Pertinencia de los controles previos externos · Pertinencia de los controles previos externos...

Pertinencia de los controles previos externosMemoria de recopilación de opiniones, retos y

propuestas....................................................................Contraloría General de la repúbliCa

Rocío Aguilar Montoya, Contralora General de la República

Sandra León Coto, Rectora Universidad Nacional

Maritza Sanabria Masís, Coordinadora Contraloría General de la República

Alexandra Meléndez, Coordinadora Universidad Nacional

Diagramación: Víctor Hugo Navarro

Diseño de portada: Gustavo Gätgens Ortiz, con base en una pintura de Jorge Arias Arroyo

Corrección: Natalia Salas (Controles previos externos: una discusión nacional impostergable)

M. Lourdes Jiménez (Libertad, frenos y contrapesos...)

Dirección editorial: Alexandra Meléndez [email protected]

De conformidad con la Ley Nº 6683 de Derechos de Autor y Derechos Conexos es prohibida la reproduc-ción de este libro en cualquier forma o medio, electrónico o mecánico, incluyendo el FOTOCOPIADO, grabadoras sonoras y otros, sin el permiso escrito del editor.

351.0091C8372c Costa Rica. Contraloría General de la República Controles previos externos : una discusión nacio-

nal impostergable / Contraloría General de la Repú-blica. –1a. ed.– Heredia : Programa de Publicaciones e Impresiones de la Universidad Nacional, 2011.

280 p. , 24 cm.

ISBN 978-9968-9414-0-2

1. Administración Pública. 2. Auditoría. 3. Debates. I. Título.

Controles previos externos: una discusión nacional impostergable / 5

Contenido

Presentación de la Contraloría General de la República ................................... 9

Presentación de la Un iversidad Nacional .................................................13

PRIMERA PARTE

Introducción .................................................................................17

CONTEXTUALIZACIÓN E INGRESO AL DEBATE .....................................23

La Contraloría General y su instrumental de control: replanteando el debate actual ..25 Introducción ......................................................................................................25 Control externo hacendario, burocracia y principio democrático ....................26 Consideraciones sobre el control previo externo ..............................................28 Fiscalización posterior: consideraciones sobre el control de eficiencia, la potestad sancionadora y la legitimación procesal ..........................................38 Consideraciones finales a modo de conclusión .................................................42

Contextualización política para el inicio de la discusión ..................................45 Justificación y metodología utilizada .................................................................45 El discurso y el debate político-programático .........................................47 Tendencia discursiva en círculos de especialistas ..............................................52 A modo de conclusión .......................................................................................56

FOROS INTERNOS .............................................................................................59

Primer foro de discusión interna. Situación actual de los controles previos externos ....61 Resumen .............................................................................................................61 Carlos Andrés Arguedas Vargas ........................................................................63 Walter Ramírez Ramírez ....................................................................................68

6 / Universidad Nacional • Contraloría General de la República

Segundo foro de discusión interna. Debilidades, fortalezas, valor agregado y razonabilidad del control ....................................................................75 Resumen .............................................................................................................75 German Brenes Roselló ....................................................................................76 Rosa María Fallas Ibañez ...................................................................................79 Edwin Zuñiga Rojas ...........................................................................................84 José Luis Alvarado Vargas ..................................................................................90 Lilliam Marín Guillén ......................................................................................93

Foro virtual de discusión interna. Pertinencia de los controles previos externos ........ 99 Tercer foro de discusión interna. Algunas propuestas de ajuste desde la Contraloría Ge-neral 103 Resumen ...........................................................................................................103 Walter Ramírez Ramírez ..................................................................................105 Carlos Andrés Arguedas Vargas .......................................................................110

FOROS EXTERNOS ..........................................................................................115

La apertura del debate hacia actores externos ........................................... 117

Primer foro de discusión externa. Balance entre el “hacer” y el control: una lectura políti-co electoral ................................................................................. 119 Resumen ...........................................................................................................119 Laura Chinchilla Miranda ...............................................................................121 Otto Guevara Guth ........................................................................................124 Óscar Andrés López Arias ...............................................................................127 Ottón Solís Fallas .............................................................................................129 Rafael Ángel Calderón Fournier ....................................................................132 Carlos Manuel Arguedas Ramírez ..................................................................136 Miguel Gutiérrez Saxe ....................................................................................138

Segundo foro de discusión externa. Replanteando los controles: hacia la búsqueda de los controles eficaces y eficientes ...................................................... 141 Resumen ...........................................................................................................141 Kevin Casas Zamora .......................................................................................143 Javier Chaves Bolaños ....................................................................................148 Rodolfo Piza Rockafort ...................................................................................152 Carlos Andrés Arguedas Vargas ......................................................................155 Constantino Urcuyo Fournier .........................................................................159


Otros aportes ............................................................................... 163 La Contraloría General de la República. Mauro Murillo Arias .....................165

LO QUE SIGUE ... ..............................................................................................171

ANEXOS .............................................................................................................175

SEGUNDA PARTE

Libertad, frenos y contrapesos: perspectivas de la Contraloría en la sociedad del futuro Agustín Ureña Álvarez ................................................................................... 217


Presentación de la Contraloría General de la República

En los últimos años, la intensidad del debate en torno a las diversas funciones de control y fiscalización que realiza la Contraloría General de la República se ha incrementado, situación que no ha pasado inadvertida, sino que más bien le ha per-mitido a la institución desarrollar de forma sostenida un proceso de auto evaluación, orientado a la búsqueda de mecanismos que permitan adaptar la fiscalización a una realidad nacional e institucional cambiante, para continuar aportando al logro de una gestión pública efectiva y, como consecuencia, a la consolidación de un Estado legítimo y democrático.

En ese sentido, el Plan Estratégico Institucional de la Contraloría General de la República 2008-2012, “Un compromiso con la sociedad costarricense”, describe la ruta que como institución nos hemos trazado para cumplir con el mandato constitu-cional asignado, pero también incorpora las estrategias a seguir para lograr tener una lectura apropiada del cambiante entorno, tanto interno como externo, y también de las demandas ciudadanas.

Es así como la Contraloría General, en el marco del sesenta aniversario de su creación y en atención a lo establecido en su plan estratégico, reflexiona intensamente sobre el valor público que está llamada a generar de acuerdo con su misión y su visión, para lo cual se hace necesario generar un espacio para la discusión y el debate serio, mesurado y profundo sobre diversos temas de interés nacional, entre los que destaca el relacionado con los controles previos externos y el interés institucional de aportar insumos técnicos a la discusión nacional sobre su pertinencia.

Con la generación de ese espacio de análisis y reflexión, el Órgano Contralor persigue conformar aportes técnicos con los cuales apoyar a los tomadores de deci-siones y enriquecer el debate nacional sobre este tema, impostergable dado que su transformación o modificación escapa de las potestades decisorias de la Contraloría General, y que su ejercicio es calificado por la Administración Activa como una importante limitante para sus capacidades ejecutorias.

La discusión sobre la pertinencia de los controles previos se desarrolló mediante la realización de una serie de mesas redondas de carácter interno, complementadas con dos foros en los que participaron los entonces candidatos a la Presidencia de la


República, y expertos externos a la institución, respectivamente. Esas actividades generaron un espacio de debate más amplio, que permitió un conocimiento general y acertado de la realidad actual, y que proporcionó elementos suficientes para el análisis y reflexión sobre la conveniencia futura de este tipo de controles.

La discusión evidenció un consenso sobre la conveniencia de debatir y tomar decisiones sobre el refrendo contralor, así como sobre funciones asignadas por ley que no son acordes con el ámbito funcional de la Contraloría General. Sobre estas últimas, la institución tomó la iniciativa, presentando el Proyecto de Ley de reformas al marco legal para la simplificación y el fortalecimiento de la gestión pública, para eliminar funciones que la Asamblea Legislativa le ha venido asignando a lo largo del tiempo, y que se consideran atípicas a su función constitucional y legal, el cual se encuentra actualmente en fase de discusión de primeros debates en el Plenario legislativo.

Asimismo, hubo pleno consenso, tanto a nivel de la discusión interna como de la externa, sobre la importancia de un control que contribuya al bienestar de la ciudadanía, que garantice un buen manejo de la Hacienda Pública, que no sea un fin en sí mismo, que sea acorde con una realidad nacional e institucional que enfrenta mayores demandas de servicios y exigencias de eficiencia y oportunidad, aspectos que coinciden plenamente con las orientaciones estratégicas que como institución nos hemos planteado y que guían nuestra actuación.

El debate también reflejó consenso, de manera destacada, en la necesidad de buscar balance y equilibrio entre la ejecución y el control, y entre el control previo y el control posterior; y de complementarlos con un robusto sistema sancionatorio. En general, se clama por un control externo más reducido pero fuerte, una Administra-ción Activa con mayor poder decisorio y con obligaciones de rendición de cuentas, acompañados de un potente régimen de responsabilidad.

Las distintas posiciones y la discusión suscitada a lo largo de los distintos foros realizados, así como las recomendaciones planteadas por los diferentes participantes y por la misma Contraloría General, aparecen a lo largo del presente documento, el cual es introducido con un artículo contralor que se incorporó en la Memoria Anual 2008 como invitación a una conveniente discusión, ahora ajustado y actualizado, seguido de la charla que en forma magistral se expuso a los funcionarios de la Contraloría, para proporcionarles la contextualización política necesaria y de orientar mejor el análisis y la discusión a lo largo de todo el proceso.

Gustosamente presentamos, ante las diversas autoridades de los Poderes de la República en particular y a la ciudadanía costarricense en general, el documento que recoge el debate desarrollado en torno a la pertinencia de los controles previos externos, el cual culmina con las acciones que la Contraloría General impulsará como consecuencia de la discusión y el análisis generado, las cuales se encuentran descritas en el título “Lo que sigue…”. Con esto deseamos contribuir a estimular y enriquecer la discusión parlamentaria sobre el tema, esperando que se convierta en


un importante documento técnico informativo, sugestivo y de consulta, que permita una mejor toma de decisiones.

Un profundo agradecimiento a quienes de una u otra forma, colaboraron para llegar a este resultado.

Rocío Aguilar Montoya Marta E. Acosta Zuñiga Contralora General Subcontralora General


Presentación de la Universidad Nacional

Uno de los grandes retos que tiene el Estado costarricense es el de avanzar hacia una importante y significativa transformación de sus estructuras, reto que se deriva de la urgente necesidad de responder con una mayor transparencia a nuestro accionar como funcionarios estatales, bajo una cultura de rendición de cuentas y transparen-cia en el uso de los recursos públicos, lo que nos permitiría responder con soluciones oportunas a las desigualdades de nuestra sociedad. El quehacer estatal se debe fundamentar en el logro de sus propios objetivos, establecidos tanto en la Constitución Política como por la ley, de allí la permanente necesidad de aumentar la revitalización y el rediseño constante de sus procesos para evitar con ello la arbitrariedad, el abuso del poder, la complejidad administrativa y un control sinsentido, que lejos de coadyuvar en las gestiones, traigan como consecuencia el alejamiento de la norma. De esta forma, todas las instituciones que conformamos el aparato estatal cos-tarricense, nos debemos al progreso sostenible del país, en armonía con los postulados y principios que nos rigen en atención al servicio público que brindamos y a nuestra misión de ser. Es por ello que la disposición de normas y procedimientos de control, debe ser la necesaria para asegurar la eficiencia y eficacia de las funciones y facilitar los cometidos y la toma de decisiones, bajo claros y definidos criterios de responsabilidad, separando las funciones que correspondan para asegurar la lucha contra el fraude, la corrupción, o bien, la inacción administrativa. El origen de los controles previos externos se remonta a la Constitución Política de 1949, recogiéndose en su artículo 184 resabios de normas legales precedentes, que han buscado ejercer un sano control sobre el gasto público, garantizando la eficiencia de la Administración Pública en el ejercicio presupuestario. Situación que se retoma, se mantiene y se aumenta actualmente con la amplia normativa que rige la materia. En este escenario, es importante hacer una evaluación sobre el rol y la vigencia de mecanismos (tales como los de aprobación presupuestaria y el refrendo de contra-taciones administrativas) que se cumplen en el marco de las nuevas tendencias de auditoría, el crecimiento constante del aparato estatal, la compleja normativa que


regula hoy al Sector Público, así como las particularidades legislativas y constitucio-nales de instituciones que gozan de algún grado de autonomía dentro del aparato estatal. Toda organización requiere de acciones de regulación y control, en el marco de principios fundamentales, tales como la igualdad de los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos y deberes, el acceso a los servicios básicos, la eficiencia y transparen-cia en el uso de los recursos, aspectos que deben ser fiscalizados por la Contraloría General de la República. Sin embargo, junto a esta fiscalización y control, el Estado debe ser también capaz de establecer políticas públicas y un ordenamiento jurídico, que contribuyan al desarrollo del país, dentro del marco regulatorio que le permita obtener efectivos resultados en materia de contratación, promoción profesional y, por ende, prestar servicios públicos oportunos y sobre todo de calidad. Considerando los elementos antes señalados, las actividades de discusión rea-lizadas por la Contraloría General de la República alrededor de los controles previos (en los que se involucró a los candidatos a la Presidencia para las elecciones del 2010), aunados a los procesos de modernización a que se aspira en la actualidad, permiten el acopio de elementos de la realidad para acentuar el uso adecuado de los recursos públicos, de forma que se traduzcan en resultados para el bienestar común. En la actualidad, la ciudadanía clama por la eficacia en la gestión pública, lo que debe estimular al Gobierno de la República y a sus instituciones, a mejorar la relación Estado-ciudadanía, con las transformaciones profundas necesarias que robustezcan las prioridades hacia el logro del bienestar de la persona y de la colectividad, con plena transparencia y clara rendición de cuentas. Con base en principios de respeto de las autonomías particulares y operacio-nales, la gestión pública debe redefinir procesos y procedimientos en un marco de simplificación y responsabilidad en la toma de decisiones, así como delimitar respon-sabilidades para facilitar un clima de sana rendición de cuentas. Es urgente dejar de hacer lo mismo, aquello que ha comprobado ser poco efectivo y contraproducente y en su lugar acentuar la gestión para alcanzar impactos económicos, sociales, culturales y políticos trascendentes. Aprender de las experiencias, de las buenas prácticas para gestionar lo relevante y lo estratégico de la Administración Pública. En este marco de cambios y ajustes es indispensable contar con el compromiso de funcionarios públicos que saben pensar y hacer con calidad y pertinencia, que hacen lo que deben y que pertenecen a instituciones que se comprometen con su dignificación y reconocen sus méritos, instituciones que se valoran críticamente sin complacencias ni disimulos, como única forma de crecer y de integrar su quehacer a las necesidades más sentidas de la sociedad. Para la Universidad Nacional, comprometida históricamente con la calidad, la excelencia académica, la inclusión de los sectores más desprotegidos, la diversidad y los valores democráticos, es un orgullo auspiciar la presente publicación, en la que se discute directa e indirectamente (desde el propio seno de la Contraloría General de la República, así como desde la perspectiva de algunos actores políticos y sociales


de nuestro tiempo), la pertinencia de los controles previos externos en una Costa Rica interconectada internacionalmente, además de compleja, con necesidades de primer orden en materia de seguridad, educación y lucha contra la desigualdad y en la que los recursos públicos, dedicados al control de la gestión pública, deben mostrar resultados óptimos y ajustados para la administración activa y, ante todo, de cara a los ciudadanos costarricenses.

Sandra León Coto

RectoraUniversidad NacionalCosta Rica - 2010


Introducción

Tanto el Estado, como su instrumental, son medios para lograr fines públicos, y su construcción deviene de decisiones políticas, es decir, de decisiones colectivas y democráticas. El Estado, como instrumento, distribuye y da balance al poder, organiza las relaciones sociales, instrumentaliza las decisiones, y ordena y orienta el desarrollo. La superación de la idea del Estado mínimo ha supuesto la vinculación inteligente de tres fuerzas sociales, el Estado y su aparato, la iniciativa privada y el desarrollo del mercado, y la fuerza de la sociedad y sus organizaciones o sociedad civil. Se piensa, por lo tanto, en un Estado estratégico, rector, orientador y regulador, que imprima dinamismo a las fuerzas de la sociedad, y que no sea un obstáculo para el desarrollo; un Estado que tenga “músculo” para realizar las tareas que le competen.

En este orden de ideas, el debate público y político no ha dejado de lado el tema de los controles, y básicamente ha diagnosticado que una parte de ellos se ha vuelto obsoleta y entorpece el progreso y el desarrollo. Se ha dicho con alguna frecuencia y en diversos círculos políticos, públicos y académicos, que algunos de ellos deben ser sustituidos por mecanismos más expeditos y eficientes, por controles ex-post y evaluativos, y por mayor autonomía, flexibilidad y responsabilidad para los tomadores de decisiones.

Los sistemas de evaluación de resultados y de rendición de cuentas se han pro-puesto como instrumentos que dinamizan la actividad del control –especialmente el de tipo previo–, y la complementan. El país ha avanzado desde hace al menos unos diez años en la instrumentalización de esos sistemas en la legislación nacional, dentro de la cual, la reforma al artículo 11 constitucional se considera la más emblemática. Sin embargo, esto ha ocurrido sin abandonar los sistemas de controles preexistentes, lo que supone provoca un desbalance entre “el hacer” y “el vigilar”.

El avance hacia el control ex-post y la evaluación de resultados, se plantea incluso, en algunas ocasiones, como sustituto del control previo externo. La clasifi-cación de los controles como previos y posteriores, y externos e internos, lejos de ser una simple organización conceptual, tiene implicaciones importantes en cuanto a las responsabilidades de jerarcas y titulares subordinados, la separación clara de roles entre órganos de la administración pública y la ejecución final de los actos administrativos


de la administración; aunque desde el punto de vista conceptual es relativamente fácil de plantear, empíricamente resulta compleja su adaptabilidad a la realidad.

La diferencia básica entre el control previo o ex-ante y el posterior o ex-post, radica en que “si el control se lleva a cabo antes de la realización de las operaciones fi-nancieras o administrativas, se trata de un control previo; de lo contrario, de un control posterior”1. Por su parte, el control interno se diferencia del control externo en que el primero es el que puede y debe establecer la Administración Pública en su seno, mediante órganos y sistemas que aplican sanas prácticas de gestión; mientras que el control externo corresponde al que ejercen órganos que no pertenecen a la institu-ción controlada, y entre ellos, las Entidades Fiscalizadoras Superiores son órganos del control externo por antonomasia2.

En ese sentido, los órganos de control interno, como parte de la administración, son también objeto de control por parte de la Entidad Fiscalizadora Superior, en términos de su eficacia, que es la base para posteriores aspiraciones de delimitación y delegación de funciones, y cooperación entre instancias de control interno y control externo.3

El debate más relevante que el país ha experimentado se refiere a los controles previos externos, especialmente en relación con el poder de decisión de los ejecutores y oferentes de los bienes y servicios públicos.

Ante el panorama de una discusión estéril e insipiente que por muchos años ha tenido el país, sin concretar en respuestas reales, oportunas y balanceadas, la Con-traloría General de la República (CGR) inició, desde hace varios años, una serie de planteamientos en torno a la revisión de los diversos mecanismos de control previo que tiene a su haber, teniendo claro que es su deber la revisión de la institucionalidad pública y la auto revisión como parte de esa institucionalidad, que respete la historia constitucional e institucional costarricense, pero que adapte esa institucionalidad a los nuevos tiempos.

Las Memorias Anuales de la Contraloría General, desde el 2006, son prueba fehaciente del interés de generar espacios de reflexión, pues como insumos legislativos, previenen y canalizan estos temas de debate público, al seno del parlamento, en su carácter de ámbito democrático e institucionalmente correspondiente para el debate, la discusión y la decisión en estas materias.

Hemos propuesto reformas en diversos campos del marco legal, algunas de las cuales han sido aprobadas por los señores y las señoras diputadas, y que se relacionan con Reformas legales y reglamentarias al sistema de la Contratación Administrativa, cambios a la legislación de control que cubre al sector municipal. La más reciente de la reformas propuesta por la propia Contraloría General, se relaciona con la recién promulgada Ley sobre la participación de esta Contraloría General para la simplifica-ción y el fortalecimiento de la gestión pública, N° 8823 del 05 de mayo del 2010, en

1 INTOSAI. Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización. 1977. Artículo 2.1. 2 Ídem. Artículos 3.1 y 3.23 Ídem. Artículo 3.3


la cual se eliminan del ámbito contralor una serie de controles que resultan atípicas con sus funciones constitucionales de control externo.

Otras acciones realizadas tienen que ver con el ajuste administrativo de los controles, especialmente los previos, para hacerlos más accesibles, eficaces y eficientes, que eviten la intromisión y la coadministración, pero aseguren su ejecución, así como el fortalecimiento del control interno de las administraciones.

A lo anterior se une el esfuerzo cotidiano de plantear mejor nuestros planes de trabajo y de gestión para realizar las labores de forma coordinada, apegadas a mejores prácticas administrativas, sobre la base de los principales riesgos que enfrentamos y encauzadas al logro de los objetivos y la consecución de resultados.

Como parte de esta estrategia de los últimos años, surge el ejercicio de reflexión y argumentación que se ha llevado a cabo mediante el desarrollo de cinco mesas redondas, tanto a lo interno de la Contraloría General, como con actores políticos y sociales, para concretar diagnósticos, argumentos y planteamientos, que colaboren con el debate nacional sobre el tema.

Lo anteriormente expuesto parte de uno de los objetivos del actual Plan Estra-tégico Institucional, cual es: “aportar insumos técnicos a la discusión nacional sobre la pertinencia de los controles previos externos”4, haciendo una valoración con los funcio-narios de la Contraloría General, líderes políticos nacionales y expertos en el tema, que nos permitiera, posteriormente, comunicar los resultados de la discusión realizada.

Continuar por la senda de un debate franco, claro, transparente, multisectorial, mesurado y docto, sobre la base de argumentos políticos, académicos y prácticos de diversas fuentes y personas en materia del sistema de control y de los controles previos en particular, ha sido el interés que ha movido estas decisiones.

Este ejercicio de reflexión y argumentación, cuya primera etapa culminamos con la presente memoria, ha buscado aportar estos insumos técnicos a la sociedad costarricense y a su clase dirigente, como reinauguración del debate que se ha tenido hasta el momento, que indefectiblemente pasará por el harnero de la discusión política.

Uno de los principales retos de los procesos de transformación institucional es encontrar los balances técnicos y políticos que hagan viable y sostenible el cambio. Es esto lo que procuramos que tenga la discusión que inicia ahora, en la medida en que se trata de una parte de la institucionalidad democrática costarricense con profunda raigambre histórica sobre la que se sustenta, en mucho, la gobernabilidad democrática de nuestra sociedad.

El análisis de los diversos elementos constitutivos de los controles, especial-mente de naturaleza previa, realizados por los diversos expositores y comentaristas, así como, las propuestas que surgen como parte de esta discusión, las expectativas que se generan producto del intercambio de argumentos, opiniones e ideas, y en general, los resultados del proceso de reflexión, se acompañan de una propuesta, por medio de la cual el Órgano Contralor persigue enriquecer aún más, aportando los elementos

4 Contraloría General de la República. Plan Estratégico Institucional 2008-2012. Agosto 2008. Objetivo 6.


para un proyecto de reforma constitucional o legal, con la intención de que ciertos controles previos realizados por la Contraloría General puedan ser ajustados a las necesidades actuales y a los requerimientos que el entorno nacional e internacional genera sobre el Estado y la gestión pública.

Esta propuesta de la Contraloría General se fundamenta en el trabajo realizado el año anterior y parte de este año, conformando un abanico de oportunidades de me-jora, plasmadas en planteamientos presentes a lo largo de este debate, y que permiten no solo concretar y formalizar dicha propuesta al nivel legislativo, sino además, la continuación de esfuerzos de cambio internos que profundicen los iniciados años atrás.

Las transformaciones que se procuren en el futuro, deberán contemplar los balances institucionales que fortalezcan la gobernabilidad democrática de la Costa Rica de los próximos años. La Contraloría General, como actor en este debate, bus-ca poner una primera piedra técnica en la discusión integral del tema, aportando la experiencia de sesenta años al frente del sistema de control externo costarricense.

El lector encontrará, en esta memoria, un planteamiento inicial que la Contralo-ría General realiza sobre su instrumental de control, seguido de una breve contextuali-zación del debate político y especializado que el país ha tenido en su historia reciente. A partir de estos dos elementos, se abre una etapa de intercambio y reflexión interna que el lector podrá utilizar para conocer y reconocer los criterios de los funcionarios de la institución sobre las fortalezas, debilidades y retos que, desde la perspectiva de la Contraloría, tienen los controles externos, especialmente los de tipo previo.

Dos sesiones de debate interno han permitido a los funcionarios de la Con-traloría General, generar un tercer encuentro para configurar retos y propuestas de transformación, administrativas y legales, que se presentan a la comunidad nacional para su valoración.

Estos espacios internos de reflexión se han convertido en la antesala para el debate con otros actores políticos y sociales, donde se busca conocer sus criterios, y con ello, colocar las apreciaciones internas en el contexto más amplio en que están.

En tal sentido, se ha podido obtener un balance de opiniones políticas de los candidatos a la Presidencia de la República5, en torno, principalmente, al frágil equilibrio entre la oportunidad de la ejecución de políticas públicas y el necesario control que garantice la legalidad y legitimidad de ese accionar. Estos planteamientos fueron el preámbulo para la siguiente mesa redonda que permitió conocer la opinión de algunos de los expertos sobre los replanteamientos que eventualmente podrían tener los controles, en la búsqueda de su eficacia y eficiencia.

