Poder Legislativo Poder Legislativo Poder Legislativo Poder Legislativo y Servicios de Inteligenciay Servicios de Inteligenciay Servicios de Inteligenciay Servicios de Inteligencia

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Fundación Myrna Mack Guatemala, 2000

ÍNDICE GENERALÍNDICE GENERALÍNDICE GENERALÍNDICE GENERAL

INTRODUCCIÓNINTRODUCCIÓNINTRODUCCIÓNINTRODUCCIÓN Tras casi dos décadas del inicio de la transición democrática, de forma paulatina el debate en torno a la reforma del Sistema de Inteligencia en Guatemala ha ido ganando espacio. Tal hecho no es más que el reflejo de un largo proceso de maduración de la cultura política, todavía inconcluso. Lo que en el pasado se clasificaba fuera de las razonables coordenadas de lo debatible, es hoy un tema que empieza a ser abordado. La condición inescrutable -propia y necesaria para el pensamiento autoritario- de la que el tema era portador, va siendo develada a través de diversas iniciativas. La conclusión del conflicto armado interno y la salida política pactada con los Acuerdos de Paz, ha abierto un nuevo escenario que indudablemente ha coadyuvado para que este tema empiece a ser iluminado por los ideales del régimen democrático y de derecho. Pero también, los hitos de la paz se encargaron de revelar las condiciones realmente existentes de nuestra transición democrática.

No se dice nada nuevo al citar las enormes dificultades que el proceso de reforma del Sistema de Inteligencia supone -no sólo para el régimen- sino para el conjunto del sistema político. A la coexistencia de democracias de fachada con instituciones militares de larga tradición autoritaria, se une -en una compleja combinación- la naturaleza secreta de los Servicios de Inteligencia. De esa cuenta, debatir el tema -importante e ineludible paso- es un ejercicio saludable, pero de ahí a trazar una senda para la reforma, la distancia sigue siendo abismal. Los Servicios de Inteligencia continúan revelando las características propias de nuestro pasado autoritario. La reforma del Sistema de Inteligencia sigue siendo la asignatura pendiente de la democratización política en Guatemala. La constante a lo largo de los años ha consistido en asumir éste proceso como un asunto para después. En tal lógica, la democratización sigue demostrando sus límites y a la vez sus contradictorias capacidades para convivir con lo autoritario. El hacer de inteligencia se mantiene fuera de los renglones de la legalidad en la que todo sistema democrático se fundamenta. Tal posición fortalece las posiciones de poder de unos Servicios que continúan sirviéndose a sí mismos, con la aquiescencia del poder político a quien comparten estimaciones de inteligencia. En tal marco, la inteligencia de desfigura, al ser un recurso de utilidad exclusiva de determinados funcionarios de gobierno, para quienes la inteligencia es de utilidad en sus juegos de poder. Es en tal contexto que la reforma puede esperar.

Mientras tales inercias ganan terreno, en el escenario nacional los riesgos y las amenazas pierden sus referentes de la guerra fría. Se diversifican y se hace más compleja su atención oportuna. El Estado moderno no puede prescindir del conocimiento de los escenarios en los que sus decisiones habrán de ser probados en la práctica más concreta: Las políticas públicas. Una decisión que no se fundamente en el conocimiento resultante del análisis estratégico puede ser sinónima de fracaso. Para ello es vital la inteligencia oportuna, completa-coherente y objetiva. La ejecución del ciclo de inteligencia -planificación, recolección, procesamiento, análisis y diseminación- supone un esfuerzo por hacer que los datos e informaciones -públicas y aquellas otras obtenidas de forma encubierta- se transformen en un conocimiento (Información con Significado, en el lenguaje de la materia). Tal conocimiento tiene valor, por cuanto es de utilidad para comprender los escenarios de corto (coyunturales), mediano y largo plazo (estratégicos), para alimentar asimismo previsiones y decisiones. El hecho de comprender escenarios supone identificar oportunidades, resolver la ecuación de riesgos-amenazas-vulnerabilidades y prospectar consecuencias, contrastando los factores ajenos y propios. Formulaciones -a simple vista- ausentes de la conducción del Estado en la actualidad. Para que la inteligencia guatemalteca sea capaz de leer de la realidad sus nuevos roles, y que su labor sea compatible con la condición democrática del régimen en el Estado moderno, requiere iniciar un proceso de reforma. Por ello, preciso es traducir las ideas y debates a fin que, contrariamente a lo que muchos suponen, los estándares de

legitimidad, sean comprendidos como una precondición a la eficacia con que los Servicios de Inteligencia del país llevan a cabo sus cometidos. Los ámbitos de inteligencia de los Servicios, sus funciones y limitaciones mutuas, las pautas de coordinación institucionales y operativas ínter-servicios, la carrera y profesionalización de los servidores públicos especializados en inteligencia, el sistema de controles cruzados desde los tres poderes del Estado, el acceso a información, el Habeas Data, la regulación del Secreto de Estado, son algunas de las líneas maestras por las que tal proceso de reforma debe encaminarse. El presente trabajo se inserta en el plano arriba referido. Pretende mostrar caminos para el alcance de unos de los puntos cruciales de la reforma del sistema de inteligencia guatemalteco: La tarea de control por parte del Congreso de la República. Si partimos de afirmar que el Congreso es la institución estatal que refleja de forma más transparente los cambios que se producen en el sistema político -puesto que refleja el pluralismo electoral- podemos valorar el papel de dicho organismo de Estado en el proceso de democratización y reforma del Estado. Indudablemente, sobre la función parlamentaria en el Estado de Guatemala penden cruciales temas para lograr el efectivo cumplimiento de su labor. El trabajo de las Comisiones Legislativas y la Junta Directiva del Congreso, el monitoreo social del voto, la recuperación del concepto de representación en la labor de cada uno de los diputados, son algunas de las encrucijadas que esperan la reforma del Organismo Legislativo.

Empezar la reforma del Sistema de Inteligencia desde el Congreso, supone también una apuesta para poner a prueba las capacidades del Poder Legislativo en esta etapa de la consolidación democrática. La creación de un órgano de control específico sobre la actividad de inteligencia revelará las posibilidades para el ejercicio de control que a todo Organismo Legislativo le corresponde en el régimen democrático. Como toda política, la norma dicta que la misma es perfectible únicamente a través de su puesta en marcha. Con el presente material se abre un importante e ineludible debate: El control parlamentario de la actividad de inteligencia en Guatemala. Para tal fin el estudio inicia presentando la relación entre el Estado de Derecho y los Servicios de Inteligencia. Las complejidades del control, las contradictorias lógicas del político y el espía, los riesgos que entraña la función inteligencia para el Estado de Derecho y la relación entre consolidación democrática y Servicios, son algunos de los énfasis con los que este primer capítulo intenta introducir el tema. El control de la función de inteligencia en el Estado de Derecho, es el tema abordado en el segundo capítulo. Aquí se tratan de destacar una diversidad de modalidades de control entorno a la primacía de la ley y la generación de políticas. Finalmente, se pasa a presentar la contextura de la convergente acción de control desde los poderes del Estado. Estado de derecho y servicios de inteligencia y como respuesta a tal relación, el control de la función de inteligencia -capítulos uno y dos- constituyen la primera parte del trabajo. La cual tiene un carácter meramente instrumental e introductorio. La segunda parte versa ya no sobre el control en general -desde los tres poderes del Estado- sino que ubica su foco de atención sobre el

poder legislativo. Es esta la parte central del trabajo. El primer capítulo de esta segunda parte, analiza brevemente las fuentes del poder legislativo, sus funciones y la específica institucionalidad para el ejercicio del control. Es en el segundo capítulo en donde se abren los más importantes debates del estudio, en torno a la naturaleza del control parlamentario sobre inteligencia, las funciones y potestades, las modalidades de integración y composición, las pautas generales de funcionamiento y el marco de trabajo, aspectos todos abordados desde la perspectiva de una Comisión de Trabajo del Congreso de la República que específicamente tenga como cometido controlar a los Servicios de Inteligencia de Guatemala. Como señalamos reiteradamente, el estudio abre debates en torno a posibilidades múltiples que buscan concretar la función de control en materia de inteligencia por parte del Congreso de la República. De tales formulaciones a la realización de una acción legislativa existe tan sólo un paso. La estrategia metodológica que permitió arribar al presente documento se basó exclusivamente en la síntesis documental bibliográfica, en mucha menor medida hemerográfica. De esa manera se contrastaron diversas fuentes teóricas -sobre todo en materia de Estado de Derecho, controles y poder legislativo- y un importante cúmulo de estudios de caso y normativas, en torno a experiencias de control parlamentario en nueve países (Alemania, Argentina, Australia, Canadá, Estados Unidos, Italia, Nueva Zelanda, Reino Unido y Sudáfrica). No obstante tener en cuenta un importante número de casos, el estudio no se centra en el análisis comparado del control parlamentario, sino que más bien hace uso de tales insumos para ilustrar las múltiples aristas que el tema presenta. Así

mismo, más allá de los marcos normativos, se incluyen también referencias a reportes e informes públicos que periódicamente publican las Comisiones Parlamentarias en materia de inteligencia de los países comprendidos en el estudio. De esa forma, contrastando los estudios de caso, los reportes e informes y las normativas, se pretende rebasar el esquema de análisis estrictamente normativo, al contrastarlo con lo fáctico. Finalmente, vale destacar que cuando un avance de investigación -como el presente- no se asienta en un cúmulo previo de estudios, los campos son tan amplios, como posibles los enfoques. En tal contexto, vale la pena apreciar este estudio, no sólo por lo que fue posible abordar, sino más bien -quizá hasta más importante- por los aspectos que señalándolos someramente apuntaran nuevas y más profundas agendas de investigación en torno al tema. Guatemala, noviembre de 2000 PRIMERA PARTE: PRIMERA PARTE: PRIMERA PARTE: PRIMERA PARTE:

INTELIGENCIA Y CONTROL INTELIGENCIA Y CONTROL INTELIGENCIA Y CONTROL INTELIGENCIA Y CONTROL EN EL ESTADO DE DERECHOEN EL ESTADO DE DERECHOEN EL ESTADO DE DERECHOEN EL ESTADO DE DERECHO

I I I I ESTADO DE DERECHO Y SERVICIOS DE INTELIGENCIAESTADO DE DERECHO Y SERVICIOS DE INTELIGENCIAESTADO DE DERECHO Y SERVICIOS DE INTELIGENCIAESTADO DE DERECHO Y SERVICIOS DE INTELIGENCIA

Sumario:

A. La función de inteligencia en el Estado de Derecho; B. Las complejidades del control

sobre la función de inteligencia;

C. El político y el espía; D. Los riesgos de la función de inteligencia para el Estado de

Derecho;

E. Consolidación democrática y Servicios de Inteligencia

A. LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN EL ESTADO DE DERECHO

Ubicados en el intersticio entre el Estado de Derecho y la Razón de Estado, los Servicios de Inteligencia juegan el papel de consejo del poder político. Tal particular ubicación se debe a que el trabajo de inteligencia requiere -para una buena parte de sus ejecutorias- de la obtención de información mediante medios encubiertos, la que a su vez puede ser objeto de clasificación en las distintas gradaciones de los secretos oficiales, con lo cual se vulneran dos derechos ciudadanos genéricos: La privacidad y el acceso a información. La función de consejo -necesaria para la gestión de gobierno en aquellos temas que política y técnicamente se encuentran ubicados en la agenda de seguridad del Estado-; el uso de medios encubiertos para recabar una considerable parte de la información que sometida al ciclo de producción de inteligencia dará sustento a la función antes dicha; inteligencia que a su vez requiere ciertas condiciones de seguridad y protección, constituyen tres de los elementos definitorios del trabajo de inteligencia que deben ser compatibilizados con el Estado de Derecho. Si recordamos que éste último tiene como características la supremacía de la ley y la determinación de una serie de derechos ciudadanos que el Estado debe siempre respetar, ¿Cómo puede una acción de Estado pasar por encima de la normatividad que establece -como mínimo ejemplo- el derecho a la privacidad y al acceso a información?, ¿Cómo puede el Estado establecer normas excepcionales para no apegarse a su cuerpo de derechos fundamentales? La respuesta a tales entresijos consiste en la aplicación de una serie de parámetros de control, que la función de inteligencia debe asumir dentro del régimen democrático. Por control se entiende al acto de comparar y analizar acciones, personas y eventos, con previsiones y

objetivos prefijados, a efecto de inspeccionar en forma regular el desempeño de los órganos y organismos, detectar eventuales desviaciones y proponer determinados ajustes, conforme a las directivas y medidas dispuestas, a las normas y reglamentaciones vigentes y a los resultados esperados. En contrapartida, la supervisión comprende el acto de fiscalizar, inspeccionar y verificar la ejecución de las directivas y medidas dispuestas1. Control y supervisión son dos enfoques complementarios. De acuerdo con el concepto de control antes referido, la supervisión es una de las modalidades de éste. En adelante, en el presente estudio, cuando cite el vocablo control, se hará en referencia al concepto arriba expuesto. 1 Acerca de esta distinción, ver bibliografía: Estévez, 1999.

Porque si comprendemos que el trabajo de inteligencia es parte de las funciones de la administración pública y que ésta debe estar constantemente sometida al escrutinio público -valga la redundancia-, no podemos menos que concluir que también el trabajo de inteligencia -a pesar de su particular ubicación, referida supra- no puede aislarse de la rendición pública de cuentas. Tampoco puede pensarse que el trabajo de inteligencia es parte de las ordinarias labores de Estado. Al atender diversos tópicos ubicados dentro de la agenda de seguridad, la condición de excepcionalidad aparece como una constante propia de las materias abordadas por los Servicios de Inteligencia. Tal condición de excepcionalidad no sólo está dirigida a la posibilidad de vulnerar el ciudadano derecho a la privacidad, sino también a mantener en reserva -secreto- diverso tipo de informaciones resultantes de la obtención y procesamiento de la información. Como podemos apreciar, el objeto, las materias que forman parte de sus trabajos y el empleo de un conjunto de procedimientos y pautas

de actuación, hacen que el trabajo de inteligencia advierta un carácter singular para el Estado de Derecho. Por ello, no toda acción de Estado requiere de inteligencia, o más precisamente, no toda acción de Estado requiere de aquella inteligencia que ha sido procesada sobre la base de informaciones o datos recolectados por procedimientos encubiertos -es decir, no de fuentes públicas-, sea por medios humanos -HUMINT- o técnicos, dentro de los cuales se presentan las variantes del reconocimiento aéreo o satelital -IMAGERY- o de señales -SIGINT-. De esa forma, por inteligencia regularmente se comprende al conocimiento resultante de la ejecución del ciclo de producción de inteligencia -planeamiento y dirección, recolección, procesamiento y explotación, producción, diseminación y utilización-. Se asume asimismo, que tal conocimiento-producto es de utilidad para la toma de decisiones en los campos de la política internacional, la economía, la defensa nacional y la seguridad interior de cualquier país. Como afirmara Sherman Kent, La inteligencia es a la vez actividad, organización y conocimiento2. La inteligencia comprende la contrainteligencia y aquellas operaciones denominadas de acción política y de propaganda o paramilitares de carácter encubierto o clandestino3. 2 En adelante, la definición de inteligencia empieza a desarrollar cada uno de los componentes del referido ciclo y cada uno de las acepciones a las que Sherman Kent hace alusión. Para un debate en torno al tema, ver: Ugarte, 1999. Al respecto del ciclo de inteligencia resulta conveniente presentar la discusión desarrollada por Bruce Berkowitz- ex analista de la Agencia Central de Inteligencia de Estados Unidos y ex miembro del Comité de Inteligencia del Senado- señalando que "Este modelo tradicional de "ciclo de

inteligencia" es lineal y sólo de una vía [...] Nadie asegura que la

inteligencia realmente funcione de esta forma, sin embargo, tal

concepto subyace en la mayoría del planeamiento de inteligencia". En contraposición a lo cual el autor presenta lo que llama un nuevo

modelo de inteligencia centrado en el planteamiento de flujo

continuo entre los consumidores y los productores de inteligencia bajo el modelo del sensor y radiador y la alerta dominante en el

campo de batalla. Tales desarrollos parten de la dislocación de los operadores -analistas- para colocarlos lo más cercano posible a los consumidores (Vela, 1999). 3 Jeffrey Richelson (1993) refiere el concepto de tales áreas de la inteligencia. Así, por contrainteligencia se comprende: toda la adquisición de información y la actividad dirigida para evaluar a los servicios extranjeros de inteligencia y neutralizar a los servicios hostiles. Tales actividades involucran recolección tanto clandestina como de fuentes abiertas, así como el análisis de información concerniente a la estructura y la operación de los servicios extranjeros. La acción encubierta -operaciones especiales- incluyen: cualquier operación diseñada para influir a gobiernos extranjeros, personas, o eventos, para apoyar los objetivos de política exterior del gobierno que patrocina, mientras mantiene secreta la actividad de patrocinio del gobierno que la apoya. Mientras que en la recolección clandestina el énfasis está en mantener secreta la actividad, en la acción encubierta el énfasis está en mantener secreto el patrocinio. Se distingue a través de tales conceptos a la ejecución del ciclo de inteligencia para producirla, de las operaciones arriba referidas.

Por definición, la ciencia política moderna comprende que el núcleo duro de poder reside en el secreto. Citando a Elías Canetti, Norberto Bobbio (1997: 16) refiere que El secreto está en el núcleo más interno del poder. En la capacidad para ocultar del escrutinio público informaciones, el cual se expresa en un doble papel: El poder de lo que se oculta y el poder de quien

oculta4.

4 Norberto Bobbio (1997:115) comprende que este poder invisible puede manifestarse en tres formas diferenciadas: a) El subgobierno, vinculado al manejo de la cosa económica y sus implicaciones con el sistema de partidos políticos; b) El criptogobierno, el conjunto de

acciones realizadas por fuerzas políticas subversivas que actúan a la sombra en relación con los servicios secretos, con una parte de ellos o por lo menos no obstaculizados por éstos; y c) El poder

omnividente, como modelo totalizante de control social.

Se trata de comprender mediante esta fórmula que la soberanía política de los órganos de gobierno reside en última instancia en el derecho al secreto. El secreto comprende tanto el uso de métodos y técnicas que vulneran el derecho a la privacidad, como la capacidad de negar o impedir el acceso a informaciones. Tal condición se expresa genéricamente en el llamado doble

Estado, en tanto invisible, haciendo referencia a la toma de decisiones asumidas fuera de lo público como ambiente y como institucionalidad. Si el sentido común nos indica que la información es poder, es fácil deducir que aquella información sobre la cual no existe restricción para recabarla o para negar su existencia, es propia de un cierto tipo de poder absoluto. Ello nos remite al antiguo debate entre la democracia y el absolutismo, en donde el régimen democrático se definía como el régimen del poder visible: de lo público en público, en referencia antitética con los fundamentos del régimen absolutista calcado a la imagen de un Dios invisible, y por tanto omnipresente y omnivisible, con un poder absoluto sobre el súbdito -no ciudadano-. Citando a Claude de Sayssel (La monarchie de France, 1519), Norberto Bobbio (106) afirma: "...el rey tiene necesidad de servirse de tres consejos, como Cristo que podía contar con tres círculos de seguidores, los setenta y dos discípulos, los doce apóstoles y los tres más cercanos, San Pedro, San Juan y San Jacobo. De estos tres consejos, el último es el Consejo secreto, compuesto por no más de tres o cuatro personas seleccionadas entre "los más prudentes y experimentados"...". Ante tales condicionantes, de no concretarse un sistema de controles una paradoja puede llegar a presentarse: El Estado crea Servicios de Inteligencia para proteger a la sociedad a la que sirve; al no ejercer un verdadero control sobre éstos servicios, puede suceder que tanto

el Estado, como la propia sociedad, terminen temiéndole a los servicios que debieron en teoría protegerlos frente a diverso tipo de amenazas y riesgos. El ciudadano delega la función de su propia seguridad en el Estado y éste para apoyarse en tal tarea crea unos órganos y organismos, estandarizados bajo el concepto de Servicios de Inteligencia: los especialistas del antaño espionaje. El propósito de este complejo de servicios es atender la necesidad de inteligencia para la toma de decisiones en la gestión de gobierno. Resulta lógico pensar que, sostener unos Servicios de Inteligencia ineficaces puede -en circunstancias críticas- ser peor que no tener Servicios de Inteligencia: Verdaderos tigres de papel. La problemática está dada en términos que tales servicios deben ser lo suficientemente eficaces para procesar información y suministrar toda la inteligencia relevante para la toma de decisiones en el ámbito de la agenda de seguridad. No obstante lo anterior, se constata que los Servicios de Inteligencia tienen un importante rol como auxiliares para la toma de decisiones en diversos campos de la agenda de seguridad. Paradójicamente, al no ser controlados se convierten en riesgos latentes para la propia seguridad. Por ello, los controles son de utilidad no sólo para la seguridad del Estado, sino para los propios Servicios de Inteligencia que corren constantemente el riesgo de desnaturalizarse y, dejando de servir a sus usuarios, empezar a servirse a sí mismos. Una crucial interrogante aparece entonces ¿Qué tipo de inteligencia es compatible con el Estado de Derecho? La respuesta a tal entresijo ha sido formulada por cada Estado en relación con sus variantes históricas. Sobre tal asunto nos ocuparemos en las páginas siguientes.

El trabajo de inteligencia es compatible dentro del Estado de Derecho siempre y cuando pueda ejercerse sobre él un permanente control por parte de los poderes del Estado. Para que dicho control -que se expresa en un sistema, o conjunto de pautas concretas- sea eficaz requiere que quienes controlan tengan un irrestricto acceso a todas las materias en poder de los Servicios de Inteligencia, porque si no ¿Cómo se puede controlar y supervisar aquello a lo que no se tiene acceso? El control por tanto se hace acompañar de la regulación de la potestad del Estado para clasificar ciertas materias, que en todo momento deben ajustarse a los cánones de excepcionalidad, temporalidad, limitación y control. En suma, si el trabajo de inteligencia tiene por fin la anticipación y el control de diverso tipos de riesgos que en última instancia afectarán a la sociedad que se desenvuelve en el régimen democrático, una condición de éste es hacer que una normatividad regule su accionar a efecto de controlarlo y evitar que el mismo se desnaturalice. Se trata del balance entre la eficacia y la legitimidad legal y ética, fundamento de la gobernabilidad democrática. Generalmente, en otras latitudes las máximas aplicadas han tomado en cuenta cinco ideas motrices: a) Especialización (ámbitos & operaciones); b) Control (especialmente en materia de presupuestos y operaciones encubiertas); c) Coordinación y contrapeso; d) Carrera; y, e) Leyes para la defensa de los derechos del ciudadano. B. LAS COMPB. LAS COMPB. LAS COMPB. LAS COMPLEJIDADES DEL CONTROL SOBRE LA FUNCIÓN LEJIDADES DEL CONTROL SOBRE LA FUNCIÓN LEJIDADES DEL CONTROL SOBRE LA FUNCIÓN LEJIDADES DEL CONTROL SOBRE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIADE INTELIGENCIADE INTELIGENCIADE INTELIGENCIA No obstante el afirmar que en el Estado de Derecho, la función de inteligencia requiere de un sistema de controles, algunos mecanismos de control pueden afectar la eficacia de los Servicios de

Inteligencia. P.e.: a) La promoción de un erróneo concepto de competencia entre servicios, contraponiéndolos entre sí; b) La creación de instancias superiores evidentemente sometidas al poder y que son capaces de manipular a la comunidad de inteligencia; c) La creación de servicios secretos alternos con capacidades por encima de la comunidad de inteligencia. Tales figuras de control son ilustradas en regímenes autoritarios y totalitarios. En el extremo opuesto a los anteriores, el control puede llegar al borde de la formalidad. Tal ejercicio de control termina siendo una caricatura, de utilidad tan sólo para tratar de legitimar el trabajo de inteligencia, prescindiendo del examen en torno a la legalidad que éste debiera de observar. Pero también puede suceder que la relación entre controladores y servicios se deteriore a tal punto que el resentimiento sea mayor que la disposición de subordinación. Es cuando el control prácticamente, parafraseando a Peter Feaver (1997: 99): Se metió en las bragas de los Servicios de Inteligencia. En otros casos, la interrogante acerca de ¿Quién controla? se complejiza, al constatar la debilidad institucional de los poderes del Estado y prospectar impertinentes monitoreos que violenten los contratos -explícitos e implícitos- entre el poder político y los Servicios de Inteligencia. En este mismo sentido, es factible la concurrencia de poderes débiles que frente a Servicios de Inteligencia poderosos -autónomos por definición- pueden ser presa fácil de los procedimientos de manipulación y en el peor de los casos, hasta de contraposición inducida5.

