Plano de Governo Federal MunicipalistaS U G E S T Õ E S P A R A O S P R O G R A M A S D E G O V E R N O D O S C A N D I D A T O S

À P R E S I D Ê N C I A D A R E P Ú B L I C A F E D E R A T I V A D O B R A S I L

P A R A O P E R Í O D O D E 2 0 0 7 A 2 0 1 0

cartaCarta Aberta aos Candidatos à Presidência do Brasil

Prezado Candidato à Presidência da República Federativa do Brasil,

Vimos por meio deste documento encaminhar as sugestões do movimento municipalista brasileiro

para que o seu Plano de Governo para o período de 2007 a 2010 incorpore a visão da realidade dos

municípios brasileiros.

Nossa sugestão se compões de seis metas a serem propostas como candidato e implementadas

no exercício da função de Presidente da República, a saber:

1) Reequilíbrio da distribuição tributária e fiscal brasileira;

2) Políticas de Desenvolvimento com respeito ao Pacto Federativo;

3) Garantia de Educação e Saúde de qualidade;

4) Moralização das Contas Públicas;

5) Redução da burocracia e foco no aumento da eficácia nas ações do Estado;

6) Criação de alternativas de viabilização da previdência;

Estas seis metas baseiam-se em ações pontuais que precisam ser tratadas para se resolver alguns

dos problemas estruturais enfrentados pelo Brasil. Para abraçá-las, é preciso ter coragem, espírito

público, capacidade de trabalho e vontade política para resolver os temas cruciais de nosso país.

Sem sombra de dúvidas, isto é o que os municipalistas brasileiros e a população em geral esperam

de um candidato à Presidência da República. São metas de profunda relevância para a construção

de um projeto de nação compartilhado e coerente.

Este estudo técnico da Confederação Nacional de Municípios pretende dar ao Brasil, pela

primeira vez na história, subsídios dos municipalistas para a construção de um projeto de nação

coeso, envolvendo todas as áreas chaves do executivo federal e criando condições para a implan-

tação de atitudes análogas nos estados e nos municípios com vistas a identificar quais os problemas

que, uma vez resolvidos ou saneados, realmente atenderão às demandas do nosso povo. Também

corresponde à voz organizada dos municípios para que os candidatos saibam de maneira clara, es-

truturada e apolítica qual a principal agenda dos municípios para o país e que gostaríamos de ver

compor o vosso programa de governo.

Desejamos sorte no pleito que em breve se inicia e aguardamos a oportunidade de voltar a

estas questões.

Atenciosamente,

Paulo Ziulkoski

Presidente da CNM

Sumário

META 1

Reequilíbrio da Distribuição Tributária e Fiscal Brasileira ............................... 3

META 2

Políticas de Desenvolvimento com Respeito ao Pacto Federativo ................... 8

META 3

Garantia de Educação e Saúde de Qualidade ................................................. 13

META 4

Moralização das Contas Públicas .................................................................... 15

META 5

Redução da Burocracia e Foco na Eficácia nas Ações do Estado .................... 17

META 6

Criação de Alternativas de Viabilização da Previdência ................................. 19

Expediente

Conteúdo

Augusto Braun

Edição e Fotografias

Kenia Ribeiro

Revisão

Rodrigo Bauer

Maurício Zanin

Lucas Ribeiro França

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META 1

Reequilíbrio da distribuição tributáriae fiscal brasileira

1. Inaugurar um novo modelo econômico gerador e distribuidor de riquezas

O modelo econômico implementado nos últimos anos no Brasil tem como traço marcante

a transferência de renda dos setores produtivos para os setores rentistas, que enriquecem com

a maior taxa de juros do mundo. Não é à toa que os representantes do sistema financeiro são

os primeiros a se levantar sempre que se anunciam possíveis mudanças na política econômica.

É preciso enfrentar essas pressões e redirecionar a economia para sua verdadeira vocação: a

geração de riquezas a serviço dos homens. Isso só se concretizará quando a taxa de juros for

reduzida substancialmente e criarem-se condições mais favoráveis ao trabalho.

A pobreza também deve ser enfrentada de modo mais efetivo, não só através de pa-

liativos, como os programas de transferência de renda, mas também por meio de políticas

efetivas que ampliem o nível de educação do país e valorizem os salários.

2. Estabelecimento de metas de crescimento e inflação

A atual política econômica é balizada essencialmente por um único objetivo, o de

estabilização da inflação, o que tem exigido enormes sacrifícios da população brasileira,

principalmente pelo lado da política monetária, que submete o país a maior taxa de juros do

mundo. Essa política se baseia numa visão conservadora do papel do governo sobre a dinâmi-

ca econômica, que deve se restringir à criação de um ambiente favorável aos investimentos

privados por meio de reformas microeconômicas. Nós, ao contrário, pregamos uma política

macroeconômica ativa, que tenha como objetivo não só o controle da inflação, como também

a geração de emprego e renda, e utilize de modo coordenado os instrumentos de política

econômica, qual sejam, a política monetária, fiscal e cambial.

Coerente com esses objetivos, a política monetária deve perseguir não apenas uma meta

de inflação, como ocorre com o atual modelo usado pelo Banco Central do Brasil, mas também

uma meta de crescimento econômico. Ou seja, a política monetária deve minimizar a perda

de bem estar social causada não só pela inflação como também pela taxa de desemprego.

Uma forma prática de administrar tal política é resgatar o que os economistas, na década de

70, chamaram de taxa sofrimento – a soma entre a taxa de inflação e a de desemprego. O

objetivo passa a ser reduzir a soma das duas e não apenas uma delas. O controle da inflação é

importante, mas não pode ser colocado como um objetivo supremo, acima de qualquer outro,

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nem pode ser atingido simplesmente com a calibragem da taxa de juros, visto que os principais

determinantes da inflação recente independem dela, como o petróleo e as commodities.

