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PLANEACIÓN PÚBLICA

TERRITORIAL

PROGRAMA DE TECNOLOGÍA EN GESTIÓN PÚBLICA CONTABLE

CARLOS CÓRDOBA MARTÍNEZ

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

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ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Director HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO

Subdirector académico CARLOS ROBERTO CUBIDES OLARTE

Decano de pregrado JAIME ANTONIO QUICENO GUERRERO

Coordinador Nacional de A.P.T JOSE PLACIDO SILVA RUIZ

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CARLOS CÓRDOBA MARTÍNEZ Bogotá D.C., Noviembre de 2008

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 Índice  

  

1. Algunos elementos conceptuales y metodológicos • Objetivo • Introducción • Que entendemos por planeación • ¿Por qué planeamos? • Método en planeación • Modelos de desarrollo y planeación • Territorio, población y planeación • Clases de planes • La planeación: ¿etapa, norma o proceso?  

2. La planeación en Colombia: entre el centralismo y la autonomía • Objetivo • Introducción • Antecedentes de la planeación en Colombia  • Los primeros pasos: Programación y reformas institucionales. 1886 – 1936 • Consolidación del modelo de intervención 1936 –1958 • Alianza para el Progreso y planeación regional 1958 – 1968 • Los planes de desarrollo en Colombia 

 3. Instrumentos y proceso de planeación territorial 

• Objetivo • Introducción • Diagnóstico 

o Identificación y estructuración de problemas o Construcción de línea de base 

• Formulación o Construcción de objetivos o Establecimiento de metas 

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o Definición de estrategias o Construcción de indicadores  

• Programación • Ejecución • Evaluación  

4. La planeación del desarrollo y el ordenamiento territorial • Objetivo • Introducción • La planeación en el texto de la Constitución • Principios generales de la planeación • El proceso de planeación en lo nacional: El Plan Nacional de Desarrollo • Planeación territorial 

o ¿Qué son los planes de desarrollo territorial? o El programa de gobierno o Proceso de elaboración de los planes en las entidades territoriales o Autoridades e instancias de planeación o Consejos territoriales de planeación o Planeación participativa 

• Ordenamiento territorial o Porqué ordenar el territorio o Planes de ordenamiento territorial o Usos del suelo o Componentes de los POT 

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DE LOS NÚCLEOS TEMÁTICOS Y PROBLEMÁTICOS

El programa de Tecnología en Gestión Pública Contable tiene diferente formas de interpretar la realidad que ha definido como su objeto específico de estudio. En esta medida se considera fundamental que  el programa de Tecnología  en Gestión Pública Contable  tenga  en  cuenta tres  puntos  que  se  consideran  indispensables  dentro  del  proceso  de  construcción  de conocimiento partiendo de cuatro núcleos problemáticos que contienen  las asignaturas por desarrollar, teniendo en cuenta lo siguiente: 

• La  formación  de  tecnólogos  debe  conducir  al  desarrollo  de  las  capacidades  de comprensión y reflexión. 

• La posibilidad del desarrollo de las capacidades de reflexión y comprensión exige abordar el conocimiento en sí mismo como objeto de estudio. 

• La Gestión Pública Contable,  como parte de  la disciplina Administración Pública, debe enmarcarse en los fundamentos conceptuales y metodológicos de las ciencias sociales. 

 

 

Estado y Poder

TECNOLOGÍA EN GESTIÓN PÚBLICA

CONTABLE

Desarrollo y Gestión

Territorial

Organizaciones Públicas y GestiónFormación

Básica

Economía de lo Público

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Núcleo Desarrollo y Gestión Territorial 

 

La problemática del desarrollo  en  términos de  los actuales  fenómenos históricos, y para el caso  del  plan  de  estudios,  hace  alusión  a:  1.  análisis  y  estudio  del  direccionamiento,  los problemas y  los procesos de orden mundial derivados del sistema capitalista  internacional, los  cuales  terminan  por  condicionar  significativamente  las  formas  de  vida,  cultura  y organización  política  de  las  sociedades  a  nivel  local,  nacional  y mundial;  2.  la  reflexión, análisis, proposición y agenciamiento de proyectos sociales y políticos que permitan superar las crisis sociales, políticas, económicas, bélicas y ambientales del momento, y así reconducir al  mejoramiento  y  transformación  radical  de  las  condiciones  materiales,  culturales, económicas y ecológicas de las sociedades y de los individuos que de ellas participan; 3. una reflexión  centrada en el hombre,  la  sociedad y  la naturaleza, que parte de  su diversidad y potencialidad,  la  cual  busca  comprenderlos  y  asumirlos  integralmente  para  superar  las depredaciones y marginalidad a la que se han visto sometidos unos y otros. 

El programa desarrolla dos asignaturas en este núcleo: 

Planeación Pública Territorial. 

Desarrollo Territorial. 

EL  TRABAJO DEL TUTOR 

El  tutor  tendrá  libertad de cátedra en cuanto a su posición  teórica o  ideológica  frente a  los contenidos  del  módulo,  pero  el  desarrollo  de  los  contenidos  de  los  módulos  son  de obligatorio  cumplimiento  por  parte  de  los  tutores.  Los  Tutores  podrán  complementar  los módulos con lecturas adicionales, pero lo obligatorio para el estudiante frente a la evaluación del  aprendizaje  son  los  contenidos de  los módulos;  es decir,  la  evaluación del  aprendizaje deberá contemplar únicamente los contenidos de los módulos. Así mismo, la evaluación del Tutor deberá diseñarse para dar cuenta del cubrimiento de los contenidos del módulo. 

 

El Tutor debe diseñar,  planear  y  programar  con  suficiente  anticipación  las  actividades de aprendizaje y los contenidos a desarrollar en cada sesión de tutoría (incluyendo la primera), y 

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diseñar  las  actividades  para  todas  las  sesiones  (una  sesión  es  de  cuatro  horas  tutoriales). También  debe  diseñar  las  estrategias  de  evaluación  del  trabajo  estudiante  que  le  permita hacer seguimiento del proceso de autoaprendizaje del estudiante. Los módulos (asignaturas) de TGPC son de dos créditos (16 horas de tutoría grupal presencial por crédito para un total de 32 horas), tres créditos (48 horas de tutoría grupal presencial) y de 4 créditos (64 horas de tutoría grupal presencial, distribuidas así: 

MÓDULO DE PLANEACIÓN PÚBLICA TERRITORIAL (2 créditos) No.

Créditos Horas por

crédito Total horas

Tutoría Grupal

No. de

sesiones

Horas por

sesión

No. mínimo de

encuentros tutoriales*

No. max. sesiones

por encuentro

2 16 32 8 4 2 8 3 16 48 12 4 3 12 4 16 64 16 4 4 16

* El número de  encuentros  se programara de  acuerdo  con  las distancias y  costos de transporte de la Sede Territorial al CETAP, por ejemplo para los casos de los CETAP de Leticia, San Andrés, Mitú, Puerto  Inírida y Puerto Carreño,  se podrán programar un mínimo de dos encuentros para un módulo de 2 Créditos (16 horas por encuentro), tres encuentros para un módulo de  3  créditos y  cuatro  encuentros para un módulo de  4 créditos.  Encuentro: número de veces que se desplaza un Tutor a un CETAP para desarrollar un módulo. Sesión: número de horas por cada actividad tutorial, por ejemplo: 8‐12 a.m.,  2‐6 p.m., 6‐10 p.m.

 

 

 

 

 

 

 

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PLANEACIÓN

PÚBLICA TERRITORIAL

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 Introducción 

 

A  pesar  de  la  teórica  perdida  de  vigencia  de  la  planeación,  como  forma  de  organizar  el Estado Nación a  finales del  siglo pasado, Colombia  con  la  reforma  constitucional de 1991, estableció un nuevo régimen de planeación  tanto a nivel nacional como  territorial y definió unos  alcances  del  ejercicio  de  esta  función  de  la  administración  pública.  ¿Somos  unos retrogradas por traer a colación una práctica institucional en desuso?, tal vez no, tal vez el no enterrar  tan apresuradamente  la planeación  se  convierta  en una gran ventaja para nuestro Estado, en especial para las entidades territoriales. 

Este modulo  tratará de explicar, analizar y ejemplificar porque es  importante  la planeación hoy, en especial la planeación territorial, cómo debería funcionar para que realmente sea un ejercicio ordenador del desarrollo, pero a  la vez mostrará  los alcances de este ejercicio y  los más comunes errores que se suelen cometer ya sea en la planeación del desarrollo como en la planeación del ordenamiento territorial. 

Para esto se echará mano  tanto de elementos históricos, como de entradas analíticas desde distintas disciplinas, siendo las más comunes la economía y el derecho. No se pretende hacer aquí  un ABC  de  la  planeación,  sobre  eso  se  suministrará  bibliografía,  pero  si mostrar  los elementos que pueden orientar a un profesional en administración pública a  servirse de  la planeación  para  generar  de  manera  más  efectiva  (eficiente  +  eficaz),  bienes  y  servicios públicos en las entidades territoriales. 

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Objetivo general 

 

Al  finalizar  el  módulo  los  estudiantes  tendrán  la  capacidad  conceptual  y  técnica  para desarrollar, analizar o evaluar procesos de planeación pública territorial. 

 

Ideas claves 

 

• La planeación parece ser una técnica en desuso, pero los procesos de desarrollo y ordenamiento territorial necesitan, hoy más que nunca, buenos procesos de planeación. 

 • A pesar de existir metodologías, hay un gran empirismo en los ejercicios de 

planeación territorial, estos están obedeciendo más al complimiento de normas que a la necesidad de pensar el desarrollo.  

• La inclusión de la dimensión poblacional y territorial en la planeación del desarrollo debe darse de manera adecuada y es mucho más acertada que la tradicional planeación sectorial.  

• Seguir un método de manera rigurosa es un muy útil para que realmente los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial logren objetivos y metas.  

• Buena parte del ejercicio de la planeación consiste en conocer la realidad y estructurar problemas para poderlos resolver con los planes, si eso no se da la planeación se queda en el papel y se vuelve inútil.  

• Es necesario combinar y articular los ejercicios de planeación del desarrollo con los de ordenamiento territorial. 

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Mapa conceptual 

En el siguiente esquema pretendemos mostrar el proceso conceptual que proponemos para el módulo.  En  primer  lugar,  con  la  discusión  planteada  en  lo  que  podríamos  llamar  el componente  conceptual,  pretendemos  que  se  desarrolle  la  capacidad  de  análisis  sobre  la fundamentación y sentido de la planeación. De igual forma al incluir una corta unidad sobre el proceso histórico de planeación nuestra intención es mostrar un contexto que es necesario conocer para entender el estado del arte actual de la planeación territorial. De la misma forma en la medida que detallamos los instrumentos y el proceso de planeación territorial, se espera que  los  estudiantes  estén  en  capacidad  de  utilizar  estas  herramientas  en  las  entidades territoriales.  Por  último  como  quiera  que  en  nuestro  país  se  han  desarrollado  tanto normatividades  específicas  como  procedimientos  para  la  planeación  y  el  ordenamiento  se espera desarrollar capacidades en el manejo de estos elementos. 

  

 

 

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Presentación de caso 

A continuación presentamos un caso típico del proceso por el cual debe pasar un gobernante territorial en la elaboración del plan de desarrollo de su municipio, el plan de ordenamiento, un plan sectorial y en la gestión en general. La idea de presentar este caso es tenerlo presente en  los distintos momentos que desarrollaremos en el módulo para poder ver  su aplicación práctica. 

 

La Alcaldesa de La Cascada y su plan de desarrollo 

La cascada es un municipio tipo 6, ubicado en región Andina de Colombia, Sonia Rojas su alcaldesa, quien ganó por una estrecha diferencia a su rival Evaristo Guzmán, tiene minoría en  el  Concejo  y  escaso  presupuesto  con  el  que  tiene  que  sacar  adelante  su  ambicioso Programa de Gobierno “La cascada: un municipio con futuro para todas y todos”. 

Sonia viaja  ahora  en un bus de  servicio público  a Bogotá donde  tiene  algunas  citas  en  el Ministerio  de  Hacienda  y  en  el  de  Transporte,  espera  que  la  atiendan  en  Planeación Nacional, aunque no le dieron cita, y le hará lobby a vario Senadores y Representantes de su región que hace tiempo no ve por La Cascada. 

Con apenas un mes en el cargo y sin mayor experiencia en Administración Pública, Sonia nunca se imaginó, cuando unos cuantos amigos y amigas el convencieron de que se lanzará a la alcaldía por un movimiento alternativo, que tuviese que lidiar con tantos problemas a la vez. Una tasa de cobertura en educación de apenas el 52% de la población en edad escolar, una cobertura del 58% en salud y sólo un 30% de la población con agua potable son temas que  la  preocupan  casi  tanto  como  no  tener  datos  de mortalidad materno  infantil,  de  la cobertura  en  vacunaciones  o  de  los  niveles  de  contaminación  de  las  fuentes  hídricas  del municipio. Para colmo debe lidiar con un déficit fiscal producto de años de improvisación y de  falta  de  transparencia  en  el manejo  de  los  recursos  públicos  y  un  esquema  básico  de ordenamiento territorial que solo quedó en el papel. 

Mientras piensa en esto, va leyendo  la Ley 152 y una de las doce cartillas sobre planeación que recibió en Bogotá en una capacitación de Alcaldes electos el año anterior. 

