1PLANIFICANDODESDE ABAJO

Una propuesta de planificacin participativa descentralizada

Marta Harnecker y Jos Bartolomcon la colaboracin de Noel Lpez

2Ediciones MEPLAPlanificando desde abajo.Una propuesta de planificacin participativa descentralizada.Centro de Investigaciones Memoria Popular LatinoamericanaLa Habana, Cuba, 26 marzo 2015.

3NDICE

PRESENTACIN............................................................................................................................................5

PRIMERA PARTE ASPECTOS CONCEPTUALES.........................................................................................9

CAPTULO I. LO QUE ENTENDEMOS POR PLANIFICACIN PARTICIPATIVA DESCENTRALIZADA..9

1) Buscando el mayor protagonismo.....................................................................................................9

2) Qu significa planificar?.................................................................................................................9

3) Hacia una Planificacin participativa descentralizada .....................................................................10

a) Lo participativo en la planificacin..............................................................................................11

b) Lo descentralizado en la planificacin........................................................................................11

4) Logros y debilidades del presupuesto participativo .........................................................................12

5) La importancia poltica de nuestra propuesta..................................................................................13

CAPTULO II. LAS EXPERIENCIAS DE VENEZUELA Y KERALA .........................................................14

1) El papel de las comunidades organizadas en Venezuela................................................................14

a) El concepto de comunidad.........................................................................................................14

b) Plan nico que permita articular todas las iniciativas comunitarias.............................................15

c) Priorizar de acuerdo a lo que la comunidad puede resolver .......................................................15

d) Promover el control social..........................................................................................................16

e) Asegurar una eleccin representativa ........................................................................................16

f) Evitar la manipulacin poltica.....................................................................................................17

g) Entregar recursos financieros a proyectos pequeos.................................................................18

h) Pequeas obras de gran impacto en Santa Tecla, San Salvador...............................................18

i) Si hay escasez de recursos, concursar ideas-proyectos comunitarios.........................................19

j) El aporte venezolano al proceso de planificacin participativa ....................................................19

2) La experiencia de planificacin participativa descentralizada de Kerala. .........................................19

a) Tres niveles de autogobierno local.............................................................................................20

b) Descentralizacin de importantes recursos financieros..............................................................20

c) Principios por los que se rige el proceso de planificacin participativa en Kerala. ......................21

d) El nivel ms bajo de autogobierno .............................................................................................22

e) Reuniones en espacios ms pequeos.....................................................................................22

CAPTULO III . CONDICIONES SIN LAS CUALES NO PUEDE HABER PLANIFICACIN PARTICIPATIVA DESCENTRALIZADA.................................................................................................22

1) Conformacin de espacios geogrficos adecuados ........................................................................23

2) Descentralizacin competencias.....................................................................................................25

3) Descentralizacin de recursos ........................................................................................................26

a) Recursos financieros .................................................................................................................26

b) Recursos en equipamiento y personal .......................................................................................26

4) Sensibilizacin de la poblacin en general y de los principales actores...........................................27

5) Capacitacin de los actores ............................................................................................................28

6) Generacin de una buena base de datos........................................................................................28

CAPTULO IV. REAS TERRITORIALES, EL ESLABN CLAVE DE LA PLANIFICACINPARTICIPATIVA MUNICIPAL.................................................................................................................28

1) Plan de Desarrollo Municipal...........................................................................................................29

42) Plan de Desarrollo del Municipio, Presupuesto y Plan de Inversin Anual ......................................29

3) Plan del municipio dentro del Sistema Nacional de Planificacin ....................................................29

4) La planificacin participativa en las reas territoriales: el eslabn clave..........................................30

CAPTULO V. BASES CONSTITUCIONALES Y LEGALES PARA LA PLANIFICACINPARTICIPATIVA.....................................................................................................................................30

SEGUNDA PARTE: INSTANCIAS Y ACTORES...........................................................................................31

CAPTULO I. CONSIDERACIONES GENERALES.................................................................................31

1) Combinacin de directa y democracia delegada .............................................................................31

a) La democracia directa y sus lmites ...........................................................................................31

b) Asambleas de democracia delegada y asambleas de democracia directa .................................32

c) La democracia se fortalece con el sistema de delegacin ..........................................................32

d) Cmo evitar que los y las delegadas se separen de sus bases..................................................33

e) La participacin ciudadana en las comunidades: un sistema de democracia directa..................33

2) Foros pblicos ................................................................................................................................34

a) Foros temticos .........................................................................................................................34

b) Foros de servicios......................................................................................................................35

3) Voluntariado de profesionales y tcnicos. .......................................................................................35

4) Talleres de formacin .....................................................................................................................36

5) Instancias de coordinacin y asesora ............................................................................................37

a) Pequeo equipo de coordinacin gubernamental.......................................................................37

b) Comit asesor de notables ........................................................................................................37

CAPTULO II. INSTANCIAS Y ACTORES INSTITUCIONALES A NIVEL LOCAL ..................................38

1). Equipos de Planificacin y Presupuesto.........................................................................................39

2) Equipos de Promocin Social .........................................................................................................42

3) Coordinadores territoriales y Comunitarios .....................................................................................44

4) Secretaras o Departamentos de la Alcalda y otros entes del Estado.............................................45

CAPTULO III. INSTANCIAS DE PARTICIPACIN CIUDADANA...........................................................46

1) Consejos de Planificacin Participativa...........................................................................................46

a) Instancia rectora ........................................................................................................................46

b) Tareas del Consejo de Planificacin Participativa ......................................................................46

c) Consejeras y consejeros ............................................................................................................50

d) Invitados permanentes a los Consejos.......................................................................................53

2) Asambleas de Planificacin Participativa ........................................................................................53

a) Asambleas de Planificacin Participativa con sistema de delegacin (rea territorialy municipio)....................................................................................................................................53

b) Asambleas Comunitarias de Planificacin Participativa..............................................................55

ANEXOS.......................................................................................................................................................59

ANEXO I. NIVELES DE DESCENTRALIZACIN Y TIPOS DE COMPETENCIAS.................................59

ANEXO II. PROPUESTA DE DISTRIBUCIN DE RECURSOS FINANCIEROS A LAS REASTERRITORIALES ...................................................................................................................................60

ANEXO III. ELEMENTOS A CONSIDERAR EN UNA BASE DE DATOS ................................................67

5PRESENTACIN

Este texto est dirigido a quienes deseanconstruir una sociedad humanista ysolidaria, con pleno protagonismopopular. Una sociedad que ponga enprctica un modelo de desarrolloecolgicamente sostenible, que satisfagade forma equitativa las verdaderasnecesidades de la poblacin y no lasnecesidades artificiales creadas por elcapitalismo en su loca carrera porobtener ms ganancias. Una sociedad enla que quien decida qu, cunto y cmoproducir sea el pueblo organizado.

La cuestin es entonces: cmo lograr estepleno protagonismo; cmo hacer que seinteresen en ello no slo los militantes ysimpatizantes de izquierda, sino todas lasciudadanas y ciudadanos, y no slo lossectores populares sino tambin lossectores medios; cmo conseguir que losintereses solidarios primen sobre losintereses egostas; cmo lograr que lossectores ms desfavorecidos y olvidadospasen a ser considerados y que se busquesaldar con ellos la deuda social contradapor anteriores gobiernos.

Estoy convencida de que es a travs de loque hemos denominado planificacinparticipativa descentralizada como sepuede lograr estos objetivos y he llegadoa esta conclusin, no a travs dereflexiones de escritorio, sino a travs delestudio de experiencias prcticas de

presupuesto y planificacin participativosprincipalmente en Brasil, Venezuela y elEstado indio de Kerala.

Me atrajo mucho la experiencia depresupuesto participativo que puso enprctica el gobierno del Partido de losTrabajadores en Porto Alegre Brasil portratarse de una nueva forma de gobernar:transparente, no corrupta y que delegabapoder en la gente.

Asimismo, pude constatar cunto sefortaleca el sujeto popular en Venezuelacon la iniciativa que tuvo el presidenteChvez de impulsar la creacin de losconsejos comunales y su decisin deotorgarles recursos para pequeas obras,no en forma populista, satisfaciendodesde el Estado una demanda de lacomunidad, sino luego de un proceso deplanificacin participativa donde las y losciudadanos de dicha comunidad hanpuesto en prctica lo que l denomin:ciclo comunal. Este implicaba realizarlas siguientes acciones: diagnstico,elaboracin del plan y del presupuesto,ejecucin de los proyectos y control de supuesta en prctica.

Por ltimo, fue muy importante para mconocer de cerca una de las primerasexperiencias mundiales de lo que se hadenominado planificacin participativadescentralizada, aquella que ha tenidolugar en el Estado indio de Kerala. All,

6un gobierno comunista decide poner enprctica en 1996 un notable proceso dedescentralizacin, no slo de recursosmonetarios, sino tambin materiales yhumanos, para la ejecucin de planes dedesarrollo local con participacin activade la poblacin, lo que ha redundado enun desarrollo econmico y social msparticipativo que en el resto de la India yen el crecimiento en autoestima y autoconfianza de sus habitantes. Es ladescentralizacin de los factores antessealados lo que permite una mayorautonoma de los gobiernos locales paraplanificar su desarrollo, permitiendoponer en prctica una planificacinparticipativa mucho ms efectiva. Y espor ello que hemos titulado nuestrotrabajo: planificacin participativadescentralizada.

Es a travs de un proceso planificacinde estas caractersticas cmo la riquezade una sociedad pasa a ser gestionadapor la sociedad y no por una lite, ypuede ponerse al servicio de toda lasociedad. Y por ello estoy convencida deque la planificacin participativadescentralizada es un rasgo esencial a lanueva sociedad humanista y solidaria quequeremos construir.

Al no tener color poltico, ya que convocaa todas y todos los ciudadanos aparticipar en la elaboracin del plan dedesarrollo aportando sus criterios ycolaborando en las diversas tareas queello involucra, la planificacinparticipativa crea amplios espacios deencuentro que permiten reunir tanto a

personas de la ms diferente militanciapoltica, como a personas que nunca hanmilitado en un partido, o que sienten unrechazo por las malas prcticas polticasy por los polticos.

Esta forma de planificar no slo es elinstrumento ideal para lograr una plenaparticipacin de las ciudadanas yciudadanos en la gestin de los asuntospblicos, sino que, al mismo tiempo, laspersonas involucradas en dicho procesocrecen humanamente, se dignifican,aumenta su autoestima, amplan susconocimientos en aspectos polticos,culturales, sociales, econmicos,ambientales. Y lo ms importante, dejande sentirse mendigando soluciones delEstado. Se sienten, por el contrario,constructoras de su propio destino.