5 Tal y como apunta Peter Feaver (1996), para el caso de Estados Unidos. Ver: Bibliografía.

La necesidad de información de inteligencia y la necesidad de protección frente a los Servicios de Inteligencia por parte de los ciudadanos y del propio régimen político son las tensiones en permanente controversia. Si sólo se aprecia la eficacia del servicio puede que se ponga en riesgo al régimen democrático, pero si sólo se pone énfasis en los riesgos de los servicios para el Estado y la sociedad puede que se termine maniatando a éstos. Aparentemente lo uno complica lo otro, pero en un régimen democrático ello debe resolverse. No obstante constatar los desafíos a los que el control se enfrenta, irremediablemente así como los Servicios de Inteligencia deben servir al poder político, éste y los poderes del Estado tienen la necesidad de establecer una serie de controles a fin de evitar que tales servicios desvirtúen su función en el régimen democrático. La clave de tal serie de controles reside en los concretos procedimientos de monitoreo y vigilancia sobre una amplia diversidad de materias. C. EL POLÍTICO Y EL ESPÍAC. EL POLÍTICO Y EL ESPÍAC. EL POLÍTICO Y EL ESPÍAC. EL POLÍTICO Y EL ESPÍA La teoría democrática se resume en el epigrama de que los gobernados deben gobernar (Feaver): los asuntos de gobierno son conducidos delegativamente por profesionales, agentes políticos, que deben controlar a los profesionales de la inteligencia. Los agentes políticos son competentes moral y políticamente para tomar decisiones, aunque no posean las destrezas relevantes de los agentes: tal es el fundamento del control en el régimen democrático. El control civil hace que la seguridad se subordine a los propósitos más amplios de la nación (Khon, 1997: 40). Los agentes de inteligencia estiman riesgos y aportan información relevante a fin de neutralizarlos, los agentes políticos del Estado juzgan y determinan tales riesgos e informaciones. Si bien es cierto,

los profesionales de la inteligencia quizá podrían ser los más aptos para identificar los objetivos informativos, en función de la naturaleza de las amenazas y las respuestas en un nivel de riesgo dado, únicamente los civiles pueden determinar el nivel de riesgo aceptable para la sociedad, el valor que la sociedad puede atribuir a los diferentes resultados en la materia, y si la sociedad se siente amenazada y cómo se debe responder a dicha amenaza, si se decide hacerlo. En síntesis: Los Servicios de Inteligencia prospectan y analizan los riesgos, los civiles los juzgan (Feaver, 1997: 71). Dos lógicas distintas y difíciles de llevar: la del experto y la del político, en palabras de Huntington (1995). Parafraseando a Clausewitz: la gramática del espionaje -las operaciones- puede ser propia de los espías, pero no su lógica, ésta debe emanar de los políticos: "las políticas no extenderán su influencia a los detalles operativos. Las consideraciones políticas no determinan el traslado de espías..."". Tal es el fundamento del control objetivo: Una sana -no por ello menos compleja de definir- división del trabajo entre el profesional de la inteligencia y el agente político. El asunto reside en alcanzar la ética de la subordinación, a partir de aceptar que los profesionales de inteligencia sean parcialmente autónomos en materias propias de su profesión. La lógica natural de los expertos en inteligencia es la eficacia: proveer resultados, análisis de situación y prospección de escenarios. La lógica del Estado de Derecho es el apego a las normas por encima de los resultados. Si los gobernantes no son capaces de resolver adecuadamente el dilema planteado, lo más común es que sean partícipes de la lógica de los expertos de inteligencia: reportes de inteligencia para la toma de decisiones sin

observar ningún tipo de normas. En tal marco, ambos estarán conscientes que se producirá una insana relación de dependencia por parte de los agentes políticos hacia los expertos de inteligencia, en términos de las necesidades de tal función de consejo, desvirtuado completamente ya respecto de sus implicaciones para el Estado de Derecho. D. LOS RIESGOS DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA PARA EL D. LOS RIESGOS DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA PARA EL D. LOS RIESGOS DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA PARA EL D. LOS RIESGOS DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA PARA EL ESTADO DE DERECHO ESTADO DE DERECHO ESTADO DE DERECHO ESTADO DE DERECHO Pero, ¿De qué debe protegerse el Estado y la sociedad frente a sus propios Servicios de Inteligencia? Fundamentalmente se trata de dos variables: la inadecuada influencia y el síndrome de la puerta cerrada, veamos. 1. ENTRE LO VISIBLE Y LO INVISIBLE: LA INFLUENCIA1. ENTRE LO VISIBLE Y LO INVISIBLE: LA INFLUENCIA1. ENTRE LO VISIBLE Y LO INVISIBLE: LA INFLUENCIA1. ENTRE LO VISIBLE Y LO INVISIBLE: LA INFLUENCIA Partimos de confirmar que en el pasado, la función de inteligencia se homologó con la función militar. La experiencia institucional en la materia en la mayoría de países que transitaron por el autoritarismo es detentada por los institutos castrenses, de allí que para la reforma del sistema de inteligencia, la reconversión militar sea un punto crucial. Tras el repliegue militar de la función de gobierno, por la vía de los golpes de Estado o de las sucesiones pactadas, la variable de influencia -encubierta de acuerdo con Finer-, constituye un instrumento de análisis que permite entender el poder de determinadas instituciones aún cuando éstas no se apoderan del poder político directamente, mediante los recursos más frecuentemente utilizados en el pasado. Mediante ésta perspectiva

de análisis, se trata entonces de contrastar lo normativo y lo empírico, lo aparente frente a lo real. La influencia se refiere tanto a aquellos márgenes de actuación discrecionalmente reservados a las fuerzas armadas, y por tanto no abordados por el poder político, como a la capacidad de los militares para hacer que ciertas políticas públicas -dentro y fuera de su radio de acción- sean dirigidas sin afectar su estatus. No obstante el poder explicativo de la influencia, como variable, su punto débil radica en las posibilidades de medición objetiva de ésta ante las complejas tramas de poder, que llegan hasta los niveles de lo personal inclusive. El punto se complica aún más, cuando se trata de relaciones en las que los agentes políticos se someten al juego de fuerzas propio del poder encubierto, antes que intentar poner a prueba cualquier subordinación. El juego de fricciones en la relación nunca es llevado a la palestra. Por definición se evita. Es un asunto bellamente ejemplificado por Peter Feaver, en la parábola del perro que no ladra, pero que quizá precisamente por ello es el más poderoso. En efecto, el servicio de inteligencia más poderoso, puede resultar siendo aquel que no necesita llegar a fricciones o conflictos con el poder político. Este último termina aplicando lo que en la teoría política se llama ley de las reacciones anticipadas. El conflicto nunca llega, dado que el poder político previendo -hipotéticas o reales- reacciones adversas si se asumen determinadas políticas, opta por alejarse de tales ámbitos de la administración pública. Entonces la inexistencia de conflictos fenoménicamente pude ser entendido como la existencia de control,

cuando aquello es todo lo contrario (Stoppino, 1997). El poder se expresa entonces evitando que el conflicto o las fricciones emerjan. En tal escenario, la supremacía civil en los asuntos de inteligencia alcanza entonces los extremos de una teatralidad formal, declinando la potestad soberana de decidir sobre tales asuntos, frente a sus propios Servicios de Inteligencia, que entonces tácitamente cuentan con el beneplácito para funcionar autónomamente. El espía empieza de esa forma a jugar al político, cuando es él mismo quien determina las condicionantes últimas en las que se desenvuelve su trabajo. 2. EL SÍNDROME DE LA PUERTA CERRADA2. EL SÍNDROME DE LA PUERTA CERRADA2. EL SÍNDROME DE LA PUERTA CERRADA2. EL SÍNDROME DE LA PUERTA CERRADA Bajo la metáfora del síndrome de la puerta cerrada, se ejemplifica una situación en la que tras el repliegue de los militares de la acción de gobierno, éstos efectivamente se retiraron a sus asuntos -el enfrentamiento armado interno-, pero tuvieron el cuidado de dejar la puerta cerrada al control por parte de los agentes políticos. De esa forma, el poder de Estado dejó de lado una importante parte de su soberanía política, al no ser parte de las definiciones de aquellos temas de forma consuetudinaria vedados, sobre los cuales dejaba de ejercer toda tarea de control. El síndrome de la puerta cerrada devela la paradoja de la tesis del gran teórico militar, Samuel P. Huntington (1995), en el sentido que el profesionalismo autónomo como condición de la supremacía civil da como resultado un menor control de los agentes políticos en los asuntos militares, y por derivación, de inteligencia para la seguridad en su acepción más amplia. Las acotaciones que realizara Samuel Huntington (1995) al concepto de control civil subjetivo, en el sentido de afirmar que "El camino más sencillo para minimizar el poder

militar sería dar el máximo poder a los grupos civiles con relación a los militares. El amplio número, variedad y conflictividad de intereses de los grupos civiles imposibilita la maximización de su poder en conjunto frente a la institución militar. En consecuencia, maximizar el poder civil siempre significa maximizar el poder de algún o algunos grupos civiles en particular", parecieran reforzar la mentalidad de Getto de los Servicios de Inteligencia, lo que a su vez fundamenta un particular y distorsionado sentido de profesionalización autónoma. Es por ello que el profesionalismo -esencia del control objetivo- cobra sentido si y sólo si coexiste con una institucionalidad democrática que ejerza primacía y que evite el empeñamiento de recursos de inteligencia para la solución de disputas de cualquier tipo dentro de la sociedad. Ambos se complementan en lo más concreto de la contextura del régimen político. E. CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA Y SERVICIOS DE E. CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA Y SERVICIOS DE E. CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA Y SERVICIOS DE E. CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA Y SERVICIOS DE INTELIGEINTELIGEINTELIGEINTELIGENCIANCIANCIANCIA Lo dicho hasta aquí adquiere matices relevantes cuando se trata de democracias en proceso de consolidación, que se encuentran o ya han rebasado procesos transicionales desde regímenes autoritarios. La contextura del proceso por el cual el régimen pasó de autoritario a democrático, devela importantes condicionantes a la hora de comprender la relación entre agentes políticos y profesionales de inteligencia6. Desde tal enfoque es preciso traer al presente el hecho que el proceso transicional hacia la democracia en Guatemala, dio inicio dentro del régimen autoritario militar que buscaba readecuarse con vistas a proseguir -en un escenario más favorable- la guerra interna.

6 Felipe Agüero (1999) enfatiza el peso de la trayectoria política durante la transición a la democracia, explicando la variable supremacía civil, a partir de cinco factores: a) Si el régimen autoritario ha sido militarizado o ha asumido carácter civil; b) Si la transición fue gradual o precipitada; c) El grado relativo de unidad interna de los actores civiles y militares; d) El grado de respaldo público masivo a las estructuras militares emergentes; y, e) El punto alcanzado por los civiles en el desarrollo de aptitudes en asuntos de defensa.

En palabras del general (r) Gramajo (1995) -trastocando la concepción clausewitzniana- se trataba de continuar la guerra por la vía política, como respuesta concertada del grupo elitario a la crisis del poder7. Mediante tal forma, se trataba de legitimar democráticamente también, la estrategia de guerra contrainsurgente, en un momento en que los grupos armados atravesaban un momento de recomposición y cuando de la sociedad civil quedaban los restos de las desgarraduras del terrorismo de Estado. Una excepcional coyuntura para controlar la bonapartista visión de transición a la democracia que el grupo elitario logró llevar a la práctica con no poco éxito. La formalidad democrática fue una apelación del grupo elitario, como parte del más estratégico proyecto contrainsurgente. Una combinación de terrorismo de Estado y elecciones. Indudablemente, sólo cuando se es capaz de ver hacia atrás pueden comprenderse las insuficiencias del actual proceso de consolidación democrática.

7 Edelberto Torres-Rivas y Secundino Gonzáles (2) realizan una crítica con detenimiento a tal planteamiento, señalando que "Los

militares, contradiciendo a Clausewitz quisieron restituir la

dinámica de la política pensando que ésta constituye la continuación

de la guerra por otros medios. Olvidan que la política niega la

violencia, la rivalidad mortal y la sustituye por la competencia

partidaria". Porque preciso es comprender que la política, en tanto espacio de lo público y lo legal determinado por el juego entre partidos, es un campo no propio ya de la institución armada, lo que a la postre marcaría serias dificultades adaptativas. Tal estrategia de retorno institucional se encontraba dentro del marco de las relaciones geoestratégicas con Estados Unidos, quien postulaba la necesidad de combinar la formalidad democrático-liberal, con el recurso de las armas, como forma exitosa de contención de amenazas. Para un detalle de la estrategia de Guerra de Baja Intensidad ver bibliografía: Bermúdez, 1989. Por aparte, Torres-Rivas (1986 y 1999) señala cómo convergieron la crisis económica apuntalada por la deuda externa, la caída de los precios de los productos tradicionales, la fuga de capitales, la inflación y las debilidades del Estado con la crisis política originada dentro del grupo elitario que eclosionó en los abismos de las estructurales desigualdades de ingreso.

En tal escenario, la inteligencia fue un trabajo fundamentalmente vinculado al orden interno frente a la amenaza de la subversión. Los Servicios de Inteligencia fueron parte fundamental de tal estrategia, que requirió de los mismos el desborde de su primigenia función -la actuación dentro del ciclo de producción de inteligencia-, para pasar a desarrollar operaciones paramilitares y de acción política de carácter encubierto y clandestino. En una contradictoria convergencia, a la par de los 5 golpes de Estado -entre intentos y efectivos- (1982, 1983, 1988, 1989 y 1993), de 1985 a 1995 se han registrado cuatro elecciones generales (1985, 1990, 1995 y 1999), cuatro elecciones presidenciales de segunda vuelta (1985, 1990, 1995 y 1999), una elección extra para integrar el Congreso (1994), dos consultas populares (1994 y 1999), dos elecciones para alcaldías menores (1988, 1993) y una elección presidencial a cargo del Congreso de la República cuando la emergencia del golpe de Estado de 1993. Ante tales coordenadas sociopolíticas, resulta consustancial al proceso de democratización el impulso de una tradición de control civil sobre el trabajo de inteligencia, a la vez que se promueve que dentro de los Servicios de Inteligencia prive la lógica de Estado, por encima de la lógica de gobierno: Servir al Estado, no al gobernante de turno. El control civil sobre la política de seguridad y la derivada política de inteligencia vendría a ser un escalón superior en este intento por ganar supremacía en tales asuntos, en el pasado reservados al mundo militar. El proceso de cambio político iniciado en 1982 -reseñado precedentemente- dio paso con el transcurrir de los años a un proceso de pacificación que incluyó dentro de sus compromisos -los Acuerdos de Paz de Guatemala (1996)- a un conjunto de normas tendientes al control, tanto de los Servicios de Inteligencia como -de

una manera más amplia-, de todo el complejo institucional del sistema de seguridad. Empero, de 1997 al 2000, su puesta en marcha ha sido nula o cuando menos irrelevante, respecto de los núcleos de la temática de inteligencia. Pareciera que la aspiración por la supremacía civil puede sucumbir ante las cargas del pasado, que hoy se manifiestan en la exacerbación de diversas problemáticas: La delincuencia y el crimen organizado en sus diversas modalidades y niveles; la debilidad de las instituciones democráticas; las recurrentes crisis del sistema de partidos políticos; y, el carácter permanente -no cíclico- del modelo económico, que no permite una integración plena del ciudadano al sistema productivo. Desde el punto de vista de la gobernabilidad, la democracia es traducida como rendimiento del sistema explicado en términos de la política económica y los resultados políticos en el escenario formal -duración del gobierno, grado de control del poder ejecutivo, carácter de la relación con el poder legislativo, la violencia política- (Alcántara, 1995: 28). En dos palabras: Desarrollo y legitimidad. El buen gobierno -considerado desde tal prisma- implica, en opinión de Ángel Flisfisch (1989: 113-133), variables como: Tiempo, oportunidad, efectividad, eficiencia, aceptación social y coherencia8. 8 El concepto gobernabilidad permite analizar los rendimientos que surgen de la interacción entre gobernantes y gobernados. Es, por tanto, un concepto que evoca tal sistema de interacción y que permite tener un alcance más amplio que el debate acerca de los adjetivos de la democracia. Se parte a la vez del entendido que dicho sistema de interacción contiene una agenda construida social y políticamente por diversos actores que en mayor o en menores términos señala las condiciones sobre las cuales se asienta la gobernabilidad a partir de las máximas de legitimidad, eficiencia y eficacia Para puntualizaciones acerca del abordaje conceptual ver el conjunto de trabajos compilados por Manuel Carballo Quintana y Gunter Maihold (1994): Bibliografía.

Las condiciones de gobernabilidad, determinadas por la posición de Guatemala en el sistema mundial de división del trabajo -los términos de intercambio, la fragilidad de una economía sometida a los vaivenes de los flujos de capital y la debilidad del Estado- contrastan con la demanda social acumulada frente a los satisfactores estructurales -fundamentalmente: Ingreso, empleo y estratificación social-, cuyas tendencias agravantes resultan difíciles de modificar por las políticas públicas. Tales condiciones hacen que difícilmente un partido pueda cumplir con el -tácito o explícito- programa-contrato electoral. La sensación de desencanto y frustración para con la política, y por ende, con la democracia, termina permeando en la sociedad. De esa forma, recurrentemente, los grados de legitimidad del gobierno cíclicamente son llevados a grados de debilidad, lo que asfixia políticamente al grupo gobernante, lo que se traduce en una negativa para modificar sus relaciones con el poder encubierto. Más bien, tales condicionantes parecieran reforzar la lógica de éste último. Así, la lógica de la legitimidad institucional -percepción sobre la economía del país, los pactos entre los sectores dominantes y la fortaleza de la sociedad civil-, es una variable que escapa del control de la propia gestión de gobierno. Tal escenario, no plantea otro camino que la necesidad del control sobre los Servicios de Inteligencia, en tanto componentes fundamentales de las tramas de poder encubierto.

IIIIIIII EL CONTROL SOBRE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EL CONTROL SOBRE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EL CONTROL SOBRE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EL CONTROL SOBRE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA

Sumario:

A. Fundamentos; B. Primacía de la ley; C. Generación de políticas;

D. La acción convergente de los poderes del Estado

A. FUNDAMENTOS

Uno de los problemas más antiguos de la gobernabilidad humana ha consistido en la subordinación efectiva de los expertos en la violencia y en la información de inteligencia a la autoridad política cualquiera que ésta sea. Alcanzar un clima de seguridad en condiciones de libertad, es uno de los grandes dilemas de todos los tiempos. No en balde, Tsun Tzu (37) sentenciaba hace más de dos mil quinientos años que "Tal como el agua, que lleva un bote de orilla a orilla, también puede ser la causa de su hundimiento, confiar en los espías, aunque produce grandes resultados, muchas veces es causa de total destrucción". Lo que para el presente podría prestarse a una lectura así: En medio del vendaval del conflicto armado interno, el agua -los Servicios de Inteligencia-, si coadyuvaron para llevar el barco -el régimen político siguiendo con la metáfora- a puerto seguro, puede que ya en la postguerra le signifique al régimen democrático un serio cuestionamiento dados los inadecuados términos en la relación entre agentes políticos y profesionales de inteligencia, la inexistencia de marcos regulatorios generales -orgánicos y funcionales- y específicos para el ejercicio del control y la escasez de cuadro civiles capacitados para la experiencia institucional de los Servicios y para las tareas de control. La usanza romana de guarnecer tropas en la periferia del imperio, como medida para mantener a los expertos en la violencia lejos de los centros del poder político; la fórmula constante de colocar Servicios o secciones de éstos en contraposición; la creación de policías secretas; la legitimación de cadenas de mando paralelas; pasando por las más aberrantes -no por ello infuncionales- formas de control civil en regímenes políticos de partido único o en dictaduras unipersonales, hasta los renovados debates que en torno al tema se

desarrollan en diversos regímenes democráticos en la actualidad, el tema del control político sobre aquellos compartimientos de la administración pública es un tema siempre presente. No obstante su carácter de constante, es prácticamente inexistente un conjunto de medidas suficientemente estandarizadas como para evaluar cuánto control y como resultante de ello, cuánta subordinación priva en los Servicios de Inteligencia respecto de las autoridades políticas en las modernas democracias contemporáneas. Un déficit de la ciencia política para entender el complejo mundo de lo secreto se atisba en ello (Bobbio, 1997a). La lógica del control es simple: Todas las decisiones de gobierno en tiempos de paz y de guerra son hechas y aprobadas por el poder político elegido de forma democrática, o bien, por profesionales delegados por éste, nunca por expertos de inteligencia. Si un campo de la acción de gobierno -la inteligencia p.e.- o un conjunto de decisiones -definición de los presupuestos (la más elemental sujeción de todas), ámbitos de operaciones, entre otros- no obedece a tal constante, se constata la inexistencia de control. Si el Poder Ejecutivo no puede controlar, dónde, cuándo, cómo y por qué, sus propios Servicios de Inteligencia realizan operaciones, el control sobre los Servicios de Inteligencia no existe. El control entonces es absoluto, abarcando la globalidad de la acción pública: El mundo civil establece las reglas, los expertos de inteligencia desempeñan sus funciones bajo ellas. Dejar que los Servicios de Inteligencia definan por sí solos sus misiones, ámbitos, presupuestos y estructuras, fácil a simple vista para el poder político quien prácticamente cierra la puerta para que los servicios hagan lo que mejor les parezca, resulta acarreando graves problemas para el régimen. Tal modalidad de control debe imponerse frente a los

intentos de reedición de viejas y nueva inercias, que ya en el pasado acarrearon altos costos. Las condicionantes arriba referidas hacen que los esfuerzos al respecto se dirijan a esbozar posibilidades respecto de experiencias que han demostrado en la práctica de las políticas públicas diferentes grados de éxito en el logro de tal empresa. Parafraseando a Richard Khon (1997), el control no es un hecho o un conjunto de éstos sino un sinuoso proceso de construcción de una nueva relación en una escala de menor a mayor. Frecuentemente el control -como proceso de construcción de esa nueva relación- depende de las personalidades de los actores involucrados. Acerca de cómo cada parte percibe su rol y función, y de las complejas ecuaciones de poder. El control pareciera concretarse en las condicionantes situacionales entre liderazgos. No obstante ello, el control también requiere de una institucionalidad democrática que sea capaz de ejercerlo. He allí uno de los principales dilemas para el caso de Guatemala, en donde tal institucionalidad a la vez que se consolida -y por momentos pareciera retroceder-, se requiere del impulso de medidas de control sobre los Servicios de Inteligencia. La poliarquía y sus características condicionantes resultan siendo las bases de tal empresa. De acuerdo con Robert Dahl (1989), las características fundamentales de la poliarquía son: a) El control sobre las decisiones gubernamentales recae, por mandato constitucional, en funcionarios electos; b) Los funcionarios electos son escogidos en elecciones periódicas y justas, sin que medien niveles significativos de coerción; c) Prácticamente todos los adultos disfrutan del derecho de sufragio en esas elecciones; d) Prácticamente todos los adultos disfrutan del derecho de postularse como candidatos para puestos de elección

popular; e) Los ciudadanos disfrutan del derecho de expresarse sin el peligro de castigos severos; f) Los ciudadanos disfrutan del derecho de buscar fuentes alternativas de información, que existen y son protegidas por el ordenamiento jurídico; 7) Los ciudadanos disfrutan del derecho de construir organizaciones probadas e independientes, así como asociaciones de diversos tipos, incluyendo partidos políticos. En contraposición, una percepción de incompetencia, corrupción e ineficacia, la ausencia de alternativas dentro del sistema de partidos, o bien, instituciones democráticas débiles, constituyen prácticamente una invitación a los abusos de parte de los Servicios de Inteligencia. Se trata en ello de apreciar la correlación entre debilidad institucional y desborde de los aparatos de seguridad e inteligencia. Parafraseando a Richard Kohn (1997: 41), Si un país puede tener control civil sobre los profesionales de la inteligencia sin tener democracia, no puede tener democracia sin control civil. Se comprende que la tradición de legitimidad de las instituciones democráticas, puede disuadir cualquier intento de realización de operaciones ilegales por parte de los Servicios de Inteligencia. Es por ello que en la tesis de Huntington (1995: 11) el sentido de la responsabilidad para afianzar la supremacía civil recae fundamentalmente en el lado civil de la ecuación. Un régimen político estable, sostenible e institucionalizado, difícilmente puede ser presa de la insubordinación de los Servicios de Inteligencia. Mientras que ningún grado de profesionalismo puede resultar suficiente para impedir la insubordinación ante el colapso de un régimen. De acuerdo con Peter Feaver (1997: 90), la generalidad de las modalidades de control civil pasa por: a) Controlar la capacidad de los Servicios de Inteligencia para subvertir el control; y, b) Controlar

la no-disposición de los Servicios de Inteligencia a ser sometidos a control. La primera de las alternativas dirige su atención hacia aquellas normas que determinan variados procedimientos de control sobre los servicios. La mayoría de tales controles se ejercen desde fuera, mediante la concreción de un entramado de responsabilidades de control desde los tres Poderes del Estado, lo que se traduce en normativas -leyes, reglamentos y otro tipo de directivas de carácter interno-, y en una diversidad de políticas. La segunda de las modalidades de control presentadas por el autor le apuesta al profesionalismo, la ética profesional del culto a la obediencia, o, simplemente, la norma de control civil. Ello se traduce en lo que los teóricos de la organización (Reeves & Woodward, 1970) llaman control no jerárquico, esto es: la interiorización de normas y valores apropiados. Los sistemas de selección y el ciclo de formación profesional juegan un papel de primer orden para tal postulado del control. Tales ideas se fundamentan en el hecho que la carrera de los profesionales de inteligencia logre que éstos interioricen el ideal del control, enfoque implícito en la teoría huntingtoniana, en los clásicos fundamentos del control de Janowitz (1971) y más atrás, en el plan del filósofo Platón para la educación de los guardianes. Analizaremos ahora éstas dos modalidades de control desde dos perspectivas: La primacía de la ley y la generación de políticas. B. PRIMACÍA DE LA LEY B. PRIMACÍA DE LA LEY B. PRIMACÍA DE LA LEY B. PRIMACÍA DE LA LEY Atendiendo a lo anteriormente expresado, la primacía de la ley es la primera y fundamental labor de control sobre los Servicios de Inteligencia. En la mayoría de regímenes que atraviesan o han

concluido sus transiciones desde el autoritarismo, tal principio requiere para su concreción de la generación de normas legales acerca de contenidos legislativos que en el pasado se consideraban inlegislables, y por tanto, parte del reino de la discrecionalidad absoluta. La generación de normas hace que los profesionales de inteligencia comprendan que sus Servicios funcionan como instrumentos del Estado, sancionados legalmente por la voluntad del pueblo, y que sólo pueden actuar dentro del marco legal y que tanto el poder político, como la propia sociedad, son capaces de hacerlos responsables frente a tal ordenamiento jurídico, mediante un sistema de penalización de aquellas faltas que dentro del servicio signifiquen abusos derivados del trabajo de inteligencia. Transparentar y legislar en torno a tales materias es pues un primer y decisivo paso de la tarea de control. Tal empeño en la legislación en materia de inteligencia, aunque puede ser promovida por el Poder Ejecutivo, es una la tarea primigenia y básica del Poder Legislativo9. 9 En adelante, en el presente trabajo podrán utilizarse los conceptos de Asamblea Legislativa, Congreso, y Parlamento, para referirse al más genérico Poder Legislativo. Algunos sinónimos de Asamblea Legislativa por país: Suiza: Asamblea Federal; Albania: Asamblea Popular; Indonesia: Cámara de Representantes; Estados Unidos: Congreso Federal; China: Congreso Popular Nacional; Letonia: Consejo Supremo; España: Cortes; Japón: Dieta; Rumania: Gran Asamblea; Israel: Knesset; Inglaterra: Parlamento; Países Bajos: Estados Generales; San Marino: Consejo Grande y General. Por aparte se presentan los nombres de aquellas Asambleas Legislativas Bicamerales, precisando el país y nombre dado a la primera y segunda cámara, así: Botswana: Cámara de Jefes - Asamblea Nacional; Estados Unidos: Senado - Cámara de Representantes; Eslovenia: Consejo de Estado - Asamblea del Estado; España: Senado - Congreso; India: Consejo de los Estados - Cámara del

Pueblo; Paraguay: Senado - Cámara de Diputados; Suiza: Consejo de los Estados - Consejo Nacional (AM, 1996).

