PLAN-3669

Instituto Mexicano del Seguro Social Programa IMSS-Oportunidades

DOCUMENTO DE POSICIN INSTITUCIONAL

IMSS-Oportunidades

EVALUACIN ESPECFICA DE DESEMPEO 2008 Evaluador: Investigacin Social y Demografa, S.C.

Julio 2009

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NDICE

I. Introduccin II. Comentarios y Observaciones Generales III. Comentarios y Observaciones Especficas IV. Fuentes de Informacin utilizadas I. Introduccin IMSS-Oportunidades es un Programa de salud del Ejecutivo Federal, administrado por el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), que promueve el derecho a la salud y el bienestar individual y colectivo de los mexicanos que no cuentan con acceso a los Servicios de Seguridad Social en zonas rurales y urbano-marginadas, usualmente identificada como poblacin abierta; es decir, cualquier persona puede acudir en demanda del servicio. Su operacin se sustenta en el Modelo de Atencin Integral a la Salud (MAIS), el cual vincula las acciones mdicas con las comunitarias, para mejorar la salud de los individuos y su entorno familiar y comunitario. Se encuentra inmerso en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y contribuye principalmente al Eje 3, Igualdad de Oportunidades, ya que la salud es necesaria para que las personas en situacin vulnerable puedan desarrollar su potencial. De tal forma, busca el desarrollo integral de la poblacin al impulsar de forma central dos de sus objetivos: mejorar las condiciones de salud de la poblacin y contribuir a abatir la marginacin y el rezago que enfrentan los grupos sociales vulnerables para proveer igualdad de oportunidades que les permitan desarrollarse con independencia y plenitud. Asimismo, se inscribe dentro de los objetivos y estrategias del Programa Nacional de Salud 2007-2012 y de la Estrategia Nacional de Promocin y Prevencin para una Mejor Salud. Por ello, el Programa IMSS-Oportunidades busca incidir en las causas y riesgos de la prdida de la salud para contribuir al combate a la pobreza y al desarrollo del pas, adems de evitar el empobrecimiento de la poblacin ms vulnerable de nuestro pas por gastos mdicos privados y emergentes que lesionen su economa por motivos de salud. Es as como presta sus servicios gratuitamente de naturaleza preventiva y curativa con calidad y seguridad para el paciente y, por medio de intervenciones focalizadas a los grupos con mayor riesgo, contribuye a reducir las desigualdades en salud y mejorar la calidad de vida de la poblacin cubierta por el Programa. IMSS-Oportunidades es financiado con recursos del Gobierno Federal, provenientes del Ramo 19 Aportaciones a Seguridad Social, y constituyen un subsidio federal, por lo que en su ejercicio y control debe cumplir con lo estipulado en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2009, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y su Reglamento. Asimismo los recursos son administrados y contabilizados separada y pormenorizadamente del presupuesto del IMSS, con independencia total del manejo y operacin de sus propios recursos, de conformidad con las disposiciones legales aplicables en la materia y normatividad institucional. En el marco de una poltica social integral el Programa Desarrollo Humano Oportunidades (PDHO), promueve acciones intersectoriales para la educacin, la salud y la alimentacin de las familias que viven

