Pobreza, desigualdad y política social
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Desigualdad, inclusión social y Democracia Febrero 2017 Nicolas Foucras PhD Universidad TEC de Monterrey [email protected]
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Desigualdad, inclusión social y Democracia
Febrero 2017
Nicolas Foucras PhDUniversidad TEC de Monterrey
Índice
1. Análisis y medicación de la pobreza2. Ventaja y desventajas de la “línea oficial de pobreza” (metodología privilegiada en México y EEUU)3. Impacto de la (percepción) pobreza4. Los objetivos de la Política social (PS)5. Los desafíos de la política social
1. ¿Cómo analizar la pobreza? ¿Cómo medirla?
Pobreza de acuerdo al BM
• Extrema pobreza: personas que viven con menos de 1.90USD al día
• Pobreza: personas que viven con menos de 3.10USD al día
• Vulnerabilidad (pobreza multidimensional) hasta 10USD
• México: 79,5% vive en vulnerabilidad (95M) ie alrededor de 25M vive por encima (Hernandez 2015)
Source: Angus Madisson 2002
Pobreza extrema ha disminuido: tasa ha bajado de manera significativa en China, India y ALC
• Brasil: 5%• México: 9%• China: 10%• India: 15%• Indonesia: 18%• Filipinas: 18%• Angola: 25%• Nigeria: 42%• Chad: 79%
Source: WB
• No hay consenso sobre pobreza y su medición Þ Afecta la política pública Þ Afecta confianza en el Estado para resolver los problemas (Rodriguez
2009)
Þ Conceptualizar es parte del problema
• PNUD (2015): “el mundo no ha sido capaz de dar una respuesta satisfactoria ni en la teoría (para explicar la pobreza) ni en la práctica (para erradicarla)”
• Conceptualización tiene un impacto en la orientación de los recursos a través de la política públicaÞEs una tarea conflictiva
• ¿Cómo analizar la pobreza? – ¿Desde lo individual? (pba del individuo) – ¿Desde lo colectivo? (pba de la colectividad, pba de inclusión)=> 2 perspectivas políticas para medir la pobreza
• Para economistas liberales (FMI y varios Estados): – Pobreza/desigualdad se resuelve con mayor crecimiento – Problemas sociales son considerados como un elemento
residual de la política macroeconómica (son temporales); sub-producto del disfuncionamiento del mercado (Perez 2006)
• Para lo politólogos: pobreza/desigualdad afecta a la democracia y gobernabilidad (afecta confianza en las instituciones, ciudadanía de baja intensidad, se construyen soluciones al margen del Estado…) => frena la consolidación nacional
• Definición tradicional de la pobreza: “pocos recursos económicos” pero se requiere una visión más integral porque no permite considerar la complejidad de la marginación: hay muchos problemas sociales/individuales difícilmente detectables/cuantificables dificultando plena participación en la vida (Foucras 2014)
Tendencia: Estado de existencia en el cual un individuo:– No tiene cubierto las necesidades básicas para “vivir
dignamente” (vivir una “vida normal” o “digna”; Sen) => responsabiliza a todos (Lister 2004)
– No tiene las oportunidades para acceder al “desarrollo humano” (* ver PNUD)
– Sufre de “Exclusión social” (incapacidad de inserción: libertades formales Vs reales) Sen
• Sen relaciona lucha contra la pobreza al desarrollo humano y preconiza la universalización de las “libertades reales” del individuo (=> derechos y capacidades de acceso)
Para entender a Sen:
• El liberalismo (político y económico) se preocupa por las libertades formales (ej: libertad de estudiar) pero no se preocupa por las libertades reales (ej.: capacidad para poder estudiar)
• Liberalismo favorece los derechos del individuo sin considerar sus condiciones de existencia (derechos pueden ser accesibles nada más para los que poseen las capacidades)La capacidad de acceso o no crea insiders o outsiders
“Desigual acceso a servicios públicos esenciales, como educación, salud, agua potable, vivienda, seguridad, transporte
público” (Insulza 2014) => Existen obstáculos a la libertad (no hay libertad
efectiva) (Sen)
«Pobreza significa que se deniegan las oportunidades y las opciones más fundamentales del desarrollo