3. Reverter a tendência perigosa de valorização do real

A elevada taxa de juros praticada no Brasil tem tido um outro efeito colateral pernicioso

para a economia: a excessiva valorização do real em relação à moeda dos demais países. Os

estudos sobre a taxa de câmbio real efetiva mostram que o real já retornou ou está próximo

do nível verificado na primeira fase do Plano Real, quando as exportações foram afetadas

gravemente. Ou seja, embora estejamos agora sob um regime de câmbio flutuante, a taxa

de câmbio é parecida com a dos tempos de câmbio fixo devido à influência dos juros, que

atrai capitais estrangeiros de curto prazo à busca de alta remuneração. Não há razões, a

não ser a chantagem do mercado, para que o governo não siga o exemplo de outros países

latino-americanos que criaram uma espécie de pedágio para o ingresso de dólares. Além de

desestimular a entrada de capitais voláteis, tal medida contribuiria para estabilizarmos nossa

taxa de câmbio em um patamar mais competitivo do que o atual.

4. Ajustar a política de incentivo fiscal às exportações

As exportações brasileiras apresentaram um importante incremento nos últimos anos em

decorrência da melhoria na produtividade do setor exportador e do sistema de desoneração

tributária. Recentemente, entretanto, o sistema de desoneração herdado da Lei Kandir tem

apresentado sinais de falha que levaram o próprio Governo Federal a buscar uma nova solução

para a questão: de um lado os estados reclamam da falta de devida compensação por parte

da União, e de outro, os exportadores reclamam que não estão tendo os créditos referentes

ao imposto pago pelas suas matérias-primas devidamente reconhecidos pelos Fiscos estaduais.

Essa situação é agravada pela forma atípica como o ICMS é partilhado nas operações interes-

taduais: uma parte do imposto é apropriada pelo estado de origem, enquanto a fatura pelo

crédito é apresentada para o estado de destino, em que está localizado o exportador.

Para corrigir esse problema, propomos que a forma de partilha do ICMS seja ajustada à

tendência internacional dos Impostos sobre Valor Adicionado (IVA), que relaciona o imposto ao

consumo e, portanto, ao estado destinatário. Além disso, é preciso criar regras de desoneração

que estimulem o processamento dos produtos primários no país, aumentando o valor adicionado

das nossas exportações. Um dos defeitos da Lei Kandir foi não ter diferenciado o benefício

fiscal da exportação de produtos primários e semi-elaborados. Outro problema que precisa

ser corrigido é o critério de partilha dos recursos federais destinados a compensar os estados

exportadores, que independe do esforço exportador de cada unidade da federação.

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5. Redução progressiva do superávit primário

O superávit primário do setor público cresceu sucessivamente nos últimos três anos, de

3,75% do PIB em 2002 para 4,25% do PIB em 2003, chegando a 4,83% em 2005. No mesmo

período, os investimentos públicos despencaram, principalmente na esfera federal. Inicial-

mente, esse sacrifício fiscal foi justificado em função da necessidade de evitar um aumento da

dívida pública. Posteriormente, foi apresentado como requisito para a taxa de juros começar

a cair. Na prática, o superávit foi elevado em 2004 e 2005, mas os juros nominais continuaram

crescendo em 2005, quando atingiram 8,11% do PIB. Ou seja, o país foi chamado a fazer um

novo esforço fiscal e o produto desse esforço foi totalmente desperdiçado pelo aumento do

custo dos juros.

No próximo período, podemos e devemos fazer um movimento contrário: reduzir a taxa

de juros e, com um custo menor de rolagem da dívida, retornar o superávit primário para o

patamar de 2001-2002, que foi de 3,75% do PIB. Isso nos permitiria elevar o nível de inves-

timentos públicos e, alavancando a economia, reduzir a relação dívida-PIB de modo mais

saudável e sustentável.

6. Responsabilidade fiscal, mas também social e federativa

O país tem vivido novos tempos desde a introdução da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Contudo, a promoção do ajuste fiscal necessário ao equilíbrio das contas das diferentes esferas

de governo tem implicado muitas vezes a redução de gastos sociais, principalmente em saúde

e educação. Assistimos a um quadro de deterioração dos serviços sociais que é incompatível

com outro nível de responsabilidade que um governante precisa ter: o de promover o bem-

estar social da população.

Não se nega que um ajuste fiscal é fundamental para implantação de um plano de esta-

bilização bem sucedido, mas não pode estar acompanhado de freqüentes contingenciamentos

orçamentários. É preciso reformular o processo de elaboração e execução do Orçamento,

definindo critérios de prioridade e de consulta aos entes federados, de modo a considerar os

impactos dos ajustes fiscais sobre as finanças dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.

Relegar os demais entes federados a um processo de “falência branca” ou crise operacional

crônica é uma irresponsabilidade do ponto de vista social incompatível com uma federação

como a brasileira.

7. Reversão do processo de aumento e concentração da carga tributária

À medida em que o governo reformule sua política fiscal, criam-se as condições para a

carga tributária ser reduzida e/ou redistribuída em favor dos demais entes da federação. Nos

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últimos anos, a fatia da carga concentrada nas mãos da União tem crescido por dois diferentes

meios: a União concede incentivos fiscais com impostos partilhados com estados e municípios,

como o IPI e o IR; e aumenta a tributação e o sistema de arrecadação das chamadas contri-

buições econômicas e sociais, que não são compartilhadas. Uma forma imediata de estancar

esse processo é pactuar novas regras de partilha, ampliando a cesta de tributos repartidos,

mesmo que com percentuais que, num primeiro momento, não alterem substancialmente a

atual configuração da distribuição carga tributária.

