamos, la aplicación de la política mone-taria. Pero, desde la perspectiva de la política mixta, que ahora nos ocupa, son, desde lue-go, las grandes emisiones de fondos públicos muy líquidos, con vencimiento a corto pla-zo y fácil, y cierta realización con rapidez y sin pérdidas importantes de nominal enmercados secundarios muy activos, las que más requieren nuestra atención.

Se trata de títulos que, como veremos a continuación al estudiar la política de la deu -da pública, son cada v ez más considerados (cuanto más aumenta la «cultura f inanciera»de los agentes económicos) por la población como sustituti vos del dinero en sentido es-tricto (oferta monetaria) para satisfacer su demanda monetaria por los motivos precaucióny especulación, por lo que las autoridades, al aplicar su política monetaria, han de teneren cuenta, e incluso tratar de controlar, su evolución, lo que complica, sin duda, dicha po-lítica, ya de por sí en absoluto sencilla de utilizar .

Por último, hemos de destacar igualmente en este apartado de conclusiones sobre lasrelaciones entre las políticas f iscal y monetaria, para finalizarlo ya, que aquélla influyetambién sobre ésta a tra vés del impacto que ejerce en el esfuerzo de reducción de la tasade inflación, objetivo básico de la política monetaria, como ya sabemos. Esta influenciase manifiesta a través de distintas vías 64:

a) En primer lugar , las administraciones públicas, como un agente económico degran tamaño y tradicionalmente con importantes pri vilegios financieros, afectancon su comportamiento a la e volución de la demanda y de la oferta agre gadas. Y


62 Vid. «Déficit público y política monetaria», Papeles de Economia Española , n.º 10, pág. 112. Vid. tam-bién, en este sentido, Martín Seco, F. J.: «El déficit del sector público», en el n.º 7 de la misma r evista, 1981,pág. 141, quien añade que no sólo inf luye la cuantía del déf icit, sino también su pre visión inexacta y su distri-bución inadecuada a lo lar go del año desde la perspecti va de las dificultades para el control monetario.

Habría que añadir también, por otro lado, a ese efecto desplazamiento, los efectos riqueza antes estudiados.63 En los últimos informes anuales del Banco de España y del BCE se r ecoge la intensificación de este pro-

ceso innovador, el papel del déficit público y sus principales efectos sobre la aplicación de nuestra política mo-netaria. Vid. también Parejo Gámir, J. A.: Rodríguez Sáiz, L.; Cuervo, A., y Calvo, A.: Manual de Sistema F i-nanciero Español, Ariel, 15.ª ed., 2002, Cap. 5.

64 Vid. Marín, J., y Peñalosa, J. M.: «Implicaciones del marco...», op. cit., págs. 195-196.

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en la medida en que dicho comportamiento sea básicamente anticíclico, su actua-ción contribuirá a estabilizar el crecimiento económico y podrá preserv ar la ef i-cacia de la tarea de reducción de la inflación.

b) En segundo lugar, como ya hemos visto, la forma de f inanciación del déficit pú-blico tiene importantes efectos sobre el balance de las entidades de crédito, el ni-vel de los tipos de interés y la cantidad de dinero de la economía, con lo que pue-de afectar poderosamente al proceso de asignación de los recursos f inancieros ya la posibilidad de instrumentar una política de control monetario ef icaz para re-ducir la inflación.

c) Por último, el tamaño de los déf icit públicos, los planes de consolidación f iscal,el grado de cumplimiento de los compromisos contraídos en el pasado y las ca-racterísticas peculiares de los mercados f inancieros nacionales contribuyen a for-mar las expectativas de inflación de los agentes, expectativas que, como ya sabe-mos, condicionan en gran medida la inflación efecti va futura.

12.7. LA POLÍTICA DE LA DEUDA PÚBLICA

Entre la conocida condena liberal y la defensa a ultranza, entre otros, de los keynesianosLerner y Hansen, la deuda pública se presenta en la actualidad a mitad de camino, entreambas posturas, como un medio alternativo de financiación de la actividad económica delsector público y un activo financiero, que producen sus efectos sobre las diferentes v aria-bles económicas.

La deuda es, por tanto, uno de los recursos a los que acude el Tesoro con objeto deutilizarla para diversas finalidades, entre las que cabe destacar las siguientes 65: para equi-librar los desfases transitorios de Tesorería o cubrir el déficit de Tesorería que se producecuando el importe total de los gastos excede a los recursos obtenidos con aplicación al pre-supuesto de ingresos. Asimismo, podría dedicarse a la f inanciación de inversiones públi-cas o planes de desarrollo, o a obtener fondos con que dotar a entidades u órganos financie-ros del sector público, o a hacer frente a gastos excepcionales producidos por calamidades,guerras, etc.

Igualmente podría dedicarse a regular el exceso de disponibilidad monetaria, a influiren el tipo de interés de los mercados f inancieros, en el consumo de las f amilias, en la de-fensa de la moneda, etc.

Junto a los programas impositi vos y la creación de base monetaria, las emisiones deeste activo financiero de renta fija por el sector público constituyen, pues, una de las fór-mulas alternativas de financiación de los gastos públicos 66, caracterizada por su ausenciade carácter coercitivo (salvo cuando existen coeficientes obligatorios de inversión en fon-dos públicos para distintas entidades financieras) y por su gran importancia relativa en losúltimos años, en los países más y menos desarrollados.