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No se sabe como le vaya en Bogotá, pero es probable que no tan bien. Lo que si es seguro es que  va  a  tener  que  repetir muchas  veces  este  viaje, mientras  lidia  con  la  formulación  y ejecución de un plan de desarrollo y unos presupuestos año por año, enfrentando con estos recursos, bastante escasos, una serie de necesidades cada vez más grandes de la gente de La Cascada. 

 

Ejercicio Preguntas para resolver ¿Cuál cree usted que son los principales problemas de la Alcaldesa de La Cascada? ¿No tiene experiencia en Administración pública? ¿No conoce la Ley 152? ¿No sabe de planeación? ¿No ha tenido buena estrategia política? ¿No tiene amigos políticos en Bogotá? ¿No sabe hacer planes de ordenamiento territorial? ¿No cuenta con recursos para planear? ¿No tiene un buen diagnóstico del municipio? ¿Tiene el Concejo en contra?  

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Unidad 1 ALGUNOS ELEMENTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS 

Objetivo 

Al  finalizar  la  unidad  los  estudiantes  tendrán  un  concepto  claro  de  la  planeación, comprenderán  porque  es  necesario  planear  y  tener  un método  para  ello  y manejarán  las distintas clases de planes. 

Introducción 

En esta unidad  se dará una discusión conceptual  sobre  la  teleología y  la deontología de  la planeación.  La  idea  es  establecer  los  fundamentos  conceptuales  y metodológicos  que  son necesarios  para  que  el  planificador  pueda  comprender  y  argumentar  la  necesidad  de  la planeación en lo público. 

En primer  lugar se propondrá una definición amplia de  la planeación para  luego proponer una discusión  sobre  ¿por qué planeamos? Seguidamente  justificaremos  la necesidad de un método  en planeación, veremos  a  importancia   de  incorporar  la perspectiva poblacional y territorial en la planeación. 

 Finalmente tendremos la oportunidad de ver las distintas clasificaciones de planes así como también analizaremos si  la planeación debe ser entendida como una fase, un proceso o una norma. 

¿Qué entendemos por planeación?  Sin mayores preámbulos  afirmaremos que  la planeación  ante  todo  es  el uso de  la  razón a través de un método que le permite a un individuo, un grupo o una organización actuar en un  tiempo  y  un  espacio  determinado.  Estas  dos  dimensiones  son  las  que  administra  la planeación y de las cuales se derivan una serie de recursos que son los elementos que, o con los cuales se planea. Sobre esta base conceptual podemos construir tanto definiciones que nos sirvan  para  confrontar  la  improvisación  como  para  justificar  el  sentido  de  la  planeación. Desarrollemos un poco más  la  idea de  tiempo y espacio, conceptos  filosóficos de una gran utilidad para  la definición y uso de  la planeación sobre  los cuales poco se reflexiona en  las tecnocracias nacionales y territoriales que se encargan de hacer planes.  

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La planeación guarda una gran  relación  con  el  tiempo  en  la medida que  es desde nuestra experiencia del presente y de lo que hemos aprendido del pasado desde donde reflexionamos qué clase de futuro queremos, cuál podemos construir y de qué forma. Planeamos porque la flecha del  tiempo es  irreversible y en esa medida el  tiempo se puede convertir en una gran oportunidad para adelantarnos a los acontecimientos o por el contrario, el tiempo puede ser el titán que todo lo devora.  La planeación se relación con el espacio, se planea sobre o con respecto a un espacio, no se planea sobre la nada. Este espacio es lugar donde sucede lo que planeamos, pero también son los  objetos  y  demás  recursos  sobre  los  que  se  planea.  Para  el  tema  que  nos  ocupa entenderemos el espacio como el territorio el cual es necesario planear.   Tener  estas dos dimensiones de  la  realidad presentes nos  ayuda  a definir  el  alcance de  la planeación.  Todo  ejercicio  de  planeación  debe  ocuparse  de  un  tiempo  específico  y  de  un espacio determinado, sino esto no subyace no se ha procedido de manera correcta, no se ha escogido los pasos acertados para llegar a un fin.  Para el  filosofo  Jünger Habermas  la planeación “puede ser concebida como una modalidad de orden superior de  la acción  racional  respecto a  fines:  tiende a  la  instauración, mejoría o ampliación de los sistemas de acción racional mismos”1, es algo así como ir incluyendo en la esfera de  la  razón y de  la compresión, elementos que nos permitan alcanzar  fines.   Para el economista  Rusell Ackoff “la planificación consiste en concebir un futuro deseado, así como los medios reales para llegar a él”, como se esta definición se acerca más a la prospectiva.   Autores como Sergio Galileo o Carlos Matus le dan a la planeación un sentido más político, es decir,  la utilización de esa coherencia y racionalidad a  la gestión gubernamental: planear es gobernar.  Esto  lo  que  sugiere  es  una  relación  indispensable  entre  planeación  y  acción  o planeación  y  gestión.  Llamar  la  atención  sobre  esto  tiene  gran  importancia  ya  que,  como veremos más adelante, en  lo territorial y sectorial  la planeación  tiende a se entendida como una obligación legal antes que como un instrumento para ordenar la gestión.   

Planeación en la cotidianidad 

Muchas veces nos hemos preguntado qué es la planeación o hemos intentado estudiar ya sea 

1 HABERMAS, Jünger, Ciencia y técnica como ideología. Madrid. Editorial Tecnos, 1968. 

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las  normas  o  las  metodologías  de  planeación  a  las  que  hemos  tenido  acceso.  Pero generalmente hemos  reflexionado poco  sobre qué  tanto planeamos en nuestra vida diaria. Como hemos buscado una definición  trascendente, en mayúsculas de  la planeación, pocas veces  nos  hemos  percatado  que  casi  la  totalidad  de  las  actividades  que  realizamos demandan algún grado de planeación.  

 

Desde  las actividades de una ama de casa, pasando por  lo organización día de  trabajo, un viaje,  compartir  la  vida  con  alguien,  traer  un  hijo  al mundo,  etc.  La  vida  esta  llena  de actividades que sin ser muy consientes nosotros planeamos todo el tiempo. 

  Ejercicio 

Identifique  tres aspectos de su vida personal o  laboral en  los que desarrolla actividades cotidianas. Analice hasta donde ha planeado para llevar a cabo esas actividades y de qué forma ha hecho esta planeación. 

  ¿Por qué planeamos?  La mayoría de los textos sobre planeación, pasan con demasiada prisa de la definición a los pasos o métodos para planear. Nosotros pensamos que, para que el ejercicio de planeación, este debe  tener  sentido para el planificador, difícilmente puede adelantarse un ejercicio de planeación  útil  si  el  planificador  no  es  consiente  del  porqué  de  la  planeación  o  de  la necesidad  de  la misma.    Buena  parte  de  los  procesos  de  planeación  fracasan  porque  los “planificadores”  piensan  que  con  solo  seguir  una  serie  de  pasos,  construir  diagnósticos, objetivo,  estrategias, etc. ya  se  está planeando. Como  si  fuera  solamente una  receta que  se aplica  y  se  tienen  los  resultados.  Incluso  si  este  fuera  el  ejemplo,  en  el  mundo  de  la gastronomía se sabe que la calidad de un planto depende más de la calidad y creatividad del chef que de la claridad de la receta.  Por eso la pregunta que deben hacerse cualquier planificador antes de iniciar la elaboración de un plan es ¿Por qué necesita planear?. Hay una respuesta genérica: planeamos porque no estamos satisfechos con el presente. Desde el capitalista que no esta conforme con lo que tiene 

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y que quiere acumular más, pasando por la comunidad que no esta satisfecha con los niveles de bienestar que tiene, hasta el individuo que no esta conforme con su conocimiento, lo que come, la casa que tiene, etc., todos planeamos porque queremos que el futuro sea distinto a lo que tenemos en el presente. Esa insatisfacción, ese descontento con el presente es el motor de la planeación. Como quiera que los individuos por naturaleza estamos insatisfechos y que la superviviencia de las instituciones depende la capacidad que tengan de transformar el futuro, la planeación se presenta como un imperativo dentro del accionar individual y colectivo.   Para recordar 

El verdadero  ejercicio de planeación  es  el que  logra o bien una ampliación de  lo que nos satisface en el presente o una ruptura radical y por lo tanto una superación de lo que no nos satisface. 

 Ejercicio 

Señale cinco aspectos de su vida y otros cinco de la institución donde usted trabaja con los cuales no se está satisfecho. Analice porque no le satisfacen y exponga que podría hacerse para cambiarlos. 

  Método en planeación  Desde  que  se  estructuró  la  planeación  como  una  técnica  se  han  establecido  distintas metodologías  para  desarrollarla. Muchas  de  ellas  han  procedido  de  la Administración  de Empresas y de la Teoría de las organizaciones. En un principio las metodologías guardaban gran  relación con la ideología o pensamiento político, los métodos de planeación diseñados para sacar adelante el New Deal2  fueron  radicalmente distintos que  los métodos elaborados desde el Soviet Supremo3 a mediados de los años treinta. La planeación era concebida de una forma por Fayol para occidente y de otra por Oushi para las empresas japonesas.  Los métodos 

2 Así se denominó la estrategia de gobierno planteada por el presidente Franklin Delano Roosevelt, asesorado por Keynes, que sacó a los Estados de la Crisis generada en 1929. 

3 Principal órgano de gobierno del gobierno ruso, implantado desde comienzos de siglo hasta el fin de la URSS. 

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para planear  la economía desde  la FED4 en Estados Unidos  fueron  la cara opuesta a  lo que hacía el Gosplan5 en la Unión soviética durante la guerra fría.  Hoy se combinan distintos elementos para construir metodologías del planeación, estas por lo general están  fusionadas con  las  técnicas de managment o de gestión pública, no es muy común  encontrar  hoy metodologías  nuevas  o  actualizadas  de  planeación  pública6.  Para  el caso de la planeación territorial, gracias a los procesos de descentralización y las discusiones sobre autonomías en América Latina, en nuestros países es posible encontrar algunos, aunque no muchos, libros de texto y algunas metodologías para hacer planeación territorial.  Un   método es “un  esquema normativo de operaciones  recurrentes y  relacionadas entre  si que producen  resultados  acumulativos  y progresivos”7. Un método  en planeación debería cumplir  con  este  enfoque,  normativo  por  supuesto  no  quiere  decir  necesariamente reglamentado por una norma pero si establecido como el proceso o el camino para planear. Un esquema normativo debe permitir que no se entienda la planeación como combinación de una  programación  a  medias  con  la  improvisación  permanente,  como  lamentablemente sucede en muchas entidades territoriales y agencias nacionales, donde como ya hemos dicho, existe  una  tendencia  a  entender  la  planeación  como  una  imposición  legal  y  no  como una herramienta de trabajo.  Operaciones recurrentes y relacionadas, nos lleva a reflexionar sobre la pregunta ¿qué hacemos cuando hacemos planeación? Para ahorrar una discusión simplemente propondremos que lo que se prentende es ordenar una serie de operaciones recurrentes y relacionadas. Hacer un diagnostico no es solo un momento, para tener un documento, es una operación recurrente en la planeación. Además de ser  recurrente esta operación como  las otras de  la planeación, se 

4 Reserva Federal de los Estados Unidos, cumple el mismo papel que los bancos centrales en las economías, en nuestro caso el Banco de la República. 

5 Principal órgano del gobierno socialista para planificar la economía. Esta agencia llegó a planificar y  controlar la forma en que se producía entre el 60 y el 80% del PIB de la nación. 

6 Esta afirmación es muy fácil de corroborar. El lector puede ir a cualquier librería del país y preguntar por un texto sobre planeación pública. En el 80% de los casos le dirán que no existe nada, en un 15% de los casos ni siquiera le harán caso al calificativo pública y le ofrecerán cualquier libro de managemente o liderazgo de acuerdo a lo que esté de modo. Con alguna suerte el 5% de las veces le entregarán un compendió normativo, un plan de desarrollo publicado o un texto publicado en los años setenta. 

7 LONERGAN, Bernard. Método en Planeación. Ediciones Sígueme. Salamanca 2001. 

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hacen  de  manera  relacionada.  Por  ejemplo,  de  nada  sirven  las  estrategias  si  estas  no relacionan los objetivos con los resultados o productos de un plan.  El  ejercicio  de  planeación  debe  producir  resultados  y  estos  deben  poder  ser  no  solamente acumulativos  sino  también  progresivos.  Un  plan  sin  resultados,  sin  productos  no  es  un verdadero ejercicio de planeación.  Para resumir, como lo hemos sostenido desde el principio de este texto, la planeación es ante todo un método. Mucho tiempo se ha perdido en la pretensión de hacer de la planeación una ciencia  o  de  endilgarle  trascendencias  que  no  tiene.  El  punto  es  que  el  hecho  de  ser  un método  no  es  poca  cosa,  entender  bien  el método  en  planeación  y  adelantar  un  ejercicio racional y  serio,  resistiendo  la  tentación de  saltar al  cómodo discurso del empirismo o del populismo, es una gran tarea de los planificadores territoriales.  Descartes y la planeación 

Cómo se ha dicho la planeación contemporánea es una reflexión propia de la modernidad que se inicia, entre otros aportes, con  los planteamientos del método de Rene Descartes. Descartes  en  su  “Discurso  del  Método”  propone  cuatro  pasos  básicos  para  llegar  a conocer, estos son: 

1.  No admitir  jamás cosa alguna como verdadera si haber  conocido con evidencia que así era. DUDAR. 

 

2. Dividir  cada  una  de  las  dificultades  a  examinar  en  tantas  partes  como  fuera posible y necesario: DIVIDIR Y ANALISAR 

 

3. Comenzar por los más simple: COMPLEJIZACIÓN, SÍNTESIS 

 

4. Hacer  enumeraciones  completas  y  revisiones  amplias,  no  omitir  nada. ENUMERAR 

 

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Aunque  en  principio  parecerían  pasos  demasiado  obvios  y  sencillos,  generalmente nuestro  modo  de  actuar  y  hasta  nuestra  forma  de  planear  es  mucho  más  empírica. Muchas  veces  no  se  verifica  la  información  con  la  que  se  va  a  trabajar,  se  toman  los problemas en su conjunto   y no se  les entiende, se agrega y se mezcla  todo y al  final se formula un plan sin haber siquiera entendido la realidad.  