Sin un cuerpo normativo que detalle mínimamente las funciones, ámbitos y competencias, y la parte orgánica y funcional de los Servicios de Inteligencia, la tarea de control se hace difusa. A través de la generación de normativas, la función de inteligencia gana en legitimidad. La regulación del trabajo de inteligencia, y los debates que aquello representa, forma parte de una más amplia discusión pública sobre las políticas de seguridad, a efecto de alcanzar estándares de transparencia. Sólo de esa forma, el ciudadano puede llegar comprender que los recursos que destina para tales servicios, tienen un sentido para la seguridad de la sociedad en la que desarrolla sus actividades. Al respecto de este proceso de regulación normativa, para el caso de Guatemala, es un hecho que la reforma del Sistema de Inteligencia corre en paralelo con otro proceso macro: La reconversión de las fuerzas armadas. Sobre todo, en lo atinente a la resolución del problema de la función del Ejército, la que por ende sirve de marco para la determinación del ámbito de operaciones de la Dirección de Inteligencia del Estado Mayor de la Defensa Nacional -DI-EMDN-, el principal Servicio de Inteligencia hasta el presente. Se precisa al respecto comprender que otras funciones -fuera de la defensa exterior frente a agresiones armadas que supongan un inminente peligro para la integridad territorial del Estado- deben ajustarse a los cánones de excepcionalidad, temporalidad, subsidiariedad y control. Es ésta la génesis de los cambios en materia de regulación de la función de inteligencia. Porque el compromiso de unidades militares de combate e inteligencia en funciones propias de la seguridad interior, abre la

puerta para la intervención militar en la política, a la vez que está demostrado su carácter irracional desde el punto de vista económico. Como señala Thomas Scheetz (1997): "Es casi una ley en la economía que, si se quiere eficiencia en la producción de un bien o servicio, debe buscarse un especialista. Tal solución resulta, casi invariablemente, más barata [...] Podría argumentarse que si el personal militar no es eficiente es la provisión de aquellos otros servicios (educación, salud, policía, etc.) entonces debería recibir un nuevo adiestramiento para proveerlos eficientemente. La lógica económica de tal solución es muy dudosa: si el personal militar le sobra tiempo para reentrenarse en nuevas tareas, entonces lo que en realidad sobra son soldados. El dinero gastado en el servicio público presuntamente cumplido por los militares debería, así, ubicarse en otras funciones del estado". No obstante, en medio de la constatación de una agenda de seguridad en la que los temas no militares aparecen en primera fila, en la realidad de las políticas públicas, la redefinición de la función militar, está correlacionada con la reformulación de la política de ingresos del Estado, por que ¿de dónde podrán emanar los recursos para emprender las tareas de redefinición de la función del Ejército y de creación o fortalecimiento de los mecanismos civiles para encarar los ítems de la aludida agenda de seguridad? Con un equipo limitado, no apto siquiera para el básico control operacional que la nueva función demanda, los casi prohibitivos costos de operación de las fuerzas aérea y de la marina, y las lógicas presupuestarias que privilegian las partidas de salarios, en desmedro de aquellas destinadas a sufragar operaciones y reequipamiento, la tarea de la redefinición de la función se aprecia compleja (Sheetz: 1995).

Además de ello, al revisar los procesos históricos por los que el desarrollo del Ejército ha atravesado desde su fundación, se advierte que tal redefinición no es del todo fácil. A las características del liderazgo político nacional, se unen invariablemente presiones internacionales, las realidades de la administración pública y los altos costos presupuestarios que la preparación para la defensa demanda. Entonces, pareciera que el verdadero problema reside en solucionar una compleja ecuación: Cómo poner a punto el sistema de seguridad -interior y exterior- y el subsistema de inteligencia, sin perder de vista las urgentes necesidades de inversión pública, que de no ser atendidas seguirán erosionando las fuentes de legitimidad del sistema político. De la redefinición de los ámbitos de operaciones de la poderosa DI-EMDN se correlacionará la creación de la Dirección de Inteligencia Civil y Análisis de Información, del Ministerio de Gobernación DICAI-MINGOB, y el efectivo papel de la Secretaría de Análisis Estratégico de la Presidencia de la República SAE, como órgano de coordinación y principal encargado de la inteligencia estratégica nacional. De no alcanzarse un claro ajuste de funciones sobre el principal Servicio de Inteligencia, la inteligencia militar, la articulación de un Sistema de Inteligencia que delimite claramente los ámbitos de las inteligencias para cada uno de los Servicios y que sea capaz de alcanzar estándares de coherencia, a través de la aludida coordinación, será siempre postergada, en desmedro de la eficacia del producto inteligencia. Tomando en cuenta el tiempo transcurrido desde el inicio de la transición democrática y los climas políticos que le han acompañado,

el estado de la normatividad que rige el trabajo de inteligencia en Guatemala constituye una de las tareas pendientes de la democratización. Las tendencias que han logrado imponerse son reflejo de dos ideas principales: a) Que la labor de inteligencia es una materia escasamente, sino imposible de legislar; y, b) Que por lo tanto, la salida fácil a las argumentaciones en pro de la generación de normas, lo constituyen los reglamentos emanados del propio poder ejecutivo. Acerca de lo primero podemos decir que no resulta extraño el hecho que durante la legislatura 1996-2000, tan sólo 5 dictámenes fueron requeridos a la Comisión de Defensa Nacional, emitiendo ésta tan sólo uno de los mismos. En tanto que a la Comisión de Gobernación le fueron requeridos 42, emitiendo un número de 24, sumando -entre ambas- apenas un 7 por ciento del total de dictámenes requeridos durante tal período de trabajo legislativo (AC, 2: 1999). Empero ninguno de tales dictámenes versó acerca del área de inteligencia10. 10 El término legislatura hace alusión al ámbito temporal de duración del mandato del Congreso de la República (cuatro años, de acuerdo con el Art. 157 de la CPRG), en distinción con otro término, el período de sesiones, el cual tiene una duración anual (del 14 de enero, al 15 de mayo; y del 1 de agosto, al 30 de noviembre) de acuerdo con la CPRG (Art. 158), aludiendo al intervalo de tiempo en el que el Congreso de la República puede celebrar reuniones ordinarias. La facultad de convocar al Congreso para sostener reuniones extraordinarias se establece en el Art. 158 de la CPRG.

Mientras que de lo segundo son ejemplos, el Reglamento Orgánico Interno de la Secretaría de Análisis Estratégico de la Presidencia de la República (Acuerdo Gubernativo 663-98), publicado en el Diario de Centroamérica el 2 de octubre de 1998; y más recientemente, el Acuerdo de creación del Departamento de Dirección de Inteligencia Civil y Análisis de Información, del Ministerio de Gobernación (Acuerdo Gubernativo 462-2000), publicado en el Diario de Centroamérica el 25 de septiembre de 2000, y que fuera declarado en suspenso por la Corte de Constitucionalidad ante un recurso de amparo en su contra.

C. GENERACIÓN DE POLÍTICASC. GENERACIÓN DE POLÍTICASC. GENERACIÓN DE POLÍTICASC. GENERACIÓN DE POLÍTICAS Una segunda línea crítica para el ejercicio del control tiene que ver con las políticas: El diseño arquitectónico del sistema de inteligencia -y el sucedáneo sistema de mando, coordinación y control-el tamaño de cada uno de los servicios, los objetivos informativos, los procedimientos a emplear para la obtención de información, los medios utilizables para tal efecto, los distintos procedimientos internos, el sistema disciplinario, los recursos presupuestarios, las políticas de personal, sobre todo en lo referente a los procesos de selección y carrera (nombramientos, promociones, asignaciones y jubilaciones, beneficios y condiciones de vida). La definición de la política de inteligencia es una tarea que corresponde en esencia al Poder Ejecutivo, aunque en éste como en otros casos, el Poder Legislativo puede ejercer diversas modalidades de control, tanto ordinario, como extraordinario. Para el caso de Guatemala, la encrucijada de este aspecto del control deviene de la escasez de recursos humanos -en especial civiles- con conocimientos sólidos de los temas de seguridad, defensa e inteligencia, capaces de formular y llevar adelante las políticas en tales materias. Tal escasez de recursos humanos -en número y calidad- es también un dilema para el ejercicio de control por parte del Poder Legislativo. De esa forma, al necesario fortalecimiento de las técnicas y responsabilidades de los propios congresistas para exigir cuentas al Poder Ejecutivo, se une la necesidad de formar expertos parlamentarios profesionales que puedan asesorar debidamente a los representantes en aquellos temas clave.

Ante ello, al hecho de liderar los procesos de elaboración de políticas en la materia y de supervisar su puesta en práctica por los profesionales de la inteligencia, se suman los urgentes requerimientos de formación de personal a lo interno del propio Sistema de Inteligencia. Una combinación de requerimientos difíciles de solventar. El involucramiento de civiles -dentro y fuera del gobierno- en las políticas de inteligencia, es una de las piezas maestras en el mecanismo de control civil y en la propia consolidación de la democracia. De no contar con tales recursos humanos, el coyuntural control político sobre los presupuestos continuará siendo la norma. La generación de políticas es producto del entendimiento que el poder político va alcanzando en materia de inteligencia, a efecto de ir asumiendo uno de los compartimientos de la administración pública, en el pasado vedados o reservados al mundo militar. Para alcanzar tal objetivo el poder político requiere voluntad de hacer y cuadros capaces de desempeñarse con éxito en la materia. De allí en adelante, el ejercicio de control se dirige a dar respuesta a la interrogante acerca de ¿Quién controla? En respuesta a lo cual, se dice que el esfuerzo de control debe ser compartido entre los tres poderes del Estado, quienes se dividen entre sí una autoridad coincidente, en el juego de frenos y contrapesos (checks and balance). El contrapeso puede asumir dos formas: a) En primer lugar, la existencia de varios Servicios hace que bajo ninguna circunstancia se pueda establecer una relación de dependencia, en tanto entre los Servicios de Inteligencia se genera una sana competencia de verificación mutua; b) En segundo lugar, el establecimiento de un

régimen penal que disuada y sancione los abusos derivados del trabajo de inteligencia. Que los profesionales de inteligencia crean con certeza que cualquier acto ilegal en el ejercicio de su función puede implicar cuando no el fin de su carrera, la deshonra personal o el señalamiento moral (Feaver, 1997). Aunque en la primera de las formas en las que se concreta el contrapeso, es el Poder Legislativo quien determina y sanciona en ley, se inserta más bien en aquel tipo de controles que llamaremos internos, ubicados en la órbita del Poder Ejecutivo. Comprendiendo por tanto, la arquitectura del Sistema de Inteligencia, sus pautas generales de funcionamiento, sus mecanismos de coordinación y la consideración acerca de la existencia o no de un ente rector o coordinador del sistema. Se entiende además, que la definición orgánica del sistema de inteligencia debe ser una política de Estado -no de gobierno-, a través de la cual el conjunto de fuerzas políticas se propongan alcanzar consensos de mínimos. El Poder Legislativo es el lugar común para tal esfuerzo de concertación. En la segunda de las formas en que los contrapesos se concretan, intervienen tanto el Poder Legislativo, creando una normatividad penal que tipifique ciertos delitos derivados del trabajo de inteligencia, el Poder Judicial, juzgando y aplicando las normativas referidas, y el Poder Ejecutivo, inculcando un fuerte sentido ético en los planes de formación y en los diseños institucionales, pero también, sancionando aquellas faltas de carácter administrativo, mediante los procedimientos de control interno. Otro punto de especial relevancia reside en el conocimiento y control exacto de los recursos a disposición de los Servicios de Inteligencia. Un Servicio del que tanto la opinión pública, como los poderes del Estado, son incapaces de saber a ciencia cierta el destino de los

fondos a su disposición, es un Servicio que no interiorizará el sentido del control y la supremacía civil. La tarea del control presupuestario debe partir de conocer el detalle de las partidas presupuestarias, para posteriormente comprender la lógica del gasto. Como en todo debate presupuestario, no son los números fríos, sino las políticas, planes y programas que sustentan la lógica del gasto público. La constante para todos los casos debe ser aquella que plantea que los gastos en inteligencia deben ser tan mínimos como las condiciones de seguridad lo permitan11. Para el alcance de tal objetivo, se requiere adentrarse en materias que regularmente ostentan la clasificación de secreto, reserva de información que paradójicamente, es argumentada para negar información a los propios poderes del Estado, a quienes de esa forma se les impide controlar el gasto12. 11 El tema del control de los presupuestos sobre los servicios de inteligencia puede ser profundizado en Kaltenbach, 1995 y Diedrich, 1995. Ver: Bibliografía. Por aparte, Eduardo Estévez y Miguel Pesce (1996), presentan al respecto un ejemplar estudio de caso acerca de los gastos reservados en la República Argentina. 12 Una de las primeras investigaciones periodísticas que ilustra tal situación fue publicada recientemente por el Periódico de Guatemala (21 y 22 de agosto de 2000). En ella, citan declaraciones del Contralor General de la Nación, cuando éste afirma que para dicho Tribunal de Cuentas del Estado, revisar la erogación de dinero por parte del Estado Mayor Presidencial es una tarea casi imposible, dado que dicho órgano de seguridad presidencial -con amplias funciones en materia de inteligencia política- no brinda detalles de los gastos incurridos y la ley les permite no ser auditados. Comenta el Contralor que La Contraloría se limita a

realizar una glosa, que es una revisión para que los montos de facturas y lo apuntado en la caja fiscal sean iguales, empero, el funcionario agrega que: este sistema de control no es válido, ya que sólo es una prueba de egresos y no una auditoria con la que se puedan establecer si las compras ingresaron a la bodega y físicamente existen [...] Como no se detalla, la inversión deja muchas dudas, ya que no se puede visualizar hacia dónde fue el dinero. En el caso del EMP no se han efectuado auditorias porque la ley interna de la Contraloría estipula en su artículo 1126 que una glosa es suficiente. El Contralor hizo referencia a que en el pasado la fiscalización ni siquiera era llevada mediante tal procedimiento: ...en el pasado era imposible fiscalizar al Ejército, ahora existe una apertura, pero no del todo, hay cosas a las que no nos dan acceso. Por aparte, la nota de prensa refiere también que el EMP no está obligado a enviar sus ejecuciones presupuestarias a la Dirección Técnica del Presupuesto del Ministerio de Finanzas, como regularmente lo hacen todas las dependencias del Estado. En tal mecanismo de control -ejercido primordialmente por el Poder Legislativo en los debates anuales del presupuesto de ingresos y gastos del Estado, y de forma extraordinaria en los ejercicios de fiscalización del gasto- el Poder Ejecutivo no puede declinar su potestad para determinar el gasto apropiado de los Servicios de Inteligencia que le dependen. No obstante lo anterior, el verdadero poder del control financiero en manos de la Asamblea Legislativa deviene de la potestad para determinar la suspensión temporal de las erogaciones presupuestarias para los Servicios de Inteligencia, al detectar anomalías o ilegalidades. Tal potestad se hace factible al establecer transferencias mensuales de los presupuestos para cada uno de los Servicios. Tal fórmula -denominada en los Estados Unidos Poder del

bolsillo-, se hace acompañar del Poder de la espada: Es decir, la facultad de la Asamblea Legislativa para definir a los Servicios de Inteligencia, en clara referencia al principio de autoridad legislativa sobre tales órganos de Estado (Ugarte, 1994). De esa forma, normatividad y generación de políticas, en un marco de pesos y contrapesos -orgánicos, disciplinarios y penales- y el control del gasto público en materia de inteligencia, someramente comprenden el conjunto de controles que desde los tres poderes del Estado es posible dirigir. Sin embargo, el control debe dirigirse hacia el alma de cualquier Servicio de Inteligencia: su recurso humano. El quid del control son los servicios y dentro de los mismos su personal. Acerca de este punto, los procesos de selección, ingreso, formación, profesionalización, especialización y, en definitiva, la carrera en el servicio de inteligencia, juegan un trascendental papel. En democracias que atraviesan por procesos de consolidación democrática y que han iniciado reformas en su Sistema de Inteligencia, tales definiciones tienden a tornarse complejas, especialmente por dos cuestionamientos: ¿Qué hacer con los especialistas de la inteligencia provenientes del régimen autoritario? ¿Podrán adaptarse éstos a los nuevos diseños institucionales? Sobre todo si como ya vimos, en tales regímenes autoritarios -como es el caso de Guatemala-, los Servicios de Inteligencia militar concentraron la globalidad del trabajo de inteligencia de Estado. El punto a resolver entonces no es sólo ya qué hacer con los especialistas de la inteligencia del pasado, sino cómo solventar el problema de la generación de recursos humanos capaces de poner a funcionar el ciclo de inteligencia en todos los ámbitos operacionales.

Acerca del primer asunto, pareciera que las soluciones son exclusivamente dos: Jubilar a los agentes antiguos y empezar los servicios de cero, o hacer caso omiso del tema y que todos prosigan en sus puestos como de ordinario lo hacen. No obstante, la reforma de los sistemas de recursos humanos, como parte de la reforma del Sistema de Inteligencia debe partir de una redefinición institucional primero, para, mediante un minucioso proceso de selección determinar contra las hojas de servicio y un minucioso examen -inclusive que tome en cuenta diversas opiniones e ideología, a fin de asegurar integridad profesional y lealtad pública al Estado y al régimen democrático- si determinados agentes o analistas son capaces de ser útiles al nuevo planteamiento institucional, ajustándose además, a los planes de la carrera del servicio. Ignorar y menospreciar las destrezas propias de algunos agentes no involucrados en actos ilegales del pasado, puede resultar siendo un grave error. Fácil a simple vista, tales procesos decisionales dentro de la administración pública la mayor de las veces se dificultan ante los erróneos conceptos de corporativismo, espíritu de cuerpo y honor respecto de las antiguas instituciones. El segundo aspecto, la generación de promociones de nuevos agentes civiles capaces de brindar reportes de inteligencia bajo estándares de calidad y oportunidad, es necesariamente una apuesta de largo plazo que pasa por la creación de uno o varios centros de estudios especializados. En dicha capacitación -que puede complementarse con experiencias de cursos que en otros países son impartidos- lo toral no sólo es el pensum de estudios, sino el cuadro de catedráticos, quienes al final impartirán los contenidos curriculares.

Para cualquiera de las alternativas, lo principal es alcanzar una redefinición institucional, posterior a la cual el problema del recurso humano debe ser atendido con vistas a alcanzar un ethos profesional compatible con los altos estándares de eficacia de la que tales servicios deben ser ejemplo. La generación de normas que regulen la función de inteligencia provee el marco de trabajo para los Servicios, la formulación de políticas constituyen la expresión ejecutiva de la acción de inteligencia. Sobre tales planos la primacía civil debe imponerse y para ello se requiere -además del diseño institucional de pesos y contrapesos y el control del gasto público-, recursos humanos para llevar adelante la función de inteligencia con eficacia, dentro del Estado de Derecho. D. LA ACCIÓN CONVERGENTE DE LOS PODERES DEL ESTADOD. LA ACCIÓN CONVERGENTE DE LOS PODERES DEL ESTADOD. LA ACCIÓN CONVERGENTE DE LOS PODERES DEL ESTADOD. LA ACCIÓN CONVERGENTE DE LOS PODERES DEL ESTADO Si bien es cierto la tarea de control sobre los Servicios de Inteligencia no es exclusiva del Poder Legislativo, lo es también que este organismo de Estado está llamado a jugar un papel de primer orden dentro del sistema de controles sobre la labor de inteligencia. Experiencias de reforma de los sistemas de inteligencia confirman que el Poder Legislativo se ha destacado como el lugar político en el que los marcos de trabajo de las referidas reformas han sido propuestos, ampliamente debatidos y finalmente aprobados. Tal ubicación privilegiada del Poder Legislativo en el régimen democrático, como definidor y controlador del trabajo de inteligencia desarrollado desde el Poder Ejecutivo, ha hecho que frente a los dilemas de cambio y la reforma de los sistemas de inteligencia, sea precisamente éste quien determina el rumbo que los procesos deben

seguir, hasta el punto de dudar de la eficacia de aquellos procesos de reforma alejados de los debates parlamentarios. No obstante lo anterior, la labor de control desde el Poder Legislativo, debe comprenderse como parte de un esfuerzo mayor. De no ser así, la impronta podría consistir en magnificar un rol que actuando en solitario quizá no resulte tan efectivo como si lo hiciera como parte de un entramado de controles. P.e., el control parlamentario puede resultar ineficaz allí donde no existen normativas -leyes emanadas de la Asamblea Legislativa- que mínimamente regulen las bases orgánico-funcionales de los Servicios que componen un Sistema de Inteligencia y que discriminen materias sobre las cuales no es posible realizar actividades de inteligencia. A ello se une el papel del Poder Judicial, como aplicador de aquellas normativas de control sobre las operaciones que requieren el empleo de métodos intrusivos en la privacidad de las personas y la aplicación del régimen penal de carácter disuasivo de la comisión de abusos derivados de la actividad de inteligencia. Asimismo, el control sobre la potestad del Estado para clasificar expedientes, actuaciones y registros, y la existencia de mecanismos funcionales y sencillos para el acceso a información sobre datos e informaciones de ciudadanos en archivos del Estado, forman parte del aludido sistema de controles sobre la actividad de inteligencia. Finalmente, la tarea de control terminará diluyéndose ante un Poder Ejecutivo que ni siquiera él mismo tiene control de los Servicios de Inteligencia que le dependen.

