Pobreza, política social y protección social

Iván M. Garay Pagliai

La pobreza ¿qué es? ¿cómo se mide?

No existe acuerdo entre cientistas sociales en cuanto a una definición ni tampoco en cuanto a la mejor forma de medirla.

Paul Spicker (1999) identifica once posibles formas de interpretar esta palabra: necesidad, estándar de vida, insuficiencia de recursos, carencia de seguridad básica, falta de titularidades, privación múltiple, exclusión, desigualdad, clase, dependencia y padecimiento inaceptable.

No siempre es posible clasificar un método de medición de pobreza de manera unívoca dentro de cualquiera de estas definiciones.

Algunas definiciones

Cuando se realiza investigación sobre pobreza debe considerarse simultáneamente tres aspectos:

La definición conceptual de pobreza.La elección de un mecanismo de identificación de los pobres.La elección de medidas de pobreza (agregación).

Diferentes aproximaciones se traducen en distintas combinaciones de los elementos anteriores.

Evolución de la Pobreza 1990-2006 según

diferentes Líneas de Pobreza (%)

44,3

30,7

35,837,138,5

41,0

45,5

49,6

55,8

29,5

23,3

15,9 14,7 16,117,2

6,5

35,7

19,220,622,0

25,629,0

17,6

13,0

38,6

32,9

27,6

23,221,7 20,2 18,7

13,7

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003 2006

Larraín-FSP

Banco Mundial

A. Latina-CEPAL US$ Ctes.

CEPAL -MIDEPLAN

Pobreza absoluta vs relativa

• Pobreza absoluta.• Asume que la pobreza es algo fisiológico, independiente de las condiciones de otras personas, o de la sociedad.

• Ejemplo: definir la canasta de alimentos por necesidades de calorías.

• Pobreza relativa.• Las necesidades son determinadas culturalmente.

• Yo me siento menoscabado al compararme con mis pares.• Las necesidades cambian con el progreso de los países.

Definiciones

• Pobreza como:

– “Necesidad”: Indicadores sociales (necesidades básicas insatisfechas).

– “Estándar de vida”: Enfoque de las capacidades.

– “Insuficiencia de recursos”: Enfoque relativo.

Enfoque de Necesidades Básicas Insatisfechas

• No importa si los individuos poseen el ingreso para satisfacer sus necesidades básicas, sino que efectivamente éstas hayan sido cubiertas.

• Evalúa los bienes y servicios efectivamente consumidos por las familias.

• Materialidad de la vivienda.• Hacinamiento.• Servicios básicos: agua, luz.• Participación en educación.• Equipamiento/bienes.

• Permite construir mapas de pobreza.

Fundamento

Para lograr una igualdad de oportunidades la sociedad debe prestar atención a aquellos que poseen menos bienes materiales y que han nacido en situaciones sociales menos favorables.

Justicia Distributiva de John Raawls…

Enfoque del estándar de vida

Se considera pobres a las personas cuyo ingreso o consumo no es suficiente para mantener un nivel de vida considerado mínimo.

Enfoque relativo

La satisfacción de necesidades específicas es irrelevante, y lo que importa es que los recursos disponibles permitan llevar una “forma de vida aceptable” de acuerdo a los estándares sociales prevalecientes.

Algunas dificultades en la medición

• ¿Cuales son los recursos que se consideran necesarios para una familia?

• ¿Tienen todas las familias necesidades comparables?

• ¿Cómo crear entonces aproximaciones metodológicas que permitan obtener indicadores globales de pobreza?

Una primera aproximación a la medición: Ingreso y/o riqueza

• Riqueza: Stock de capital.

• Ingreso: Flujo de capital.

• La idea es determinar si un hogar es pobre por no tener un conjunto de bienes (riqueza) o bien no alanzar un cierto nivel de ingreso.

• ¿Cuál es el parámetro más “objetivo” a partir del cual puede hacerse ello?

En búsqueda de “objetividad”

• Calorías diarias para poder subsistir y su posterior valorización a precio de mercado (línea de pobreza).

– ¿Necesitan todas las personas el mismo nivel de calorías para poder subsistir?