5 Estos son los candidatos a la Presidencia de la República presentados a la opinión pública para las elecciones de febrero 2010 por los diversos partidos, antes del inicio oficial de la campaña electoral y del período oficial de inscrip-ción de candidaturas, y que, amablemente, aceptaron la invitación de la Contraloría General. Estos fueron: Laura Chinchilla Miranda, por el Partido Liberación Nacional; Otto Guevara Guth, por el Partido Movimiento Libertario; Oscar Andrés López Arias, por el Partido Accesibilidad sin Exclusión; y Ottón Solís Fallas, por el Partido Acción Ciudadana. El Expresidente Rafael Ángel Calderón Fournier, quien se perfilaba como candidato por el Partido Unidad Social Cristiana, declinó posteriormente la invitación por razones personales, pero su aporte se encuentra igualmente incorporado en la memoria, como otro de los valiosos insumos recibidos.


El documento concluye con una propuesta de “lo que sigue” a partir de este proceso e incluye, además, una serie de anexos, entre los que destacan algunas noticias y comentarios de medios periodísticos alusivos a la discusión.

Finalmente, se agrega una especie de segunda parte, que da cabida a un ensayo sobre las perspectivas de la Contraloría en la sociedad del futuro, el cual resultó ganador en un concurso interno realizado dentro del conjunto de actividades de celebración del 60° Aniversario del Órgano Contralor.


CONTEXTUALIZACIÓN E INGRESO AL DEBATE

En la Memoria Anual de la CGR correspondiente al año 2008, concretamente en el capítulo de Opiniones y Sugestiones, se incorporó un artículo titulado “La Con-traloría General y su instrumental de control: aportes al debate actual”, cuyo propósito fundamental era trasmitir a la Asamblea Legislativa, la apremiante necesidad de debatir sobre el estado y requerimientos del control externo, y tomar decisiones sobre su futuro; además de aportar sus opiniones, sugerencias y recomendaciones técnicas sobre el particular. A los sesenta años de su creación, con la madurez para abordar la discusión acerca del diseño de su instrumental de control, se retoma y utiliza dicho artículo, con algunos ajustes de actualización, como el inicio de una discusión seria y mesurada.

De seguido se incluye, además, la contextualización que se utilizó como insumo, complementario y fundamental, para enriquecer el buen entendimiento de un debate interno, de gran relevancia para la CGR y para nuestro país.


La Contraloría General y su instrumental de control: replanteando el debate actual

Introducción

En los últimos años ha surgido una suerte de discusión en distintos foros académicos y políticos, acerca de la vigencia del sistema político nacional y de la pertinencia de la organización de la Administración Pública. La discusión sobre esos temas parte, en términos generales, de una percepción de complejidad excesiva, tanto en el proceso de toma de decisiones políticas y administrativas, así como en su fase de ejecución, que impediría a los actores públicos dar respuesta oportuna a las necesidades de la comunidad.

La CGR y su función de vigilancia de la Hacienda Pública no escapan a ese insipiente debate. Son comunes los comentarios o análisis acerca de la adición de este órgano de control a los elementos que contribuyen a enfatizar la complejidad excesiva en la gestión pública. Se ha señalado, por ejemplo, que la CGR, con lo que sería un accionar desaforado, rebasa su ámbito de competencia y sustituye a la Administra-ción Activa. En materia de contratación administrativa, por ejemplo, es frecuente que se mencione a este órgano contralor y al principio de licitación como las fuentes primarias de la parálisis administrativa. Curiosamente, también es posible encontrar criterios que rondan el otro extremo del universo de opiniones, que subrayan que la CGR es más bien omisa y poco agresiva en el ejercicio de sus funciones. En algunas oportunidades, las perspectivas en comentario varían en función del papel que su emisor desempeña dentro del engranaje estatal, aunque, desde luego, este aspecto no puede ser tenido como justificación para no tenerlas como razonables o atendibles, pero tampoco para tener que aceptarlas sin mayor discusión.

Al alcanzar sus sesenta años de existencia en el concierto institucional costa-rricense, la CGR no puede mostrar renuencia a participar de la discusión planteada, sino que debe aprovechar la experiencia acumulada para aportar elementos de jui-cio que permitan abordar los distintos aspectos de su organización y sus funciones, aunque siempre en el marco de planteamientos serios y que tengan, ante todo, una orientación hacia una mejora de la gestión pública. Iniciar de manera más abierta


esa participación es, en esencia, el objetivo de la presente opinión que se rinde a la Asamblea Legislativa.

Control externo hacendario, burocracia y principio democrático

La típica aproximación al tema del control externo hacendario, y pudiera decirse que en general al de la gestión pública, es el enfoque del problema burocrático6. En este sentido, el control aparece como sinónimo de trámite y procedimiento rígido, formal y, en términos generales, superfluo. En consecuencia, el problema de control se corrige con la eliminación de trámites y procedimientos.

Para la CGR, esa perspectiva no puede ser descartada del todo, pues en realidad, siempre es necesario simplificar los trámites y procedimientos, pero resulta insuficien-te para analizar el fenómeno del control y para sustentar el debate serio y profundo acerca de su pertinencia actual. El centrar la discusión exclusivamente en el valor de los trámites y procedimientos, sin considerar en qué medida aquellos están conecta-dos con el cumplimiento de finalidades de mayor dimensión constitucional, supone reducir, de manera casi absurda, un tema bastante más rico en conceptos esenciales.

El tema del control externo de la Hacienda Pública debe ser abordado desde la perspectiva de su relación con el principio democrático. Los funcionarios públicos han sido revestidos de cuotas de poder público y dotados de medios económicos, con el único propósito de llevar a cabo las tareas que el ordenamiento jurídico les enco-mienda y que siempre están destinadas a la atención del interés público. Dado que ni el poder ni los recursos son de su propiedad, los funcionarios públicos están llamados a rendir cuentas a los ciudadanos acerca de su empleo. Ya desde la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en la Francia de 1789, se definía que los ciudadanos tienen derecho a verificar, por sí mismos o a través de sus representantes, la necesidad de la contribución pública y de controlar su empleo.

Nuestra Constitución Política reconoce de manera amplia y contundente estos conceptos, tal y como se identifica, entre otros, en artículos tan relevantes como el artículo 1, que plasma el principio democrático, así como el artículo 9, que establece al Gobierno de la República como popular, representativo, participativo, alternati-vo y responsable. El artículo 11, reformado no hace muchos años, con el propósito precisamente de introducir en la literalidad de la Constitución el deber de la Admi-nistración de someterse a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. También debe mencionarse el artículo 140 que dispo-ne los deberes del Presidente y el respectivo Ministro de Gobierno, que incluyen el vigilar el buen funcionamiento de las dependencias administrativas y rendir informes a la Asamblea Legislativa.

6 Se aclara que en este caso se hace uso de la palabra burocracia en su significado de administración ineficiente, a causa del papeleo, la rigidez y las formalidades superfluas, según lo contempla el Diccionario de la Real Academia Española, en su vigésima segunda edición.


En ese contexto, el control externo sobre la Hacienda Pública no es un fin en sí mismo, ni constituye un simple cúmulo de trámites marginales en el contexto burocrático, sino que se torna en una herramienta en manos del Parlamento y de la comunidad, para contar con elementos de juicio profesionales que les permitan exigir a los funcionarios públicos la explicación acerca del cumplimiento de sus tareas, al tiempo que contribuye a que estos últimos cuenten también con insumos para valorar la adopción oportuna de medidas correctivas que mejoren su accionar.

Esta vinculación entre control externo hacendario y democracia ha sido abor-dada en el contexto de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), que es la entidad que agrupa a más de ciento ochenta entida-des de fiscalización superior a nivel mundial, con el propósito de generar un esfuerzo común en la promoción y protección del control externo hacendario, con objetivos consecuentes con los promovidos por el sistema de las Naciones Unidas. Así, en el marco de la celebración del cincuentenario de dicha organización, en el año 2003, su Secretario General, Dr. Franz Fiedler, Presidente del Tribunal de Cuentas, austríaco, en un interesante artículo relativo a la independencia de las entidades fiscalizadoras superiores, señaló:

“En consecuencia, una fase avanzada de la democracia y unas instituciones estatales muy desarrolladas, bajo el imperio de la ley, constituyen los requisitos previos funda-mentales para la independencia de la auditoría gubernamental. En pocas palabras, la democracia y la independencia de las EFS están vinculadas inseparablemente. La validez de esta afirmación está demostrada por gran cantidad de pruebas históricas.”7

El Constituyente del año 1949 comprendió la relevancia de estas categorías, por lo que en una actuación de avanzada en el contexto mundial, elevó al rango consti-tucional a la Entidad de Fiscalización Superior nacional y la dotó de independencia funcional y administrativa absolutas, con el propósito de garantizar el mejor desempeño de sus funciones. Nuestra Constitución Política incluso se adelantó a la declaración de los principios básicos que a nivel internacional promovió la INTOSAI por medio de lo que hoy se reconoce como su Carta Fundamental, que es la Declaración de Lima del año 1977, en la que se señaló, como premisa básica para el ejercicio del control, la independencia de las entidades de fiscalización superior, con el propósito de cumplir con su tarea, y cuya finalidad está resumida en el artículo 1, de la siguiente manera:

Artículo 1.- Finalidad del controlLa institución del control es inmanente a la economía financiera pública. El control no representa una finalidad en sí mismo, sino una parte imprescindible de un meca-nismo regulador que debe señalar, oportunamente, las desviaciones normativas y las

7 Fiedler, Franz, “La independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores”, tomado de INTOSAI: 50 años (1953-2003), publicación monográfica de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores, en www.intosai.org.


infracciones de los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las operaciones financieras, de tal modo que puedan adoptarse las medidas correctivas convenientes en cada caso, determinarse la responsabilidad del órgano culpable, exi-girse la indemnización correspondiente o adoptarse las determinaciones que impidan o, por lo menos, dificulten, la repetición de tales infracciones en el futuro.

En nuestro criterio, si se quiere abordar un debate acerca del alcance del control externo hacendario ante los retos de una Administración Pública moderna, debe partirse de esta perspectiva conceptual, de manera que en el intento válido de simplificar trámites y reducir burocracia, no se incurra en el exceso de comprometer lo esencial, que es la existencia de una función de fiscalización fuerte que pueda con independencia brindar los insumos para el ejercicio de rendición de cuentas de los funcionarios públicos ante la comunidad nacional.

A partir de esa consideración, de seguido se abordan algunos temas del ins-trumental de control a cargo de la CGR, para exponer la posición de este órgano contralor de frente a una discusión seria sobre estas cuestiones fundamentales, sin pretender convertir esta opinión en un desarrollo detallado y acabado sobre el tema.

Consideraciones sobre el control previo externo

La Declaración de Lima de la INTOSAI8 señala que el control previo es el que se lleva a cabo antes de la realización de las operaciones financieras o administrativas. Indica que el control previo ejercido por una entidad de fiscalización superior implica la ventaja de poder “impedir un perjuicio antes de producirse éste, pero la desventaja de comportar un trabajo excesivo y de que la responsabilidad basada en el derecho público no esté claramente definida”. Por último, indica que son las circunstancias y necesidades de cada país las que determinan si una Entidad de Fiscalización Superior ejerce un control previo.

Basta con hacer una breve revisión del Derecho comparado, para concluir, sin mayor dificultad, que la corriente dominante es concentrar los esfuerzos de las enti-dades de fiscalización superior en el control posterior y no en el control previo. Desde luego que esa regla admite excepciones, pero que no tienen el peso para confirmar un papel protagónico actual de los controles previos externos9. En este sentido, cabe citar, la conclusión a la que llegó la autora española Pilar Jiménez Rius, luego de un interesante, amplio y actual estudio de Derecho comparado acerca de las funciones de las entidades de fiscalización superior, en cuanto señala:

8 Artículo 2.9 Sobre el particular, además de una visita a los sitios web de las propias entidades de fiscalización superior, resulta de interés consultar, entre otros, los siguientes textos sobre la materia: Jiménez Rius, Pilar. El control de los Fondos Públicos: propuestas de mejora. Madrid: Thomson-Civitas, 2007. Gómez Sánchez, Yolanda. El Tribunal de Cuentas: El control económico-financiero externo en el ordenamiento constitucional español. Madrid: Marcial Pons, 2001. Bourn, John. Public Sector Auditing: is it value for Money? Londres: John Wiley & Sons, Ltd, 2007.


“En la actualidad, muy pocas EFS siguen realizando fiscalizaciones a priori ya que dicho tipo de control se ha transferido a las denominadas unidades de control previo o interno de los entes públicos. En estas fiscalizaciones se involucraba a la EFS en la autorización del gasto público, esencialmente como parte del proceso de control financiero.”10

Ahora, no obstante esa orientación que se desprende del Derecho comparado, en el caso de nuestro sistema jurídico se observa, en términos generales, que existe un instrumental amplio y relevante de control previo a cargo de la CGR, que surge muchas décadas atrás. Desde el origen de la Constitución Política de 1949 se prevén mecanismos de control previo, tales como la aprobación presupuestaria en el caso de las municipalidades y de las instituciones autónomas, el visado de los gastos y el refrendo de las obligaciones de la Administración Pública11.

Asimismo, la legislación que siguió de manera inmediata a la Constitución Política, contempló de manera relevante el ámbito del control previo, como puede apreciarse en un somero repaso de los textos, por ejemplo, de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 1252 del 23 de diciembre de 1950, así como de la Ley de Administración Financiera de la República, Ley N° 1279 del 2 de mayo de 1951.

En materia de contratación administrativa, la normativa derivada de la Ley de Administración Financiera desarrolló importantes funciones de control previo, que se aprecian, por ejemplo, en el texto del conocido Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo N° 7576 del 23 de setiembre de 1977. Incluso en la legislación emitida durante la década de los años noventa, se recoge la tendencia a conservar la relevancia del instrumental de control previo a cargo de la CGR, como en los casos de la Ley Orgánica de la CGR, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994, de la Ley de Contratación Administrativa, Ley N° 7494 del 2 de mayo de 1995 y de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, Ley N° 7762 del 14 de abril de 1998.

Las causas que generan ese énfasis normativo en el control previo a cargo de la CGR son variadas. Así, es interesante el repaso de las actas de la Asamblea Nacional Constituyente en cuanto a las propuestas y discusiones que dieron paso a la redacción actual de los artículos 183 y 184 de la Constitución Política. Se aprecia ahí que la redacción de dichos artículos partió de la valoración del texto de leyes vigentes en esa época, tales como la Ley Orgánica del Centro de Control, Ley N° 200 y la Ley Orgá-nica del Presupuesto, Ley N° 199, ambas del 6 de setiembre de 1945. Esa legislación fue dictada, según se deriva del comentario externado por el Diputado Constituyente Arias Bonilla, con el propósito de corregir las anomalías y deficiencias de la gestión financiera del Estado, que habían conducido a una situación fiscal compleja12. La

10 Jiménez Rius, Pilar, op. cit., pág. 561.11 Incisos 1) y 2) del artículo 184.


influencia que en el texto constitucional actual tuvo esa legislación se aprecia, en la siguiente comparación:

Como se observa, la Constitución de alguna manera retomó parte del instru-mental de control previo que contenían leyes de la década de los años cuarenta. Lo significativo es que este tipo de herramientas de control, hoy en día es más típico de los sistemas de control interno de los entes públicos, o bien de organismos adminis-

Párrafo segundo, inciso 1), artículo 184 de la Constitución Política

No se emitirá ninguna orden de pago contra los fondos del Estado sino cuando el gasto respectivo haya sido visado por la Contraloría; ni constituirá obligación para el Estado la que no haya sido refrendada por ella.

Párrafos primero y segundo, artículo 21 de la Ley Orgánica del Presupuesto, 1945

Todo gasto que deba efectuarse con cargo al Tesoro Nacional y que no se refiera a sueldos del personal permanente de la administración pública consignados en el presupuesto fiscal, debe ser precedido de un acuerdo que firmarán el Presidente de la República y el Secretario de Hacienda, y que será comunicado al Centro de Con-trol a fin de que se ordene su publicación en el Diario Oficial con cita de la partida correspondiente una vez constatado que el gasto se ajusta a las prescripciones legales.No se publicará en el Diario Oficial ningún acuerdo de pago con cargo al Tesoro Públi-co sin orden escrita del Centro de Control; ni se emitirá por la Tesorería de la Nación giro u orden de pago contra los fondos del Estado sino cuando el acuerdo respectivo haya sido publicado conforme a lo que en este artículo se dispone.

12 Esta participación del señor Arias Bonilla se consigna en el Acta N° 162 de la Asamblea Nacional Constituyente (Publicación de la Imprenta Nacional, 1956, Tomo III, página 422).

trativos del sistema de administración financiera. Asimismo, debe considerarse que el volumen y la complejidad de las transacciones que se realizaban en la época en que surge este esquema normativo que impulsa el control previo, eran menores a los que muestra la Administración Pública actual, que está sometida además a presiones mucho más intensas. Por lo tanto, resulta válido cuestionar, como se verá más ade-lante, si resulta pertinente el mantener la totalidad de mecanismos de control previo diseñados para una época muy distinta.

Otra razón para la asignación de tareas de control previo a la CGR, se identifica en la necesidad de generar un régimen presupuestario distinto para el sector municipal


y para las instituciones autónomas. En este caso debe reconocerse el impulso que la Constitución Política brindó a esos sectores descentralizados de la Administración Pública. La preocupación fundamental era dotarles de independencia suficiente para que la intromisión política no pudiera afectar el cumplimiento de sus finalidades. En ese sentido, el control previo consistente en la aprobación presupuestaria que previó la Constitución, va en esa misma línea de excluir a esos sectores descentralizados del sistema de formulación presupuestaria del Poder Ejecutivo y de la aprobación por parte de la Asamblea, para lo que se asignó a la CGR, como órgano técnico independiente, la revisión de sus presupuestos, de manera que tampoco estuvieran del todo excluidos de un régimen de control suficiente y adecuado. Así lo explicó el Diputado Consti-tuyente Facio Brenes, según se retoma en dos extractos de sus opiniones esgrimidas en el seno de la Asamblea:

“Reiteró que la idea es que la Oficina de Presupuesto tenga a su cargo el proyectar el presupuesto de la Administración central y que las Municipalidades y las Instituciones Autónomas tengan la facultad de proyectar el suyo, tal y como se hace en la actua-lidad. Pero ahora, los bancos elaboran su presupuesto y lo remiten al Ministerio de Hacienda para su aprobación. No ha existido, sin embargo, ningún control efectivo sobre esos presupuestos. Hacienda los aprueba como una simple formalidad. Nosotros pretendemos acabar con esa práctica puramente formal y, además, con el peligro de una arbitrariedad ministerial, haciendo que los presupuestos de esas instituciones autónomas vayan para su estudio y aprobación a la Contraloría General, la que tendrá a su cargo la decisión final sobre los mismos, así como la fiscalización de su ejecución y su liquidación.”“El Diputado Facio aclaró que ya había explicado cómo el control de esos presupuestos se deja, por razones de respeto a la autonomía, a cargo de la Contraloría General de la República.”13

De manera que este ámbito del control previo presupuestario a cargo de la CGR, tiene su justificación histórica en la preocupación por garantizar la efectiva autonomía del sector descentralizado territorial y funcional de la Administración Pú-blica, por lo que cualquier discusión que se pretenda abordar sobre la materia debiera partir de si las consideraciones expuestas por el Diputado Facio Brenes y acogidas por la Asamblea Nacional Constituyente resultan válidas en la actualidad. Como se aprecia, no es este un debate sobre un trámite, sino sobre el modelo constitucional de la organización del Estado.

Por su parte, en materia de contratación administrativa, los mecanismos de control previo de mayor relevancia son: la atención de recursos de objeción y ape-lación por parte de la CGR en su condición de jerarca impropio en la materia, y

13 Según se recoge en el Acta N° 162 de la Asamblea Nacional Constituyente. (Publicación de la Imprenta Nacional, 1956, Tomo III, páginas 424, 425 y 428).


el refrendo de los contratos. En principio, según se ha recogido en distintos textos doctrinarios y jurisprudenciales, las regulaciones previstas por el Constituyente están imbuidas de un afán de combate a las serias irregularidades que imperaban en materia de contratos públicos. De ahí que la propuesta normativa procuraba introducir la regla de concurso y de control en dichos procesos de gestión pública para detener el uso incorrecto de los fondos públicos. Ahora bien, debe indicarse que esos mecanis-mos de control previo no están literalmente contenidos en el texto constitucional, sino que sus alcances actuales son el producto del desarrollo legislativo a partir de la interpretación constitucional.

Así, en materia de refrendo, como ya se vio, el artículo 184 señala que no será obligación para el Estado la que no haya sido refrendada por la CGR. Si bien pareciera que esto fija, literalmente, el refrendo como un control previo sobre los contratos administrativos, lo cierto es que esta no es una percepción pacíficamente aceptada. Esto por cuanto para algún sector de la opinión profesional sobre esta materia, esa disposición está enmarcada en una norma referida a la ejecución presupuestaria, sin que se pueda señalar que al hablar de obligaciones del Estado se deba hacer una equi-paración a todos los contratos administrativos. No obstante, la Sala Constitucional es la que ha subrayado, en última instancia, el alcance del refrendo, impulsándolo como una revisión plenaria de legalidad de los documentos contractuales que suscribe la totalidad de la Administración Pública14.

Por su parte, las funciones de jerarquía impropia en el ámbito de la contrata-ción administrativa han sido derivadas del artículo 184 de la Constitución Política, pues pareciera que no se recogen en la literalidad del texto constitucional. Sobre este tema, la Sala Constitucional declaró la inconstitucionalidad del requerimiento del agotamiento de la vía administrativa como paso previo para accionar en la sede judi-cial, pero reconoció excepciones, entre las que se incluye, precisamente, la jerarquía impropia en materia de contratación administrativa:

“VII.- AGOTAMIENTO PRECEPTIVO IMPUESTO POR EL TEXTO CONSTITUCIONAL. El constituyente originario estableció varias hipótesis en que el agotamiento de la vía administrativa resulta preceptivo, al entender que el órgano o instancia que revisa o fiscaliza un acto administrativo determinado es una garantía de acierto, celeridad y economía para el administrado. En tales circuns-tancias, se encuentran los numerales 173 respecto de los acuerdos municipales, en cuanto el párrafo 2°, de ese numeral establece que si no es revocado o reformado el acuerdo objetado o recurrido, los antecedentes pasarán al Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva definitivamente y 184 en cuanto le reserva a la Contraloría General de la República la jerarquía impropia de los actos administrativos dictados en materia de contratación administrativa. En estos dos supuestos, al existir norma constitucional que le brinda cobertura al agotamiento

14 Ver, entre otras, las resoluciones números 998-98 y 5947-98.


preceptivo de la vía administrativa no puede estimarse que sea inconstitucional ese presupuesto obligatorio de admisibilidad de un proceso contencioso-administrativo.”15

En algunas resoluciones anteriores, el razonamiento de la Sala Constitucional para sostener la base constitucional de la jerarquía impropia de la CGR en materia de contratación administrativa, habría partido del artículo 182 de la Constitución Política, en tanto que de él derivan principios asociados al de licitación, siendo uno de ellos el de control por parte de la CGR en su condición de vigilante de la Hacienda Pública16. En esta última oportunidad, la Sala señala que esa función está contemplada directamente en el artículo 184 de la Constitución Política. En todo caso, cabe mencionar que no se está necesariamente ante posiciones antagónicas, sino que pueden ser conciliadas por medio de un ejercicio de interpretación de los precedentes jurisprudenciales. Lo cierto del caso es que la jerarquía impropia ha sido vinculada, hasta esta fecha, al texto constitucional.

Ahora bien, con la promulgación de la Ley General de Control Interno, Ley N° 8292 del 31 de julio de 2002, legislación sustancialmente elaborada y públicamente promovida por la CGR, el sistema asoma un inicio de un cambio conceptual en el diseño del instrumental de control hacendario. Esto por cuanto se plasma una clara señal normativa, en el sentido de que el control no es un problema ni exclusivo ni primario de organismos externos a la Administración, sino que es una responsabili-dad inmediata de los encargados de la gestión pública activa. Quien administra es el primero llamado a garantizar que las operaciones que ejecuta parten de una razona-ble gestión de riesgos y procuran, efectivamente, el cumplimiento de las finalidades públicas en el marco del mejor uso de los fondos públicos.

Con la promoción de esa nueva legislación, se inicia una nueva etapa en el ámbito del control previo externo, pues la CGR propone desde entonces, una reduc-ción de ese tipo de instrumentos que son más propios del control interno, control que ahora tiene un marco normativo que lo soporta. Este órgano contralor gira entonces hacia el fortalecimiento de los sistemas de control interno y la promoción del control posterior más reforzado, incursionando en fiscalización de legalidad y de eficiencia, explorando además nuevos horizontes en materia sancionadora y de intervención judicial directa.

A partir de ese momento, y con especial énfasis en los últimos tres años, la CGR ha adoptado medidas en el marco de su ámbito de competencia, que muestran una clara señal de reducción y de simplificación del control previo externo. Por ejemplo, en materia de aprobación presupuestaria de los sectores descentralizados territorial y funcional, se hizo una actualización significativa en el marco normativo que regula el nivel de aprobación y las variaciones al presupuesto, para que sea acorde con el modelo de gestión pública que el actual entorno exige. Se ha logrado así que las entidades

15 Resolución N° 3669-2006.16 Por ejemplo en la Resolución N° 998-98.


descentralizadas tengan mayor flexibilidad, eficiencia y oportunidad en cuanto a los ajustes presupuestarios, a la vez que se permite a la CGR concentrarse en aquellos documentos y niveles de aprobación que así mande el ordenamiento jurídico y que tienen mayor relevancia para la gestión institucional y por ende para efectos de la fiscalización. En este sentido, se ha conservado lo esencial del mandato constitucional de control previo del presupuesto, pero simplificando los procesos de manera que se hagan compatibles con las exigencias a las que están sometidas las organizaciones públicas modernas. Dadas estas mejoras sustanciales, no considera la CGR que existan razones suficientes adicionales que justifiquen una reforma constitucional que varíe el esquema de aprobación presupuestaria vigente.