Al hablar de «política de la deuda pública» podemos hacerlo en dos sentidos. En pri-mer lugar, en un sentido amplio, esta política comprendería la gestión de todas las opera-ciones (emisiones, pago de intereses, amortizaciones, costes, fijación de su volumen total,de su composición o estructura, etc.) relacionadas con esta forma de f inanciación de los


65 Marrón Gómez, A.: «La Administración de la deuda pública en España», publicado en la Revista de Ha-cienda Pública Española, n.º 20, 1973, págs. 91-92.

66 Vid. nuestro análisis de la «restricción presupuestaria del Gobierno».

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gastos públicos, cualquiera que fuera la f inalidad concreta de cada empréstito, de las an-tes expuestas67.

En segundo lugar, en un sentido más estricto, que a nosotros nos interesa especialmenteahora, bajo la denominación de política de control o dirección de la deuda pública, en-tendemos exclusivamente los intentos dirigidos a cambiar la estructura de la edad de ladeuda existente, es decir, nos ocupamos solamente de la composición de un volumen dadola deuda pública. Por tanto, la política de dirección de esta deuda consiste 68 en decisionesde las autoridades que influyen en el perf il de la edad y composición de la deuda púb licaexistente, sin ocuparse de los cambios del volumen de la misma, que son resultado del ni-vel alcanzado por el déficit o superávit del sector público, es decir, de la política fiscal apli-cada.

La política de gestión de la deuda pública influye sobre la situación monetaria, porquetoda modificación del vencimiento medio de la deuda e xistente —para un ni vel constan-te de ésta— afecta a la estructura de los activos financieros en posesión de los agentes eco-nómicos. Si consolidamos deuda pública, es decir, si una deuda a corto plazo es reembol-sada a su v encimiento por la emisión de un empréstito a lar go plazo de importeequivalente, los poseedores de v alores públicos tienen acti vos de más difícil transforma-ción en dinero, lo que, en igualdad de condiciones, reduce su propensión al gasto. Por elcontrario, una desconsolidación aumenta la proporción de v alores de fácil con versión endinero, tendiendo, por esta razón, a estimular el gasto. La gestión de la deuda puede, así,ejercer un efecto análogo al de la política monetaria 69, operando sus efectos sobre la de-manda global a tra vés de las v ariaciones de la demanda monetaria del público o de loscambios en los tipos de interés, como vamos a comprobar ahora:

a) Las transferencias o traslaciones de deuda entre títulos a corto y lar go plazo pue-den afectar —y , de hecho, así sucede— a la demanda global. En efecto, y par-tiendo de que los títulos de la deuda púb lica a corto plazo pueden ser utilizadoscomo sustitutivos del dinero, si el Tesoro Público emite títulos a corto plazo en lu-gar de valores a lar go plazo, lógicamente, la demanda de dinero disminuirá y eltipo de interés bajará.

b) Si el Tesoro amortiza títulos a lar go plazo, emitiendo en su lugar títulos a corto,dará lugar, al menos inicialmente, a descensos en el tipo de interés a lar go plazo,que, en opinión de muchos economistas, causan más efecto sobre las decisionesde inversión que el tipo de interés a corto plazo. Si, por el contrario, el Tesoro Pú-blico quiere restringir la demanda global, deberá amortizar títulos a corto plazo yemitir, en su lugar, títulos a largo plazo.

De esa forma, y como ya se ha dicho, se posee en la política de la deuda pública unprocedimiento para influir sobre la demanda global complementario de las políticas fiscaly monetaria, con las que indudablemente mantiene estrechas relaciones.

Su vinculación a la política monetaria se deriva no sólo de que, como acabamos de ver,la política de la deuda pública en sentido estricto opera a tra vés de magnitudes moneta-rias (recuérdese, además, que las operaciones de open market, instrumento típico de la po-


67 Vid. OCDE: La gestión de la dette publique . Objetifs et techniques, París, 1982, pág. 12.68 Vid. Shaw, G. K.: Introducción a la teoría de la política macr oeconómica, op. cit., págs. 154 y 156.69 Vid. Coulbois, P.: La política coyuntural, ICE, Madrid, 1974, pág. 237.

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lítica monetaria, se realizan generalmente con fondos públicos), sino de que su aplicaciónpuede perturbar el control monetario de distintas formas:

— Porque, si la deuda pública a corto plazo es muy abundante, el Tesoro deberá acu-dir a ref inanciaciones frecuentes, que pueden chocar con una política monetariarestrictiva.

— Porque, si en una época de depresión económica se desconsolida deuda pública, secrea una gran «liquidez» (incluidos en ella los fondos líquidos a corto plazo), quedificulta el control monetario en la etapa posterior de auge.

— Porque, si las emisiones de esta deuda pública a corto plazo son cuantiosas y fre-cuentes, la propia estrategia de aplicación de la política monetaria se dificulta70, so-bre todo por los cambios que se producen en la velocidad media de circulación deldinero71.

En cuanto a las relaciones con la política f iscal, se derivan de lo ya destacado respec-to a que las variaciones en el volumen de deuda pública emitida son consecuencia del dé-ficit o superávit en el presupuesto público. Al mismo tiempo, no obstante, esas emisionesejercen, a su vez, consecuencias y restricciones sobre la política f iscal72: la necesidad dehacer frente al servicio futuro de la deuda pública emitida (pago de intereses y amortiza-ciones); la de subir los impuestos o reducir los gastos públicos netos de interés, cuando elendeudamiento adicional deje de ser viable; las ele vaciones de los tipos de interés que seprovocan cuando la deuda pública ha de competir con las emisiones de deuda pri vada porunos recursos financieros escasos (política monetaria restricti va) y los riegos consiguien-tes de «desplazamiento» del sector privado por el público de los mercados financieros, etc.