Con sólo seguir estos  sencillos cuatro pasos un planificador ya estaría haciendo bien  la tarea.  

  Ejercicio 

Revise el plan de desarrollo de su municipio o departamento y frente a  lo planteado en este aparte identifique cuál es el método que se utilizó para su formulación. 

 

Modelos de desarrollo y planeación  La  Planeación  pública  esta  ligada  con  el  concepto  de  desarrollo,  de  hecho  los  principales planes  que  elaboran  las  entidades  territoriales  se  denominan  planes  de  desarrollo.  Este concepto  ha  tenido  variaciones  a  lo  largo  de  las  últimas  décadas,  es  posterior  al  famoso  progreso que  fue  concepto que  se utilizó en América Latina durante  los años  setenta y  en teoría va más allá del crecimiento económico y de la acumulación.   Hoy  existe  una  gran  polémica  con  el  uso  de  este  término,  ya  que  desde  el  pensamiento tradicional por ejemplo, se considera que es el paradigma de desarrollo el que esta acabando con  el medio  ambiente y  el planeta. Posiciones  como  esta han generado  el nacimiento del concepto de desarrollo sostenible donde se  intentan  incorporar  los elementos que permitan avanzar en el presente sin comprometer  la subsistencia del medio ambiente y por supuesto de las generaciones venideras.   Otro concepto que ha  tomado mucho  importancia desde hace una década y media es el de desarrollo humano. Desde 1990 las naciones unidas instauró el Desarrollo Humano como la forma de medir el bienestar de la gente, con esto estableció un índice que es medido todos los años en  todos  los países, hoy  incluso en Colombia  se  realizan no  solo  informes nacionales sino regionales de desarrollo humano.   Ejercicio 

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Consulte  en  la  internet  o  en  una  biblioteca  los  informes  de  desarrollo  humano  de Naciones Unidas. Revise los componentes del Índice de Desarrollo Humano y reflexione sobre cómo esta su municipio en esos aspectos.   Territorio, población y planeación  Gracias a la entrada en vigencia de la nueva Constitución, y del gran auge que por los temas regionales y subnacionales en general que se dio en la década de los noventa, la planeación territorial  toma una gran vigencia en Colombia, en especial después de  la expedición de  la Ley 152 de 1994.   Si  bien  es  cierto  durante  los  años  setenta  y  ochenta  tuvimos  avances  en  la  planeación regional, no era  tan específica esta  función en  las entidades  territoriales. Solo a partir de  la citada  ley  se  establece  una  función  específica  de  planeación,  con  unos  tiempos  y  unos productos determinados para cada entidad territorial. Sobre esto haremos mayor énfasis en la Unidad cuatro, lo que queríamos resaltar aquí es que con la entrada en vigencia de la nueva Constitución y la profundización del proceso de descentralización, la noción de territorio y en especial de planeación territorial se fortalece y se convierte en el nuevo escenario para pensar el desarrollo y la democracia.  Se entiende desde los modelos de descentralización, que el municipio es la célula básica del Estado y por  tanto de  la democracia y del desarrollo. Los departamentos no  corrieron  con tanta  suerte  en  términos de  competencias  y  recursos, pero  si  son  supeditados  a  adelantar ejercicios de planeación.  Por  otro  lado,  tanto  los  nuevos  enfoques de  la  política  social,  como  el  reconocimiento  de Colombia como una nación pluriétnica y multicultural, hacen que se  fortalezca,  tanto en el discurso político como en  la normatividad y en  las directrices para  las políticas públicas el énfasis  en  lo  poblacional.  Dicho  énfasis  tiene  dos  expresiones,  uno  tiene  que  ver  con  la clasificación de  la población por grupo  etarios y otro  con  la valoración de  las poblaciones étnicas tradicionales, es especial los indígenas, los raizales y la población afro.   Sobre estas nuevas realidades es que se adelantan los ejercicios de planeación del desarrollo territorial a partir de1994 en Colombia.  Clases de Planeas  Hay varias clasificaciones de planes. Tal vez la que esta más sistematizada es la elaborada por Pedro  Pablo  Morcillo  de  la  cual  hemos  tomado  algunos  puntos  centrales  y  los  hemos 

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complementado de acuerdo al énfasis que queremos hacer en este módulo.  En ese orden de ideas presentamos a continuación una resumida clasificación de planes.      Esencia del plan  Clases de planes  Contenidos  

   ‐ Planes de economía libre 

Prima la acción del mercado sobre la del Estado. El  plan  ordena  las  relaciones  y  define  en  que debe intervenir el Estado y en que no. 

   ‐ Planes de economía concertada 

Articulación  entre  lo  público  y  lo  privado,  el plan  define  los  espacios  de  concertación  y  los cómos. 

Planes Por ideología  ‐ planes de economía socialista 

Planes  donde  el  papel  del  Estado  como planificador,  regulador  y  decisor  prima  sobre otros intereses. 

   ‐ Planes económicos  Planes  que  hacen  énfasis  en  las  variables macroeconomías  y  definen  el  manejo  de  los sectores de la economía. 

   ‐ Planes sociales  Planes  que  centran  en  los  sectores  sociales (salud, educación, vivienda, etc.) y priorizan  lo social  sobre  otros  aspectos  del  desarrollo nacional o territorial 

Planes Por contenido 

Planes físicos  Son  los planes que dan cuenta del territorio en términos  físicos,  se  refieren  sobre  todo  a  los ejercicios de ordenamiento. 

   ‐ Planes ambientales  Planes  que  definen  el  uso  y  protección  de  los recursos renovables y no renovables. 

‐ Planes institucionales  Dan  cuenta de  la planeación dentro de  alguna institución 

‐ Planes sectoriales  Son  los  planes  que  se  formulan  para  distintos sectores  del  bienestar  o  del  desarrollo, entendiendo  por  sectores  no  solamente  la división que se hace en economía sino todos los aspectos que tienen que ver con el desarrollo. 

   ‐ Planes supranacionales 

Planes  donde  concurren  espacios  y  decisiones que  corresponden  a  más  de  un  país.  Estos planes pueden ser sectoriales o integrales. 

   ‐ Planes nacionales  También  pueden  ser  integrales,  sectoriales  o suprasectoriales,  su  radio  de  acción  es  el territorio de un país. 

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Por espacio  ‐ Planes regionales  Son  planes  que  abarcan  una  región  específica dentro de un país. Entendiendo por esta ya sea una región natural o una de división política. 

   ‐ Planes departamentales 

Son  los planes ordenados para ser adelantados en  los  departamentos.  El  central  es  el  plan departamental  de  desarrollo,  pero  también pueden  haber  planes  departamentales sectoriales 

‐ Planes municipales  Planes  que  se  formulan  y  ejecutan  en  los municipios.  Además  del  plan  de  desarrollo  y planes sectoriales en los municipios se elaboran planes de ordenamiento territorial 

‐ Planes metropolitanos Planes de las áreas metropolitanas definidas en las  normas  o  de  regiones  metropolitanas conurbadas. 

‐ Planes locales  En  particular  se  entiende  por  estos  los  planes que se formulan para las localidades de Bogotá, pero  bajo  esta  acepción  pueden  cubrirse  otros territorios  submunicpales  como  comunas, corregimientos o veredas. 

Por Genero  Son  los  planes  destinados  a  establecer derroteros  para  un  genero  en  especifico,  en general  se  han  planteado  planes  para  las mujeres. 

Planeación poblacional 

Por grupo étareo  Son  los planes que se  formulan para un grupo con  un  rango  de  edad  específico,  planes  de niñez, de juventud, para el adulto mayor. Etc. 

   Por etnia  Son planes que se elaboran para el bienestar de un grupo étnico en particular 

Planeación privada  ‐ Planes de negocios  Son  los  ejercicios de planeación  que  adelantan empresas para definir estructuras y alcances de determinadas actividades productivas. 

‐ Planes de mercado  Planes adelantados por empresas o gremios de sector privada con el fin de ampliar, diversificar o consolidar un nicho de mercado. 

   Ejercicio:  Parte 1. Al término de  la Segunda Guerra Mundial, Europa se encontraba en una situación desesperada. La producción  económica  se  había  reducido  a  sólo  el  veinte  por  ciento  de  lo  que  fuera  antes  de  la contienda. La mayoría de los países estaban en bancarrota. Los bombardeos habían destruido ciudades 

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enteras y sistemas de transporte. Enormes masas de refugiados y de personas desplazadas se movían por el continente, y una aguda escasez de alimentos azotaba a la población. A la crisis material había que  sumar  la  sensación de  crisis  espiritual. El  efecto de desaliento  se  incrementaba  cada día  con  la información que afloraba de  crímenes de guerra,  especialmente por  las atrocidades  cometidas  en  los campos de concentración nazis.  Frente a este panorama se propuso un importante plan, consulte libros de historia o internet y responda ¿Cómo se llamó ese plan? ¿En qué consistía el plan? ¿Cuáles países cubrió?  Parte 2. Revise  el Acuerdo  091 de  2003 del Concejo de Bogotá por  el  cual  se  establece  el plan de igualdad de oportunidades para la equidad de genero en el Distrito Capital y responda.  

   La planeación: ¿etapa, norma o proceso? 

Se ha debatido mucho sobre cómo entender la planeación en la gestión pública. Para muchos sólo  es  una  etapa previa  la  gestión  o  a  la  ejecución. Otros,  como  ya  se  ha mencionado  la entienden más  como  la  obligación  establecida  por  la  Ley. Nuestra  propuesta  entiende  la planeación más  como un proceso que acompaña distintos momentos de  la gestión pública territorial en este caso. Si bien es cierto que hay una fase de especial énfasis en el diseño del plan, tal como se verá en la unidad tres, no se puede pensar que en la etapa de programación o de ejecución se renuncia a la planeación para adoptar otra lógica.  Entender la planeación como un proceso nos permite verla de forma dinámica y práctica. El plan no es el determinante absoluto y todo poderoso de la realidad, sino la herramienta que nos  ayuda  a  guiar  la  gestión,  pero  que  a  la  vez  nos  impone  reflexiones  permanentes  –planeación del día a día‐ sobre las estrategias, los recursos y los tiempos en cada una de las actividades. 

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UNIDAD 2 LA PLANEACIÓN EN COLOMBIA: Entre el centralismo y la autonomía 

Objetivo 

Analizar la evolución de la planeación en Colombia y recoger los principales aprendizajes y enseñanzas  de  este  proceso  como  elementos  para  adelantar  un  adecuado  proceso  de planeación en el presente. 

Introducción 

El  ejercicio  de  la  planeación  del  desarrollo  ha  sufrido  muchas  transformaciones institucionales y prácticas a través de la historia, y sus características han dependido tanto de las  influencias  internacionales como de  las condiciones de  formación del Estado en nuestro país.  En  Colombia  se  han  ensayado  varias  formas  de  hacer  la  planeación  y  las  prácticas modernas son el resultado de un modelo híbrido que se ha venido construyendo durante los últimos años. 

Nos ha parecido  importante, para el desarrollo de habilidades como planificadores, que  los estudiantes conozcan de forma resumida cómo ha evolucionado el proceso de planeación en Colombia.  Esta  unidad  hace  ese  resumen,  establece  cortes  por  periodos  de  tiempo  que comienzan  el  siglo  XVIII  pero  que  se  centran  en  las  transformaciones  y  avances  de  la planeación  durante  el  siglo  XX.  La  unidad  se  cierra  con  el  recuento  de  los  planes  de desarrollo por gobierno desde 1970 hasta el presente. 

 Antecedentes de la planeación en Colombia 

Los antecedentes de la planeación en Colombia no son tan cercanos, como tenemos memoria de  corto  plazo para  algunos  la planeación  comienza  con  la  nueva Constitución  o muchos apenas si han escuchado un poco sobre el plan que se está ejecutando en este momento en su municipio.  La  primera  referencia  documental  que  existe  sobre  la  planeación  en Colombia tiene más de dos  siglos, Antonio Nariño a  finales del  siglo XVIII propone al Virrey Pedro Mendinueta  y Muzquiz  un  “Plan de  reconstrucción  de  la  economía  nacional”,  intentando 

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poner un norte al comercio, a los impuestos y a la administración. A mediados del siglo XIX comienza  a  perfilarse  un  modelo  de  administración  pública  en  el  país,  y  gracias  a  los importantes aportes de Florentino González se establece un régimen para las exportaciones, los tributos y el gasto público8. 

En  adelante  se  podría  clasificar  la  planeación  de  acuerdo  con  períodos  de  tiempo  bien definidos. 

