POBREZA, DESIGUALDAD Y ENFOQUE DE

DERECHOS EN LA PROTECCIÓN SOCIAL DE

AMÉRICA LATINA

Martín Hopenhayn

Director de la División de Desarrollo Social de la CEPAL

Serminario Erradicación de la Pobreza en América Latina y el Caribe,

Quito, 30 y 31 de julio de 2013

I. UNA LARGA HISTORIA:

ESLABONES DE LA

DESIGUALDAD SOCIAL

Desigualdades multifacéticas que se

refuerzan entre sí

Las fábricas y eslabones de la desigualdad en América Latina

• Las persistentes brechas en la estructura productiva, fàbrica de la desigualdad

• Eslabones de la desigualdad: segmentación en el empleo y la protección social

• Fábrica de la desigualdad en el desarrollo de capacidades

•Desigualdad étnica, de género y generación

•Una fiscalidad con muy escaso efecto redistributivo de la riqueza

• Todo lo cual redunda en la peor distribución del ingreso entre regiones del mundo

América Latina tiene la distribución del ingreso

más concentrada del mundo

53.3 42.7 39.2 38.7 37.7 35.9 29.8

61.456.5

48.1

41.547.2 45.0 46.444.1

29.5 31.634.4

31.2

24.0 23.0

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20

30

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60

70

América

Latina (18)

África

Subsahariana

(22)

Asia del Este

y Pacífico (12)

África del

Norte y

M edio

Oriente (8)

Asia del Sur

(5)

Europa del

Este y Asia

Central (25)

OECD (24)

GINI Máximo Mínimo

América Latina (18 países) y otras regiones del mundo: coeficiente de concentración de Gini, CIRCA 2006/a.

Fuentes: CEPAL, en base a tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países y World Income Inequality Database (WIID).

[http://www.wider.unu.edu/research/Database/en_GB/database/].

Notas: /a. Los datos regionales son promedios simples. En el cálculo se considero la última observación disponible en cada país para el período 2000-2006

Una fábrica de desigualdad: brechas de productividad y

empleo (heterogeneidad estructural)

66,9

19,822,5

30,0

10,6

50,2

0,0

10,0

20,0

30,0

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50,0

60,0

70,0

80,0

Composición del PIB Composición del empleo

Estrato alto Estrato medio Estrato bajo

AMÉRICA LATINA (18 países): Indicadores

de heterogeneidad estructural

Fuente: Infante, R. “América Latina en el “Umbral del Desarrollo”. Un ejercicio de

convergencia productiva”. Proyecto “Desarrollo Inclusivo”. Documento de Trabajo Nro 14.

Junio 2011. Santiago de Chile: CEPAL

• El estrato alto genera dos tercios del PIB del la región, el medio el 22.5% y el bajo apenas el 10.6%.

• Pero esta distribución se invierte en términos de generación de empleo

Desarrollo de capacidades, la contracara en la

fábrica de desigualdades

49

23

35

49

62

81

22 26

55

26

44

59

72

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Quintil de ingresos Zonas rurales

Po

rcen

taje

Hombres Mujeres

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los países.a Las cifras respecto a jóvenes indígenas y no indígenas refieren a 8 países, y corresponden a 2007.

AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): CONCLUSIÓN DEL NIVEL SECUNDARIO SUPERIOR ENTRE JÓVENES DE 20

A 24 AÑOS SEGÚN CONDICIÓN DE NIVEL DE INGRESO PERCÁPITA Y SEXO, ALREDEDOR DE 2008 a

(En porcentajes)

7.4

0.7 1.63.4

8.2

23.9

9.1

1.0 2.1

5.5

12.4

30.4

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Total Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

Quintil de ingresos

Porc

enta

je

Hombres

Mujeres

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los países.

Ni hablar de brechas en educación universitaria,

AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): % CONCLUSIÓN DE AL MENOS 5 AÑOS DE EDUCACIÓN UNIVERSITARIA ENTRE JÓVENES DE 25 A 29 AÑOS, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PER CÁPITA Y SEXO, ALREDEDOR DE 2008

El eslabonamiento educación-empleo reproduce

y, eventualmente, amplía las inequidades sociales

307

424500

548

686

1086

1964

666

0

500

1000

1500

2000

2500

Primaria

incompleta

Primaria

completa

Baja sec.

incompleta

Alta sec.

incompleta

Secundaria

completa

Terciaria

incompleta

Universitaria

completa

Total

Pro

medio

de ingre

so (

US

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PA

200

0)

15-29

30-64

15 Y MAS

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los

respectivos países, circa 2008.

AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): INGRESOS LABORALES MENSUALES DE LA POBLACIÓN OCUPADA DE 15 A

29 AÑOS, DE 30 A 64 AÑOS Y DE 15 AÑOS Y MÁS, SEGÚN EL NIVEL EDUCATIVO ALCANZADO a

(En porcentajes y dólares de 2000 ppa)

Completando el ciclo: la protección social vía empleo

segmentada

AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES): OCUPADOS a AFILIADOS A LA

SEGURIDAD SOCIAL, ALREDEDOR DE 2006

43.9

23.9

68.4

19.6

51.3

16.3 15.4

25.5

1 2 3 4 5 6 7 8

Cobertura promedio: 37,3%

Urbano Rural Urbano formalUrbano

informal Quintil 5 Quintil 1 Hombres Mujeres

Afiliados a la seguridad

social como porcentaje

de la población en edad

de trabajar:

Fuente: CEPAL (2008). Panorama Social de América Latina 2008.

a Trabajadores ocupados de 15 años y más que declararon ingresos laborales. En el caso de Argentina y

República Bolivariana de Venezuela, asalariados. Promedio simple.

La indigencia es mucho mayor en minorías indígenas y afrodescendientes, por lo que la discriminación histórica

se perpetúa en exclusión presente

América Latina (9 países): Incidencia de la extrema pobreza de indígenas y afro descendientes como múltiplo de la incidencia en el resto de la población

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.

5.0

3.4

2.92.6

2.1 2.1

1.6 1.51.2

3.0

2.4

0

1

2

3

4

5

6

Panam

á

(2009)

Perú

(2009)

Para

guay

(2009)

Guate

mala

(2006)

Ecuador

(2009)

Boliv

ia (

2007)

Chile

(2009)

Nic

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(2005)

Bra

sil

(2009)

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n

Para rematar: el efecto redistributivo de impuestos y transferencias es mucho

mayor en Europa que en la región

AMÉRICA LATINA Y EUROPA (PAÍSES SELECCIONADOS): DESIGUALDAD DEL INGRESO ANTES Y DESPUÉS DEL PAGO DE IMPUESTOS Y TRANSFERENCIAS, 2008

(En porcentajes de variación del coeficiente de Gini)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Goñi, López y Servén (2008).

Argentina -2,0

Brasil -3,6

Chile -4,2

Colombia -7,0

México -3,8

Perú -2,0

América Latina y el Caribe (6 países) -3,8

Austria -34,2

Bélgica -36,2

Dinamarca -40,8

Finlandia -34,7

Francia -24,4

Alemania -34,9

Grecia -25,0

Irlanda -35,8

Italia -22,9

Luxemburgo -41,5

Países Bajos -33,3

Portugal -24,0

España -25,5

Suecia -35,6

Reino Unido -34,6

Union Europea (15 países) -32,6

Hay margen para aumentar el impuesto

a la renta en la región

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE Y OCDE: COMPARACIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO A LA RENTA(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales de los países, "Revenue Statistics of

OECD Member Countries” (OECD) 2008, y WEO-Oct.2008(FMI).

Nota: Las cifras de la OCDE cubren el gobierno general, al igual que las de la Argentina, el Brasil Chile, Costa Rica, el Estado Plurinacional de

Bolivia y el Uruguay.

OCDE

Físicas70

Sociedades30 3,7 % del PIB

8,9 % del PIB

América Latina y el Caribe

Personas

Físicas

23

Sociedades77

3,0 % del PIB0,9 % del PIB

II. UNA HISTORIA

RECIENTE: PROGRESOS

SOCIALES Y GIRO EN LA

IGUALDAD

AMÉRICA LATINA: EVOLUCIÓN DE LA POBREZA Y DE LA INDIGENCIA, 1980-

2012a

(En porcentajes y millones de personas)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las

encuestas de hogares de los respectivos países.

a Estimación correspondiente a 18 países de la región más Haití. Las cifras colocadas sobre las secciones superiores de las

barras representan el porcentaje de personas pobres (indigentes más pobres no indigentes). Las cifras para 2012 corresponden a

una proyección.

62

95 91 99

73 69 66 66

136

204215

225

184 176 168167

0

50

100

150

200

250

1980 1990 1999 2002 2009 2010 2011 2012M

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Pobres no indigentes Indigentes

18.6

22.6

18.6 19.3

13.0 12.1 11.5 11.4

40,5

48,4

43,8 43,9

32,831,0

29,4 28,8

0

10

20

30

40

50

60

1980 1990 1999 2002 2009 2010 2011 2012

Po

rcen

taje

s

Indigentes Pobres no indigentes

En 2011, tanto la pobreza como la indigencia volvieron a

reducirse, tendencia que ratifica la de los años precedentes.