8. Justiça tributária e reforma no Imposto de Renda

As sucessivas discussões sobre a correção da tabela do Imposto de Renda de Pessoas

Físicas (IRPF) coloca freqüentemente os prefeitos em uma posição impopular, por temerem

os efeitos negativos na receita do FPM. O próprio Governo Federal também enfrenta sérias

restrições para reduzir a arrecadação do IR. À médio prazo, entretanto, é possível pensar

numa solução para o IR que satisfaça tanto aos entes federados quanto à imensa maioria da

população brasileira, preocupada em pagar um imposto mais justo.

O atual legislação do IR reproduz uma lógica perversa, que concentra o esforço de arre-

cadação sobre a classe média, ao mesmo tempo em que concede inúmeros incentivos fiscais

para o grande capital, como a isenção sobre lucros distribuídos e a permissão de descontos

dos juros sobre capital próprio. É possível e recomendável reverter essa lógica, redistribuindo

a carga de tributação do IR de forma a beneficiar os assalariados.

9. Simplificação e ajuste na estrutura de distribuição dos recursos

O sistema tributário brasileiro é caracterizado não só pela elevada carga tributária,

como também pela complexidade e falta de uniformidade de sua legislação. São isenções,

variações de alíquotas, índices de compensação fiscal, formas de cálculos que privilegiam a

estrutura concentradora de renda e que geram desequilíbrios regionais, como a distribuição da

cota municipal do ICMS de acordo com o Valor Adicionado gerado por cada município. A falta

de simplicidade e clareza no ordenamento tributário brasileiro abre espaço para confusões,

cobranças indevidas e inúmeros casos de impunidade.

Nesta linha, várias ações da reforma tributária acabam se reduzindo a definição de par-

celas e percentuais dentro da desordem já instalada. Todos querem apenas abocanhar uma

parte maior dessa confusa base tributária nacional. É preciso reconstruir o sistema tributário

com base no princípio da simplificação e da transparência, alterando o sistema pelo qual o

ICMS – principal imposto do país – é dividido entre os municípios.

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10. Reforma tributária e pacto federativo

As mudanças no sistema tributário brasileiro, particularmente do ICMS, tem esbarrado

na falta de acordo inter e intra entes federados, que reflete tanto interesses conservadores,

de quem se beneficia das atuais distorções e da guerra fiscal, quanto um justo temor sobre

as possíveis perdas acarretadas pelas alterações. Essa situação mostra que a pretensão de

reformar o ICMS aos poucos, sem entrar no debate do pacto federativo, tende ao fracasso.

É preciso redesenhar o sistema tributário de forma compatível com as atribuições dos entes

da federação.

A concentração de 60% da arrecadação tributária nacional nas mãos do Governo Federal

não gera equilíbrio fiscal, tendo em vista que a grande maioria das atividades fins de atendi-

mento direto das demandas da população está sendo transferida aos estados e municípios pelo

fato de a União não ter a capilaridade para a prestação de serviços em todos os pontos em

que ele se faz necessário. Nada mais justo que a transferência da competência venha acom-

panhada com a equivalente capacidade financeira para fazer jus à tarefa a ser realizada.

A regulamentação da Constituição Federal no que diz respeito às competências da União,

dos estados e dos municípios é o ponto de partida para uma reforma tributária que respeite

o pacto federativo. O processo de municipalização, no grau em que ocorre no Brasil, é um

fenômeno raro no mundo. O peso das atribuições dos municípios no contexto federativo bra-

sileiro exige que lhes ofereçamos capacidade de financiamento, seja por meio da arrecadação

própria, seja por mecanismos redistributivos no âmbito das políticas nacionais de educação

e saúde.

11. Uma proposta para avançar em direção ao IVA

Uma alternativa concreta para avançar na reforma tributária é redefinir as competências

tributárias, relegando à União a arrecadação de contribuições sociais e tributação da renda,

aos estados a tributação dos serviços e mercadorias, com a criação do Imposto sobre Valor

Adicionado (IVA), e aos municípios a tributação do patrimônio. Tais aspectos deveriam sem

amplamente discutidos na construção de uma reforma tributária mais ampla, com ações efe-

tivas para a garantia de maior justiça fiscal e simplificação de processos aos contribuintes. A

solução deveria ser pactuada com a transferência de competências arrecadatórias e com a

devida regulamentação para que se mantenham os níveis mínimos de financiamento de cada

ente federado.

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META 2

Políticas de Desenvolvimento com Respeito ao Pacto Federativo

1. Criação de políticas de desenvolvimento

A reestruturação do projeto de planejamento brasileiro deve levar em conta a criação

das condições básicas para alicerçar o processo de desenvolvimento econômico e social, com

infra-estrutura, energia, desenvolvimento da política industrial, incentivo às exportações e

também a utilização sustentável dos recursos naturais. É preciso romper com a visão financista

da gestão pública e promover ações coordenadas, que avaliem os impactos das políticas de

investimento no espaço municipal. Há de se levar em conta desde a estruturação da política

de escoamento da safra agrícola à construção de usinas hidrelétricas, assim como as reformas

e obras de manutenções nas rodovias. Todos os temas passam diretamente pelo processo de

desenvolvimento local e precisam ser pensados, planejados e executados com o apoio dos

municípios para que estes possam estar preparados para incorporar os transtornos e, logo em

seguida, usufruir dos benefícios gerados pelos empreendimento.