humano: vivir una vida larga, sana y creativa y disfrutar de un nivel decente de vida, libertad,
dignidad, respeto por sí mismo y de los demás»
PNUD (1997; Informe sobre Desarrollo Humano 1997)
• Para Sen, satisfacer las capacidades básicas de desarrollo humano requiere: – Estar nutrido (“comer bien”)– Estar vestido (“vestirse bien”)– Tener un hogar (“vivienda digna”)– Escapar a la enfermedad evitable (acceso a la salud)– Poder educarse (acceso a educación de calidad para todos)– Poder viajar (acceso a transporte e infraestructura); Una persona
discapacitada tiene más dificultades para satisfacer sus capacidades– Vivir sin pena (marco laboral “digno”)– Ser capaz de participar en las actividades de la comunidad– Tenerse respeto propio (reconocimiento social; auto-estima; dignidad)
• Sen reconoce que en las “sociedades modernas” (global, citadina, tecnológicas) la satisfacción de las capacidades básicas evoluciona/cambia cada vez más rápido y existen cada vez más posibilidades de exclusión
• La tendencia consiste en una construcción del concepto desde abajo (Sen)
ÞPrivilegia la democratización, geometría variable, relatividad, evaluación cualitativa y da espacio a la construcción social (perspectiva constructivista i.e. bottom up)
ÞEstado da la palabra a los que viven la pobreza
• Ciudadanía tiene que conceptualizar la pobreza para que el Estado pueda abatir el problema (=> pobreza como producto de una discusión constante Estado-Sociedad civil)
Ausencia de “línea de pobreza” permite un debate constante sobre pobreza => Encuesta de opinión (auto-evaluación de percepción de Bienestar)
• Se relativiza el peso de los indicadores: fríos, especulativos, desconectados, que no consideran heterogeneidad, fácilmente manipulables políticamente, privilegian las políticas públicas focalizadas, que favorecen la miopía de la Administración publica
• Construcción bottom up permite considerar las características del lugar donde los individuos viven : –Precios son diferentes dependiendo del lugar de
residencia (necesidades financieras son diferentes)– Estándares de “vida normal” de las comunidades
son diferentes– Expectativas/necesidades son diferentes
Nota: hay actores que tienden a generar expectativas en toda la sociedad actuando de manera diferente:
Educación, medios, discurso, mercado y individuos vía decisiones cotidianas..
• Pobreza es socialmente creada: cada día el individuo construye el “estilo de vida normal” i.e. crea nuevas necesidades requeridas para formar parte de las dinámicas (mayoría de las necesidades son materiales)
• Pobreza no es un concepto estático (cambia en el espacio y tiempo): expectativas no dejan de crecer (globalización extiende referentes occidentales de consumo) ¡existe cada vez más percepción de necesidades! (“no me alcanza”) (Foucras)
• El modelo global tiende a promover un sentimiento de pobreza causado por el individualismo, consumo excesivo, perdida de dignidad y auto-estima (Sen)
• Muchos afirman que la pobreza depende cada vez más de la desigualdad: más existe desigualdad más la persona se va a sentir pobre (Piketty)
Fuerte desigualdad 1% > 99%2016: 1% tiene más riqueza que el 99%
(i.e. 1% tiene más que 50% riqueza… 50% de la población tiene 0.7% de la riqueza)
(fuente: Oxfam)
México: existían 3 líneas de pobreza y ahora son 2• Pobreza alimentaria: Incapacidad para obtener una canasta
básica alimentaria con todo el ingreso disponible en el hogar (Línea de Bienestar Mínimo) en diciembre 2016 era de $1,369 (urbano) y $979 (rural)
• Pobreza de capacidades: Incapacidad para obtener una canasta básica alimentaria + efectuar los gastos necesarios en salud y educación con todo el ingreso disponible en el hogar (no se mide desde 2014)
• Pobreza de patrimonio (línea de bienestar económico): Incapacidad para obtener una canasta básica alimentaria + efectuar los gastos necesarios en salud, educación, vivienda, vestido y transporte con todo el ingreso disponible en el hogar