Por otra parte, como diferencias más relevantes entre ellas, señalemos73 que alterar elvolumen de la deuda pública no sólo requiere mucho tiempo, sino que es fruto de una de-cisión política del Le gislativo y del Ejecuti vo referente a los ingresos y los gastos presu-puestarios. Por el contrario, el Tesoro y el Banco Central, como responsables de la políti-ca de manejo de la deuda y de la política monetaria, tienen a su alcance modificar, inclusoen forma rápida, la composición de la deuda pública, pero no su volumen.

La eficacia de esta política está, por último, condicionada por ciertos incon venientesque su utilización implica. Ya hemos destacado antes los problemas que puede plantear ala política monetaria; pero, junto a ellos, podemos referirnos también, por un lado, a sucoste financiero elevado, dado que aumenta la car ga por intereses del Tesoro, obligado apedir prestado a largo plazo cuando los tipos son bajos (recesión); por otro lado, al hechode que las autoridades prefieran con frecuencia las emisiones de títulos a corto plazo, porsu menor coste financiero y por las mayores dif icultades de colocar fondos a lar go plazo,en épocas de inflación, y por la pérdida de v entaja relativa del sector público frente a lasgrandes empresas privadas74.


70 Así se ha podido comprobar, sobre todo en los últimos años, en países con déficit públicos y tasas de in -flación elevadas. Vid. De Guindos, L., y Oporto, A.: «Déficit público y política monetaria», Cuadernos Econó-micos de ICE , n.º 28, 1984, pág. 16. Vid. también los «Informes Anuales» del Banco de España más r ecientes,para un análisis del caso de nuestro país.

71 Véase lo expuesto en el Capítulo 11 al respecto.72 Vid. Chouraqui, J. C., y otros: «Perspectivas de la evolución de la deuda pública», Papeles de Economía

Española, n.º 33, 1987, págs. 21-26.73 Vid. Ortega, R.: «Déficit público, política de deuda y política monetar ia: una visión crítica», en la obra

colectiva La deuda pública , Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1982, pág. 64.74 Nos referimos, obviamente, a la indefectibilidad del sector público.

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Finalmente, esta ef icacia de la política de la deuda pública, en sentido estricto, de-penderá de los supuestos que aceptemos sobre si los cambios en la composición de la deu-da pública tienen o no un efecto importante y duradero sobre la estructura de los tipos deinterés, según el vencimiento de los títulos. Dicho de otro modo, dependerá de los supues-tos aceptados sobre la sustituibilidad del dinero por los fondos públicos a corto plazo y deéstos con los demás acti vos f inancieros y reales, porque son ellos los que condicionanla fuerza y rapidez de los mecanismos de transmisión de los cambios en la composiciónde la deuda pública, a los que antes nos referimos.

En nuestra opinión, se trata de un instrumento adicional de la política de estabilizaciónmacroeconómica que, pese a sus inconvenientes y a su menor importancia relativa, puedey debe utilizarse para reforzar las medidas monetarias, fiscales y de otro tipo para lograrsus objetivos75.

12.8. LA POLÍTICA DE REFORMA DEL SECT OR PÚBLICOAl comenzar este capítulo, y en diversas ocasiones durante su desarrollo, ya nos refería-mos a la v ertiente estructural de la política f iscal. Vamos pues, para acabarlo, a detener-nos en su análisis.

Al igual que en otros ámbitos, el ajuste estructural en el sector público resulta tambiénun tema problemático, pues choca con intereses claramente contrapuestos: por un lado, losde quienes def ienden un Estado benef actor, que debe contrib uir a la mejora en la distri-bución de la renta y de la riqueza mediante el manejo de los ingresos y de los gastos pú-blicos; por otro, los de los autores liberales, preocupados más por la función asignati va,que ponen su énfasis en la eficiencia en la labor del sector público, preocupándoles en mu-cha menor medida el logro de una mejora en la distrib ución de la renta.

En todo caso, hay que ser conscientes de que el déf icit público, cuando es ele vado,como sucede aún ho y en muchos países 76, constituye un problema gra ve, por lo que re-sulta necesario justificar su importancia, dado el decisivo papel que desempeña en la con-tinuidad y en el agra vamiento de los problemas económicos. Se reconoce, por tanto, queel déficit público es, en parte, un síntoma, y en parte una causa de esos problemas 77.

Como resulta, pues, necesario emprender en general una política de reducción del dé-ficit público, para llevarla a cabo es necesario precisar su signif icado, ámbito y medición.

Así, en primer lugar, la definición más aceptada de déficit público es aquella que midela diferencia entre el total de gastos públicos en efecti vo (incluyendo los gastos por inte-reses, pero excluyendo los pagos por amortizaciones de la deuda pública pendiente) y eltotal de ingresos en efectivo (excluidas las entradas de empréstitos) 78.


75 Vid. también la opinión favorable respecto a él de Friedman, B., en su trabajo: Crowding out or Crowdingin? Economic Consequences of Financing Governments Deficits, ya citada.