2. Mudar a sistemática orçamentária e de emendas

O fato de o orçamento ser apenas autorizativo não cria as condições mínimas de plane-

jamento e de sinergia entre o programa de desenvolvimento local e as ações propostas pelo

Governo Federal. A montagem do orçamento de investimento não pode se transformar em um

fim em si próprio, de tal modo que, após finalizado e aprovado, venha a ser drasticamente

reduzido quando assolado pelas previsíveis políticas de contigenciamento.

Normalmente, os municípios são tomados de surpresa na liberação de recursos e tem de

se adaptar às ações e investimentos da União. No entanto, há uma peregrinação recorrente

de governadores e prefeitos a Brasília simplesmente pela incerteza de liberação dos recur-

sos e do início dos investimentos. A energia de todos os envolvidos é gasta na tramitação de

projetos e não na execução e fiscalização das obras, atividades e programas, o que faz com

que se chegue a resultados pífios quanto à política de investimento, com alto índice projetos

inacabados ou inexeqüíveis.

Uma das formas de tornar esse sistema mais eficiente seria incorporar os entes federa-

dos na discussão orçamentária ou estabelecer critérios objetivos para a divisão dos recursos

destinados às emendas entre as diversas regiões e municípios. É preciso romper o processo

de apadrinhamento que torna a emenda propriedade do parlamentar e instrumento de bar-

ganha política.

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3. Criar um Plano Nacional de Plantio, com seguro obrigatório

A grande maioria dos municípios brasileiros é agrícola. Neles, a renda de sua população,

o emprego, o movimento do comércio e a arrecadação tributária são fortemente influenciados

pelo sucesso ou fracasso de cada safra.

Atualmente, o maior problema da agricultura brasileira é, sem dúvidas, o alto nível de

endividamento dos produtores rurais, seja no crédito oficial ou privado. O problema vem

se acumulando devido às constantes secas e aos baixos preços recebidos pelos produtores,

principalmente os produtores de grãos e carne bovina.

Para quebrar o ciclo de endividamento-reparcelamento, é preciso atacar as suas principais

causas. Uma delas é a quebra das safras por fenômenos climáticos, principalmente a seca. A

ferramenta mais eficiente para resolver esse problema é criar um verdadeiro Seguro Rural. O

sistema atual é bastante limitado, seja nos valores cobertos, no número limitado de culturas

ou na classe de agricultores beneficiados. A CNM defende a criação de um seguro nacional

obrigatório, amplo, cobrindo todas as culturas, que atinja até 100% do valor financiado, seja

no crédito público ou no privado, de custeio e investimento e, também, incluindo a perda da

renda que seria auferida caso não houvesse ocorrido o sinistro.

Para manter a capacidade de trabalho do produtor, também faz-se necessário criar um

sistema que permita postergar o pagamento das parcelas de dívida cada vez que uma dada

região não atinja uma média de produtividade considerada a mínima ideal ou no caso de

intempéries climáticas severas.

Uma terceira proposta tem como objetivo criar mecanismos de regulação da oferta de

produtos agropecuários, visando manter os preços dos produtos num patamar capaz de viabi-

lizar a cobertura dos custos e a formação de uma renda ao agricultor. A primeira medida nesse

sentido deve ser a retomada da Política de Garantia de Preços Mínimos, que está abandonada.

De modo complementar, é preciso aumentar os valores disponíveis para as operações de AGF

e EGF e preços mínimos reais e garantidos.

Como proposta final, sugerimos que se implante o Planejamento Nacional de Plantio,

que consistirá em um sistema discutido e alimentado pelos produtores rurais através de seus

órgãos de classe e os órgãos técnicos dos governos, tendo como objetivo definir quais as áreas

e as culturas a serem plantadas e quais agricultores farão o plantio. A intenção será evitar

um excesso de produto no mercado. Para cada região será definido um rol de culturas sobre

as quais os agricultores farão escolhas, a partir de projeções de demanda e oferta.

Esse plano também deverá permitir o reforço aos programas de agregação de valor aos

produtos dos agricultores familiares, com ênfase no cooperativismo, melhoria na estrutura

operacional dos programas do MDA e MDS com o objetivo de atingir um maior número de

agricultores familiares. Inclusão das categorias C e D do Pronaf nos recursos com risco do

Tesouro. Aumento da oferta de crédito com taxa de juros controlada.

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4. Política industrial

Precisamos descentralizar a industrialização do país como forma de combater as de-

sigualdades regionais, mas investindo na tradição e vocação de cada região do Brasil. Os

investimentos que tem sido orientados simplesmente pela guerra fiscal dos estados, com

destaque para as centrais de distribuição de produtos, estão fadados, mais cedo ou mais tar-

de, ao fracasso. É preciso repensar a política industrial de modo coordenado entre a União,

estados e municípios.

Só assim criaremos condições para que a produção local tenha ganho de escala e possa

competir em um mundo globalizado. É importante valorizar as obras de infra-estrutura para

corrigir as desigualdades regionais, investindo não apenas em projetos assistencialistas nas

regiões menos favorecidas, mas também na criação de novos pólos de desenvolvimento so-

cial, produtivo e tecnológico, nas quais se promova simultaneamente a qualificação da mão

de obra local.

5. Meio ambiente

É necessário criar uma política de exploração sustentável de nossas reservas naturais. O

simples isolamento e preservação integral de nossas florestas, por exemplo, acabam levando

à exclusão social das populações locais. A política ambiental deve proporcionar o desenvol-

vimento econômico dessas populações através de programas de capacitação para o manejo

sustentável de nossos recursos naturais e de incentivo ao ecoturismo. As ações de regula-

mentação deverão ser acompanhadas do reaparelhamento das instituições e da integração

dos estados e municípios na decisão e fiscalização das ações e investimentos que acarretem

impacto ambiental. Os mecanismos de análise e estudo de impacto ambiental, assim como a

emissão de relatórios de impacto ambientais prévios aos processos licitatórios, deverão ter

um rigor técnico mais abrangente, bem como maior celeridade na execução.