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en condiciones de pobreza extrema; es as que IMSS-Oportunidades junto con los Servicios Estatales de Salud, en cada Entidad Federativa, fungen como los responsables de otorgar principalmente los Componentes Salud y Alimentario del Programa Oportunidades. En razn de lo anterior, IMSS-Oportunidades recibe recursos del Ramo 12 Salud, para otorgar el Componente Salud a las familias beneficiarias, de los segmentos rural y urbano, del PDHO, cuyo monto es determinado en funcin del padrn de familias beneficiarias registrado por la Coordinacin Nacional de dicho Programa. Por lo que respecta a la ejecucin de acciones relativas al Sistema de Proteccin Social en Salud (Seguro Popular), la Secretara de Salud y el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), celebraron el Convenio de Colaboracin Interinstitucional para la Ejecucin de Acciones Relativas al Seguro Universal de Salud para Nios (Seguro Mdico para una Nueva Generacin), cuyo objeto es que el IMSS, en su carcter de administrador del Programa IMSS-Oportunidades preste, en donde no existan instalaciones mdicas de los Servicios Estatales de Salud, servicios mdicos a los nios nacidos a partir del 1 de diciembre de 2006, cuya edad flucte entre 0 meses y 6 aos, y que hubiesen sido registrados en el Sistema de Proteccin Social en Salud (Seguro Popular). Bajo el referido Convenio de Colaboracin Interinstitucional se podrn celebrar convenios especficos con aquellas entidades federativas en donde as se determine, especificando el nmero de localidades y unidades mdicas en donde se espera otorgar dichos servicios, as como el mecanismo de pago por los mismos. En este contexto, IMSS-Oportunidades se constituye como un prestador de los servicios mdicos, a travs de sus unidades mdicas en las localidades donde el Programa es el nico proveedor de servicios de salud. Con la finalidad de fortalecer el Modelo de Atencin Integral a la Salud de IMSS-Oportunidades, se llevan a cabo sinergias con la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) en la Estrategia Integral para el Desarrollo Social y Econmico de los Municipios ms pobres del pas a travs del Programa 100 x 100, para ello IMSS-Oportunidades participa en el desarrollo y ejecucin de acciones que propician mejoras en la salud individual, familiar y colectiva de estos municipios atendiendo las estrategias establecidas por el Sector Salud. Es importante destacar que de conformidad con lo dispuesto en los artculos 75, fraccin VII, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), as como el 178, prrafo primero de su Reglamento (RLFPRH), la operacin de IMSS-Oportunidades y de su Modelo de Atencin Integral a la Salud no se duplica con ningn otro programa y/o accin del gobierno federal y estatal, en cuanto a su diseo, beneficios, apoyos otorgados y poblacin objetivo, ya que su ejecucin se realiza en estrecha coordinacin interinstitucional, apegndose a las estrategias dictadas por el Sector Salud. De esta manera el Programa IMSS-Oportunidades es complementario con otros programas de salud y de desarrollo social sin duplicar la entrega de apoyos, otorgando el mayor beneficio a las personas y a las familias con mayor rezago social. II. Comentarios y Observaciones Generales Desde el ao 2007, la Administracin Pblica Federal regula sus actividades de evaluacin a travs del Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL), conforme a lo dispuesto por los Lineamientos Generales para la Evaluacin de los Programas Federales de la APF, publicados en el DOF el 30 de marzo del 2007. A partir de ello y de la construccin, consolidacin y seguimiento de la Matriz de Marco Lgico, actualmente Matriz de Indicadores para Resultados (MIR), todos los programas

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sujetos a reglas de operacin tienen la obligacin de llevar a cabo ejercicios de evaluacin segn lo dispuesto en los citados Lineamientos y en el Programa Anual de Evaluacin. En razn de lo anterior y en el marco de lo dispuesto en el numeral Dcimo Sexto inciso e de los Lineamiento Generales para la Evaluacin de los Programas Federales y numeral 15 del Programa Anual de Evaluacin 2008 (PAE 2008), referente a la obligacin de los programas federales en operacin durante el ejercicio 2008 y con base en la informacin contenida en el Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED), el CONEVAL, en 2009, coordin y contrato a la institucin evaluadora Investigacin Social y Demografa S.C., para la realizacin de la Evaluacin Especifica de Desempeo (EED) del Programa IMSS-Oportunidades, y que es materia de este documento de Posicin Institucional. La designacin de la Institucin evaluadora se realiz al amparo de lo descrito en el artculo 180 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendarla, que establece que las dependencias y entidades deben informar a la Cmara de Diputados, por conducto de la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica, sobre las instituciones que llevarn a cabo las evaluaciones a los programas federales A travs de este mecanismo, la Cmara de Diputados y la Secretara de Hacienda, contarn En este contexto, IMSS-Oportunidades, al ser un Programa sujeto a reglas de operacin, es evaluado por el CONEVAL, la SHCP y la H. Cmara de Diputados, a travs de un conjunto de indicadores registrados en el Portal Aplicativo de la Secretara de Hacienda (PASH) del SED. En este orden de ideas IMSS-Oportunidades considera que el ejercicio de evaluacin es de suma importancia al aportar una serie de cambios en el mbito de la Administracin Pblica Federal, en miras de consolidar e integrar un Presupuesto basado en Resultado (PbR), a fin de contar con mayores elementos para la redistribucin de los recursos presupuestales y hacerlos ms eficientes. El medio para institucionalizar y robustecer este proceso es la Matriz de Indicadores (MIR), sin embargo los programas han enfrentado diversos retos en este transcurso, tales como:

Tiempos limitados para efectuar las adecuaciones a la MI, reforzar el marco lgico y los indicadores que la integran.