76 En el caso español, como en el de muchos países, las principales características del déficit público en losaños 1970-1995 han sido su omnipr esencia en todos los ejer cicios, aunque con di versa intensidad; su carácterpredominante estructural; su generalización a todos los componentes del sector púb lico, y la pérdida de credibi-lidad pública en sus cifras of iciales. Vid. Fuentes Quintana, E., y Barea, J.: «El déficit público de la democraciaespañola», Papeles de Economía Española , n.º 68, 1996, págs. 88-89. No obstante, esa situación se ha visto in -dudablemente suavizada en los últimos años noventa y primeros del siglo actual, como comprobaremos más ade-lante, en el capítulo dedicado al análisis de la política económica española e inc luso en este mismo apartado,cuando recojamos a grandes rasgos la e volución de sus cifras más signif icativas.

77 Vid. «Introducción Editorial» del n.º 10 de Papeles de Economía Española , dedicado en parte al estudiodel déficit público, Madrid, 1982, pág. 11.

78 Vid. «Introdución Editorial» del n.º 3 de la Revista del Instituto de Estudios Económicos , titulada El pro-blema del déficit público, Madrid, 1993, pág. XI.

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Además, en segundo lugar, el déficit público se ref iere al sector de las administracio-nes públicas, que están formadas79 por la Administración Central, las territoriales y la dela Seguridad Social. Quedan, por tanto, al margen, a efectos del cálculo del déf icit públi-co, las operaciones de las empresas públicas, financieras y no financieras80.

Precisamente, en la Cuadro 12.3, recogemos las cifras correspondientes al e xcedenteo al déficit público en relación al PIB para los países de la OCDE y para el período com-prendido entre 1978 y 2003 (aunque en los tres últimos años considerados, las cifras co-rresponden a estimaciones y previsiones de la propia OCDE).

De su contenido podemos destacar que la mayoría de los países de la OCDE hasta1997 tenían aún un déf icit en las cuentas de sus administraciones públicas. Y, a lo lar gode todo el período hasta entonces, la mayoría de ellos alcanzaban cifras ne gativas en estesaldo, a excepción fundamentalmente de Corea y Japón, y esporádicamente también deAustralia, Islandia, Finlandia, Noruega, Dinamarca y Suecia. En general, además, para elconjunto de los países de la OCDE, el déficit público se situó al final del año 1994 en tor-no al 4,1 por 100 del PIB, mientras que para los países de la zona euro ese porcentaje seelevó hasta el 5,1 por 100, con una importante reducción a partir de entonces (1,6 por 100y 1,3 por 100, respectivamente, en 2002).

Estas cifras del déficit público en los países de la OCDE durante los últimos años, pesea ser muy signif icativas, no reflejan, sin embargo, por sí solas la importancia y la gra ve-dad del mismo. Para lograrlo habría que determinar la composición de ese déf icit, es de-cir, la parte del mismo que corresponde a la situación co yuntural de la economía, y quetiene su justificación por la respuesta de algunos ingresos y gastos públicos al ciclo eco-nómico (su actuación de forma anticíclica), y la parte que responde a decisiones propiasde las autoridades.

Esta distinción permite diferenciar entre el déficit público coyuntural y el estructural81.El co yuntural viene determinado por la e xistencia de estabilizadores automáticos;

mientras que el déf icit estructural se origina por las v ariaciones en los ingresos y gastosdel sector público que responden a la decisión unilateral (discrecional) de las autoridades.

Ambos conceptos nos permiten destacar , en un primer momento, que la parte del dé-ficit público que tiene naturaleza co yuntural no resulta e xcesivamente preocupante parauna economía, puesto que cuando ésta supere la f ase recesiva del ciclo económico tende-rá a su eliminación. Sin embar go, el que tiene carácter estructural permanece, con inde-pendencia de la situación en que se encuentre la economía. P arece claro entonces, a par-tir de lo anterior, que es el déficit estructural el que plantea los mayores problemas y parael que se requieren medidas de política económica estructural para combatirlo.

Este déficit público estructural se define82 como el excedente de los gastos sobre losingresos públicos que persiste cuando la economía conoce un crecimiento regular a su tasa


79 Vid. Álvarez Blanco, R.: «El sector público en España: clasificación, fuentes y cuentas», Estudios Eco-nómicos del Banco de España , n.º 24, Madrid, 1982, para un estudio detallado par a el caso de nuestro país delos diferentes subsectores que componen el sector púb lico, que puede actualizarse con «Las cuentas f inancierasde la economía española», Banco de España, publicación anual.

80 Vid. también Fuentes Quintana, E., y Barca, J.: «El déficit público...», op. cit., pág. 87, para un análisisde los conceptos de déf icit público y deuda pública y su aplicación al caso español.

81 Existen otras formas de medir la importancia de las actuaciones discrecionales de las autoridades. Para suanálisis más detallado y su aplicación al caso de España, véase Fernández, M. J.; Nadal, M., y Sanz, J. C.: In-dicadores de discrecionalidad fiscal. Metodologías alternativas, Dirección General de Planificación, Madrid, ju-nio de 1993.

82 Vid. Muller, P., y Price, R. W. R.: Deficits budgetaires structurels et orientation de la politique b udgetai-re, OCDE, Documentos de Trabajo del Departamento de Asuntos Económicos y Estadísticos, París, 1984, pág. 1.

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de empleo sostenible más ele vada (la de pleno empleo), es decir, a la misma tasa de cre-cimiento que la producción potencial.