En esta actividad, como en toda actividadhumana existe un doble producto1: unprimer producto objetivo material: elplan construido en forma participativaque es algo palpable porque est a lavista de todos, y un segundo productosubjetivo espiritual mucho menostangible, que slo una mirada atentadescubre: la transformacin de laspersonas a travs de esa prctica, su

1. La idea de que en toda prctica humana hay un dobleproducto la obtengo de Michael Lebowitz. Ver su libro:La alternativa socialista: el verdadero desarrollohumano, Monte vila, Caracas, Venezuela, 2013.Primera parte, Captulo II. La produccin de los sereshumano. El usa le trmino joint product que se usa enel lenguaje econmico. En castellano se tradujo pordoble producto.

7crecimiento humano, como sealamos enel prrafo anterior.Se trata de un proceso educativo en elque quienes participan van aprendiendo aindagar las causas de las cosas, arespetar las opiniones de los otros, aentender que los problemas queconfrontan no son exclusivamente de sucalle y de su barrio, sino que estnrelacionados con la situacin global de laeconoma, la situacin social nacional,inclusive con la situacin internacional.Aprenden que los problemas de cadapersona y de cada comunidad debenexaminarse dentro del contexto de larealidad de otras personas y otrascomunidades que quiz tengan unasituacin mucho ms difcil y ms urgenteque la propia y, con todo eso se vancreando nuevas relaciones desolidaridad, de complementariedad, queponen el acento ms en lo colectivo queen lo individual.

Todo esto hace que las personas queparticipan en el proceso se politicen en elsentido amplio de la palabra y eso lespermite tener una opinin independienteque ya no puede ser manipulada por losmedios de comunicacinpredominantemente en manos de lasfuerzas conservadoras.Este trabajo es una propuesta elaboradaen forma sencilla y en lenguajefcilmente accesible con el propsito deque sirva de material de apoyo a aquellosgobiernos locales que deseen iniciarse enla planificacin participativa. Ha contado

con innumerables versiones.En lasprimeras tuvo una participacin muysignificativa el economista venezolanoNoel Lpez; en las ms recientes hahecho importantes aportes tanto decontenido como de forma el economistaespaol Jos Bartolom. Tambin herecibido significativas contribuciones dela chilena Ximena de la Barra y delestadounidense Richard Franke. Porltimo, he podido contar valiosassugerencias del espaol, TomsVillasante; el colombiano, Rafael Enciso;los venezolanos, Francisco Caizales yEvaristo Marcano; y el ecuatorianolvaro Senz. A todos ellos agradezcohaberme acompaado en la elaboracinde este texto.

Sin duda fueron tambin muy importantespara m las experiencias prcticas en lasque estuve directamente involucrada enVenezuela: la del municipio Libertador,estado Carabobo, y la del municipioTorres, estado Lara. A ellas hay queagregar: los Talleres sobre PlanificacinParticipativa en la Comuna realizadoscon el grupo de voceras y voceros de losproyectos de Comuna en Unin Noreste,San Jacinto, Barquisimeto, Estado Laraen octubre de 2008; en La Azulita,Mrida, en diciembre de 2008; y de lostalleres sobre planificacin en lacomunidad para facilitadores realizadosen el municipio Falcn del Estado Falcnel 21 y 22 marzo 2009 y en Ro Caribe,municipio Arismendi, estado Sucre, el 16y 17 de octubre de ese mismo ao.

8Lgicamente nuestras ideas pueden serasumidas o no y estarn siempre sujetas arevisin a la luz de la experiencia de losque emprendan este camino.

Este libro es slo una parte de un trabajoms extenso en preparacin. Decidimospublicarlo como un tomo aparte parapoder adelantar su circulacin sin tenerque esperar el desarrollo completo dellibro inicialmente proyectado. En l nosreferimos a las consideraciones msgenerales acerca del proceso deplanificacin descentralizada municipal.El material todava en preparacin queconstituir probablemente otro tomoabordar nuestra propuestametodolgica acerca de cmo llevaradelante este proceso tanto en lacomunidad como en el rea territorial yen el municipio.

Este primer tomo est compuesto de dospartes: la primera se refiere a losaspectos conceptuales (planificacin,planificacin participativadescentralizada, su importancia poltica,condiciones sin las cuales no se puededar este proceso, papel de lascomunidades organizadas en l). Lasegunda se refiere a los actores einstancias que deben participar en elproceso. La primera parte cuenta con tresanexos: el primero ilustra los tres nivelesde descentralizacin y el tipo decompetencias que debe asumir cadanivel; el segundo ofrece una propuesta dedistribucin de recursos financieros a lasreas territoriales de tal modo que salganfavorecidas aquellas hasta entonces ms

abandonadas; y el tercero seala loselementos que estimamos deben serinvestigados al elaborar una base dedatos de un determinado espaciogeogrfico. El ndice detallado quecaracteriza a nuestras publicacionespuede dar a nuestros lectores una visinms clara de su contenido.

Aunque la situacin ideal es que desde elEstado central se decida ladescentralizacin de un porcentajeimportante de los recursos nacionalesdestinados al desarrollo del pas, no cabeduda que la mayor parte de los pasesest muy lejos de contar con unasituacin de este tipo. Sin embargo,consideramos que esto no debe serimpedimento para que las autoridadeslocales que as lo deseen emprendanprocesos para desarrollar laplanificacin participativadescentralizada en sus propios mbitos.De esta manera podran contribuir aformar, a travs de esas prcticas, aciudadanas y ciudadanos ms preparadospara ser protagonista de la nuevasociedad que queremos construir, aquelladnde el protagonismo de la gente es unode sus rasgos centrales.

Nos alegrara enormemente que nuestrapropuesta fuese puesta en prctica enalgunas experiencias piloto municipales yque pudisemos contar luego con lassugerencias de correccin y ajuste quepudiesen surgir de dichas prcticas.

Marta Harnecker26 marzo 2015

9PRIMERA PARTEASPECTOS CONCEPTUALES

CAPTULO I. LO QUE ENTENDEMOS PORPLANIFICACIN PARTICIPATIVADESCENTRALIZADA

1) BUSCANDO EL MAYOR PROTAGONISMO

1. En este trabajo partimos de la base quequeremos construir una sociedadradicalmente democrtica, solidaria yrespetuosa de la naturaleza. Una sociedadconscientemente construida por la gente,donde sea sta y no una lite la que determinela manera como quiere vivir y adems seapropie de la riqueza social producida en ellapara el desarrollo de una Vida en Plenitud(Sumak Kawsay) o el Buen Vivir de todas ytodos, con criterios de igualdad, equidad,solidaridad, eficiencia y eficacia. Para ellodebemos disear los espacios y los mtodosque nos permitan conseguir estos objetivos.2. Espacios geogrficos en que la gentetenga posibilidad de informarse, depronunciarse y tomar decisiones (espaciosterritoriales, centros de trabajo, centros deestudio, grupos de inters).3. Mtodos que permitan el mayor grado deprotagonismo de la gente, dnde sta no slose informe, discuta, vote, sino que, adems,decida y controle que sus decisiones noqueden en el papel y, de esta manera,participe activamente en la construccin deesa sociedad ms justa y solidaria en la quetodos queremos vivir. Nosotros consideramosque el mejor mtodo para lograr estoobjetivos es el de planificacin participativa.4. Pero antes de hablar de planificacinparticipativa, expliquemos primero queentendemos por planificacin.2

2. Los prrafos 8 al 13 reproducen casi textualmenteparte del texto de Flavio Carucci T, Agendas sociales.Construyendo acuerdos para el desarrollo local,

2) QU SIGNIFICA PLANIFICAR?

5. Ustedes saben que se puede gobernar bieno mal. A veces no se definen con suficienteclaridad las metas a alcanzar o estas sesustentan en una interpretacin incorrecta dela realidad que se pretende cambiar y estolleva a que se tomen decisiones erradas que,lejos de acercarnos, nos alejan de ellas. Puedeocurrir tambin que, habiendo definido conclaridad las metas y seleccionandoacertadamente las acciones que es necesarioejecutar, se subestimen los recursosrequeridos para su realizacin o no se seacapaz de imaginar con suficiente anticipacinlos obstculos que puedan ir surgiendo en elcamino, obstculos que a la postre puedenimpedir avanzar hacia esas metas.6. Qu distingue un buen gobierno de otroque no lo es? Por qu ste logra alcanzar susfines mientras otros naufragan en el trayecto?7. Un buen gobierno no improvisa, sino quereflexiona antes de actuar y en base ainformaciones adecuadas, toma decisionesacertadas que le permiten lograr losresultados buscados.8. Estas decisiones basadas en datosconcretos, que deben acompaar todo acto degobierno, forman parte de lo que entendemospor planificacin.9. Planificar es reflexionar antes de actuar.Lo contrario de planificar es improvisar, esdecir, tomar decisiones sin pensar ni conocerpreviamente sus posibles consecuencias sobrenuestros propsitos. Por supuesto que todogobernante tiene que planificar de algunamanera pues de una u otra forma debe pensarantes de actuar. Pero a veces piensa tan poco

publicado con el auspicio de la GTZ, Escuela degerencia social, ILDIS, Caracas,Venezuela, 2009, p.14.