AMÉRICA LATINA (12 PAÍSES): VARIACIÓN ANUAL DEL INGRESO TOTAL POR PERSONA

Y DE CADA FUENTE EN LOS HOGARES POBRES a/, 2008-2010 c/

(en porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los

respectivos países.

a/ El porcentaje de población analizado es el mismo en ambos períodos y corresponde a la tasa de pobreza de 2002.

d/ Área urbana

La reducción de la pobreza ha provenido principalmente de

un incremento de los ingresos laborales, y en grado

menor, de las transferencias

-5

0

5

10

15

20

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en

tin

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/

Co

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zue

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(Re

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de)

Ingresos laborales Transferencias Otros ingresos Ingreso total

En la medida que la pobreza se ha venido reduciendo, se han

acrecentado las brechas entre hombres y mujeres, dando lugar a una

mayor feminización de la pobreza.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de

hogares de los respectivos países.

a Áreas urbanas.

AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): INDICE DE FEMINIDAD DE LA POBREZA, 2011

90

100

110

120

130

140

150

Arg

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2002 2011

AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): ÍNDICE DE GINI, 2002-año màs reciente (2009 a 2011)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas dehogares de los respectivos países.

AR

BR

CL

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CR

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HN

MX

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PY

PE

RD

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BO

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0.35

0.45

0.55

0.65

0.35 0.45 0.55 0.65

20

11

2002

La desigualdad medida por Gini tiende a descender en

la primera década del siglo XXI en la regiòn

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PAÍSES): EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO TOTAL a/ Y DEL

GASTO PÚBLICO SOCIAL, Y PARTICIPACIÓN DE ÉSTE EN EL GASTO TOTAL, 1991-1992 A 2009-2010

(En porcentajes del PIB y del gasto público total)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social.

a/ Las cifras de gasto público total correspondebn a cifras oficiales provenientes por lo general de la clasificación funcional del gasto

público y pueden no coincidir con las originadas en el uso de la clasificación económica del mismo.

24.5 24.4 25.126.6 25.8 25.0

23.9 24.826.6

29.7

11.2 12.9 13.7 13.9 14.4 14.8 14.9 15.6 16.6 18.6

45.7

52.7 54.4 52.455.9

59.362.4 62.8 62.5 62.6

0

5

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15

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35

40

1991-

1992

1993-

1994

1995-

1996

1997-

1998

1999-

2000

2001-

2002

2003-

2004

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2006

2007-

2008

2009-

2010

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PIB

30

40

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60

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100

Po

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taje

del g

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o

Gasto público total como porcentaje del PIB

Gasto público social como porcentaje del PIB

Gasto social omo % del gasto público

Aunque hasta mediados de la década pasada el gasto social

fluctuaba con el crecimiento, ante la crisis global el gasto social y

el gasto público se convirtieron en medida contracíclica

Factores que inciden en este giro en positivo

de reducción de pobreza y la desigualdad

1. Crecimiento económico sostenido con mayor generación de empleo que en la década precedente Aumento significativo de los ingresos laborales.

2. Impacto positivo de programas sociales, sobre todo de transferencias y protección social no contributiva, en reducción de la pobreza.

3. Políticas contra-cíclicas en tiempos de crisis consagran amortiguadores frente a la vulnerabilidad.

4. Aumento de tasa de participación femenina, en algunos países más que en otros, también en hogares de menores ingresos.

5. Efecto de tendencia demográfica de menor número de hijos por mujer, lo que reduce tasas de dependencia también en hogares pobres.

6. Tendencias históricas de mejoramiento respecto de pobreza por carencias básicas: educación, nutrición, acceso a servicios básicos.de protección social no contributiva con impacto fuerte en reducción de pobreza y vulnerabilidad.

La inflexión positiva se insinúa, ojalá que

dure y se extienda….

• Con relativa independencia respecto de la economía: Expansión de logros educativos , de

acceso a servicios básicos, de salud preventiva y atenciones básicas, de baja en la

desnutrición infantil y el analfabetismo.

• Tenemos democracia formal, empieza a tomarse en serio la consideración sobre

democracia sustancial (inclusión, participación). La política recobra brío como espacio

de cohesión y lo social recobra primacía.

• El enfoque de derechos y pro-igualdad adquiere mayor ímpetu y empieza a incorporarse

como agenda de política pública, lo mismo que el esfuerzo por políticas sociales más

integradas y sistemas de protección social con mayor vocación universalista.

• Una fase positiva en crecimiento económico, con generación de empleo, aumento del

esfuerzo público en lo social y reducción de la desigualdad y de la pobreza (2002-2010), y

cambios sociodemográficos que aportan a la reducción de la pobreza y la desigualdad.