6. Turismo

Muito se fala sobre o potencial turístico do país e pouco se faz para transformar esse

potencial em realidade. A política nacional de municipalização do turismo ficou pela metade,

estabeleceram-se diretrizes, mas não foram definidas linhas de financiamento para os mu-

nicípios investirem na viabilização e divulgação de seus potenciais turísticos. Defendemos a

alocação de recursos do Governo Federal para a melhoria da infra-estrutura dos municípios

com potencial turístico, em especial a de acesso e sinalização, a abertura de linhas de crédito

subsidiadas do BNDES para empresários que queiram investir em municípios com potencial

turístico ainda não desenvolvido, ou seja, fora dos roteiros tradicionais. O Ministério do Tu-

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rismo deve ser chamado a investir na capacitação dos gestores municipais de turismo como

forma de dar condições para que os mesmos elaborem uma estratégia de desenvolvimento

do turismo local. A política nacional de turismo deverá prever a interiorização do turismo e

do turista ao novos circuitos ou roteiros alternativos.

7. Progressiva transição da assistência social com transferência de renda direta para políticas inclusivas

Existem maneiras diferentes de se efetuar a construção de uma política de assistência

social: a transferência direta de renda, a transferência indireta através de políticas de tribu-

tação que beneficiem a população mais carente e a criação de políticas de incentivo à geração

de emprego e de capacitação da mão-de-obra. A transferência direta de renda tem um papel

importante, principalmente em momentos de emergência, mas deve ser considerada apenas

como política paliativa e de curto prazo. Do contrário, estaremos disseminando a cultura

assistencialista e perpetuando um sistema de injustiça social e de exclusão. À médio e longos

prazos, é preciso criar condições para quebrar a cadeia de dependência do estado, a fim de

que as famílias possam galgar um patamar de evolução da renda e de sua cidadania. Para isso,

precisamos incentivar a geração de empregos formais e investir pesadamente na capacitação

da mão-de-obra, seja pela melhoria da qualidade do ensino básico, seja pela oferta de cursos

profissionalizantes especialmente voltados para desempregados, como forma de preparar os

mesmos para competir pelas novas vagas de emprego criadas. Adicionalmente, precisamos

corrigir as distorções e injustiças do sistema tributário, desonerando a folha de pagamento

e ampliando a tributação sobre os lucros e o patrimônio.

8. Aumento da investimento do transporte público urbano para as grandes cidades, reconstrução da malha viária para escoamento da produção e implantação de um plano de desenvolvimento de transporte intermodal no Brasil.

A política de desenvolvimento nacional de nosso país é profundamente limitada pela

dependência de sua malha viária e da péssima condição de manutenção das estradas. O

Brasil acabou se tornando um refém da utilização da sua malha rodoviária, a qual apesar

de amplamente desenvolvida, sofre severos problemas de manutenção, além de não existir

uma política de estímulo ou utilização de transporte intermodal eficiente. Salvo a recente

revitalização dos aeroportos, os processos de transporte ferroviário, fluvial e aéreo vêm

passando por um severo processo de sucateamento, pela falência das empresas ou por falta

de políticas setoriais.

C O N F E D E R A Ç Ã O N A C I O N A L D E M U N I C Í P I O S

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Defendemos o descontingenciamento dos recursos da Cide que ficam com o Governo Fe-

deral, sendo que o seu contingenciamento é, inclusive, inconstitucional para o investimento

na melhoria da malha rodoviária. Considerando-se o volume de recursos federal da Cide, de

cerca de R$ 5,6 bilhões por ano, verificamos que eles seriam mais do que suficientes para

garantir a manutenção das rodovias federais. No caso de ampliação da malha, defendemos a

busca de financiamento das instituições multilaterais de crédito, como BID e Bird, que tem

o mais amplo interesse em apoiar o desenvolvimento de países como o nosso.

Nas grandes cidades temos outro problema, o transporte urbano que gera o congestio-

namento da capacidade de ir e vir dos cidadãos seja pelo sucateamento dos ônibus ou pelas

altas tarifas cobradas. É necessário um maior esforço do Governo Federal no investimento

em projetos de transporte coletivo de maior capacidade, como metrôs subterrâneos ou de

superfície e sistemas integrados de transporte que garantam a integração entre diversas

modalidades.

A melhoria do transporte público envolve, também, a busca de tarifas condizentes com

a capacidade de pagamento da população. Para redução das tarifas, deve ser fomentada a

utilização do gás natural veicular para redução da poluição e do gasto com combustível das

empresas de transporte coletivo. Quanto à qualidade, devem ser estabelecidos marcos regu-

latórios que exijam sua melhoria, uma vez que temos exemplos concretos de que o transporte

coletivo urbano pode ser de qualidade com tarifas módicas, como é o exemplo do que ocorre

em Curitiba e Porto Alegre.

Ao final, precisam ser feitos investimento objetivos para o controle e resolução do proble-

ma logístico de escoamento de produção industrial e da safra do Brasil, fazendo a integração

dos portos, ferrovias, rodovias e aerovias, com a reestruturação das infra-estrutura pública

existente, que se encontra em grande parte sucateada e, também, efetuar com a criação de

linhas financiamento regional para desenvolvimento de canais alternativos de escoamento

da produção, com reforma da malha viária secundária de modo a garantir capilaridade dos

pequenos produtores ou das cidades mais afastadas até os núcleos ou canais de exportação

de produtos. A questão do tema logístico do transporte não deve passar apenas pela reforma

de estradas mas também pela simplificação dos procedimentos de escoamento de produção,

desembaraço de portos para garantir maior agilidade e menor custos, simplificação dos pro-

cedimentos de exportação e trânsito de mercadorias no Brasil.