– ¿Se puede afirmar que una persona no vive en situación de pobreza por el sólo hecho de tener recursos para subsistir?

• Estos métodos se denominan ABSOLUTOS.

Definición de pobreza

• Pobreza de Ingreso.• Familias con un ingreso per capita menor a un monto

prefijado.• Monto fijado en relación a los costos necesarios para ciertos consumos básicos, según el valor de una canasta de

alimentos.• En Chile se define indigente a quien tiene un ingreso per cápita menor

al valor de una canasta básica de alimentos.• Definición de pobre: Aquel con ingreso menor a dos canastas de

alimentos.• Virtudes:

• Fácil de medir.• Permite comparaciones en el tiempo y entre países y

regiones.• Debilidades.

• Ingreso no implica acceso a dichos bienes ni servicios.• No evalúa la distribución del ingreso-consumo al interior del hogar.

Línea de indigencia y pobreza

• Canasta Básica de Alimentos – CEPAL 1978.

• Definición de Ingresos.

• Ingresos autónomos + Monetarios.

Sistemas de Medición

• Encuesta CASEN.

• Encuesta aleatoria a 60.000 personas en el país, realizada cada 2 años.

• FICHA CAS.

• Encuesta realizada vía municipios a personas que solicitan beneficios sociales.

• FICHA DE PROTECCIÓN SOCIAL.

Métodos relativos

• Utilizando los ingresos (o el capital) se determina la condición de pobreza de un hogar en términos comparativos con el resto de la población.

• Ej.: Cantidad de personas/hogares que tienen ingreso por bajo de una línea fijada como un porcentaje determinado del ingreso promedio (o también puede usarse mediana) del total de la población.– Estas nuevas líneas cambian cuando cambia el ingreso promedio (o

mediana de los ingresos) de la población.– Así una persona (u hogar) puede pasar a ser pobre aún cuando su

ingreso no se modifique.• La perspectiva relativa permite combinar una perspectiva de

pobreza con una de distribución del ingreso.• Es “ideal” esta perspectiva.• NO: ¿Cuál es el porcentaje correcto del promedio (o mediana) de

los ingresos que puede considerarse como el correcto para construir la línea.

Una tercera perspectiva: Deprivación

• Se considera a una familia como deprivada en la medida en que la Cantidad y calidad de los bienes que posee no le permite vivir socialmente integrada (Nolan & Whelan, 1996).

• Cómo se mide esto? (metodología usada en Irlanda).– Se realiza una encuesta en hogares sobre los bienes que el jefe

de hogar considera que todo hogar debería poseer.– En segundo lugar se le consulta al jefe de hogar sobre si posee

aquellos bienes que consideraba necesarios.– Trabajo de gabinete: Se determina cuales son los “n” bienes que

más se repiten en el primer caso.– Se fija un porcentaje para posesión (línea): una familia que no

tiene al menos % de los bienes determinados en el paso anterior se considera como pobre.

Definición de pobreza como capacidad

• Capacidades (Amartya Sen):

• El ingreso puede ser visto como un medio, y no un fin.

• Lo importante son las capacidades para desarrollarse:

• Nivel de vida adecuado.• Vida larga, saludable y creativa.• Libertad, dignidad, autoestima, respeto.

• Ventaja: Medición más integral.

• Desventaja: difícil de medir.

Índice de Desarrollo Humano

• Índice de Desarrollo Humano.

• Entre cero y uno.• Chile esta dentro de la categoría de alto desarrollo humano.• En el 2003 Chile estaba en el ranking 43 dentro de los países.• 3 áreas:

• Ingresos.• Salud, años de vida y calidad de vida.• Educación.

• Se mide a nivel mundial, clasificando en categorías y ranking.

• Ingresos.• Para comparar ingresos entre países, se ajustan por la capacidad de compra de un dólar en cada país.

• $1000 dólares en Chile rinden más que en USA.

Exclusión social

• Quedan fuera del proceso de crecimiento.

• Quiebre de lazos del individuo con la sociedad, los que están dentro de la sociedad, los que están fuera….