Los primeros pasos: Programación y reformas institucionales. 1886 – 1936 

Es común referenciar la reforma constitucional de 1936 como el inicio de la intervención del Estado en  la economía; en  realidad  la Constitución de 1886 ya  contiene algunos elementos propios del Estado interventor; el artículo 31 de dicha constitución sujeta el interés privado al interés  público,  de  igual  manera,  el  artículo  19  habla  del  papel  de  las  autoridades  de garantizar  el derecho  reciproco de  los derechos  llamados naturales. En  lo que  se  refiere al presupuesto,  la  Constitución  plantea  la  imposibilidad  de  incluir  partidas  que  no correspondan a  leyes preexistentes. Como se ve, si bien no se establece puntualmente el tema de  la planeación,  el hecho de  sujetar  el  gasto  a unas  orientaciones  anteriores,  sugiere una mínima programación del mismo. 

En  1923  bajo  las  orientaciones  de  la Misión Kemmerer  se  realizó  un  proceso  de  reformas institucionales y normativas muy importantes para el desarrollo del país. Se crearon entonces el Banco de la República, la Superintendencia Bancaria, la Superintendencia de Sociedades y la Contraloría General de  la República; se dictaron normas para regular el control del gasto público,  el  funcionamiento  del  sistema  financiero  y  la  emisión  de moneda.  Esta  reforma constituyó un hito importante para el ordenamiento de la hacienda pública y  sentó las bases para el despegue del sector financiero. 

Mediante  la  ley  23 de    1931  se  crea  el Consejo Nacional de  la Economía Nacional,  con  la función general de “solucionar el problema de la producción y del consumo nacional” y otras de  carácter  sectorial,  como  establecer  los  aranceles  de  aduanas,  regular  los  tratados  de comercio, dictar normas sobre comercio exterior, etc.  

En 1932 Colombia entra en guerra con el Perú, y para su    financiación se decretan algunos tributos  como  el  impuesto  a  asistencia  a  espectáculos  públicos.  Este  conflicto   mostró  la 

8 Florentino González fue Secretario de Hacienda entre 1847 y 1848 y Procurador General de la Nación en 1858. Su formación en economía y administración pública en Europa le llevaron a proponer importantes aportes para la administración pública y el manejo de la economía del país.  

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necesidad urgente de planificar  la    infraestructura vial, un ejemplo claro es que, sólo hasta que  comenzó  la  guerra,  el  Gobierno  Nacional  se  percató  de  la  inexistencia  de  una  vía carreteable entre Popayán y Pasto. 

Consolidación del modelo de intervención 1936 –1958 

Con  la  reforma  constitucional  de  1936  se  le  da  capacidad  al  Estado  para  intervenir  en  la explotación  de  industrias  o  empresas  públicas  y  privadas,  con  el  fin  de  racionalizar  la distribución y consumo de la riqueza. Se mantiene la preeminencia del interés público sobre el particular, pero además,  se  establece que  la propiedad privada  cumple  con una  función social  que  implica  obligaciones. Dentro  de  las  funciones  del  Congreso  se  le  asigna  la  de “Decretar el plan de obras públicas”. 

En  el  año  de  1949  se  inicia  el  trabajo  de  la misión  del  Banco Mundial,  que  presentaría posteriormente como resultados un informe denominado “Bases de un Plan de Fomento para Colombia”.  Es  importante  destacar  los  comentarios  que  posteriormente  hacía  el  profesor Lauchlin  Currie,  director  de  la misión,  sobre  la  información  y  las  técnicas  de  planeación económica  en  esa  coyuntura:  “En  ese  tiempo  [1951]  no  existían  prácticamente  los economistas,  no  había  estadísticas  tales  como  las  series  de  medios  de  pago,  de  ingreso nacional y de balanza de pagos o de costo de vida, aunque  se había comenzado a  trabajar para obtenerlos. El Presupuesto era un panfleto que apenas dividía los gastos entre forzosos y ocasionales.”9 

Esta misión basó su informe en la necesidad de la planeación del desarrollo económico, y ya desde  entonces  se  planteaba  el  desarrollo  urbano  como  un  jalonador  del  crecimiento económico.  Posteriormente  gracias  al  trabajo  adelantado  por  el  Instituto  de  Economía  y Humanismo,  en  cabeza  del  Padre  Lebret,  se  incluirían  con  mayor  énfasis  los  temas  de sociales, en especial educación y salud. 

Alianza para el Progreso y planeación regional 1958 ‐ 1968 

En 1958 se da un hecho de especial interés para la planeación, mediante la ley 19 de ese año se  crearon  el  Consejo  Nacional  de  Política  Económica  y  el  Departamento  Nacional  de Planeación y Servicios Técnicos; y como se mencionó anteriormente, esta misma ley dio vida a la acción comunal en el país. 

9 CURRIE, Lauchlin. Operación Colombia, un programa nacional de desarrollo económico y social. En: La Nueva Economía No. 4. SEAP, agosto de 1961. 

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En 1959 triunfa la revolución cubana y ante una posible difusión del comunismo en América Latina se desarrolla en Punta del Este una reunión entre los mandatarios del continente que tendría  como  resultado  un  acuerdo  de  cooperación  entre  Estados  Unidos  y  los  países Latinoamericanos que se denominó “Alianza para el Progreso”. Dentro de las estrategias que quedaron  sentadas  en  la  “Carta  de  Punta  del  Este”  se  encontraba  el  desarrollo  social,  la reforma  agraria  y  la necesidad de  someter  las  economías de  estos países  a un proceso de planeación económica. 

Con  la  reforma  constitucional y administrativa de 1968  se  creó  la Comisión del Plan  en  el Congreso  de  la  República.  Esta  comisión  tendría  además  de  las  funciones  de  discutir  y aprobar el plan de desarrollo, las de vigilar la ejecución del mismo y del gasto público; estaría conformada por un  senador y un  representante a  la  cámara por  cada departamento y dos adicionales  por  las  intendencias  y  comisarías.  La  imposibilidad  de  conciliar  los  intereses regionales y además  los bipartidistas arrojó como consecuencia que esta comisión nunca se conformara. 

Adicionalmente, Currie había escrito la Operación Colombia a finales del 60 e inicios del 61, documento de gran controversia donde se comparaba la situación del momento con la gran depresión de los años 30 en Estados Unidos. “Operación Colombia fue originalmente escrito no para  su  publicación  sino  como  un  documento  de  estudio  para  el  presidente  Lleras  y  sus asesores... Currie  súbitamente  reconoció  que,  no  obstante    la  inflación  y  el  hecho  de  que parecía existir relativamente poco desempleo abierto, la naturaleza del problema en Colombia era, en esencia, muy similar al de la Gran Depresión en los Estados Unidos. Lo que Colombia tenía  en  común  con  la  Gran  Depresión  era,  en  realidad,  un  desempleo  masivo,  aunque disfrazado, y una gran subutilización de su capital y de sus recursos naturales.”10  

Los planteamientos de Currie partían de afirmar que países como Colombia no debían basar el desarrollo en la agricultura como tal, sino en la tecnología y el uso eficiente de los recursos. Currie hizo  la sustentación que diferenciaba  la productividad  física de  la productividad en términos de valor. Infortunadamente para él, muy pocos economista y políticos entendieron sus  planteamientos.  “El  Departamento Nacional  de  Planeación  nunca  tomó  la Operación Colombia en serio ni dedicó recursos al estudio de sus implicaciones”11 

 Los planes de desarrollo en Colombia 

10 SANDILANDS, Roger. The life and political economy of Lauchlin Currie. Duke University Press. 1990. Pag. 200. 

11 Ibid. Pag. 230. 

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A partir de 1970 comienzan en Colombia los planes por periodos de gobierno, este cambio es tan definitivo que hasta hoy cada uno de los gobiernos que hemos tenido es recordado por su plan de desarrollo. Resumimos en el siguiente cuadro en que consistió este proceso. 

Cuadro No. 1 

Planes Nacionales de Desarrollo en Colombia 

Titulo del Plan  Presidente  Periodo de gobierno 

Las cuatro estrategias   Misael Pastrana Borrero  1970 –1974 

Para cerrar la brecha   Alfonso López Michelsen  1974‐1978 

Plan de integración nacional   Julio Cesar Turbay Ayala  1978 ‐ 1982 

Cambio con equidad   Belisario Betancurt Cuartas  1982 ‐ 1986 

Plan de economía social   Virgilio Barco Vargas  1986 ‐ 1990 

La revolución pacífica   Cesar Gaviria Trujillo  1990 – 1994 

El Salto Social   Ernesto Samper Pizano  1994 ‐1998 

Cambio para construir la paz   Andres Pastrana Arango  1998 ‐2002 

Hacia  un  Estado Comunitario 

Alvaro Uribe Velez  2002 – 2006 

Estado  comunitario  para todos 

Alvaro Uribe Velez  2006 ‐ 2010 

Ejercicio 

Compare un plan de desarrollo formulado antes de la Constitución de 1991 y uno formulado después y establézcalas las principales diferencias encontradas.

 

Para analizar 

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A pesar de que el proceso de planeación en Colombia se presenta de una forma organizada, es necesario recordar que existen muchas críticas sobre el aporte que le ha dado al país el ejercicio de la planeación. Dentro de las principales críticas a la planeación podemos destacar: 

- No se logran los objetivos más importantes de los planes 

- El plan de desarrollo no es realmente el orientador del desarrollo del país 

- El plan no alude de manera contundente a los principales problemas del país 

- Los planes no tienen visión de largo plazo 

- Hay un excesivo énfasis economicista en la definición de los planes 

- La elaboración del plan nacional de desarrollo es demasiado centralista 

- En la elaboración del plan hay una separación entre los actores técnicos y los políticos

- Falta coordinación entre lo la nacional, lo territorial y lo sectorial 

- Hay una gran brecha de gestión, los planes dicen qué se debe hacer pero no dicen cómo 

- Hay una gran división entre la planeación y la gestión 

- Planeación tecnocrática no participativa 

- Intervención politiquera en la definición final de los planes 

Vale la pena analizar estas críticas y ver cuál ha sido su alcance en los procesos de planeación en las entidades territoriales. 

 

Sabias que… 

Si sumáramos los el plan nacional de desarrollo con los planes territoriales, regionales, sectoriales, poblacionales, etc., en Colombia cada cuatro años se formulan más de 1200 planes 

¡Somos el país más planificado del mundo! Pero no necesariamente donde mejor funciona la 

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planeación 

 

 

UNIDAD 3 INSTRUMENTOS Y PROCESO DE PLANEACIÓN TERRITORIAL 

Objetivo  Al  finalizar  la  unidad  los  estudiantes  deben  estar  en  plena  capacidad  de  desarrollar  un proceso de planeación territorial que sigua los pasos que se presentarán. Adicionalmente los 

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alumnos deberán  tener  la  capacidad de analizar y evaluar  la efectividad de un proceso de planeación determinado.  Introducción  En este aparte vamos a mostrar  los pasos que deben seguirse en un proceso de planeación territorial. Cómo se ha comentado hoy se encuentran varias metodologías en el “mercado”, antes  de  sujetarnos  a  una  de  ellas  en  particular,  lo  que  vamos  a mostrar  son  los  pasos‐momentos que  son necesarios  en  cualquier proceso de planeación. A  la vez definiremos y mostraremos como funciona cada uno de los elementos en el proceso de planeación.  En general  los procesos de planeación  tienen  tres momentos que hacen parte del  ejercicio mismo  de  planeación  y  otros  dos  que  están  relacionados;  los  tres  primeros  son  la estructuración de problemas, la formulación y la programación de la ejecución; los otros son la ejecución y la evaluación.    

   DIAGNOSTICO  

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En esta fase lo que se pretende es conocer suficientemente la realidad de un territorio, sector o  tema  determinado,  el  cual  va  a  ser  objeto  de  un  proceso  de  planeación.  Conocer  esa realidad  requiere  algunas  herramientas  para  poder  entenderla  mejor,  existen  distintas metodologías  para  construir  diagnósticos.  En  general  podríamos  hacer  un  símil médico  o fotográfico. Un diagnostico es un inventario detallado que da cuenta del estado de “salud” de determinado tema, es algo así como la fotografía que le tomamos a un tema, que nos sirve de referencia para actuar y para comparar con el después.  Identificación y estructuración de problemas  Recordemos  que  el  ejercicio  de  planeación  surge  de  la  insatisfacción  con  el  presente,  esa insatisfacción cobra concreción en la medida que podamos esquematizar las situaciones que no nos satisfacen. Tal como plantea el profesor Carlos Lucca de la Universidad de Córdoba –Argentina‐,  en  el mundo  real  no  nos  enfrentamos  con  problemas  claramente  definidos  y objetivos, como generalmente aparecen formulados, sino con preocupaciones difusas que no constituyen problemas en si, sino  situaciones problemáticas. Lo que denominamos problemas son  el  resultado  de  una  elaboración  realizada  a  partir  de  la  abstracción  por  parte  del observador –planificador‐ de ciertos elementos que conforman las situaciones problemáticas.  Como  quiera  que  ese  ejercicio  –identificar  y  estructurar  problemas‐  deben  llevarnos  a  la definición de alternativas, los problemas deben ser formulados a través de una definición que permita  llevar a cabo acciones, así como utilizar recursos con  los cuales se pueda reducir o eliminar  el  estado  de  situación  no  deseado  existente,  sin  producir  efectos  secundarios negativos.  Otro punto  que vale pena  señalar  es que  estos nos  son problemas de  ciencias  exactas, un acueducto veredal mal construido, unos niños desnutridos o una educación de mala calidad no  son propiamente  situaciones  que  puedan  solucionarse  en un  laboratorio. Por  tanto, de acuerdo  con  el  mismo  autor  es  necesario  decodificar  las  situaciones  problemáticas  para  transformarlas en cuestiones críticas y problemas de política. Este proceso se conoce con el nombre de estructuración de problemas.  Para saber más 

 

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Algunos autores, señalan que los problemas de política tienen las siguientes características: 

• No se encuentran bien definidos. 