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o piensa a partir de una informacin tanprecaria que sus actos de gobierno se acercanbastante a la improvisacin.10. El proceso de planificacin abarcadistintos elementos, estrechamentevinculados a las tareas que debe realizarquien gobierna, y se expresa de la siguientemanera: tener una meta hacia la cual caminar, estudiar bien la realidad que se pretendecambiar, definir con claridad los cambios deseados, explorar las distintas acciones a emprenderpara lograr dichos cambios y los recursosmateriales, humanos y financieros necesariospara emprenderlas, seleccionar las ms eficaces y ms viables, ejecutar las acciones seleccionadas y evaluar los resultados de sumaterializacin para cambiarlas si fuesenecesario.11. Cuando una sociedad se proponeplanificar su desarrollo es porque consideraque no puede dejar al azar o a las actuacionesdel mercado el proceso para alcanzar lasmetas que se ha propuesto conseguir. Sonnecesarios actos de voluntad colectiva paramodificar situaciones injustas, reorientaractividades econmicas y mejorar el bienestarde la gente.12. Lograr esos objetivos lleva aos e implicaactuaciones que no se limitan a la mejora delos servicios y la infraestructura pblica,aunque esto tambin sea muy importante,sino que van a afectar al conjunto de lasociedad como: eliminar las inequidades,crear puestos de trabajo, aprovechar losrecursos disponibles de manera sosteniblesalvaguardando la naturaleza, desarrollariniciativa cooperativos donde se elimine laexplotacin, reducir la dependencia delexterior y otros.13. Por ltimo, no debemos olvidar que esedesarrollo se realiza en un determinadoterritorio que tiene caractersticasparticulares: cuencas hidrogrficas,montaas, costas, ros o lagos, tierras conmayor o menor vocacin agrcola, zonas

tursticas, terrenos ms apropiados paraconstruir viviendas que otros, zonas deriesgo, reas metropolitanas, etctera, y queadems experimenta un determinado procesode desarrollo demogrfico.14. Todos estos elementos deben tenerse encuenta al planificar el desarrollo: no tienesentido construir una fbrica en un lugarturstico, ni cultivar ctricos en un lugar sinagua, ni construir viviendas en un cerro quepuede desmoronarse en un deslave. El ideales que exista un plan de ordenamientoterritorial elaborado a nivel nacional quepermita orientar el proceso de planificacindel desarrollo local que queremosimplementar. En Ecuador existe un estudiomuy serio en este sentido que se ha plasmadoen un documento llamado: Cdigo Orgnicode Ordenamiento Territorial, Autonoma yDescentralizacin (COOTAD).15. De lo expuesto hasta aqu debemosdeducir que la planificacin es uninstrumento y no un objetivo: elinstrumento que debe permitirnos alcanzar lasmetas sociales que nos hemos propuesto.

3) HACIA UNA PLANIFICACIN PARTICIPATIVADESCENTRALIZADA

16. Ahora bien, no existe una forma nica deplanificar, sta puede ser realizada por unequipo tcnico a puertas cerradas o se puederealizar buscando distintos grados departicipacin de la gente, desde la meraconsulta hasta la toma de decisiones.17. La planificacin que nosotros planteamoses la anttesis de la planificacin centralizadaque se puso en prctica en el socialismosovitico. En la antigua URSS se pensaba quela coordinacin de todos los esfuerzos porconstruir la nueva sociedad requera de unaautoridad central nica. Era un proceso enque las decisiones se tomaban siempre dearriba hacia abajo, sin considerar que muchasveces es abajo donde se conocen mejor losproblemas y las posibles soluciones.18. Por otra parte, no pocas veces, losprocesos que son calificados comopresupuestos participativos se limitan a ser

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procesos de mera consulta. Algunosgobernantes locales, en lugar de impulsar unproceso de toma de decisiones por parte de laciudadana, se limitan a consultarla acerca delas obras y servicios que habra que ejecutar.La gente de la localidad es llamada aparticipar en mesas de trabajo y all puedeindicar cules son las obras y servicios demayor prioridad para su comunidad. Estossealamientos son recogidos por equipostcnicos y son los tcnicos y no la gentequienes determinan cules son las obras yservicios que finalmente se van a ejecutar. Nonegamos que la disposicin a or a la gente esya un avance, pero esto es algo muy limitado.a) Lo participativo en la planificacin

19. Nosotros proponemos un proceso de unaparticipacin ms integral donde sea la gentequien realmente discuta y decida cuales sonsus prioridades, elabore, dentro de lo posible,sus propios proyectos y los ejecute cuandoest en condiciones de hacerlo, sin tener quedepender para ello de instancias superiores.20. Slo si un proyecto sobrepasa, por susdimensiones o su impacto en un rea msextensa, la capacidad de una localidad paraejecutarlo, deber ser asumido por lainstancia superior. Estamos entonceshablando de una iniciativa que buscainvolucrar plenamente a la ciudadana en elproceso de planificacin y por eso lollamamos planificacin participativa.b) Lo descentralizado en la planificacin

21. Ahora bien, para lograr esta plenaparticipacin de las ciudadanas y ciudadanoses necesario partir de los planes en laspequeas localidades donde la participacinde la gente comn se ve favorecida. Se debeaplicar el principio de que todo lo que sepueda realizar al nivel ms bajo debe serdescentralizado a ese nivel, guardando comocompetencias de los niveles superiores sloaquellas tareas que no puedan ser realizadas aese nivel. A este principio le llamamosprincipio de subsidiaridad. Si el Estadocentral es el que lo decide todo, no hay cabidapara iniciativas locales.

22. Hay que precisar que no se trata de unadescentralizacin anrquica. El ideal es queexista un sistema nacional de planificacinparticipativa que articule los planescomunitarios, los de las reas territoriales ocomunas, y los planes municipales ocantonales, con los planes de otros niveles degobierno.23. Por otra parte, estamos pensando en unadescentralizacin impregnada de espritusolidario, que favorezca a las localidades ylos sectores sociales ms carentes. Uno de lospapeles importantes del Estado central y delos gobiernos locales es realizar unaredistribucin de los recursos para proteger alos ms dbiles y ayudarlos a desarrollarse.24. Esta forma de planificar, aunque reconocela necesidad de la existencia de un plancentral de toda de la nacin, es unaplanificacin en la que las institucioneslocales juegan un rol fundamental. stas noslo producen insumos para la elaboracindel plan central, sino que gozan de autonomapara planificar ellas mismas en su mbito yejecutar una parte importante del plan. Elplan nacional tiene existencia real en lamedida en que logra expresarse en los planescomunitarios, ya que la nacin se hacerealidad desde los barrios y los caseros.25. Se trata, por supuesto, de una autonomarelativa, ya que los lineamientos generales delplan central de la nacin deben serrespetados. De lo que se trata es de ajustarlosa las especificidades geogrficas, sociales,culturales, econmicas de cada espacioterritorial.26. Para poner nfasis en la descentralizacincomo un aspecto crucial de la planificacinque propiciamos hemos denominado a esteproceso planificacin participativadescentralizada.27. As como en nuestra incursin inicial enel tema de la planificacin participativainfluy el nfasis que puso Chvez en laplanificacin en el nivel de los consejoscomunales, en nuestra actual visin del temainfluy como mencionamos

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anteriormente la experiencia del Estado deKerala en India, cuyo gobierno ha impulsadouna planificacin participativadescentralizada por ms de una dcada conmucho xito.

4) LOGROS Y DEBILIDADES DEL PRESUPUESTOPARTICIPATIVO

28. El lector o lectora de este texto sepreguntar por qu estamos hablando aqu deplanificacin participativa y no depresupuesto participativo, cuandogeneralmente se oye hablar de este ltimo.29. No podemos desconocer los aportes delpresupuesto participativo, proceso en el quela gente participa en la elaboracin de losplanes de inversin anual, es decir, en la tomade decisiones acerca de dnde debeninvertirse los recursos destinados a obras yservicios de las alcaldas. Este proceso hasido puesto en prctica en diversas regionesdel mundo y ha contribuido a incrementar losniveles de participacin de sus habitantes enlas polticas pblicas, as como ha logradoelevar el nivel de desempeo de los gobiernosmunicipales y, sobre todo, ha tornado mstransparente la gestin municipalfavoreciendo a los sectores ms desvalidos.3

30. Ha sido un excelente medio de controlsobre la administracin y de lucha contra lacorrupcin y el desvo de recursos, ya que lagente no se limita a priorizar determinadasobras y servicios, sino que adems seorganiza para dar seguimiento a su ejecucin:vigila que los recursos se empleen en lasobras y servicios a los que estaban destinadosy no se desven a otros objetivos; controlaque las obras y servicios se ejecuten con lacalidad requerida.31. Ha resultado tambin un medio idneopara agilizar la mquina administrativa,hacerla ms eficiente y disminuir la

3. Ver sobre este tema: Marta Harnecker, Delegandopoder en la gente: presupuesto participativo en PortoAlegre, Brasil, MEPLA, Cuba, 1999; Monte vila,Venezuela, 2004. En formato digital en:http://www.rebelion.org/docs/95167.pdf

burocracia, ya que son muchos los ojos quevigilan el proceso y presionan para que lasobras se hagan en el plazo sealado.32. Con este proceso se ha logrado disminuirla evasin de impuestos. Al ver la eficiencia yla transparencia en la utilizacin de recursosprovenientes de su tributacin, las personas,empiezan a estar mejor dispuestas a cumplircon las normas tributarias.33. Y, en momentos de crisis econmicas yde reduccin del presupuesto, cuando hay queapretarse el cinturn porque hay menosrecursos que en aos anteriores, elpresupuesto participativo es especialmentetil y revolucionario, ya que permite poner enmanos de las ciudadanas y ciudadanos ladecisin de qu debe hacerse con los recursosescasos con que se cuenta. Es muy diferenteque el pueblo sufra las restricciones quenecesariamente vendrn cuando stas hansido decididas desde arriba, a que sea elpropio pueblo el que, a travs delpresupuesto participativo, tome esasdecisiones.34. Pero este proceso tiene tambin suslimitaciones.35. Por una parte, el hecho de que slo setrabaje con un plan de inversin anual, limitael horizonte en el que se inserta el accionardel gobierno y, en muchos casos, las obras yservicios priorizadas por la poblacin suelenserlo sin obedecer a plan alguno, lo quepuede llevar a un desarrollo anrquico.36. Por otra parte, como el objetivo delpresupuesto participativo es el de determinarlas obras y servicios que hay que priorizar deacuerdo a los recursos pblicos con que secuenta cada ao, la discusin que se realizacon la poblacin suele darse nicamente entorno a estos temas, en lugar de orientarse apensar en metas a ms largo plazo quepermitan avanzar hacia el proyecto desociedad que queremos construir.37. La planificacin participativa, en cambio,no se limita a discutir las inversiones pblicasen las obras y servicios, da un paso ms all;considera actuaciones que afectan a la

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sociedad como un todo: el desarrollo deindustrias cooperativas que ofrezcan empleoa sectores subempleados o marginados, labsqueda de soluciones autosustentables queaprovechen los recursos naturales y humanosde sus espacios geogrficos, la eliminacin deintermediarios para los productos agrarios,mecanismos de redistribucin de la renta,etctera. En resumen, con la planificacinparticipativa se busca sentar las bases de unanueva sociedad ms justa y ms humana.38. Ahora bien, nuestra propuesta deplanificacin participativa no supone ladesaparicin del proceso de presupuestoparticipativo sino que lo integra y va msall, como veremos ms adelante.