En el Cuadro 12.4 recogemos, precisamente, para los principales países de la OCDE,los datos de los últimos años correspondientes al déf icit público estructural. Como en élpodemos comprobar, salvo Canadá, Dinamarca, Nueva Zelanda y Suecia, todos los paísesde la OCDE tenían en 1997 un componente estructural positivo en su déficit público, aun-que menos importante que a principios de los años no venta; sin embar go, en 2002 muypocos países de esta or ganización tienen déficit estructural.

Siendo conscientes, pues, a partir de lo señalado, de que se precisa todavía una ciertareforma del sector público en distintos ámbitos, pero que igualmente, por otra parte, estesector tiene algunas funciones fundamentales que cumplir en una economía de mercado83,resulta necesario determinar a continuación, en primer término, qué papel específ ico co-rresponde al sector público, compatible con una política económica de ajuste estructural,dadas las condiciones impuestas por la situación económica en los últimos años.

En este sentido se reconoce, en líneas generales, que la intervención del sector públi-co en la economía se debe producir en cuatro frentes distintos 84:

a) En el marco de la reglamentación general: En este sentido, la actividad reguladoradel Estado debe perse guir el equilibrio entre una cierta estabilidad necesaria quefacilite los procesos de decisión económica y una fle xibilidad suficiente para po-der adaptarse con facilidad a la dinámica de la evolución económica y social. Lasautoridades, pues, con un marco regulatorio adecuado, deben permitir un ampliodesarrollo del sector privado, emprendiendo una gama de reformas reglamentariasen el ámbito de sus programas en favor del ajuste estructural. Estos programas de-ben comprender: un análisis profundo de las consecuencias de la reglamentación85,una aplicación estricta a ésta del análisis coste-benef icio, estudiar la posibilidadde recurrir a instrumentos de mercado en lugar de a la re glamentación, efectuar aveces una desreglamentación directa, la eliminación y la simplificación de las nor-mas innecesarias más estrictas, confusas y contradictorias, etc.

b) En la redistribución de la riqueza: Se trata en todo caso de una cuestión muy com-pleja y sometida a una gran controversia, pues una excesiva preocupación por con-tribuir a una mejora en la distribución de la renta y de la riqueza nacionales va encontra, al menos en parte, de una mayor eficiencia en el suministro de los distin-tos servicios, generando desincentivos diversos al trabajo, al ahorro, etc.

c) En el suministro de infraestructuras de base: Se reconoce también, en general, queuna adecuada red de infraestructuras f acilita el acceso a los mercados de las dis-tintas producciones, reduciéndose sus costes y mejorando la competiti vidad. Así

83 Recuérdese que aludimos ya a ellas al comenzar este capítulo, en el Apartado 12.1.84 Vid. CEE: «Obstacles structurels à la croissance dans la Communauté. Les problèmes les plus ur gents»,

Economic Européenne, n.º 54, 1993, págs. 141-142 y Andreu J. M.: «Una introducción a la Macroeconomía»,Dykinson, Madrid, 1997, cap. 3.º

85 Hay que tener en cuenta en este sentido que la r eglamentación genera diversos costes en una economía:por un lado, costes directos, que absorben una cantidad importante de recursos presupuestarios deri vados de laaplicación y el control de su cumplimiento; por otro, costes indirectos, como la restricción de la oferta a los con-sumidores, el establecimiento de barreras comerciales, el retraso en la inno vación, etc., que deben, pues, valo-rarse de forma adecuada para determinar la necesidad y los benef icios de su existencia en algunos sectores. Vid.Jacobs, S. H. «La maîtrise de la réglamentation publique: une nouv elle autodiscipline», L’Observateur del’OCDE, n.º 175, abril-mayo, 1992, págs. 5-6. También del mismo autor, véase «Réglamentation: le choc de l’in-terdependence», L’Observateur de l’OCDE , n.º 186, febrero-marzo, 1994, págs. 13-16, y Lacey, E.: «Dérégla-mentation: conséquences sectorielles», L’Observateur de l’OCDE, n.º 175, abril-mayo, 1992, págs. 9-12.

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pues, el sector público debe promover y financiar, al menos en parte, la construc-ción de infraestructuras por sus grandes e xternalidades positi vas, fundamental-mente sobre el sector privado.

d) En el suministro de los servicios públicos : La administración pública debe hacerfrente a estos servicios teniendo en cuenta, no obstante, la posibilidad de que enalguno de ellos el suministro pri vado puede ser más ef icaz y el hecho de que suofrecimiento por el sector público no debe ir en detrimento de alcanzar las ma-yores dosis posibles de ef icacia en la provisión de tal actividad.

Por tanto, la interv ención del sector público en la economía debe consistir , funda-mentalmente, en facilitar el máximo desarrollo del sector privado, tratando además de queese desarrollo sea armónico y equilibrado, pero sin olvidar su necesaria contribución a unamejora en la distribución de la renta y de la riqueza nacionales 86.

En el ámbito de una política económica estructural se reconoce entonces ho y, de for-ma generalizada, que las actuaciones de las autoridades respecto al sector público debenperseguir dos objetivos fundamentales, independientes pero interrelacionados:

— Por un lado, una reducción del tamaño del sector público en r elación al PIB . Enefecto, el peso del sector público en los países de la OCDE se sitúa en los últimosaños en torno al 40 por 100, por lo que una primera medida debe consistir en redu-cir esa excesiva participación, pues, como se demuestra en general, para la mayorparte de los casos, este tamaño va relacionado de forma inversa con la eficiencia87.