Por su parte, en materia de visado del gasto, que es una de las aparentes herencias constitucionales de la legislación de la primera mitad del siglo pasado, se ha estimado que, con fundamento en la independencia funcional absoluta que contempla el artículo 183 de la Constitución, la CGR puede diseñar el alcance del instrumental de control, según criterios de razonabilidad y proporcionalidad17. En este sentido, se consideró que el visado es un mecanismo de control más propio del control interno que del control externo, por lo que su ejecución fue trasladada a ese ámbito, de manera que ya el Órgano Contralor no ejerce propiamente una función de control previo sino de fiscalización aleatoria sobre el adecuado funcionamiento del sistema de control interno, como aplica en la mayoría de las distintas vertientes de la gestión financiera del Estado. No obstante, se reconoce que es pertinente discutir acerca de la necesidad de reforma del texto constitucional en cuanto a este extremo, para eliminar expresamente este tipo de mecanismo de control previo improcedente en la actualidad.

Una discusión similar debería operar en materia del refrendo de los contratos administrativos. Este mecanismo de control previo reviste una serie de problemas importantes, que ya han sido advertidos en Memorias anuales anteriores. Pero cabe reiterar su problema fundamental, que es su ubicación en el proceso de adquisición de los bienes y servicios. Se trata de un requisito de eficacia de obligaciones válidas ya adquiridas. Es decir, es una revisión de legalidad que se produce cuando ya ha pasado el proceso de planificación de la compra, el procedimiento de selección del contratista, la rendición de garantías y la formalización del contrato. Esto implica que a esas alturas del proceso ya la Administración, e incluso el propio contratista, han incurrido en gastos importantes, pero en el caso de la Administración supone además que ya se han consumido muchos meses, en algunos casos años, sin lograr adquirir, materialmente, los productos esperados. Desde esta perspectiva, el análisis de legalidad en fase de refrendo se ve seriamente comprometido, pues cualquier vicio que pudiera detectarse, aun de grados relevantes, debe ser ponderado a la luz de todo lo expuesto, lo que supone para el Órgano Contralor entrar a validar actuaciones

17 En esta línea ha argumentado la Sala Constitucional, por ejemplo, en materia de refrendo; ver Resolución N° 9524-99.


que, en sentido estricto, debieran estar sujetas al control posterior y a la consecuente rendición de cuentas por parte de los funcionarios encargados, o por el contrario, proceder a declarar los vicios y con ello dilatar el proceso de ejecución contractual. Cualquiera que sea el escenario de solución, lo actuado compromete el ejercicio independiente de los procesos de fiscalización posterior.

Adicionalmente, debe subrayarse que el refrendo se ha convertido en un medio que se pretende utilizar por los distintos actores del proceso de contratación administrativa, para reabrir discusiones de etapas precluidas del procedimiento de selección del contratista o simplemente para paralizar, a toda costa, proyectos que no son compartidos, ya sea porque no se consideran convenientes u oportunos, o porque se duda de su legalidad o legitimidad. Es usual, especialmente en proyectos relevan-tes de infraestructura, que los funcionarios que desarrollan los análisis y adoptan las decisiones en materia de refrendo, enfrenten advertencias de todo tipo, incluyendo las de denuncia penal futura, en caso de que adopten una decisión no compartida por determinado sector.

Esta modalidad de advertencia sobre la toma de decisiones en materia de refren-do proviene, por lo general, de los sectores que se oponen a los contratos relevantes, que llegan incluso a solicitar la remoción de los funcionarios que emiten criterios contrarios a sus puntos de vista, sobre la base de que la diferencia de criterio obedece necesariamente a incorrecciones por parte de los funcionarios involucrados, sin admitir que en esta materia las discusiones y las discrepancias son posibles. Se ha llegado al extremo de recibir alegatos en el sentido de que ningún funcionario de la CGR tiene la posibilidad de resolver sobre el refrendo de un contrato, pues la Contraloría sería un órgano “monocrático”, que centra toda decisión en su jerarca, por lo que queda la pregunta de qué seguirá si la decisión del jerarca de la Contraloría tampoco es com-partida. Es normal que, durante el trámite de contratos particularmente complejos, se reciban cartas suscritas por uno o varios diputados, con el propósito de advertir acerca del control político que recae, tanto en el contrato cuestionado como en los análisis habilitantes que pudiera realizar el Órgano Contralor. Todo esto configura un control previo complejo que puede entrabar la gestión pública o comprometer la independencia de la fiscalización posterior.

Además, es importante mencionar que la celeridad que el propio legislador ha inyectado a los plazos que aplican al trámite de refrendo, supone que la CGR cada vez tenga menos tiempo para hacer análisis integrales y dar su aprobación a contrata-ciones muy complejas, cuya consolidación tomó a la Administración largos períodos y considerables recursos especializados. Contratos de concesión de infraestructura pública y sus modificaciones, complejos negocios de adquisición de tecnología y documentos contractuales relativos a adquisiciones en el ámbito de obras y servicios para la prestación de servicios de salud, deben ser valorados en plazos de quince o veinte días hábiles, aunque la Administración pudo haber requerido más de un año y cantidades importantes de recursos para concretarlos. La asimetría de condiciones es total y actúa en detrimento del mecanismo de control, por lo que es razonable


discutir la conveniencia de mantenerlo.La CGR ha reaccionado a esta realidad con modificaciones profundas a la re-

glamentación que regula la materia, que han procurado hacer una clara delimitación del alcance del análisis que se realiza, con el propósito de contribuir a la seguridad jurídica de los actores del sistema de compras y a definir los distintos ámbitos de res-ponsabilidad. Asimismo, se ha circunscrito el refrendo a la porción más relevante de contratos administrativos, especialmente aquellos derivados de licitaciones públicas y de negociaciones directas complejas.

No obstante, la CGR considera que ha llegado el momento de hacer una valoración profunda acerca de la pertinencia de esta figura de control previo, para definir si debe llegarse a una reforma del artículo 184 de la Constitución Política. En nuestro criterio, el refrendo actual no reviste un alcance que justifique su existencia, distrae el ámbito de responsabilidad de la Administración y compromete la acción de fiscalización posterior por parte de la CGR. Se trata de un mecanismo de control más propio de los sistemas de control interno a cargo de la propia Administración, que el Constituyente elevó a nivel de la Carta Fundamental en el contexto de la primera mitad del siglo pasado, cuyas condiciones y características son muy diferentes a las actuales. Si se estima necesaria la participación previa de la CGR en algún tipo de negocio estratégico, debería ser en una fase inicial del procedimiento de contratación administrativa, cuestión que puede ser diseñada a nivel legal y reglamentario, sin recurrir al texto constitucional.

Por último, cabe hacer una reflexión en cuanto a las funciones de jerarquía impropia en materia de contratación. En esta materia también la CGR ha promovido cambios a nivel legal con el propósito de circunscribir su participación a los negocios estratégicos del Estado. Así, hoy en día, el recurso de objeción se limita a la licitación pública, y el recurso de apelación también apunta, fundamentalmente, a los actos de adjudicación derivados de ese tipo de procedimientos plenarios. Asimismo, se han recortado plazos y hecho más rigurosas las reglas de valoración de los recursos. Es importante también mencionar que ahora se trabaja en la implementación de audiencias orales que procuran mejorar la calidad de las resoluciones y la celeridad con que se emiten.

Sin embargo, este órgano contralor estima que sobre esta materia también debe hacerse un análisis para tomar las decisiones que mejor contribuyan al diseño del sistema de compras públicas. Cabe entonces retomar lo señalado por la Sala Consti-tucional en cuanto al tema de la constitucionalidad del agotamiento preceptivo de la vía administrativa en contratación administrativa, cuando se trata del ejercicio de jerarquía impropia por parte de la CGR, en el sentido de que el “constituyente originario estableció varias hipótesis en que el agotamiento de la vía administrativa resulta preceptivo, al entender que el órgano o instancia que revisa o fiscaliza un acto administrativo determinado es una garantía de acierto, celeridad y economía para el administrado”. Nótese que la justificación final del agotamiento preceptivo de la vía, en este caso, obedece a que se convierte en garantía para el administrado, en términos de acierto, celeridad


y economía. Cabría agregar, en nuestro criterio, que también resulta ser conveniente para el interés de la colectividad, pues la celeridad en la materia de contratación le permite a la Administración atender con mayor prontitud las necesidades públicas colectivas y particulares.

Ahora bien, lo que debe mencionarse como un hecho novedoso y que exige el análisis renovado de la cuestión, es la promulgación y entrada en vigencia del nuevo Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley N° 8508 del 28 de abril de 2006. Esto por cuanto esa nueva legislación procesal tiene como uno de sus objetivos el imprimir celeridad, inmediatez y agilidad al proceso contencioso administrativo, de manera que se convierta en una vía efectiva para la tutela de los derechos de los administrados, con lo que se superaría la anquilosada jurisdicción contencioso admi-nistrativa amparada a la anterior legislación procesal.

En criterio de la CGR, si bien es cierto, como se ha comentado, que se han realizado los esfuerzos para que el ejercicio de la jerarquía impropia en materia de contratación responda de manera adecuada a las exigencias de agilidad, celeridad, economía y acierto, se empieza ya a identificar una incipiente tendencia, por parte de los participantes en procedimientos de licitación, a procurar el agotamiento de la vía en sede del Órgano Contralor, para de inmediato, pasar a discutir sus argumentos en la sede contencioso-administrativa, por lo que, desde la óptica del curso normal de un procedimiento de contratación, al tiempo de análisis en la CGR ahora se suma el tiempo de análisis en la sede judicial, pues se aprecia que el uso de las medidas cautelares en dicha sede puede generar algún grado de parálisis en la continuidad de la actividad contractual impugnada.

Si bien se aprecia que la jurisdicción, efectivamente, está resolviendo los asuntos en tiempos muy aceptables en comparación con el estado de cosas anterior, la doble vía de impugnación podría resultar innecesariamente extensa. Además, en la sede judicial ya no sólo se discuten los actos adoptados por la Administración, sino que, desde luego, también se impugnan las actuaciones realizadas por el Órgano Contra-lor en el ejercicio de la funciones de jerarquía impropia que le asigna la legislación vigente, con lo que una parte de los recursos de la CGR destinados a desarrollar una actividad litigiosa relevante en defensa de la Hacienda Pública, se consumen en la atención de demandas y otras gestiones relativas a procesos en contra de actos de adjudicación, confirmados o anulados, a partir del ejercicio de la jerarquía impropia.

Se considera que es temprano para llegar a conclusiones serias acerca del desa-rrollo de la jurisdicción contencioso administrativa y su nueva legislación procesal, así como sobre su impacto definitivo sobre la materia de contratación administrativa que también vigila la CGR por medio de la jerarquía impropia. No obstante, los primeros resultados, al menos, exigen poner sobre la mesa el tema de esta modalidad de control previo para ser discutido responsablemente en el tiempo. En el ínterin, la CGR seguirá haciendo los mayores esfuerzos por mejorar, en todos los sentidos, el ejercicio de esta importante función.


En este punto, cabe retomar de nuevo lo señalado por la Declaración de Lima de la INTOSAI, en el sentido de que la decisión de incorporar controles previos externos a un ordenamiento jurídico depende de las circunstancias y necesidades de cada país. En este orden de ideas, pareciera que las circunstancias y necesidades que estaban vigentes al momento de incluir en nuestro medio un sistema reforzado de control previo a cargo de la CGR, no necesariamente responden a la realidad actual, por lo que se hace imperativo abordar la discusión sobre eventuales necesidades de reformas normativas, especialmente en materia de visado de gasto y refrendo de obligaciones contractuales.

Fiscalización posterior: consideraciones sobre el control de eficiencia, la potestad sancionadora y la legitimación procesal

Una vez abordado el tema de los controles previos externos, en los que la CGR objetivamente admite la necesidad de una discusión actual y seria, según ya se comentó, resulta ineludible abordar el tema de la fiscalización o control posterior.

En este orden de ideas, debe indicarse que, así como en materia de control previo a cargo de las Entidades de Fiscalización Superior se habló de que resulta de alguna manera excepcional en el Derecho Comparado y que depende de las circunstancias y condiciones particulares de cada país valorar su incorporación, la Declaración de Lima de la INTOSAI es absolutamente categórica en señalar, en su artículo segundo, que el control posterior es “una función inalienable de cada Entidad Fiscalizadora Superior”.

Desde esta perspectiva, la CGR estima que el instrumental de control posterior contenido en la Constitución Política y desarrollado en su Ley Orgánica, resulta acor-de con las exigencias del Derecho comparado y refleja esa característica esencial de esta modalidad de control en el marco del quehacer de las entidades de fiscalización superior como la CGR. Esta realidad resulta ser tan clara que no se estima necesario ahondar en su justificación técnica y política.

No obstante, sí se estima imprescindible aportar al debate nacional sobre el con-trol hacendario, algunas consideraciones acerca de la potestad de control de eficiencia. Esto por cuanto en los últimos años, cada vez que se enfrenta alguna discrepancia con las actuaciones de la CGR, una práctica reiterada es hacer señalamientos de que este órgano de control desborda sus competencias e incursiona en tareas propias de la Administración activa, con lo que se le desplaza de la adopción definitiva de actos que le son propios a partir de valoraciones de oportunidad y conveniencia que también le son exclusivas, sin perjuicio del control jurisdiccional correspondiente. En ese marco, casi invariablemente, la respuesta es promover una reforma a la Ley Orgánica de la CGR, o revivir las que ya pudieran estar en la corriente legislativa, para eliminar de ese marco normativo todo lo relativo al control de eficiencia.

La CGR considera que esa postura parte de una incorrecta interpretación del alcance de la potestad de control de eficiencia contenida en su Ley Orgánica, pero además supone un peligroso desconocimiento de las tendencias actuales del Derecho


Comparado en la materia, que llevaría al país a mostrar un notable retroceso en el contexto mundial, que sería asociado, indubitablemente, a un debilitamiento del principio democrático.

En primer término, el control de eficiencia no determina exante la actuación administrativa que examina, pues es un control de resultados, por lo que, como su-puesto fundamental para su ejercicio, se tiene precisamente que esa actuación ya se haya desarrollado. Tampoco en modo alguno implica que por esa vía la CGR adopta ex-ante valoraciones de oportunidad y conveniencia que competen a la Administración activa, pues precisamente el control de eficiencia analiza los resultados de la gestión a partir de la planificación y valoraciones que realizó la Administración y que moti-varon la adopción de un curso de acción determinado. El control de eficiencia está llamado a evaluar los resultados de la actuación administrativa a la luz de los objetivos y metas planteados por la Administración Activa. Sus evaluaciones, que trascienden la mera valoración de legalidad, le permiten conocer a la propia Administración: si está logrando lo que se propuso y si, en consecuencia, está haciendo un uso eficiente de los fondos públicos; al mismo tiempo, brindan insumos a la Asamblea Legislativa para ejercer el control político y desarrollar legislación sobre bases de análisis más fundamentadas; finalmente, se potencia la participación ciudadana en los asuntos públicos, según lo prevé el artículo 11 de la Constitución Política.

Desde esta perspectiva, el control de eficiencia, lejos de ser un problema, cons-tituye el mayor reto que debe acometer la CGR, en procura del ejercicio de un control posterior moderno y pertinente. Este reto no es exclusivo de nuestro país; ya desde 1977, en la citada Declaración de Lima de la INTOSAI, se consignó lo siguiente:

Artículo 4.- Control formal y control de las realizaciones1. La tarea tradicional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores es el control de la legalidad y regularidad de las operaciones.2. A este tipo de control, que sigue manteniendo su importancia y transcendencia, se une un control orientado hacia la rentabilidad, utilidad, economicidad y eficiencia de las operaciones estatales, que no sólo abarca a cada operación sino a la actividad total de la administración, incluyendo su organización y los sistemas administrativos.3. Los objetivos de control a que tienen que aspirar las Entidades Fiscalizadoras Superiores, legalidad, regularidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las Ope-raciones, tienen básicamente la misma importancia; no obstante, la Entidad Fisca-lizadora Superior tiene la facultad de determinar, en cada caso concreto, a cual de estos aspectos debe darse prioridad.

Como se aprecia, la evolución del control posterior hacia esquemas que in-corporan conceptos tales como rentabilidad, utilidad, economía y eficiencia, estaba planteada como una aspiración desde hace más de tres décadas, a nivel mundial. A partir de ese impulso, poco a poco, la generalidad de los países ha ido adoptando esa orientación. Nuestro país, desde el año 1949, previó la posibilidad de que la CGR se refiriera a la Asamblea Legislativa acerca de formas para lograr el mejor uso de los


fondos públicos, para lo cual se presume la posibilidad de realizar los estudios que sustenten esas opiniones. La Ley Orgánica de la CGR es por lo tanto, en esta materia, un paso adelante que no puede debilitarse en el camino.

Ahora, además del debido fortalecimiento del control posterior con la intro-ducción y la promoción del control de eficiencia o de resultados, debe abordarse otro aspecto, que es el de la posibilidad de la CGR de recomendar, de manera vinculante, sanciones administrativas, así como de promover, de manera directa, acciones en los distintos frentes judiciales para la defensa de la Hacienda Pública.

Como ya se mencionó con anterioridad, el concepto de rendición de cuentas que integra el principio democrático, según lo establece el artículo 11 de la Cons-titución Política, supone la responsabilidad personal para los funcionarios por el cumplimiento de sus deberes, sin que la Constitución haga distinciones en cuanto a los tipos o niveles de funcionario a los que hace referencia, pues incluso somete a ese ejercicio a la “Administración Pública en sentido amplio”. A su vez, según también ya se mencionó, la Declaración de Lima de la INTOSAI reconoce, como parte de la finalidad del control externo hacendario, la posibilidad de determinar responsa-bilidades ante incorrecciones o desviaciones relativas al ordenamiento jurídico en todas sus dimensiones.

En el caso de nuestra Contraloría General, ya desde la primera Ley Orgánica emitida en el año 1950 de manera muy cercana a la promulgación de la Constitución Política actual, se esbozaba la posibilidad para este órgano contralor, de instruir suma-rios administrativos y solicitar a la autoridad competente la suspensión de funcionarios públicos18. Por su parte, la Ley Orgánica vigente profundizó esas atribuciones, con el desarrollo normativo de la potestad de recomendación vinculante de sanciones a funcionarios públicos por faltas en el ámbito de la Hacienda Pública.

Esta potestad genera frecuentes cuestionamientos por parte de distintos sec-tores, especialmente cuando los procedimientos que se siguen o que no se instauran, versan sobre actuaciones de altos jerarcas públicos, con lo que los casos adquieren particular notoriedad. Los cuestionamientos son variados, desde el nivel jerárquico de los funcionarios que realizan los procedimientos, hasta la insatisfacción porque no se alcanzan sanciones en todos lo casos. Sobre lo primero, la CGR tiene una distribución de funciones interna que ha pasado exitosamente el filtro de múltiples cuestionamientos de constitucionalidad, por lo que se tiene claro que es perfectamente válido que los niveles profesionales y gerenciales de la institución tengan a cargo la instrucción de los procedimientos y su resolución en primera instancia. Se trata de personal calificado que asume con rigor una función que se reconoce delicada.

En cuanto a la frustración que genera el que un procedimiento no llegue a determinar una sanción, lo único que cabe señalar es que el procedimiento adminis-trativo se instaura para buscar la verdad real de los hechos a partir de una hipótesis de eventual incorrección. Si el procedimiento no logra demostrar una falta, o, más

18 Ver artículo 8.


exactamente, logra demostrar la ausencia de aquella, así debe ser resuelto, pues esa será la verdad real determinada según las reglas del debido proceso. De manera que presumir que la apertura de un procedimiento administrativo debe indefectiblemente conducir, en última instancia, a la aplicación de una sanción, es una expectativa que no responde a la naturaleza y alcance de los procedimientos administrativos.

Pero lo que se estima conveniente comentar en esta oportunidad, es que el ejercicio de una potestad sancionadora por parte de la CGR, no resulta en absoluto atípico en el Derecho comparado. Debe indicarse así que, en materia de diseño fun-cional de las entidades de fiscalización superior a nivel internacional, se reconocen, en términos generales, dos corrientes, una de índole anglosajona y otra anclada en el sistema jurídico romano o latino. En el primer caso, las entidades de la corriente anglosajona, por lo general, son oficinas de auditoría que realizan estudios pero que no pueden adoptar medidas sancionadoras de manera directa, sino que deben, en todos los casos, recurrir a la sede judicial. En el segundo caso, que es la tradición en la que se enmarca la Contraloría General de nuestro país, se está ante cortes o tribu-nales de cuentas, sin perjuicio de otras denominaciones, que sí ostentan funciones sancionadoras en distintos niveles.

En este orden de ideas, debe subrayarse que la orientación que ha mostrado la CGR de reducir la dimensión del instrumental de control previo para volcarse a un fortalecimiento de los sistemas de control interno, basado en el reconocimiento de los ámbitos de responsabilidad directa de los funcionarios encargados de la Administración activa, todo sujeto al control posterior, hacen necesario que se conserven y fortalezcan los instrumentos con que cuenta la CGR para poder exigir el cumplimiento de las responsabilidades previstas y combatir las transgresiones sustanciales al ordenamiento jurídico, siendo en ese sentido la potestad sancionadora un instrumento relevante.

Reducir el control previo externo y al mismo tiempo eliminar la potestad sancionadora de la CGR, conduciría al debilitamiento inapropiado del control. Por el contrario, reducir los ámbitos de control previo y potenciar un control posterior potente en sus alcances, lo que incluye la potestad sancionadora, permite dar la fle-xibilidad que la Administración demanda para actuar de manera más eficiente, a la vez que se podrá exigir cuentas con consecuencias reales a los funcionarios que, lejos de aprovechar la flexibilidad para los propósitos en comentario, por dolo, culpa o negligencia, incurren en actuaciones ilegales en materia de Hacienda Pública.

En igual sentido, debe tenerse presente la legitimación amplia para recurrir a la sede judicial, pues esa vía se torna en un instrumento de suma utilidad para el restablecimiento de la legalidad en materia de Hacienda Pública. En este orden de ideas, a la ya amplia legitimación reconocida a la CGR en el ámbito de la jurisdicción constitucional, se suma el extraordinario avance que ha implicado la legitimación que le confiere el nuevo Código Procesal Contencioso Administrativo en su artículo 10, cuando este órgano contralor pretenda asegurar o restablecer la legalidad de las actua-ciones u omisiones sujetas a su fiscalización o tutela. Desde luego que esta posibilidad de demandar en la sede contencioso- administrativa, lleva aparejada la consecuencia


de que la CGR también puede ser demandada, como lo es propio en organizaciones públicas que dictan actos que inciden en la esfera de derechos de terceros, tal y como lo contempla el artículo 12 del citado Código.

En la discusión acerca del alcance del instrumental de control a cargo de la CGR, esta posibilidad de recurrir de manera amplia a la vía judicial resulta ser una herramienta que, en nuestro criterio, debe ser considerada como muy positiva, pues le da profundidad al control posterior y preventivo, lo que permite, con mayor seguri-dad, abordar una discusión sensata acerca de la reducción de los esquemas de control previo. Por lo tanto, se consideraría un retroceso histórico el limitar el accionar del Órgano Contralor en esta materia.

Consideraciones finales a modo de conclusión

La CGR alcanza sus sesenta años de existencia en el año 2009. Durante ese lapso se ha trasladado a la práctica el mandato constitucional de ejercer una función de control al servicio de la democracia. En el cumplimiento de ese deber, como en todo ámbito del quehacer humano, se pueden cometer errores y desaciertos. Pero en términos generales, se ha logrado construir un balance muy positivo gracias al esfuerzo denodado, serio y profesional de los funcionarios de todos los niveles jerárquicos que a lo largo de seis décadas han prestado sus servicios al país, en una institución que les exige siempre el mayor rendimiento posible.

Es indiscutible que se trata de una organización profesional que ha alcanzado la madurez suficiente como para abordar sin temor alguno las discusiones acerca del diseño de su instrumental de control, a partir, desde luego, de una premisa básica no sujeta a ponderación alguna: su independencia funcional y administrativa absoluta, según lo dispone el artículo 183 de la Constitución Política. Ese es nuestro compromiso con la sociedad costarricense. El control debe ser ejercido incluso al margen de las cuentas que la CGR deba rendir en su condición también de Administración activa. Es decir, si este órgano contralor incurre en actuaciones administrativas que deban ser cuestionadas, ese ejercicio de explicación de sus acciones, que desde luego es absolutamente ineludible, no puede ser alegado por los sujetos pasivos de la fiscali-zación como un límite válido para la intervención de la CGR en el ejercicio de sus funciones sustantivas.

Los tiempos modernos exigen una revaloración de los mecanismos de control previo a cargo de la CGR. Algunos conservan, desde nuestra óptica, su validez, como el caso de la aprobación presupuestaria de los entes descentralizados territoriales y funcionales, pues el valor tutelado por el Constituyente, que es la autonomía de dichos entes y su distanciamiento de la intromisión política, pudiera conservar vi-gencia actual. Otros mecanismos asociados a la validación de gastos y obligaciones, parecieran haber cumplido su ciclo y deben ser replanteados, lo que podría comportar la necesidad de una reforma constitucional puntual. En cuanto a la jerarquía impropia en contratación administrativa, debe ser analizada a futuro para determinar si las


premisas de su existencia subsisten de cara al desarrollo de la nueva sede contencioso administrativa, tema que requiere el transcurso de un lapso mayor para que el análisis responda a la valoración del comportamiento real del sistema y no de presunciones o prejuicios. Mientras tanto, la CGR seguirá ejerciendo sus funciones con la seriedad y calidad requeridas.

En materia de control posterior, que constituye el corazón del quehacer de las entidades de fiscalización superior, debiera contribuirse a su fortalecimiento incondicional, sin cercenar vertientes tan relevantes como el control de eficiencia o de resultados, que representan la mayor evolución del control en el marco del sistema democrático. Ese control debe además estar ligado a herramientas efectivas de implementación, como la potestad sancionadora y la legitimación amplia en sede judicial, pues, de lo contrario, el control se torna en señalamientos inofensivos para la Administración Activa. En estos conceptos, la CGR aborda el debate de manera sólida y segura acerca de la relevancia y pertinencia de su instrumental actual.