• Dimensión económica.• Dimensión política.• Dimensión cultural.• Dimensión espacial.

Vulnerabilidad Social Proceso multidimensional que confluye en el riesgo o probabilidad del individuo, hogar o comunidad de ser herido, lesionado o dañado ante cambios o permanencias de situaciones externas y/o internas.

La vulnerabilidad social de sujetos y colectivos de población se expresa de varias formas:

– Como fragilidad e indefensión ante cambios originados en el entorno.

– Como desamparo institucional desde el Estado que no contribuye a fortalecer ni cuida sistemáticamente de sus ciudadanos.

– Como debilidad interna para afrontar concretamente los cambios necesarios del individuo u hogar para aprovechar el conjunto de oportunidades que se le presenta.

– Como inseguridad permanente que paraliza, incapacita y desmotiva la posibilidad de pensar estrategias y actuar a futuro para lograr mejores niveles de bienestar.

Política Social

• Ejes o políticas fundamentales: desarrollo de la infraestructura.

• Ejes o políticas fundamentales: desarrollo productivo.

• Ejes o políticas fundamentales: desarrollo social.

• Ejes o políticas fundamentales: valor de la cultura.

• Ejes o políticas fundamentales: Ciencia, Tecnología e Innovación.

• Ejes o políticas: inserción regional en la globalización.

Desarrollo de la infraestructura

Que comprende, por un lado, la construcción de obras viales, portuarias, aeropuertos, que influyen directamente en la calidad de vida de las personas y de la comunidad en su conjunto, permitiéndoles su desplazamiento a través del territorio nacional y,

Por otro, proveer del acceso a los servicios fundamentales como agua potable, electrificación, telefonía, caminos secundarios, obras de regadío, saneamiento, etcétera, todo lo cual se traduce en mayores oportunidades personales y más altos grados de integración.

Desarrollo productivo

Debe enmarcarse en la estrategia de desarrollo de la región, elaborado sobre la base de su realidad, de sus recursos naturales y humanos,

Del impulso y eficiente funcionamiento de sus organizaciones productivas e instituciones estatales creadas para este fin, de modo tal de convertir sus ventajas comparativas en ventajas competitivas.

Desarrollo social

Entendiendo por ello al conjunto de políticas de corto y mediano plazo orientadas a elevar los niveles de vida y la satisfacción de las necesidades de cada uno de los ciudadanos y ciudadanas de la región.

Valor de la cultura

Entendida como una política que contribuya a expresar las identidades regionales y territoriales y garantice la actividad creadora y el acceso de todos los ciudadanos y ciudadanas, a la pluralista y variada oferta cultural.

Ley que crea el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes.

Ciencia, Tecnología e Innovación

Ricardo Lagos asume el compromiso de aumentar la participación del gasto del 0.6 al 1.2% del PIB, y desconcentrar y fortalecer capacidades en estas materias.

CONICYT inicia el Programa de Creación de Unidades Regionales de Desarrollo Científico y Tecnológico en seis regiones.

Instalación en regiones de los CONSEJOS DE DESARROLLO CIENTÍFICO E INNOVACIÓN TECNOLÓGICA .

Inserción regional en la globalización

Aprovechando las oportunidades que han abierto para nuestro país los Tratados de Libre Comercio y Cooperación recientemente firmados con la Comunidad Europea e importantes países de distintos continentes.

Modelos de redes de protección social o transferencias condicionadas.

• Se basan en la transferencia de ingresos a los grupos más necesitados de una sociedad.

• Banco Mundial define a las redes de protección social como aquel conjunto de programas sociales, formales o informales, públicos o privados, diseñados para proveer o sustituir el ingreso de los más pobres. Estos programas pueden tomar la forma de transferencias económicas, programas de alimentación, microcréditos, además de programas que aseguren el acceso a servicios públicos como los subsidios educacionales o de salud.

Funciones:– Redistribución del ingreso.– Apoyo a los sectores más pobres a manejar los riesgos que las

amenazas constantemente y los mantienen en la pobreza.