• La carga tributaria ha aumentado significativamente en varios países y el gasto social de

manera aún más enérgica, si bien son instrumentos todavía subutilizados para el rol

redistributivo del Estado y la reforma pro-universalista en protección social.

III. ORIENTACIONES

ESTRATÉGICAS DE LA

PROTECCIÓN SOCIAL CON

ENFOQUE DE DERECHOS

Protección social: un concepto en evolución

Siglo XIX Asistencia como caridad

Crisis 1929 Basada en el empleo formal

+ Estado proveedor

Crisis de la

deuda

Para situaciones de emergencia

(pobres y vulnerables)

+ Estado subsidiario mitigador

Siglo XXI Como asistencia y acceso a la

promoción

+ Estado subsidiario promotor

Como garantía ciudadana

+ Estado garante

Objetivos/Agenda de Protección Social con

enfoque de derechos

Avanzar hacia un universalismo en umbrales mínimos y con

progresividad en protección social, reduciendo paulatinamente la

segmentación de acceso y calidad. Lo que significa:

• Redistribución directa de ingresos desde sistemas no contributivos

para construir un sistema básico de ingresos parciales garantizados

(niños, familias, adultos mayores y desempleados del sector formal e

informal en edad activa)

• Acceso a aseguramiento solidario en salud, considerando brechas y

transición epidemiológica

• Creación de una red y una oferta pública de calidad de cuidados

dirigidos a la primera infancia y el adulto mayor, con efectos múltiples.

• El mundo del trabajo: políticas pasivas y activas, fortalecimiento de

actores, mayor equidad en la apropiación de los excedentes de

productividad, mayor convergencia en productividad y expansión de la

cobertura de la seguridad social contributiva.

El universalismo como núcleo de

ciudadanía vía protección social

• Ciudadanía y pertenencia : la importancia de un sistema universalista-

progresivo para una dialéctica virtuosa entre cohesión y pacto social.

• Universalismo: ¿igual para todos o servicios y transferencias

diferenciadas según brechas y necesidades de los grupos de población?

• Universalismo y función redistributiva del Estado: no todo aplica por

igual

• Universalismo y acción integrada:

intersectorialidad, transversalidad, acción combinada sobre la oferta y

demanda de servicios, enfoque de ciclo de vida y de capital humano-

social-productivo-familiar-comunitario,.

La protección social como derecho:

complejidades múltiples

• La exigibilidad-judicialización: entre el beneficiario como

ciudadano y la complicación administrativa

• Derechos en sentido amplio: no discriminación, reconocimiento

de la diversidad, participación.

• El requerimiento de pactos fiscales para respaldar el carácter

vinculante de la protección social (umbrales y progresividad en

ingresos y transferencias públicas)

• Políticas de Estado y la importancia de blindar recursos y

agendas de largo alcance

• Avances en reconocimiento legal y constitucional de los

derechos sociales

El pacto fiscal: una condición

sine qua non

• Se requiere de un pacto fiscal para dotar al Estado de mayor capacidad para reformas de la protección social con mayor vocación universal, impacto redistributivo, reducción de riesgos y vulnerabilidades,

– Tanto del lado del gasto social

– Como del lado de la recaudación de recursos para dicho gasto (carga y estructura tributaria)

– Existen márgenes significativos para avanzar y fortalecer, con ello, la función redistributiva del Estado

El pacto fiscal requiere de acuerdos entre distintos agentes públicos y privados

• Una ruta clara del Estado para:– Incrementar gradualmente la carga tributaria, hacia una mayor fiscalidad con

adecuados incentivos a la inversión productiva

– Reformar la estructura tributaria por etapas acordadas con anterioridad, elevando principalmente el impuesto a la renta

– Mejorar la recaudación mediante la reducción y el control progresivos de la evasión y la supresión paulatina de exenciones en impuestos directos, en aras de mayor equidad y eficiencia

• Una plataforma compartida que correlacione los cambios en la carga y la estructura tributaria con el destino que el espacio fiscal generado tendrá en las políticas públicas

• Una agenda pública clara, acordada para mejorar la transparencia del gasto público, su eficiencia y eficacia y la institucionalidad pública a su cargo

• Una ruta de reprogramación gradual del gasto social donde la recomposición intra e intersectorial muestre, a la luz de la evidencia disponible, un impacto redistributivo más extenso, y externalidades más generalizadas en materia de igualdad y productividad.

POBREZA, DESIGUALDAD Y ENFOQUE DE

DERECHOS EN LA PROTECCIÓN SOCIAL DE

AMÉRICA LATINA

Martín Hopenhayn

Director de la División de Desarrollo Social de la CEPAL

Serminario Erradicación de la Pobreza en América Latina y el Caribe,

Quito, 30 y 31 de julio de 2013