En el ínterin, bien haría la Asamblea Legislativa en finalmente tramitar el proyecto de ley denominado “Reformas al marco legal para la simplificación y el for-talecimiento de la gestión pública”, expediente legislativo N° 16790, que reposa en el Parlamento desde el mes de setiembre del año 2007. Ese proyecto pretende eliminar varias decenas de funciones atípicas asignadas a lo largo del tiempo a la CGR por parte de la Asamblea Legislativa, que no son acordes con el ámbito funcional de este órgano contralor, que le exponen a invadir efectivamente espacios reservados a la Administración Activa y que contribuyen a crear una sensación de asfixia de control. Si esto no se corrige, seguirá sirviendo de dudosa excusa a otros sectores para promover las reformas de lo que sí es consustancial a una Entidad de Fiscalización Superior de la Hacienda Pública, en el marco del Derecho Comparado.


Contextualización política para el inicio de la discusión19

Justificación y metodología utilizada

Costa Rica no ha tenido un debate político relevante sobre su sistema de controles, sino que ha sido parte de otros temas, o asumido de manera casuística, aunque recurrente, y con frecuencia e intensidad variables. Esa frecuencia e intensidad vinieron a reflejar un notorio crecimiento desde los inicios de la presente adminis-tración gubernamental, llegando incluso a promover la idea de una revisión integral del sistema, ante la percepción de que existía un desbalance de poderes a favor de los órganos de control, los cuales estaban obstaculizando la gestión, y, por ende, los resultados de los órganos ejecutores.

Ese hecho, entre otros, evidenció en la Contraloría General, la conveniencia de promover un debate nacional sobre la pertinencia de los controles previos externos, debate en el que se quería aportar insumos técnicos que enriquecieran la discusión, elaborados con una importante y relevante participación de sus funcionarios. De ahí que para arrancar, se hizo necesario contextualizarlos políticamente, tarea que conllevó un esfuerzo para dilucidar, de entre algunas fuentes de información, la tendencia de ese movimiento ondulatorio del debate.

El resultado de ese trabajo se consolidó y materializó en una exposición prepara-da en la Unidad de Gobierno Corporativo de la Contraloría General de la República, la cual se brindó al grupo de funcionarios que participarían, posteriormente, en las mesas redondas programadas para el abordaje del tema. El estudio se realizó a partir de una revisión y análisis del discurso político, académico y de especialistas, expresado por diversos actores hasta el momento, procurando identificar sus tendencias. Para efectos analíticos, se separó el discurso político programático de los partidos políticos de aquel realizado en ámbitos académicos y técnicos.

En cuanto al espectro político programático, las fuentes de información fueron los programas de gobierno de los partidos políticos mayoritarios presentados en las elecciones de 1994 al 2006, agregándose a ellos algunos planteamientos programáti-19 Exposición: “Situación actual del debate político sobre controles externos”, a cargo de Randall García Rodríguez, politólogo, funcionario de la Unidad de Gobierno Corporativo de la CGR. Realizada en las instalaciones de la CGR, el día 27 de mayo de 2009.


cos de los dos precandidatos con mayores posibilidades de lograr la candidatura en el Partido Liberación Nacional, el cual, en el momento en que se realizó la exposición, se presentaba como la fuerza política con mayores posibilidades de ganar la elección de 2010. Además de ello, se escogieron los planes nacionales de desarrollo de las Ad-ministraciones de 1994 al 2006, así como los informes de labores de los Presidentes de la República ante la Asamblea Legislativa durante el período comprendido entre 1994 y 2009.

La tendencia del discurso desarrollado en los espacios académicos y técnicos complementó el análisis de documentos programáticos de los partidos, utilizando como fuentes de información las secciones de opinión de diarios de circulación nacional, foros y mesas redondas realizadas con ocasión de las elecciones de 2006, y foros realizados a raíz de la propuesta de reforma integral a la Constitución Política planteada por el Poder Ejecutivo a finales del 2007.20

Es pertinente aclarar que, aunque este debate nacional se deslinda en estas dos partes, ambas conforman un conjunto indisoluble, en la medida en que actores de una esfera también orbitan en la otra, haciendo del debate académico uno igualmente político, y expresando la riqueza del mismo.

Realizar el análisis comparado a nivel programático de los partidos políticos y los gobiernos, permite, no sólo conocer la tendencia histórica, sino -aún más impor-tante- las tendencias conceptuales, discursivas y programáticas de la clase dirigente, algunas de las cuales terminan siendo concretadas en decisiones. Estas ideas reflejan, en parte, el pensamiento de quienes, “tras bambalinas”, determinan las políticas públi-cas y las decisiones políticas nacionales, y de quienes, finalmente, se hacen cargo del gobierno. Los planes de gobierno y de desarrollo, así como los principales discursos de los jefes de gobierno ante la Asamblea Legislativa, dan una plataforma ideal para el análisis comparado y el análisis de tendencias; de ahí su utilización como fuentes de información. Por su parte, los foros y mesas redondas, así como el debate especializado presente en artículos de opinión, permiten redondear ideas y conformar un análisis más amplio y exhaustivo de la tendencia discursiva reciente.

Esta sección de la presente memoria intenta sistematizar y agrupar, en un sólo lugar, lo más relevante que ha sido aportado a nivel de opinión pública, en torno al control.

20 La exposición realizada incluyó lo expuesto por actores políticos en torno a dicha reforma integral a la Constitución Política, hasta el momento en que se presentaron los resultados (27 de mayo de 2009); sin embargo, este documento escrito recoge, por su relevancia política, el planteamiento realizado por el Presidente de la República 2006-2010, el Dr. Óscar Arias Sánchez, ante un auditorio congregado en el Salón de Expresidentes de la República, el 26 de agosto de 2009, en el cierre de las Jornadas por Costa Rica: Debates sobre los desafíos del desarrollo nacional, organizados por el Primer Ideario Costarricense del Siglo XXI de la Universidad Nacional.


El discurso y el debate político-programático

Flexibilidad y autonomía para la toma de decisiones

La tendencia de los Programas de Gobierno de los partidos tradicionales, los Planes Nacionales de Desarrollo y los Informes Presidenciales ante la Asamblea Legis-lativa entre 1994 y 2010, ha tenido elementos comunes, en especial en el diagnóstico sobre las relaciones entre ejecutores de políticas y fiscalizadores. Una de las principales coincidencias, particularmente del lado del Partido Liberación Nacional, es que los productores directos de bienes y servicios públicos deben contar con mayor flexibilidad y autonomía, para su producción y para la conducción política del Poder Ejecutivo.

Algunos de los planteamientos se han dado en torno al establecimiento de una gerencia pública que garantice básicamente tres aspectos: flexibilidad y autonomía, responsabilización y evaluación de lo ejecutado.

Por ejemplo, el programa de gobierno del Partido Liberación Nacional presen-tado al electorado para las elecciones de 1994, planteaba que era necesario fomentar una nueva cultura de eficiencia a través de gerencias públicas que mediante contratos de ejecución, tuviesen mayor flexibilidad y autonomía para los productores directos de bienes y servicios, y con ello fomentar el cumplimiento eficiente de las metas “en lugar de frenar la función pública, recargándola de excesivos e ineficaces controles”.21 Este planteamiento se recoge en el Plan Nacional de Desarrollo de la Administración Fi-gueres Olsen, y da lugar a lo que posteriormente se denominaría el Sistema Nacional de Evaluación, pues la evaluación se concibió como uno de los principales mecanismos para la reforma del Estado y sus instituciones, aplicando una nueva gerencia pública más autónoma y flexible en relación con los controles, especialmente los realizados por la Asamblea Legislativa y la Contraloría General, pues, como expresaba el propio documento, estas instituciones debían “concentrarse en el control que les corresponde y no asumir funciones propias del Poder Ejecutivo”.22

Lo interesante es que los argumentos sobreviven a la campaña de 1994 y al gobierno 1994-1998, y se recogen, prácticamente exactos, en posteriores procesos electorales, como es el caso de la elección del 2002. En ésta, el Partido Liberación Nacional presenta una propuesta electoral que coincidía en redacción, en el sentido de conformar una nueva gerencia pública con más poder y autonomía de acción, en relación con los controles.

Una nueva gerencia pública y la evaluación de resultados se plantean, por lo tanto, como alternativa de los pesados y anquilosados controles del aparato institucio-nal del Estado, y se vincula con la idea de que la Administración y el Poder Público tengan mayores márgenes de acción para efectuar la obra y el servicio público.

Esta idea fundamental de que el control es una limitación para la conducción

21 Partido Liberación Nacional. Programa liberacionista para el bienestar de los costarricenses. Programa de Gobierno 1994-1998. 1993.22 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica. Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998.


del Poder Ejecutivo, se expresa igualmente en los planteamientos del Partido Unidad Social Cristiana, aunque quizá con mayor sutileza. El Plan Nacional de Desarrollo de la administración Pacheco de la Espriella planteó, como garantía para la conduc-ción que le corresponde al Poder Ejecutivo, el fortalecimiento de los mecanismos de control interno y los instrumentos de evaluación de resultados. Con un tono más contundente, el Presidente Pacheco, al finalizar su mandato, expresaba que para lograr “gobernabilidad eficiente es urgente dotar al Poder Ejecutivo de un marco legal que le permita ejecutar sus acciones, sin demérito de los controles, pero con sentido de la oportunidad, la eficiencia y la necesidad de tales acciones” (Informe Presidencial. 1 de mayo de 2006)

Resulta relevante, para efectos del debate, tener claro que los planteamientos presidenciales de reformar los controles aparecen en los informes de los mandatarios en su cuarto año de gestión, a tan sólo ocho días de dejar el poder, lo que reduce el costo político del argumento y deja trazado el tema para el futuro.

Sin embargo, esta tendencia se quiebra en el segundo mandato del Presidente Arias Sánchez, cuyos planteamientos programáticos en torno a los controles han sido enfáticos y claros desde el principio, y sus informes ante la Asamblea Legislativa de igual manera. En su primer discurso ante los diputados a la Asamblea Legislativa en mayo de 2007, el presidente Arias planteaba que “Costa Rica necesita un Estado fuerte, capaz de influir en los procesos económicos y sociales, de manera oportuna y eficiente. Más que por su eficacia, el Estado costarricense está definido por el abandono de muchas de sus funciones esenciales, por la enorme dispersión institucional y, sobre todo, por una cultura en la que bloquear y controlar es mucho más importante que ejecutar. Cambiar este síndrome es una tarea inmensa, pero impostergable”.23

Es claro que el planteamiento se ha vinculado a la reforma del Estado y a la gobernabilidad, en la medida en que es parte de los obstáculos que el Estado enfrenta para realizar la labor que le corresponde.

El control como sinónimo de coadministración y obstáculo al desarrollo

Un elemento común a los planteamientos programáticos de los partidos políticos es que el control se ha convertido en sinónimo de coadministración; “obstáculo para el desarrollo y el progreso del país” (PUSC, 1998; PLN, 2002 y 2006), y que “pospo-ne objetivos socialmente relevantes” (PLN, 1998). Este es un aspecto esbozado en prácticamente todos los programas de gobierno y Planes Nacionales de Desarrollo, y en mucha menor medida, en los informes presidenciales de cada 1º de mayo ante la Asamblea Legislativa.

La idea planteada es que “los esfuerzos para garantizar transparencia y controlar el uso de los fondos públicos, muchas veces conforman también una maraña reglamentaria que no permite impulsar proyectos vitales y obstaculiza el progreso del país, por razones que no son de mayor peso. El problema se origina en que en muchas ocasiones se han

23 Informe Presidencial. Dr. Óscar Arias Sánchez. Presidente de la República de Costa Rica. 1º de mayo 2007


confundido los criterios de legalidad, que son propios de los órganos de control, con los cri-terios de conveniencia, que son propios de las entidades que deben actuar para atender las necesidades de la ciudadanía. Los criterios de conveniencia y oportunidad deben reservarse a las entidades llamadas a actuar, y las entidades que controlan deben concentrarse en los aspectos de legalidad (…) Cuando se confunden esas dos esferas de acción, que son muy distintas, surge un entrabamiento innecesario de la acción pública, sin que eso redunde en un mejor control del correcto uso de los fondos públicos”24.

El Partido Liberación Nacional, en la misma campaña electoral que eligiera al Dr. Rodríguez Echeverría a la Presidencia de la República por el PUSC, planteó que “el Estado debe también mejorar la capacidad de controlarse a sí mismo. Es frecuente que los pesados controles intraestatales pospongan el alcance de objetivos relevantes a la sociedad. Vamos a caminar hacia formas de control que, sin menoscabo de la fiscalización necesaria, permitan mayor agilidad a la Administración Pública. Propondremos la reforma de la Ley de la Contraloría, de la Ley de Contratación Administrativa, fomentaremos me-canismos de control ciudadano y de gremios profesionales organizados y aumentaremos la responsabilidad de los funcionarios públicos a fin de mejorar el control, la transparencia y los tiempos necesarios para alcanzar los fines sociales evitando el desperdicio de recursos”.25

Como vemos, ni las diferencias partidarias ni las ideológicas han logrado detener la elaboración de ideas comunes a actores políticos como el PLN y el PUSC, y sus candidatos presidenciales, como es el caso de los dos mencionados anteriormente.

Aún más interesante es el planteamiento que hiciera el Partido Liberación Nacional para la campaña electoral de 2006 –ampliado en el Plan Nacional de Desarrollo–, con poco éxito en su ejecución, mas no así en el discurso público. El PLN diagnostica, en su programa de gobierno, que la inoperatividad del Estado es consecuencia de que las leyes de Control Interno y de Administración Financiera de la República convirtieron a la Contraloría General y las Auditorías Internas, en coadministradores, lo que es contrario a sus competencias de control contable y legal.

Ante esta situación el programa propone su replanteamiento y redimensiona-miento, para que se “circunscriban a su papel de fiscalizadores de los fondos públicos”, así como hacer “los esfuerzos necesarios para que la CGR ejerza sus potestades contraloras exclusivamente a posteriori. De esa forma los funcionarios públicos tendrán que actuar en forma más gerencial, y no solicitando autorizaciones antes de tomar sus decisiones, como sucede en la actualidad. En la praxis, eso se traduce en una administración burocrática, ineficiente y que no asume responsabilidades si no es con el visto bueno y previo del ente contralor”26.

Agrega el documento que “la Contraloría deberá ejercer potestades de control sobre la eficacia del gasto público y sentar las responsabilidades del caso cuando lo ejecutado se aparte sustancialmente y sin justificación razonable de lo presupuestado. Si la Contraloría realizara

24 Informe Presidencial. Dr. Miguel Ángel Rodríguez. Presidente de la República de Costa Rica. 1º de mayo de 2002.25 Partido Liberación Nacional. “Esta es nuestra hora...Vamos a trabajar”. Programa de Gobierno 1998-2002. 1997.26 Partido Liberación Nacional. “Hacia la Costa Rica Desarrollada del Bicentenario”. Programa de Gobierno 2006-2010. Noviembre 2005


un verdadero control de eficacia sobre el gasto público, cobraría sentido el control político que por imperativo constitucional debe ejercer la Asamblea Legislativa sobre la liquidación de los presupuestos del año anterior y sobre la gestión de los otros poderes del Estado”.27

En efecto, el Plan Nacional de Desarrollo de la Administración Arias Sánchez, que surge en parte de su programa de gobierno, resultó bastante más exhaustivo en el diagnóstico y mucho más ambicioso en la propuesta que el programa de gobierno, y en gran medida, con mucha mayor concreción de propuestas. El PND 2006-2010 diagnosticaba que el crecimiento de los derechos ciudadanos, las obligaciones del Estado ligadas a esos derechos, y el fortalecimiento y expansión del control sobre la acción pública, así como el activismo de las agencias de control, más allá de la ten-dencia común de los países latinoamericanos, han sido la antesala de un desbalance entre ciudadanos y agencias, por un lado, y entidades encargadas de las definición y ejecución de políticas, por otro. Esto implicó, plantea la Administración Arias Sán-chez, “la multiplicación de instancias de veto en la Administración Pública. Debido al fácil acceso de las personas a las agencias de control, muchos actores adquirieron la capacidad para bloquear, revertir las decisiones adoptadas por una autoridad pública”.28

Este Plan determinó que, en términos de ejecución, el desafío era la “mayor calidad, oportunidad y celeridad en la ejecución del gasto, dentro de un marco de control que evite las duplicaciones pero que no confunda los mecanismos de control y verificación con formas solapadas de co-administración, que diluyen las responsabilidades de la administración activa y desvían a los órganos de control de su verdadero propósito”.29

En ese sentido, el Plan propuso un compromiso para impulsar un diálogo nacio-nal sobre la estructura y balance de poderes en el Estado costarricense y para discutir eventuales reformas al sistema de control sobre la gestión pública, pues en los últimos años “se ha generado un importante debate acerca de la naturaleza y oportunidad de los controles que, sin embargo, no ha desembocado en reformas al marco constitucional o legal”.30

El planteamiento subsiste en la propuesta programática de uno de los dos principales precandidatos del Partido Liberación Nacional para las elecciones pre-sidenciales 2010, en especial por la vía de generar un debate que culmine con una eventual reforma constitucional, fundamentalmente en lo que concierne a la trans-formación del aparato institucional del Estado, lo que se define comúnmente como la parte orgánica del texto constitucional.

Este planteamiento no se encuentra en ninguno de los textos programáticos de los partidos políticos antes del 2008, momento en que el gobierno de la República plantea la propuesta concreta, si bien es posible encontrarla en el planteamiento del alcalde de San José, Johnny Araya Monge. Éste propone que “la reforma del Estado debe contemplar la introducción de modificaciones y ajustes que hagan más flexibles, expe-

27 Ídem.28 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica. Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Jorge Manuel Dengo Obregón. MIDEPLAN, 2007.29 Idem.30 Idem.


ditas y eficientes las estructuras de los cuatro poderes del Estado y las relaciones entre ellos, que permitan establecer diversos mecanismos de consulta, control y participación popular y que contribuyan a que sea más visible, comprobable y evaluable la labor de los funcionarios públicos, en particular de los electos”.31

Para Araya Monge, especial mención merecen las entidades de control, las cuales, a pesar de su labor destacada, “evidencian burocratización y formalismo”, y afirma que “las rendiciones de cuentas parecen ceremonias de carácter litúrgico”, que el control ejercido es normativo y complejo, y que “las evaluaciones no se convierten en experien-cias y enseñanzas de valor para el futuro y, ante todo, no contemplan en ninguno de los eslabones de su elaboración y ejecución, alguna forma de verdadera participación popular”.32

Plantea que junto al control, la rendición de cuentas y la valoración de resul-tados, resulta indispensable, por un lado, establecer la responsabilidad específica y personal del funcionario ante los ciudadanos, y por otro lado, realizar cambios de la estructura estatal por la vía de transformaciones en el marco legal y constitucional. En esa línea argumental propuso, al igual que lo hiciera la Administración Arias Sánchez, promover “un acuerdo nacional para hacer —manteniendo y fortaleciendo los derechos sociales e individuales contenidos en ella— cambios parciales y ajustes a nuestra Constitución Política”33, aunque sin descartar la opción de convocar una asamblea nacional constituyente.

Por su parte, el movimiento de la precandidata Laura Chinchilla planteó, dentro del reto de la gobernabilidad, que el dificultoso proceso de toma de decisiones polí-ticas y administrativas para el Estado costarricense, tiene, como una de sus causas, la lenta operación de la Administración Pública; en alguna medida producto de lo que el documento catalogó como una “compleja maraña de mecanismos de control algunas veces mal diseñados otras mal aplicados”34, para lo que buscará, entre otras propuestas, reformas al reglamento legislativo, al régimen de contratación administrativa y a la Jurisdicción Constitucional.

En definitiva, se puede decir que los planteamientos programáticos de los par-tidos políticos han versado en torno a que los controles se han constituido en obstá-culos para el desarrollo, que han tendido a la coadministración, y que restan agilidad y responsabilidad a los jerarcas públicos y a los encargados de prestar los servicios y producir los bienes, que al Poder Ejecutivo corresponde. Se hace entonces necesario repensar estos controles, para aproximarlos más a los mecanismos de evaluación ex-post y al control posterior, con tal de devolver al Poder Ejecutivo su capacidad de actuación y de dirección.

31 Araya Monge, Johnny. Programa de Gobierno 2010-2014. 2009.32 Idem33 Idem.34 Movimiento de Laura Chinchilla. Manifiesto político. Enero 2009


Tendencia discursiva en círculos de especialistas

Los planteamientos programáticos de igual forma encuentran reflejo en am-bientes más académicos y espacios coordinados por organizaciones de la sociedad y los medios de comunicación. Es necesario aclarar que la identificación de información de este tipo de actividad no fue exhaustiva, sino que con ella se buscó hacer referencia a los principales foros y a los especialistas que han externado opinión en torno al tema. No se pretendió, por lo tanto, realizar un análisis comparado, sino dilucidar su tendencia discursiva.

Entre los foros de mayor relevancia realizados en el país, que han tocado el tema de los controles, especialmente los relativos a la CGR, están:

– “Desafíos para la democracia: una propuesta para Costa Rica”35 organizado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), en coordinación con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); y

– “Una visión de Costa Rica para los próximos 10 años”36, organizado por el Se-manario El Financiero, bajo el esquema de lo que se llama, desde entonces, “Tribuna Pública”, como iniciativa que busca plantear temas pendientes en la agenda nacional, así como acciones de mejora.

Ambas iniciativas convocaron a especialistas en distintas ramas del conoci-miento y variadas corrientes de pensamiento. Los planteamientos se realizaron sobre diversos ejes temáticos del desarrollo nacional. Además, los ejercicios de reflexión incluyeron, expresamente, el tema de los controles como áreas de mejora. En el caso del primero, como parte de dos de los cuatro círculos deliberativos relacionados con la Reforma del Estado37 y la Rendición de Cuentas38. En cuanto al segundo, princi-palmente en el tema denominado: “De la ineficacia estatal a la revitalización del sector”.

Además, ambas iniciativas tienen algo en común: su interés explícito en generar valiosos insumos para los candidatos a la presidencia del momento y para sus partidos políticos, lo que los hace aún más relevantes en el contexto del presente documento.

Resulta particularmente interesante observar la poca relevancia relativa del tema de los controles en el planteamiento político-programático de los tres procesos electorales previos al del 2005-2006. No obstante, el tema cobra especial énfasis duran-te la coyuntura de esa campaña, tanto por los planteamientos político-programáticos como por los ejercicios de debate de foros con especialistas, ligado fundamentalmente a la postergada reforma del Estado.

Los dos foros de discusión coinciden en que los controles se han convertido en un alambicado sistema que no permite la toma de decisiones de las instancias 35 FLACSO-PNUD. Desafíos para la democracia: una propuesta para Costa Rica. Noviembre de 2005.36 El Financiero. Una visión de Costa Rica para los próximos 10 años. Enero de 2006.37 Círculo deliberativo sobre el papel del estado: “Hacia un estado costarricense renovado: Propuesta para una reforma impostergable”38 Círculo deliberativo sobre rendición de cuentas: “Hacia una cultura de rendición de cuentas: Un deber que se honra y un derecho que se reclama”


públicas, que son ineficaces e ineficientes y no logran los cometidos para los que se establecieron. Entre las propuestas de mayor relevancia del primer foro están: la fiscalización a posteriori y no a priori, la delimitación de las facultades de la Contra-loría General para que el refrendo de contratos sólo pueda ser denegado con base en criterios de legalidad y no en criterios técnicos que son ajenos a su competencia, y la modificación de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos para eliminar la injerencia de las Auditorías Internas y la Contraloría en asuntos administrativos.39 Por su parte, Tribuna Pública propuso: que las licitacio-nes públicas fueran un procedimiento de excepción, privilegiando procedimientos expeditos, y una Ley de Rendición de Cuentas para sistematizar la participación de múltiples sujetos activos y pasivos en el proceso de control.40

Planteamientos semejantes han sido realizados por diversos especialistas en las ramas del Derecho y la Administración. Entre los más importantes especialistas que han generado opinión en medios de prensa están Rodolfo Saborío y Rubén Hernán-dez, quienes han planteado, básicamente, la necesidad de recuperar el papel de la Contraloría General como órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa, para corregir la tendencia de considerarse un fin en sí mismo. Ambos estudiosos del Derecho fueron incluso parte importante de los foros antes analizados, uno de ellos –Rodolfo Saborío- como ponente inicial en el tema de revitalización del Estado del debate de Tribuna Pública, y el otro, como miembro del círculo deliberativo que analizó el tema del papel del Estado, en el foro de debate organizado por el PNUD y FLACSO.

Saborío ha expresado, entre otras cosas, que el sistema de controles ha fallado y entorpece la cotidianeidad de los administradores. Esa falla del sistema de controles, la cual él no duda en catalogarla como estrepitosa, “responde a que las herramientas suministradas por la Ley son mal utilizadas, muchas veces a sabiendas de que se deja abierta la puerta a las irregularidades. Indudablemente, la Contraloría se ha equivocado de camino y, además de que entorpece cotidianamente la acción de los administradores públicos honestos, que son la mayoría, no ha sido capaz de prevenir o detectar la macrocorrupción, que ha des-filado enfrente de sus incompetentes ojos, sin que se hayan activado las señales de alerta.”41

El constitucionalista Hernández Valle, por su parte, ha planteado que la le-gislación nacional otorga excesivas potestades a la CGR, lo que es ajeno a sus com-petencias constitucionales. Dicho ensanchamiento ha permitido a la Contraloría General coadministrar y cogobernar, la cual hoy, gracias en parte a su Ley Orgánica y a la Ley General de Control Interno, interfiere en la autonomía administrativa y política del Poder Ejecutivo. En estos argumentos, el Dr. Hernández tiene un alto nivel de coincidencia con las propuestas realizadas por los partidos políticos en campaña electoral, principalmente con lo planteado en la campaña 2005-2006 y en el Plan

39 Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Desafíos de la Democracia: una propuesta para Costa Rica. Noviembre 2005.40 El Financiero. Tribuna Pública. Enero 200641 Rodolfo Saborío. Compras públicas y control, 27 de octubre de 2004, La Nación.