5) LA IMPORTANCIA POLTICA DE NUESTRAPROPUESTA

39. De acuerdo a las experiencias que hemosestudiado, la puesta en prctica de un masivoproceso de planificacin participativadescentralizada tiene repercusiones polticasmuy positivas. Adems de las ya sealadascuando analizamos las bondades delpresupuesto participativo, podemos agregarlas siguientes:40. Aunque este proceso parte inicialmentedel diagnstico de los problemas ydeficiencias, orienta a soar con lacomunidad en la que quisiramos vivir.Estimula a pensar en iniciativas que no selimitan a lo meramente material. Iniciativascomo la de pintar murales infantiles en lasesquinas de las calles para embellecer lacomunidad no surgiran de un diagnsticolimitado a analizar los problemas.41. La planificacin participativadescentralizada favorece la inclusin socialal transformar la lgica tradicional dedistribucin de los recursos pblicos. Anteseran los sectores de mayores ingresos los quesiempre salan ganando; la planificacinparticipativa, por el contrario, al estimular laparticipacin de los sectores ms necesitados,se transforma en una poderosa arma parainvertir las prioridades que hasta entonceshaban tenido los anteriores gobiernos: los

que siempre fueron humillados ydesamparados pasan ahora a ser los msatendidos.42. Como las obras y servicios que seproyectan deben surgir de una planificacincolectiva en la que el plan de cada nivel seinserta tanto en el plan de desarrollo nacional,como en los regionales, estadales oprovinciales, las inversiones dejan de seranrquicas siguiendo slo el criterio de unacomunidad o del alcalde o el gobernador. Yesto es especialmente importante para losservicios que funcionan interconectados enred como es el caso del agua y de las redescamineras.43. Es una herramienta para la luchacontra el clientelismo y el intercambio defavores debido a que la definicin de losproyectos a ejecutar es hecha por la propiacomunidad. As se neutraliza en considerablemedida el amiguismo, la influencia de losdirigentes administrativos, concejales4 o delos llamados gestores en la distribucin delos recursos.

44. Fortalece el trabajo de las comunidadesorganizadas ya existentes y promueve laorganizacin de aquellas donde sta noexiste.45. Es un medio para medir laconsecuencia de los gobernantes y de losrepresentantes electos con los procesosparticipativos. Revela si estos estn realmentedispuestos a promover la participacin ypermitir que la gente vaya asumiendo poder.46. Es una escuela prctica de educacinpopular y fomenta nuevos valores y nuevasrelaciones. Como decamos en laintroduccin a este libro quienes participan enel proceso van aprendiendo a indagar lascausas de las cosas, a respetar las opinionesde los otros, a entender que los problemas

4. Llamamos concejales de los miembros del ConcejoMunicipal. Ambas palabras se escriben con c paradiferenciarlas de los Consejos que son instancias departicipacin popular y de los consjeros que son losmiembros de estos consejos

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que confrontan no son exclusivamente de sucalle y de su barrio, sino que estnrelacionados con la situacin global de laeconoma, la situacin social nacional,inclusive con la situacin internacional.Aprenden que los problemas de cada personay de cada comunidad deben examinarsedentro del contexto de la realidad de otraspersonas y otras comunidades que quiztengan una situacin mucho ms difcil y msurgente que la propia y, con todo eso se vancreando nuevas relaciones de solidaridad, decomplementariedad, que ponen el acento msen lo colectivo que en lo individual.47. Quiz uno de los logros ms significativoes que estimula y facilita la participacinciudadana en las tareas de gobierno,fomentando su iniciativa y creatividad: el quelas ciudadanas y ciudadanos conozcan ydecidan sobre las cuestiones pblicas es unaforma concreta de crear espacios departicipacin y de reforzar la organizacinpopular.48. Si se realiza correctamente veremos queeste proceso nada tiene que ver con lacooptacin de las organizaciones popularespor el Estado o de su disolucin en el Estado.Por el contrario, a travs de l se forman otrospoderes fuera de las tradicionalesinstituciones del Estado y, por eso, se trata deuna experiencia altamente revolucionaria.49. Por ltimo, como decamos en el prefacio,esta forma de planificar no slo es elinstrumento ideal para lograr una plenaparticipacin de las ciudadanas y ciudadanosen la gestin de los asuntos pblicos, sinoque, al mismo tiempo, las personasinvolucradas en dicho proceso crecenhumanamente, se dignifican, aumenta suautoestima, amplan sus conocimientos enaspectos polticos, culturales, sociales,econmicos, ambientales. Y lo msimportante, las personas dejan de sentirsemendigando soluciones del Estado, sesienten, por el contrario, constructoras de supropio destino y del de su sociedad.50. Con este proceso no slo se logra elaborarun plan, algo palpable porque est a la vista

de todos, sino que tambin se logra latransformacin de las personas queparticipan en l. Quienes intervienen en esteproceso se transforman, ya no son las mismaspersonas que al inicio del mismo. Comienzanpensando en s mismas, en sus intereses,luego en los de su comunidad, de su reaterritorial, y terminan pensando en elmunicipio como un todo. Aprenden tambin aser solidarias con los ms desvalidos.

CAPTULO II. LAS EXPERIENCIAS DEVENEZUELA Y KERALA

51. Antes de continuar desarrollando el temade la planificacin participativadescentralizada hemos querido detenernos aexaminar brevemente lo que ms nos hallamado la atencin en las experiencias deVenezuela y Kerala.

1) EL PAPEL DE LAS COMUNIDADES ORGANIZADASEN VENEZUELA

52. En Venezuela, luego de mucho debate yde examinar las experiencias exitosas deorganizacin comunitaria: los comits detierra urbanos5 (unas 200 familias que seorganizan para luchar por la regularizacin dela propiedad de la tierra), y los comits desalud (unas 150 familias que se agrupan conel objetivo de apoyar la experiencia delmdico en las comunidades ms desvalidas),se llega a concluir que el espacio ideal paralograr una participacin plena es lacomunidad.a) El concepto de comunidad

53. Y qu se entiende por comunidad?Comunidad es un conjunto de familias quevive en un espacio geogrfico especfico, quese conocen entre s y pueden relacionarsefcilmente, que pueden reunirse sin dependerdel transporte y que, por supuesto, compartenuna historia comn, las mismas tradicionesculturales, usan los mismos servicios pblicosy comparten problemas similares, tantoeconmicos como sociales y urbansticos.

5. CTU.

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54. El nmero de personas que forman partede una comunidad vara mucho de unarealidad a otra. En un rea urbana densamentepoblada, donde existen urbanizaciones ybarrios con decenas de miles de habitantes, selleg a concluir que el nmero deba oscilarentre 150 y 400 familias, en cambio en laszonas rurales se habla de comunidad a partirde 20 familias y menos an en las zonasrurales ms alejadas, donde las comunidadesconforman pequeos caseros. 6

55. Ahora bien, estas comunidades son muydiferentes unas de las otras. Hay algunas conimportantes tradiciones organizativas y delucha y que, por lo tanto, cuentan con variasorganizaciones sociales en su territorio. Hayotras que cuentan con una o dos, y otras quequizs no cuentan con esfuerzo organizativoalguno. Entre las organizaciones quepodemos encontrar en una comunidad deVenezuela estn: el comit de tierra urbana,el comit de proteccin, el comit de salud ola organizacin comunitaria de salud, losgrupos culturales, el club deportivo, laasociacin de vecinos, las misioneseducativas, la mesa tcnica de agua, la mesade energa, el crculo bolivariano, los gruposambientalistas, el comit de alimentacin, elclub de abuelos y abuelas, la organizacincomunitaria de vivienda, la unidad de defensapopular, el consejo de economa popular. Astas hay que agregar las cooperativas, lasmicroempresas, etctera. Suele ocurrir quecada una de estas organizaciones trabaje porsu cuenta.

b) Plan nico que permita articular todas lasiniciativas comunitarias

56. La idea del presidente Chvez fue crearuna instancia que permitiese articular todosesos esfuerzos organizativos. A esta instanciala llam consejo comunal78.

6. Estimando un clculo aproximativo, cuandoVenezuela tena alrededor de 26 millones de habitantes,podran existir alrededor de 52 mil comunidades.

7. El nombre ms adecuado debera ser el de consejocomunitario, dejando la palabra consejo comunal

57. Y cul es el mejor instrumento paraarticular las distintas demandas y losesfuerzos organizativos de una comunidad?Chvez tuvo la genialidad de ver que eseinstrumento era la elaboracin de un plannico de trabajo destinado a resolver susproblemas ms sentidos.58. Elaborar ese plan nico es, por lo tanto,una de las tareas fundamentales del consejocomunal. Para ello se debe partir de undiagnstico participativo que permita quesean los propios vecinos y vecinas quienesdetecten los principales problemas que allexisten.c) Priorizar de acuerdo a lo que la comunidadpuede resolver

59. En el momento de priorizar losproblemas, nuestra opinin es que debeusarse un mtodo que permita priorizaraquellos que la comunidad pueda resolvercon sus propios recursos materiales yhumanos. Esta idea metodolgica ha sidopropuesta por la Organizacin Mundial de laSalud y fue puesta en prctica con muchoxito en varias comunidades cubanas en elperiodo que sigui al hundimiento del camposocialista, cuando la situacin econmica delpas era crtica y el Estado cubano no contabacon los recursos suficientes para atender como hasta entonces siempre lo habahecho las demandas de la gente.9

para el nivel de la organizacin territorialinmediatamente superior: la Comuna.

8. Un material pedaggico que explica en qu consisteel consejo comunal, cmo se conforma y que tareasrealiza fue elaborado por por la Subcomisin deEducacin de la Comisin Presidencial Nacional delPoder Popular dirigida por Marta Harnecker, y fuepublicado bajo el ttulo de Serie ABC ConsejosComunales, Comisin Presidencial Nacional del PoderPopular, Caracas, 2006. Se trata de una serie de 11cuadernitos pedaggicos sobre el tema.