• Raramente son puramente técnicos o políticos. 

• Las soluciones no se pueden probar correctas antes de ser aplicadas. 

• Ninguna solución puede garantizar alcanzar los resultados esperados. 

• La equidad de las soluciones es imposible medirla objetivamente. 

• Son interdependendientes conformando lo que se denominan sistemas de problemas. 

• Son subjetivos, el resultado de un proceso intelectual, a través del cual son identificados los componentes de las situaciones problemáticas y reformulados en términos de problemas de políticas.  

• Son artificiales, producto del juicio humano subjetivo. No tienen existencia más allá del grupo que los define. 

• Serios problemas individuales o de grupos pequeños, no son necesariamente problemas sociales 

 Sabiendo  que  nos  enfrentamos  a  problemas  complejos,  multidimensionales,  que  están íntimamente relacionados con el contexto donde se conforman, asumiendo la existencia de un problema de política, es necesario:  

1. Determinar su magnitud y extensión: Saber hasta donde llega y qué tan complejo es. 2. Identificar y entender la posición y la influencia de diferentes individuos y grupos que 

tienen algún interés en el mismo: Detrás de los problemas, la mayoría de las veces, hay individuos con intereses, es necesario identificarlos. 

3. Elaborar el problema, de modo que se comprenda su naturaleza y dinámica, identificando los factores críticos, y definiéndolo de manera que se eliminen ambigüedades: El problema debe quedar tan bien planteado que de las señales generales sobre las acciones que son necesarias para resolverlo 

4.  

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Para saber más 

 

Hoy existe mucha información sobre cómo construir problemas, a continuación citamos algunas páginas weconde el alumno podrá encontrar información y ejercicios prácticos. 

 

http://www.eubca.edu.uy/materiales/planeamiento_de_servicios_bibliotecarios/arbol_de_problemas.pdf 

 

http://www.uccibague.org/~investig//archivos/articulos/inves_formativa/4_ambitos_problema__evolucion.p

 

http://www.monografias.com/trabajos11/disepro/disepro.shtml 

 

http://webmail.stp.gov.py/stp/index_archivos/sp/El_arbol_de_problemas.pdf 

 

  Ejemplos 

Problema mal identificado: 

- Falta de acueducto  

- Falta de empleo 

Problema bien identificado o estructurado: 

Insuficiencia  en  la  prestación  de  agua  potable  en  los  barrios  El  Prado  y  Los  Sauces debido al crecimiento de los asentamientos ilegales y a falta de mantenimiento de la red de acueducto durante los últimos tres años. Este problema esta afectando a 120 familias, trayendo como consecuencia enfermedades parasitarias en los niños por el uso de aguas contaminadas. 

 

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 Línea de base  Para qué  tanto se avanza con un plan, es necesario definir de donde partimos. Por esto, un ejercicio previo a  la  formulación del plan que es de mucha ayuda es  la constitución de una línea de base. Por esto entendemos el conjunto de datos, indicadores, índices, estados de arte, en general la información que existe sobre los avances que hasta determinada fecha de corte tenga el respectivo ente territorial.  Para saber más 

Para  el  caso  de  un  plan  territorial  de  desarrollo,  generalmente  la  línea  de  base  debería construirse sobre los resultados del plan que acaba de terminar. Para esto es muy importante que  se  le  exija  a  la  administración  saliente  que  rinda  cuentas  sobre  los  resultados  de  su gestión. 

Esta  información  debería  ser  pública,  estar  puesta  en  la  página  web  del  municipio  o departamento.  Sin  embargo muchos datos pueden  ser  consultados  como  resultados de  la encuesta de calidad de vida hecha por el DANE. La página web donde se puede consultar es: www.dane.gov.co 

  FORMULACIÓN  El siguiente momento es el de formulación. En el  lo que se pretende es construir el plan de una manera lógica, estructurada y coherente. Hay una serie de componentes de ese plan que definiremos a continuación.  Construcción  de Objetivos  En general un objetivo es lo que se pretende alcanzar para solucionar el problema expuesto, es una positivización de las magnitudes del problema. Es necesario entonces definir un verbo central alrededor del cual se construye el enunciado del objetivo. El objetivo debe atender el problema en su globalidad y debe enmarcarse dentro de un horizonte de largo plazo.  

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Los objetivos pueden tener varios verbos, pero en general se recomiendo un verbo rector, que va en  infinitivo y que define  la estructura del objetivo, muchas veces encontrar el verbo es gran parte del trabajo en  la definición del objetivo. A pesar de que se utilicen  los verbos en infinitivo, esto no significa que se opte por verbos que no comprometen acciones concretas (propender, procurar, apoyar), en la medida de lo posible el objetivo debe generar la imagen de la acción o acciones concretas que se realizarán, su nivel de especificidad debe permitir su comprensión, un objetivo no debería necesitar de explicación o de traducciones para definir qué es lo que se va a hacer.  ¿Cómo se construye un objetivo?  Una buena forma de construir un objetivo es utilizar los criterios propuestos por el sociólogo Phil Bartle, quien propone una serie de recomendaciones recogidas en el acrónimo SMART, esto  quiere  decir  que  un  objetivo  debe  ser  Specific  (específico),  Measurable  (medible), Achievable (realizable), Realistic (realista) y Time‐bound (limitado en el tiempo). Aunque no con iniciales el acrónimo también se puede construir en español. 

eSpecífico   Medibl  

          reAlizable                Realista y limitado       en el Tiempo   Características 

Específico: Esto es, debe ser delimitado y claro, los objetivos deben proponer cambiar una  realidad,  en  la medida  de  lo  posible  deben  entonces  especificar  qué,  cuándo, donde y cómo van a cambiar esa situación no deseada.  

Medible: De  los objetivos se van a desprender  las metas, pero es necesario que en  la definición misma  del  objetivo  se  avance  en  su  ponderación,  en  la  posibilidad  de cuantificar a lo que se está apostando.  

Realizable: Se supone que cuando se formula el  o los objetivos ya se tienen claras las limitaciones generales, en ese orden, el objetivo formulado debe poderse lograr, dadas las potencialidades y limitaciones que se conocen. 

Realista: Tal vez la mejor forma de describir esta característica es decir que hay que ser prudente a la hora de formular los objetivos, no por esto pesimista, pero la apuesta concreta debe corresponder a la realidad, debe ser posible obtener el resultado que se ha planteado. 

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Limitado  en  el  Tiempo:  Los  objetivos  no  son  al  infinito,  deben  especificarse  los periodos de tiempos, los cortes en los cuales se van a alcanzar los resultados.  

 Ejercicio 

De acuerdo con lo expuesto sobre las características de los objetivos, evalúe que tan bien formulados están los siguientes objetivos. 

Alcanzar los niveles máximos de satisfacción de los consumidores o clientes  

Reconvertir  por  completo  la  empresa  para  participar  en  otros  mercados    o segmentos complementarios a los hoy existentes. 

Alcanzar  un  modelo  político  profundamente  democrático  sustentado  en  los principios de libertad, tolerancia y fraternidad. 

Alcanzar  un modelo  socioeconómico  sin  exclusiones  basado  en  la  igualdad  de oportunidades y con un Estado garante de la equidad social. 

Erradicar la pobreza extrema y el hambre. 

Lograr la enseñanza primaria universal. 

 

 En síntesis 

 

Como  se  puede  ver  no  hay  un  esquema  estricto  en  la  redacción  de  los  objetivos,  es  el conocimiento de  los problemas existentes, el manejo del  tema y  la claridad sobre  lo que se quiere lograr, el en tiempo que se determine, con los limitantes y potencialidades existentes lo que va dando los alcances de los objetivos.  

 Establecimiento de Metas  En términos sencillos una meta es la cuantificación de un objetivo. Aunque excepcionalmente se podría aceptar una meta cualitativa, la idea general es que la meta que permite cuantificar el avance que tiene con el plan. Su referencia es la línea de base. 

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 Ejemplo 

En el municipio de Pueblo Bello, la tasa de cobertura neta en educación al final del 2007 es de 85%,  dentro  de  los  objetivo  para  temas  sociales  se  puesto  la meta  de  llegar  al  92%  en cobertura neta. 

 Definición de Estrategias  Es la combinación de acciones y recursos requeridos para el logro de los objetivos y las metas. En ese sentido, son los caminos y medios que se seleccionan para permitir  su cumplimiento. Responde por  la pregunta de ¿cómo hacerlo?, o con relación al objetivo: ¿cómo  lo vamos a lograr?  Básicamente  las  estrategias,  son  los  cursos  de  acción,  el  conjunto  de  decisiones  que  se implementen para el  logro de objetivos y metas. En consecuencia, se deben  tener en cuenta los siguientes elementos como parte de las estrategias:  

Recursos humanos  Financieros  Técnicos  Coordinación institucional   Información  Herramientas jurídicas  Seguimiento  Formación  Difusión  

Las estrategias son el conjunto de estos elementos que generan  la capacidad para el  logró e indican el modo de actuar de las instituciones ‐el cómo hacerlo ‐ para su realización.  

¿Cómo se construyen?  De acuerdo con el o los problemas estructurados y con los objetivos y metas definidos, para la construcción  de  estrategias,  se  deben  priorizar  los  elementos  que  permitan  el  logro  del objetivo:  

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Medios  y  alternativas  que  incidan  directamente  sobre  el  cambio  de  la  situación problemática, es decir, que garanticen el cumplimiento del objetivo.  

Comprometa la acción y competencia de las instituciones   Claridad de sus resultados para el impacto del plan   De implementación oportuna y eficaz  Que  el  impacto de  su  implementación permita  la medición  en  el  corto, mediano  y largo plazo.  

 Idea Clave 

Comprobación de la factibilidad de las estrategias  

Tener siempre presente el objetivo. Los logros esperados (objetivos y metas)  

Tener presente que tarde o temprano alguien va querer medir esto. Los criterios para la medición del nivel de logro  

Que de esta estrategia  se deben desprender acciones concretas. El posible conjunto coherente e integrado de acciones a realizar (líneas de acción) 

Los recursos necesarios a ser utilizados.  

 

  

Importante 

Seleccionar y priorización de estrategias ¿cómo cumplir con el objetivo?   

 

Cuál es la naturaleza del problema? (estructura, causas e impactos)  

¿Cuáles son los objetivos? 

¿Cuáles son las distintas opciones de caminos que se pueden tener para transitar el trayecto del problema al objetivo y las metas? 

¿Cuál de esos caminos presenta es más efectivo (eficiente + eficaz)? 

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¿Cuáles serían los costos involucrados en su implementación? 

¿Quiénes son las personas y/o instituciones claves para desarrollar la estrategia?  

¿Cuáles son las consecuencias del éxito o fracaso de dicha estrategia?  

 

 Construcción de Indicadores  Los indicadores son medidas verificables de las modificaciones que en términos cuantitativos se  den  sobre  una  realidad  determinada  a  partir  de  una  intervención  planificada.  Los indicadores  son una medida que permiten verificar  los avances  en  el  cumplimiento de  los objetivos y logros de las metas.  Para construir un  indicador es necesario primera especificar el tema o sector general que se quiere medir  (salud, educación, seguridad, etc.)  luego se define  la dimensión del  tema que vamos mediar (calidad, cobertura, periodicidad, etc) y por último se define una formula que nos lleve a una magnitud específica de lo que se pretende medir (tasa de cobertura, número de estudiantes por profesor, tasa de homicidios, etc.).  Hay  distintos  tipos  de  indicadores,  los  que más  se  recomienda  trabajar  en  la  planeación territorial  son  los  de  resultado  o  producto,  que  nos  permiten  ver  si  efectivamente  se  esta cumpliendo con lo que se estableció en el plan, y los de impacto que nos ayudan a determinar si realmente se mejora la calidad de vida por los resultados del plan. 

Importante  Los indicadores deben ser:  Válidos: Expresar adecuadamente lo que se vaya a evaluar.  Específicos: Que correspondan a los objetivos y metas y que no sean redundantes ni se confundan con otros.  Sensibles: A posibles cambios que puedan tener la ejecución del plan.  Accesibles: Qué la información necesaria para construirlo sea de fácil acceso.  

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Ejercicio 1 Revise la situación actual de su municipio, escoja un tema o sector e intente adelantar cada uno de los pasos del método de planeación aquí descritos.  Ejercicio 2 Revise el plan de desarrollo de su municipio y verifique que tanto se ajusta a la metodología que acabamos de describir  

PROGRAMACIÓN  

La mayoría  de  los  planes  pasan  de  la  formulación  a  la  ejecución  sin mayores  resultados. Nosotros creemos que buena parte del fracaso de la planeación se debe a que no se sigue una fase de programación. Los planes  son  formulados para periodos de  tiempo determinados, tienen unos instrumentos que dan cuenta de la transformación de una realidad, pero un plan no  se  ejecuta  por  si  solo,  es  necesario  entonces  tener  una  fase  de  programación  de  la ejecución. 

Cuando hablamos de  esta  fase no  estamos hablando de un  estancamiento que nos  impida pasar a la acción, muy por el contrario de lo que se trata es de ordenar la ejecución. Para esto es necesario  confrontar  las apuestas y priorizaciones hechas en el plan  con  las  condiciones reales y posibilidades de las instituciones que liderarán el proceso de planeación. 