Homologar criterios para la inclusin de indicadores de salud, en el caso de IMSS-Oportunidades. Coordinacin en aspectos logsticos para la incorporacin de informacin en el SIEED.

En este marco los resultados que han sido arrojados por esta Evaluacin Especfica sern de gran importancia para conocer las reas de oportunidad y que en su momento ya se han considerado, en virtud, de que hubo un ejercicio de actualizacin a la MI y que, en el entendido, de que este ser un proceso de mejora continua podr irse perfeccionando. Derivado del anlisis al informe preliminar de la evaluacin, IMSS-Oportunidades emiti comentarios y precisiones en un primer momento, mismas que se hicieron del conocimiento del CONEVAL, a travs del formato establecido para tal efecto por el CONEVAL. En este ensayo final se realizan los comentarios que se realizaron por IMSS-Oportunidades a partir de los principales hallazgos reportados en la EED y de las conclusiones del evaluador las cuales se plasman en este Documento de Posicin Institucional, contemplando para ello el mismo orden de los apartados de la evaluacin.

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III. Comentarios y Observaciones Especficas Datos generales del Programa. Presupuesto La informacin que refiere al presupuesto aprobado, autorizado y ejercido, en la Evaluacin Especfica de Desempeo, no es coincidente con la informacin de los reportes que obran en poder del Programa IMSS-Oportunidades, siendo estos datos los siguientes:

Ao Presupuesto Aprobado Autorizado Ejercido 2003 4,211.2 4,211.2 4,663.2 2004 4,283.4 4,283.4 4,283.4 2005 4,660.7 4,660.7 4,366.4 2006 5,512.9 5,512.9 4,998.9 2007 5,512.9 5,512.9 5,038.2 2008 6,000.0 6,000.0 5,884.0 2009 7,500.0 7,500.0 7,500.0 1_/

1_/ Cifra Estimado. Fuente: Cuenta Pblica No obstante lo anterior, y aun cuando el evaluador no aborda lo relativo a los recursos asignados y ejercidos, es importante destacar que aun con un presupuesto limitado, IMSS-Oportunidades ha realizado acciones en beneficio de la poblacin acercando los servicios de salud a personas que no cuentan con seguridad social. Cabe mencionar que dentro de este mismo apartado se encuentran los datos generales relacionados con el Fin y Propsito de la MI, as como su alineacin con la Planeacin Nacional, mismos ya fueron adecuados en el presente ejercicio, a fin de atender las recomendaciones de la SHCP de vincular las Reglas de Operacin Vigentes con la MI. Resultados Productos El evaluador realiz un documento denominado Metodologa de Seleccin de Indicadores, en el cual se encuentra el fundamento que considero para elegir estos, tomando en cuenta dos aspectos que a su juicio son fundamentales: la Evaluacin Metodolgica y la Evaluacin de la Utilidad. En el primero, establece el evaluador, los indicadores deben contemplar criterios de pertinencia, relevancia y confiabilidad y el segundo, criterios de frecuencia de medicin, informacin histrica disponible y elementos para su comparacin. Es importante mencionar que este documento ser de gran apoyo para el Programa al efectuar los ajustes necesarios en la instrumentacin de sus indicadores, tales el criterio de relevancia y confiabilidad, no obstante se tienen los siguientes comentarios: Se calific con desempeo Suficientemente Bien a los indicadores, no obstante, en la valoracin final

se apreci con desempeo regular a los mismos, sin embargo, y como se sealo en el formato de Entrega de Comentarios, los indicadores que refieren a mortalidad (Tasa de Mortalidad Infantil, Tasa de mortalidad en menores de 5 aos, Razn de Mortalidad Materna, Tasa de Mortalidad Hospitalaria), no pueden ser medidos a travs de un avance porcentual, debido a que se trata de defunciones, es decir, mientras estn por debajo de los valores esperados el desempeo es sobresaliente, por lo que se sugiri tomar en cuenta la informacin del comportamiento de estos durante el ejercicio 2008 la cual se muestra a continuacin como ejemplo.