Nacional de Desarrollo de la Administración Arias, y con diagnósticos y propuestas realizadas en los foros de debate con especialistas.

Una cita del Dr. Hernández explica de mejor forma lo anterior:

“La creación de la Contraloría General de la República introdujo el primer elemento distorsionador en nuestro régimen presidencialista, al otorgársele a ese órgano potes-tades de control previo sobre algunas acciones de la Administración Pública.(…)A mediados de esta década se dotó de carácter vinculante a los dictámenes de la Procuraduría para toda la Administración Pública y se reforzaron las potestades de control a priori de la Contraloría, con la promulgación de una nueva ley orgánica. A partir de este momento, la Administración Pública quedó prisionera de la Procuraduría y de la Contraloría internamente, y de la Sala Constitucional y de la Defensoría de los Habitantes, externamente. Su discrecionalidad administrativa y política pasó a ser un recuerdo nostálgico del pasado.(...) con la aprobación de la Ley General de Control Interno, la Contraloría adquirió potestades expresas para interferir directamente sobre la autonomía administrativa y hasta política del Poder Ejecutivo, las instituciones autónomas y las mismas Munici-palidades. Hoy día puede asegurarse, sin temor a equivocaciones, que la Contraloría coadministra y cogobierna con los órganos políticos y administrativos del Estado. (...) Lo que procede, en estos momentos, es replantearse el concepto de Estado de derecho que ha permeado profundamente nuestras instituciones políticas y adminis-trativas durante los últimos cuarenta años, a fin de que se logre un equilibrio entre la prerrogativa y la garantía, pero, al mismo tiempo, podamos contar con un Estado eficiente y moderno, capaz de hacerle frente con éxito a los retos que nos plantea la sociedad moderna”.42

En el contexto de la abundante argumentación que se ha dado en el tiempo en torno al sistema de controles, dentro de un debate no siempre dirigido en el mar-co de un espacio de análisis comprensivo, docto y mesurado, surge una propuesta concreta del Poder Ejecutivo, a finales de 2008, para generar una reforma integral a la Constitución Política, lo que, como se apuntaba anteriormente, era una promesa de campaña electoral y un programa propuesto en el Plan Nacional de Desarrollo.

La coyuntura política del 2006 determinó en gran medida el derrotero del tema, y al cabo de algunos meses, se inició un debate de mayor profundidad política y legal, cual era el de la reforma constitucional, que tiene un alcance mucho mayor al del sistema de control, pero que inevitablemente lo contiene y lo impulsa.

A partir de la propuesta de reforma integral a la Constitución que planteó el Gobierno de la República, el debate sobre los controles y el ejercicio del poder público retornó con otro matiz, pues se planteaba como uno de los elementos relevantes de

42 Rubén Hernández. Crisis del Estado de derecho costarricense. 1 de julio de 2007. La Nación.


la transformación del Estado, al menos en lo que corresponde a la parte orgánica de la Constitución Política.

Esta nueva situación política propició que en marzo de 2009 se realizara una serie de actividades43, con el propósito de valorar la conveniencia de reformar la Constitución Política y de explorar la forma de realizar esas reformas, y donde se tomó, como punto de partida, la propuesta que el Gobierno venía planteando. Las jornadas convocaron a jerarcas de los tres Poderes del Estado y del Tribunal Supre-mo de Elecciones (TSE)44, a especialistas en la rama del Derecho Constitucional45 y a representantes de los partidos políticos46. En vista de que los foros se referían a reformas parciales o a una reforma integral a la Constitución Política, fue inevitable hacer referencia a la parte orgánica de la misma, y en especial a lo referente a la CGR.

El primero de los foros dejó claro que había una discrepancia entre los jerarcas de la Corte Suprema de Justicia y el TSE respecto de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, en cuanto a si era o no era necesaria una reforma a la actual Constitución Política. El Dr. Pacheco Fernández, presidente de la Asamblea Legislativa, y el Ministro Arias Sánchez, proponían una reforma solamente de la parte institucional u orgánica de ésta, sin tocar derechos fundamentales, y para ello argumentaban, entre otros aspectos, que en materia del control, éste estaba “desaforado” con tendencia a la coadministración.

Durante el segundo foro, varios panelistas argumentaron a favor de la reforma a las instituciones creadas en la actual Constitución Política, en procura de darles utili-dad; solamente el Dr. Volio Echeverría presentó ideas más explícitas en relación con la reforma al sistema de controles y a la CGR, en el sentido de que se han desbordado las competencias de la Contraloría General, pues la Constitución Política no asigna la fiscalización de oportunidad, sino que ha sido por la vía de la legislación ordinaria que se le ha establecido potestades de este tipo. Volio plantea que las funciones del ente contralor se deben circunscribir a la legalidad y que éste debe abstenerse de opinar sobre oportunidad y efectividad.

La tercera jornada, con los representantes de las principales fuerzas políticas del país, cuatro de los cuales se convirtieron en candidatos a la Presidencia de la República

43 Jornada Nacional de Diálogos y Debates (Marzo 2009, San José, Costa Rica). ¿Reformas parciales o Constituyente? Inédito. En las tres actividades se tuvo presencia de los jerarcas de los tres poderes de la República y El Tribunal Supremo de Elecciones (11 de marzo de 2009), de especialistas en derecho y derecho constitucional en particular (18 de marzo de 2009), y de representantes de las cuatro fuerzas políticas con mayor representación en la Asamblea Legislativa, así como uno de los dirigentes de las fuerzas opositoras durante el Referendum del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y los Estados Unidos (27 de marzo de 2009).44 Rodrigo Arias Sánchez, Ministro de la Presidencia y patrocinador de la propuesta presentada en diciembre de 2007; Francisco Antonio Pacheco, Presidente de la Asamblea Legislativa; Luis Paulino Mora, Presidente de la Corte Suprema de Justicia; y Luis Antonio Sobrado, Presidente del Tribunal Supremo de Elecciones. 23 de marzo de 200945 Sonia Picado Sotela, Presidenta del Instituto Interamericano de Derechos Humanos; Rodolfo Piza Rocafort, Doctor en Derecho Constitucional; Fabián Volio Echeverría, Exmagistrado de la Sala Constitucional; Corte Suprema de Justicia; Alex Solís Fallas, Doctor en Derecho Constitucional. 18 de marzo de 2009.46 Luis Fishman Zonzinski, por el Partido Unidad Social Cristiana; Ottón Solís Fallas, por el Partido Acción Ciuda-dana; Otto Guevara Guth, por el Partido Movimiento Libertario; Luis Gerardo Villanueva, por el Partido Liberación Nacional; y Eugenio Trejos, Exlíder de la Oposición en el referendum sobre el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana. 27 de marzo de 2009


y el quinto en candidato a Diputado para las elecciones presidenciales y legislativas de 2010, planteó un genérico acuerdo de todos los panelistas, en el sentido de que el control ejercido por la Contraloría General debía ser a posteriori y no a priori; conclusión que recogió Miguel Gutiérrez, moderador de la actividad, como uno de los dos puntos de coincidencia.

Este espacio de reflexión que la propuesta de una nueva Constitución Política abrió, suscitó una reacción del propio Presidente de la República en el mismo sentido, pero su análisis trasciende el ámbito del presente documento.

A modo de conclusión

El tono del discurso y los espacios del debate han venido creciendo con el tiempo, y aunque migran de un lugar a otro, el debate sigue latente. Inició a mediados de los años noventa con planteamientos que procuraban alcanzar mayores niveles de flexibilidad, autonomía y gerencia pública en la producción de bienes y servicios, frente a los controles que el Estado tiene; acompañados de la idea central de que los controles a priori podían ser sustituidos por mecanismos alternativos de evaluación de resultados, pasando, entre otras cosas, por reformas puntuales y no integrales a la legislación ordinaria de la contratación administrativa.

Desde mediados de la presente década, el tema ha sido de primer orden, po-sicionándose sobre la necesidad de realizar transformaciones integrales y profundas que hagan de los controles posteriores el centro de acción del sistema, y dejando los controles previos, fundamentalmente, en manos de los administradores.

Los planteamientos más enconados han sido propuestos por el Partido Libera-ción Nacional, en especial para las elecciones 2006 y en el Plan Nacional de Desarrollo de la Administración Arias Sánchez. De hecho, es esa Administración la que, al menos a nivel discursivo, ha mostrado un tono más alto en relación con la temática, lo que se evidencia en la pretensión explícita y directa de eliminar facultades de control previo a la CGR, plantear límites a todo el sistema de controles, e incluso proponer una reforma –al menos orgánica– de la Constitución Política actual.

Las ideas planteadas durante este tiempo han pasado de una visión de evalua-ción de resultados como instrumento de autocontrol, a una idea de sustituir el control ex-ante externo, con mayores responsabilidades para los tomadores de decisiones, y con una menor injerencia de los controladores externos en ese proceso de decisión ejecutiva. En ese sentido, el cumplimiento de metas y la evaluación de resultados se plantean como antónimos de los controles previos; y el control interno aparece como un mecanismo para fortalecer las capacidades gerenciales de los administradores públicos, sustituir los controles previos externos y fortalecer la rendición de cuentas.

Este debate en particular no se ha quedado en el plano de las ideas y los argumentos, sino que ha tenido implicaciones reales en la legislación, con la trans-formación de buena parte de la legislación nacional de mayor relevancia47, con la creación de legislación nueva48, así como remozando la normativa existente que haya


caído en obsolescencia49. Es decir, el debate tiene consecuencias prácticas reales y empíricamente verificables.

El discurso y el debate políticos han sido cada vez más intensos, explícitos y directos, y han pasado de hacer planteamientos puntuales y parciales, a proponer reformas integrales que incluso trascienden el tema del control, aunque obviamente lo contienen. Este es el caso de la propuesta de reforma de la Constitución Política, particularmente en lo concerniente a lo orgánico, teniendo claro que la parte consti-tucional juega un papel básicamente de organización de las relaciones entre poderes, que, en lo fundamental, son de mutuo control.

En términos generales, se han podido observar acuerdos entre actores políticos, sin importar las diferencias políticas e ideológicas, o incluso, su antagonismo. De hecho, es notable que los actores académicos ingresan en la escena de debate con pronunciamientos casi idénticos a los planteamientos políticos, lo que, en alguna medida, logra generar un ambiente de acuerdo mínimo, en algunos tópicos.

47 Es el caso de la reforma del numeral 11 constitucional, que amplía el principio de legalidad, incluyendo la evaluación de resultados y la rendición de cuentas como principios orientadores del quehacer de los servidores públicos, la Ley de la Administración Financiera de la República, y la propia Ley Orgánica de la Contraloría General.48 Por ejemplo, la Ley General de Control Interno.49 El caso de la Ley de Planificación Nacional con la promulgación de la nueva Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

FOROS INTERNOS


Primer foro de discusión interna50. Situación actual de los controles previos externos

Resumen

Este primer debate se centró en dar a conocer el estado de la situación de los controles previos externos desarrollados por las áreas sustantivas de la Contraloría General, sus ventajas y desventajas y algunas conclusiones acerca de cómo abordarlos.

Desde el punto de vista de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa (DFOE), se plantean los controles previos en dos grandes grupos: los asociados al proceso presupuestario, como la aprobación de los documentos presupuestarios, el visado de gastos y la certificación de efectividad fiscal; y los de otra naturaleza, como la aprobación de cánones, tasas, tarifas, contribuciones y la calificación de idoneidad.51

En las Divisiones de Contratación Administrativa (DCA) y de Asesoría y Gestión (DAGJ) se desarrollan gran cantidad de mecanismos de control previo, entre los que destacan, por su peso relativo, el refrendo de contratos, la jerarquía impropia, autorizaciones y levantamientos de prohibición.

En cuanto a los controles previos que se realizan en la DFOE, la aprobación presupuestaria se considera el más importante, no sólo por derivarse de un mandato constitucional, sino por la cantidad de riesgos que conlleva.

Se menciona el viraje que ha tenido el proceso de control presupuestario con la puesta en marcha de un conjunto de medidas que han permitido pasar de un presupuesto de mero requisito, con poco desarrollo de la planificación y con una gran responsabilidad sobre la Contraloría General, a un redimensionamiento de la

50 Mesa Redonda “Las perspectivas de la situación actual de los controles previos externos: análisis desde la óptica de los ámbitos funcionales de la Contraloría General de la República”. Realizada en las instalaciones de la CGR el día 23 de junio de 2009, con la participación como panelistas de: Carlos A. Arguedas Vargas y Walter Ramírez Ramírez, ambos miembros del cuerpo gerencial del más alto nivel de la CGR.51 En conjunto con estas grandes funciones, la Contraloría General cuenta con una serie de atribuciones legales de diversos tiops, establecidas en multiplicidad de leyes a lo largo de los últimos 60 años. Algunas de estas atribucio-nes pueden ser consideradas ajenas a las actividades de una Entidad de Fiscalización Superior. De las cerca de 700 funciones que se han asignado a la institución desde 1949, cerca del 34% son de esa naturaleza, y van desde aprobar reglamentos de las administraciones, hasta emitir autorizaciones y aprobaciones como requisito de validez y eficacia de actos administrativos.


aprobación presupuestaria y al fortalecimiento de la planificación institucional, así como al proceso presupuestario como apoyo de la gestión institucional. A la vez, se planteó la necesidad de definir roles y responsabilidades, y de hacer un diseño de la forma de trabajar a través de un marco normativo claro, preciso y bien articulado.

Esto ha resultado en una mayor capacidad institucional para el desarrollo de los procesos de planificación, y en una mejora sustancial en los procesos de aprobación presupuestaria. La Administración cuenta con un presupuesto mucho más flexible, más ágil y con menos intervenciones de control externo; asimismo, la Contraloría ha podido destinar más recursos a los procesos de control posterior e ir balanceando e integrando los controles previos con los posteriores.

En este contexto, la Contraloría se enfrenta a algunos retos, tales como impulsar el presupuesto por resultados, mejorar los procesos en los sistemas de calidad de la información, trabajar en los sistemas de incentivos y limitaciones en la medición, en la rendición de cuentas, en la coordinación con los órganos rectores, en la aplicación de responsabilidades, en la integración del proceso de planificación, en el fortalecimiento de la capacidad institucional y en las competencias de los funcionarios.

En cuanto a los demás controles previos ejercidos por la DFOE: los cánones constituyen un riesgo para la institución, en la medida en que cumplen una función de regulación; la calificación de idoneidad se considera una típica función de control interno; y la fiscalización de la contribución estatal a los partidos políticos tiene una solución en camino52.

En materia de contratación administrativa, se ha avanzado en los procesos de refrendo y de jerarquía impropia. En refrendo, utilizando la vía reglamentaria, se ha logrado concentrar ese control, estrictamente en los negocios estratégicos del Estado, lo que ha generado una importante reducción del número de contratos revisados.

Respecto de la jerarquía impropia, se trabajó sobre todo en la concepción de eficiencia de los procesos de contratación administrativa, mediante la reinterpretación del derecho en la materia, ajustes en la normativa, y la introducción de la oralidad en el proceso. Se puede concluir que en esta materia la CGR ha ido reduciendo su ámbito de participación, haciéndola más estratégico y además, mejorándola cualita-tivamente; sin embargo, aún enfrenta retos muy importantes.

Analizando las ventajas de estos controles previos, se mencionan: la oportuni-dad para actuar, la cuota de poder que representa estar presente en ciertas discusio-nes –aunque conlleve gran responsabilidad–, la interacción casi permanente con la Administración –que da un conocimiento actualizado de lo que sucede en ella–, así como el conocimiento de la materia como oportunidad para la capacitación.

En cuanto a las desventajas, se indican: la transferencia de responsabilidad, el compromiso parcial de la fiscalización posterior, ser parte de la burocracia, con el consecuente riesgo de entrabar los procesos, involucrarse en la determinación de la

52 El 2 de setiembre de 2009 fue publicado, en el Diario Oficial La Gaceta, el nuevo Código Electoral, Ley N° 8765, que traslada esta función al Tribunal Supremo de Elecciones.


validez de actuaciones administrativas sin tener el suficiente conocimiento técnico que concierne a las respectivas materias, así como la exposición pública negativa que conllevan algunas decisiones.

Se considera que en materia de contratación administrativa se ha avanzado en depurar y mejorar, pero falta mucha discusión sobre conceptos relativos al tipo de Contraloría que se desea; a pesar de que se ha ido migrando a un control previo mucho más reducido.

Se plantea por tanto, que la aprobación presupuestaria debe permanecer en la CGR, y que en materia de jerarquía impropia, debe hacerse el esfuerzo para que continúe vigente como herramienta de control externo de la Contraloría General. Sin embargo, en caso de decidir eliminarla del espectro de controles del Órgano Contralor, debe hacerse del todo y no trasladándola a otra instancia administrativa, con el riesgo de que, en la práctica, no funcione, como es el caso de los Tribunales Administrativos.

Por su parte, en relación con el refrendo, se aduce que debe eliminarse bajo su configuración actual, y, eventualmente, a nivel legal, dejar previstos mecanismos de revisión previa de carteles-contratos para negocios de mucha envergadura, donde la seguridad jurídica se torna en un valor fundamental.

En todo caso, la propuesta de cambios en el refrendo de contratos debe ser va-lorada a luz de la pregunta de si vale la pena mantener este control. Aún con ello, se plantea que devolver el refrendo a los momentos anteriores a la creación de la DCA, constituiría un retroceso intolerable, que agregaría perjuicio al sistema de compras públicas. El enfoque de la discusión debe centrarse, por lo tanto, en la valoración de si es pertinente conservar lo existente.

Los restantes controles que existen, tales como la autorización de tiempo ex-traordinario, es necesario eliminarlos de la esfera contralora.

Carlos Andrés Arguedas Vargas 53

El tema de la pertinencia de los controles previos debe abordarse con mucho cuidado, porque hay mucha historia, política y constitucional, en todos los temas relativos a esta materia, que trasciende lo que es relevante para la CGR, y se suma a lo que es relevante para la Administración.

La DCA y la DAGJ de la Contraloría prácticamente desarrollan todo su que-hacer en el ámbito del control previo, en el entendido de que el control previo se conforma de futuras conductas administrativas, que la CGR habilita o no.

La DCA es, esencialmente, una división de control previo en materia de contra-tación administrativa. Por su parte, la DAGJ también tiene numerosos controles pre-

53 Gerente de División de la DAGJ y de la DCA de la CGR, divisiones que, a partir del 1° de junio de 2009, se refundieron en una sola, dando origen a la que se denominó División Jurídica.


vios, como las autorizaciones de tiempo extraordinario de la Ley contra la Corrupción, el levantamiento de incompatibilidad, los reglamentos de kilometraje, reglamentos de viáticos y otros. Se rinden dictámenes que son, en esencia, mecanismos de control previo sobre actuaciones administrativas, dictámenes relativos al artículo 155 y al 173 de la Ley General de la Administración Pública, que tienen que ver con vicios eventualmente de nulidad o cumplimiento del debido proceso. En procedimientos administrativos anulatorios, por ejemplo, tenemos controles previos relativos a los concursos de los auditores internos donde hay que revisar los concursos o la legalidad de los concursos para su nombramiento y para su destitución.

En materia de contratación administrativa, nos hemos abocado a los procesos de refrendo y al de jerarquía impropia. En el de refrendo se ha utilizado la vía de la reglamentación, dado que cuando se inició el proceso de modernización, la idea que se tenía era que el proceso iba de salida; sin embargo, al emitirse el voto de la Sala Constitucional sobre el caso de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, el refrendo cambió en importancia. Esto fue una sorpresa para la organización, la cual trató de cumplir con el voto de la Sala, que desde una perspectiva de cobertura plan-teaba la posibilidad de que la Contraloría refrendara un volumen cercano al 60% de los contratos administrativos. Eso es impensable, por el número de transacciones que implica (entre 2500 y 2800 gestiones anuales de refrendo) y con un personal de 8 o 9 abogados. Además, se tornó muy complejo cualitativamente porque el ámbito de cobertura se extendió a los servicios económicos del Estado, donde la dinámica de contratación es más agresiva y técnicamente más compleja.

La reacción fue cobertura y no delimitación del alcance del análisis del refrendo, y eso contribuyó, a lo largo del tiempo, a dos cosas: la primera, a llenarnos de asuntos que no tenían que pasar por acá, y la segunda, a que nunca se estableciera una regla clara de seguridad jurídica, en cuanto al alcance del análisis del trámite de refrendo.

Entonces, lo que se ha hecho en refrendo a lo largo de estos tres años, es con-centrarnos estrictamente en los negocios estratégicos del Estado, se circunscribió al ámbito de la licitación pública y a dos causales de contratación directa que son particularmente complejas: seguridades calificadas y oferente único, temas que, en materia de adquisición de tecnología, son una llave por donde corre gran cantidad de fondos públicos. Esas causales pueden ser utilizadas de una manera no adecuada por parte de la Administración, y de hecho hoy en día, tenemos discusiones interminables acerca de la causal de oferente único, por ejemplo, en adquisición de licenciamientos en materia de software.

Lo cierto es que el refrendo se reduce cuantitativamente: en primer lugar, se concentra en los niveles superiores de gasto o desde la perspectiva de procedimientos de adquisición; y en segundo lugar, se delimita cualitativamente, es decir, hoy, para todos los efectos, hay un reglamento de refrendos que dice hasta dónde llega el análisis y qué es lo que se puede esperar de ese análisis, el cual se ha convertido en la carta de acción en el interior de la DCA. Es decir, se hace o no, lo que dice el reglamento.

Esto ha generado un gran impacto, es decir, pasamos de volúmenes de entre


2.500 y 2.800 contratos, a más o menos 1.000 contratos. Se han dado pasos para la simplificación, como en el tema de reajuste y revisión de precios, en el cual ya casi no se dan las largas discusiones, permitiendo que el refrendo sea más rápido y sin tanta complicación.

Esos cambios generan, indefectiblemente, la pregunta de si vale la pena mantener el refrendo. La discusión está por delante, pero creo que devolverlo a los momentos anteriores a la creación de la DCA, sería un retroceso intolerable, y se le agregaría un enorme perjuicio al sistema de compras públicas. La pregunta entonces es si vale la pena conservar lo que quedó. Ahí es donde debe enfocarse la discusión.

En materia de jerarquía impropia, se trabajó sobre todo en la concepción de eficiencia de los procesos de contratación administrativa, en la elaboración de un discurso un poco más articulado. Se profundizó sobre la lectura del derecho, en materia de contratación administrativa, tratando de construir un discurso alrededor de ciertos insumos: el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública y el artículo 4 de la Ley de Contratación Administrativa, los que nos prescriben metodologías de interpretación finalistas y que deben considerar el interés público. Hoy todavía, en algunas decisiones grandes que se han tomado, se continúa diciendo que la CGR, bajo el prurito del interés público, toma decisiones. En ese contexto, no estoy de acuerdo en irrespetar al legislador en el artículo 10, que me manda a actuar de esa manera. Ese discurso que se ha profundizado en contratación administrativa, ha supuesto una reducción sensible de los formalismos, y se ha concentrado más en discursos finalistas de consecución del interés público basados en el esquema de responsabilidad de la Administración.

También se reforzó la lógica del Órgano Colegiado de contratación adminis-trativa, como un foro de discusión para la generación de este discurso. Ese es uno de los aportes más valiosos que el proceso de modernización dio a la contratación administrativa: la colegiatura de las discusiones.

Ahora, se empezó con un cambio sustancial en materia de jerarquía impropia, que es la introducción de la oralidad, paso irreversible que nos somete al estándar de la jurisdicción contencioso-administrativa, y que, cualitativamente, le va a aportar mucho a la manera de resolver los temas. Esto, además, acerca la Contraloría a las partes, con una relación más abierta, transparente y útil. Ya hemos dictado una primera resolución, incluso por el fondo, de manera oral y según la retroalimentación. Si no lo hubiéramos dictado de manera oral, la resolución hubiera sido distinta.

Además, este paso es vital porque la jerarquía impropia de la contratación administrativa compite con la jurisdicción contencioso-administrativa, es decir, esa es una jurisdicción que amplió todos sus horizontes de legitimación de coberturas, excepto los temas laborales, donde hay retos complicados para la institución. Tiene además una pretensión de celeridad en la tramitación de los asuntos, celeridad que se ha traducido en la práctica, es decir, efectivamente, la jurisdicción contenciosa ha estado resolviendo más aceleradamente de lo que resolvía antes. De manera que hay un problema para la jerarquía impropia, y ese es su reto, el demostrar que es pertinen-


te, a pesar de los cambios en la jurisdicción contencioso-administrativa. La línea de trabajo basada en la oralidad, es la vía correcta para poder mantener ese mecanismo de control, que para todo el sistema de compras públicas termina siendo relevante como mecanismo para dirimir conflictos, en una primera instancia.

Se puede concluir que, en materia de control previo, la CGR ha ido reduciendo su ámbito de participación, lo ha ido haciendo más estratégico y lo ha ido mejorando cualitativamente. Sin embargo, aún enfrenta serios retos.

En el tema de pros y contras de los controles, el control previo ofrece algunas ventajas. De hecho, en la Declaración de Lima, no se proscriben los controles previos, lo que se dice es que es una decisión de cada país, según sus circunstancias.

Una ventaja que tiene es la oportunidad que de llegar a tomar, bajo cierto tipo de actuación administrativa, algunas decisiones de fiscalización que permitan una gestión pública mejor, más eficiente, pero apegada a la legalidad. Obviamente, hay cosas que bajo ciertos mecanismos de control previo efectivos, eficientes, razonable-mente regulados, pueden ayudar a prevenir que la Administración haga algo que no debiera hacer. Así, por ejemplo, en el tema de grandes contratos del Estado, alguna gente prefiere que la Contraloría revise antes, para que, al cabo de los años, no se le paralice el contrato administrativo, en fase de ejecución.