— Por otro, precisamente, un incremento en la ef iciencia de la actividad del sectorpúblico.

Respecto al primero de esos objetivos, es decir, cómo reducir el tamaño del sector pú-blico, se plantean fundamentalmente88 procesos de consolidación presupuestaria, que pre-tenden sanear progresivamente las f inanzas públicas mediante una reducción del gasto 89,


86 Sin olvidar, igualmente, la provisión de servicios preferentes a los ciudadanos, tales como la sanidad, laspensiones, la atención a los parados, la educación, etc., que se justifican por la necesidad de mantener unos ni-veles mínimos de bienestar y de cuidados a la colecti vidad y por la generación de externalidades positivas, muyimportantes. Vid. Maravall, J. M. (dir.): Políticas de bienestar y desempleo, Fundación Argentaria, Madrid, 1999.

87 No obstante, esta conclusión habría que matizarla en la práctica, pues el tamaño del sector público no debeser un condicionante absoluto que sirva para determinar su eficacia, puesto que un sector público menor, en rela-ción al PIB, no tiene por qué ser mejor , ya que esa ef icacia vendrá en parte también deter minada por la compo-sición del gasto público entre gastos de consumo y gastos de inversión, entre otros factores. De hecho, lo que real-mente distorsiona el funcionamiento adecuado de una economía de mer cado abierta e integrada es la expansióndesmesurada del gasto corriente, pues una parte importante de su efecto expansivo se transfiere al exterior en for-ma de importaciones, mientras que sus efectos contractivos permanecen en su totalidad en el interior en forma demayor presión fiscal, más inflación, mayores tipos de interés... Por el contrario, la inversión pública tiene efectosmultiplicadores sobre la actividad económica, produciendo incentivos sobre el sector privado. Vid. Instituto de Es-tudios Económicos: «Los Presupuestos Generales del Estado para 1995», Opinión, n.º 2, octubre de 1994, pág. 7.

88 Vid. Chouraqui, J. C.: «La evolución del gasto público: una perspectiva internacional», Papeles de Eco-nomía, n.º 37, 1988, págs. 121-123.

89 Vid. González Páramo, J. M., y López Casanovas, G.: «El gasto público: problemas actuales y perspecti-vas», Papeles de Economía Española , n.º 69, 1996, pág. 2, quienes destacan que en Europa se ha producido unclaro consenso en esta línea de reducción signif icativa de los desequilibrios presupuestarios basado en los cua-tro siguientes principios generales:

a) Primero: La inestabilidad nominal erosiona las posibilidades de convergencia real a través del crecimientoeconómico sostenido. La mezc la de políticas f iscal y monetaria debe ser , en consecuencia, equilibrada,

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y, si es necesario, acompañándola de una ele vación en los impuestos 90. Por lo que se re-fiere, en segundo lugar, al objetivo de incrementar la ef iciencia en la actividad del sectorpúblico, se reconoce, en general, que se debe lograr mediante un control más e xhaustivodel gasto y una mejora en su suministro. P ara ello se plantean dos estrate gias de tipo ge-neral. Por un lado, la fijación, desde que comienza la elaboración del presupuesto, de unlímite global para los gastos, en función del que deben producirse los arbitrajes y las ne-gociaciones entre los distintos ministerios. Por otro, el control en su e volución a lo largode la vida de cada presupuesto, para que al f inal del mismo coincidan los gastos presu-puestados con los realmente realizados.

En efecto, la política económica de r eforma estructural en el sector público , por ellado de los gastos , requiere una vigilancia detallada del presupuesto estatal, que debe su-poner en general: el cambio en su forma de elaboración (paso del incrementalismo al cri-terio de asignación según el rendimiento de los gastos), la vigilancia en su evolución a lolargo del ejercicio, su estructuración adecuada entre gastos de consumo y de in versión, ellogro de una adecuada coordinación entre los diferentes ni veles de la administración y elestablecimiento de una política retributiva en el sector público basada en la productividad,entre otras medidas91.

De igual forma, la introducción de la disciplina del mercado en aquellas actividadesdel sector público que sean susceptibles de ello también signif icaría, sin duda, una mejo-ra en la ef iciencia de la gestión pública a tra vés, en este caso, del incremento en la com-petencia. Las medidas a aplicar en este sentido por las autoridades consistirían en el co-bro (parcial o total) de algunos servicios a los ciudadanos, dejar su suministro a v eces alsector privado, contratar algún servicio a este sector , etc.

Como caso especial de la política de r eforma estructural por el lado de los g astos pú-blicos hay que destacar la privatización de empresas públicas, que constituye una parte im-portante de una política económica estructural en los países más desarrollados92. Esta polí-tica privatizadora contribuye, además, al logro simultáneo de los dos objeti vos básicos delajuste en el sector público: la reducción de su tamaño y el aumento en su ef iciencia. Pero,


sostenible y disciplinada. Sólo así es posib le ofrecer a los agentes económicos un marco macroeconó-mico de estabilidad nominal e inflación reducida.

b) Segundo: El éxito en materia de disciplina depende tanto de la voluntad política de las autoridades comode la existencia de diseños institucionales a propiados. La consecución de b uenos resultados macroeco-nómicos es difícil cuando las instituciones monetar ias y fiscales configuran incentivos y técnicas de re-solución de conflictos que resultan inconsistentes con la disciplina.

c) Tercero: El gasto público es la v ariable llamada a protagonizar los procesos de consolidación presu-puestaria, debido tanto a los efectos negativos derivados del aumento de la presión f iscal como al hechode que es el g asto la variable que explica la rigidez a la baja de los déf icit.

d) Cuarto: La reducción del g asto público no implica necesariamente un desmantelamiento del estado delbienestar y una disminución de servicios públicos, siempre que se introduzcan mejoras en los mecanis-mos de gestión pública.