Es por ello que el control legislativo sobre la actividad de inteligencia funciona, siempre y cuando, es asumido como parte de un complejo sistema de controles por parte de los tres poderes del Estado, a lo cual se une una diversidad de iniciativas que pueden ser encaminadas desde los ciudadanos individual o asociadamente, en lo que se conoce como el control ciudadano. SEGSEGSEGSEGUNDA PARTE: UNDA PARTE: UNDA PARTE: UNDA PARTE:

CONTROL PARLAMENTARIO DE CONTROL PARLAMENTARIO DE CONTROL PARLAMENTARIO DE CONTROL PARLAMENTARIO DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIALA FUNCIÓN DE INTELIGENCIALA FUNCIÓN DE INTELIGENCIALA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA

IIII PODER LEGISLATIVO PODER LEGISLATIVO PODER LEGISLATIVO PODER LEGISLATIVO

Sumario:

A. Las fuentes del poder supremo: El poder legislativo;

B. Las funciones de la Asamblea Legislativa;

C. La institucionalidad parlamentaria para el ejercicio del control.

A. LAS FUENTES DEL PODER SUPREMO: EL PODER LEGISLATIVO A partir de comprender que el Estado moderno es -por naturaleza- un Estado representativo, es como empezamos a ubicar el rol del parlamento dentro del sistema político13. En el Estado moderno, la idea de la representación se fundamenta en el principio de que todos los hombres nacen iguales en derechos y, por consiguiente, que el poder público sólo puede constituirse de acuerdo con el reconocimiento previo de esta igualdad jurídica. A partir de tales formulaciones se concluye que la ley -como expresión de la voluntad general- somete a su imperio a todos, no pudiendo nadie situarse al margen o por encima de la misma, incluido desde luego en ello al poder político.

13 Para una mejor comprensión es necesario definir el término parlamento. Parlamento tiene su origen en la palabra francesa parler, que en español significa, parlar, es decir, hablar o conversar unos con otros. Según el Diccionario de la Real Academia Española, existen siete significados de la palabra parlamento: a) Asamblea de los grandes del reino, que bajo los primeros reyes de Francia se convocaba para tratar negocios importantes; b) Cada uno de los tribunales superiores de justicia que en Francia tenían además atribuciones políticas y de policía; c) La Cámara de los Lores y la de los Comunes en Inglaterra; d) Por extensión, Asamblea legislativa; e) Razonamiento u oración que se dirigía a un congreso o junta; f) Entre actores, relación larga en verso o prosa; y, g) Acción de parlamentar.

Representación, igualdad ante la ley y primacía de ésta -principios rectores señalados precedentemente-, nos plantean dos interrogantes (Caminal, 1999: 409): ¿Quién legisla?, y ¿Quién legitima al que legisla? En un intento de respuesta, Miquel Caminal (1999: 409) recuerda lo apuntado por Locke en An essay concerning the true original, extent and end of civil government, en el sentido de que el poder legislativo, tanto si recae en una persona o en

más de una, tanto si es ejercido siempre o a intervalos, es el poder supremo

en cualquier Estado14. Dicho poder supremo se deriva del pueblo, en el

sentido que la garantía de que una ley es justa es la que procede de aquel que es depositario de la confianza otorgada por éste como mandato representativo, no revocable y defensor del interés general15.

14 Preciso resulta ilustrar que para Locke la Asamblea Legislativa no era sinónimo de Poder Legislativo, puesto que pensaba que éste último podía recaer en el monarca o en la asamblea, o podía consistir en una conjunción de rey y parlamento (King in parliament). 15 Tales postulados son problematizados por Rosseau, al sentenciar que toda ley no ratificada por el pueblo en persona era nula, y que la representación era una ficción, la soberanía se limitaba al momento de la elección de los representantes, quienes en adelante quedaban facultados para actuar libremente. La voluntad de la nación entonces está determinada por la voluntad de los representantes libremente electos.

Tal poder supremo por tanto, se fundamenta en la soberanía de la Asamblea Legislativa para hacer y deshacer cualquier derecho -excepción hecha del poder constituyente, la Asamblea Constitucional y el Tribunal que establece

el control de la constitucionalidad de los Poderes del Estado- y en el hecho que ninguna persona o cuerpo tiene reconocida la facultad para anular, reformar o dejar de lado tal derecho emanado de la Asamblea Legislativa. En la arquitectura institucional del Estado moderno, el parlamento es un Órgano de Estado -delimitación institucional-, con unas funciones establecidas por la constitución -delimitación constitucional-, en relación con los poderes del Estado democrático: Los partidos políticos. Joaquim Lleixà (1999: 427) ilustra esta última afirmación al indicar que ...el leguaje político usual se refiere con frecuencia a tales instituciones (las Asambleas Legislativas) como si las cosas no hubiesen cambiado esencialmente, pero parlamento y gobierno representan ahora algo nuevo, a saber: constituyen "la arena" política en la que actúan los partidos y, eventualmente, son instrumentos suyos. Los poderes legislativo y ejecutivo, adversarios antaño enfrentados en juegos políticos de suma cero, han cedido ahora a una visión de conjunto, entendida como sistema de poderes y recursos, oportunidades y vínculos que enmarcan y dan cierta estructura a la confrontación entre partidos, la que se enmarca en el espectro del gobierno y la oposición, pero también, cuando se trata de gobiernos de coalición, entre el gobierno y sus propias mayorías y minorías. Los partidos políticos son los nuevos poderes de la democracia representativa, el enlace entre la sociedad civil y el Estado, los actores políticos que actúan en el escenario de las instituciones estatales y en sus administraciones16.

16 En referencia a las múltiples críticas que la democracia de

partidos ha suscitado, fundamentadas en el cambio del Mandato Representativo del ciudadano, por el Mandato Imperativo del partido que prácticamente hace diputados, Giovanni Sartori (1992) establece tres características definitorias de la partitocracia: a) La partitocracia

electoral: Traducida en el poder del partido para imponer al electorado a quien ha de votar (el candidato o candidatos predesignados por el propio partido); b) La partitocracia

disciplinaria: Entendida como el poder del partido para imponer al bloque legislativo una disciplina de partido o, más exactamente, una disciplina que emana de la dirección del partido; y, c) La

partitocracia integral: Es decir, la sustitución de la representación formal de los electores por la representación real del partido.

En la realidad del sistema político, la original división liberal del poder entre gobierno y parlamento se va tornando cada vez más en una división entre la mayoría gubernamental y las minorías de oposición (Caminal, 1999: 418)17.

17 Si bien es cierto, el origen del parlamento no se puede interpretar como un intento de instaurar sistemas políticos democráticos, el aparecimiento y fortalecimiento de la burguesía en el siglo XVI, los efectos económicos, políticos y sociales del advenimiento del capitalismo en el siglo XVIII, los efectos directos y mediatos de la Primera y Segunda guerras mundiales en el siglo XX, hicieron que los parlamentos fueran objeto de cambios considerables, hasta concebirse hoy como los primeros órganos del Estado. Nicolás Pérez Serrano (1984: 821) resume en dos frases tales desarrollos, a puntar que: El poder legislativo nació primero que la teoría; y que Lo que

Inglaterra fue construyendo orgánicamente, sin razonarlo casi, a

medida que las circunstancias lo aconsejaban, vino a ser teorizado

en el Continente.

La contracara de la centralidad del partido en los actuales sistemas institucionales de la democracia, reside en las diversas formas en las que los agentes económicos y sociales, los medios de comunicación, los grupos de presión y las organizaciones sociales, inciden en la cosa pública, directamente con el gobierno o poniendo a prueba el rol de mediación del partido. Los partidos pues, comparten el rol de actores políticos, con otros actores, pese a que éstos no ejerzan profesionalmente la política. No obstante ello, en el régimen democrático, la Asamblea Legislativa continúa siendo el lugar natural para la adopción concertada de las políticas públicas más relevantes. Para la Asamblea Legislativa, lo anteriormente descrito se traduce en un equilibrio entre dos centros de poder: las Comisiones Legislativas -los motores del trabajo legislativo- y los Bloques Parlamentarios -los centros de poder decisional-. Tal equilibrio entre dichos centros de poder se concreta en la cara oculta del mandato representativo del

diputado (definida en el Artículo 38. 1 de la Ley Fundamental de la República Federal Alemana así: el diputado es libre, independiente de toda instrucción y únicamente sometido a su conciencia): La disciplina de partido. En los sistemas presidencialistas -como el guatemalteco- la elección directa del presidente de la república por parte del electorado, le otorga una confianza política que no puede ser revocada por la Asamblea Legislativa. Si a ello unimos la manera en que el sistema de representación de minorías para la integración de la Asamblea Legislativa puede funcionar, vamos acercándonos a las claves del sistema político que tratan de equilibrar la representación con la estabilidad y la funcionalidad. B. LAS FUNCIONES DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA B. LAS FUNCIONES DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA B. LAS FUNCIONES DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA B. LAS FUNCIONES DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA El poder legislativo se expresa de forma concreta en la determinación de un conjunto de funciones. Mediante tal decisión se establece -en los modernos ordenamientos constitucionales- los parámetros de la relación entre poderes. Tales funciones regularmente varían en relación con la forma política del Estado -monarquía o república-, el modelo territorial -Estado compuesto o Estado unitario-, la forma de gobierno -parlamentaria, presidencial o semipresidencial- y otras determinantes de carácter histórico y de las particularidades constitucionales de cada Estado. Puede afirmarse que, en lo que respecta a las funciones, no existen dos Poderes Legislativos iguales. Los hay similares o aproximados, lo que significa que cada uno tiene sus propias particularidades. Cada Asamblea Legislativa es sui géneris y se constituye en la secuela directa del proceso y nivel político, social, económico,

cultural, técnico y científico, entre otros, alcanzado por cada país. Cada Estado tiene un parlamento diferente y peculiar, que puede ser considerado en última instancia como el resultado de los cambios o modificaciones ocurridos en el tiempo en una sociedad y que pudieron ser influidos directa o indirectamente por sucesos de carácter nacional, regional o internacional. En este sentido, el funcionamiento, composición y funciones de la Asamblea Legislativa estarán en proporción directa con el desarrollo del país respectivo. En otras palabras, el estado en que se encuentre cada Asamblea Legislativa es el reflejo del nivel de crecimiento y desarrollo alcanzado por el país en diversas áreas y sectores prioritarios de su sociedad, lo que incluye obviamente el nivel de democracia logrado. No obstante, las diversas funciones de la Asamblea Legislativa pueden sintetizarse o reunirse en cuatro de carácter genérico, éstas son: a) La función representativa; b) La función legitimadora; y, c) Las funciones de control legislativo y de control político. Veamos. 1. LA FUNCIÓN REPRESENTATIVA1. LA FUNCIÓN REPRESENTATIVA1. LA FUNCIÓN REPRESENTATIVA1. LA FUNCIÓN REPRESENTATIVA Se destaca que la función representativa constituye el fundamento de todas las demás. Ésta se basa en el axioma que indica que el parlamento representa a la sociedad y a la vez tiene la responsabilidad -dentro de la lógica del régimen político- de servirle de canal de mediación entre ésta y el aparato de gobierno, en los interregnos electorales. Sin embargo, tales funciones -de representación y mediación- no logran concretarse si la Asamblea Legislativa no concreta una comunicación permanente, real y cotidiana entre representantes y

representados. Al final, tal función descansa en la contextura del sistema de partidos políticos. Precisamente, para el ejercicio de tales funciones de representación y mediación, es que a los representantes les asiste el derecho de inmunidad e inviolabilidad. Miquel Caminal (1999: 421) apunta que tales protecciones jurídicas tienen la finalidad de asegurar la plena libertad de expresión y de acción de los diputados frente a presiones o amenazas de los otros poderes, en particular, frente al ejecutivo18. 18 La CPRG (ART. 161) establece las prerrogativas de Inmunidad

personal para ser detenidos o juzgados, ha no ser que la Corte Suprema de Justicia determine la formación de causa, tras conocer el informe del juez pesquisidor -exceptuando el caso de flagrante delito, para lo cual se establece el procedimiento de antejuicio-; e, Irresponsabilidad por sus opciones, por su iniciativa y por la

manera de conducir los negocios públicos, en el desempeño de su cargo.

2. LA FUNCIÓN LEGITIMADORA Derivada de la condición representativa de la Asamblea Legislativa, la función legitimadora se traduce en primera instancia en la elección y legitimación de otros órganos de Estado. Nos referimos aquí al juramento de ley por parte de los titulares de los otros Poderes del Estado y el hecho de darles formal posesión de sus cargos (CPRG: Art. 165. b.), al hecho de dar posesión al Vicepresidente en ausencia temporal o definitiva del Presidente (CPRG: Art. 165 d), y a los procedimientos de intervención del Congreso en la conformación de la Corte de Constitucionalidad (CPRG: Art. 269), la Junta Monetaria (CPRG: Art. 132), la Corte Suprema de Justicia (CPRG: Art. 215), el Tribunal Supremo Electoral (CPRG: Art. N), y la designación del Contralor General de Cuentas de la Nación (CPRG: Art. 233) y el Procurador de Derechos Humanos (CPRG: Art. 273).

Asimismo, de forma extraordinaria, la función legitimadora se traduce para el caso de Guatemala en la potestad del Congreso para convocar a elecciones generales, en caso que tras la fecha indicada por la ley, el Tribunal Supremo Electoral no lo hubiere realizado (CPRG: Art. 169), a lo cual se acompaña de la potestad para desconocer al Presidente de la República cuyo período constitucional se hubiera vencido (CPRG: Art. 165. g). Por otra parte, la función legitimadora resulta del proceso por el cual las leyes que rigen diversos ámbitos de la administración pública son decretadas, reformadas o derogadas, de conformidad con el Artículo 171. a) de la LO-OL. Forman parte de esta misma función, la potestad del Congreso para aprobar, antes de la ratificación, los tratados, convenios o cualquier arreglo internacional19 (CPRG: Art. 171. J)). 19 En tales casos, la CPRG (Art. 171. i) plantea dos mecanismos de aprobación: a) El voto de las dos terceras partes del total de diputados que integran el Congreso, si se tratara de tratados, convenios o arreglos internacionales que se refieran al paso de ejércitos extranjeros por el territorio nacional o al establecimiento temporal de bases militares extranjeras, o bien que afectaran la seguridad del Estado o pongan fin a un estado de guerra. b) Bajo el procedimiento común de toma de decisiones -mayoría absoluta del total de diputados- se aprobaran los convenios, tratados o arreglos internacional que afecten el ordenamiento jurídico nacional, establezcan instancias supra-nacionales de integración, generen obligaciones financieras, o sometan materias a arbitraje o jurisdicción internacional.

Dentro del Estado Constitucional de Derecho, tal procedimiento dota a la labor del Estado de una decisiva condición: La legitimidad, en apego al principio de legalidad de la administración -el gobierno de las leyes-, en contraposición al sentido de discrecionalidad. Apuntaremos ahora nuestra atención en torno a éste último enfoque en que opera la función legitimadora.

Como su nombre mismo lo indica la función básica del legislador o de la Asamblea Legislativa, es legislar. ¿Y cómo cumple el legislador esa misión? Básicamente de dos maneras: Presentando una iniciativa de proyecto de ley o participando de los debates, sean estos en las comisiones o en el Pleno. Sin embargo la primera forma, la presentación de un proyecto propio es el grado cualitativamente más alto de voluntad del ejercicio parlamentario. Las iniciativas de proyectos de ley son aquellas proposiciones que, por el carácter de sus efectos, obligan a ser conocidas y cumplidas por todos los habitantes una vez promulgados. Para tal fin son sometidos a un especial tratamiento que marca la Constitución para su sanción, incluyendo la posibilidad del veto presidencial20. 20 El procedimiento de aprobación de la ley es establecido en la CPRG (Art. 174-181), y en la Ley Orgánica del Organismo Legislativo. Sintéticamente, sin detenernos en alternativas secundarias, el procedimiento consiste en: a) El Proyecto de Ley ingresa a la Secretaría del Congreso; b) Es leído en la sesión plenaria inmediata siguiente por el Diputado ponente, pudiendo hacer uso de la palabra para especificar los motivos; c) El Proyecto es remitido a la o las comisiones correspondientes; d) Vuelve a la Secretaría el dictamen correspondiente en un plazo de dos meses; e) Si el dictamen es favorable, el proyecto ingresa al pleno para ser sometido a aprobación en tres lecturas, las que se realizan en sesiones diferentes; f) De alcanzar en la tercera lectura voto favorable, el mismo pasa a ser aprobado por artículos; g) De ser aprobado, el Proyecto es leído en la misma sesión o durante las tres próximas sesiones, en donde se realizan observaciones de redacción; h) La Junta Directiva, quien actúa como Comisión de Estilo examinará y corregirá el estilo del Proyecto; i) La Junta Directiva entregará copia a todos los Diputados y si no recibiere observaciones en cinco días, lo remitirá al ejecutivo para su sanción, promulgación y publicación, o bien para el veto en Consejo de Ministros, previamente al decreto se le asigna un número; j) Transcurridos quince días, el decreto debe regresar al Congreso para estudiar las observaciones del veto, las que podrán ser contenidas o no, de no serlo, el Congreso deberá aprobar nuevamente el decreto con el voto de las dos terceras partes del número de diputados; k) Para cualquiera de los casos, de no registrarse sanción, promulgación o veto por parte del Ejecutivo, en

plazo de tres días, el Congreso podrá ordenar publicación. Se distingue el anteproyecto del proyecto de ley. La diferencia consiste en que antes de presentar el proyecto al Pleno se le coloca el prefijo ante, mientras que ya conocido por el pleno se conoce con el nombre de proyecto.

Los proyectos de ley expresan la función por excelencia del legislador, al permitírsele por este medio el establecer las normas jurídicas que regularán diversas relaciones. Pero existen otros tipos de proyecto que un representante puede presentar: Son los proyectos de resolución o declaración. Los proyectos de punto resolutivo son, a su vez, propuestas para que el Congreso realice recomendaciones u otras declaraciones a efecto de hacer expresa una opinión del Congreso sobre cualquier asunto de carácter público o privado o declarar la voluntad del Congreso de practicar algún acto dentro de sus atribuciones. Se trata de opinar, o sentar posiciones de aceptación o rechazo ante determinados hechos. (LO-LO: Art. 107). Una vez aprobados por el Pleno, los puntos resolutivos crean una suerte de obligación democrática o deber de ética republicana, respecto a la satisfacción de la demanda contenida en la resolución, por parte del organismo público al cual se alude. Los puntos resolutivos sólo podrán prefigurar una intención futura de legislar, pero no necesaria ni frecuentemente ocurre así. Por lo tanto, no pueden ser considerados strictu sensu como actividad legislativa. Pero sí indican la vocación del diputado de controlar o fiscalizar a los poderes el Estado, incluido el mismo Poder Legislativo. Sin embargo, los puntos resolutivos son proyectos parlamentarios y, por tanto, no pueden ser enajenados de toda significación representativa: Indican cuando menos una voluntad de participar, opinando con fuerza parlamentaria, desde la condición de diputado electo por la sociedad. En fin, legislador, participador, opinante son,

en ese orden, gradaciones decrecientes en la asunción de facultades legítimas que cada diputado puede ejercer en su actividad parlamentaria. Existe una función poco apreciada cuando se hacen análisis sobre la actividad parlamentaria y que sin embargo resulta de una alta significación. Es la que se refiere a la formación de consensos amplios. Esta función, que cuando las representaciones de los partidos no alcanzan clara mayorías parlamentarias es fundamental para la gobernabilidad, aun cuando esas mayorías existen, es de todas maneras clave, al tratarse de temas de alta trascendencia. En una sociedad que se caracterizó desde sus comienzos históricos por un alto grado de polarización y confrontación, el tema de la formación de consensos no puede ser considerado como una función menor ¿Cómo cumple el parlamento esta función?, básicamente de tres formas, veamos. En primer lugar parece clave poder asumir que determinados temas requieren por encima de la lucha ínter partidaria y en especial durante los períodos preelectorales de un tratamiento diferencial, en el sentido que no pueden ser utilizados desaprensivamente sin generar riesgos al propio funcionamiento del sistema democrático. Probablemente resulte muy difícil imaginar un tipo de disciplina parlamentaria que en un régimen realmente democrático pueda asegurar que esto sea respetado por el conjunto de los legisladores.21 21 Esto puede alcanzarse mediante el hábito de transformar a pocos legisladores en los referentes de cada partido en el tema en cuestión y de tal modo, aunque otros colegas de bancada expresen sus opiniones en forma más agresiva, la concordancia entre esos referentes

minimizará el daño. En algunos países, España p. e., esto se logra a través de la designación específica de voceros parlamentarios de cada bancada para un tema dado. En otros países, como EEUU, pesa una combinación de los cargos que el legislador ocupa en la comisión específica y el tiempo de permanencia como experto en el área. El ejemplo en los EEUU es el Senador demócrata Sam Nunn que presidió la Comisión de Defensa del Senado por catorce años, para luego representar a la minoría de su partido como vicepresidente, no obstante ello, continúa siendo el principal referente parlamentario en el tema. En Argentina se ha dado que muchos de los funcionarios que pasaron por el área luego fueron electos diputados, alcanzando un rol significativo en la Comisión; así encontramos hoy tres ex-ministros de defensa y dos ex-secretarios del área.

Sin embargo esta sería una forma de construcción de consensos más en el sentido de impedir perturbaciones que en el de construir acuerdos propositivos. Esta última forma puede ser desarrollada a través de la red de asesores, que al provenir de distintas experiencias -académicas, políticas y profesionales en el campo civil y también militar-, permiten la generación de acuerdos propositivos. Lo mismo puede decirse de la relación entre grupos de diputados identificados por razones de género o étnia, los cuales han ido generando importantes acuerdos. Por último, existe una tercera forma de generar consenso en el ámbito parlamentario y tiene que ver con la promoción de los debates tanto en el propio ámbito, a través de actividades promovidas por el Congreso, como por medio del apoyo a la acción de ONGs que los parlamentarios pueden desarrollar. 3. LAS FUNCIONES DE CONTROL LEGISLATIVO Y DE CONTROL 3. LAS FUNCIONES DE CONTROL LEGISLATIVO Y DE CONTROL 3. LAS FUNCIONES DE CONTROL LEGISLATIVO Y DE CONTROL 3. LAS FUNCIONES DE CONTROL LEGISLATIVO Y DE CONTROL POLÍTICOPOLÍTICOPOLÍTICOPOLÍTICO Si la función representativa es la base y la función legitimadora constituye uno de los resultados más tangibles del Poder Legislativo, las funciones de control legislativo y de control político, son regularmente los medios por los cuales las anteriores funciones se concretan.

En los modernos parlamentos, el control legislativo es compartido con el Organismo Ejecutivo22, pero se reserva -con exclusividad- la potestad legislativa de decisión última sobre las leyes, que son objeto de elaboración y aprobación. Aún cuando la iniciativa de ley puede no provenir de la Asamblea Legislativa -Diputado, grupo de Diputados, o Bloque Legislativo- la misma tiene que pasar por todo el proceso de aprobación de la ley referido supra, dentro de la Asamblea Legislativa. 22 De conformidad con el artículo 174 de la Constitución Política de la República de Guatemala, tienen iniciativa de ley: los diputados del Congreso, el Organismo Ejecutivo, la Corte Suprema de Justicia, la Universidad de San Carlos y el Tribunal Supremo Electoral. Además de ello, pueden proponer reformas a la Constitución: El Presidente de la República en Consejo de Ministros, la Corte de Constitucionalidad, diez o más Diputados y al menos cinco mil ciudadanos empadronados, de acuerdo al artículo 277 de la Constitución.

Eso es así debido a que la acción de gobierno -cada vez más- demanda que las decisiones políticas se concreten en medidas legislativas: La ley es la determinación de una acción política. Al contar el gobierno de iniciativa legislativa, éste debe traducir su programa de gobierno, en una agenda legislativa coherente con aquel23.

23 Ilustra tal hecho el más reciente reporte de la institución Acción Ciudadana (AC, 1999: 7), en donde se da cuenta que durante la legislatura 1996-2000, un tercio (31 %) del total de iniciativas de ley fueron propuestas por el Organismo Ejecutivo. Otro tercio (35 %) fue propuesto por el bloque mayoritario. La eficacia ponderada de aquellas iniciativas de ley presentadas por el Organismo Ejecutivo (relación entre iniciativas presentadas y las leyes promulgadas) es de más del 80 por ciento (83 %), muy superior al promedio general (52 por ciento). A la vez, el plazo para que el Organismo Ejecutivo logre el trámite de las iniciativas presentadas, es menor en 13 días al promedio (93 días). Tal tendencia pareciera ser compartida por diversos regímenes políticos actuales, como exhaustivamente se profundiza en el estudio coordinado por Juan Fernado Badía (1995).