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G A R A N T I A D E E D U C A Ç Ã O E S A Ú D E D E Q U A L I D A D E

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META 3

Garantia de Educação e Saúde de Qualidade

1. Revisão dos mecanismos de financiamento da educação sem a destruição dos avanços e benefícios alcançados.

O Brasil pôde perceber significativos avanços no processo de financiamento e gestão da

educação a partir da Emenda Constitucional 14/96. Foram criados instrumentos de investimento

massivo na educação básica, em particular no ensino fundamental, assim como houve o incen-

tivo formal à melhoria da qualidade do ensino através de políticas objetivas de valorização

do magistério e de provimento de formação para os professores leigos. O Brasil alcançou um

patamar de quase 98% de cobertura da oferta de vagas necessárias para as crianças em idade

para cursar o ensino fundamental, e reduziu significativamente o número de professores consi-

derados leigos. Surge agora o desafio de garantir a melhoria da qualidade do ensino fundamental

e ampliar os avanços para toda educação básica. Há também que se garantir a universalização

do ensino médio com a correspondente qualidade. Os indicadores que vêm sendo levantandos,

as avaliações do Enem, Saeb e todos os outros mecanismos mostram que há um problema grave

de qualidade.

Aproximadamente 80% dos adolescentes em idade escolar para o nível médio estão na

escola, porém represados no ensino fundamental. Somadas as matrículas em todos os níveis de

ensino, o Brasil tem, segundo o Censo Escolar de 2005, cerca de 56,5 milhões de estudantes na

educação básica. Porém, a questão não se refere somente à quantidade. Apesar das matrículas

no ensino fundamental estarem em decréscimo, estamos longe de atingir patamares razoáveis

de qualidade nessa etapa de ensino: a taxa de repetência voltou a crescer nos últimos anos e a

taxa de evasão ainda não atingiu o patamar proposto nas metas do Plano Nacional de Educação.

Dessa forma, o mecanismo de financiamento do ensino médio, que é competência dos estados,

não deve abalar toda a rede de formação dos alunos das séries iniciais da educação infantil e

do ensino fundamental.

A política de financiamento tem de ser pensada com base na utilização de três fundos, sendo

eles: um para a educação Infantil, um para o Ensino Fundamental, e outro para o Ensino Médio.

Os critérios redistributivos devem ser de acordo com a quantidade de aluno para cada nível de

ensino e não da transferência dos recursos que deveriam ser aplicados no Ensino Fundamental

para os alunos educação Infantil e do Ensino Médio. Este é um dos efeitos adversos que ocorrerá

com a implantação do Fundeb nos moldes em que foi proposto para a substituição do Fundef.

Outra questão que merece ser reforçada refere-se à formação dos professores para a edu-

cação básica, com a devida valorização do magistério, refletida na melhoria da remuneração

e das condições de trabalho. Apesar dos avanços que o Fundef impulsionou para a formação

dos professores, ainda temos professores com formação de nível médio ou fundamental. Diante

C O N F E D E R A Ç Ã O N A C I O N A L D E M U N I C Í P I O S

14

dessa realidade, é essencial assegurar formação em nível superior para todos os professores,

em observância às metas do Plano Nacional de Educação. O resultado concreto que se colhe

em muitas regiões do país é que mesmo após a criança ter freqüentando regularmente o sis-

tema de ensino público brasileiro durante alguns anos, ela segue analfabeta. Assim, cria-se

uma grande quantidade de cidadãos que freqüentaram a escola mas que ficam excluídos por

não terem condições mínimas de escrever o nome, interpretar textos ou realizar análises arit-

méticas simples. Dessa maneira, sem condições de prosseguir os estudos, o aluno é forçado a

abandonar a escola.

Outro desafio é o Ensino Superior. A universalização do ensino fundamental ao encaminhar

um conjunto de jovens para o Ensino Médio, gera a necessidade de ampliar o Ensino Superior e

pós-médio. É preciso aumentar o número de oportunidades para que jovens brasileiros possam

cursar o ensino superior, tanto pela extensão dos mecanismos de financiamento e subsídios

para o ingresso de alunos de baixa renda em universidades privadas e pela expansão da univer-

sidade pública, como pela garantia de um sistema de avaliação de instituições que assegure a

qualidade de ensino ofertada.

2. Definição do financiamento da saúde e regulamentação das competências federativas para melhoria do serviço

Os investimentos públicos em saúde no Brasil são de cerca de 3% do PIB, enquanto no

mundo a média de investimento é o dobro. Temos, porém, um aporte da iniciativa privada,

através dos planos privados de saúde, que complementa os outros 3% em termos de estrutura

de atendimento. Os benefícios do acesso ao serviço de saúde de qualidade são altamente ex-

cludentes e restritos às camadas mais abastadas da população. Como política pública, a saúde

tem de ser revista, começando pelo financiamento que deverá ter suas fontes ampliadas com

a regulamentação da Emenda Constitucional nº 29/2000, que vincula os recursos públicos à

saúde; e a lógica de prestação de serviços deve ser melhor dividida, cabendo, prioritaria-

mente, o atendimento básico aos municípios, o atendimento de nível médio aos estados e o

atendimento de alta complexidade à União.