Evolución mensual de la canasta alimentaria (Linea de bienestar mínimo Enero 2009 – Diciembre 2016)
CONEVAL 2017
2012 Vs 2014: retrocede pobreza extrema (alimentaria) y avanza pobreza y desigualdad
Brecha (GINI) se ha incrementado
CONEVAL 2015
Salario mínimo en
ALC (mensual y en USD)
Fuente ComparaGuru.Com Junio 2016
El Portal de Empleo del gobierno federal (empleo.gob.mx), una de las principales bolsas de
trabajo en México, contaba con 125 mil 528 vacantes disponibles registradas
2. Ventaja y desventajas de una “línea oficial de pobreza” (metodología privilegiado en México y EEUU)
Ventajas:
• Gobierno asume y reconoce la existencia de la pobreza
• Se identifican a las personas• Se puede evaluar el progreso/impacto de la Política
social (seguimiento)
Desventajas (Valero 2005; Kliksberg 2006): • Perspectiva técnica e instrumental• Da la ilusión de controlar el problema • Línea es el reflejo de una consideración política
(objetivo de los gobernantes: orientar la línea hacia abajo => manipulación política posible igual que en el calculo de la tasa de inflación; sobre todo si existe fuerte déficit democrático)
• Se asume que la medida representa un consenso sobre pobreza y los programas adoptados => permite controlar la critica (sobre todo en AL donde las decisiones políticas se asimilan a leyes divinas)
• Problema para construir y mantener actualizada una canasta de referencia (¿solo en base a inflación? = Postura de Bradshaw)El problema es que puede existir una brecha creciente entre el valor de la canasta y la inflación (otra canasta) si algunos productos básicos como vivienda y alimentos se incrementan más rápido
• Hipótesis de la canasta: las necesidades de los pobres son pobres (problema de nuestras sociedades modernas/citadinas es que las necesidades son cada vez más importantes: acceso a Internet; madres que trabajan con niños en guardería…)
• El coeficiente de Engel que toma como referencia la evolución del precio de los alimentos; el problema es que el costo de las otras necesidades puede aumentar más (como por ejemplo la vivienda sobre todo por la especulación)
• No hay estrategia para resolver las causas reales de la pobreza (desresponsabilización)
• Las personas justo encima de la línea no tienen derecho a reclamar; además no todos los individuos con bajos ingresos sufren privación consumo
Realidad: No hay división clara entre incluidos y excluidos + hay problemas sociales/individuales difícilmente
detectables/cuantificables que impiden plena participación en la vida Þ necesario estrategias amplias y no solo orientadas hacia la pobreza
por ingreso Nota: evitar etiquetar a las personas como pobres!
3. Impacto de la percepción de precariedad y pobreza
• Individuo tiene otros problemas que la participación (ciudadano es receptor pasivo de beneficios; Sociedad actúa como recipiente y no caja de resonancia) (Garza Cantu)
• Afecta auto-estima => desvaloriza• Mantiene miedo, incertidumbre y percepción inseguridad• Sentimiento impotencia• Visión de corto plazo • Afecta capacidad auto-organización y capital social
(Villafuerte 2010)• Percepción que solución esta fuera relación con Estado
(no puede esperar; no confianza) • Fácilmente manipulable• Dificulta consolidación del mercado y generación
competitividad
• Favorece asistencialismo y por ende el control político–Reproduce percepción pobreza –Favorece pasividad política –Incapacidad organizarse para aportar
soluciones orgánicas a pbas (iniciativas)–Perdida dignidad y auto-estima–Mantiene clientelismo político respecto a
las políticas
• Consolida las válvulas de escape que frenan la unidad/participación: Informalidad, Migración, Narcotráfico, Iglesias, “Transnacionalización desde abajo” => Muchos viven en una relación de exterioridad al Estado (Villalobos 2010; Olvera 2007) (escenario neo-medieval)
• Frena la consolidación de la estructura económica
• Afecta la recaudación fiscal
La pobreza afecta la gobernabilidad y estabilidad/consolidación socio-
político-económica
4. ¿Cuáles son los objetivos de la Política social (PS)?