Sin embargo, es el control político, la función característica de la Asamblea Legislativa. Preguntar, informar, proponer, interpelar o presentar mociones,

son mecanismos de control que los diputados pueden utilizar en representación de los ciudadanos. La relación institucional entre los poderes en el Estado democrático se ha convertido esencialmente en una función de control sobre el gobierno y la administración: Control político por parte del parlamento y control de legalidad por parte de los tribunales. La función de control político descansa, comenta Caminal (1999: 424) en los supuestos de: a) Plena libertad de parte de los legisladores; b) Publicidad de sus opiniones y actuaciones; y, d) El cumplimiento de la obligación de rendición de cuentas por parte del gobierno. Nuevamente -al igual como acontece con otras de las funciones precedentemente referidas- en la realidad, el ejercicio de control político descansa en la arquitectura del sistema de partidos políticos, que se traduce, para la materia que nos ocupa en el parlamento de partidos, concepto propuesto por Caminal (1999: 425). En sistemas que aseguran que quien gana la elección Presidencial, cuente con mayoría en la Asamblea Legislativa, el ejercicio de control político se complejiza con la relación entre la mayoría en el poder y las minorías en la oposición. El tratamiento del Informe anual escrito de la situación general de la República presentado por el Presidente de la República al iniciar el período de sesiones del Congreso (CPRG: 183. I), la potestad de declarar la guerra y aprobar o improbar los tratados de paz (CPRG: Art. 171. f), forman parte de las funciones de control político, así como también las consideraciones del Congreso de la República en torno al Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado y la Liquidación del Presupuesto Anual, como se establece en los Art. 171 b y d y 241 de la CPRG. Como derivado del control

presupuestario, la Constitución establece dos funciones. Por una parte, la potestad para decretar impuestos ordinarios y extraordinarios (CPRG: Art. 171. c) y contraer, invertir, consolidar o efectuar otras operaciones relativas a la deuda pública interna y externa (CPRG: Art. 171. i). La posibilidad de otorgar a la Asamblea Legislativa medidas sancionadoras sobre la responsabilidad política del gobierno, es decir, la capacidad de pedir la renuncia de funcionarios públicos y del propio Presidente, constituye un punto de debate, centrado en la interrogante ¿Puede ejercerse el control político, sin la potestad de exigir la dimisión de los funcionarios públicos? Al respecto Montero & García (1984: 49) señalan que la evolución de la eficacia de los medios de control de los parlamentos no puede realizarse respondiendo a la pregunta de si son o no aptos para derrocar al gobierno, sino contestando a la de si son idóneos para controlar la actuación de gobierno. De esa forma, el voto de falta de confianza puede ser analizado, no por su aplicabilidad hasta las últimas consecuencias, sino por el impacto que en la opinión pública éste pueda tener. Se trata aquí de lo que en otras latitudes se entiende como parlamentarismo negativo24 24 Concepto acuñado por Pastor (1995: 237-238). Resulta ilustrativo señalar que con posterioridad a la II Guerra Mundial, los sistemas parlamentarios han introducido un mecanismo tendente a evitar la inestabilidad de los gabinetes: el voto de censura constructiva. Este mecanismo, instaurado por primera vez en la Ley Fundamental de Bonn (1949: art. 67) y adoptado, entre otras, por la Constitución Española de 1978 (art. 113.2 y art.114.2.), exige que la moción de censura de un gabinete esté acompañada con la propuesta de un candidato para ocupar la jefatura de gabinete (Ferreira & Goetti, 1995: 73).

La Constitución Política de la República de Guatemala, en sus artículos 166 al 167 y la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, en sus artículos 139 al

145, establece la figura del voto de falta de confianza a un Ministro de Estado. Tal procedimiento de control es el resultado de una interpelación. El mismo debe ser aprobado por no menos de la mayoría absoluta del total de diputados del Congreso. Tal procedimiento puede ser aceptado o rechazado por el Presidente de la República, quien ostenta un poder de calificación del citado voto. En caso se llegara a rechazar, la Constitución prevé que el interpelado pueda recurrir nuevamente ante el Congreso, en donde se determinará la ratificación o no del voto de falta de confianza, la que deberá contar con el voto de las dos terceras partes que integran el total de diputados al Congreso. En tales procedimientos, se exceptúan de las materias abordables en el curso de la interpelación aquellas cuestiones diplomáticas u operaciones militares pendientes, no obstante, la mismo fórmula establece que al finalizar tales cuestiones u operaciones, podrán ser objeto de interpelación (LO-OL, 1994: ART. 140). La obligación ineludible de todo funcionario público de asistir al Congreso de la República, como lo conceptúa el Art. 140 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, se materializa en la facultad del Congreso para emitir voto de desconfianza contra el Ministro inasistente a la interpelación. En caso de no emitir el voto de falta de confianza -preceptúa el aludido artículo- él o los Diputados interpelantes tienen el derecho de promover el correspondiente antejuicio por el delito de desobediencia cometido al no haber dado el debido cumplimiento al llamado del Congreso a responder a la interpelación. El Art. 4 de la citada ley establece también la obligación de los funcionarios y empleados públicos a acudir e informar al Congreso. Tales materias pueden cotejarse con lo preceptuado en la CPRG, Art. 166-168. C. LA INSTITUCIONALIDAD PARLAMENTARIA PARA EL C. LA INSTITUCIONALIDAD PARLAMENTARIA PARA EL C. LA INSTITUCIONALIDAD PARLAMENTARIA PARA EL C. LA INSTITUCIONALIDAD PARLAMENTARIA PARA EL EJERCICIO DEL CONTROLEJERCICIO DEL CONTROLEJERCICIO DEL CONTROLEJERCICIO DEL CONTROL

Dentro de la organización de la Asamblea Legislativa, la institucionalidad parlamentaria para el ejercicio del control lo constituyen las Comisiones de Trabajo. El nacimiento y el auge de las comisiones es una de las notas características del Parlamento moderno25. 25 José Luís Alonso de Antonio (2000: 124-125) realiza una aproximación histórica al respecto del surgimiento de las Comisiones, el autor refiere que ...es probable que en Gran Bretaña

existiesen comisiones en la Cámara de los Comunes desde el siglo

XIV, sólo se dispone de datos precisos sobre su funcionamiento,

como señala Mackenzie, a partir del siglo XVI. En Estados Unidos la

estructura de poder norteamericana, basada en una rígida

separación de poderes, acentuó la autonomía organizativa del

Congreso potenciando desde un primer momento la capacidad de las

comisiones como instrumento de trabajo. Lo mismo sucedió en

Francia donde la Asamblea Nacional organizó comisiones

permanentes desde 1789, con un auge especial durante el período de

la Convención hasta el punto que, según Eugène Pierre, "de 1792 a

1795 los comités fueron los verdaderos depositarios del poder

ejecutivo". En Alemania también la presencia de las comisiones ha

sido una constante, apareciendo, por ejemplo, con una singular

importancia en el procedimiento legislativo diseñado en la

Constitución Prusiana de 31 de enero de 1850. El origen de las

comisiones permanentes en el Parlamento italiano se encuentra en el

nacimiento de los grupos parlamentarios durante la experiencia

prefacista, apareciendo de este modo en 1920 las comisiones

permanentes por materias. En España la aparición de las

comisiones es temprana, anterior incluso a nuestra primera

Constitución. En efecto, el Reglamento Interior de las Cortes

Constituyentes de 24 de noviembre de 1810 le dedicaba su capítulo

VII ("De las Comisiones") (Alonso & Alonso, 2000: 124-125). Desde aquel entonces las comisiones eran definidas como "organismos constituidos en cada Cámara, compuestos por un

número generalmente limitado de sus miembros... y encargados en

principio de la preparación de un informe" (Barthélemy) Preparar

el trabajo para la Cámara, pero nunca sustituir a ésta, en la explicación que Sánchez Agesta presenta.

Son éstos los órganos técnicos de estudio y concertación de las iniciativas de ley y otros documentos e informes vinculados o no con éstas, pudiendo accionar por iniciativa propia, o bien responder a los requerimientos que el pleno someta a su consideración para dictamen o informe, los que se hacen acompañar de los antecedentes que sirven de base. Los dictámenes pueden

ser negativos y además pueden emitirse en forma conjunta o separada, dependiendo del procedimiento de toma de decisiones adoptado. El presente estudio comprende que Comisión de Trabajo del Congreso es todo aquel grupo de Diputados en número limitado, que por delegación del Pleno realiza determinadas funciones, establecidas en ley, de carácter decisorio o preparatorio, como parte de la organización del trabajo legislativo y las funciones generales de éste dentro del Estado Constitucional de Derecho. Tales comisiones así definidas, son los núcleos del trabajo legislativo, la rueda principalísima en la mecánica parlamentaria como las calificó Pérez Serrano. Las comisiones son además, el lugar en el que además, las funciones generales de la Asamblea Legislativa se concretan plenamente, en particular, lo relativo a la comunicación con los actores reales y la creación de consensos por la vía de la negociación. Se comprende en tal dirección que el Pleno del Congreso es un órgano demasiado grande, como para estar en condiciones de resolver -con agilidad y profundidad- las diversas cuestiones que le son presentadas. El sentido común hace que el procedimiento abreviado -propio de las comisiones de trabajo- sea la salida a tal situación. Dentro del ordenamiento del trabajo legislativo, las Camisones representan el espacio para la realización de negociaciones entre los diferentes Bloques Legislativos. Constituyen, por así decirlo, el escenario tras bambalinas, donde los actores afinan sus libretos para salir a la escena de la dramaturgia parlamentaria. Pero también y cada vez con mayor impulso, las comisiones adquieren potestades decisionales que de alguna forma complementan aquellas funciones vinculadas estrictamente al Pleno.

De acuerdo con la Ley Orgánica del Organismo Legislativo (artículos 31-33), las Comisiones Legislativas pueden ser: a) Ordinarias: En número de 37, son integradas anualmente al inicio de cada período, con funciones permanentes; b) Extraordinarias o específicas: Constituidas mediante acuerdo legislativo, para un tema y período específico, aunque también pueden crearse de la fusión de dos comisiones ordinarias para abordar temáticas comunes; y, c) Singulares: Designadas por el Presidente del Congreso para cumplir con cometidos ceremoniales. La participación multipartidaria en cada comisión se encuentra garantizada en el artículo 35 de la LO-LO, el Presidente de cada comisión se elige por el Pleno del Congreso por mayoría absoluta de votos26. Además, la ley permite con el voto de las dos terceras partes del total de diputados que integran el Congreso, se creen las comisiones ordinarias que se estime necesarias (LO-LO: Art. 31). 26 Generalmente se distinguen tres tipos de mayorías para la toma de decisiones: a) La mayoría simple, la que consiste sencillamente en la presentación de más votos afirmativos que negativos; b) La mayoría

absoluta, es decir, la mitad más uno de los diputados que integran el Congreso; y, c) La mayoría cualificada o calificada, entendiéndose como tal a las decisiones que deben ser tomadas por los dos tercios del total de integrantes del Congreso.

IIIIIIII CONTROL PARLAMENTARIO SOBRE LACONTROL PARLAMENTARIO SOBRE LACONTROL PARLAMENTARIO SOBRE LACONTROL PARLAMENTARIO SOBRE LA FUNCIÓN DE FUNCIÓN DE FUNCIÓN DE FUNCIÓN DE

INTELIGENCIA: INTELIGENCIA: INTELIGENCIA: INTELIGENCIA: LA COMISIÓN LA COMISIÓN LA COMISIÓN LA COMISIÓN

Sumario: A. Naturaleza; B. Funciones y potestades; C. Integración y composición;

D. Pautas generales de funcionamiento; E. Marco de trabajo de la Comisión A. NATURALEZA A. NATURALEZA A. NATURALEZA A. NATURALEZA

El debate entre la eficacia y la legitimidad27, ya referido en los capítulos precedentes, cobra en el tema de la naturaleza del control parlamentario sobre el sistema de inteligencia, un grado de concreción plena. La salida a esta compleja y siempre irresoluble dualidad, pasa necesariamente por el encuentro de un punto de mínimo común divisor entre ambos: Es decir, la permanente tensión por alcanzar una fructífera síntesis de la relación entre eficacia y legitimidad. En la realidad, tal alcance es más difícil de lograr de lo que a simple vista pareciera. 27 En otro trabajo sobre el tema de la reforma del Sistema de Inteligencia de Guatemala, apuntábamos la relación entre éstos dos conceptos: "Eficacia, referida al cumplimiento de los objetivos

planificados -la calidad del producto de inteligencia- de acuerdo con

los fondos públicos destinados por el poder legislativo; y

legitimidad, en tanto en el cumplimiento de tales objetivos debe

actuarse bajo la sujeción de marcos regulatorios que sancionen la

comisión de abusos derivados del trabajo de inteligencia y

resguarden adecuadamente con ello derechos y garantías

ciudadanas. El balance entre tales principios orientadores es de

utilidad para calificar la política de inteligencia de un Estado. En

contrapartida de lo cual, un desbalance implica una visión

unilateral que poco puede aportar a una discusión seria. La justa

aplicación de tal definición concepcional deja réditos importantes

para el propio trabajo de inteligencia, en tanto no es posible realizar

tal actividad sin la comprensión de parte de la opinión pública y de

la sociedad en general" (Vela, 1999).

Se trata aquí del sempiterno debate entre los profesionales de la inteligencia insiders y los políticos, asesores o expertos no vinculados a los servicios, denominados generalmente outsiders (Estévez, 1999). Mientras que para unos el punto en cuestión es la eficacia, para los segundos la cuestión a resolver consiste en la forma en que las operaciones de inteligencia se realicen en estricto apego a cuerpos normativos y a los valores democráticos. De acuerdo con el especialista canadiense Peter Gill, se torna evidente que se requiere diferenciar dimensiones separadas para eficacia, por un lado, y para el apego a la ley y a los valores democráticos, por otro. La primera dimensión se puede caracterizar

teniendo una perspectiva de corto plazo, desde la óptica del insider, que hace énfasis en el valor de las fuentes encubiertas en vez de las abiertas y visualiza los mecanismos de control (ejecutivos o legislativos) como un factor que inhibe las operaciones. La segunda dimensión se caracteriza por tener una perspectiva de largo plazo, desde la óptica del outsider, que realza el valor de las fuentes abiertas y prefiere la producción de inteligencia estratégica, visualiza los mecanismos de control externo como valorables, dado que aumentan la legitimidad de las agencias de inteligencia. Si ese es el debate que la naturaleza del control presenta, debe considerarse en primer lugar que la apelación por la legitimidad, no debe perder de vista la eficacia con la que los servicios logren llevar a término sus cometidos. De nada serviría un sistema de inteligencia que respete la ley en el ejercicio de sus funciones, pero que sea incapaz de anticiparse y neutralizar situaciones de riesgo o de distinta amenaza para el Estado democrático. Y a la inversa, de poco sirve en el corto plazo un servicio eficaz, del que a la postre se conocerán anomalías en los procedimientos de obtención de información, sólo por citar un ejemplo. El logro de corto plazo, se transforma con el tiempo, en un riesgo mucho mayor para el propio Estado de Derecho. Por ello, de entrada es preciso derribar tal falsa contradicción entre eficacia y legitimidad, asumiendo que el horizonte de cualquier servicio de inteligencia no reside sino en el cumplimiento de sus misiones. Tales cometidos, se comprende que deben ser compatibles con el Estado de Derecho dentro del cual se desenvuelve determinado servicio, de lo cual se deriva la necesaria y natural tarea de control.

No obstante la salida al problema, éste permanecerá latente en tanto sea capaz de tensar constantemente la eficacia en relación con la legitimidad. Se trata de dos dimensiones o momentos de un mismo aspecto: La función de inteligencia para y en el Estado de Derecho. Cada una de las dos dimensiones descritas precedentemente signará tácitamente las discusiones internas en el seno de una comisión parlamentaria sobre el desenvolvimiento de la actividad de control que se proponga, a la vez que sirve de orientación a dos enfoques, modelos o perfiles distintos para la actividad de control legislativo. De acuerdo con el experto argentino Eduardo Estévez (1999) tales modalidades de control pueden denominarse genéricamente institucional e investigativo. Por control institucional, el autor comprende aquella relación cooperativa entre los poderes Legislativo y Ejecutivo. En donde el propósito del control está orientado hacia el mejoramiento de las funciones de la inteligencia, evitando controversias y deflacionando conflictos. El riesgo de tal enfoque, sostiene Estévez reside en que la comisión pase de una actitud de comprensión y apoyo al Ejecutivo a una de mera dependencia del mismo. Por aparte, el autor conceptúa que el control investigativo se sustenta en la existencia de una relación entre adversarios (Organismo Legislativo y Organismo Ejecutivo), cuyo propósito principal descansa en la realización de investigaciones -en muchos casos de tono agresivo-, dirigidas a detectar problemas, abusos y errores. Las controversias y los antagonismos son en este enfoque constantes, a la vez que los aliados principales de una comisión que elija este enfoque son los medios de prensa y la opinión pública.

Cuadro No. 1Cuadro No. 1Cuadro No. 1Cuadro No. 1 Algunas experiencias de control parlamentarioAlgunas experiencias de control parlamentarioAlgunas experiencias de control parlamentarioAlgunas experiencias de control parlamentario No obstante la construcción de los tipos ideales anteriormente descritos, ninguno de los enfoques puede considerarse absoluto, ni existente -en términos puros- en la realidad política. Ambos se manifiestan en porcentajes variables, según el énfasis que se le imprima como producto de las decisiones de la comisión. Factores como el entorno de confianza e integración entre los miembros de la comisión -que representan a los partidos políticos en el Congreso-, los pesos y contrapesos dentro del Parlamento y entre éste y el Ejecutivo, determinarán en definitiva el enfoque que asuma la tarea de control desarrollada por parte de la Comisión. Asimismo, es de precisar que el sentido de control y fiscalización, no se limita a la detección de errores, ineficiencias o ilegalidades, sino también a facilitar el desarrollo de estándares elevados de eficacia -respecto de los objetivos y los resultados alcanzados- y de eficiencia -respecto de los procedimientos de inversión presupuestaria-. El control inclusive puede ser de utilidad para destacar actos meritorios, demostraciones de eficiencia y probidad por parte de los servicios de inteligencia. B. FUNCIONES Y POTESTADES B. FUNCIONES Y POTESTADES B. FUNCIONES Y POTESTADES B. FUNCIONES Y POTESTADES Conceptuada como una Comisión Ordinaria y permanente -en referencia a aquel otro tipo de Comisiones que son creadas para abordar un solo asunto, para luego ser disueltas-, uno de los puntos centrales que determinan el éxito o fracaso de la Comisión radica en la definición de sus funciones y potestades28.

28 En ordenamientos constitucionales en donde la Asamblea Legislativa se compone de dos Cámaras, tales comisiones asumen el carácter de bicamerales o mixtas.

Como ya se dijo, las funciones del Poder Legislativo -representación, legitimación, control legislativo y político- alcanzan su concreción práctica en el seno de las Comisiones Legislativas. Tales funciones genéricas pueden alcanzar grados de especificidad cuando se determinan específicamente las funciones de las diferentes Comisiones de Trabajo y en correspondencia con ellas, las potestades de tales órganos legislativos. La distinción entre funciones y potestades, trata de distinguir el cometido y las obligaciones, de las facultades que le asisten a las Comisiones para llevar a término su función. Una importante flexión intelectual cuando comprendemos que pueden determinarse funciones, las cuales probablemente no se alcancen dadas las potestades limitadas que puedan conferirse. En términos generales, el objeto de las comisiones de fiscalización y control sobre las actividades de inteligencia consiste en la verificación de la legalidad de las actividades de inteligencia realizadas por los servicios que componen un sistema. De tal objetivo general se desprende uno más complejo, cual es, la supervisión en torno a las políticas de inteligencia. Analizar si las actividades de inteligencia desarrolladas por los servicios son llevadas con economía, eficiencia y efectividad, forma parte de esta segunda modalidad en la que el control se desarrolla. De tales objetivos generales se destaca la importancia de los ya referidos marcos regulatorios para el ejercicio del control. Aquello que se no encuentra normado y que por lo tanto opera con márgenes de discrecionalidad absolutos, es difícil, cuando no imposible, de controlar. A la par de ello se precisa una determinación -por parte del Organismo Ejecutivo- de la aludida política específica de inteligencia. A partir de tales cometidos -el contraste entre: Las actividades de inteligencia y sus marcos regulatorios; y, la política de inteligencia y sus resultados-, la Comisión debe de contar con la delimitación de sus funciones y correspondientemente con ellas, sus propias

potestades, las que le permitirán realizar recomendaciones fundamentadas en torno a las materias objeto de examen. Regularmente, las funciones de la Comisión consisten en: a) La acción legislativa; b) La recepción y análisis de diverso tipo de informes ordinarios y extraordinarios que son remitidos por los Servicios de Inteligencia; c) La elaboración de informes; d) El control presupuestario de la actividad de inteligencia; y, e) La realización de investigaciones. Veamos detalladamente en qué consisten cada una de ellas. 1. ACCIÓN LEGISLATIVA 1. ACCIÓN LEGISLATIVA 1. ACCIÓN LEGISLATIVA 1. ACCIÓN LEGISLATIVA De ordinario, todos aquellos proyectos de ley que sean presentados al Pleno del Organismo Legislativo y que dentro de sus contenidos comprendan -en todo o en parte- asuntos relacionados con la actividad de inteligencia, deben ser sometidos a consideración de la Comisión, para los efectos del dictamen que sobre los mismos se deberá emitir. Como parte de las iniciativas propias de la Comisión y atendiendo a la inexistencia de marcos regulatorios con los que la actividad de inteligencia se desarrolla en la actualidad, uno de los cometidos principales de la Comisión deberá ser la propuesta de una o varias leyes que tengan por objeto normar la actividad que desarrollan los Servicios de Inteligencia. Para tal cometido, la Comisión deberá desarrollar un intenso trabajo de concertación a fin que la sociedad a la que tales servicios sirven -valga la redundancia- comprenda el rol de la inteligencia. Derivados de los cuerpos jurídicos precedentemente enunciados, emanarán necesariamente diversos reglamentos elaborados y

aprobados por el poder ejecutivo. En tanto derivadas de las leyes formuladas, las normativas reglamentarias deben guardar coherencia con éstas. Por tanto, a la Comisión le corresponde asegurar que tal proceso se lleve a cabo de manera idónea. Como vemos, a la Comisión le corresponderá de entrada un conjunto de labores de carácter estrictamente legislativo, con las que empezará a construir el marco de trabajo para efectuar la tarea de control. De la formulación de una normatividad que regule el trabajo de inteligencia, dependen los escenarios de trabajo para el futuro de la Comisión. En todo caso y como resultado de la propia actividad de control, se comprende que por iniciativa propia la Comisión puede formular reformas a los marcos ya establecidos -cuando los haya- a efecto de corregir errores o insuficiencias. Otro marco de trabajo acerca de este último aspecto -presente en el punto No. 56 de la Canadian Security Intelligence Service Act 1984- consiste en el establecimiento de un plazo -cada cinco años para el caso referido- para la revisión de las leyes que normen la función de inteligencia. En tal esquema formaría parte de las funciones ordinarias de la Comisión, la presentación de un informe en el que tal asunto se aborde, pudiendo el mismo comprender o no, la presentación de reformas a los marcos normativos que pudieran ser objetos de análisis. 2. CONSIDERACIONES ACERCA DE DIVERSO TIPO DE 2. CONSIDERACIONES ACERCA DE DIVERSO TIPO DE 2. CONSIDERACIONES ACERCA DE DIVERSO TIPO DE 2. CONSIDERACIONES ACERCA DE DIVERSO TIPO DE DOCUMDOCUMDOCUMDOCUMENTOSENTOSENTOSENTOS Asegurar un dinámico e íntegro flujo de información entre los Servicios de Inteligencia y la Comisión es una de las tareas primordiales que de entrada se debe establecer. A ello puede coadyuvar la determinación -en ley- de un sistema de planificación

en materia de inteligencia que transparente con claridad las prioridades, los objetivos informativos, las directrices para la obtención de información y las pautas de coordinación ínter-institucional. Tales documentos -secretos en esencia- remitidos de oficio, presentan una parte de la materia prima para el trabajo de la Comisión sin la cual, la labor de ésta puede tornarse complicada, dado que las alternativas frente a tal supuesto pueden ser en esencia dos: Desde una perspectiva, la Comisión puede optar por dejar de lado tales documentos de índole oficial y sustentar sus trabajos en investigaciones propias en torno a diversas materias, en tal caso, los costos y las previsibles tensiones pueden resultar complicados. Por otra parte, la Comisión puede obviar tales materias y atenerse a realizar un trabajo superficial, sobre la base de reuniones con los titulares de los Servicios de Inteligencia. De ahí la importancia de pautar con los Servicios los materiales que oficialmente se remitirán a la Comisión, los plazos en los que los mismos se harán llegar y los procedimientos de rigor. De carácter ordinario, los planes deberán hacerse llegar a la Comisión junto con los Proyectos de Presupuesto, que sustentará a los mismos, en tanto que los informes deberán hacerse llegar al inicio del período anual de sesiones del Congreso. Como concreción de las relaciones que deben de construirse entre la Comisión y los Servicios de Inteligencia, éstos deben estar obligados en ley a presentar y exponer o simplemente a remitir a la misma las políticas, las directivas, los programas, los planes y todo documento relevante en materia de planificación de la actividad de inteligencia.