9. Este mtodo se aplic con xito en la comunidadrural cubana de Guadalupe, provincia Ciego de vila yest desarrollado en forma detallada en el libro deMarta Harnecker, Buscando el camino (mtodo detrabajo comunitario), publicado en Cuba, MEPLA,2000. En formato electrnico en:

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60. Fijarse metas posibles de alcanzar a cortoplazo con los recursos propios y con elconcurso activo de la mayor cantidad demiembros de la comunidad, permiteemprender de inmediato la ejecucin de lasobras priorizadas, los resultados se ven acorto plazo y con ello aumenta la autoestimade la gente y motiva a participar con msentusiasmo en futuras tareas. Si eldiagnstico no se hace con este criterio sueleocurrir que, en lugar de estimular laparticipacin, haga que la comunidad sequede con los brazos cruzados esperando queuna instancia superior le resuelva losproblemas detectados.d) Promover el control social

61. En el caso en que el costo o complejidadde la solucin no est al alcance de lacomunidad, el consejo comunal debeestablecer una jerarqua de dichos problemasy elaborar ideas-proyectos de aquellos quehan resultado priorizados para presentarlas enel proceso de planificacin participativa delas otras instancias de gobierno, comoveremos en detalle en el segundo tomo deeste trabajo.62. Otra de las funciones del consejo comunales la de promover el control social en todaslas actividades que se desarrollan en lacomunidad, sean stas de orden estatal,comunitario o privado (alimentacin,educacin, salud, cultura, deportes,infraestructura, cooperativas, misiones, yotras). Debe ser tambin capaz de gestionarlos recursos que le sean otorgados o querena por su propia iniciativa constituyendopara esos fines un ente financiero y su propiosistema de contabilidad.63. Es conveniente que cada consejo comunalcree diferentes reas de trabajo en relacincon las necesidades ms sentidas por esa

http://www.rebelion.org/docs/95168.pdf . Tambinexiste un documental con el mismo nombre acerca dedicha experiencia que se puede encontrar en:http://videosmepla.wordpress.com/documentales-de-participacion-popular/ciclo-video-debate/5-buscando-el-camino/

comunidad, por ejemplo: economa popular,desarrollo social integral; vivienda,infraestructura y hbitat; educacin ydeportes, cultura, comunicacin, informaciny formacin (medios alternativoscomunitarios y otros), seguridad y defensa(unidad de defensa).10e) Asegurar una eleccin representativa

64. Una vez definidas las reas de trabajo, sedebe elegir en una asamblea de dichacomunidad a los vecinos y vecinas que, porsu liderazgo, conocimiento del rea, espritude trabajo comunitario, disposicin al trabajoen colectivo, honradez, dinamismo, puedanser las personas ms indicadas pararepresentarlos en el consejo comunal. A laspersonas electas se las denomina voceras yvoceros porque son la voz de la comunidad.Por eso, cuando pierden la confianza de susvecinas y vecinos esas personas deben serrevocadas, ya no pueden ser ms la voz de sucomunidad. En Venezuela se rechaz el usodel trmino de representante por lasconnotaciones negativas que este haadquirido en el sistema representativoburgus. Los candidatos solo se acercan a lagente en tiempo de elecciones, prometentodo el oro del mundo y luego de electosnunca ms se les ve.65. Creo que es importante sealar que en esepas se discuti si convena que esa directivacomunitaria fuese constituida por la suma dedirectivas de las organizaciones existentes encada comunidad o si era mejor que fueseelecta por una asamblea de ciudadanos yciudadanas. Se opt por la segunda opcintomando en cuenta que varias de lasdirectivas ya existentes se haban alejado de

10. Proponemos que las tareas de cada rea de trabajodeben ser asumidas en forma colectiva por las diversasorganizaciones que se identifican con ese determinadotema. El colectivo de desarrollo social integral, porejemplo, debe reunir en su seno al comit de proteccinsocial, al comit de salud, a las mesas de alimentacinque existan en la comunidad, y a otras expresionesorganizativas que pueden apoyar la lucha por garantizarla salud y calidad de vida a todas las personas, yespecialmente a la poblacin en pobreza extrema.

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las bases que las haban elegido. La eleccinva asamblea permite corregir esa situacin.Si esos dirigentes cuentan con apoyo popular,seguramente sern electos.66. Cada uno de los miembros de esadirectiva que la comunidad elige pasa adesempear diferentes funciones, peroquienes analizan, discuten, deciden y eligenson las personas que habitan en esa reageogrfica reunidas en asamblea. LaAsamblea Comunitaria es la mximaautoridad en la comunidad. Es en elladonde radica la soberana y el poder delpueblo Sus decisiones tienen carctervinculante para el consejo comunal.67. Y por eso es tan importante asegurar quesu convocatoria sea amplia y que se haga unesfuerzo porque quienes asisten a ellarealmente representen los intereses de todossus habitantes. Se debe evitar que el equipoque convoca haga slo llamados generales sindarse el trabajo de citar casa por casa; quecite slo a los amigos, a los conocidos, a losque comparten una visin poltica, dejandofuera a las personas que no comparten lasmismas ideas o no siguen a los mismosliderazgos. La mejor forma de evitar que estoocurra es que para que haya qurum se exijala presencia de al menos una persona de cadarincn de la comunidad. Ninguna decisinimportante debera ser tomada si alguno deesos espacios no est representado en esaasamblea. En qu espacios estamospensando? En la cuadra, la escalera, elcallejn, el bloque, el edificio, la manzana...68. Estos espacios suelen estar constituidospor pequeos grupos de familias que por sucercana tienen relaciones y vnculos msprofundos y podran denominarse reasvecinales. En consecuencia, una comunidadpodra estar conformada por varias reasvecinales. En algunos lugares se haconsiderado que para elegir a la vocera ovocero por rea vecinal es conveniente elegirprimero una vocera o vocero por familia yque entre ellos se elija a la persona querepresentar a esa rea ante el consejocomunal.

69. La figura del delegado o delegada (voceroo vocera) por rea vecinal es muy importantepara el buen funcionamiento de lasasambleas. De esta manera se logra que seconstituyan asambleas representativas detodo el mbito del consejo y de la pluralidadde pensamientos existentes en l.70. Por otra parte, debe quedar claro que laconformacin del consejo comunal no se hacede un da para otro. Requiere de un procesode maduracin de la comunidad. Por elloproponemos que un agente externo promuevala conformacin de un Equipo PromotorInterno, electo en asamblea por la comunidad.71. Este Equipo Promotor Interno tendrcomo principal tarea crear las condicionespara que sus habitantes elijan a los miembrosdel consejo comunal con pleno conocimientode causa. Deber elaborar la base de datos desu comunidad visitando a las familias casapor casa. Lo que se busca al asignarles estatarea es que los posibles futuros miembrosdel consejo comunal tengan un ntidotrabajo de base, conozcan a fondo losproblemas de su comunidad, hayan probadoen la prctica su dedicacin a ella y suconstancia en el trabajo. Segn sudesempeo, todos los miembros del equipopromotor o slo alguno de ellos sern electosvoceras o voceros del consejo comunal.f) Evitar la manipulacin poltica

72. Debemos insistir en que es necesarioevitar toda manipulacin poltica o de otrandole en la conformacin de los consejoscomunales.

73. No se trata de conformar consejoscomunales slo con los partidarios delgobierno. Estas instituciones comunitariasdeben estar abiertas a todos los ciudadanos yciudadanas, sean del color poltico que sean.No sera extrao que, luchando por resolverlos problemas comunitarios y constatando enla prctica el apoyo que reciben del gobierno,muchas de estas personas engaadas por losmedios, descubran el verdadero proyectorevolucionario que se intenta desarrollar.

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g) Entregar recursos financieros a proyectospequeos

74. Ahora bien, como el proceso deplanificacin participativa descentralizada anivel municipal y de rea territorial puededemorar un cierto tiempo en implementarseya que, entre otras cosas, hay que formar a lodiferentes actores y hay que confeccionar lasbases de datos sin las cuales es imposibleplanificar, esta demora puede desanimar a lagente hacindola pensar que con ese procesono se llegar a nada, que se trata nuevamentede promesas incumplidas. Por ello nos pareceimportante rescatar la idea de Chvez deentregar, como gobierno central, recursosfinancieros a las comunidades para larealizacin de pequeos proyectos, no enforma populista, sino luego de que stas sehan organizado, han elaborado su plancomunitario y, dentro de l, han priorizado elproyecto susceptible de recibir dichosrecursos.

h) Pequeas obras de gran impacto en SantaTecla, San Salvador

75. Una iniciativa semejante, pero no a niveldel gobierno central sino municipal se adopten el municipio salvadoreo de Santa Teclaen el 200211. Mientras se preparaba el PlanEstratgico Participativo del municipio, sedecidi destinar una parte de los recursosasignados a obras para aquellas que lascomunidades demandaran. A stas se lasllam pequeas obras de gran impacto(POGI). La idea surgi ante la necesidad demostrar resultados concretos cuando se estabadebatiendo la estrategia de ejecucin del plany las formas de enfrentar cientos dedemandas de la ciudadana.76. Como estas obras son de gran inters dela poblacin y han sido seleccionadas ainiciativa de ella, esto hace que la comunidaddesde el comienzo est identificada con ese

11. Sobre la experiencia de este municipio ver elexcelente libro de Alberto Enrquez Villacorta y MarcosRodrguez, Santa Tecla. Gestin participativa ytransformacin del territorio, Afn Centroamericana,San Salvador, 2009.

proyecto, que se involucre en su ejecucin yque trate de obtener ms fondos sobre la basede los que ya recibe de la alcalda, sea fondospropios o fondos que consigue de lacooperacin internacional. Hay que recordarque el pueblo salvadoreo durante su heroicaguerra revolucionaria cont con la simpata yel apoyo de una enorme cantidad de ONGsinternacionales, muchas de las cuales hanseguido colaborando hasta hoy.77. Esta iniciativa rompe con la culturaasistencialista que lo resuelve todo desdearriba y su xito ha estado en esacombinacin de una alta participacincomunitaria con una descentralizacin defondos. stos son administrados por losvecinos y vecinas organizados. El ConcejoMunicipal de esa poca les daba $1000. Conellos contrataban, compraban y administrabanla obra. Al final, respondan con facturas yliquidaciones, y as quedaban habilitados pararealizar otras obras en el futuro.78. La realizacin de la obra implica un cicloque se inicia con la organizacin de uncomit del proyecto elegido en una asambleavecinal para disear los detalles de eseproyecto. Luego viene la solicitud de losfondos a la alcalda, el acuerdo, aprobacin yla erogacin. Sigue la contratacin yejecucin de la obra, la liquidacin delproyecto y se cierra con la evaluacin.79. Mientras se va realizando el proyecto serealizan asambleas de vecinos para irtomando el pulso de su puesta en ejecucin yseguir recaudando fondos si es necesario. Porsu parte la alcalda proporciona unacompaamiento tcnico a travs de susgerencias de Gestin Territorial, deInfraestructura y de Participacin Ciudadana.80. Un reglamento establece las reglasbsicas del juego para los actores queintervienen a lo largo de la ejecucin de lasobras.81. Es interesante observar que no existe unsustento legal para esta descentralizacin defondos a los ciudadanos, pero eso no detuvoal gobierno de Santa Tecla para llevar esa

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iniciativa adelante. Su argumento fue: elCdigo Municipal no contempla estasacciones, pero tampoco prohbe hacer dichotraslado. Eso es lo que yo he llamado unainiciativa a-legal (no es legal ni ilegal).