Dentro de los instrumentos establecidos para la planeación territorial en Colombia, podemos encontrar algunos que fueron diseñados para esta fase de programación. Para  los planes de desarrollo  las normas definen  la existencia de planes de acción que deben dar cuenta de  la ordenación en  la ejecución del plan de desarrollo para un periodo fiscal. Así mismo para  la ejecución de  los planes de ordenamiento  territorial, deben  expedirse para  cada periodo de gobierno un programa de ejecución. 

 

 

EJECUCIÓN 

La siguiente fase consiste en poner en práctica el plan. Aunque suena apenas lógico que una vez  formulado el plan y adelantado el proceso de programación  se pasa a  la ejecución, en Colombia tenemos miles de casos de planes que se quedaron en la formulación. De hecho la confusión del ejercicio de planeación a la acción de formular planes, esta a la tarea de escribir 

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documentos,  ha  llevado  a muchas  entidades  territoriales  a  entender  que  lo  importante  es tener un documento escrito, empastado y expuesto en algún lugar.  

Cómo se acaba de comentar esto puede deberse a la inexistencia en la mayoría de los casos de la  fase  de  programación,  pero  también  tiene  que  ver  la  concepción  que  tiene  la administración  de  la  planeación,  si  esta  es  entendida  únicamente  como  un  requisito  legal para salir del paso, difícilmente se tendrá un buen plan y menos una ejecución de el. 

La  planeación  y  la  ejecución  deben  estar  perfectamente  acompasadas,  gracias  a  la programación en gobernante y cada uno de los responsables de acciones del plan deben tener definidas  sus  tareas  en  periodos  de  tiempo  específicos,  con  recursos  definidos  y  alcances estipulados por anticipado. A pesar que el día a día puede ir modificando diferentes frentes de  acción,  la  ejecución  del  plan  debe  hacer  que  la  gestión  pública  no  sea  un  ejercicio improvisado que se deja llevar por las urgencias del día, sino que se orienta por un ejercicio ordenado y definido con antelación. 

EVALUACIÓN 

La siguiente fase en el ciclo corresponde a la evaluación. Como se dijo en la formulación de los  objetivos  y  metas,  hay  que  tener  en  cuenta  que  los  resultados  del  plan  deben  ser evaluados. Por  esto,  el proceso de  evaluación  acompaña  todo  el  clico de planeación. En  el diagnóstico hay una evaluación anterior –exante‐ de la situación, en la formulación del plan deben quedar  las herramientas que  servirán para hacer una  correcta  evaluación  –objetivos bien definidos, metas  cuantificables  e  indicadores‐, durante  la  ejecución deben  adelantarse permanentes ejercicios de  reflexión que permitan monitorear el avance en distintos  frentes, de  acuerdo  con  las  priorizaciones  hechas  por  anticipado  y  con  los  aportes  de  la  fase  de programación. 

Finalmente esta la fase de evaluación propiamente dicha, allí se interpela al plan con respecto a los resultados alcanzados. 

Hay distintas metodologías de planeación teniendo en cuenta la dimensión del plan de la que se  quiera  dar  cuenta,  tenemos  evaluaciones  de  procesos,    que  dan  cuenta  de  el  nivel  de avance de los procesos y procedimientos establecidos en el plan; evaluación de productos que nos muestra  si  están  produciendo  los  bienes  y  servicios  que  se  planearon;  evaluación  de resultados que nuestra si efectivamente se están dando  los resultados que se prometieron y evaluaciones  de  impacto  donde  se  establecen  las  transformaciones  que  se  logran  en  una realidad gracias a la ejecución de un plan. 

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Unidad 4 PLANEACIÓN DEL DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL  

Objetivo 

A finalizar de la unidad el alumno estará en capacidad comprender, manejar y adelantar un proceso de planeación  territorial dentro de  las directrices definidas por  la Constitución y  la Ley Orgánica de Planeación. 

Introducción 

La versión definitiva quedó plasmada en el  texto  constitucional dentro del Titulo XII “Del régimen económico y de  la hacienda pública”, Capítulo 2 “De  los planes de desarrollo” del artículo 339 al 344. Posteriormente, parte de estos artículos son reglamentados por la ley 152 de  1994.  Es  por  esto  que  esta  unidad  se  centrará  en  mostrar  los  alcances  y  desarrollos normativos expresados por esta ley y definir los procesos, actores y tiempos en la planeación territorial. Inicialmente se mostrarán los principios y el proceso de planeación en lo nacional para luego centrarnos en lo territorial. Es muy importante hacer la conexión entre Programa de gobierno – plan de desarrollo – proceso de ejecución.  

Luego presentaremos algunos elementos de reflexión sobre los alcances y limitaciones que ha tenido  la planeación participativa en  los territorios y finalmente apuntaremos  los elementos principales del ordenamiento territorial. 

Principios generales de la planeación 

A pesar de que no se mencionan en la Constitución, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo estableció  una  serie  de  principios  o  criterios  que  deben  regir  las  actuaciones  de  las autoridades de planeación de los niveles nacionales y territoriales, en las diferentes etapas del proceso planificador. Estos principios son los siguientes: 

a.   Autonomía.   La nación y  las entidades  territoriales ejercerán  libremente sus  funciones en materia de planificación con estricta sujeción a las atribuciones que a cada una de ellas se le 

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haya específicamente asignado en la Constitución y en la ley, así como a las disposiciones y principios contenidos en la presente Ley Orgánica. 

b.   Ordenación  de  competencias.    En  el  contenido  de  los  planes  de  desarrollo  se  tendrán  en cuenta,  para  efectos  del  ejercicio  de  las  respectivas  competencias,  la  observancia  de  los criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiriadad. 

El  parágrafo del  artículo  3º. de  la Ley  152 de  1994 definió  los  conceptos de  concurrencia, subsidiaridad y complementariedad, así: 

Concurrencia. Cuando dos o más autoridades de planeación deban desarrollar actividades en conjunto  hacia  un  propósito  común,  teniendo  facultades  de  distintos  niveles  su  actuación deberá ser oportuna y procurando la mayor eficiencia y respetándose mutuamente los fueros de competencia de cada una de ellas. 

Subsidiaridad.  Las  autoridades  de  planeación  del  nivel  más  amplio  deberán  apoyar transitoriamente aquellas que carezcan de capacidad técnica para la preparación oportuna del plan de desarrollo. 

Complementariedad.  En  el  ejercicio  de  las  competencias  en  materia  de  planeación  las autoridades  actuarán  colaborando  con  las otras  autoridades, dentro de  su órbita  funcional con el fin de que el desarrollo de aquellas tenga plena eficiencia. 

c.  Coordinación.  Las  autoridades  de  planeación  del  orden  nacional,  regional  y  de  las entidades territoriales, deberán garantizar que exista la debida armonía y coherencia entre las actividades que realicen a su interior y en relación con las demás instancias territoriales, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus planes de desarrollo. 

d. Consistencia.  Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y financiera, los planes de gasto derivados de los planes de desarrollo deberán ser consistentes con las proyecciones de  ingresos y de  financiación, de acuerdo con  las  restricciones del programa  financiero del sector público y de la programación financiera para toda la economía que sea congruente con dicha estabilidad. 

Prioridad del gasto social. Para asegurar la consolidación progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, en la elaboración,  aprobación y ejecución de los planes de desarrollo de la nación y de las entidades territoriales, se deberá tener como criterio  especial  en  la distribución  territorial del gasto público  el número de personas  con 

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necesidades básicas insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa, y que el gasto público social tenga prioridad sobre cualquier otra asignación. 

 f. Continuidad. Con el fin de asegurar la real ejecución de los planes, programas y proyectos que  se  incluyan  en  los planes de desarrollo nacionales  y de  las  entidades  territoriales,  las respectivas  autoridades  de  planeación  propenderán  por  que  aquellos  tengan  cabal cumplimiento. 

g.  Participación. Durante el proceso de discusión de los planes de desarrollo, las autoridades de  planeación  velarán  porque  se  hagan  efectivos  los  procedimientos  de  participación ciudadana previstos en la presente ley.  

h. Sustentabilidad Ambiental. Para posibilitar un desarrollo socio‐económico en armonía con el medio natural,  los planes de desarrollo deberán considerar en sus estrategias, programas y proyectos, criterios que les permitan estimar los costos y beneficios ambientales para definir las  acciones  que  garanticen  a  las  actuales  y  futuras  generaciones  una  adecuada  oferta ambiental. 

i.  Desarrollo  armónico  de  las  regiones.  Los  planes  de  desarrollo  propenderán  por  la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios como factores básicos de desarrollo de las regiones. 

j.    Proceso  de  planeación.  El  plan  de  desarrollo  establecerá  los  elementos  básicos  que comprendan  la  planificación  como  una  actividad  continua,  teniendo  en  cuenta  la formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación. 

k. Eficiencia. Para el desarrollo de los lineamientos del plan y en cumplimiento de los planes de  acción  se  deberá  optimizar  el  uso  de  los  recursos  financieros,  humanos  y  técnicos necesarios,  teniendo en cuenta que  la  relación entre  los   beneficios y costos que genere sea positiva. 

l.  Viabilidad. Las estrategias programas y proyectos del plan de desarrollo deben ser factibles de realizar según  las metas propuestas y el tiempo disponible para alcanzarlas, teniendo en cuenta  la  capacidad  de  administración,  ejecución  y  los  recursos  financieros  a  los  que  es posible acceder. 

m.   Coherencia. Los programas y proyectos del plan de desarrollo deben  tener una  relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste. 

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n. Conformación de los planes de desarrollo.  De conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 de  la Constitución Nacional,  los  planes  de  desarrollo  de  los  niveles  nacional  y  territorial estarán  conformados  por  una  parte  general  de  carácter  estratégico  y  por  un  plan  de inversiones de carácter operativo. Para efectos de la elaboración de los planes de inversión y con el propósito de garantizar coherencia y complementariedad en su elaboración, la nación y las  entidades  territoriales  deberán mantener  actualizados  los  bancos  de  programas  y  de proyectos. 

Como se ve, la norma privilegió los principios que rigen la planeación y dejó al criterio de los organismos y funcionarios los aspectos relativos a los mecanismos y técnicas que son propios del  proceso  planificador.  Sin  embargo,  después  de  transcurridos    diez  años  desde  la promulgación de  la Constitución y seis de  la expedición de  la  ley 152, observamos que son muy  pocas  las  oportunidades  en  que  estos  principios  son  aplicados  de  manera  real.  El principio de autonomía, el de  la prioridad del gasto social, el de desarrollo armónico de  las regiones o el mismo de participación, han  tenido un  limitado desarrollo e  interpretación,  lo que arroja como resultado unos débiles cambios en el modelo de planeación. 

Ejercicio 

Tome  cualquier  plan  de  desarrollo  que  conozca,  preferiblemente  el  actual  plan  de desarrollo de su municipio y verifique hasta donde están incorporados los principios de la  planeación.  Defina  los  riesgos  que  tiene  el  plan  por  no  haber  contemplado determinados principios. 

 

El proceso de planeación en lo nacional: El Plan Nacional de Desarrollo 

El  Artículo  339  de  la  Constitución  establece:  “Habrá  un  Plan  Nacional  de  Desarrollo conformado  por  una  parte  general  y  un  plan  nacional  de  inversiones  de  las  entidades públicas del orden nacional. En  la parte general  se  señalarán  los propósitos y  los objetivos nacionales de largo plazo,  las metas y  las prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las  estrategias  y  orientaciones  de  la  política  económica,  social  y  ambiental  que  serán adoptadas  por  el  gobierno.  El  plan  de  inversiones  públicas  contendrá  los  presupuestos plurianuales  de  los  principales  programas  y  proyectos  de  inversión  pública  nacional  y  la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución.” 

El plan está divido en dos partes: una parte general y un plan de inversiones. De acuerdo con la  ley  en  la  parte  general  deben  estar  contenidos  los  objetivos  y  las  metas  nacionales  y 

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sectoriales  de  la  acción  estatal  a mediano,  y  largo  plazo.  La  parte  general  también  debe especificar las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido. La ley además señala  que  en  esta parte del plan    se deben definir  las  formas, medios  e  instrumentos de vinculación y armonización de  la planeación nacional  con  la planeación  sectorial,  regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas. 

Por otro  lado, el plan de  inversiones debe  contener  la proyección de  los  recursos  financieros disponibles para su ejecución;  la descripción de  los principales programas y subprogramas, con  indicación de  sus objetivos y metas nacionales,  regionales y  sectoriales y  los proyectos prioritarios de  inversión;  los presupuestos plurianuales mediante  los  cuales  se proyectarán los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general y la especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución. 

Elaboración del Plan Nacional de Desarrollo 

El Artículo 341 de la Constitución, determina que el gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo  con  participación  activa  de  las  autoridades  de  planeación  de  las  entidades territoriales  y  del  Consejo  Superior  de  la  Judicatura  para  posteriormente  someterlo  al concepto del Consejo Nacional de Planeación.   La Constitución  establece un plazo de  seis meses a partir de la posesión del Presidente de la República para someter el Plan al trámite de análisis y aprobación en el Congreso. 

La  ley 152 expresa que desde el mismo momento en que  resulte electo, el Presidente de  la República deberá proceder a  la elaboración del Plan de Desarrollo, para esto contará con el apoyo  administrativo,  técnico  y  de  información  de  todas  las  dependencias  de  la administración  y  en  particular  de  las  autoridades  de  planeación.  Una  vez  se  haya posesionado, el Presidente de  la República debe  liderar  la elaboración del plan a  través del Director del Departamento Nacional de Planeación;  en  este proceso  adicionalmente deben participar  los  ministerios,  las  entidades  territoriales,  las  regiones  administrativas  y  de planificación que se organicen en desarrollo del Artículo 306 de la Constitución y el Consejo Superior de la Judicatura a través de la Sala Administrativa.  