Modelo de protección social

Incorpora estrategias redistributivas y de equidad social, transferencias y redes de protección social para los más pobres e incorporando el manejo social de riesgo, basándose en supuesto de que los grupos más pobres son más vulnerables a los riesgos y carecen de instrumentos adecuados para manejarlos.

Riesgos

– Macro: hambre, desastres naturales, crisis económicas.

– Micro: enfermedades, discapacidad, desempleo.

• Lo anterior significa por parte de la familia: venta de bienes, mandar a los hijos a trabajar, disminuir la alimentación, entre otros.

Protección Social

• La Protección Social en Chile está constituida por el conjunto de intervenciones sociales que el Estado otorga en el ámbito de los derechos sociales de las personas, de conformidad a la Constitución Política de la República y las Leyes.

• Incorpora:

– Enfoque de Derechos.– Enfoque de Vulnerabilidad Social.

Enfoque de Derechos

Las garantías sociales son definidas como:

“El conjunto de técnicas jurídicas, institucionales, programáticas y financieras que operacionalicen los derechos sociales y permiten asegurar su ejercicio en un campo acotado de prestaciones que la sociedad se compromete a proveer, en especial, para todos aquellos que viven en situación de pobreza y/o vulnerabilidad”.

Ellas aseguran “el ejercicio de los derechos, reflejando mínimos sociales por debajo de los cuales ningún miembro de la sociedad debe estar”.

Es necesario considerar que la implementación de las garantías sociales es diversa, pues refleja las condiciones sociales y políticas de cada país.

Lo cual requiere una discusión social respecto de “Qué se garantiza, a Quienes y Cómo se financia”.

Enfoque de Derechos

Las garantías sociales se desglosan en cinco subgarantías para facilitar el diseño de la política:

1) de Acceso: disposiciones técnicas que aseguran a los titulares de los derechos que puedan acceder a un conjunto de servicios definidos en forma oportuna y por el tiempo necesario;

2) de Calidad: procedimientos técnicos que aseguren la prestación de servicios sociales de acuerdo a normas y estándares de calidad establecidas, la existencia de controles y evaluaciones periódicas.

3) de Protección Financiera: asegurar que las personas sin condiciones para enfrentar el costo del servicio tengan igualmente acceso al mismo;

4) de Participación y Revisión continua: que las garantías y subgarantías tengan actualización continua de acuerdo a la disponibilidad de recursos, nuevos riesgos, consensos político y social, y el avance de la ciencia y la tecnología; y

5) de Reparación: asegura el reclamo por el cumplimiento de cada subgarantía.

Enfoque de la Vulnerabilidad Social

Inseguridad e indefensión que experimentan comunidades, familias y personas en sus condiciones de vida a causa de algún tipo de evento traumático (por lo general económico).

– Manejo de recursos y estrategias utilizadas por las comunidades, familias y personas para enfrentar los efectos de los eventos traumáticos.

– Por tanto, a diferencia del enfoque de pobreza, el enfoque de la vulnerabilidad social incorpora una visión más integral y considera la disponibilidad de recursos y estrategias que poseen las propias familias para enfrentar los riesgos que las afectan.

Adecuación del instrumento de selección de los beneficiarios de la protección social: Ficha de Protección Social.

Sistema Intersectorial de Protección Social

Modelo de gestión constituido por el conjunto de intervenciones sociales ejecutadas y coordinadas intersectorialmente por organismos del Estado para promover el acceso a mejores condiciones de vida de la población más vulnerable.

Bibliografía

• Rodrigo Castro: Serie Informe Social No 85. Movilidad de la pobreza en Chile, Análisis de la encuesta panel 1996-2001.

• María Elena Arzola: Serie Informe Social No 112. Determinantes de la pobreza en Chile (1996-2006).

• CEPAL, Juan Carlos Feres. Enfoques para la dedición de la pobreza.

• MIDEPLAN (2002). Síntesis de los principales enfoques, métodos y estrategias para la superación de la pobreza.

• Mauricio Olavaria, Documento de Trabajo No 76. Pobreza: medidas

• Mauricio Rosenbluth (2006). Una propuesta para actualizar la canasta de satisfacción de necesidades básicas, en Umbrales Sociales, FPSP.