De tal modalidad de interrelación nos brinda un ejemplo la ley Istituzione e ordinamento dei Servizi per le Informazioni e la sicurezza e disciplina del segreto di Stato (GU, 1977), la cual -entre otros- tiene por objeto la creación de la Comisión Parlamentaria para el Servicio de Información y la Seguridad y para el Secreto de Estado, la que en su artículo 11 determina que: "El gobierno referirá semestralmente al Parlamento, una relación escrita de su política de información y de seguridad, y los resultados obtenidos por ésta" (Traducción Libre29). 29 "Art. 11 Il Goberno riferisce semestralmente al Parlamento, con

una Relaziones scritta, sulla politica informativa e della sicurezza, e

sui risultati ottenuti."

Tales documentos pueden ser referidos a la Comisión -por intermedio del Presidente de ésta- por cada uno de los Servicios de Inteligencia, o bien, éstos pueden ser unificados en uno sólo, preparado por el Órgano de trabajo o el Secretario Ejecutivo del espacio de coordinación ínter-institucional. En otros casos, los informes pueden ser remitidos por el servicio que tiene a su cargo la elaboración de la inteligencia estratégica. En términos más concretos, nos referimos aquí a los documentos siguientes: a) Programa anual de actividades de inteligencia, remitido junto al Proyecto de Presupuesto30; b) La Doctrina Nacional de Inteligencia; c) El Informe Anual de Actividades de Inteligencia, presentado dentro de los tres días de iniciado el período de sesiones ordinarias; d) Los Programas Anuales de Formación de personal del sistema de inteligencia; e) Las Pautas de coordinación ínter-institucional; f) Los Informes específicos de los programas y las operaciones desarrollados por cada servicio; g) Un Informe semestral que podrá contener un detalle estadístico de las solicitudes para la realización de operaciones de obtención de información mediante medios encubiertos remitidos por los servicios al Organismo Judicial, el número de operaciones realizadas y el número de operaciones por realizar y todo material relevante en

torno a actividades significativas de inteligencia que se lleven a cabo o que se propongan ejecutar los servicios. 30 Conceptuado como: La exposición del plan de determinación, distribución, orden y coordinación de todas las actividades de inteligencia necesarias para la conducción del Estado. El Programa Anual, como expresión del planeamiento conjunto de los Servicios de Inteligencia, reúne un panorama prospectivo acerca de los escenarios internacional, regional y nacional, los Elementos Esenciales de Inteligencia, las Otras Necesidades de Inteligencia y las Órdenes y Pedidos de Información, todo ello como un derivado de la Política Nacional de Seguridad.

Cada vez más los Servicios de Inteligencia desarrollan un extenso trabajo a fin de hacer que tanto el ciudadano como los actores sociales comprendan el trabajo de tales servicios. De tal actitud sirven de ejemplo numerosos casos, entre ellos:

a) El Reporte Anual, elaborado por el Australian Security Intelligence Organization ASIO (inteligencia doméstica). Tras el primer reporte de carácter secreto formulado en 1983, la Real Comisión Parlamentaria acerca de las Agencias de Seguridad e Inteligencia (1984) recomendó la elaboración de informes públicos, los que desde 1986 son distribuidos anualmente. Asimismo, dicho Servicio de Inteligencia por primera vez hizo publicó también su Plan Corporativo 1998-2000 (ASIO-CP). b) El Reporte Anual, elaborado por el New Zeland Security Intelligence Service NSSIS, desde el año 2000. c) El Reporte público del Canadian Security Intelligence Service CSIS, Servicio de Inteligencia que en 1984 sustituyó al Security Service de la Royal Canadian Mounted Police RCMP, tras escándalos revelados por la Comisión de Investigación acerca de las actividades de la RCMP -McDonald Commission. El reporte público, que desde 1990 es publicado anualmente, además de presentar breves análisis en torno a los principales puntos de la agenda de inteligencia del Servicios, incluye un anexo presupuestario en el que se

identifican destinos de gasto en tres grandes rubros: Salarios, operaciones y construcción de capital, además de detallar al número de empleados. Al respecto de abrir -en lo posible- los Servicios al conocimiento público, Eduardo Estévez (1989: 53), refiriéndose al caso argentino afirma que: "La

intención deliberada de mantener a la opinión pública ajena al

conocimiento básico del por qué los organismos de inteligencia son

necesarios, socava el consenso público hacia los mismos de dos maneras:

por un lado lleva a la mayoría de los habitantes a considerar las actividades

de inteligencia como algo trivial o innecesario; por otro lado estimula a

entender la inteligencia como una acción conspirativa destinada a

amenazar los derechos y libertades de los ciudadanos". A fin de complementar los informes a los que hemos hecho alusión, la Comisión podrá reunirse ordinaria o extraordinariamente con los titulares de los Servicios de Inteligencia. Las reuniones planificadas ordinariamente constituyen un punto importante de la política de relaciones entre la Comisión y los Servicios, dejando las reuniones extraordinarias para asuntos de urgencia o bien para abordar temas más específicos, como parte de las investigaciones que la Comisión se proponga llevar a cabo. La comparecencia de los titulares de los servicios, comprende también la determinación de la comisión para invitar a las personas que consideren necesario a fin de exponer sobre hechos vinculados a la competencia de la Comisión. 3. CONTROL DEL 3. CONTROL DEL 3. CONTROL DEL 3. CONTROL DEL PRESUPUESTO NEGRO PRESUPUESTO NEGRO PRESUPUESTO NEGRO PRESUPUESTO NEGRO En el mismo orden de ideas de lo apuntado precedentemente, los Servicios de Inteligencia deben remitir a la Comisión el detalle de las partidas contenidas dentro del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de Estado (CPRG: Art. 171b), destinadas a sufragar el mantenimiento y desarrollo de los servicios en cuestión. Los proyectos de presupuesto serán objeto de revisión por parte de la Comisión a efecto que ésta emita el dictamen que manda la ley. Para

tales efectos, la Comisión podrá recomendar su aprobación, modificación o rechazo. Tales partidas, aunque públicas en su generalidad, ameritan clasificación de seguridad en cuanto a los detalles del gasto, lo que en Estados Unidos recibe el nombre de Programas en negro o Black Budget. El trabajo de la Comisión acerca de este punto consiste básicamente en ello: Dictaminar acerca de tales presupuestos, aunque los mismos tengan clasificación de seguridad. De la misma forma, la Comisión deberá conocer los informes específicos del Contralor General de Cuentas acerca de la ejecución de las partidas presupuestarias correspondientes a los Servicios de Inteligencia. Sin perjuicio de las investigaciones propias de la Comisión, la misma podrá requerirle al Contralor la realización de averiguaciones específicas en torno a diverso tipo de gastos por parte de los Servicios de Inteligencia (CPRG: Art. 233). Además de ello, la Comisión dictaminará en torno al Informe de Ejecución del Gasto de las partidas relativas a los Servicios de Inteligencia, contenido dentro de la Rendición de Cuentas del Estado (CPRG: Art. 241). La Comisión podrá aprobar o improbar la liquidación de gastos de los Servicios de Inteligencia, pudiendo en éste último caso solicitar los informes y explicaciones pertinentes, y si detectare causas punibles certificará lo conducente al Ministerio Público. El detalle presupuestario y el informe de gastos podrán ser remitidos a la Comisión por parte de los Servicios de Inteligencia, o bien, los mismos podrán ser integrados por el Órgano de trabajo de la instancia de coordinación ínter-institucional o por el servicio que tenga a su cargo la inteligencia estratégica.

Específicamente, se considera preciso puntualizar en la necesidad que el Poder Ejecutivo envíe a la Comisión, junto a cada proyecto de ley de Presupuesto Nacional Anual, un anexo -de carácter público- que comprenda los montos asignados y ejecutados por cada uno de los Servicios, así como también un segundo anexo -con clasificación de seguridad- en el que se detallarán los presupuestos de cada uno de los Servicios. Tales presupuestos de la actividad de inteligencia deberán hacerse llegar a la Comisión, con ciento veinte días de anticipación a la fecha en que principiará el ejercicio fiscal (CPRG: Art. 171. b). La liquidación del presupuesto anual de los Servicios de Inteligencia será presentada durante los primeros tres meses de cada año (CPRG: Art. 241), ésta deberá contener en uno de sus anexos un informe público con un detalle general del gasto por parte de los Servicios, mientras que en otro anexo -con clasificación de seguridad-, se detallarán exhaustivamente los gastos realizados. Acerca de estos dos últimos puntos, deberá profundizarse en materia del ordenamiento jurídico que rige los ingresos y gastos del Estado, a efecto de permitir establecer fehacientemente el presupuesto de los Servicios de Inteligencia, el que de acuerdo con las normas actuales, se haya incorporado dentro de los respectivos presupuestos de los Ministerios. Tal especificación se considera oportuna, por cuanto ello permitiría un mejor acceso a la información por parte tanto de la Comisión, como del propio órgano contralor del Estado. Relacionado con lo anterior, otra materia a resolver consiste en la necesidad de considerar dentro de las partidas específicas de los Servicios de Inteligencia -las que deben tener carácter público-, una destinada a sufragar gastos de carácter reservado.

Como correlato del secreto que rodea a una parte considerable de las acciones dentro del ciclo de producción de inteligencia, la necesidad de preservar la identidad de las fuentes o de mantener la misma bajo clasificación de seguridad para lograr efectividad en la acción de inteligencia, justifica la necesidad que el uso de los recursos también tenga una clasificación de seguridad. Tales gastos, no por tener tal calidad, deben escapar de la fiscalización que deben ejercer solidariamente el Ministerio de Finanzas Públicas, la Contraloría General de Cuentas y la propia Comisión. El establecimiento de un régimen de control sobre tales materias de gasto -diferentes de los controles ordinarios sobre la administración pública- resulta necesario para la prevención de delitos como la malversación de fondos o la ejecución de acciones ilegales desde el Estado. De acuerdo con un estudio sobre el tema realizado por Estévez y Pesce (1996) "La aceptación de la existencia de gastos secretos supone dos principios fundamentales. El primero es asegurar el destino de estos gastos, es decir que los recursos aplicados a información e inteligencia sean efectivamente gastados en los fines específicos. El segundo se refiere a que el área de inteligencia optimice la utilización de los recursos disponibles". Tales asuntos se problematizan, con la cláusula constitucional que establece que "No podrán incluirse en el Presupuesto General de Ingresos y Gastos del Estado gastos confidenciales o gasto alguno que no deba ser comprobado o que no está sujeto a fiscalización. Esta disposición es aplicable a cualquier organismo, institución, empresa o entidades descentralizadas o autónomas" (CPRG: Art. 237). A pesar de ello, tal y como lo ilustramos en el segundo capítulo del presente trabajo, haciendo referencia a una investigación realizada por el Periódico de Guatemala (21 y 22 de agosto de

2000), pareciera que a pesar de la inexistencia de gastos confidenciales, éstos siguen existiendo y lo que es peor, de forma tal que escapan de cualquier ejercicio de control. La máxima a aplicar en este caso debe fundamentarse en la necesidad de normar para controlar. No se trata de negar la necesidad de tales partidas de gasto, sino más bien de asegurar que su ejecución se realice conforme a los objetivos en la materia, de forma controlada y limitada a lo estrictamente necesario. A fin de finiquitar tal dilema y asegurar la transparencia, quizá una de las cláusulas que podría figurar dentro de la normativa específica que determine la creación de la Comisión, podría decir: "Los presupuestos del Estado destinados a cualquier Servicio de Inteligencia, pueden ser erogados siempre y cuando dichos fondos hayan sido específicamente autorizados por el Congreso de la República, según el procedimiento que en la ley que norma el Secretos de Estado se determine". Con ello se saldría al paso de la discrecionalidad con la que tales cuentas nacionales se ejecutan en la actualidad, lo que a su vez reforzaría el sentido de control31. 31 Ejemplos al respecto pueden apreciarse en el papel que les corresponde jugar a las Asambleas Legislativas de Estados Unidos y Alemania en la aprobación de los Gastos Reservados. En Estados Unidos una diversidad de Comités del Senado y de la Cámara de Representantes (inteligencia, defensa, relaciones exteriores, justicia) intervienen en la aprobación del presupuesto de inteligencia. En tanto que en Alemania, la Subcomisión presupuestaria para la autorización del presupuesto de inteligencia (BND, BfV y MAD), conformada por cinco diputados federales pertenecientes a las principales corrientes políticas, de la Comisión de Presupuesto del Bundestag, es la instancia encargada de estudiar y dictaminar sobre el presupuesto del sistema de inteligencia.

Además de ello, para el ejercicio eficaz del control presupuestario que sobre la actividad de inteligencia tiene a su cargo la Comisión, ésta deberá estar facultada para suspender la ejecución del presupuesto de cualquiera de los

Servicios de Inteligencia del que se advirtieran irregularidades. Dicha medida deberá requerir del voto de las dos terceras partes de los integrantes de la Comisión. Siendo un desarrollo de las atribuciones del Congreso, contenidas en los artículos 152 al 155 y 171, numeral d, de la Constitución Política de la República. Es mediante tal facultad que las funciones de la Comisión con relación al control presupuestario pueden ser efectivamente llevadas a cabo. Un control superficial de las partidas presupuestarias generales, la inexistencia de mecanismos de investigación en torno a las erogaciones presupuestarias específicas en materia de inteligencia, la recepción de informes insubstanciales por parte de la Contraloría General de Cuentas y la incapacidad para traducir las averiguaciones realizadas en acciones de política -p.e., suspender la ejecución del presupuesto- y penales -la presentación de denuncias ante el Ministerio Público-, serían algunos de los parámetros que habría que evitar a efecto de no inviabilizar el control presupuestario sobre la actividad de inteligencia. El control presupuestario sobre la actividad de inteligencia debe ser comprendido como parte del normal ejercicio de uno de los principios que sustentan al régimen democrático: La rendición de cuentas. Para el control parlamentario, esta modalidad de control representa una de las llaves maestras para el buen desempeño de su función. 4. REALIZACIÓN DE INVESTIGACIONES 4. REALIZACIÓN DE INVESTIGACIONES 4. REALIZACIÓN DE INVESTIGACIONES 4. REALIZACIÓN DE INVESTIGACIONES Para el buen desarrollo de las funciones contenidas en los numerales precedentes la Comisión requiere de la realización de investigaciones propias, las que atendiendo a la naturaleza de la materia, deberán encaminarse en privado. Sólo mediante la realización de investigaciones, es posible contrastar los diferentes informes e informaciones que remitidos a la Comisión, son entendidos como materia prima para el trabajo de control. De no

realizar investigaciones propias, la Comisión estará desprovista de brazos ejecutores para el ejercicio del control. Para el desarrollo de tales investigaciones, de conformidad con la Constitución Política de la República (Art. 161) y con la LO-OL (Art. 55a y e), la Comisión estará facultada para requerir de toda institución pública y privada, la información que estime necesaria, la que deberá ser suministrada aun cuando sea de carácter reservado o secreto. Si los originales o las copias de los documentos que contengan la información solicitada por la Comisión resultaran incompletos a juicio de sus miembros, la Comisión puede constituirse en cualquier dependencia estatal -civil o militar- para examinar los elementos y documentación que le fueran necesarios para el ejercicio de sus funciones, pudiendo tomar nota y obtener copias de la misma32. 32 Los artículos de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo refieren textualmente que son derechos de los diputados: Art. 55. a) Recabar de la administración pública los datos, informes o documentos o copias de los mismos que obren en poder de ésta, debiendo facilitar la documentación solicitada, en un plazo no mayor de treinta días. Art. 55. e) A ingresar sin restricción alguna a los edificios y dependencias públicas y municipales. La Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados, de 2 de junio de 1992, sobre secretos oficiales (BOCG, 1992), presenta las modalidades bajo las cuales los Diputados tienen acceso a materias con clasificación de seguridad en España.

El acceso a materias declaradas secretas es el medio que permite a la Comisión llevar a término sus funciones. Sin tal acceso, la Comisión quedaría a expensas de la discriminación de información que los servicios de ordinario le puedan suministrar. El acceso a aquellas materias declaradas secretas, se hace acompañar de la implementación de todas las medidas de protección para el resguardo de aquella información que ostente clasificación de

seguridad y la obligación de reserva por parte de los miembros de la Comisión, sus asesores y funcionarios, aspecto desarrollado en la sección D4. del presente capítulo. A más de tal aclaración, el procedimiento de constituirse en cualquier dependencia del Estado para compulsar y retirar documentación, constituye uno de los poderes supremos del Organismo Legislativo. Para la realización de investigaciones, la Comisión requiere de un cuerpo de asesores permanentes y temporales, así como de otros funcionarios y empleados, aspectos desarrollados en la sección E2 del presente capítulo. 5. ELABORACIÓN DE DIVERSO TIPO DE INFORMES 5. ELABORACIÓN DE DIVERSO TIPO DE INFORMES 5. ELABORACIÓN DE DIVERSO TIPO DE INFORMES 5. ELABORACIÓN DE DIVERSO TIPO DE INFORMES Los informes elaborados por la Comisión son el resultado de la ejecución de sus funciones. En los mismos, la Comisión se permite patentar sus evaluaciones -de legalidad y de eficacia en torno a las normativas y políticas-, a partir de las cuales presenta recomendaciones al Poder Ejecutivo para la realización de reformas en torno a diverso tipo de materias: Política de personal, en el ámbito del ordenamiento institucional de los servicios, de carácter normativo, de política presupuestaria, de política general, entre otras. Para la realización de sus informes, la Comisión requiere de los insumos en el ámbito de normativas, políticas, planes y presupuestos, y de sus propias investigaciones, aspectos previamente señalados. A pesar que la Comisión puede presentar diverso tipo de informes en torno a materias diversas propias de su competencia, de entre tales informes se destaca uno de carácter anual y secreto, dirigido al Poder Ejecutivo, en el que se informará de las tareas realizadas, el

cual podría atender a una tabla de contenidos mínimos, dentro de los cuales se comprenden: a) Una evaluación de la eficiencia técnico-profesional de los Servicios de Inteligencia; b) Valoraciones acerca de las políticas presupuestarias en la materia; c) Una evaluación del cumplimiento de los marcos normativos (Constitucionales, legales y reglamentarios) del trabajo de inteligencia; d) Un conjunto de recomendaciones tendientes a mejorar la performance de la inteligencia guatemalteca; e) Destacar actos en los que se advirtiera una particular eficiencia en el desempeño de las tareas encomendadas, idoneidad, o valor profesional, cuidando la necesidad de preservar identidades, fuentes y métodos; f) Señalar actos u omisiones que mostraran ineficiencia, ineptitud o corrupción, con la finalidad de aplicación por parte del organismo correspondiente -administrativo o judicial- de las sanciones a que hubiere lugar. Se deberá dejar constancia en las fichas de los agentes que hubieran protagonizado los actos señalados en los numerales e y f, precedentemente señalados. Ilustra la pertinencia de tales informes, lo establecido en el artículo 37 de la Ley de Seguridad Interior de la República Argentina (Ley 24.059 de 1992 - Modificada por la Ley 24. 184), cuando establece que la Comisión de fiscalización de los órganos y actividades de seguridad e inteligencia "...producirá anualmente un informe público a las Cámaras de Senadores y de Diputados y un informe secreto dirigido a las Cámaras referidas y al Poder Ejecutivo nacional, en el cual informará respecto de los resultados de la labor desarrollada y las mejoras que crea necesario implementar". La Ley de la Comisión Parlamentaria de Inteligencia de Sudáfrica (Committee of members of Parliament on and Inspectors-General of Intelligence Act 1994) guarda también una cláusula similar: "(6.1.) El

Comité debe, dentro de dos meses después del 31 de marzo, cada año, remitir al Presidente y a cada Ministro, un informe de las actividades del Comité durante el año, el cual puede contener recomendaciones que el Comité considere apropiadas, y el Presidente debe remitir el informe al Parlamento dentro de los 15 días luego que el mismo ha sido presentado al ejecutivo. (6.2.) El Comité puede a requerimiento del Presidente o de cualquier Ministro, o por otra razón que considere necesaria, trasladar al Presidente o al Ministro un reporte especial acerca de materias relacionadas con sus funciones" (Traducción Libre33). 33 "(6.1.) The Committee shall, within two months after 31 March in each year, submit to the President and to each Minister concerned a report on the activities of the Committee during the preceding year, together with the findings made by it and the recomendations it deems appropriate, and the President shall cause such report to be tabled in Parliament within 15 days of sesion of Parliament after the report was submitted to him or her. (6.2.) The Committee may at request of the President or the Minister concerned or at any other time which the Committee deems necesary, furnish the President or such Minister with a special report concerning any other matter relating to the performance of its functions".

Similares cláusulas están presentes dentro de la Ley del Servicio Canadiense de Seguridad e Inteligencia (Canadian Security Intelligence Service Act 1984), en lo que respecta a informes periódicos generales y otros de carácter temático, a iniciativa de la Comisión y en el caso de la larga tradición de control parlamentario en asuntos de inteligencia de los Estados Unidos. Por aparte, son ejemplos de las versiones públicas de los referidos informes:

a) A wat hing brief: The nature, scope and appropriateness of

ASIO´s public reporting activities. Parliamentary Joint Committee on the Australian Security Intelligence Organization ASIO-Committee. Parliament of the Commonwealth of Australia. September 2000.

b) An Advisory Report on the Australian Security Intelligence Organization Legislation Amendment Bill 1999. Parliamentary Parliamentary Parliamentary Parliamentary Joint Committee on the Australian Security Intelligence Joint Committee on the Australian Security Intelligence Joint Committee on the Australian Security Intelligence Joint Committee on the Australian Security Intelligence Organization ASIOOrganization ASIOOrganization ASIOOrganization ASIO----Committee.Committee.Committee.Committee. Parliament of the Commonwealth of Australia. May 1999. c) Primo rapporto sul sistema di informazione e sicurezza. Relazione del Comitato Parlamentare per i Servizi di Relazione del Comitato Parlamentare per i Servizi di Relazione del Comitato Parlamentare per i Servizi di Relazione del Comitato Parlamentare per i Servizi di Informazione e Sicurezza e per il Segreto di Stato.Informazione e Sicurezza e per il Segreto di Stato.Informazione e Sicurezza e per il Segreto di Stato.Informazione e Sicurezza e per il Segreto di Stato. Senato della Repubblica. Camara dei Diputati. XII Legislatura. Doc. XXXIV. No. 1. Comunicata alla Presidenza il 6 aprile 1995. d) Rielievi sui fascicoli SISDE e sui posteri di controlo. Relazione del Comitato Parlamentare per i Servizi di Relazione del Comitato Parlamentare per i Servizi di Relazione del Comitato Parlamentare per i Servizi di Relazione del Comitato Parlamentare per i Servizi di Informazione e Sicurezza e per il Segreto di StatoInformazione e Sicurezza e per il Segreto di StatoInformazione e Sicurezza e per il Segreto di StatoInformazione e Sicurezza e per il Segreto di Stato. Senato della Repubblica. Camara dei Diputati. XII Legislatura. Doc. XXXIV. No. 2. Comunicata alla Presidenza il 27 luglio 1995. e) Relazione sulla Politica informativa e della sicurezza (Primo semestre 2000). Senato della Repubblica. Camara dei Senato della Repubblica. Camara dei Senato della Repubblica. Camara dei Senato della Repubblica. Camara dei Diputati.Diputati.Diputati.Diputati. XIII Legislatura. Doc. XXXIII. No. 9. Presentata dal Presidente del consiglio dil ministri. Trasmessa alla Presidenza il 11 settembre 2000. f) SIRC Annual Report 1998-1999: An operational audit of the Canadian Security Intelligence Service. Security Intelligence Security Intelligence Security Intelligence Security Intelligence Review Committee.Review Committee.Review Committee.Review Committee. 30 September 1999. g) Performance Report. Security Intelligence Review Security Intelligence Review Security Intelligence Review Security Intelligence Review Committee.Committee.Committee.Committee. For the period ending March 31, 1998. Es de señalar que los informes de carácter público -generales o temáticos- que la Comisión se permitiera realizar atienden generalmente una cláusula que ya es común para la mayoría de marcos normativos. En la misma se

establece que los informes no podrán revelar: a) Fuentes de obtención de información; b) Identidades del personal de los servicios; c) Procedimientos utilizados para la obtención de información y producción de inteligencia; d) Datos o información que puedan obstaculizar el normal funcionamiento de los Servicios de Inteligencia. Para cualquiera de los informes, la Comisión deberá cuidar lo establecido en la LO-OL, la que en su sección IV determina las normativas referentes a los dictámenes e informes de las comisiones de trabajo. Otra modalidad, por la cual las Comisiones Parlamentarias de Inteligencia desarrollan acciones de investigación, lo representan las oficinas de Inspectoría General en inteligencia, las que en algunos casos derivan de las propias Comisiones. La interacción entre la Comisión y tales entes consiste en la potestad de la Comisión para solicitar al Inspector General de Inteligencia la realización de investigaciones en torno a materias que sean de interés de la Comisión para el ejercicio de sus propias funciones de control. En tales términos, para el caso de Guatemala podría pensarse que la Comisión podría participar en la designación del Equipo Interno de Supervisión. Dicho Equipo sería una instancia de evaluación interna a los Servicios de Inteligencia, la estaría integrada por siete personas designadas de común acuerdo entre los titulares de los Servicios de Inteligencia y la Comisión. El objetivo del Equipo se centraría en la realización de una evaluación de todo lo realizado en el transcurso de un año de labores. Pudiendo presentar en el mes de noviembre -exclusivamente a Presidente de la República- un informe de carácter secreto que deberá contener valoraciones y recomendaciones, acerca de la posibilidad de la suspensión de investigaciones, la destrucción de archivos, la supresión de oficios, el pago de

compensaciones y la destitución de personal, además de otras que se dirijan sobre todo lo actuado por los Servicios de Inteligencia. Para la realización de tales cometidos, el Equipo deberá tener acceso a toda la información necesaria para el cumplimiento de sus labores, exigiéndole a sus miembros, los estándares de confidencialidad que tal tarea representa. Acerca de este punto, diversos sistemas de inteligencia (Australia, Sudáfrica, Reino Unido y Nueva Zelanda, por ejemplo) han creado dentro de los poderes Legislativo o Judicial, Oficinas de Inspectoría General sobre la Actividad de Inteligencia. Se trata del Inspector-General of Intelligence and Security IGIS (1986), de Australia; el Inspectors-General of Intelligence (1994), de Sudáfrica; el Security Service Commissioner (1989), del Reino Unido; y, el Inspector-General of Intelligence and Security (1996), de Nueva Zelanda. P.e., éste último tiene por mandato: a) Supervisar la validez y probidad de las reglas internas para la recolección y el reporte de comunicaciones; y, b) La existencia de adecuadas medidas para asegurar que las operaciones de inteligencia no impacten negativamente en la vida de los ciudadanos. Sin embargo, tanto el Servicio Neozelandés de Seguridad e Inteligencia (New Zeland Security Intelligence Service SIS) y la Oficina Gubernamental de Seguridad y Comunicaciones (Government Comunications Security Bureau GCSB) están controlados también mediante el Acta de Privacidad de 1993 y por el Ombusman y Comisionado de la Privacidad. En el caso del IGIS-Australia, éste tiene como objetivos que los servicios de inteligencia realicen sus actividades en el marco de la ley, den cumplimiento a las directivas ministeriales y no vulneren los derechos humanos.