El Artículo 341 de la Constitución Política establece que el Plan Nacional de Desarrollo debe ser sometido al concepto del Consejo Nacional de Planeación. Para esto, la ley establece que el proyecto de plan  como documento  consolidado,  será presentado por el Presidente de  la República al Consejo a mas tardar el 15 de noviembre. El Consejo debe organizar un amplio debate a nivel nacional para análisis y discusión del plan,  luego de este ejercicio el Consejo 

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esta en la obligación de presentar un concepto sobre el plan y formular las recomendaciones que  considere  convenientes,  antes  del  10 de  enero del  siguiente  año. De  no  contar  con  el concepto del Consejo para esta fecha, el gobierno considerará surtido este requisito. El 15 de noviembre el Presidente de la República enviará al Congreso copia del proyecto del Plan de Desarrollo. 

Una vez recibida la opinión del Consejo, el CONPES efectuará las enmiendas que considere pertinentes,  para  que  el Gobierno  a  través  del Ministerio  de Hacienda  y Crédito  Público, presente el proyecto definitivo del Plan de Desarrollo a consideración del Congreso antes del 7 de febrero, para lo cual lo convocará a sesiones extraordinarias. 

El proyecto del Plan Nacional de Desarrollo  se  le dará primer debate en  las comisiones de asuntos económicos de ambas cámaras en sesión conjunta, en un término  improrrogable de cuarenta y  cinco días. Con base  en  el  informe  rendido  en  el primer debate,  se discutirá y decidirá en segundo debate, en sesión plenaria de cada una de  las cámaras, en un  término improrrogable de cuarenta y cinco días. Así las cosas, el Congreso en conjunto tiene un plazo noventa días para el trámite del Plan Nacional de Desarrollo. 

Durante  la  discusión  del  plan  el  Congreso  podrá  en  cualquier  momento  introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero.  Para  las  modificaciones  o  la  inclusión  de  nuevos  programas  o  proyectos  de inversión,  se  requerirá  aprobación  por  escrito  del  Gobierno  Nacional  por  conducto  del Ministro de Hacienda y Crédito Público. La Ley también establece que en cualquier momento durante  el  trámite  legislativo,  el  Gobierno  Nacional  podrá  introducir  modificaciones  a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo. 

En  caso  determinado  de  que  el    Congreso  Nacional  no  aprueba  el  Plan  Nacional  de Inversiones Públicas  en  el plazo  correspondiente  –tres meses‐  el  gobierno podrá poner  en vigencia mediante decreto con fuerza de ley, el proyecto presentado por éste. 

PLANEACIÓN TERRITORIAL 

¿Qué son los planes de desarrollo territorial? 

Como veremos en el siguiente aparte,  la Ley 152 es sobre  todo una Ley procedimental que establece  pasos  y  tiempos  en  la  elaboración  tanto  del  plan  nacional  como  de  los  planes territoriales de desarrollo, no encontramos allí una definición precisa de lo que es un plan de desarrollo  para  una  entidades  territorial.  Esto  ha  llevado  a  que  muchos  planificadores olviden hacer esta reflexión y se concentren más en los pasos. 

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En esencia  los planes de desarrollo de  las entidades  territoriales son el proceso mediante el cual  el  mandatario  y  la  ciudadanía  materializan  el  programa  de  gobierno  de  éste  y  las aspiraciones y propuestas de aquellos, para el mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes del municipio o departamento durante  el  respectivo periodo de gobierno y  con una visión de largo plazo. 

Aquí hay varios elementos, en primer lugar se establece que los planes son procesos, es decir no son ni  la obligación de  la  ley, ni un documento como comúnmente se cree. En segundo lugar se propone una relación par entre el gobernante y  la ciudadanía, el primero tiene que volcar en el plan su programa de gobierno, pero la segunda tiene en este espacio y proceso la oportunidad  de  proponer  y  tener  pugnas  para  que  efectivamente  en  el  plan  queden  sus propuestas y aspiraciones. 

En tercer  lugar esta  la orientación del plan,  los planes no se hace para construir obras, para comprar pupitres ni para pagar médicos, en general el plan debe apuntarle al mejoramiento de  la calidad de vida de manera  integral. Esa es  la apuesta y  la marca representativa de un plan de desarrollo. 

Por último  el plan debe  sujetarse  en  su  ejecución  al periodo de gobierno, pero no  esto no obsta para que el gobernante y la ciudadanía no construyan un imaginario, una propuesta de largo plazo para el municipio o departamento. 

El programa de gobierno 

Uno de  los cambios más  importantes en  términos de  la democracia  local, establecido por  la Constitución de 1991 es el establecimiento del Programa de gobierno. Esta  figura establece que  los  candidatos  a  alcaldías  y  gobernaciones  al momento  de  inscribir  su  nombre  como candidatos, deben  inscribir  también en  la registraduría un Programa de Gobierno donde se recogen  las  propuestas  y  promesas  que  el  candidato  establece  de  ser  elegido  Alcalde  o Gobernador. 

El nuevo gobernante  esta obligado  a  cumplir  este programa y de no  ser  así  la  ciudadanía tiene  la  capacidad  de  revocarle  el  mandato,  es  decir,  de  retirarle  la  opción  de  seguir gobernando por el incumplimiento de sus compromisos. 

Aunque tenemos que especificar que el procedimiento establecido por la Ley para revocar el mandato nos parece demasiado engorroso, de hecho hasta el momento no se le ha revocado el mandato  a  ningún  gobernante  en Colombia,  la  obligación de  inscribir  un  programa de 

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gobierno si obliga al gobernante a adelantar un proceso de pre‐planeación y especificar  las líneas gruesas de lo que será su plan de desarrollo de ser electo Alcalde o Gobernador. 

 

Proceso de elaboración de los planes en las entidades territoriales 

 

El Artículo  339  de  la Constitución  Política  establece  que  las  entidades  territoriales  deben elaborar  y  adoptar  de  manera  concertada  entre  ellas  y  el  gobierno  nacional,  planes  de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les han sido asignadas por la Constitución y la ley. 

Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan  de  inversiones  de mediano  y  corto  plazo.  Este  contenido  lo  ratifica  la  Ley  152,  que adicionalmente  faculta  a  las  Asambleas  Departamentales  y  a  los  Concejos  Distritales  y Municipales  para  reglamentar  el  contenido  y  alcance    de  los  planes  en  el  marco  de  la Constitución,  de  la  ley  orgánica  de  planeación  y  de  las  competencias,  recursos  y responsabilidades que correspondan  a cada ente territorial. 

En relación con los planes de desarrollo de las entidades territoriales indígenas, la ley faculta las  autoridades  de  estas  entidades  para  definir  los  alcances  y  los  procedimientos  para  su elaboración,  aprobación,  ejecución,  evaluación  y  seguimiento,  de  acuerdo  con  los  usos  y costumbres de estos  territorios, atendiendo  los principios generales de  la  ley de planeación. Estos planes se deben articular con los procesos presupuestales, de tal manera que se logre la coordinación  y  concertación  de  la  planeación  con  las  autoridades  de  las  demás  entidades territoriales y con la Nación.  

Elaboración 

El proceso de elaboración de  los planes de desarrollo de  las entidades  territoriales es muy similar al establecido para el orden nacional. La ley del plan establece que una vez elegido el Alcalde o Gobernador,  impartirá  las orientaciones para  la elaboración del plan  teniendo en cuenta el programa de gobierno presentado al inscribirse como candidato. Las dependencias del departamento o municipio y en particular las autoridades y organismos de planeación, le prestarán a los mandatarios electos y a las personas que estos designen para el efecto, todo el apoyo  administrativo,  técnico  y  de  información  que  sea  necesario  para  la  elaboración  del plan. 

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El Alcalde o Gobernador, presentará por conducto del secretario de planeación o  jefe de  la oficina que haga sus veces en la respectiva entidad territorial, a consideración del Consejo de Gobierno  o  el  cuerpo  que  haga  sus  veces,  el  proyecto  del  Plan  en  forma  integral  o  por elementos o componentes del mismo. Dicho Consejo de Gobierno consolidará el documento que contenga la totalidad de las partes del Plan, dentro de los dos   (2) meses siguientes a la posesión  del  respectivo  Alcalde  o  Gobernador  conforme  a  la  Constitución  Política  y  las disposiciones de  la  ley orgánica de planeación.   El Consejo de Gobierno cumple en el nivel territorial funciones equivalentes a las que corresponden al CONPES en el nivel nacional. 

Simultáneamente  a  la  presentación  del  proyecto  de  plan  a    consideración  del Consejo  de Gobierno o el cuerpo consultivo que haga sus veces,  la respectiva administración  territorial convocará a constituirse al Consejo Territorial de Planeación, en el caso que este consejo ya exista la convocatoria debe ser para su reestructuración. 

Concepto del Consejo Territorial de Planeación 

El proyecto de plan debe  ser presentado por  el Alcalde o Gobernador a  consideración del respectivo  Consejo  Territorial  de  Planeación,  a  más  tardar  dentro  de  los  dos  (2)  meses siguientes  a  la  fecha  de  su  posesión.  El  consejo  tiene  la  función  de  servir  de  foro  de  la sociedad  civil  para  la  discusión  y  análisis  del  plan  y  debe  rendir  concepto  y  formular recomendaciones;  el  Consejo  cuenta  con  un mes  para  adelantar  esta  labor.  En  el mismo momento que el plan es puesto a consideración del consejo, copia de este debe ser enviado a la Corporación Pública ‐ Concejo o Asamblea ‐. 

Si transcurre el mes sin que el Consejo se pronuncie, se entenderá como surtido este tramite. Tanto  los  Consejos  Territoriales    de  Planeación,  como  los  Concejos  y  las  Asambleas, verificarán  la correspondencia de  los planes con  los programas de gobierno que hayan sido registrados al momento de la inscripción como candidato por el Alcalde o Gobernador electo. 

Aprobación 

Los  Planes  serán  sometidos  a  la  consideración  de  la  Asamblea  o  Concejo  dentro  de  los primeros  cuatro  (4) meses  del  respectivo  período  del  Gobernador  o  del Alcalde  para  su aprobación. La Asamblea o Concejo deberá decidir sobre los Planes dentro del mes siguiente a su presentación y si transcurriere ese lapso sin adoptar decisión alguna,  el Gobernador o el Alcalde podrá  adoptarlo mediante decreto. Las modificaciones  que pretendan  efectuar  las corporaciones de elección popular a los planes de desarrollo, deben contar con la aceptación previa del Gobernador o Alcalde. 

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En el cuadro No. 2 se resume el proceso de elaboración y aprobación del Plan Nacional de Desarrollo y en el cuadro No. 3 se presenta el mismo proceso para los entes territoriales. 

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CUADRO No 2 

PROCESO DE ELABORACION Y APROBACION DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 

 

Agosto 07 a Noviembre 15  Noviembre 15 a Enero 10  Enero 10 a Febrero 07  Tres meses contados desde el 07 de Febrero 

Gobierno Nacional 

 

‐  Elaboración  de  primera versión  del  Plan Nacional  de Desarrollo 

‐  Conformación  o reestructuración    del Consejo Nacional de Planeación 

Consejo Nacional de Planeación 

 

‐  Discusión  nacional  de  la propuesta  del  Plan  Nacional  de Desarrollo 

‐  Emitir  concepto  sobre  el proyecto 

Gobierno Nacional 

 

‐  Correcciones  y  ajustes  al Plan  teniendo  en  cuenta    el concepto  del  Consejo Nacional de Planeación 

‐  Presentación  del  Plan    al Congreso  para  su aprobación definitiva 

Congreso de la República 

 

‐  Discusión  y  aprobación definitiva  del  Plan  Nacional de Desarrollo 

 

 

 

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CUADRO No 3 

PROCESO DE ELABORACION Y APROBACION DE LOS PLANES DE DESARROLLO DE LOS ENTES TERRITORIALES 

 

Primer y segundo mes  Tercer mes  Cuarto mes  Quinto mes 

Gobierno territorial 

 

‐  Elaboración  de  la  primera versión del Plan de Desarrollo

‐  Conformación  o reestructuración    del Consejo Territorial de Planeación 

Consejo Territorial de Planeación 

 

‐  Discusión  de  la  propuesta  del Plan de Desarrollo 

‐  Emitir  concepto  sobre  el proyecto 

Gobierno Territorial 

 

‐  Correcciones  y  ajustes  al Plan  teniendo  en  cuenta    el concepto  del  Consejo  de Planeación 

‐  Presentación  del  Plan  a  la corporación  para  su aprobación definitiva 

Asamblea  Departamental  o Consejo Municipal 

 

‐  Discusión  y  aprobación definitiva  del  Plan Departamental,  Distrital  o Municipal de Desarrollo 

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 Autoridades e instancias de planeación 

La  Ley  152  divide  los  actores  que  intervienen  en  el  proceso  de  planeación  en  dos: Autoridades  e  instancias.  En  ese  orden  de  ideas,  a  nivel  nacional  las  autoridades  de planeación  son:  i)  El  Presidente  de  la  República;  ii)  el  Consejo  Nacional  de  Política Económica  y  Social  –CONPES‐    y  el CONPES  social;  iii)  el Departamento Nacional  de Planeación,  que  ejercerá  la  secretaría  del  CONPES  y  asimismo  desarrollará  las orientaciones de planeación impartidas por el Presidente de la República; iv) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; v) los demás ministerios y departamentos administrativos. 