90 En este último caso es imprescindible que la presión f iscal no sea ele vada para no pro vocar desincenti-vos, como ya vimos.

91 Vid. para un mayor detalle de todas ellas, Parejo Gámir, J. A.; Calvo, A., y Paúl, J.: Política económica...,op. cit., Capítulo 3.

92 No entramos aquí en detalle en los efectos macroeconómicos de la pri vatización de las empresas públi-cas. Para profundizar en ellos, véanse Driffill, C., y Favero, C.: «Efectos macroeconómicos de la v enta de em-presas del Estado», Información Comercial Española, n.º 707, julio, 1992; Vickers J., y Yarrow, G.: Privatiza-tion: an economic analysis, MIT Press, Cambridge, 1988; Mansoor, M.: The budgetary impact of privatization ,FMI, Washington, 1987, y Hirsch, W. Z.: «Privatización, impacto y oportunidad para obtener ingresos», HaciendaPública Española, n.º 3, 1993, entre otros.

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para llevarla a cabo 93 se necesita un plan coher ente de actuación que deter mine con clari-dad las empresas que pueden ser objeto de tal política pr ivatizadora y las que deben per-manecer bajo control estatal 94. Además, para que esta política sea ef icaz y cuantita-tivamente importante, se precisa la existencia de un gran peso de la empr esa pública en laeconomía, y que su puesta en manos del sector pr ivado se haga de la forma más ef icienteposible, no sólo privatizando las empresas con beneficios, en las que la carga para el sectorpúblico es nula95 sino también las que tienen pérdidas, circunstancia ésta en cualquier casocomplicada, lo que limita aún más los beneficios de estas políticas. En este sentido, los re-sultados positivos para el sector público se derivarían de la eliminación de la carga continuaque supone para un presupuesto la f inanciación de estas empr esas públicas con pérdidas.

Por lo que se ref iere ahora a las actuaciones en el ámbito de la r eforma estructural,por el lado de los ingresos públicos, se reconoce en general que las reformas a aplicar eneste ámbito deben perse guir como objetivos inmediatos reducir las distorsiones pro voca-das por la fiscalidad sobre el comportamiento de los agentes económicos (compradores yvendedores, ahorradores e inversores, empresarios y trabajadores) y contener al máximola presión fiscal96.

En efecto, en cuanto al primer objeti vo inmediato, un mal diseño del sistema imposi-tivo de un país genera distorsiones en el funcionamiento de la economía, pues provocacambios de comportamiento en los indi viduos en función de las modif icaciones introdu-cidas en los impuestos y en los tipos impositi vos al crear una brecha entre los precios delos bienes antes y después de los impuestos, provocando una cierta (y desf avorable) rea-signación de los recursos 97.

El segundo objetivo inmediato de las reformas fiscales debe ser la contención de la pre-sión fiscal, porque si ésta es excesiva, se producen diversos efectos negativos98 (perjudicala capacidad económica de un país al reducir la capacidad adquisitiva de sus trabajadores,debilita los incentivos económicos, impone cargas administrativas excesivas, fomenta la re-sistencia al pago de los impuestos, etc.).

Por otra parte, hay que tener en cuenta que las di versas medidas a aplicar para ajustarla estructura y los ni veles de la imposición, en el marco de una política económica es-


93 Para profundizar en este tipo de política, vid. también Gómez Acebo y Pombo: Teoría y práctica de lasprivatizaciones, McGraw-Hill, Madrid, 1997; Cuervo A.: La privatización de la empresa pública, Encuentro, Ma-drid, 1997; Barea, J., y Corona, J. F.: «La reforma de la empresa pública», Papeles de Economía Española , n.º69, 1996, págs. 278 y ss., y Gámir, L.: Las privatizaciones en España , Pirámide, Madrid, 1999.

94 A las que se las podría a plicar una gestión similar a la que r ige en las empresas del sector pri vado en lamedida de lo posible.

95 Estrictamente hablando, se reconoce también que, aunque la empresa pública teng a beneficios, su actua-ción resulta ineficiente, pues, al carecer de «propietarios directos», se facilitan los abusos en su gestión; los tra-bajadores consiguen fácilmente imponer sus r eivindicaciones salariales y prácticas de trabajo que les son f avo-rables, existen desincentivos burocráticos para su administración inno vadora, en sus actuaciones tienen muy encuenta su g arantía de supervivencia a tra vés de la f inanciación del Gobierno, etc. Vid. Fondo Monetario Inter-nacional: Macroeconomic adjustment : policy instruments and issues , Washington D. C., 1992, págs. 93-94, yMartínez Arévalo, L.: «La política de pri vatizaciones: algunas consideraciones poco usuales», Círculo de Em-presarios, diciembre de 1993, págs. 272-273.

96 Vid. Fest, H.: «Politiques économiques: le marché redécouv ert», l’Observateur de l’OCDE , n.º 158, ju-nio-julio, 1989, pág. 31. Vid. también Tanzi, V.: «La política impositiva nacional en un mundo globalizado», Pa-peles de Economía Española , n.º 87, 2001, págs. 2-9, y X. C. Álv arez y otros: «Tendencias recientes de la f is-calidad internacional», págs. 10-32 de ese mismo número.