Por otra parte, control previo significa una cuota de poder muy explícito. A la Contraloría viene mucha gente a conversar con nosotros por los controles previos, sin embargo, esto también conlleva una responsabilidad, lo que puede ser una des-ventaja. Hay que tener cuidado porque el control previo implica, desde la óptica de presupuestos y de contratación administrativa, una cuota de poder real en el mundo político y administrativo del país. Si yo quito los controles previos, ya no cuento con ese poder, o por lo menos, no de igual forma, y el punto es, ¿qué tipo de institución queda?

Otra ventaja del control previo es la interacción casi permanente con la Ad-ministración, no porque la vamos a buscar, sino porque nos vienen a contar absoluta-mente todo. Si ese conocimiento se utiliza de manera adecuada y sistemática, permite la actualización constante de lo que está sucediendo en las Administraciones, así que se trata de información muy útil, que de no conseguir por esta fuente, tendremos igualmente que conseguirla por otra.

Una ventaja más es el conocimiento de la materia, y por lo tanto, la oportu-nidad que representa en el tema de la capacitación. Este conocimiento viene de la vinculación cotidiana con la Administración, en el ejercicio de los controles previos. Representa una ventaja en la medida en que se saca provecho del contexto y se utiliza adecuadamente.

Por su parte, los controles previos también tienen desventajas. En primer lugar está la transferencia de responsabilidad, aun cuando no es privativa de los controles previos pues también puede darse en otro tipo de control. En segundo lugar está el compromiso parcial de la fiscalización posterior, que se derivada de que, cuando la Contraloría se pronuncia ex-ante, “marca la cancha” para pronunciamientos ex-post.


Otra desventaja es que somos parte de la burocracia, y por lo tanto, tenemos enormes riesgos de entrabar. También es una desventaja el tener que determinar la validez de actuaciones administrativas, sin necesariamente tener todo el conocimien-to técnico que involucran las materias. Esto tampoco es privativo de los controles previos; pues le puede pasar también al control posterior el no saber de qué trata una materia sobre la que tiene que desarrollar una acción de fiscalización; sin embargo el control previo puede convertirse en un problema más riesgoso porque toma una decisión que valida, para todos los efectos.

Por último, se da una exposición pública negativa; es decir, los controles previos posicionan a la institución cuando las cosas no salen bien, y salir bien no significa decir que sí, o decir que no, es cuando el arbitrario medio externo entiende que ter-mina siendo una mala decisión, a veces sin mayor fundamento. Un medio externo puede considerar una buena decisión, en un momento, y una mala decisión en otro momento, basta ver lo que se ha dicho con la carretera a Caldera.

Para finalizar, se ha avanzado mucho en contratación administrativa, en depurar y mejorar, pero falta avanzar en la discusión sobre el tipo de Contraloría que queremos, porque, efectivamente, las decisiones que se tomen van a incidir en la configuración de la institución que tenemos hoy. Quedan dudas: ¿está listo el control interno para soportar estos cambios?, ¿está lista la fiscalización posterior para soportar el fenómeno del vacío que puedan dejar los controles previos?, ¿está listo el medio?

Al hacer un juicio de valor sobre lo que ha ido pasando, podemos decir que la Contraloría ha migrado hacia un control previo mucho más reducido, tanto, que en el tema presupuestario como el de contratación administrativa, se está llegando al punto donde la discusión ya no es cómo lo reduzco, sino, si lo dejo o lo quito.

Como Gerente de División, creo que los presupuestos deben quedarse en la CGR para su aprobación. Sobre la jerarquía impropia, debe hacerse el esfuerzo para que permanezca vigente como una herramienta en manos de la CGR. De no ser así, es mejor eliminarla del todo, para no trasladarla a una instancia administrativa que no va a funcionar, como es el caso de los famosos Tribunales Administrativos. En cuanto al refrendo, debe eliminarse bajo su configuración actual, y eventualmente, a nivel legal, dejar previstos mecanismos de revisión previa de carteles-contrato para negocios de mucha envergadura, donde la seguridad jurídica se torna en un valor fundamental. Los otros controles que existen, como el de autorización de tiempo extraordinario, deben eliminarse.

Walter Ramírez Ramírez54

Los controles previos que lleva a cabo la DFOE pueden clasificarse en dos líneas.La primera línea se refiere a los controles previos presupuestarios, que son aque-

llos controles que se asocian, en sentido estricto, al proceso presupuestario; también se refiere a otros controles previos que son de otra naturaleza, pero que tienen una


incidencia directa en el proceso presupuestario. Primeramente, tenemos la aprobación de los documentos presupuestarios: se trata de verificar el apego al bloque de legalidad de los presupuestos ordinarios y de los extraordinarios; además, tenemos el visado de gastos, que se trata de un control de verificación de las normas técnicas y jurídicas, previo al gasto en el caso del presupuesto nacional. Un cambio en el modelo de control ocurrido hace algunos años, asentó más la responsabilidad de la Administración, y con una mayor participación de la GGR, se pudo trasladar el visado, aún cuando se mantiene la norma constitucional (184 inciso 1).

En este grupo de controles también se encuentra la certificación de la efectividad fiscal, que es una función que nace en la Constitución Política y que se desarrolla, aún más, en el artículo 39 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (LAFRPP), y que pretende, a través de un análisis que hace la Contraloría, estimar los ingresos que van a servir como referente obligatorio para la formulación del presupuesto, tanto para el presupuesto del año siguiente como para los ajustes que se hacen durante el año.

En una segunda línea están los otros controles previos. Dentro de este paquete tenemos la aprobación de cánones de regulación, por ejemplo el caso de ARESEP, SU-TEL, Consejo de Transporte Público, que se derivan de diferentes normas que obligan a la CGR a atender este tipo de cánones. Adicionalmente, se encuentra la aprobación de tasas por servicios en el régimen municipal, y las contribuciones especiales, que tienen que ver con una serie de servicios que dan las municipalidades, como es el caso del arreglo de aceras, cuyo costo se pasa a los contribuyentes o a los ciudadanos que reciben el beneficio, y que la Contraloría tiene que aprobar previamente.

La Contraloría también tiene que aprobar las tarifas sobre aguas subterráneas, servicios profesionales y otros servicios que provee el SENARA a las instituciones públicas y al sector privado, para que puedan ser transferidas a los usuarios.

La calificación de idoneidad de sujetos privados es un control previo que pue-de catalogarse como una función atípica, de alto riesgo, que pretende garantizar la idoneidad de aquellas organizaciones privadas para administrar fondos públicos. En los últimos años, esta función ha percibido cambios en la modalidad de control con mayor participación de la Administración. A partir de una serie de certificaciones que se reciben, la CGR otorga esa calificación.

La contribución estatal a los partidos políticos no es un control previo en sentido estricto, aunque, en sus efectos, funciona de una manera parecida, dado que el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) ordena los pagos a los partidos políticos, de acuerdo con dos elementos fundamentales: el resultado electoral, y lo que la Con-traloría General dijo a partir de la revisión de esos gastos. En sus efectos, funciona de forma similar al visado.

Dentro de este paquete grande de controles previos que se manejan en la DFOE, la aprobación de documentos presupuestarios es el control previo más importante, no

54 Gerente de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la CGR.


sólo porque se deriva de un mandato constitucional, sino por la cantidad de riesgos que conlleva, teniendo en cuenta que el presupuesto es el mecanismo para la obtención y disposición de los fondos públicos que se orientan a satisfacer las necesidades y las preferencias de los ciudadanos.

Para tratar de describir el estado de la situación de este control, es necesario acudir a los antecedentes de lo que existe hoy. El punto de inflexión de este control se dio con el proceso de cambio que se inició hace ocho o diez años, aproximadamente. A partir de él, se dio un viraje importante en el manejo del control previo presupuestario, con un conjunto de medidas, emisión de normativa jurídica, técnica e instrumentos, que han permitido poner el presupuesto en un lugar mucho más avanzado, sin que ello signifique un desarrollo completo del mismo.

Aunque el proceso de cambio inició en los primeros meses de 1999, es el 2000 el año relevante, por los cambios de orden estructural que entonces se dieron. La situación de ese momento puede analizarse desde la perspectiva de los sujetos pasivos y desde la perspectiva de los encargados del control. Fue una época en que el presu-puesto no era más que un mero requisito, de poco desarrollo en la planificación, y con una carga de la responsabilidad en el manejo del presupuesto sobre la Contraloría General. Era una época en que la CGR le indicaba a las instituciones lo que tenían que hacer en materia presupuestaria, y en que el presupuesto se analizaba con un nivel de detalle exagerado, lo que conllevaba muchos conflictos entre la Contraloría y la Administración, así como entre el control previo y el posterior, cuando, por ejemplo, al realizar las auditorías, se encontraban cosas que se cuestionaban con el nivel de detalle con que se había hecho la aprobación. Había una gran confusión en cuanto a los roles: no se había desarrollado el concepto de rectoría en estas materias, el Ministerio de Hacienda diseñaba el presupuesto nacional y MIDEPLAN no cumplía con sus responsabilidades rectoras en materia de planificación.

En aquel contexto, la propuesta que hizo la Contraloría General, a partir de la conversión de una organización por funciones a una organización por procesos, encerraba la necesidad de poder vincular los diferentes procesos, tanto previos como posteriores. El presupuesto se vio entonces como uno de los insumos fundamentales para realizar la fiscalización posterior, para lo cual era necesario llevar adelante algu-nos objetivos, de modo en que se pudiera cambiar el estado de la situación de aquel momento.

Se definieron entonces tres objetivos fundamentales. En primer lugar: ubicar el presupuesto en su correcta dimensión, como una herramienta de apoyo en la ges-tión institucional, para facilitar la administración financiera, propiciar la rendición de cuentas y una Contraloría General que apoyara el fortalecimiento de la gestión institucional. En segundo lugar: definir roles y responsabilidades, dadas las confu-siones entre los diferentes actores y participantes en el proceso, lo que implicaba no solamente definir el verdadero rol de la Administración como responsable en el manejo de la planificación y del presupuesto, sino también propiciar el desarrollo de rectorías que permitieran la generación de normativa y orientaciones, con el fin de


que el proceso de planificación y presupuesto se hiciera correctamente. Esto liberaba a la Contraloría General de una serie de responsabilidades, y la ubicaba en su lugar correcto. Finalmente, en tercer lugar: hacer un diseño de esa forma de trabajar a través de un marco normativo claro, preciso y bien articulado.

Se trató de lograr dichos objetivos a través de dos líneas de acción: el redimen-sionamiento de la aprobación presupuestaria, y el fortalecimiento de la planificación institucional y del proceso presupuestario. Esto se realizó con un gran esfuerzo ins-titucional, mediante la participación directa y el apoyo a una serie de iniciativas de ley, como es el caso de la LAFRPP, la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito, y la Ley General de Control Interno, las cuales vinieron a ordenar parte de esta situación, teniendo en cuenta que con la reforma del artículo 11 del año 2000, se elevó a rango constitucional el principio de eficiencia y la obligación de los fun-cionarios públicos de evaluar los resultados y de rendir cuentas.

Se introdujo también una serie de normas en materia de responsabilidades, y se ordenaron los diferentes sistemas: el de la Administración Financiera y el de Planificación, en complemento con la Ley de Planificación Nacional. Sin embargo, junto con este conjunto de normas jurídicas, había que desarrollar, necesariamente, normativa de más bajo rango, normativa reglamentaria e instrumentos de orden téc-nico, para poder orientar a la Administración y precisar la intención del legislador con la promulgación de estas leyes.

Es en este esfuerzo donde la Contraloría participa activamente, por un lado redimensionando la aprobación presupuestaria, y por otro, reforzando la planificación y el presupuesto en las instituciones. Algunos ejemplos de lo realizado son: la simplifi-cación de todo el proceso de aprobación presupuestaria, con la elevación de los techos de gasto a través de un proceso progresivo que nos llevó a hacer aprobaciones a nivel de partida; el traslado de la aprobación de algunos presupuestos a las instituciones, a partir de la reforma del artículo 18 de la Ley Orgánica, con motivo de la promulga-ción de la LAFRPP; la incorporación de reglamentación y de herramientas técnicas en materia de visado; la promulgación de las normas técnicas fundamentales para el funcionamiento de todo el proceso presupuestario, y en general, del Sistema de la Administración Financiera de los grupos excluidos en la aplicación de la LAFRPP.

Como resultado de estos esfuerzos, se logró un avance importante en la materia, una mayor capacidad institucional para el desarrollo de los procesos de planificación, y una mejora sustancial en los procesos de aprobación presupuestaria. Por el lado de la Administración, se cuenta ahora con un presupuesto mucho más flexible, más ágil y con menos intervenciones de control externo, dado que lo asume la Administración en su verdadero rol. Se trata de un presupuesto que posibilita el inicio del desarrollo de la planificación, la ubicación de objetivos y metas, e incluso en algunas instituciones, se trata de un presupuesto que se deriva de la planificación de largo o mediano plazo.

Por su parte, en la Contraloría se observa un cambio cultural al reconocer esa responsabilidad de la Administración en el manejo del presupuesto. La participación de la Contraloría es ahora con aprobaciones a niveles ya agregados, lo que ha per-


mitido destinar más recursos a los procesos de control posterior, e ir balanceando e integrando, de alguna manera, los controles previos con los posteriores.

Entre otras acciones derivadas de este cambio, se encuentra el caso del Proyecto de Rendición de Cuentas, que se ha venido desarrollando desde hace unos tres o cuatro años, y que ha permitido un proceso de fiscalización continuo en las diferentes etapas, desde la aprobación hasta la evaluación de resultados, además del establecimiento de agendas de trabajo acompañadas de fiscalización operativa a través de las auditorías.

No obstante todos estos esfuerzos, hay áreas con avances limitados. Es el caso del desarrollo normativo con enfoque de resultados, que presenta avance principalmente en la conceptualización del diseño, mas no así en la práctica. Hay ausencia de sistemas de incentivos y limitaciones en la medición, dado que los mecanismos de verificación de cumplimiento de normas y objetivos se han ubicado fundamentalmente en la ges-tión, y no tanto en los resultados. En el tema de la aplicación de responsabilidades se ha avanzado muy poco: está el caso del uso de la información sobre resultados que no deriva en nada, y si se hace una evaluación, no se tiene impacto en los programas públicos. Otro tema es la gestión flexible y el fortalecimiento de la capacidad insti-tucional, que requiere de una mayor capacidad y responsabilidad de los funcionarios.

Totalmente rezagadas están: la rendición de cuentas, la participación y la vigi-lancia. También se ha avanzado poco en la integración del proceso de planificación, a pesar de que, en esta materia, se ve un esfuerzo del gobierno actual.

Se tienen además deficiencias, o limitaciones, en: la integración del proceso de aprobación presupuestaria, la necesidad de desarrollar las competencias de recurso humano, y la necesidad de sistematizar la información derivada de la aprobación presupuestaria para integrarla dentro de los procesos de control previo y posterior. También es necesario adaptar el control previo y posterior a los nuevos modelos de gestión que tienen que desarrollar algunas instituciones, especialmente aquellas que se manejan en ámbitos de competencia, como el ICE y el INS; así como tener diag-nósticos más precisos sobre los resultados de la normativa emitida por la Contraloría, para poder articular acciones a partir de ese diagnóstico.

Teniendo en cuenta todas esas limitaciones, la Contraloría se enfrenta a retos que debe acometer con mayor precisión. Es necesario enfocar el esfuerzo, primero, en impulsar el presupuesto por resultados en el marco de un proceso de planificación integrado, teniendo en cuenta sus diferentes niveles. Esto implica un trabajo hacia afuera, y un trabajo hacia lo interno. Hacia fuera, propiciando una mayor vinculación del plan-presupuesto institucional, y la vinculación del plan-presupuesto nacional con la planificación nacional, sectorial y regional. Es necesario mejorar los procesos de los sistemas de información, para poder orientar el esfuerzo de control posterior hacia una fiscalización de eficiencia; y también, fortalecer los informes de resultados a partir de los cuales la Administración rinde cuentas. Hacia lo interno, se debe hacer esfuerzos para precisar las limitaciones para realizar el control de eficiencia, lo que implicaría ajustes en los procesos, normativas, así como el fortalecimiento de las competencias de los funcionarios.


La aprobación presupuestaria tiene como referente el bloque de legalidad; así que, en la medida en que ese bloque de legalidad sea potente, y esté debidamente articulado, va a ser mucho más productivo el valor agregado de ese control previo. De manera que es muy importante: presionar a los órganos rectores por la vía de la fiscalización, los acuerdos con ellos por la vía de la coordinación, los cambios de la normativa que la Contraloría propicie para crear las condiciones que potencien el control previo presupuestario, sin dejar de lado el diseño de la normativa para grupos excluidos de la LAFRPP. Hay que agregar a lo anterior: los procedimientos para la aplicación de responsabilidades asociadas al proceso de planificación y al proceso presupuestario, el uso de los sistemas de información y de la fiscalización integral, y los procesos de apoyo de control político.

La diferencia que existe entre lo que teníamos hace ocho años y lo que tene-mos ahora es abismal. Tenemos sistemas de información desarrollados, los cuales se están implementando con etapas de mayor madurez. Tal es el caso de la segunda fase del Sistema Integrado de Presupuestos Públicos (SIPP II), que pretende integrar el presupuesto con la planificación en cuanto a metas y objetivos de resultados; pero es necesario sistematizar aún más esa información, para apoyar los procesos de control previo y posterior, y también para apoyar el control político y el control ciudadano.

La capacitación del recurso humano es necesaria. Es a partir de procesos de capacitación que hay que buscar una sola visión de la definición de control de efi-ciencia, en forma técnica y práctica, si lo que se quiere es dar ese salto.

Por otra parte, hay que fortalecer el seguimiento del presupuesto como un con-trol concomitante, lo cual es importante para poder monitorear el proceso de inclusión del presupuesto, para determinar la calidad de la formulación y de la vinculación del plan presupuesto, para ser oportunos en las sugerencias y disposiciones que se giren a la Administración, y para generar la información que va a apoyar otros mecanismos de control posterior, y el mismo control previo.

Luego, hay que rediseñar o adaptar el modelo de control previo y también posterior para esas instituciones excluidas. Recordemos que esas instituciones exi-gen cada vez mayor flexibilidad al desempeñarse en ámbitos de competencia, pero que esa exigencia implica mayores riesgos, por lo que necesariamente debe hacerse un diseño oportuno, o una adaptación, del modelo de control que tenemos, a esas nuevas circunstancias.

En el caso del visado, la Contraloría trasladó una mayor participación a la Ad-ministración mediante un reglamento y una serie de instrumentos técnicos, aunque mantiene la responsabilidad de ese control . En estos momentos, es necesario revisar esa normativa, para actualizarla si es del caso, y potenciar más la fiscalización, acti-vando los otros componentes orgánicos del sistema, como lo son la Administración y las Auditorías Internas. En el momento oportuno, la Contraloría debe buscar derogar o eliminar esa función atípica de la Constitución Política.

Por su parte, la certificación de ingresos es una función que la Contraloría realiza muy pertinente, para monitorear la evolución de los ingresos tributarios y no


tributarios corrientes, por lo que debe permanecer ahí; contribuye y retroalimenta los demás procesos de fiscalización.

Finalmente, en el último paquete de otros controles previos, se encuentran los cánones, tasas, contribuciones especiales y tarifas. Se trata de una función que ha venido dando “tumbos” desde hace años en la Contraloría; es uno de los controles que se reconocía, debía salir de la institución. Sin embargo, es hasta el año 2006 cuando la Contraloría empieza a analizar seriamente este control y permite la salida, al menos de los precios. El concepto “precios” en el régimen municipal tiene el inte-rés de desarrollar metodologías que garanticen mayores ingresos a las instituciones, especialmente en el caso de las tasas municipales, y que esas metodologías sirvan de base para la fiscalización posterior.

Los cánones representan un riesgo para la Contraloría, pues se trata de la fun-ción que más se acerca a la actividad reguladora, y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la función de regulación no se limita a aprobar cánones, sino que implica acciones de control como verificar la eficiencia, la calidad y la oportunidad de los servicios, que no se está haciendo.

La calificación de idoneidad es una función que no tiene ningún sentido. En este momento se trata de una revisión de listas de chequeo que, desde el punto de vista de recursos, no demanda mayores esfuerzos; sin embargo, implica muchos riegos, en la medida en que, algunas entidades privadas que hayan sido calificadas como idóneas, puedan hacer mal uso de los fondos públicos. Por lo tanto, hay que hacer un esfuerzo para sacar esa función de la Contraloría.

En cuanto a la contribución estatal de los partidos políticos, se ha hecho un esfuerzo importante. Hay normas que se están incorporando en el Proyecto de Refor-mas Electorales que pretenden que esa función la realice el TSE, como corresponde; de manera que la solución ya está en camino.


Segundo foro de discusión interna55. Debilidades, fortalezas, valor agregado y razonabilidad del control

Resumen

En este foro los participantes panelistas hablaron sobre la pertinencia de los controles previos externos, desde su punto de vista y desde su experiencia. Inician su participación comentando la importancia de los controles externos como parte del balance que debe existir entre los Poderes de la República, posicionando a la Contra-loría como ente auxiliar de la Asamblea Legislativa en ese control que debe ejercer.

Se menciona que parte de las posiciones de los actores sobre el control son una reacción normal y natural, ya que el control siempre genera resistencia a quien se le aplica. No es algo novedoso, y por lo tanto, siempre habrá que escuchar a los dife-rentes interlocutores del proceso para poder contextualizar sus opiniones, analizarlas y atenderlas de la mejor manera.

En esta discusión se observa coincidencia de opiniones sobre la inexistencia de antagonismo entre los controles previos y los posteriores; por el contrario, pueden complementarse y pueden coexistir, siempre y cuando haya un balance entre ellos y se dé una adecuada administración del riesgo, la cual minimice los efectos negativos que puede tener la fiscalización previa sobre la fiscalización posterior.

Algunos de los panelistas han externado su posición en cuanto a que el control previo es pertinente y atinente, siempre y cuando agregue valor en el proceso, con-siderando la realidad y las expectativas provenientes del entorno. Como ejemplo se señala la contribución del control en materia de jerarquía impropia y en la contrata-ción administrativa, control del que todos los actores (contratista, empresa, sociedad y hasta la CGR) pueden obtener un beneficio. En términos generales, lo importante es que el control contribuya a satisfacer el interés público.

55 Mesa Redonda: Debate sobre la pertinencia de los controles previos externos de la Contraloría General de la República. Realizada en las instalaciones de la CGR, el día 30 de junio de 2009, con la participación en calidad de panelistas de: German Brenes Roselló, Rosa Ma. Fallas Ibañez, Edwin Zúñiga Rojas, José Luis Alvarado Vargas y Lilliam Marín Guillén; todos miembros del cuerpo gerencial-técnico de la CGR.


Sin embargo, también mencionan algunas desventajas como la posible coad-ministración, el exceso de trámites, y el tiempo y costo que le implica a la Adminis-tración, lo cual también presupone un costo de oportunidad para la fiscalización que realiza la Contraloría General.

Hubo acuerdo de opinión sobre la existencia de controles previos externos que no cumplen con las características deseadas, como la aprobación de cánones, tasas, tarifas, la calificación de idoneidad, y que por ello no deberían permanecer en la Contraloría. Pero hay otros, dentro de la materia de contratación administrativa y presupuestaria, que deben ser redimensionados.

El redimensionar los controles previos es una cuestión de enfoque, de eficiencia en el uso de los recursos (la oralidad, los plazos, los medios electrónicos), y de un mejor conocimiento del entorno que se fiscaliza. Por lo tanto, al repensar y rediseñar los controles, hay que tomar en cuenta, además de las ventajas y desventajas, otros elementos como el liderazgo y la experticia que tiene la Contraloría, los cuales deben aprovecharse. Es el caso del campo presupuestario que hay que redimensionar para que transcienda de la simple aprobación a la fiscalización del proceso presupuestario, algo que requiere de una mayor capacitación de los funcionarios, con el fin de que puedan migrar hacia un tipo de fiscalización distinta de la que han venido realizando.

En general, se comentan los avances de la Contraloría en el desarrollo de los controles, buscando mejorar, de manera integral, el proceso de fiscalización que contribuya a la rendición de cuentas y a una mayor transparencia. Como rector del sistema de fiscalización, la Contraloría General tiene la gran responsabilidad de velar por su adecuado funcionamiento, por lo que discusiones como éstas deben llevarse a cabo en forma pausada, con un profundo análisis del proceso y del entorno que se tiene, para que se pueda plantear y dimensionar el impacto de cualquier cambio en el sistema de control, tanto para la Administración como para la sociedad, e incluso para la misma CGR.

German Brenes Roselló 56

Primeramente abriré un pequeño paréntesis para referirme al análisis de perti-nencia desde el punto de vista de la clase política, la cual le atribuye al control buena parte de los problemas de gestión. No podemos obviar ese discurso; el poder siempre ha sentido una resistencia al control. Eso es inherente y es normal, no es exclusivo de Costa Rica, ni de este siglo, es de siempre; se puede incluso decir que es inherente al ser humano. Ese discurso no hay que despreciarlo, sino que hay que entenderlo, porque, a partir del sistema mismo, la parte política entiende el beneficio de los frenos y contrapesos. Es decir, el sistema mismo tiene la conciencia de la necesidad de la existencia de los controles; y por eso, la clase política se niega a eliminarlos totalmen-

56 Gerente Asociado de la División Jurídica de la CGR.


te. Podemos entrar en discusiones acerca de si hay poderes excesivos, podemos ver matices, pero el concepto de “poder” siempre va a tener esa aparente discrepancia: por un lado, se le atribuye al control previo la responsabilidad de los problemas de gestión, y por otro, la clase política sigue introduciendo controles; pero esto yo no lo veo como una contradicción, sino como una contradicción aparente. Por lo anterior, hay que contextualizar el discurso político y a los actores que vamos escuchar a lo largo de discusiones que se darán en estos foros.