82. En el caso de Ecuador, en algunasalcaldas como la de Pedro Carbo, en laregin de Guayas, los recintos o comunidadesde las parroquias12 rurales han recibidofondos para pequeos proyectos a travs delproceso de presupuesto participativo. En elcaso de la parroquia Santa Ana, en el CantnCuenca, la Junta Parroquial durante elmandato de su presidente Julio lvarez(2009-2014) decidi entregar entre 3 000 y7 000 dlares13 a cada una de lascomunidades que la conforman paraproyectos comunitarios priorizados por sushabitantes.i) Si hay escasez de recursos, concursarideas-proyectos comunitarios

83. Ahora, como pudiese darse el caso de queexistan ms comunidades que manifiesten sudeseo de organizarse para recibir fondos quelos recursos disponibles por la Alcalda,proponemos realizar un concurso y que seanlas ideas-proyectos ganadoras las que recibanesos recursos.

84. Algunos han sealado que esta forma dedistribuir recursos entre comunidades puededar lugar a injusticias, pues finalmente losrecursos llegarn con ms facilidad a lascomunidades mejor organizadas y conmayores capacidades para elaborar proyectosantes que a las ms necesitadas. Sin negarque esto pueda ser as a corto plazo, a medioy largo plazo el posible efecto negativo deesta forma de otorgar recursos debe quedarcompensada por el impulso positivo que ellopuede significar para la auto organizacin delas comunidades. Aquellas no organizadas se

12. Subdivisiones territoriales que provienen de lapoca de la colonia espaola.

13. Reciban ms dinero las comunidades que estabanms cerca del relleno sanitario, para compensar losinconvenientes que ste causa a sus habitantes.

sentirn incentivadas a superar dichacondicin con el objetivo de poder conseguirrecursos para hacer frente a sus carencias msurgentes. Inmediatamente que una de estascomunidades manifieste su deseo deorganizarse se le deber facilitar un apoyoexterno para la elaboracin de su proyecto(voluntarios, activistas, talleres de formacin,etctera).j) El aporte venezolano al proceso deplanificacin participativa

85. El proceso de planificacin participativadescentralizada ser ms plena en la medidaen que se cuente con el mayor nmero decomunidades organizadas en el territoriomunicipal. Al hacer stas su diagnstico ypriorizar sus problemas en asambleas mspequeas, la participacin de los ciudadanoses ms plena.86. La participacin de comunidadesorganizadas en consejos comunales sera elaporte ms especfico y enriquecedor de laexperiencia venezolana al proceso depresupuesto participativo impulsado por losgobiernos encabezados por el Partido de losTrabajadores en Brasil y a la experiencia deplanificacin participativa descentralizada enKerala, India.87. Si en un municipio o cantn no existe estetipo de organizacin, el proceso deplanificacin participativa descentralizadapuede ser un gran estmulo y un mecanismopara impulsar la organizacin de lascomunidades. La gente, al vislumbrar que conese proceso puede mejorar sus condiciones devida se siente ms estimulada a participar.Habra que detectar, entonces, cules podranser esos espacios geogrficos comunitarios yconformar all equipos de planificacinparticipativa.

2) LA EXPERIENCIA DE PLANIFICACINPARTICIPATIVA DESCENTRALIZADA DE KERALA.

88. El presidente Hugo Chvez inicialmentepens que siendo la comunidad el espacioideal de participacin, los consejoscomunales podran ser las primeras instanciasde gobierno, pero luego se dio cuenta que

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para transferir competencias municipalesdebera tratarse de un territorio ms amplioque l denomin comuna. Por lo tanto, elespacio ideal para la participacin de la gentecomn no parece ser necesariamente elespacio ideal para el auto gobierno, sientendemos por autogobierno el sistema deadministracin de unidades territoriales quegozan de autonoma para administrarse a smismas.

89. Ahora bien, tener esta capacidad deadministrarse a s mismo no significadesconocer la necesaria interrelacin quedebe existir entre las diversas instancias degobierno, pero tambin hay que aclarar queno todo autogobierno implica participacin,puede haber unidades territoriales cuyosgobiernos tengan autonoma administrativa,pero cuya conduccin no sea democrtica.90. Nosotros aqu estamos usando el trminoautogobierno en el sentido de autogobiernodel pueblo, es decir, donde el pueblo segobierne a s mismo y, en este sentido de lapalabra, no hay autogobierno sin plenaparticipacin ciudadana y, por lo tanto, setrata de un proceso siempre perfectible.91. Creo que esta idea se aclara al examinarla experiencia de Kerala.14

92. Este estado de la India, densamentepoblado, es uno de los pocos estados del pasque ha puesto en prctica el artculo 40 de laConstitucin de 1950 que establece lanecesidad de organizar los GramaPanchayats (gobiernos de las aldeas opueblos rurales) dotndolos de tanto podercomo sea necesario para permitirles funcionarcomo unidades de autogobierno, y a la vez, esuno de los escasos estados que puso enprctica las orientaciones del primer ministro,Rajiv Ratna Gandhi15, quien sostena que enlugar de que los planes de desarrollo fuesen

14. Informacin extrada del libro de Rosa Pinto Berbely Toms Roldn: Villasante: Kerala. La democracia enmarcha. Los retos de la planificacin participativa, ElViejo Topo, Espaa, 2011, pp. 71-73.15. Fue primer ministro entre 1984 y 1989.

diseados en las capitales por intelectualesalejados de las necesidades de las bases, eranecesario hacerlas partcipe de dicho proceso.De esta manera la gente dejaba de ser merareceptora de los beneficios del desarrollo.a) Tres niveles de autogobierno local

93. En 1992, se introducen en la ConstitucinIndia las Enmiendas 73 y 74 que dan a losPanchayats un estatuto constitucional ysientan las bases para llevar a cabo el procesode descentralizacin a nivel nacional. Estasenmiendas plantean la descentralizacin de laadministracin a travs de la creacin de tresniveles de autogobierno local: el ms bajonivel de autogobierno es el GramaPanchayats, es decir, el gobierno de la aldea opueblo (lo que para nosotros son las reasterritoriales o para Venezuela las comunas);le sigue el nivel de los Block Panchayats quepara nosotros son el equivalente de losmunicipios o cantones, y por ltimo, estaranlos District Panchayats o gobiernos deprovincias o de estados federados.94. En 1994, el gobierno de Kerala aprueba laLey del Panchayat Raj que va a significar unabase legal slida para el sistema de gobiernolocal y va a unificar la transferencia deinstituciones y personal a los autogobiernoslocales siguiendo el principio desubsidiaridad. Los Grama Panchayats sernen consecuencia los que debern asumirmuchas de las funciones que antes sedesempeaban en los niveles superiores.95. En 1996 el Partido Comunista deIndia-Marxista16 encabeza una coalicin defuerzas progresistas que gana la mayora enlas elecciones de la Asamblea del Estado yese ao lanza La Campaa del Pueblo parala planificacin descentralizada. Estacampaa signific un cambio fundamental enel papel que iran a desempear los diferentesniveles de gobierno local y regional.b) Descentralizacin de importantes recursosfinancieros

16. Communist Party of India Marxist (CPI-M).

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96. El punto de partida de la Campaa delPueblo fue una Asamblea de Ciudadanas yCiudadanos en las comunidades. Durantetoda una tarde all se expresaban lasnecesidades ms sentidas de sus habitantes.Para estimular una significativa participacinde la gente en el proceso la Comisin dePlanificacin del Estado decidi destinar el35 al 40% del dinero para el plan dedesarrollo a los gobiernos locales. De estacantidad, el gobierno local de la aldea17 (elnivel ms bajo de la estructuradescentralizada): el Grama Panchayat, debarecibir alrededor del 70%; el nivel que lesigue: el Block Panchayat (municipio rural) el15%; y el District Panchayat (Estado oProvincia) el otro 15%.18 Como se puede verhaba una clara decisin de descentralizar lamayor parte de los recursos hacia losgobiernos locales ms cercanos al ciudadanocomn.97. Con ello, las personas que participabanpudieron ver que realmente eran ellas las queestaban tomando decisiones acerca de quinversiones iban a hacer en sus comunidadesy no que se limitaban a aprobar decisiones yatomadas desde arriba.98. Las etapas siguientes de la Campaaimplicaban asambleas adicionales, la eleccinde delegadas y delegados a varias reunionesespecializadas, el reclutamiento del personaltcnico voluntario entre los jubilados, lapriorizacin de los proyectos por los consejosrural o urbanos electos, y el control social yprocedimientos de evaluacin.99. Los aparatos administrativos de losgobiernos de los niveles superiores fueronpreparados para insertar los proyectos localesen los planes regionales. Se lanz unprograma de educacin masiva y deintercambio de experiencias para losactivistas en todos niveles. Fue una iniciativamuy ambiciosa que exigi la movilizacin deenergas y recursos de toda la sociedad.

17. Que para nosotros sera como el rea territorial.18. Rosa Pinto/ Toms Villasante, p.127.

100. Como parte del experimento de Keralalos ministros y la Junta de Planificacin delEstado organizaron un estudio de lascaractersticas y los requisitos esenciales delproceso de planificacin participativa.Atrajeron al Dr. Satya Brata Sen, unacadmico que haba tenido un papeldestacado en el proceso de descentralizacinllevado a cabo en el estado indio de BengalaOccidental. El comit conformado por el Dr.Sen fue oficialmente nombrado: Comit parala Descentralizacin de Poderes, peropopularmente se le conoce como el ComitSen.c) Principios por los que se rige el proceso deplanificacin participativa en Kerala.