Para cualquiera de los casos, la idea principal que anima ésta fórmula de control, consiste en dotar al poder político de un procedimiento independiente y objetivo de evaluación que dé cuenta acerca del estado de sus propios Servicios de Inteligencia. Gráfica No. 1Gráfica No. 1Gráfica No. 1Gráfica No. 1 La arquitectura de las funciones del control parlamentario sobre la La arquitectura de las funciones del control parlamentario sobre la La arquitectura de las funciones del control parlamentario sobre la La arquitectura de las funciones del control parlamentario sobre la actividad de inteligenciaactividad de inteligenciaactividad de inteligenciaactividad de inteligencia C. INTEGRACIÓN Y COMPOSICIÓNC. INTEGRACIÓN Y COMPOSICIÓNC. INTEGRACIÓN Y COMPOSICIÓNC. INTEGRACIÓN Y COMPOSICIÓN Si comprendemos que el medio para el ejercicio de las tareas de control parlamentario sobre el trabajo de inteligencia ha consistido en la constitución de comisiones de trabajo de carácter específico, uno de los puntos más complejos atañe a la modalidad en que la Comisión puede integrarse. En términos generales, las modalidades de integración son dos. Por una parte puede darse el caso que en la conformación de la Comisión se observe la norma general para integrar comisiones legislativas permanentes: La representación proporcional. Bajo tal modalidad, la Comisión será el reflejo del número de integrantes de los diferentes bloques parlamentarios presentes en la Asamblea Legislativa. Por la naturaleza especial de las materias a abordar y atendiendo a las funciones que debe cumplir, en algunos ordenamientos se ha establecido además, un número fijo de representantes que deben conformar dicha Comisión. Dicho número oscila entre los 31 miembros para el caso de Estados Unidos, 18 para el Reino Unido, 16 para Argentina, 11 para Sudáfrica, 8 en el caso de Italia, 7 para Australia y entre 2 y 4 para el caso de Canadá34.

En ordenamientos constitucionales en los cuales la Asamblea Legislativa se compone de dos Cámaras, y tratándose de una Comisión Bicameral, el criterio generalmente consiste en la integración compartida igualitariamente entre la Cámara Alta y la Cámara Baja.

En el caso de Guatemala, las Comisiones de Trabajo del Congreso de la República establecen un número de ocho integrantes, facultando al Presidente de cada Comisión para que presente al Pleno una solicitud de ampliación del número de sus integrantes, el cual no podrá exceder de once (LO-OL: Art. 29). No obstante la prevalencia del concepto de representación proporcional a la hora de integrar la Comisión, a fin de evitar que bajo el concepto del gobierno de partidos, la tarea de supervisión se diluya, en algunos países se ha pretendido asegurar la integración a la misma de los bloques legislativos en condición de minoría. De ello es ejemplo, el Proyecto de Ley de Inteligencia (31. VII. 1997) presentado al Honorable Congreso de la República Argentina por Carlos Álvarez, Graciela Fernández Meijide y Fernando Solanas, al proponer una cláusula que textualmente refiere: La Comisión Bicameral de Control de la Información e Inteligencia del Estado está integrada por seis senadores y seis diputados, debiendo asegurarse la representación de por lo menos las dos primeras minorías... (Art. 24). Por su parte, el Proyecto de ley de información e inteligencia, (Rostán: 2000) también presentado al Senado y al Congreso de la República Argentina por Néstor Rostán, propone una fórmula diferente para la integración de las Comisiones Permanentes de Inteligencia (la Asamblea Legislativa de Argentina es bicameral). En su artículo 34 el referido proyecto indica que "(las comisiones) Elegirán de su seno un presidente, un vicepresidente y un secretario, debiendo tales autoridades corresponder, respectivamente al partido

que posea mayor representación en la Cámara respectiva, y a los dos subsiguientes en orden decreciente de representación". Otra modalidad que se inscribe en el mismo objetivo que las anteriores formulaciones resulta de la manera en que la Comisión Parlamentaria de Inteligencia se integra en Sudáfrica. En el artículo 2. 2., 2. 3. a. y b. la ley específica estipula que: La Comisión consta de once miembros, de los cuales nueve son designados conforme la modalidad de representación proporcional, mientras que los restantes dos puestos se reservan a aquellos partidos que representados en el Parlamento no lograron un puesto con la modalidad de representación proporcional35. 35 2.2. The Committee shall consist of 11 members of Parliament.

2.3.a. Nine members of the Committee shall be appointed by the

President in accordance with the principle of proportional

representation as determined in accordance with the formula set out

in section 228 (3) (c) of the Constitution and with the concurrence

orf the leaders of the political parties entitled to be represented on

the Committee accordign to that formula. 2.3.b. Two members of the

Committee shall be appointed by the President with the concurrence

of the party or parties holding seats in Parliament but witch are not

represented on the Committee in terms of paragraph (a): Provided

that President with the concurrence of the leaders of the parties

holding seats in Parliament.

La aspiración aludida precedentemente abre la puerta a la segunda modalidad de integración: La representación directa de los bloques legislativos. De esa forma, todos los bloques legislativos tienen la obligación de nominar a uno o dos representantes a la Comisión. El sistema de Comisiones Legislativas de Guatemala presenta dos casos singulares: La Comisión de Derechos Humanos y la Comisión de Apoyo Técnico. Es mediante ésta modalidad que se asegura primero, que todas las fuerzas políticas estén debidamente representadas, y segundo, que en su seno prive un clima de equilibrio, en función de las materias que son parte de su función.

Independientemente de la fórmula que pueda adoptarse para la integración de la Comisión, los parámetros a observar consisten en hacer de ésta un instrumento útil para llevar adelante las funciones asignadas. Una Comisión conformada bajo el criterio de la representación directa de los Bloques Legislativos, podría, en medio del gobierno de partidos, ser presa de una desconfianza tal entre la Comisión y el Pleno del Congreso y entre la Comisión y los Servicios de Inteligencia, que inviabilice de entrada su funcionamiento. Nótese que las funciones de las Comisiones conformadas mediante tal procedimiento, dentro del ordenamiento parlamentario guatemalteco, no se asemejan en nada a las que la Comisión de Inteligencia tendría que cumplir. Pero también, podría acontecer que una Comisión compuesta bajo la fórmula ordinaria de representación proporcional de Bloques Legislativos, el partido en el poder, regularmente con mayoría en el Congreso, se reservará para sí la mayoría de las plazas integrantes de la Comisión. De tal forma que la tarea de control podría ser presa de las lealtades -no al cargo desempeñado dentro de la Comisión- sino al partido que controla ambos Organismos de Estado. Quizá la determinación de compartir entre las dos minorías principales los otros cargos de dirección de la Comisión -exceptuando al Presidente de la Comisión- pueda atenuar las tensiones que el procedimiento de representación proporcional puede acarrear, a lo cual habría que acompañar de otras medidas, como p.e., pensar en un equipo especial de asesores de carrera contratados bajo normas de oposición; aspectos a desarrollar en la sección E2. del presente capítulo.

En caso que uno de los integrantes de la Comisión dejara su cargo -casos de renuncia a la Comisión, renuncia al Bloque Legislativo que lo propuso, o ausencia definitiva de conformidad con el artículo 161 de la CPRG y 60 y 61 de la LO-OL, el Congreso nombrará un sustituto, el que debe de pertenecer al Bloque Legislativo que propuso al sustituido. En cuanto a la directiva de la Comisión, invariablemente de la modalidad de integración que se adopte, la LO-OL (Art. 34-35) establece que la Presidencia de la Comisión es determinada por mayoría absoluta de votos en el Pleno del Congreso, en tanto que la Vicepresidencia de la Comisión y su Secretario, son determinados por la Comisión, atendiendo a una cláusula (Art. 35) que establece que los diputados electos para los tres cargos enunciados deben pertenecer a bloques parlamentarios diferentes. Punto y aparte merece considerar la formación de subcomisiones dentro de la propia Comisión, a efecto de intentar realizar una división del trabajo que resulte funcional a los objetivos planteados. Esta subdivisión podría coadyuvar a que la Comisión logre una integración plena de todos sus miembros -legisladores y asesores- a las labores, con un grado funcional de especialización, que podría traducirse en una grado mayor de los trabajos que ésta realice36. 36 Resulta especialmente interesante a este respecto la experiencia estadounidense de la creación de subcomisiones, mediante las cuales se logró instrumentar la plena participación de un número mayor de legisladores en la labor de la Comisión y un mayor grado de especialización, tanto de parte de los legisladores como del personal de la Comisión, en los asuntos que integraban la competencia de ésta, obteniéndose por otra parte una mayor profundización del análisis en cada caso. De esa forma la Comisión Selecta de Inteligencia se subdivide en las Subcomisiones de inteligencia humana, análisis y contrainteligencia (Human intelligence, Analysis, and Counterintelligence); y, en la Subcomisión de inteligencia técnica y táctica (Technical and tactical intelligence). Una

experiencia similar en la conformación de Subcomisiones es la existente en el Congreso de los Diputados de España. La resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados, del 26 de junio de 1996, sobre procedimiento de creación y reglas de funcionamiento de las Subcomisiones en el seno de las Comisiones de la Cámara (BOCD, 1996) provee un ejemplo de los procedimientos de integración y composición, las reglas de organización y funcionamiento de las Subcomisiones.

Entendiendo que a cada una de las Comisiones se le estaría asignando el conocimiento de temas o áreas determinadas, a más de aquellos asuntos de índole general, podría pensarse en la especialización de temas como el Sistema de Formación y Carrera en el Sistema de Inteligencia; el Acceso a información, el Habeas Data y el Secreto de Estado; y, la Reforma del Sistema de Inteligencia: estructuras orgánico-funcionales, legislación y políticas. En tal caso se comprendería que las dinámicas de la Comisión estarían divididas en dos planos: Las reuniones de Comisión y las Reuniones de las Sub-comisiones específicas. Las reuniones de Comisión serían de utilidad entonces para la aprobación de todos los documentos oficiales -públicos y secretos-, en tanto que las Sub-Comisiones proveerían un ambiente más propicio para el trabajo de la Comisión. Otro aspecto a considerar es la conveniencia de designar -previo acuerdo con el Poder Ejecutivo-, enlaces permanentes de los Servicios de Inteligencia para la Comisión. Tales enlaces, además de la función natural de constituirse en el referente entre la Comisión y el Servicio, podrían tener funciones de consejo para la Comisión, cuando ésta lo requiera de ellos, a la vez que coadyuvarían al diseño de las medidas de protección de aquella información con clasificación de seguridad. Un ejemplo de tal tipo de interacción entre la Comisión y los Servicios lo aporta la Committee of members of Parliament on and Inspectors-General of Intelligence Act 1994, de Sudáfrica. En su

numeral 2.7 la ley establece que: "La Comisión puede ser asistida en el desarrollo de éstas funciones (las funciones ordinarias de la Comisión) por un oficial u oficiales en el servicio público, designados para tales propósitos por el Presidente, luego de consultar con el Presidente de la Comisión, los titulares de los Servicios y con el Inspector General" (Traducción Libre37.) 37 2.7. "The Committee shall be assisted in the performance of its

functions by an officer or officers in the Public Service designated

for that purpose by the President, afther consultation with the

chairperson and the Heads of the Services, and the Inspectors-

General".

Gráfica No. 2

Organigrama específico de la Comisión D. PAUTAS GENERALES DE FUNCIONAMIENTOD. PAUTAS GENERALES DE FUNCIONAMIENTOD. PAUTAS GENERALES DE FUNCIONAMIENTOD. PAUTAS GENERALES DE FUNCIONAMIENTO 1. PERÍODO DE FUNCIONES 1. PERÍODO DE FUNCIONES 1. PERÍODO DE FUNCIONES 1. PERÍODO DE FUNCIONES De acuerdo con la LO-OL (Art. 31) las Comisiones se integran anualmente al inicio de cada período de sesiones (14 de enero - 15 de mayo; y 1 de agosto - 30 de noviembre), no obstante y atendiendo al criterio de especialización en la integración de las comisiones preceptuado en la misma ley (Art. 30), podría pensarse en el establecimiento de un procedimiento para la reelección de los integrantes de la Comisión, como criterio que asegure la continuidad, la especialización y a la vez atienda a estándares de seguridad con respecto a las materias conocidas por los Diputados. Este procedimiento podría establecer p.e., una norma en la cual, se expresara que atendiendo a la naturaleza de las funciones de la Comisión y a la especialización que ello implica, los Bloques Legislativos cuidarán que los integrantes de la Comisión, puedan

reelegirse cuantas veces sea necesario en el transcurso de la legislatura para el buen funcionamiento de la Comisión. 2. SESIONES2. SESIONES2. SESIONES2. SESIONES Con la asistencia de la mayoría de sus integrantes (LO-OL: Art. 36), las sesiones de la Comisión deberán ser preparadas de antemano por la Directiva de la misma, atendiendo al Plan de Trabajo de la Comisión, aprobado al inicio del período de sesiones del Congreso de la República. Es a la Directiva de la Comisión a quien le compete también la función de convocar a sesiones ordinarias y extraordinarias por iniciativa propia, o bien, a petición de dos Diputados de Bloques Legislativos diferentes, o a solicitud de una quinta parte de los miembros de la Comisión. 3. PROCEDIMIENTO DE TOMA DE DECISIONES3. PROCEDIMIENTO DE TOMA DE DECISIONES3. PROCEDIMIENTO DE TOMA DE DECISIONES3. PROCEDIMIENTO DE TOMA DE DECISIONES Como en el caso de todas las Comisiones de Trabajo del Congreso de la República, las decisiones son tomadas por el procedimiento de votaciones para comisiones comprendido en la Ley Orgánica del Organismo Legislativo (Art. 36). De esa forma, las decisiones de la Comisión requerirán de la mayoría simple, es decir sencillamente, la presentación de más votos afirmativos que negativos. Tal procedimiento de toma de decisiones será exceptuado cuando se trate de los informes anuales u otros informes o dictámenes que la Comisión tenga por objeto preparar. En tales casos, el procedimiento para la toma de decisiones será por mayoría absoluta de los miembros de la Comisión (LO-OL: Art. 41).

De esa forma, dentro del cuerpo principal del informe o dictamen se incluyan aquellas conclusiones que fueron alcanzadas por acuerdo de mayoría absoluta. En contrapartida, aquellas conclusiones que no alcanzaron tal estatus, podrían ser contenidas -además de serlo de oficio como anexo al acta correspondiente (LO-LO: Art. 101)- en un Protocolo Adicional de Reservas, que como anexo al informe, dictamen o documento de que se trate, detallará las razones de la reserva y sus ponentes38. 38 Un ejemplo de tal procedimiento puede verse en: Accountability of

the Security Service - Third Report. Select Committee on Home Affairs. House of Commons. 14 June 1999. United Kingdom (SCHA, 1999). Al final del documento se detallan los puntos que fueron determinados por votación dividida, precisando el nombre de los representantes y la forma como éstos emitieron su voto.

Asimismo, cualquiera de los miembros de la Comisión puede estar facultado para -en caso de no registrarse el voto unánime de todos los miembros de la Comisión- solicitar que en uno de los anexos del informe se detalle la forma en la que cada uno de los miembros de la Comisión emitieron su voto y si cada uno de ellos lo decide, formular las razones que lo motivaron para votar de una u otra manera39.

39 Este último procedimiento retoma la experiencia del Comité Parlamentario Conjunto de la Organización Austaliana de Seguridad e Inteligencia -ASIO Committee- (Parlamentary Joint Committee on the Australian Security Intelligence Organization), el cual establece que: "Where the members present at a meeting of the Commitee do

not vote unanimously on a question, there shall, if a member so

requires, be recorded in the minutes and in the report of the

Committee to the Minister, and subject to seccion 92N, in the report

of the Committee to the Parliament, on the matter to wich the

questions relates: a) the names of the members who voted and the

manner in wich each such member voted; b) the names of the

members who abstained from voting and the fact that they abstained

from voting; and c) if the question was determined by the casting

vote of the member presiding the name of the member presiding and

the fact that the question was so determined" (ASIO-ACT: Part. VA,

Section 92E Meetings of the Committee, 7). (Cuando los miembros

presentes en una reunión del Comité no voten unánimemente un

asunto, deberá, si un miembro lo requiere, hacerse constar en la

minuta de la reunión y en el informe del Comité al Ministro y -

atendiendo a la Sección 92N- en el informe del Comité dirigido al

Parlamento, los siguientes asuntos: a) los nombres de los miembros

que votaron y la manera en que cada asunto fue votado; b) los

nombres de los miembros que se abstuvieron de la votación y las

razones que los llevaron a abstenerse; c) si el asunto fue

determinado por el voto del presidente, deberá hacerse constar el

nombre del miembro de la comisión que presidió la reunión y las

razones por las que el asunto fue determinado de esa manera." Traducción libre.

Otro procedimiento para la toma de decisiones, especialmente aquellas que tiene que ver con los informes oficiales de la Comisión, nos lo presenta la Ley de Seguridad Interior de la República Argentina (Ley 24.059 de 1992 - Modificada por la Ley 24. 184). La Comisión de fiscalización de los órganos y actividades de seguridad e inteligencia está facultada para producir tantos

informes en minoría como disidencias hubiere en su seno (Art. 37). Es decir que mediante tal procedimiento, para cualquiera de los informes que la comisión elabore -por lo menos uno de carácter público dirigido a las Cámaras de Senadores y de Diputados y uno de carácter secreto dirigido a las cámaras referidas y al Poder Ejecutivo Nacional- todo miembro de la Comisión que disienta puede optar por elaborar su propio informe dirigido a los destinatarios arriba referidos, atendiendo -desde luego- a los procedimientos de reserva establecidos para el efecto. No obstante la existencia de tal procedimiento y los aspectos favorables que pueda tener -no limitar la posibilidad de opinión de cualquiera de sus integrantes- para el caso de Guatemala se considera que con la inclusión dentro del informe o documento del referido Protocolo Adicional de Reservas la inclusión de la pluralidad de opiniones puede alcanzarse de forma satisfactoria. Para cualquiera de los casos, al registrarse empates en las decisiones de la Comisión, podría seguirse el procedimiento general establecido en la referida ley (LO-LO: Art. 100). En el mismo se indica que a fin de resolver tal situación, el punto se volverá abrir a discusión, pudiendo ser vuelto a tratar en una nueva reunión. 4. CONFI4. CONFI4. CONFI4. CONFIDENCIALIDAD Y OBLIGACIÓN DE DENUNCIADENCIALIDAD Y OBLIGACIÓN DE DENUNCIADENCIALIDAD Y OBLIGACIÓN DE DENUNCIADENCIALIDAD Y OBLIGACIÓN DE DENUNCIA

Para el eficaz desarrollo de las actividades de control desde el Poder Legislativo, ninguna causa de reserva para el acceso a información podrá argumentarse en contra de miembros del Congreso de la República, salvo que se tratara de asuntos de información e inteligencia que requieran reserva o secreto, supuesto por el cual el acceso estará limitado a los miembros de la aludida comisión. Sobre quienes ejercen tareas de control deberán pesar normativas a fin de hacer que no revelen aquellas informaciones que son o fueron de su conocimiento durante el ejercicio de sus cargos. En todo momento, la Comisión deberá evitar hacer revelaciones que perjudiquen el desarrollo de investigaciones, las fuentes, los procedimientos y las identidades, relacionadas con el trabajo de los Servicios de Inteligencia. Tal cláusula -que ya es norma común de la legislación en la materia para diversos sistemas de inteligencia-, permite asegurar que el desenvolvimiento de la actividad de los Servicios no se vea afectada ante los riesgos que lleva implícita la acción de control. Por ser este uno de los temas más sensibles en el funcionamiento de la Comisión vale la pena revisar la forma en que el ordenamiento penal otorga al tema de la revelación de secretos. Así, dentro del Código Penal se tipifica la revelación de secretos en cuatro artículos, veamos: 1. Título IV. De los delitos contra la libertad y la seguridad de la persona; Capítulo III. De la violación y revelación de secretos, comprende los delitos de Publicidad indebida (CP: Art. 222) y de Revelación de secreto profesional (CP: Art. 223). El primero se conceptúa como: "Quien, hallándose legítimamente en posesión de

correspondencia, de papeles o de grabaciones no destinadas a la

publicidad los hiciere públicos, sin la debida autorización, aunque le

hubieren sido dirigidos cuando el hecho cause o pudiere causar

perjuicio, será sancionado con multa de doscientos a mil quetzales".