• PS = Acciones públicas con el objetivo de modificar las condiciones vida para evitar (Ocampo 2008):– Deterioro del Bienestar (Be)– Desagregación del tejido socio-económico– Exclusión social– Explosión social– Perder los derechos fundamentales (como acceso a
“vida digna”)– Aliviar una situación difícil para una persona/hogar
=> No se limita a la lucha contra pobreza (Alonso 2008)
• PS = Política pública (PP) de….– Protección social (pobres y vulnerables) – Desarrollo social (bienestar)– Mejora capacidades de inclusión– Expansión de los derechos humanos i.e. mejoramiento de
las libertades reales del individuo (Sen) => Esta en el centro del pacto y cohesión social (Ocampo 2008)
• PS es parte de la….– Estrategia de desarrollo integral/sostenible– Construcción de capital social y de la democracia – Proceso de creación/consolidación de un destino común– Competitividad económica– Búsqueda del mejoramiento de la percepción de bienestar
en un tiempo/espacio determinado
Evolución PS de acuerdo con los paradigmas:
• Neoliberalismo:
– Problemas sociales considerados como un elemento residual de la política macroeconómica (son temporales); sub-producto del disfuncionamiento del mercado (Perez 2006)
– La PS significa una mala distribución de los recursos (intervención del Estado es contra-productiva)
– Estado liberal requiere nada más un sistema judicial, policía, autoridad para regular la competencia y Banco central=> En contra del Estado de bienestar y servicios públicos => Estado no tiene que gestionar sistema educativo, salud, telecomunicación, transporte, pensión y agua…: solo el mercado lo hace
– Miedo que el Estado pueda abusar (Estado es la amenaza más importante para las libertades) => limitar sus acciones
– XX: desarrollo escuela Public choice (Tullock, Buchanam; perspectiva de los economistas rol del Estado) : Acción pública responde más a intereses electorales o personales de los policy makers que a “interés general” y no de la sociedad civil (de hecho es imposible definir el “interés general”; no creen en la perspectiva de Krasner)=> Estado tiene que ser mínimo
– Misión de la PS = reproducir fuerza laboral (vía salud pública; educación); mantener el buen funcionamiento del mercado => visión minimalista
• Nuevo-desarrollismo actualmente influyente en América del Sur (Valdés y Maya 2008; Ocampo 2008): – Buen Vivir se vuelve motor de la decisión pública y centro
del “desarrollo” (Gudynas y Acosta 2010)– Interés se centra en la “calidad de vida” definida
democráticamente (salud, educación, asistencia, cultura, deporte…)
– Garantizar emancipación Humana y felicidad personal– ↓Desigualdad (pobreza relativa; GINI) (Piketty “El capital”)– Calidad del empleo (“trabajo digno” como eje de cohesión
social)– ↑ Cobertura para mejorar los efectos redistributivos de la
PS – Estado defiende las libertades reales, derechos del
individuo y naturaleza
Hoy PS esta en el centro de la gestión pública debido a:
• Demandas crecientes (masa critica cada esta vez más organizada y la sociedad construye necesidades consideradas como “derechos”); hay un despertar del ciudadano (Kliksberg)
• En los países emergentes hay presión por parte de países industrializados, sindicatos y ONGs para que consoliden su marco normativo (la debilidad de la legislación afecta la competitividad y seguridad de los países industrializados)
• Deseo de recuperar la gobernabilidad y tener un mayor control sobre violencia social (por indicadores de competitividad)
• Presión de la Iniciativa privada (IP): Existen amenazas sobre el modelo actual (mercado requiere la intervención del Estado)