A regionalização da saúde, através da implantação de unidades estaduais de média com-

plexidade em municípios pólo, é o mecanismo mais equânime para permitir o acesso à saúde

de qualidade, sem o congestionamento do sistema hospitalar público das capitais. Não se deve

transferir aos municípios a responsabilidade pelo nível de média e alta complexidades sem a

correspondente transferências de recursos ou a criação de mecanismos de financiamento para

tais atividades. Devido às dimensões continentais do Brasil, a regionalização da saúde deverá

envolver a criação de hospitais federais de alta complexidade também em cidades pólo do

interior de cada estado. Por fim, uma maior parcela de investimento deverá ser aplicado em

política preventivas, como controle de zoonoses, controle de epidemias de doenças contagiosas,

M O R A L I Z A Ç Ã O D A S C O N T A S P Ú B L I C A S

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META 4

Moralização das Contas Públicas

1. Aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal no âmbito da União e dos estados

Atualmente, os municípios vêm passando por um forte processo de fiscalização, moraliza-

ção e controle de suas atividades. A Lei de Responsabilidade Fiscal em muito vem contribuindo

para a melhoria da Gestão Pública, para o aumento da transparência e para a criação dos

mecanismos operacionais objetivos de controle e melhoria da gestão.

No entanto, a União e os estados fazem uso de artifícios contábeis e não são obrigados a

regir suas ações pela responsabilidade fiscal com a mesma austeridade com que ela é aplicada

nos municípios. Nós acreditamos que o princípio do controle, validação das contas e punição

é válido, positivo e veio para ficar na história da gestão pública brasileira. No entanto, ela

precisa ser aplicada com o mesmo teor e a mesma medida em todos os entes da Federação:

União, estados, Distrito Federal e municípios.

2. Transparência nas compras públicas e simplificação dos procedimentos

O sistema público de compras Brasileiro foi influenciado muito positivamente pela possibi-

lidade de realização dos processos eletrônicos de compras, em particular, o Pregão Eletrônico

e o Registro de Preços, regulamentados pela medida provisória 2026/2000 e posteriormente

convalidados pela Lei 10.520/2002.

As compras públicas deverão ter uma ação de simplificação nos procedimentos licitatórios

para permitir a incorporação de alguns avanços da nova legislação, como a inversão da fase

de habilitação dos fornecedores, publicação de informações na internet, simplificação dos

procedimentos, criação de uma fase saneadora aos licitantes para apresentação de documento

e outros avanços para os processos de licitação tradicional.

Os portais de compras deverão prever uma lógica de processamento semelhante e es-

truturas de cadastramento de fornecedores simplificadas para facilitar a participação dos

fornecedores, assim como os sistemas de informação e notificação de fornecedores deverão

ser apresentados de forma mais abrangente nos sítios públicos do governo. O Comprasnet

deverá ter a sua participação ampliada, assim como prever a interação no âmbito das infor-

mações com outras ferramentas de compras públicas governamentais para permitir que a

pesquisa em processos de compras feitas por um fornecedor possa de maneira transparente

apresentar as opções para todas as esferas de governo. Dada a regulamentação que o processo

C O N F E D E R A Ç Ã O N A C I O N A L D E M U N I C Í P I O S

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de pregão eletrônico para a utilização de recursos oriundos das transferências voluntárias da

União para a realização de convênios, o Governo Federal deverá prover ferramenta eletrônica

para realização de tais procedimentos ou integrar-se a outras ferramentas para ter o controle

centralizado e acesso claro à forma como estão sendo processadas as informações.

As licitações de todas as esferas de governo deverão ser públicas e acessíveis de forma

simplificada, principalmente quanto aos processos de aquisição por registro de preços para

facilitar a inclusão de outros órgãos ou de outras esferas de governo no conhecido processo

de “carona”, que simplifica os procedimentos licitatórios, reduz os custos operacionais dos

licitantes sem comprometer a grande economia de escala.

16

R E D U Ç Ã O D A B U R O C R A C I A E F O C O N A E F I C Á C I A N A S A Ç Õ E S D O E S T A D O

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META 5

Redução da Burocracia e Foco na Eficácianas Ações do estado

1. Criação de uma política de desburocratização que envolva a integração entre as três esferas de governo

O Relacionamento entre a União, estados e municípios precisa ser simplificado em ter-

mos de procedimentos. Muito tempo e dinheiro são desperdiçados durante a apresentação

de projetos dos estados e municípios para a União através da cobrança de documentação que

não tem ligação direta com o objetivo dos mesmos. Apenas para um prefeito provar junto ao

Ministério que ele é mesmo prefeito lá se vão 10 páginas de documentos. E não basta provar

uma vez em cada Ministério. A cada novo projeto, essas mesmas páginas serão reapresen-

tadas. É necessária a criação de um portal único de comunicação entre o Governo Federal,

os estados e os municípios. O processo permitirá o cadastramento e a atualização em um

único local, e uma única vez, para a habilitação do município para receber recursos para

dos projetos federais, o que deverá reduzir significativamente o volume da documentação

necessária à aprovação dos mesmos. Com isso o gasto anual com a burocracia pública que

chega a espantosos R$ 35 bilhões por ano.