97 Vid. Albi, E.; Contreras, C.; González Páramo, J. M., y Zubiri, I.: Teoría de la hacienda pública , ArielEconomía, 6.ª edición modificada y ampliada, Barcelona, 1998.

98 Vid. Rubio, J. J.: «Los límites de la imposición: causas, factores y consecuencias», Papeles de EconomíaEspañola, n.º 24, 1985, pág. 289.

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tructural, deben considerar los objetivos perseguidos (mayor eficiencia o mayor equidad,o un equilibrio entre ambas), los efectos macro y microeconómicos que las medidas pro-vocan y los problemas de distinta índole a los que se tienen que enfrentar las autoridadespara su puesta en práctica.

Para los impuestos con mayor poder recaudatorio se reconoce, en general, que las me-didas de carácter estructural que permitirían acercarse al logro de los objeti vos persegui-dos por una reforma impositi va deberían consistir , en líneas generales, en la sustituciónparcial de la imposición directa por la imposición indirecta, al ser ésta más neutral para elconjunto de las decisiones económicas. Más concretamente99, por lo que se refiere, en pri-mer lugar, al impuesto sobre la renta de las personas físicas, las medidas a aplicar debenperseguir una mayor neutralidad impositi va, reduciéndose, pues, su papel de contrib uir auna mejora en la distribución de la renta, mediante, entre otras, la reducción de la progre-sividad del impuesto y de los tipos marginales más elevados, el establecimiento de un nú-mero de tramos impositivos limitado, la reducción al mínimo de las ventajas fiscales, quehacen al impuesto más complejo y ejercen efectos discriminatorios entre los contrib uyen-tes y la igualdad de trato entre los diferentes tipos de rentas 100.

En segundo lugar, por lo que se ref iere a la imposición sobre las empresas, las medi-das a aplicar en el ámbito de una política económica estructural podrían consistir en unaampliación de la base impositi va, la supresión de los incenti vos fiscales que reducen losdeseos de invertir, la armonización de los tipos impositivos aplicados a las sociedades y alas personas físicas y una atenuación de la discriminación que se produce sobre los bene-ficios no distribuidos. De igual forma, en cuanto a los distribuidos, el mayor problema seplantea con la doble imposición, que debe eliminarse para evitar discriminaciones.

En definitiva, por tanto, las autoridades deben conseguir con sus actuaciones en la es-fera fiscal101 maximizar la recaudación tratando de ejercer el menor impacto ne gativo po-sible sobre las decisiones de los agentes económicos 102.


99 Vid. OCDE: Ajustement structurel et performance de l’économie , París, 1987, págs. 50-51; Economies intransition, París, 1992, págs. 168-170; McKee, M.: «Payer les notes du secteur public», L’Observateur de l’OCDE,mayo, 1988, págs. 32-36; Messer e, K., y Norregaard, J.: «Les impôts sur le consomma tion», L’Observateur del’OCDE, n.º 156, marzo, 1989, págs. 24-27; Owens, J.: «Quelles reformes fiscales?», L’Observateur de l’OCDE,n.º 170, junio-julio, 1991, págs. 17-19; Fest, H.: «Politiques économiques:..», op. cit., págs. 28-32; Greffé, X.: Po-lítica Económica, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1993, págs. 517-523, entre otros.

100 Vid. Lagares, M.: «Una reforma a fondo del sistema f iscal español», Papeles de Economía Española ,n.º 69, 1996, págs. 110-144, para el caso de nuestro país. Vid. también, para este mismo caso, «Reformas pen-dientes en el sistema fiscal español», del propio M. Lagares, en el n.º 87 de 2001, de esa misma revista, dedica-do monográficamente a la «Economía de la imposición» (por lo que r ecoge también otros trabajos que reco-mendamos igualmente sobre este tema).

101 Vid. Zapico, E.: «Presupuesto por programas, versus incrementalismo presupuestario. ¿Un falso dilema?»,Papeles de Economía Española , n.º 69, 1996, págs. 93-109, para una re visión en todo caso de los pr incipalesobstáculos encontrados a la hora de efectuar grandes reformas presupuestarias (el escaso apo yo de las autorida-des políticas, la ausencia de una estrate gia sistemática para su implantación, la actitud negativa y escasa, moti-vación de los gestores públicos...).

102 Para profundizar en todos los temas planteados en este último a partado, y completar la perspectiva atua-lizada que pretendemos sobre la política fiscal, recomendamos también la lectura de los siguientes trabajos: Ma-rín, J. y otros: «Los desafíos para la política f iscal», Papeles de Economía Española , n.º 91, 2002 (sobre «Losdesafíos de la construcción europea»), págs. 34-45; los recogidos en el n.º 4 de 1999 de la Revista del I.E.E. deGonzález Páramo, J. M.: «Déficit público y convergencia de la economía española» (págs. 201-218); Calle , R.:«Los retos básicos de la política f iscal española ante el siglo XXI» (págs. 219-228); Corona, J. F.: «La políticatributaria de los años no venta. Lecciones para el siglo XXI» (págs. 309-326); Gonzalo, L.: «Sobre los límites ycautelas de la nueva política fiscal» (págs. 327-334); y De Bandt, O., y Mongelli, F. F.: «Convergence of fiscalpolicies in the euro area», BCE Occasional Paper, Frankfurt, julio, 2002.

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