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Informacin reportada de Resultados Anuales Alcanzados Dato del cierre de 2008 :

Meta Planeada Avance

Registrado Resultado Anual

Alcanzado 12.5 7.9

Registre los Avances del Indicador en 2008, son datos definitivos :

Periodo Meta Planeada Avance

Registrado Resultados Alcanzados

Enero: 12.5 9.2 Febrero: 12.5 7 7 Marzo: 12.5 6.9 6.9 Abril: 12.5 6.7 6.7 Mayo: 12.5 6.8 6.8 Junio: 12.5 6.6 6.6 Julio: 12.5 6.9 6.9

Agosto: 12.5 6.8 6.8 Septiembre: 12.5 7 7

Octubre: 12.5 6.3 6.3 Noviembre: 12.5 7.4 7.4 Diciembre: 12.5 7.9 7.9

Fuente: Sistema de Evaluacin del Desempeo. Portal Aplicativo de la Secretara de Hacienda, PASH. Asimismo, en la metodologa referida, se seala que uno de los criterios para que un indicador sea til

debe poseer informacin histrica, caracterstica con la que cumplen los indicares del Programa, sin embargo esta informacin no fue posible incorporarla al sistema debido a que no ofreca esta opcin.

Respecto a las unidades de medida se eligieron las que proporcionaba el Sistema del PASH las cuales

ya estaban predeterminadas por el mismo. Es importante mencionar que en los indicadores de Mortalidad se inmiscuyen diferentes variables y los

resultados estn en razn de mltiples factores, por lo que se puede decir que miden impacto de las estrategias con datos duros, sin embargo para tener un mayor referente se cree conveniente que se tomen los resultados de por lo menos 3 aos.

Por lo que respecta a Evidencia de Resultados, es importante comentar que el Programa ha realizado sus evaluaciones, primero, en apego a lo sealado en la Normatividad descrita en la materia, y segundo de conformidad al proceso de evolucin que se ha instaurado hasta el momento para los Programas Federales en el marco de Planeacin Nacional y Evaluaciones de conformidad a lo establecido por el CONEVAL, por lo que podemos argumentar que IMSS-Oportunidades ha tenido un proceso gradual y que este aun se encuentra en desarrollo. En este sentido y aunque propiamente el Programa no ha tenido evaluaciones de impacto, por las razones expuestas, existen elementos en los documentos anteriormente realizados, que se pueden rescatar debido a que son una visin objetiva de la operacin del programa de la cual se derivan opiniones externas y se considera pueden aportar elementos de tipo prospectivo y de mejora, tal es de caso de los aspectos susceptibles de mejora derivados de la Evaluacin de Consistencia y Resultados del Ejercicio 2007, que se esta dando seguimiento y que se abordaran ms adelante. En este sentido y de acuerdo a lo sealado en la Gua para la Evaluacin Especfica, el evaluador tena que agregar aquellos documentos que aportaran elementos a nivel fin y propsito, sin embargo en el informe preliminar el evaluador consider las evaluaciones que fueron realizadas al Programa IMSS-Oportunidades en ejercicios anteriores, no obstante en el informe final las omiti. Se estima que para el ejercicio 2010 el Programa IMSS-Oportunidades efectu una evaluacin de impacto, previa coordinacin con el CONEVAL y aprobacin del dictamen respectivo.