A su vez la Ley define como instancias de planeación a nivel nacional al  Congreso de  la República y al Consejo Nacional de Planeación. 

Consejos Territoriales de Planeación 

Como se ya se citó, el artículo 340 de la Constitución además de crear el Consejo Nacional, crea  consejos de planeación  en  todas  las  entidades  territoriales. La  conformación de  los consejos territoriales de planeación es similar a la conformación del Nacional pero con las organizaciones de sociedad civil que actúen dentro del ámbito territorial. 

Los  consejos  territoriales  de  planeación  del  orden  departamental,  distrital  o municipal, estarán integrados por las personas que designe el Gobernador o el Alcalde de las ternas que  presenten  las  correspondientes  autoridades  y  organizaciones,  de  acuerdo  con  la composición que definan las Asambleas o Concejos, según el caso.  

Las  funciones  de  los  consejos  territoriales  de  planeación  se  orientan  a  garantizar  la planeación participativa dentro del  respectivo ente  territorial. Vale  la pena destacar que además de las funciones que tienen los consejos de planeación en relación con los planes de desarrollo, con la expedición de la ley 388 de 1997 los proyecto de planes o esquemas de  ordenamiento  territorial  deben  ser  discutidos  en  los  consejos  de  planeación  y  estos deben  emitir  concepto  sobre  los  Pot  como  requisito  indispensable  para  proceder  a  su discusión en los Concejos municipales y distritales. 

El Consejo Consultivo de Planificación de los territorios indígenas, estará integrado por las autoridades  indígenas  tradicionales  y  por  representantes  de  todos  los  sectores  de  las comunidades, designados por  el Consejo  Indígena Territorial, de  ternas    que presenten cada uno de los sectores de las comunidades o sus organizaciones. 

 

 

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Niveles de gobierno  Autoridades  Instancias 

 

Nacional 

Presidente de la República 

Departamento  Nacional  de Planeación. 

Ministro de Hacienda 

CONPES 

 

Consejo  Nacional  de Planeación. 

Congreso de la República 

 

 

Departamental 

Gobernador 

Secretaría de Planeación 

Secretaría de Hacienda 

Consejo de Gobierno 

 

Consejo  departamental  de Planeación 

Asamblea departamental 

 

Distrital y municipal 

Alcalde 

Secretaría de Planeación 

Secretaría de Hacienda 

Consejo de Gobierno 

 

Consejo  Distrital  o Municipal de Planeación 

Concejo  Distrital  o Municipal 

 

Ejercicio 

Entreviste a un actor de cada  instancia  (Concejo o Asamblea y Consejo Territorial de Planeación) a una autoridad  (puede ser el  jefe de planeación) e  indague por cómo se dieron  los  pasos  en  la  construcción  del  Plan  de  desarrollo,  cuáles  fueron  las dificultades,  cómo  entiende  el proceso de planeación. Al  final  compare  las distintas versiones y saque sus conclusiones. 

 

Planeación participativa 

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Una  de  las  inclusiones  fundamentales  de  la  Constitución  de  1991  fue  la  Planeación Participativa, en efecto  la Creación del Consejo Nacional y  los Consejos Territoriales de planeación  como  una  instancia  en  los  procesos  de  planeación  es  la  aceptación  de  la importancia de avanzar en términos de introducir democracia a los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial. 

La  conformación  de  los  consejos  se  presenta  como  una  opción  de  integrar  distintos espacios  de  la  sociedad  civil  en  una  sola  instancia  capaz  de  representar  intereses sectoriales y poblacionales y dinamizar así una visión  integral de  la planeación desde  la democracia participativa. 

Algunas  ventajas  de  la  planeación  participativa  en  comparación  con  la  planeación tradicional se recogen en el cuadro siguiente.  

Cuadro No. 4 

Planeación Tradicional  Planeación Participativa 

Centralizada (Del centro a la periferia)  Descentralizada  (De la periferia al centro)  

Vertical e impositiva (De arriba hacia abajo)  Horizontal  y  concertada  (De  abajo  hacia arriba)  

Tecnicista (Realizada por expertos  Dialogada (Promueve diálogo de saberes) 

Sectorial  Integral 

Corto  plazo  (Apunta  a  los  presupuestos anuales) 

Largo plazo  (Apunta a  construir visión de futuro) 

Se  hace  por  requisito  legal  (Importa  la forma) 

Se  reconoce  como  una  necesidad  real (Importa el contenido)  

Prioriza la inversión sectorial  Prioriza la inversión social 

Asigna  responsables  pero  no  asume responsabilidades 

Asume  responsabilidades  y  Compromiso social 

Homogeneizante y unificadora  Reconoce  la  diversidad  y  respeta  la diferencia 

Excluyente  Incluyente 

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Autoritaria  Democrática 

Distancia Estado – Sociedad civil  Acerca Estado – Sociedad civil 

Reconoce  una  población  objetivo beneficiaria del Plan 

Reconoce  actores  sociales  como  sujetos activos del desarrollo 

Responde a un Estado interventor  Promueve un Estado facilitador 

Desconoce  las  condiciones  concretas  y específicas de cada lugar 

Parte  de  las  condiciones  concretas  y particulares 

Genera desconfianza en las instituciones  Construye relaciones de confianza 

Promueve  confrontación  e  imposición  de poderes 

Promueve tolerancia y convivencia pacífica 

Disminuye gobernabilidad  Recupera gobernabilidad 

 

Sin embargo, a pesar de  los esfuerzos de cientos de  consejos de planeación a  lo  largo y ancho del país, no se han podido consolidar como espacios reconocidos para  la  toma de decisiones. Muchos de ellos son conformados para cumplir con el requisito y los conceptos que  emiten  no  son  tenidos  en  cuenta.  El  fortalecimiento  de  la  participación  en  la planeación es aún un reto importante por sacar adelante en Colombia. 

ORDENAMIENTO TERRITORIAL 

¿Por qué ordenar el territorio? 

El  énfasis  en  la planeación  territorial de  comienzos de  los noventa puso  evidencia  otra dimensión  de  la  realidad  territorial  que  no  había  sido  suficientemente  abordada:  el ordenamiento. De esta forma, el ordenamiento territorial se erige como el complemento de la planeación socioeconómica en las entidades territoriales, en especial en los municipios. 

Ordenar el territorio surge de la necesidad de espacializar el desarrollo, prevenir riesgos y definir  tanto  los usos del  suelo permitidos  como  los prohibidos. El ordenamiento  surge como  la alternativa necesaria a  la  forma anárquica y desordenada como se había venido construyendo nuestros centros urbanos.  

Planes de ordenamiento territorial 

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De acuerdo con  la Ley 388 de 1997,  los municipios y distritos deben elaborar planes de ordenamiento  territorial,  la misma  norma  establece  que  estos  planes  tienen  categorías dependiendo  del  tamaño  del  municipio.  La  diferencia  entre  los  planes  genera mayor especificidad y mas instrumentos, esto es obvio, entre más grande es el municipio mayores y más diversos son los usos del suelo o las problemáticas relacionadas con el territorio. 

¿Cuáles son las clases de planes? 

Planes de ordenamiento  territorial: Se deben  formular para municipios con más de cien mil habitantes. 

Planes Básicos de Ordenamiento Territorial: Deben  ser elaborados para municipios  con una población entre treinta mil y cien mil habitantes. 

Esquemas de Ordenamiento Territorial: Se deben diseñar para municipios con menos de treinta mil habitantes. 

 

Los planes de ordenamiento territorial son elaborados para periodos más largos de los de desarrollo, esta es una apuesta bien importante ya que no es posible, o por lo menos no es conveniente que un municipio este cambiándole la vocación a su territorio o modificando el uso del suelo cada dos o  tres años. De acuerdo con  la Ley  los POT deben  formularse para tres periodos de gobierno, es decir para 12 años según los periodos actuales. 

Clasificación del suelo 

Hay  cinco  clases del  suelo  en  el municipio,  la  clasificación del  suelo  consiste  en definir cuáles son los usos permitidos y los prohibidos, esta definición se hace teniendo en cuenta los usos actuales pero sobre todo el futuro del municipio. 

Suelo  urbano:  Son  las  áreas  del  territorio  dedicadas  al  uso  urbano  y  con  equipamiento municipal, como infraestructura vial y redes de servicios públicos. 

Suelo de  expansión urbana: Es el  suelo que  se destina a  la expansión urbana, eso  suelo  se “separa” de otros usos y se habilita como suelo urbano durante la ejecución del plan. 

Suelo rural: son los terrenos no aptos para uso urbano por razones de oportunidad o por la prioridad en su dedicación a actividades agropecuarias y de recursos naturales. 

Suelo  suburbano: Se  refiere básicamente a  las cabeceras veredales y de corregimientos, es decir, suelo donde se mezcla lo urbano y lo rural. 

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Suelo  de  protección: Zonas  que  tienen  restringida  la  posibilidad  de  urbanizarse,  por  sus características geográficas, paisajísticas y ambientales.   

Componentes de los POT 

De acuerdo con la norma los Planes de ordenamiento territorial tienen tres componentes: 

Componente  general:  Allí  deben  plasmarse  los  objetivos,  estrategias  y  contenidos estructurales a largo plazo. 

Componente urbano: En este aparte deben consignarse las políticas, programas, acciones y normas en desarrollo físico urbano. 

Componente  rural:  en  ese  componente  se  sientan  las  políticas,  programas,  acciones  y normas  para  garantizar  interacción  entre  cabeceras  municipales  y  los  asentamientos rurales. 

Aunque no se considera un componente como tal, hay que destacar que la Ley obliga que se  tenga un programa de ejecución, allí se determinan  los componentes y contenidos del plan que se ejecutarán durante cada periodo de gobierno. 

Ejercicio: Compare  los contenidos del plan de desarrollo y del plan de ordenamiento territorial.  Identifique  en  que  temas  se  complementan  y  en  cuáles  son  divergentes. Proponga cuáles son los ajustes que deberían hacerse para armonizarlos. 

 

SINTESIS 

 El 09 de mayo de 1989 fue derribado el muro de Berlín. Con el cayó el último símbolo de cuatro  décadas  de  confrontación  ideológica,  política  y  de  modelos  de  Estado  y  de bienestar. Cayó la economía planificada centralmente versus la economía de libre mercado que se  instituye como el paradigma por excelencia para ordenar  la sociedad. Este hecho fue  la puntada  final al ejercicio que durante  sus gobiernos Margareht Teacher y Ronald Reagan habían  adelantado  en  las  reformas neoconservadoras de  los dos gobiernos más poderosos del mundo, reformas que se instituyeron como cartilla de gobierno a la largo y ancho  del  globo,  en  especial  en  los  países  subdesarrollados.  Este  nuevo  modelo recomendaba menos  Estado  y más mercado, menos  planeación  y más  incentivos  a  la inversión privada. El Estado, reza el modelo, solo debe estar en aquellos lugares donde el mercado no sea eficiente. 

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 Para  muchos  ese  momento  fue  la  muerte  de  la  planeación.  En  este  módulo  hemos intentado mostrar no solo  la vigencia sino  la necesidad de adelantar profundos ejercicios de  planeación  en  lo  territorial.    Los  elementos  que  se  han  aportado  permiten  no  solo reflexionar sino ante todo que los estudiantes puedan emprender ejercicios de planeación con claridades conceptuales, instrumentos metodológicos y claridad normativa.  

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GLOSARIO 

 Actividades: tareas que se adelantan para ejecutar un proyecto.   Alternativa: Opciones de solución que se le dan a una situación.  Diagnostico: Es el  inventario detallado, profundo y relacional de  las condiciones actuales, históricas y las tendencias de las diferentes situaciones. Problemas y potencialidades.  Ejecución:  Llevar  a  la  realidad,  a  la  acción  lo  que  se  ha  formulado,  utilizando  los instrumentos necesarios. Plan y presupuesto.  Estrategia: Es un cómo una forma de poner en práctica un objetivo.  Formulación:  Construcción  de  alternativas,  solución,  definir  objetivos,  jerarquía  de acciones.  Programación: Determinar la ejecución por etapas  Meta: Cuantificación de un  objetivo.  Monitoreo  y  evaluación:  registrar  el  curso  de  la  ejecución,  detectar  errores,  retrasos, desviaciones, etc. Eficacia y eficiencia.  Objetivo:  Donde  se  quiere  llegar,  fin.  Solución  al  problema,  resultado  que  se  espera conseguir. Cualitativos.  Plan:  Proceso  mediante  el  cual  se  interviene  a  una  realidad  determinada  de  manera intencional por medio de unos instrumentos, un enfoque y con un sentido. Por lo general los planes buscan solucionar problemas, proyectar potencialidades.  Política: Directriz. Norma, forma de actuar.  Principio: Norma  o  idea  fundamental  que  rige  el  pensamiento  o  la  conducta. Mínimo moral.   Prioridad: Atributos a una alternativa.  

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Programa: Conjunto organizado de los medios con los cuales se alcanzarán los objetivos del plan. Parte de un plan que se dedica a la atención de un conjunto de temas de un sector, territorio o problemática específica.  Proyecto: Conjunto de actividades coherentes e interrelacionadas entre si. 

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CARLOS CÓRDOBA MARTÍNEZ 

Profesor catedrático ESAP 

 

felipetrigo@gmail.com