Desde mi punto de vista, el control es pertinente en el tanto dé un valor agregado, en el tanto sirva para algo, y no sea un fin en sí mismo. Cuando el control se alimenta de sí mismo y la finalidad es el control mismo, ese control deja de ser pertinente. El control es un instrumento que tiene que servir; y en tanto tenga esa finalidad, la de estar al servicio de la actividad sustancial, el control es pertinente. Eso debe ir aparejado de que, en la práctica, esos controles sean ágiles, oportunos, justos y eficientes. Pero, además, debe estar permeado por una realidad, es decir, el control es pertinente siempre y cuando entienda y comprenda esa realiadad, una realidad cambiante ajustable, actual. Por el contrario, cuando el control se vuelve prejuiciado, subjetivo, tardío y, principalmente, cuando el control se vuelve un fin en sí mismo, en ese momento el control como tal es impertinente.

Los controles previos pueden dar un valor agregado desde tres puntos de vista o para tres tipos de actores. El primer valor agregado que se puede dar, o el principal actor, es el interés público. Es decir, en el tanto el control previo contribuya a la mejor satisfacción de ese interés público, es un control pertinente.

Desde esa perspectiva, la jerarquía impropia de la contratación administrativa puede contribuir al interés público en tanto ayude y sea un instrumento para la sana administración de la Hacienda Pública. Por ejemplo, hace dos o tres años se reformó el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, en el cual se introdujo el recurso de apelación contra la declaratoria de desierto infructuoso en los procedimien-tos de licitación. Esto ha permitido detectar casos donde la Administración, por un error insignificante del oferente, declara infructuoso el procedimiento de licitación, y ante el recurso de apelación, la Contraloría, prácticamente de inmediato, se declara sin lugar y ordena a la Administración que adjudique, porque el incumplimiento era menor. De esta forma, se le ayuda a la empresa, y se le ayuda al interés público, por-que constituyen procedimientos de contratación de alto valor económico y porque involucra servicios de gran interés para la comunidad.

Constantemente uno escucha a la parte política, o a los actores externos, afirmar que la apelación es la que atrasa los procesos de compra, y el ejemplo típico que señalan es el del apelante temerario, enfatizando que no tiene razón y que solamente quiere atrasar. Lo curioso es que poca gente habla de la cantidad de recursos de apelación que se declaran con lugar, y que evitan adjudicarle a una empresa que no era la más conveniente, y con ello una mala inversión de fondos públicos; nada más se habla del apelante temerario, que representa solo un 10% de las apelaciones. Ahí hay un valor agregado del control para el interés público, que además permite a la sociedad un equilibrio, aspecto vital en un sistema democrático.


Un segundo valor agregado es para el particular, para el sujeto que se siente afectado y que tiene una vía de justicia pronta y cumplida, ya que, si se dan los su-puestos teóricos y a un objetante que cumple con todo, lo están dejando fuera de un concurso por negligencia, capricho, corrupción u otras razones, por medio de este control previo, esa persona tiene la posibilidad de pedir la remoción de la condición por la que lo están dejando fuera, y la garantía de acceso a la justicia administrativa.

El tercer valor agregado que proporciona este control es para la Administración, la cual se benefica al tener un ente donde se concentran personeros especializados que den grandes lineamientos sobre la materia, y que además, le garanticen la legalidad de sus actuaciones.

Con respecto a dónde debe estar este control, Costa Rica optó porque fuera una parte en la Contraloría, y hoy en día, se discute si debe ser en sede judicial o en sede administrativa. Creo que eso depende mucho del sistema, del ordenamiento jurídico. La Sala Constitucional, en reiterados votos emitidos de forma sistemática, ha señalado que el control en manos de la Contraloría tiene rango constitucional, no sólo como agotamiento de la vía, sino también como control de legalidad derivado del artículo 182.

La Unión Europea tiende cada vez más a un control administrativo; yo creo que el sistema de control administrativo y el sistema de control judicial pueden coexistir. Ambos tienen naturalezas y mecanismos distintos, y Costa Rica no es el primero ni el único país donde coexisten ambas jurisdicciones, e incluso donde los tribunales administrativos sirven a la sede judicial porque se constituyen en un filtro de opor-tunidad. También la sede administrativa tiene algunos beneficios adicionales para el particular, tales como el ser gratuita. A la CGR pueden venir señores de una empresa y defender muy bien su acto de adjudicación, sin siquiera tener que pagar un abogado; eso demuestra la facilidad de acceso que no tendrían en la sede judicial. Además es informal, y puede ser más oportuno, porque si bien existe una gran expectativa en cuanto a que la jurisdicción contencioso-administrativa sea mucho más oportuna, no imagino al Poder Judicial resolviendo una objeción en diez días, agotando las tres instancias que tiene; el Poder Judicial puede ser muy oportuno resolviendo en un año, una vez llegado a casación.

Otro de los valores agregados es la imparcialidad. No es por pensar de modo nefasto, o en una posible corrupción, pero es difícil ser “juez y parte” y al mismo tiempo ofrecer justicia. No es imposible, pero es muy difícil que la misma Administración sea 100% objetiva revisando sus objeciones o revisando sus apelaciones; no digo que no lo pueda hacer, lo hace, pero hay un mayor valor agregado desde esta perti-nencia: que haya un tercero imparcial, fuera del Poder Ejecutivo. No veo lo mismo en la creación de un Tribunal Administrativo, sino, precisamente, en la presencia de un tercero imparcial, y da la casualidad de que Costa Rica apostó por un tercero imparcial, que es la CGR. Ahí está la pertinencia de un control, que además tiene el sustento de tratarse del pueblo controlando, por medio de la Asamblea Legislativa, pues al ser nosotros un órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa, ergo, es el pueblo controlando la sana inversión de sus fondos.


Para la Contraloría sería una lástima el que se eliminen los controles previos en materia de contratación administrativa porque se ha generado un liderazgo; eso es indudable. Recientemente escuché a don Óscar González decir que el control en la contratación administrativa está dividido: la parte de los controles previos es de la Contraloría, y la parte de ejecución es del Poder Judicial. Esto es una percepción que se tiene en todos los estratos, pero esa percepción se puede perder. Se trata de una materia muy compleja y muy dispersa, que si se elimina de la Contraloría, se perdería un valioso insumo para el control posterior, y la misma Contraloría tendría que ir a buscar por dónde “andan los tiros” en materia de contratación, quién es ahora el actor y quién da los lineamientos.

Creo que el control previo y el posterior deben coexistir en la Contraloría, por-que no son incompatibles. Me parece nefasto hablar de una dicotomía entre el control previo y el control posterior: debe existir el control previo, el control preventivo y el control posterior. El control previo tiene una naturaleza distinta, es la solución de los casos específicos dándole insumos al control posterior para fiscalizaciones macro, de dependencias, de resultados más generales con los insumos del caso cotidiano.

Mientras se mantengan estas características, habrá algunos controles que tienen que permanecer en la Contraloría, por ejemplo, el recurso de objeción, el recurso de apelación y la autorización de contratación directa. Eso sí, habrá que recortar los plazos si queremos darle la consistencia de un control oportuno. Además, habrá que enfatizar en la oralidad y en otros sistemas y medios electrónicos, que garanticen esas características. Por último, hay una serie de controles que no dan valor agregado y que deberían suprimirse en materia de contratación administrativa, por ejemplo, las autorizaciones para iniciar sin contenido presupuestario, las cesiones de contratos y las liquidaciones en las rescisiones contractuales. El gran tema es el refrendo, que hay que reinventar, no eliminar. Así como está es inoportuno y de poco valor agregado, en la mayoría de los casos.

Rosa María Fallas Ibañez 57

Voy a hacer referencia a lo que me parece debe ser la forma como debemos acometer la labor de análisis de la pertinencia de los controles previos externos, del control en general atribuido a la Contraloría, fundamentalmente en la Constitución Política, en leyes, por vía de jurisprudencia, y por medio de las normas que nosotros mismos diseñamos.

Me parece que ninguno de nosotros tiene una noción acabada de lo que sig-nifica ser un órgano rector del Sistema de Fiscalización Superior en Costa Rica. Hay una cosa que es cierta, y que será el punto de partida de mi intervención: en materia de diseño, desarrollo, y funcionamiento del sistema de control en Costa Rica, la

57 Gerente Asociada División Jurídica de la CGR.


mayor responsabilidad la tiene la Contraloría. Es verdad que nosotros no tenemos responsabilidad sobre las incorrecciones o irregularidades, ilegalidades de la gestión financiera que puedan cometer las instituciones de manera puntual; pero sí tenemos una grandísima responsabilidad en el diseño y funcionamiento del sistema de control como un todo.

Ese sistema de control, que nosotros podemos diseñar, al que podemos modi-ficar los mecanismos e instrumentos necesarios para que lleve a cabo sus funciones, emanan del texto supremo de la Constitución Política, y también de leyes, de nuestra Ley Orgánica, fundamentalmente, y de jurisprudencia de la Sala Constitucional. Esta última, con base en el texto Constitucional, nos ha reconocido una gran inde-pendencia funcional para poder rediseñar, modificar y ajustar el sistema de control, según la lectura de los tiempos.

La Contraloría es responsable del buen funcionamiento del sistema de control, y aquí podríamos entrar en una discusión acerca de si ha habido un viraje de enfoque con la reforma del artículo 11 de la Constitución Política, con la promulgación de la Ley de Control Interno. Efectivamente lo ha habido. Hay una clara decisión, política y jurídica, de responsabilizar a las Administraciones, y allí, a cada uno de los funcio-narios, por el sistema de control. Pese a ello, la gran cuota de responsabilidad en el funcionamiento del sistema sigue recayendo sobre los hombros de la Contraloría, en su calidad de Órgano Rector, como está concebido por el Constituyente.

Podríamos alegar también que el Estado Costarricense ha sufrido grandes trans-formaciones desde 1949. La actividad administrativa se ha vuelto más compleja y en consecuencia la nuestra, en materia de control, se ha vuelto mucho más compleja. Puede ser que el sistema de control, tal cual fue diseñado por el Constituyente, ya no responda a las circunstancias actuales. Sin embargo, la misma Constitución se ha visto obligada a cambiar, como es el caso de la reforma del artículo 11, que estableció una rendición de cuentas por parte de los funcionarios de la Administración Públi-ca. Pese a todo esto, no se puede enervar, hacer nugatorias, ni hacer desaparecer las restantes competencias con que cuenta la Contraloría a nivel constitucional, pues esto, precisamente, es lo que le da su condición de Órgano Rector.

Hay una mayor responsabilidad, en consecuencia, ya lo he dicho: el buen fun-cionamiento del Sistema de Control y Fiscalización de la Hacienda Pública recae sobre nosotros. Esto es lo que quisiera que quede claro en mi intervención, porque tiene un impacto en la labor de rediseño, de discusión, que estamos realizando en materia de controles; tal es el caso de la idea que tenemos de reducir significativamente algunos de estos controles, o de potenciar otros, como el de jerarquía impropia en materia de contratación administrativa, por ejemplo.

Consideramos que, en virtud del rol que nosotros ocupamos en el sistema, las decisiones que se tomen van a provocar un impacto considerable en todo el sistema. Se suscita entonces la necesidad de que la Contraloría haga un análisis, lo más acabado posible y con todas las variables posibles, de lo que este impacto puede causar en la Administración, en el ciudadano, en el sistema de justicia; y es que tal vez nosotros


no estemos contemplando a algunos actores relevantes en este tema, como podría ser el sistema de justicia.

En su condición de Órgano Rector, la CGR debe cuidarse de no causar un vicio de control que implique una suerte de retroceso hacia circunstancias ya superadas. A su vez, debe potenciar controles, tomando en cuenta no entorpecer el eficiente y eficaz actuar de la Administración con mecanismos excesivos, que podrían ser inne-cesarios e impertinentes.

Recordemos los principios de eficacia y eficiencia, de profunda raigambre constitucional, y la obligación que tienen, tanto la Administración como la Contra-loría, de actuar conforme a dichos principios. Partiendo de esta premisa, la labor de modificar, simplificar, suprimir, o, posiblemente, potenciar algunos de los controles previos externos, tiene que pasar por un profundo y agudo análisis de todas las varia-bles. Tenemos un norte para esta labor, hay parámetros y condiciones que debemos respetar, primordialmente, el ordenamiento jurídico como un todo, desde un punto de vista integral, concebido con la Constitución como norma suprema.

Este norte nos lo dicta la propia jurisprudencia de la Sala Constitucional, que nos ha dicho, en muchos casos, especialmente en materia de referendo, sobre los elementos que debemos tomar en cuenta si pretendemos rediseñar los controles que tenemos a cargo, atribuidos por la propia Constitución. Otro norte que tenemos en este momento es: la experiencia vivida en materia de visado, la modificación del visado, del traslado del visado a la Administración como parte del sistema de control interno, y lo que la Contraloría conservó en esta materia, las potestades de emitir normas que guiaran y evaluaran el sistema que iban a crear las Administraciones, y una suerte de competencia residual, en caso de que tuviéramos que intervenir directamente de nuevo, retomando la competencia por razones de oportunidad, de conveniencia y de legalidad del sistema.

En este punto recordemos que tenemos una total independencia funcional para regular nuestras propias funciones, incluso de cara al legislador; nos lo ha dicho la propia Sala Constitucional. Este es el tamiz por el que habría que pasar todas las variables de la discusión en torno a la reestructuración y el redimensionamiento del control en la Contraloría; límites que provienen de la propia Constitución, no sólo de disposiciones puntuales que nos atribuyen nuestras propias funciones, sino de los valores y principios que inspiran la Constitución, que inspiran el sistema de control y de nuestro rol, concebido de manera integral, en todo el engranaje orgánico y funcional que la Carta Magna dispone para el sistema de control. También hay que considerar que hay actores relevantes regulados, desde el punto de vista constitucional, dentro de este sistema de control, que debemos tomar en cuenta como límites o condicio-namientos por los que tenemos que pasar nuestra labor de rediseño de los controles.

En cuanto a los principios y valores relevantes: el democrático, el de respon-sabilidad pública, y el de seguridad jurídica, son los generales; el de razonabilidad y proporcionalidad, nos incumbe directamente. Son parámetros, no sólo de cons-titucionalidad de la actividad administrativa, sino también típicos de la actividad


administrativa como tal. Recordemos que la elaboración normativa por parte de la Administración es típicamente discrecional, y tiene como parámetros fundamentales la razonabilidad y la proporcionalidad.

Es imprescindible, además del condicionamiento normativo, pasar todo esto por el tamiz del conocimiento de la realidad, del entorno y de las condiciones ac-tuales, tanto de las nuestras como de la Administración. También debemos ser muy claros acerca de cuál es la intención que tenemos y qué nos mueve para rediseñar un determinado control. He escuchado, por ejemplo, el discurso válido de que puede haber una disminución en el peso político de la Contraloría por vía de la supresión o del traslado de un control a la Administración. Sin embargo, claramente nosotros tenemos un norte, que es el interés general, el interés público: el beneficio del siste-ma en general, para que el sistema no se debilite. Eso es lo que nos tiene que mover fundamentalmente.

Dentro del diagnóstico certero de la realidad, si pretendemos trasladar funciones de control a la Administración, es imprescindible que no nos hagamos de la “vista gorda”, a sabiendas de que estamos trasladando esos controles a administraciones que son estructural, funcional, e históricamente deficitarias para ejercer adecuadamente ese control. Es nuestro deber, como ente rector del sistema, no hacer ese traslado en esas condiciones.

Recordemos aquí, por ejemplo, la experiencia del visado. Se trata de una ex-periencia muy rica, donde parece que se hubieran conjurado las mejores condiciones para poder hacer la transferencia. Recordemos que había una escasísima regulación normativa, a nivel legal, sobre ese tema de competencia de la Contraloría, es decir, prácticamente “la cancha no estaba marcada”. Había muy pocos elementos prede-finidos por el legislador, partiendo de la generalidad de lo establecido por la Cons-titución. Por otro lado, se da la coyuntura de la Ley de Control Interno y con ella, el traslado hacia las Administraciones de la responsabilidad por el control interno. Esto, desde el punto de vista normativo, coincide con toda una situación material en las administraciones, y es que éstas se encuentran perfectamente capacitadas para intervenir en la actividad del visado, pues hacer análisis de documentos en etapa de ejecución presupuestaria, u otros documentos de esta naturaleza, es parte de su acti-vidad ordinaria. Pese a eso, nosotros conservamos competencias residuales en materia de visado: las disposiciones normativas y la posibilidad de intervenir directamente.

El anterior es un ejemplo que pemite observar la gravedad de la labor que acometemos al pretender suprimir o rediseñar alguno de los controles, sobre todo los que nos atribuye la propia Constitución. Yo creo que debemos partir de una profunda convicción, racionalmente lograda en cada uno de los casos, de que esa supresión o ese traslado a la Administración no va a causar un vacío de control, que no estamos delegando potestades indelegables, y que no estamos impactando negativamente el sistema de control. También debe partir de un diagnóstico certero de la situación de la Administración y de lo que es relevante para ella.


Rescato aquí algo muy importante, que tiene que ver con lo dicho acerca de los actores relevantes y de los órganos jurisdiccionales. Recientemente tuve una conver-sación sobre el tema de cómo ser más eficientes en el cumplimiento de obligaciones instrumentales que los órganos judiciales nos imponen por vía de sentencia, la típica “impruebe el presupuesto de tal administración durante tal período, hasta tanto no incluya partidas para cumplir determinado proyecto.” Esto lo hacen ordinariamente los jueces laborales, en extremos laboral de algún funcionario público; lo hace ordi-nariamente la Sala Constitucional, pero lo puede hacer aún más, el juez contencioso con las potestades de ejecución que tiene ahora.

Esa obligación instrumental es una obligación gravísima, de la mayor impor-tancia desde el punto de vista competencial de la Contraloría. Estamos coadyuvando con un juez en la ejecución de una sentencia judicial, que, al fin y al cabo, es el ejer-cicio de derechos fundamentales: el debido proceso, la ejecución de una sentencia, el acceso a la justicia. No podemos decirle: “Mire señor juez, yo creo que por vía de modificaciones presupuestarias, que no me conciernen a mí porque yo decidí que fueran competencia de la Administración, se están subvirtiendo los efectos de su sentencia”, porque el juez claramente nos podría decir: “Mire Contraloría, yo acudí a usted porque es la que tiene la competencia y no me debería entonces decir que usted no puede verificar o controlar eso, porque, precisamente, es una competencia suya. La mía es pedirle a quien es el competente y el Órgano Rector”. Ciertamente conservamos, también en este caso, la competencia residual de poder traernos otra vez el asunto de las modificaciones presupuestarias, en caso de que lo consideremos necesario. En efecto, este podría ser uno de esos casos que por vía de modificaciones presupuestarias, la Administración puede estar incumpliendo la sentencia de un juez de la República, y ante el cual, nosotros no podemos mantenernos pasivos.

No sé si se tomó en cuenta la variable de la ejecución de las sentencias judiciales cuando permitimos que las Administraciones aprobaran sus propias modificaciones presupuestarias. Lo que quiero hacer ver es que, si bien las variables pueden ser innumerables, el hacer uso de la competencia residual puede ser una solución. Sin embargo, llamo la atención sobre la posibilidad de que la competencia residual, tanto en visado como en la aprobación presupuestaria, se vaya a convertir en la regla, con el riesgo de engrosarnos nuevamente toda la competencia.

En cuanto al tema de la jerarquía impropia en materia de contratación admi-nistrativa, en lugar de ir por la supresión o la disminución de la competencia, po-dríamos estar ante una situación donde se deba potenciar ese control. Hay aspectos fundamentales sobre dicho tema, especialmente en lo que se refiere a la apelación de la contratación administrativa, como lo son la sentencia de la Sala Constitucional sobre jerarquía impropia, y, sobretodo la posición que la Contraloría detenta en este caso, que hacen de la CGR un verdadero juez administrativo. Tiene las mismas, o casi las mismas prerrogativas y posibilidades que un juez jurisdiccional; es un meca-nismo para dirimir conflictos, debe resolver el conflicto subyacente y el conflicto a profundidad, es decir, debe penetrar en el conflicto.


Lo anterior significa que la pertinencia de los controles previos en materia de contratación y jerarquía impropia, especialmente en el caso de la apelación, está en asimir que somos un juez administrativo, y que el valor agregado de este tipo de con-trol está en realizar, como juez administrativo, esa función. Esto implica que vamos a profundizar en el análisis del asunto para resolverlo definitivamente, significa el replantearnos aspectos tales como la legitimación para accionar; significa también una mayor apertura en este tema, y el tener que entrar al tema técnico con profundidad . En el tiempo de duración para resolver es donde tenemos que cuestionarnos acerca de cuál es el control que debe subsistir, porque de todas formas se va a producir una selección natural: el administrado va a acudir a la sede que, de modo más profundo o más acabado, le resuelva el conflicto.

Este es un tema sumamente importante, muy difícil, con muchas variables, y en el que vamos a tener que profundizar mucho, ya que todo lo que nosotros decidamos va a tener un impacto sobre la totalidad del sistema.

Edwin Zuñiga Rojas58

Para efectos de introducir mi visión sobre este tema, hice un sistema de coor-denadas. En el eje “Y” ubicamos el control, de la siguiente manera: el presupuestario en la parte de arriba, y el no presupuestario en la parte de abajo.

En el eje “X” ponemos el control dependiendo de cuándo se ejerce en relación con la eficacia del acto administrativo: si se ejerce antes, como en el caso de un permiso o de un visado, es previo y se ubica al lado izquierdo del eje; si se ejerce después, es posterior, y se ubica al lado derecho del eje, tal como se muestra en la siguiente figura:

La confluencia de los dos ejes, el punto de concurrencia, nos produce cuatro cuadrantes.

58 Asistente Técnico del Área de Servicios de Administración Financiera, perteneciente a la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, de la CGR.

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Control Previo

• Aprobación de presupuestos

• Refrendo de Contratos

• Resolucionbes sobre recursos de objeción y apelación

Control Posterior

• Dictamen e informes de ejecu-ción y de liquidaciones

• Auditorías


–El primer cuadrante, el de arriba a la derecha, tiene el control posterior y a la vez presupuestario. Ahí tenemos el dictamen a la liquidación de los presupuestos, o los informes de liquidación de los presupuestos de las instituciones descentralizadas, como ejemplos de actos de control.

–El segundo cuadrante, que es el que está arriba y a la izquierda, representa el control previo presupuestario, y como ejemplo clásico: la aprobación de los presu-puestos.

–En el tercer cuadrante, abajo y a la izquierda, aparece el control previo no presupuestario. Ahí entran refrendo de contratos y resoluciones sobre recursos de apelación y de objeción.

–En el cuarto y último cuadrante, se encuentra el control posterior no presu-puestario, y me tomé la licencia de poner la palabra auditorías. Digo la licencia porque, en mi opinión, las auditorías son investigaciones, pero aquí, a lo interno de la Con-traloría, tienen una connotación más puntual, la de referirse a estudios sobre algún aspecto específico de alguna institución, en algún período de tiempo determinado.

Entonces, ¿en cuál cuadrante nos vamos a ubicar más?, ¿hacia dónde vamos a dirigir más recursos y hacia dónde menos, según estas posibilidades?

Antes de seguir, quisiera repasar una lección de economía sobre la curva de transformación. Puse incluso los mismos bienes que Samuelson: cañones y mante-quilla. Los cañones en el eje “X” y la mantequilla en el eje “Y”, tal como se muestra en la figura que aparece de seguido:

Los teóricos de economía nos decían que no podemos hacer todo con los re-cursos disponibles, que existe una frontera, o curva de transformación, que representa las combinaciones de máxima producción de esos dos bienes posibles. No se puede estar en un punto como “N”, por eso lo llamé “N”, porque NO se puede. No pode-mos aspirar a eso, no podemos hacerlo todo, y cuidado si por querer hacer de todo, nos colocamos en un punto como “A”. Un punto como “A” representa un punto


de ineficiencia, porque con la misma cantidad de recursos podríamos producir más cañones teniendo la misma cantidad de mantequilla, o más mantequilla teniendo la misma cantidad de cañones, o alguna combinación de estas dos opciones, la cual está representada por una infinita cantidad de puntos que se ubican entre “B” y “D”, a lo largo de la frontera de transformación, por ejemplo “C”.

En síntesis, con los recursos que disponemos y a propósito de dónde nos vamos a ubicar, en cuál cuadrante más que en otros, debemos recordar que con recursos escasos tenemos una frontera que nos limita la producción, pero que no por eso debemos quedarnos debajo de la frontera, pues seríamos ineficientes.

La exposición que haré a continuación está estructurada en los siguientes seis puntos:

1. El control externo es consubstancial a los sistemas democráticos de gobierno.2. La ubicación de la Contraloría en el mundo del control.3. El presupuesto: ¿qué es y para qué sirve?4. Control previo versus control posterior.5. Determinantes de la política de fiscalización: un enfoque histórico.6. Las tentaciones que nos acechan.

El primer punto dice: El control externo es consustancial a los sistemas democráticos de gobierno. En efecto, en cualquier sistema de gobierno donde el gobierno sea del pueblo y esté repartido en poderes, se requiere de control externo para verificar que un Poder no se exceda, o para verificar que un Poder, –como el Ejecutivo–, ejecute la voluntad de otro, –como el Legislativo–. Si no hay control, es impensable el adecuado funcionamiento del gobierno. Noten que no he dicho previo ni posterior, he dicho externo; externo quiere decir que lo ejerce un Poder con respecto a otro Poder. En conclusión, no se puede concebir el funcionamiento de un sistema político, donde el poder proceda del pueblo, sin la operación de controles externos.

Punto número dos: La ubicación de la Contraloría en el mundo del control. Dice la Constitución Política: “La Contraloría es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública”. Ahí nos ubica: antes que nada, pertenecemos al Poder Legislativo. Somos del Poder Legislativo y vigilamos que se cumpla su voluntad, pero añade la Constitución: “…en materia de Hacienda Pública”, es decir, sobre aquello que se hace con los activos, con las deudas, con los ingresos y con los gastos de los entes públicos.