=> PS se vuelve un tema transversal en las política pública
5. Lo que requiere la política social (desafíos)….
Desde la Administración pública (AP):• Cambiar la percepción sobre la PS: No basta luchar
contra pobreza
• Pasar de objetivo de desarrollo económico (excluyente) → desarrollo social (No basta crecimiento económico)Þ Economía al servicio desarrollo social
• Analizar fuentes de pobreza
• Capacidad humana para llevar a cabo estudio cualitativo del nivel pobreza percibido por individuos (lo frena la tradición de gobierno central y jerárquico; Cornejo 2005)
OCDE 2009
En el contexto actual: la visión bicéfala del Estado no permite frenar la brecha creciente (impide modelo integral; Leonard y Losch): índice GINI después de la transferencia de
impuestos
• Permitir penetración en AP de Demandas plurales => Participación SC en diagnósticos + definición necesidades reales + forma intervención + ejecución + control + evaluación resultados => requiere confianza y capital social horizontal/vertical
• Recuperar informalidad• Promover trabajo colaborativo y descentralizado (OSC,
Iglesias, AC, organizaciones vecinales, sector privado): concertar la PS => mecanismos de concertación
• Aceptar la transversalidad de la PS (PP de economía, transporte, laboral, fiscal, exterior…)
• ↓ Desigualdades sociales (PP redistributivas)• Visión largo plazo
• Generación empleos dignos (trabajar con IP, política industrial, acceso al crédito, etc.)
• Nuevo acuerdo social: IP – Trabajadores – Estado • Promover la formación de capital social + ciudadanía
responsable/activa + Fortalecer redes sociales e Identidades locales (Zermeño 2009)
• Responsabilizar gobierno local: mejor actor para construir redes para ↓ marginación/exclusión social => cohesión (Cornejo 2005)
• Reconocimiento del valor de solidaridad• PP de no discriminación y no exclusión => favorecer
reconocimiento, respeto, generación sentimiento interdependencia, creación identidad y verdad común (Habermas)
• Modelo centrado en el humano• Acceso efectivo y universal a salud, educación,
agua potable (Kliksberg 2006)• Mejorar equidad => PP redistributivas => PP
amplias y no solo pobres (incluir sectores que pueden caer en vulnerabilidad)
• Consolidación cadenas productivas (inclusión PYMEs en dinámicas económicas globales)
• Fondos de cohesión para mejorar convergencia territorial
• Recuperar control sobre finanzas (Banca desarrollo)
• Pacto fiscal• Proyectos de inclusión social • Reconocer que la pobreza es multidimensional• Dar a la pobreza una dimensión ética (Sen)…
Problemas para luchar contra pobreza
• Pobreza ha disminuido pero la brecha se ha incrementado
• Falta modelo de crecimiento con reparto (problema estructural y especialización en la economía internacional)
• Estado hace frente a presiones crecientes en México– Externas: OEA, OCDE, sociedad civil organizada como ONGs,
FMI y Banco mundial, Unión Europea, etc. para tratar el tema de la desigualdad
– Internas aunque menos organizada por conformismo, resignación, visión de corto plazo y institucionalización de válvulas de escape (economía informal, religión, migración o violencia organizada…)
• PS por el hecho de generar redistribución riqueza y poder está sujeta a conflictos y frenos
• Costo político: Gobierno no interesado; luchar contra “pobreza” = perdida bases clientelares (los más pobres) (Kligsberg)
• Costo económico: orientación “irracional” de recursos (Perez 2006)
• Requiere recursos humanos y presupuestarios• Carácter multinivel de las causas/consecuencias: local,
nacional, regional y global• ↑Marco de referencia global [Cumbre sobre
Desarrollo Social (1995) + ODM (2000-2015 y 2015-2030); UE; OCDE; BM] (↑ condicionalidad