2. Integração dos diferentes programas ministeriais nos municípios

Além do excesso de burocracia e das diferentes orientações e procedimentos previstos

pelos programas encabeçados pelos diferentes Ministérios do Governo Federal, tais programas

acabam atuando de maneira isolada e independente de outras ações do mesmo governo. Não há

conhecimento entre as áreas do Governo Federal sobre atividades diferentes em andamento,

o que faz com que cada Ministério ou programa se comporte como se fosse “governo autô-

nomo”, na definição de prazos, procedimentos, formas de prestação de contas e exigências

de contrapartidas dos municípios O resultado final é um conjunto de informações truncadas

e confusas que chegam aos operadores dos programas nos municípios. Ao mesmo tempo em

que os programas se sobrepõe de forma desconexa nas mesmas áreas de atuação, a falta de

coordenação faz com que muitos deles fiquem pela metade, sem a devida continuidade ou

simplesmente não cheguem a resultado algum e os investimentos ou ações propostas fiquem

sucateados ou tenham de ser assumidos como uma herança pelo município. Não há certeza de

transferência de recursos para os programas federais o que permite que possam ser descon-

tinuados a qualquer tempo, acarretando ao município o ônus pela continuidade do prestação

C O N F E D E R A Ç Ã O N A C I O N A L D E M U N I C Í P I O S

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do serviço ou atendimento da população. O Governo Federal deveria ter uma forma única de

interagir com os municípios quanto às ações dos diferentes Ministérios, precedida de alguma

coordenação básica ou, no mínimo, de algum conhecimento recíproco sobre as atividades

que estão sendo desenvolvidas no âmbito da municipalidade, o que faz com que em muitos

municípios haja duplicidade de investimentos em programas ineficazes.

C R I A Ç Ã O D E A L T E R N A T I V A S D E V I A B I L I Z A Ç Ã O D A P R E V I D Ê N C I A

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META 6

Criação de Alternativas de Viabilizaçãoda Previdência

1. Garantia de viabilidade da previdência municipal

Estreme de dúvidas que a previdência social está inserida dentre os grandes desafios

a ser enfrentado pelo Governo Federal. Mas é, também, um desafio que oportuniza análise

crítica aprofundada da conjuntura previdenciária, refletida pela reforma implementada pelo

atual governo e, ainda, a construção de um debate ético e coerente com a participação da

sociedade brasileira de forma a promover a ampliação da consciência política da população,

para que contribuam com a definição de estratégias que visem solucionar questões que lhes

afetam o seu futuro diretamente.

Na sua trajetória cotidiana em cumprir os preceitos de seu estatuto, a CNM constatou

enorme diversidade na realidade dos municípios que assessora na área previdenciária. Este

resultado foi alcançado por meio da colheita de informações e dados estatísticos acerca dos

problemas por eles enfrentados, suas potencialidades e anseios e, ainda, pela análise técnica

dos regimes de previdência adotados.

É certo que a implantação de um novo modelo de desenvolvimento previdenciário e o

fortalecimento de uma cultura que favoreça o incremento de políticas municipalistas nesta

área passa necessariamente pelo cumprimento do pacto federativo em respeito à autonomia

do município como ente federativo independente que é, sem o quê, continuará sendo mar-

ginalizado e sem voz.

2. Viabilidade do Regime Geral de Previdência

No setor privado, nenhuma das reformas previdenciárias havidas desde a promulgação

da Constituição Federal viabilizaram o equacionamento do o déficit fiscal do Regime Geral de

Previdência Social, administrado pelo INSS. Ao contrário, o que se viu foi o aumento progressivo

na concessão de benefícios rurais sem que houvesse qualquer contribuição em contrapartida,

fazendo com que, dentre outros fatores, aumentasse descontroladamente a dívida do regime,

ultrapassando o inacreditável patamar de R$ 38 bilhões em 2005.

Para a CNM, esta situação é decorrente da ausência de uma política austera de financia-

mento do regime. É preciso alterar o sistema de repartição simples, onde segurados ativos

contribuem para o pagamento de benefícios dos inativos, para o sistema de capitalização,

onde cada segurado é responsável pelo financiamento dos benefícios que percebem, somente

desta forma será possível solucionar o problema a médio e longo prazo. É necessário, ainda,

C O N F E D E R A Ç Ã O N A C I O N A L D E M U N I C Í P I O S

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que se faça a separação das massas de segurados de forma a garantir no curto prazo, a saúde

financeira do regime para aqueles que nele estiverem ingressando, estendendo a exigência

da avaliação atuarial anual e criação de fundos integrados de bens, direitos e ativos para a

gestão independente da dívida e controle da situação financeira. Se estas medidas não forem

adotadas, o que veremos é uma nova reforma previdenciária em cada novo governo, sem que

o problema seja definitivamente solucionado.

3. Respeito à autonomia municipal

Em relação à previdência do setor público, as reformas deflagradas por meio das Emendas

Constitucionais nº 41/03 e 47/05 sob o pálio do déficit previdenciário e o escudo da constitu-

cionalidade quanto à preservação da manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial, levou o

atual governo a implementar custeio mínimo para a manutenção do regime previdenciário dos

servidores públicos municipais em patamares não inferiores ao praticado pela União, ignoran-

do a autonomia dos municípios em legislarem sobre matéria previdenciária, contrariando o

seu próprio plano de governo que previa a possibilidade de redução da alíquota contributiva

para o financiamento do regime.

Assim, a partir da análise crítica da realidade municipal, considerando as suas necessida-

des bem como as estruturas administrativas já existentes, a CNM propõe como programa de

governo para a previdência pública a implementação de custeio do regime próprio definido

pelo cálculo atuarial, estudo que determina as alíquotas de contribuição dos segurados e

do ente para a manutenção do equilíbrio financeiro do regime, desvinculando-o do plano de

custeio estabelecido pela União, que tem base de cálculo e fato gerador distintos daqueles

definidos para os servidores municipais.

A CNM propugna, ainda, pela execução de medidas independentes para a gestão de ques-

tões pontuais atinentes aos regimes próprios dos municípios, a exemplo da edição de legislação

específica para o reexame e parcelamento de débitos, fiscalização autônoma desvinculada

do INSS, e ainda, a uniformização de procedimentos para viabilização do cumprimento da

competência atribuída aos Tribunais de Contas pela Constituição Federal em homologar os

benefícios concedidos no setor público, com vistas a regulamentar o requerimento da com-

pensação financeira entre os regimes.

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