101. Este Comit lleg a formular lossiguientes componentes esenciales delproceso de planificacin participativadescentralizada en su informe al gabinete delEstado: AutonomaCada nivel de gobierno local debe ser

autnomo desde el punto de vista funcional,financiero y administrativo. La institucin delauto-gobierno local, debe funcionar demanera libre e independiente. La supervisindel gobierno central se limitar a marcar lasdirectrices generales. Subsidiaridadodo lo que pueda ser hecho a niveles

inferiores, debe hacerse en estos niveles y noen los superiores. Solo las funcionesresiduales y complementarias, deben serllevadas a cabo en los niveles ms altos. Claridad de funcionesLos diferentes niveles de descentralizacinhan de conocer con exactitud que funcionestienen que desempear, para evitar que hayasolapamiento y actuaciones cruzadas conotros niveles de gobierno. ComplementariedadLas funciones han de complementarse atravs de procesos horizontales y verticalesde integracin. UniformidadLas normas y criterios para la seleccin defavorecidos y la priorizacin de actividadesdeben ser igual para todos los programas

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implementados. Participacin popularEs necesario fomentar el mximo nivel departicipacin popular posible en todos losniveles y en todas las fases del proceso. Auditora o control socialDebe existir un constante control social sobrelos representantes electos por las bases. TransparenciaLa gente debe tener el derecho a estarinformada sobre cada detalle del proceso.d) El nivel ms bajo de autogobierno

102. Despus de mucha reflexin einvestigacin se determin que la unidadgeogrfica y demogrfica para elautogobierno ms ligada a la gente deba serel pueblo o aldea rural llamada Grama ypor eso el gobierno rural se llama GramaPanchayat (gobierno del pueblo o aldea).Junto a los tres niveles de autogobierno en laszonas ms rurales, existen en las grandesciudades los municipios urbanos y lascorporaciones municipales. Ms adelantesealaremos cmo se transfieren a estos tresniveles tanto competencias como recursosfinancieros, de equipamiento y de personal.e) Reuniones en espacios ms pequeos

103. Una vez definido el nivel ms bajo deautogobierno, muy pronto los responsablesdel proceso de planificacin participativa sedieron cuenta que, en un territorio tandensamente poblado como el de Kerala, citara una asamblea a los habitantes de un pueblo,implicaba tener que realizar asambleas dems de 1000 personas. Como esto nofacilitaba la participacin protagnica de lagente, decidieron hacer las asambleaspopulares (grama sabhas) no en la dimensinde la aldea como tal, sino en lascircunscripciones electorales en las que staestaba dividida (los wards o barrios).104. Las reuniones en los ward incluanplenarias con la presencia de todos losparticipantes y grupos de trabajo mspequeos sobre distintos temas, con elpropsito de que las personas pudiesenparticipar ms eficazmente. Pero an as,estos espacios resultaron demasiado grandes

y para algunas tareas se constituyeron losgrupos vecinales (40 a 50 familias) quecomenzaron a llevar a cabo muchas funcionesdel grama sabha como, por ejemplo, ladiscusin del plan local, la revisin de laimplementacin del plan y la seleccin de laspersonas o entidades que deban recibir losrecursos. Muchos grupos vecinales se vieronenvueltos en aclarar disputas familiares, enprogramas educacionales para los nios,programas de salud, entidades culturales, yorganizaciones de crdito rotativo. [...] Losrepresentantes de los comits de vecinos amenudo constituyen un comit de barrio(ward) y acta como un comit ejecutivo delgrama sabha.19

CAPTULO III . CONDICIONES SIN LASCUALES NO PUEDE HABER PLANIFICACINPARTICIPATIVA DESCENTRALIZADA

105. De lo expuesto anteriormente llegamos ala conclusin de que para asegurar la plenaparticipacin de la gente en el procesoplanificacin deben cumplirse las siguientescondiciones: Conformacin de espacios geogrficosadecuados. Descentralizacin de competencias. Descentralizacin de recursos tantomateriales como humanos. Sensibilizacin de la poblacin y de losprincipales actores Capacitacin de los actores. Generacin de una buena base de datos.106. La existencia de polticas pblicas comolas existentes en Kerala, ha sido clave paracrear estas condiciones.

19. Thomas Isaac/ Richard Franke, op. cit., p.185. Sepuede encontrar un desarrollo ms amplio del papel deestos grupos de vecinos en el libro: Una democraciapor el pueblo. La desconocida experiencia de Kerala,de M.P. Parameswaran, Democracy by the People, TheElusive Kerala Experience, Alternatives Asia, India,2008, Cap.V: Democracia de los vecinos, pp. 121-144.Es impresionante ver las semejanzas entre losplanteamientos del presidente Chvez respecto a losconsejos comunales y este intelectual indio.

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1) CONFORMACIN DE ESPACIOS GEOGRFICOSADECUADOS

107. Un primer paso que debe dar ungobierno municipal si desea llevar adelanteun proceso de planificacin participativadescentralizada es establecer los espacios oreas geogrficas en que ste proceso debeser realizado.108. Este suele ser uno de los problemas msserios que enfrentan los gobernantes queabogan por una democracia cada vez msparticipativa y protagnica.109. En muchos casos existen subdivisionesterritoriales que provienen de la poca de lacolonia espaola como las parroquias, que enla actualidad no responden a ningn criterioracional. Hay municipios con gran cantidadde habitantes, barrios inmensos, ms grandesque muchos municipios, mientras que hayotros demasiado pequeos. Estas distorsionesrepercuten negativamente en una justa,equitativa y eficiente distribucin territorialde los recursos y dificulta la capacidad departicipacin de la poblacin. De ah lanecesidad de ir avanzando hacia una nuevadivisin poltico-administrativa del territorionacional.110. En los municipios rurales estassubdivisiones suelen ajustarse ms a lasposibilidades de participacin de la gente. Enlos municipios urbanos densamente poblados,por el contrario, las actuales subdivisionesmuchas veces tendrn que subdividirse a suvez.

111. De hecho, en muchos lugares la gentenaturalmente ha ido estableciendosubdivisiones usando criterios como lademarcacin de barrios, urbanizaciones,zonas y sub-zonas administrativas,parroquias, caseros, distritos electorales, uotras expresiones de subdivisin delmunicipio.112. Habr que analizar cada caso a partir dela experiencia y de las opiniones que tengansus habitantes. No slo habr espacios queser necesario subdividir, sino que tambinexistirn otros que habr que reunir en un

solo espacio, y habr tambin algunos casosdonde ser necesario sobrepasar los lmites yaestablecidos en la subdivisin polticoadministrativa del pas. As ocurri, porejemplo, en algunos municipios venezolanoscomo, por ejemplo, en el municipio Torres enel estado Lara, donde, en el ao 2007, elalcalde Julio Chvez, promovi laconformacin de subdivisiones del municipioque denomin reas comunales, y algunasde ellas reunieron consejos comunales de dosparroquias colindantes.20 Algo parecidosucedi en el municipio Libertador, estadoCarabobo, dnde Argenis Loreto, alcaldeelecto en el 2000, y su equipo impulsaron unasubdivisin del municipio en lo quedenominaron territorios sociales(agrupacin de varias comunidades). En estecaso hasta se traspas el lmite entre unmunicipio y otro.21

113. De acuerdo a las experiencias que hemosestudiado, parecera ser que lo mejor pararealizar el proceso de planificacinparticipativa descentralizada es contar consubdivisiones geogrficas de los municipiosque sean o puedan ser transformadas enespacios de autogobierno, es decir, enespacios en los se puedan asumir muchas delas funciones antes en manos de instanciassuperiores y que, a la vez, tengan lascondiciones adecuadas para generar ingresospropios que les permitan operar en la formams autnoma posible. Esta autonoma sersiempre relativa ya que siempre deber

20. Ver: Marta Harnecker, Transfiriendo poder a lagente. municipio Torres, Estado Lara Venezuela,Coleccin Haciendo camino al andar No2, CentroInternacional Miranda- Editorial Monte vila, Caracas2008, prrafos 165, 166 y 199.212. En formato digitalen: http://www.rebelion.org/docs/97082.pdf . Estaalcalda es conocida por su interesantsima experienciade constituyente municipal, una experiencia piloto en elpas, excepcionalidad legal.

21. Marta Harnecker, Gobiernos comunitarios,Municipio Libertador, Estado Carabobo, Venezuela,Coleccin: Haciendo camino al andar, No1, Montevila, Venezuela, 2006, CaptuloII: Buscando elespacio adecuado, prrafos 18 al 37. En formato digitalen: http://www.rebelion.org/docs/97077.pdf

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mantenerse una necesaria articulacin conlos restantes espacios de gobierno.114. Lo ideal es que el gobierno municipalelabore una propuesta de divisin geogrficade su territorio que tenga presente lossiguientes criterios objetivos: tradiciones histrico-culturales comunes; problemas y aspiraciones compartidas; uso de los mismos servicios, comoescuelas, liceos, aldeas universitarias, centrode atencin mdica, instalaciones deportivas,centros culturales, mercados, cines, y otros; condiciones de autosustentabilidad; barreras fsicas y demarcaciones naturalescomo cuencas de ros, montaas, etctera. 22

115. Luego de haber examinado los espaciosde autogobierno en Kerala podemos disearvarios niveles de planificacin, que variarnde un pas a otro segn la forma en que estorganizado su sistema poltico: nacin regiones estados federados o provincias (districts) municipios o cantones (blocks) reas territoriales, parroquias, comunas,aldeas o pueblos rurales (grama) comunidades, recintos (wards=distritoselectorales)116. Para los objetivos de este trabajodefiniremos los tres niveles ms cercanos alpueblo de la siguiente manera:a) Las comunidades son espaciosgeogrficos y demogrficos relativamentepequeos (150 a 400 familias en las zonasurbanas, ms de 20 familias en las zonasrurales, y menos an en las zonas msalejadas) en el que todos se conocen y esrelativamente fcil reunir a la mayora de sushabitantes para discutir los problemas.