• Muchos actores involucrados:– Gobierno en turno– Agencias gubernamentales– ONG + asociaciones ciudadanas (nac y transnac)– OI + Bancos regionales– Banca de desarrollo– Iglesias (nacionales y transnacionales)– IP (RSE puede incluir objetivos desarrollo social)– Sindicatos (nacionales y transnacionales)– Migrantes y remesas– … OCT y otras mafias
Consecuencias:– Dificulta definir objetivos + medios + coordinación (puede
afectar eficacia)– Difícil construir política universal– Difícil conseguir consenso social para guiar PS
• Fuerte déficit democrático estructural; Ciudadanía precaria, baja intensidad, desprotegida y fragmentada (O´Donnell; Olvera 2007)– Cultura del asistencialismo + resignación =>
Legitima arbitrariedad que es percibida como una ley incontrolable de la Naturaleza (Pérez 2006)– Sociedad precaria (…y miedo); visión de corto plazo– Tradición autoritaria–Válvulas de escape–Un incremento participación significa costo
oportunidad para autoridad (sin embargo baja participación impide desarrollo social)
• Falta cohesión/identidad nacional; muchos muros; falta sentimiento interdependencia y compromiso (Olvera 2007)–Numerosos debates inconclusos:
Identidad/Nación, Objetivos a alcanzar, Modelo de desarrollo a seguir (Podesta 2006)–Difícil considerar todas realidades (campo Vs
ciudad)
=> solidaridad difícil implementar; Pba: PS eficaz requiere organizar sociedad alrededor ppio de solidaridad + universalidad (Lambert; Ocampo)
=> Cultura de la no participación favorece –Modelo apolítico– Importante inmunidad AP + elite–Ausencia de contra pesos–Burocratización + corrupción–Clientelismo–No captación información–Malas estrategias (no adaptadas a
realidades)–Difícil reorientar y secuestración programas
existentes
• Capacidad fiscal estado (difícil implementar políticas contra cíclicas en AL):– Sistema tributario débil– Falta ciudadanía fiscal (pacto fiscal)– Informalidad– Clase media restringida– Evasión fiscal– Mal funcionamiento de la colaboración con IP en
generación/gestión bienes y servicios públicos : concentración hacia sectores más rentables
• Acceso difícil a todos sectores (geográficos; economía informal)
• Puede haber tensión entre objetivos económicos (crecimiento + competitividad) y objetivos redistribución social (sobre todo si actores económicos desconectados)
=> México: subordinación de lo social a lo económico (Campo 2008)
• ¿Descentralizar? Ventaja: se puede identificar mejor los pbas locales pero:– Afecta solidaridad– Perdida de estrategia integral– Afecta regiones con menos recursos– Riesgo de uso político de la PS al nivel local– Puede empoderar grupos al margen del Estado…
• Existe “Desigual acceso a servicios públicos esenciales, como educación, salud, agua potable, vivienda, seguridad, transporte público” (Insulza 2014) => Existen obstáculos a la libertad (no hay libertad efectiva) (Sen)
• Movilidad educativa y además el acceso a educación de calidad es diferente de un sector al otro
• Ausencia de meritocracia: sociedad no premia de acuerdo al nivel de esfuerzo y talento
• Discriminación hacia mujeres, pueblos indígenas, afroamericanos (subordinación y exclusión) , inmigrantes, discapacitados y otros grupos socialmente vulnerables, color de la piel, origen geográfico
Qué tan frecuente es que los entrevistados tengan la misma escolaridad que su padre, para población mexicana
Fuente: CEEY 2013
Percepción sobre la posición relativa del hogar actual con respecto a la posición relativa del hogar de origen, para
población mexicana
Acceso a la salud en
México: 25M no tiene acceso
Evolución mensual del valor de la canasta alimentaria (línea de bienestar mínimo)* y del Índice Nacional de Precios al
Consumidor (INPC) (Crecimiento porcentual con respecto al mismo mes del año
anterior)
CONEVAL 2016
Acceso a electricidad
Source: WB, 2014
Movilidad social
Fuente: UNITEC 2015
Fuente: UNITEC 2015