En tanto que el segundo queda así: "Quien, sin justa causa, revelare o empelare en provecho propio o ajeno un secreto del que se ha enterado por razón de su estado, oficio, empleo, profesión o arte, sin que con ello ocasionare o pudiere ocasionar perjuicio, será sancionado con prisión de seis meses a dos años y multa de cien a un mil quetzales". 2. Título XI. De los delitos contra la seguridad del Estado; Capítulo I. De la traición, comprende el delito de Revelación Revelación Revelación Revelación de secretos del Estadode secretos del Estadode secretos del Estadode secretos del Estado (Art. 366): "Quien, en cualquier forma revelare secretos referentes a la seguridad del Estado, ya comunicando o publicando documentos, dibujos, planos u otros datos relativos al material, fortificaciones u operaciones militares, será sancionado con prisión de dos a cinco años y multa de quinientos a tres mil quetzales". 3. Título XIII. Delitos contra la administración pública; Capítulo II. De los delitos cometidos por funcionarios o por empleados públicos, comprende el delito de Revelación de secretosRevelación de secretosRevelación de secretosRevelación de secretos (CP: Art. 244): "El funcionario o empleado público que revelare o facilitare la revelación de hechos, actuaciones o documentos de los que tenga conocimiento por razón del cargo y que por disposición de la ley deben permanecer en secreto, será sancionado con multa de doscientos a dos mil quetzales"40. 40 Adviértase que el ordenamiento jurídico guatemalteco hace una distinción entre funcionario y empleado público. En el primero de los casos se trata de aquella persona individual que por elección popular o legítimo nombramiento conforme

a las leyes correspondientes, por el cual ejerce mando,

autoridad, competencia legal y representación de carácter

oficial de la dependencia o entidad estatal correspondiente (R-LSC, 1998: Art. 1a). En contrapartida, en el segundo caso se trata de aquella persona individual que ocupa un puesto al

servicio del Estado en las entidades o dependencias regidas

por la Ley de Servicio Civil, en virtud de nombramiento o

contrato expedidos de conformidad con las disposiciones

legales, por el cual queda obligado a prestar su servicio o a

ejecutar la obra personalmente a cambio de un salario, bajo

la dirección continuada del representante de la dependencia,

entidad o institución donde presta sus servicios y bajo la

subordinación inmediata del funcionario representante (R-LSC, 1998: 1b). Ambos conceptos son especificaciones del más genérico Servidor Público o trabajador del Estado, conceptuado como "...la persona individual que ocupe un

puesto en la Administración Pública en virtud de

nombramiento, contrato o cualquier otro vínculo legalmente

establecido, mediante el cual queda obligado a prestarle sus

servicios o a ejecutarle una obra personalmente a cambio de

un salario, bajo la dependencia continuada y dirección

inmediata de la propia Administración Pública" (LSC, 1968: Art. 4). De esa cuenta, todo Diputado miembro de la Comisión y todo el personal que la conforma -con funciones de asesoría o de carácter administrativo- tendrá prohibido dar a conocer o suministrar información de los expedientes, documentos, notas, informaciones o material de cualquier tipo, que por razón de sus funciones sean de su conocimiento. Tal prohibición es especialmente sensible con relación a la imposibilidad de revelar identidades, fuentes y métodos, que puedan perjudicar la actividad de los Servicios de Inteligencia. Las infracciones a esta prohibición, deberán ser objeto de una sanción, la que podría ser igual al doble o triple de la pena ya fijada en el ordenamiento penal guatemalteco para el delito de Revelación de Secretos del Estado (CP: Art. 366). Cesada la relación laboral, los funcionarios y empleados públicos señalados no podrán revelar la información que hubiere sido de su conocimiento, en tanto ésta no hubiere sido oportunamente desclasificada, conforme la legislación lo estipule.

Pero al establecimiento de la reserva y su correspondiente sanción, se hace acompañar de todo un conjunto de medidas de protección a fin de resguardar los documentos que -teniendo clasificación de seguridad- se encuentren en los archivos de la Comisión. Para tales efectos, es posible el establecimiento de un apropiado marco de trabajo entre la Comisión y los Servicios de Inteligencia. De esa forma, atendiendo uno de los puntos críticos de la relación entre la Comisión y los Servicios -el resguardo de la seguridad de las informaciones- se trataría de lograr un trabajo conjunto, a efecto de lograr la colaboración de los Servicios, en la determinación de las medidas de seguridad con las que los documentos deben ser utilizados y almacenados en los archivos de la Comisión, las que deberán ser objeto de atención especialmente por parte todos los miembros de la Comisión, pero especialmente por la Directiva de ésta. Acerca de éste punto, la ASIO-ACT (Part. VA, Section 92F Proceedings of Committee, 4) establece que: "Cualquier documento que tenga clasificación de seguridad nacional y que sea remitido al Comité deberá: a) Ser mantenido bajo la custodia del Comité, manteniéndolo en un lugar aprobado para tales propósitos por el Director General" ( Traducción libre). Otro ejemplo de la forma en la que éste aspecto es abordado, lo presenta the Committe of Members of Parliament on and Inspectors-General of Intelligence Act, 1994, de Sudáfrica. En el artículo 4, inciso b) de la citada ley se establece que: "...inteligencia, información y documentos deben ser manejados en concordancia con las medidas de seguridad escritas o las condiciones prescritas o determinadas por el Presidente de la Comisión, con la concurrencia de los titulares de los Servicios... (Traducción Libre41).

41 ASIO-ACT (Part. VA, Section 92F Proceedings of Committee, 4): "The Committee shall ensure that any documents having a national

security classification provided to the Committee: a) are, while in the

custody of the Committee, kept at a place approved for the purpose

by the Director-General". Committee of Members of Parliament on and Inspectors-General of Intelligence Act, 1994, Sud África. 4, b): "...intelligence, information and documents shall be handled in

accordance with the written security guidelines and measures of, or

the conditions prescribed or determined by, the chairperson with the

concurrence of the heads of the Services...".

Se exceptúa de la aludida obligación de reserva, el caso en que la comisión o cualquiera de sus integrantes advirtiera -a primera vista-, hechos constitutivos de delitos. En tales supuestos, la comisión o cualquiera de sus integrantes pondrá los hechos en conocimiento del órgano jurisdiccional competente y del Presidente del Organismo Legislativo, esto último en sesión secreta, tan pronto como tales irregularidades hayan sido advertidas. En tal caso, se procede teniendo en cuenta lo preceptuado en el Código Penal, el que en su título XIV. De los delitos contra la administración judicial; Capítulo I. De los delitos contra la actividad judicial; Artículo 457, establece el Delito de omisión de denuncia. El funcionario o empleado

público que, por razón de su cargo, tuviere conocimiento de la comisión de

un hecho calificado como delito de acción pública y, a sabiendas, omitiere o

retardare hacer la correspondiente denuncia a la autoridad judicial

competente, será sancionado con multa de cien a un mil quetzales. E. MARCO DE TRABAJO DE LA COMISIÓNE. MARCO DE TRABAJO DE LA COMISIÓNE. MARCO DE TRABAJO DE LA COMISIÓNE. MARCO DE TRABAJO DE LA COMISIÓN Uno de los primeros aspectos a tomar en cuenta para el logro de las funciones de la comisión es lo referente al entorno de ésta. Con ello se pretende explorar la construcción de un ambiente propicio para el desarrollo de las actividades que tiene que llevar adelante una comisión de éste tipo, así como otros temas que atañen a diversos recursos imprescindibles para el alcance de las funciones de la Comisión. Gráfica No. 3Gráfica No. 3Gráfica No. 3Gráfica No. 3 El marco de El marco de El marco de El marco de trabajo de la Comisióntrabajo de la Comisióntrabajo de la Comisióntrabajo de la Comisión

1. LOS CLIMAS POLÍTICOS ALREDEDOR DE LA COMISIÓN: 1. LOS CLIMAS POLÍTICOS ALREDEDOR DE LA COMISIÓN: 1. LOS CLIMAS POLÍTICOS ALREDEDOR DE LA COMISIÓN: 1. LOS CLIMAS POLÍTICOS ALREDEDOR DE LA COMISIÓN: CONSTRUIR CONFIANZA CONSTRUIR CONFIANZA CONSTRUIR CONFIANZA CONSTRUIR CONFIANZA Un primer aspecto a tomar en cuenta atañe a la concepción que sobre el tema de inteligencia priva. Ubicando a la inteligencia como un instrumento auxiliar del sistema de seguridad, en el ámbito de las concepciones en la materia, habrá que hacer un esfuerzo por modificar la concepción doctrinaria de la seguridad nacional y lograr su reemplazo por una doctrina de seguridad y defensa acorde con el sistema democrático. De esa manera, podría empezarse a hacer crecer la idea de abrir las ventanas de los Servicios de Inteligencia, quienes con el tiempo podrán convencerse de las ventajas que esta política podría traerles. Partiendo de la iniciativa anterior, una de las políticas que la Comisión no debe dejar de impulsar consiste la atención permanente a aquellos procedimientos de trabajo que coadyuven a la construcción de confianza en los trabajos que la comisión realiza. No se dice nada nuevo al afirmar la debilidad general de las instituciones democráticas en regímenes en proceso de consolidación democrática. Tal característica general -por la naturaleza de sus funciones- cíclicamente tiende a agudizarse cuando sobre el Poder Legislativo se dirigen los análisis. Partiendo de tal situación, la Comisión deberá fortalecer aspectos como la profesionalidad, calidad técnica y responsabilidad con la que dirige sus acciones. Indudablemente a ello coadyuva el soporte técnico que la misma pueda tener, el establecimiento y la observancia de sus pautas generales de funcionamiento, fundamentalmente en lo referente a la

confidencialidad y obligación de denuncia, la transparencia con la que se manejen los asuntos, y el establecimiento de un apropiado marco de trabajo entre la Comisión y los Servicios de Inteligencia. 2. LA FUNCIÓN DE ASESORÍA 2. LA FUNCIÓN DE ASESORÍA 2. LA FUNCIÓN DE ASESORÍA 2. LA FUNCIÓN DE ASESORÍA Dado el estado del tema en Guatemala y la escasez de recursos humanos capacitados para brindar asesoría en las materias que son objeto de trabajo dentro de la propia Comisión, el equipo de asesores de la misma está llamado a jugar un trascendental rol, como motor de los trabajos que la Comisión se proponga realizar para el cumplimiento de sus funciones. En la LO-OL (Art. 154), los asesores de Comisiones y Bloques Legislativos son conceptuados como servicios profesionales sin oposición. El artículo 155 de la citada ley, establece que "La relación entre los asesores y los Bloques Legislativos y las Comisiones de Trabajo del Congreso, es contractual, de naturaleza civil, no laboral y sus atribuciones serán fijadas mediante contrato suscrito con el Congreso de la República y en forma directa por las Comisiones y los propios Bloques Legislativos, en cada caso". Cada Bloque Legislativo constituido tiene derecho a dos asesores, sin perjuicio de lo cual, por cada cuatro diputados, el Bloque Legislativo tiene derecho a un asesor más (LO-OL: Art. 38). Las fuentes de recursos de asesoría para la Comisión bajo el actual marco de trabajo provienen exclusivamente de tres fuentes: a) El asesor permanente, que actúa a su vez como Secretario Específico de la Comisión (LO-OL: Art. 38); b) Los asesores temporales para proyectos específicos y técnicos, nombrados por la Junta Directiva

del Congreso (LO-OL: Art. 38); c) La asistencia que pueda ser brindada por la Comisión de Apoyo Técnico (LO-OL: Art. 27). En todos los casos, los asesores son nombrados oficialmente por la Junta Directiva a propuesta de la Comisión, atendiendo ésta exclusivamente a los parámetros de honorabilidad e idoneidad en su campo de competencia de los asesores propuestos (LO-OL: Art. 14k). Acerca del tema de los asesores es preciso comprender dos materias distintas: Por una parte, preciso es comprender que cada diputado requiere para el ejercicio del cargo de un trabajo de asesoría, el cual le es suministrado por el equipo de asesores vinculado al Bloque Parlamentario. Usualmente, entre tales asesores se desarrolla una división especializada del trabajo en función de atender las materias que forman parte del trabajo de los diputados del Bloque. Desde esa perspectiva, los asesores realizan trabajos de carácter general, para el Bloque Legislativo y de carácter específico, para los Diputados, en atención a los temas que éstos desarrollen en las Comisiones de las que son parte. No obstante, en ambos casos, se trata de una asesoría de carácter político -que parte de las directrices del Bloque Legislativo-, y temporal, por cuanto que el asesor permanece en su puesto mientras el Diputado y el Bloque Legislativo tengan continuidad en el Congreso. Por aparte, es preciso comprender que el Congreso de la República requiere de una asistencia permanente, técnica y especializada, a fin de llevar a cabo sus cometidos.

Parece interesante en tal sentido la experiencia de diversas Asambleas Legislativas -España, Canadá y Estados Unidos para citar tan sólo tres ejemplos-, en cuanto a contar con asesores técnicos permanentes e independientes de directivas políticas. Se trata de las unidades genéricamente denominadas Centros Generales de Apoyo. En las normas sobre el régimen de asesoramiento de las Comisiones del Congreso de los Diputados y el Senado de España (BOCG, 1989) se establecen pormenores del sistema de trabajo de la llamada Unidad de Asesoramiento Parlamentario. El asesoramiento permanente e independiente tiene varias ventajas, entre las que la fundamental está evidentemente representada por la continuidad. La experiencia acumulada por los funcionarios de planta permanente pasa a constituir un valiosos acervo para los organismos que cuentan con sus servicios, especialmente cuando tales funcionarios son designados tras concurso y riguroso estudio de sus antecedentes técnicos y son estimulados a realizar constantes cursos de perfeccionamiento. Sin embargo, antes que la constitución de dicho Centro General de Apoyo, la experiencia legislativa guatemalteca pareciera indicar como preferible la creación de una Oficina Técnica de Asesoría en Inteligencia -de forma exclusiva- para los Diputados de la Comisión. La Asesoría brindada por tal oficina deberá superar la mera búsqueda de antecedentes legislativos o de bibliografía, prestando de esa forma un servicio útil para todas las actividades que la Comisión se proponga realizar, constituyéndose además, en un imprescindible auxiliar de las labores de la Comisión.

La realización de investigaciones y proyectos de dictamen, los estudios presupuestarios, la formulación de anteproyectos de ley, el estudio de todas aquellas materias que fueren objeto del trabajo de la Comisión, formarán parte de las funciones de la Oficina de Asesoría Técnica. Se comprende así que la acción de control, otorgada a los Diputados de la Comisión, puede ser delegada de forma responsable a los asesores. De esa forma, la interacción con los Asesores de Comisión (Permanente y Temporales) y con los Asesores de los Diputados, permitirá a la aludida Oficina Técnica de Asesoría en Inteligencia, intercambiar puntos de vista con los mismos, evitándose así la falta de sangre nueva que ha sido señalada como una de las carencias de los Centros Generales de Apoyo del Congreso de los Estados Unidos. Con relación al número de miembros de la Oficina Técnica de Asesoría en Inteligencia, la situación económica del país y las limitaciones presupuestarias resultantes de la misma, hacen aconsejable limitar su número a ocho funcionarios: Un coordinador, cinco asesores y dos auxiliares42. 42 Acerca del número de miembros Staff de la Oficina, vale la pena señalar que las Comisiones de Control de ambas cámaras en Estados Unidos, tienen aproximadamente -entre asesores y analistas- 60 personas contratadas a tiempo completo; el Security Intelligence Review Committee SIRC de Canadá, cuenta tan sólo con 12; el Intelligence and Security Committee del Reino Unido, alcanza un equipo de tres personas a tiempo completo, al cual se le agregan investigadores adicionales a tiempo parcial. (SCHA, 1999)

Se deberá poner especial atención en los requisitos de ingreso para los integrantes de la Oficina, los que mediante el procedimiento de oposición curricular puedan ser calificados técnicamente por la Directiva de la Comisión, quien actuará como autoridad nominadora de la Oficina Técnica de Asesoría en Inteligencia. Los integrantes de la Oficina deben satisfacer las exigencias de capacitación y perfeccionamiento que les serán impuestas

por la directiva de la Comisión, que incluirán la realización periódica de cursos relativos al tema. Tras ser aceptado como parte del equipo de asesores de la Oficina y tras haber aprobado satisfactoriamente un período de prueba de seis meses, dicho personal gozará de un contrato de trabajo por tiempo indefinido, pudiendo ascender dentro de la jerarquía de puestos. El régimen de trabajo del personal de la Oficina Técnica de Asesoría deberá ser desarrollado dentro del Reglamento de Trabajo de la Comisión. Finalmente, es de precisar que ficha Oficina Técnica deberá contar con un espacio físico que permita privacidad a los funcionarios y proximidad de éstos a los usuarios de su trabajo, revirtiendo la situación actual donde la gran mayoría de asesores debe desempeñar sus funciones fuera del edificio del Congreso. Gráfica No. 4Gráfica No. 4Gráfica No. 4Gráfica No. 4 Esquema de los flujos de asesoría para la Comisión Esquema de los flujos de asesoría para la Comisión Esquema de los flujos de asesoría para la Comisión Esquema de los flujos de asesoría para la Comisión A más de tales fuentes de asesoría y atendiendo a la existencia de un acervo de experiencia institucional en la materia, la Comisión podría crear un Cuerpo Consultivo Ad-honorem. La misión de dicho cuerpo consistiría en aportar -a requerimiento de la Comisión-, su opinión sobre los temas en tratamiento, dada la experiencia adquirida en su paso por importantes funciones en ambos poderes. Se integraría por acuerdo entre la directiva de la Comisión, proponiéndose entre sus miembros a funcionarios y profesionales en general cuya opinión pudiera ser de utilidad para la Comisión. Con relación a los funcionarios públicos, habría que comprender que los mismos deben de contar con el requisito de haber formado parte de gobiernos constitucionales que hubieran estado relacionados con

materias vinculadas a los Servicios de Inteligencia. En este caso, dicho cuerpo no debería superar un número de cinco personas. 3. 3. 3. 3. Luz y taquígrafosLuz y taquígrafosLuz y taquígrafosLuz y taquígrafos: TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD: TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD: TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD: TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD Aunque en la vida del Congreso de la República, las negociaciones entre Bloques Legislativos evitan por definición los espacios públicos, la decisión de hacer lo más transparente posible la actividad de una Comisión de este tipo resulta trascendental, de ahí la frase Luz y taquígrafos, acuñada durante la transición española, para hacer referencia a la necesidad de la aludida transparencia en el hacer legislativo. Atendiendo a las materias que son objeto de sus trabajos y a la naturaleza de la Comisión, una señal negativa de ésta sería el asumir que generalmente todo lo que ella trata debe ser secreto. Antes bien, en el diseño institucional de sus labores, la Comisión deberá encontrar un equilibrio entre la publicidad de sus cometidos y la responsabilidad con la que éstos se lleven a cabo. Sólo cuando sea imprescindible se le debe dar a las reuniones el carácter de secreto (LO-OL: Art. 79), atendiendo a las materias que se aborden y a la profundidad con la que tales asuntos serán tratados, especialmente, cuando se trate de discusiones relacionadas con información clasificada que los Servicios de Inteligencia han remitido a la Comisión, o bien, en el caso de la discusión de informes secretos que la comisión se apresta a formular. Acerca de éste punto, la comisión tiene tres aspectos a resolver. Por una parte, con sano juicio debe clasificar aquella información que como resultado de sus labores, obre en su poder. P.e., en lo que se

refiere al tratamiento de los informes expresamente secretos que deberá formular y otro tipo de oficios o pronunciamientos. Podrían comprenderse dentro de tales asuntos al detalle de las actas de las sesiones (Formuladas en el Art. 36 de la LO-OL). Por otra, la comisión debe atender a las medidas de protección de aquella información clasificada que fuese remitida en oficios o comunicada verbalmente, a todos sus miembros. No obstante lo anterior, y como tercer aspecto a resolver, la Comisión debe procurar el máximo de publicidad de sus actos e informaciones, para lo cual se requiere de algo más que el informe público establecido dentro de sus funciones. Acerca de éste último aspecto y en concordancia con la concepción esbozada sobre el rol de las Comisiones de Trabajo del Congreso, las cuales, más allá de su tarea legislativa, deben constituirse en centro de elaboración concertada de normativas y políticas, la Comisión podría evaluar la realización de un programa de extensión, dentro del cual podrían considerarse: a) Seminarios permanentes para todos los miembros de la Comisión y su personal auxiliar (Diputados y sus Asesores, Asesores de Comisión, Oficina Técnica y Cuerpo consultivo); b) Visitas programadas a los Servicios de Inteligencia; c) Contactos internacionales mediante visitas e invitación de delegaciones; y, d) Organización por parte de la Comisión de cursos sobre temas de inteligencia, conjuntamente con las entidades especializadas en el tema, destinados a conocimiento e información de los restantes integrantes del Congreso. El referido artículo de la LO-OL señala expresamente aquellos casos en los que las sesiones pueden declararse secretas: Las sesiones del Congreso serán secretas, siempre que se trate de asuntos militares de seguridad nacional o relacionados con operaciones militares pendientes y asuntos diplomáticos pendientes o de

seguridad nacional. Lo serán también cuando conozca de antejuicios por delitos contra el pudor de menores de edad. En este caso, toda persona que no tenga la calidad de diputado deberá abandonar el Hemiciclo Parlamentario y la Junta Directiva adoptará las precauciones adecuadas para evitar que se haga público lo tratado. Si un diputado revelare lo tratado en sesión secreta, se instruirá en su contra las correspondientes diligencias por revelación de secretos. Al respecto, la legislación guatemalteca adolece de normatividad alguna en materia de secretos oficiales, lo cual constituye un serio problema, que para el caso de las pautas de trabajo de la Comisión urge resolver43. 43 Tales asuntos son llevados por las Cámaras en España, estableciéndose que las sesiones de las Camisones -incluidas las de investigación- pueden ser secretas: a) Cuando lo acuerde la mayoría absoluta de sus miembros, a iniciativa de su respectiva Mesa (Directiva), del Gobierno, de dos grupos parlamentarios (Bloques Legislativos), o de la quinta parte de sus componentes (RC: Art. 64.2); b) De ordinario, las sesiones de las Comisiones de Investigaciones preparatorias de su plan de trabajo o de las decisiones del Pleno, o de deliberación interna, o las reuniones de las ponencias que se creen en su seno; c) Los datos, informes o documentos facilitados a estas comisiones para el cumplimiento de sus funciones, cuando lo disponga una ley, o cuando así lo acuerde la propia comisión; d) Las comparecencias informativas ante Comisiones de Investigación cuando éstas versen sobre materias declaradas reservadas o secretas conforme la legislación vigente y cuando a juicio de la Comisión los asuntos a tratar coincidan con actuaciones judiciales que hayan sido declaradas secretas (RC: Art. 64.4); e) Las sesiones o aquellos puntos de las mismas que tengan por objeto el estudio de incompatibilidades, suplicatorios y cuestiones personales que afecten a senadores (RS: Art. 75.2).

Asimismo, y para preservar las normas de seguridad con la que alguna de la información transmitida a la Comisión por parte de los Servicios debe manejarse, podría establecerse que éstos soliciten a la Comisión el estatus de sesión secreta para que la Comisión aborde determinado documento o bien, solicitar a la Comisión tal modalidad de sesión para hacer exposiciones verbales de materias que tengan clasificación de seguridad44.

43 La Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados, de 2 de junio de 1992, sobre secretos oficiales (BOCG, 1992), provee un ejemplo de las modalidades en que los Diputados acceden a tales materias. El punto sexto de la resolución establece que: "Asimismo,

el Gobierno podrá solicitar que la información sobre una

determinada materia clasificada sea facilitada en sesión secreta, a

la Comisión que la demandó o a cualquier Comisión competente en

la materia, en el caso que la iniciativa hubiese partido de los Grupos

Parlamentarios. En estos supuestos, sólo podrán asistir a la sesión

informativa los miembros de la Comisión".

De no reunir los criterios enunciados precedentemente, la invitación a participar en las reuniones de la Comisión podrá hacerse extensiva a legisladores que no pertenecieran a la Comisión (de acuerdo con el Art. 30 de la LO-OL, que textualmente refiere": ...los demás Diputados podrán

asistir a las sesiones de trabajo de las comisiones participando en sus

deliberaciones, con voz pero sin voto, y si lo solicitaren, su opinión podrá

hacerse constar en el dictamen que se emita sobre determinado asunto") y a todos los asesores de los diputados miembros, aunque no fueran específicamente asesores de la comisión. Podrán participar también en las reuniones los enlaces de los Servicios de Inteligencia, en su calidad de funcionarios públicos, de conformidad con lo establecido en los Art. 37 y 73 de la LO-OL. 4. RECURSOS TÉCNICOS, DOCUMENTALES, INFORMÁTICOS Y 4. RECURSOS TÉCNICOS, DOCUMENTALES, INFORMÁTICOS Y 4. RECURSOS TÉCNICOS, DOCUMENTALES, INFORMÁTICOS Y 4. RECURSOS TÉCNICOS, DOCUMENTALES, INFORMÁTICOS Y PRESUPUESTARIOSPRESUPUESTARIOSPRESUPUESTARIOSPRESUPUESTARIOS Las funciones y potestades anteriormente esbozadas requieren de un soporte técnico, documental e informático. La existencia de una base de datos para publicaciones específicas, la tenencia de registros e informes propios, la vinculación a bases de datos nacionales e internacionales con información sobre la temática de la Comisión, son aspectos a tener en cuenta en éste renglón. La creación de una biblioteca especializada en temas vinculados a la inteligencia, para lo cual se requiere de la suscripción de la Comisión a revistas y publicaciones especializadas en la materia, tanto del país como del exterior.

Para ello y atendiendo a las importantes tareas legislativas, la Comisión deberá contar con un presupuesto propio, elaborado por ella misma y remitido a la Junta Directiva del Congreso, para que ésta lo integre al Presupuesto Programado de Ingresos y Egresos del Organismo Legislativo LO-OL (Art. 14m; Art. 18n; Art. ). Gráfico No. 5Gráfico No. 5Gráfico No. 5Gráfico No. 5 Organigrama completo de la Comisión y su marco de trabajoOrganigrama completo de la Comisión y su marco de trabajoOrganigrama completo de la Comisión y su marco de trabajoOrganigrama completo de la Comisión y su marco de trabajo BIBLIOGRAFÍA:BIBLIOGRAFÍA:BIBLIOGRAFÍA:BIBLIOGRAFÍA: LIBROS Y ARTÍCULOS: LIBROS Y ARTÍCULOS: LIBROS Y ARTÍCULOS: LIBROS Y ARTÍCULOS: AC, 1999

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