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Evolucin de la Cobertura Este apartado es de suma importancia para el Programa, la poblacin es uno de los renglones a los cuales se esta poniendo especial atencin, ya que en las evaluaciones realizadas al Programa y en seguimiento a lo determinado en la Evaluacin de Consistencia y Resultados del ejercicio 2007, se necesita determinar para tener elementos con peso especfico para perseguir el fin y propsito del Programa y por ende la construccin de indicadores que sirvan para el monitoreo y avance de las acciones aplicadas en la poblacin. Para tal efecto se tiene contemplado considerar las definiciones de poblacin del CONEVAL. Como se describi en la introduccin, el Programa brinda atencin a la poblacin en 17 entidades federativas (18 delegaciones del IMSS) y adicionalmente otorga el Componente Salud del PDHO en sus dos segmentos rural y urbano, a favor de las familias beneficiarias identificadas a travs de 226 Unidades Mdicas Urbanas (UMU) y 225 Unidades Mviles de Microrregin Oportunidades, ubicados en 25 entidades del pas, distribuidos en 26 Delegaciones del IMSS. Seguimiento a Aspectos de Mejora En este ejercicio se esta llevando a cabo el establecimiento de un programa de trabajo para dar seguimiento a aquellos aspectos susceptibles de mejora que se sealaron como resultado de la Evaluacin de Consistencia y Resultados del 2007. Para abundar sobre este tema y en concordancia con los comentarios y observaciones realizados por el evaluador, se tiene programado atender estos observaciones, que lejos de ser considerados como un problema en la operacin del Programa, son identificados como reas de oportunidad para hacer ms eficiente la coordinacin y determinacin de polticas en el Nivel Central y ser efectivos en el mejoramiento de la calidad de la atencin mdica. Como ejemplo de las acciones realizadas se puede aludir que el Rgimen Ordinario del IMSS, coadyuva en la estrategia de apoyar en la orientacin de la aplicacin del un censo poblacional. En relacin a la eficiencia, eficacia y economa operativa del Programa se esta desarrollando en el Rgimen Ordinario del IMSS un Plan Operativo para la implementacin de la metodologa de Grupos Relacionados con el Diagnstico (GRDs), mismo que se esta adaptando a las necesidades de IMSS-Oportunidades en congruencia con las directrices de la Direccin General del IMSS. Conclusiones de la Evaluacin Como se ha inferido por parte del evaluador el Programa tiene un desempeo regular, no obstante consideramos que dentro de este desarrollo y dinmica de evaluacin fue un primer acercamiento a los ejercicios que posteriormente se tendrn que realizar ao con ao. En este sentido, ha sido de mucha importancia identificar nuevos aspectos y dar seguimiento a los que estn pendientes de subsanar, asimismo este ejercicio, tanto para los evaluadores como para los evaluados, ha permitido descubrir que es un acto de aprendizaje y retroalimentacin constante y que con el objetivo de institucionalizar este proceso y homologar los criterios de anlisis por sector, en miras de consolidar el proceso de Presupuesto basado en Resultados, el Programa IMSS-Oportunidades ha tenido a bien destacar reas de oportunidad, resultado de esta actuacin: El tiempo ha sido limitado para atender los requerimientos, tanto de carga en el Sistema de

Evaluacin del Desempeo, como el de la dinmica del anlisis de los resultados de la evaluacin. Se sugiere tener un esquema de interrelacin con los evaluadores, a fin de tener mayor conocimiento

de los programas a evaluar.

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En este sentido, que los resultados de dichas evaluaciones sean de utilidad para los programas y no para hacer comparaciones, ya que en este momento existen programas ms maduros que otros.

Especializacin de los evaluadores por cada sector.

Contar con asesora tcnica en la parte metodolgica. (construccin de indicadores, modificaciones a

la MI) Que el CONEVAL apoye en la gestin con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para hacer

ms flexibles los sistemas en los cuales se deposita la informacin, con el objeto de que el evaluador tenga acceso a informacin de relevancia de los Programas.

Por ltimo, se aprovecha este espacio para reconocer el esfuerzo realizado por los funcionarios del CONEVAL y de los evaluadores para concretar esta tarea que ha sido el inicio de un proceso coordinado, que en una primera muestra que se desarrollar como un ejercicio dinmico de aprendizaje y colaboracin para mejorar el desempeo de los programas y por ende ir construyendo una cultura de resultados. En este sentido se aprecian las observaciones y comentarios realizados, que sern utilizados para mejorar los procesos y estrategias que deriven en brindar una mejor atencin mdica a los estratos que no gozan de seguridad social. IV. Fuentes de Informacin utilizadas

Informe de la Evaluacin Especfica de Desempeo (Completo) Informe de la Evaluacin Especfica de Desempeo (Ejecutivo) Metodologa de Seleccin de Indicadores (Insad) Sistema de Evaluacin Especfica del Desempeo (CONEVAL) Portal Aplicativo de la SHCP, Sistema de Evaluacin de Desempeo Evaluacin de Consistencia y Resultados 2007 (1 doc) Evaluacin de Resultados 2006 (1 doc) Evaluacin Integral 2005 (12 docs) Matriz de Indicadores del Programa IMSS-Oportunidades AVISO por el que la Unidad IMSS-Oportunidades da a conocer el monto asignado y la poblacin

objetivo del IMSS-Oportunidades(Cobertura). Reglas de Operacin del Programa IMSS-Oportunidades 2008 Seguimiento a Aspectos Susceptibles de Mejora derivados de las Evaluaciones Externas 2007

(documento de trabajo). Formato de Entrega de Comentarios. Anexo 2

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