22. Estos criterios fueron incorporados para ladefinicin del territorio que deban abarcar las comunasen Venezuela. Ver: Marta Harnecker, De los consejoscomunales a las comunas. Construyendo elsocialismo del XXI Cuarta parte: Hacia una definicinde la comuna y tareas actuales. Publicado en 2009 sloen formato electrnico:http://www.rebelion.org/docs/97085.pdf

b) Las reas territoriales (comunas,parroquias o aldeas segn el nombre que seuse en cada pas) son reas geogrficas msextensas que incluyen varias comunidadescon caractersticas socio-econmicas yproblemtica similares all deberanconstituirse los primeros niveles de autogobierno, los ms ligados a la gente. Estosgobiernos locales son la primera divisinpoltico-administrativa de un pas. A ellos sedeben transferir las adecuadas competenciasy recursos para que puedan operar comopequeos gobiernos locales, como se hahecho concretamente en Kerala.c) Los municipios o cantones (bloques enKerala) reuniran a varias reas territoriales yseran el siguiente escaln de estaplanificacin participativa descentralizada.117. Es posible que en los pequeosmunicipios rurales no haga falta el escalnintermedio, territorial, y stos se puedansubdividir directamente en comunidades.Pero en las grandes y medianas ciudadesresulta obvio que es necesario contar con esosespacios de nivel intermedio para asegurar ladescentralizacin y la participacin.118. Sera muy til poder contar con unatipologa de los municipios existentes en unpas. Por ejemplo: rurales, semiurbanos,urbanos con pequea densidad de poblacin,urbanos medios, grandes ciudades. Lasformas de organizacin y el proceso deplanificacin participativa descentralizadadeberan adaptarse a las condiciones de cadalugar.119. Probablemente, en la mayor parte de losmunicipios de Amrica Latina el primer pasoque debera dar el gobierno municipal parallevar adelante el proceso de planificacinparticipativa es establecer una subdivisinterritorial en los trminos sealadosanteriormente. Esta demarcacin de losespacios geogrficos slo ser necesaria aliniciar la experiencia de planificacinparticipativa descentralizada municipal. Enlos aos siguientes, la subdivisin territorialya estar establecida, lo que no excluye laconveniencia de revisarla peridicamente

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para determinar si resulta preciso realizaralguna modificacin a la luz de laexperiencia.120. Como la subdivisin del municipio es unpaso previo a la puesta en marcha del procesode planificacin participativa propiamente tal,deber ser asumida por el propio gobiernomunicipal con el apoyo de sus tcnicos, perodeber ser ratificada por las respectivasasambleas de los distintos niveles en quetiene lugar el proceso.

2) DESCENTRALIZACIN COMPETENCIAS

121. En el caso de que no existan polticasnacionales de transferencia de competenciasdel municipio a sus subdivisiones territoriales(parroquias, comunas, aldeas rurales,etctera), otro paso que debe dar el gobiernomunicipal, y que es an ms complejo que elanterior, es el de descentralizar competenciashacia las reas geogrficas en que se hasubdividido el territorio municipal23 aplicandoel principio de subsidiariedad al que noshemos referido anteriormente.122. Esto implica transferir a los nivelesinferiores todas las competencias que estospuedan asumir, conservando para los nivelessuperiores slo las restantes. Por ejemplo,transferir al nivel inferior competencias en: laadministracin de recursos, la recaudacin deimpuestos, el registro civil, la administracinde determinadas empresas del Estado, laplanificacin urbana, la vigilancia y laseguridad, el asfaltado de las calles, laatencin a los hogares de ancianos y laadministracin de los comedores popularesque puedan existir en esas subdivisionesterritoriales, y, en general, el mantenimientode la infraestructura de centros de salud,educacin, cultura, deportes (Ver Anexo I:Diagrama de los niveles de planificacin ycompetencias de cada nivel).

23. Ver sobre transferencia de competencias, MartaHarnecker, Gobiernos comunitarios..., op. cit.,acpites 7 y 8, prrafos 156 al 219.

123. Esta descentralizacin de competenciases muy importante pues crear el marcoadecuado para determinar el tipo y lacantidad de recursos a transferir a cada nivelde gobierno local.124. Una correcta definicin de lascompetencias es un paso fundamental paraevitar el solapamiento de actividades entre losdistintos niveles de descentralizacin y paraevitar muchos otros problemas como destinarun apoyo tcnico excesivo a un nivel y unapoyo insuficiente a otro. Antes de transferiruna competencia es necesario realizar unestudio muy serio, ya que slo tiene sentidotransferir una competencia a un nivel inferiorsi ste cuenta con la condiciones paraasumirla con xito.125. Hay que cuidar que esta transferenciasea bien planificada y acordada con losniveles a los cuales se transfieren dichascompetencias. Hay que evitar que los nivelesde gobierno superiores pretendandesembarazarse de todo aquello que les seaproblemtico (por ejemplo, el manejo de lasbasuras) y conservar para ellos lo que ms lespueda interesar.126. No es posible fijar criterios rgidos paraesta descentralizacin. Es necesario tener encuenta cada realidad. Por ejemplo, mientrasresulta razonable la gestin centralizada deservicios como el saneamiento y limpieza decalles en una ciudad, por la economa deescala y las posibilidades de mecanizacinque all podran aplicarse; en zonas rurales,con comunidades pequeas y relativamenteaisladas, resulta obvio que una gestindescentralizada no slo es posible sino queasegurara mejores resultados.127. Otro ejemplo es el de la poltica deconstruccin de viviendas. Parecera ser questa debiera ser una funcin estatal omunicipal, pero muchas veces resulta msefectivo dar a las comunidades la posibilidadde de que sean ellas las que gestionen laconstruccin de nuevas viviendas parasustituir o remodelar las viviendas en malascondiciones. Sin duda que para realizar estaactividad debern recibir apoyo tcnico del

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Estado o del municipio, especialmenterespecto a asuntos geolgicos y estructurales,pero son las comunidades las que mejorconocen las necesidades y prioridades y,quienes para hacer rendir ms losrecursos pueden organizar mejor el trabajovoluntario. Hay que tener en cuenta, adems,la confianza en s mismas que genera elhecho de sentirse capaces de afrontar con supropio esfuerzo sus problemas inmediatos.128. Por ltimo, otro ejemplo que clarificamucho es el tema del manejo de las aguas enun determinado territorio. Este manejo esmuy diferente en las zonas rurales y en laszonas urbanas. Mientras que en las primerasson las comunidades ms pequeas las quemejor pueden controlar su manejo y ponersede acuerdo para distribuir el agua existente,en las zonas urbanas donde existe un sistemade tuberas que conduce el agua a travs de laciudad, no tiene ningn sentido que un barriotenga el control de este recurso natural.129. En cualquier caso, el principio esencialque habra que aplicar para realizar ladescentralizacin es, como ya hemos dicho,que todo lo que se pueda gestionar a nivelinferior debe gestionarse a ese nivel y paraello es necesario suministrarle los recursoscorrespondientes y capacitar a lascomunidades en lo referente a la gestineficiente de dichos recursos.

3) DESCENTRALIZACIN DE RECURSOS

130. Por lo tanto, la otra premisa fundamentalde la planificacin participativadescentralizada es la descentralizacin derecursos.

131. Si los recursos son escasos y solo sedescentraliza una parte muy pequea de ellos,las reas territoriales y comunidadescarecern de capacidad para actuar.132. Y aqu tenemos que considerar tanto loque se refiere a recursos materiales(financieros, equipamiento), como lo que serefiere a recursos humanos (personal). Sloas se producir una verdaderadescentralizacin.

a) Recursos financieros

133. En caso de que las normas vigentes nocontemplen la posibilidad dedescentralizacin de recursos financieros, elgobierno municipal podra tomar la iniciativade hacerlo.134. Existe la experiencia del municipioTorres, donde el gobierno municipaltransfiri los recursos para obras con quecontaba la alcalda a las 17 parroquias paraque estas pudiesen decidir y ejecutar las obrasque ellas priorizaran24. Y para transferirlosus fundamentalmente como criterios: laextensin del territorio (gran parte de l es decarcter rural), el nmero de habitantes, ladensidad de poblacin y un ndice decompensacin interterritorial que usaVenezuela para entregar mayores recursos alas zonas ms deprimidas.25

135. Desde nuestro punto de vista, paradeterminar el monto a transferir a cadaespacio territorial debemos seguir el ejemplode Torres. Es muy importante utilizarcriterios que ayuden a una reparticin msequitativa de los recursos disponiblesutilizando criterios que favorezcan en elreparto a las reas territoriales ms pobres ydesatendidas hasta ese momento por elEstado. De esta manera, se podr irdisminuyendo paulatinamente las diferenciassocioeconmicas entre ellas (Ver unapropuesta de los criterios a usar y lametodologa a emplear en Anexo II).b) Recursos en equipamiento y personal

136. Pero no se trata slo de transferirrecursos financieros, es tambin necesario

24. Marta Harnecker, Transfiriendo poder a la gente.municipio Torres, Acpite : El proceso de presupuestoparticipativo, op. cit., prrafos 105-128.

25. Se usaron los mismos criterios que fija la nacinpara entregar el presupuesto, o que fija el FondoIntergubernamental para la Descentralizacin (FIDES)y la Ley de Asignaciones Econmicas Especiales(LAEE). Adems se fijaron unos apartados para cadaparroquia, entre ellos uno que se llamaba fondo deemergencia y otro destinado a la ciencia y tecnologa ypara la dotacin de las escuelas.

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transferir personal tcnico y administrativo,relocalizndolo, es decir, sacndolo delaparato central y reubicndolo en laslocalidades. Y, por supuesto, hay que dotar astas de la infraestructura correspondientepara que este personal pueda desarrollar suactividad (locales y otros implementoslogsticos como: carros, computadoras,material de oficina, telecomunicaciones,etctera).137. Dentro del personal a transferir debenfigurar las personas que debern conformarlos equipos tcnicos de planificacin en cadaterritorio.138. En el caso de Kerala, el nivel ms bajode autogobierno, el Grama Panchayat, no slocuenta con representantes electos yrevocables por la poblacin que son quienesque ejercen el gobierno, sino que tambincuenta con funcionarios que antes operabanen el aparato central del Estado y que hoy gracias al proceso de descentralizacinoperan en el nivel de la aldea, en reas comosalud, educacin, saneamiento, produccin,etctera. Y para que todo este personal operey sea capaz de atender a la poblacin, estosgobiernos cuentan con edificios adecuados ycon toda la logstica necesaria.139. En Venezuela, aunque se ha avanzadomucho en la organizacin y participacinpopular, especialmente en los consejoscomunales y las comunas el nivel ms bajode autogobierno, y en cierta transferenciade fondos, salvo escasas excepciones,26 se haavanzado muy poco en la transferencia decompetencias y recursos humanos. Y todavalas comunas estn muy lejos de contar con losrequerimientos de personal y de condicionesfsicas para operar.27