En el caso del Gobierno Central, la Asamblea Legislativa emite una voluntad acerca de cuáles son los ingresos y qué quiere hacer con esos ingresos, y a ella le co-rresponde volver a verificar que esa voluntad se cumpla. Obviamente la Asamblea, por su función principal de legislar y ejercer el control político, no se dedica ella misma a realizar esta verificación, sino acude a una institución técnica e independiente que lo haga, no para que termine de hacer el control político, sino para que le ayude, le dé su opinión, y vigile los bienes del Estado. Eso somos nosotros.


El presupuesto, en todo este contexto, es una herramienta que ayuda en el control. Si no estuviera sería más difícil ejercerlo; si está, podemos aprovecharla en mayor o menor grado.

Me gusta expresar esta idea acerca del lugar en el que se encuentra la Contra-loría en palabras de Alejandro Ramírez, quien tiene un libro que se llama “Sistema de Hacienda Pública” donde dice: “La injerencia política en las finanzas públicas no puede terminar en el acto de aprobación del presupuesto y orientación general de la política financiera por parte del Congreso, ya que ello no es garantía suficiente de que aquel va a ser ejecutado por el gobierno dentro de los límites de las autorizaciones y mandatos en él consignados … Por tratarse de una vigilancia de la ejecución presupuestaria … no puede corresponderle al mismo Poder Ejecutivo, encargado de realizar las operaciones de ingreso y de gasto en que consiste. Se confundiría ejecutor con contralor, haciendo nugatoria la vigilancia. … Es importante dejar establecido que incumbe primariamente al Congreso la vigilancia o control fiscal. Ocurre, sin embargo, que dada la índole de la función legislativa propia de aquél y la propia de la vigilancia fiscal que se relaciona con el control de las opera-ciones de ejecución presupuestaria por el gobierno, esta, si bien emana del Congreso, no la puede ejercitar directamente sino en lo que se refiere a determinados aspectos más o menos amplios y de conjunto. De ahí que en cierta forma se pueda hablar en el Estado moderno de una cuarta rama del poder político: la fiscalizadora, compuesta por los organismos encargados del control fiscal técnico o vigilancia financiera, y los organismos encargados de la vigilancia administrativa y judicial (Contraloría y Procuraduría)”.

Punto número 3: El presupuesto: ¿qué es y para qué sirve? El presupuesto es una herramienta, un instrumento que le sirve a la Administración para ordenar lo que va a hacer con la plata. Están los ingresos, están los gastos; la Administración decide qué va a hacer con ellos y plasma esa decisión en un presupuesto. Pero, además, esa herramienta sirve para el control, para que una Administración, de acuerdo con la voluntad de otro Poder, no se salga de ciertos límites. En nuestro caso, es una herra-mienta al servicio de la fiscalización en manos de la Contraloría.

El presupuesto tiene una serie de principios que deben cumplirse. En el caso de las instituciones descentralizadas, la Contraloría tiene, además, la función de aprobar los presupuestos de estas instituciones, y de vigilar su ejecución y liquidación.

En resumen, el presupuesto es una herramienta de ordenamiento y una herra-mienta de control, tan detallada como se desee, tanto para nosotros, que aprobamos algunos presupuestos, como para lo que se aprueba en la Asamblea Legislativa.

El detalle del presupuesto puede ser poco, como el que opera en la Contralo-ría, ya que aprobamos presupuestos a nivel de las partidas que se limitan a nada más que 10 rubros o renglones. O puede ser a nivel de subpartidas, como se aprueba el presupuesto del Gobierno Central en el Congreso. Ese detalle puede ser aun mayor, como ocurre también en el caso del Gobierno Central, cuando los diputados exigen detalles adicionales más allá de la descripción de las subpartidas. Hay entonces toda una gama de posibles niveles de detalle.


Cuarto punto: Control previo versus control posterior. Este tema es difícil y nos compromete. Cuando nosotros hablamos de esto estamos en la situación a la que se refería un pensador del conocimiento científico, en cuanto a que todo científico, a la hora de ver un objeto de estudio, tiene una circunstancia personal de la cual le es imposible desprenderse para analizar el objeto. Y a nosotros nos pasa eso al hablar del control previo y del control posterior.

El control previo, en nuestro caso, implica que la Contraloría ejecute un acto como requisito para que la Administración continúe: aprobar un presupuesto, refrendar un contrato, resolver sobre una apelación. El control posterior es el que se verifica después de consumado el acto por parte de la Administración.

¿Hay un riesgo si ejercemos los dos tipos de control? Sí, está el riesgo de que nos equivoquemos o que cambiemos de parecer respecto a algo que dijimos un año, un mes o tal vez unos días atrás. ¿Qué hacemos cuando llega el momento del con-trol posterior? Mucho se dice aquí que el control previo compromete el ejercicio del control posterior. En efecto, eso es cierto, lo compromete, es un riesgo. ¿Y eso significa que debemos desterrar el control previo?, ¿que el control previo y el control posterior son incompatibles? Yo digo que no, que hay que vivir con ese riesgo, hay que administrarlo; lo que tenemos que hacer es trabajar con excelencia, para minimizar el riesgo de encontrarnos con una mala decisión en el control posterior, porque vamos a ser jueces, en el control posterior, de actos en los que participamos en el control previo. El otro ingrediente es tener la valentía de rectificar a tiempo, pero el caso es que ambos controles pueden coexistir.

Se dice también que el control previo, cuando no es directamente coadminis-tración, es la antesala de la coadministración. Decir que coadministramos constituye para nosotros una grave ofensa. Sin embargo, aunque intentemos negarlo, lo cierto es que a veces hemos coadministrado.

El siguiente punto, es el del Enfoque histórico de los determinantes de la fiscalización. En los años ochenta, en la Contraloría, había tres departamentos que realizaban las funciones sustantivas: el de Control de Presupuesto, el de Auditoría y el Departa-mento de Licitaciones. En esa época, la Contraloría revisaba todos los documentos de ejecución presupuestaria del Gobierno Central; les daba un visado. No se podía pagar una sola factura sin que la Contraloría estuviera de acuerdo. Eso era coadmi-nistrar, ¿o no? ¿Y eso era malo? No. La Contraloría contribuyó mucho al adecuado uso de los fondos públicos.

Desde mi punto de vista, la práctica de la fiscalización es la resultante de la suma de varias cosas, no es la decisión puntual de un determinado momento; es la resul-tante del marco jurídico, de la disposición que tengan los funcionarios y los jerarcas para realizar el control, y del influjo del entorno. Sino, ¿cómo se explica que de un momento a otro, la Contraloría decidiera incluir en su Memoria Anual un capítulo que se llamaba “Dictamen de la liquidación de los presupuestos”? A pesar de que el artículo 181 de la Constitución dice que la Contraloría tiene que rendir ese dicta-men, no lo hicimos durante 40 años; y no fue porque vino la Ley de Administración


Financiera de la República y Presupuestos Públicos del 2001 por lo que finalmente lo hicimos, sino porque quisimos hacerlo.

Por supuesto, también depende de las leyes vigentes. Cuando ingresé a la Contraloría estaban vigentes la Ley Orgánica del año 50 y la Ley de Administración Financiera del año 51, que no hablaban de objetivos, ni de metas, ni de indicadores; tenían una visión fiscalista, con sanciones fuertes. En mi criterio, la nueva Ley de Administración Financiera vino a vincular el presupuesto con los planes, los objetivos, las metas, la eficiencia y la eficacia. También contribuyó a esto el tema de las rectorías, lo cual pudo impulsar un poco a que la Contraloría descargara, en la Administración o en los rectores, algunas funciones de control.

Desde una perspectiva histórica, la práctica de la fiscalización es la resultante de todas estas cosas. No tuvo que venir la Ley de Administración Financiera del 2001 a decirnos que habláramos del plan-presupuesto. Ya en lo que se llamó Dirección General de Presupuestos Públicos, en los años ochenta, se vinculaban los planes y los presupuestos; se hizo un trabajo grande en la manera de abordar el tema de la vinculación.

Llega el sexto y último punto, Las tentaciones que nos acechan. Dije anteriormente que coadministrar no fue malo, y hoy nos acecha la tentación de coadministrar. Hay que tener cuidado: coadministrar puede ser válido cuando la Administración está en pañales, y eso puede evolucionar.

Otra tentación que nos acecha es la de simplificar demasiado, al punto de que desnaturalicemos la función. Es una tentación en la cual debemos evitar caer. Otra más es la de centrar demasiado la atención en la herramienta, en el presupuesto, en el trámite y perder de vista que esa herramienta, ese trámite, tienen un trasfondo, un para qué. No podemos perder de vista el para qué. También debemos evitar la falacia de creer que si una función no la hacemos lo suficientemente bien, es porque no es buena, y por lo tanto, debe dejar de hacerse. Eso no es así. Se puede desempeñar una función con excelencia, todo lo excelente que se quiera, y convertir el ejercicio de aquella función en una maravilla. Alguien puede empezar a hablar de un tema que parece insignificante, pero si esa persona se vuelve experta, su tema adquiere relevancia y pertinencia. Esto es cierto en los diversos ámbitos del conocimiento, y, desde luego, en la fiscalización.

Como última tentación, está la de enfocarse demasiado en los productos y no en los procesos, como por ejemplo, en el producto que se genera al aprobar un presupuesto o al emitir un informe de liquidación de un presupuesto. En efecto, la Constitución Política nos pide un producto, pero, ¿qué hay del proceso de conocer una institución? La Contraloría debe conocer a fondo la gestión de la institución, de manera que si el día de mañana dejamos de contar con la colaboración de un determinado funcionario, la Contraloría pueda ser capaz de reproducir su experticia en torno a la gestión de la institución que fiscalizaba ese funcionario, porque como institución, se ha fijado en el proceso, más allá del producto de la aprobación del presupuesto.


Si eso no es cierto, ¿por qué hicimos el Informe de medio período, el del 30 junio?, ¿cuál ley nos mandó hacer ese informe? En efecto, hay una ley que nos lo manda, la Ley Orgánica, pero allí dice que ese informe se va a hacer en las fechas en que la Comisión de Ingreso y Gasto Público nos lo pida. Pero resulta que aún no nos lo ha pedido: y sin embargo lo hicimos, porque quisimos. También hacemos porque queremos el Informe de aprobación presupuestaria; ninguna ley lo pide, y lo estamos haciendo en el mes de febrero. ¿Algún informe no hicimos porque no quisimos? Sí, el de analizar el proyecto de presupuesto y pronunciarnos al respecto; pero nunca lo hicimos, hasta que vino la LAFRPP y nos mandó hacer el Informe Técnico.

Todo lo anterior es para decir que, si nos enfocamos demasiado en el producto, podríamos perder de vista el proceso. Y vigilar el proceso también está mandado por la Constitución: “… fiscalizar la ejecución y liquidación de los presupuestos …”.

José Luis Alvarado Vargas59

Los controles externos son necesarios porque juegan el papel de balance en nuestro Estado de Derecho, dentro del ya conocido sistema de pesos y contrapesos. Estos han venido evolucionando para ajustarlos a una posición más facilitadora del accionar de la Administración, lo que ha llevado a la idea de dejar el control previo como responsabilidad de la propia Administración.

Considero que el control previo y el posterior son complementarios, nunca han sido ni serán antagónicos. No es necesario controlar igual a todos, pero sí se deben controlar a todos de alguna forma. Creo también que los controles deben ser situacionales y flexibles, y que depende de qué y a quién es necesario controlar.

Los controles previos tienen como ventaja el ser parte de esos pesos y contrape-sos en el Estado de Derecho, así como garantizar, de alguna forma, la independencia política en la toma de decisiones públicas: controlar excesos, poner un freno a la corrupción y garantizar la situación apegada a la legalidad. Como desventaja está la coadministración, que es un tema muy relativo y que molesta, de acuerdo a la conveniencia.

Los entrabamientos, la burocracia y el traslado de responsabilidad de la Con-traloría van emparejados a lo que se viene hablando. De manera que, en un esquema simplificado, no se podría ver el control previo o control preventivo como una res-ponsabilidad de la Administración. Esto implicaría la posibilidad de eliminarlo de la Contraloría, y activar, entre otras cosas, el sistema de control interno, reservando a la Contraloría el control posterior y las Auditorías Internas, dentro de todo el Sistema de Fiscalización Superior de la Hacienda Pública.

En un esquema como el mencionado, surge una serie de dudas, entre ellas si la Administración Activa está preparada para asumir el control previo; si las condiciones 59 Gerente del Área de Denuncias y Declaraciones Juradas perteneciente a la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, de la CGR.


estan dadas, si es prudente dar ese paso en un entorno de desconfianza, debido a la corrupción que impera o por contar con funcionarios públicos en una situación aco-modaticia y con un corto período de gestión, que tienden a evadir la responsabilidad; o si son satisfactorios, en este momento, los resultados de control interno.

Por otra parte, ¿quién forma opinión sobre la pertinencia de los controles? ¿A los que les incomoda o a los que les beneficia? Esto es parte de la reflexión que hay que hacer, dentro de la cual deben también valorarse las acciones ya ejecutadas por la Contraloría en el tema de los controles internos, para tener datos y dar respuestas a estas y otras interrogantes.

Haciendo referencia a la situación histórica del control previo presupuestario, podemos decir que, al inicio, la Contraloría revisaba partida por partida, e incluso, en muchas ocasiones, participaba en la elaboración misma del documento; era una actuación totalmente “maternal”. Posteriormente, se pasó a la “asesoría”, la cual no distaba mucho de lo anterior, pues se le pedía a la Administración que lo hiciera, para que en la Contraloría se le asesorara; pero el resultado era que no se hacía nada, que venían aquí para que se les asesorara sobre lo que no habían hecho, porque ya se había creado esa cultura de “alcahuetear”. En algún momento se dejaron atrás esas prácticas, pero se cayó en lo que, a mi modo de ver, es una aprobación arbitraria. Se coadministraba literalmente, ya que desde la Contraloría se decidía que sí y que no se incluía. Esto fue creando un recalentamiento en las administraciones, y el presu-puesto se convirtió en sinónimo de obstaculización, por el tiempo que se duraba y la regulación excesiva.

Posteriormente, vino el proceso de modernización de la Contraloría, y se dio un salto importante, ya que se empezaron a tomar medidas para flexibilizar ese control, y se le empezó a dar un enfoque hacia la planificación. En ese momento, el presupues-to dejó de ser tema de discusión, ya que la Administración se sintió relativamente cómoda con las medidas tomadas, debido a que se le facilitó o flexibilizó, pero se mantuvo el tema de la responsabilidad. Creo que tenemos que reflexionar también acerca de que sí bien se da una simplificación, al final de cuentas la Administración siempre va a poder decir que la Contraloría lo aprobó. Estos cambios representan un avance, y vemos que, a lo externo, el tema parece no incomodar a nadie, lo que no es ni bueno ni malo, es relativo; sin embargo, a lo interno, parece que todavía incomoda en algunas cosas.

También las aperturas, reformas y leyes especiales han introducido cambios re-levantes en el tema del control previo presupuestario. ¿Cuál ha sido el efecto de todos estos cambios? En general, se ha tenido cosas positivas y negativas. La reacción de la Administración ha sido muy positiva y se ha iniciado el uso de tecnologías alrededor del tema presupuestario, el cual hay que impulsar y desarrollar. A lo interno, por un lado, se ha permitido disminuir el contingente fiscalizador dedicado a este proceso y se han fortalecido otros; sin embargo, por otro lado, se percibe que el valor agregado ha disminuido, y que se ha perdido información relevante en este tipo de aprobación.


Además de resaltar los temas que están pendientes de desarrollo en materia presupuestaria, como el impulso de presupuestos por resultados, el articular el bloque de legalidad, el control concomitante, entre otros; hay que hacerse una gran pregunta: ¿para qué está sirviendo el control presupuestario que actualmente realizamos?, ¿cuál es el valor agregado que le está aportando a la fiscalización? Y ese control, ¿servirá para los propósitos que busca la Contraloría?

Lo que hacemos es aprobación presupuestaria, y en eso, tenemos gran exper-ticia y muy buenos fiscalizadores-aprobadores, pero el tema es si tenemos fiscaliza-dores-presupuestarios. Esos dos conceptos no son lo mismo. Siento que se necesita un desarrollo mayor en el fiscalizador dedicado a labores presupuestarias, para que trascienda el tema de la aprobación y se enfoque en el proceso presupuestario, que es lo que estamos llamados a fiscalizar. La aprobación es solo un momento de todo el proceso presupuestario, y, probablemente, de los momentos que menos le aportan a la fiscalización. Lo importante es que la fiscalización presupuestaria sirva como insumo de calidad a la fiscalización posterior, y dé base para un proceso adecuado de rendición de cuentas; es decir, lo importante es ir a los resultados mismos del presupuesto. En cuanto a esto, tampoco se puede obviar la necesidad de articular los procedimientos para la aplicación de responsabilidades asociadas a los procesos de planificación y presupuesto.

Por otra parte, cabe añadir que la aprobación presupuestaria que realiza la Con-traloría está “encapsulada”, es una discusión a lo interno y con la Administración, y un poco con la Asamblea Legislativa, pero no trasciende a la ciudadanía.

Los contratos que vienen a la Contraloría, que yo no los veo como presupuestos, que vienen con propuestas de la Administración sobre lo que va a realizar en un año determinado, deben ser de conocimiento de la ciudadanía, para que ésta se convierta en un agente que impulse la rendición de cuentas. Debemos brindar información transparente y de forma regular a la ciudadanía, y no solamente en el momento de la aprobación, sino también en el momento de la ejecución; se debe informar sobre cómo se van ejecutando dichas propuestas de gastos aprobadas, y cómo se van logrando.

Se debe hacer efectivo el principio de publicidad que está consagrado en la Ley de Administración Financiera y que dice: “En aras de la trasparencia, el presupuesto debe ser asequible al conocimiento público por los medios electrónicos y físicos disponibles”, pero sin tecnicismos. No es válido creer que se tiene transparencia poniendo en la página Web del Ministerio de Hacienda el presupuesto nacional, cuya lectura está reservada para iniciados. Se debe comunicar con claridad en qué se van a invertir los recursos públicos, no la discusión acerca de cómo hacerlo. Se deben mostrar proyectos completos sobre los que se puedan exigir cuentas.

En síntesis, debemos repensar y rehacer la aprobación presupuestaria, y buscar una forma diferente de hacerla, pero con base en su razón de ser y del valor agregado que pueda dar. Sólo si se tiene claro el para qué, podremos determinar correctamente el quién, el cómo, los medios y las herramientas del control presupuestario. Debemos trascender la aprobación a la fiscalización del proceso presupuestario, con un énfasis


en la evaluación de resultados, lo cual sería un valioso insumo para la fiscalización posterior y alimentaría también nuestra planificación estratégica.

Lilliam Marín Guillén 60

Mis criterios o énfasis difieren de los de mis compañeros de mesa; no obstante, comparto la idea de la coexistencia de los controles previos y de los controles poste-riores; siempre que exista un balance y una administración de riesgos. El artículo 183 de la Constitución Política nos otorga independencia funcional y administrativa, y además contempla el control posterior. Entonces, la Contraloría en su accionar tiene que tener muchísimo cuidado en hacer estos balances, para que con la objetividad y la independencia que debe prevalecer, el control posterior no se vea afectado por las decisiones previamente tomadas. Es decir, debe prevalecer, siempre y en todo mo-mento, la minimización de los efectos que nuestras actuaciones previas puedan tener en el control posterior que ejercemos, porque es innegable, aunque con diferentes grados de matiz, que los controles previos sí comprometen el control posterior. Eso es algo que se puede administrar, pero que no podemos tapar.

El artículo 184 de la Constitución Política establece los controles previos que tenemos que realizar. Nos dice que tenemos que visar. Aunque se diga que hay un momento histórico en que el visado se justificó, me parece que, desde hace muchí-simo tiempo, este control se convirtió en una barbaridad. Con el visado estamos metiéndonos con el proceso propio de las oficinas financieras de las instituciones. Es importantísima una reforma constitucional que lo traslade a la Administración, porque es un vestigio absoluto del pasado, un acto arcaico con el que no podemos continuar en un momento moderno, cuando estamos haciendo una evolución de controles, y cediendo funciones a la Administración con la Ley de Control Interno. También dice que hay que aprobar e improbar los presupuestos, y lo debemos seguir haciendo; pero ahora administrando riesgos y estableciendo matices.

Posteriormente, vamos a hacer el control posterior, que es la esencia de los Entes de Fiscalización Superior a nivel mundial. En una resolución de un tribunal colombiano se define que el control posterior que ejercen las Entidades de Fiscaliza-ción Superior es posterior y selectivo. El control posterior es selectivo porque hay un principio de costo-beneficio. No somos un cuerpo de policía para tener un funcionario de Contraloría detrás de cada funcionario público pensando que seguramente éste va a cometer una irregularidad. Así no es como funciona; este control recae sobre las operaciones y procesos ya ejecutados. Es selectivo porque se lleva a cabo mediante muestras representativas de recursos. Tampoco es que vamos a ir a todas las institu-ciones, ni vamos a ver todos los procesos, porque existen reglas estadísticas que nos

60 Gerente del Área de Servicios Públicos Generales y Ambientales, perteneciente a la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, de la CGR.


dicen que cuando se toma una muestra, los resultados se pueden inferir a la población y dar aportes significativos. Se realiza sobre cuentas, operaciones, actividades, para obtener conclusiones válidas sobre el universo respectivo. El propósito es un accionar más eficiente y económico de las entidades del sector público para el logro de los fines.

Todo control, previo o posterior, que haga la Contraloría, tiene que ir enfo-cado en que se preste un servicio público eficiente y de calidad, dentro del marco de legalidad, evidentemente. Entonces, ¿qué es la contratación administrativa, qué es el presupuesto, qué son todas estas herramientas? Son medios para lograr fines. Tenemos que tener esto muy presente. Todo lo que hagamos tiene que ir en pos de los resultados de la institución. Una institución tiene que prestar el servicio que la ciudadanía está esperando, y hacerlo en forma oportuna y con calidad; y todo lo que nos conduzca a ello es bueno y todo lo que no nos conduce a ello es malo.

En la DFOE tenemos el control de eficiencia, las auditorías operativas, herra-mientas que le dan oportunidad al control posterior de mostrar que por el hecho de ser posterior, no significa que se llega en forma inoportuna. En algunos casos hemos sido inoportunos, no podemos cegarnos, pero la oportunidad viene dada en ese con-trol de eficiencia. En esto hay muchos ejemplos. Está el caso del informe del recurso hídrico, que en este momento está en consulta de la Administración, del CENARA, del AyA y del MINAET. Si las disposiciones que están en este informe se llegan a cumplir, estamos previniendo que la cantidad y calidad del agua de este país se proteja, para que en los próximos años Costa Rica pueda contar con este elemento vital de sobrevivencia. En el informe se puede leer “hallazgos”, “disposiciones”, donde se les dice que no van a poder seguir actuando individualmente; ahora los tres tienen que trabajar juntos. Tienen que hacer un inventario de los mantos acuíferos, determinar cuáles estudios hidrogeológicos y en qué orden de prioridad se van a hacer; tienen que tomar medidas administrativas, inventariarlas, publicarlas en La Gaceta, para que el otro no haga demérito y una serie de cosas. Si eso no es ser oportuno, si eso no es ser pertinente, entonces yo no sé qué pueda serlo.

Hay otra forma, otro medio para llegar al fin: los procesos de contratación. Está saliendo un informe del Poder Judicial en un momento que no se puede decir que hayamos sido inoportunos. Se trata del momento en que se hizo la contratación de un sistema de información por 1,8 millones de dólares; y ahora estamos determi-nando que la Administración quitó la cláusula de garantía, quedando en indefensión en esta adquisición. La quitó para bajar costos y para cumplir con el tiempo, porque tenían una fecha límite establecida por el BID. Además, resulta que tampoco van a hacer la implementación del sistema. Nosotros le decimos a la Administración que está contratando un sistema de información que cuesta mucho dinero, para el que no negoció la garantía y que cuando fue a negociarla (como no la metió en el cartel, tenía muy pocas posibilidades ya para hacerlo), lo que le dieron fue un año de garantía y en forma telemática, que es la mínima que puede otorgarse. También le decimos que como no lo va a implementar, le pueden entregar lo que sea y no tiene forma de defenderse. Este riesgo no se ha materializado, se está llegando oportunamente y se


le está señalando que debe indicarle a la Contraloría qué medidas va a tomar para minimizar los riesgos de perder 1,8 millones de dólares. Vamos a ver cómo nos va a asegurar que no se va a perder esa cantidad de dinero, pero no estamos llegando cuando ya se perdió. Yo quiero destacar que no tenemos que calificar mal el control posterior con el argumento de que es inoportuno, de que no es pertinente y todo lo demás que se dice afuera. Es importante fortalecerlo y guardar la objetividad.

A partir de la Ley General de Control Interno y otra normativa, estamos tratando de reducir los controles previos y de trasladar la responsabilidad a la Admi-nistración. No se trata de debilitar el control previo, sino de que la Administración Activa asuma lo que le corresponde. Toda actuación y todo rediseño de procesos que haga la Contraloría tiene que tender a que la Administración Activa asuma su responsabilidad. No podemos seguir emitiendo normativa que pretende ir trasladando la responsabilidad, mientras que en la práctica no lo hacemos realmente.

La Declaración de Lima del INTOSAI dice que la corriente dominante es con-centrar los esfuerzos de las Entidades de Fiscalización Superior en el control posterior y no en el control previo. Debemos tomar en cuenta estas corrientes internacionales, porque al cabo de los años, más tarde o más temprano, nos van a aplastar. No estoy diciendo que eliminemos todos los controles previos, pero sí que lo hagamos de forma en que se considere el entorno internacional en la materia. La Declaración también dice que cada país es específico, entonces unos controles prevalecerán y otros no. Sin embargo, está claro que parte de la premisa general de que los controles previos van en reducción.

En la DFOE tenemos una lista interminable de controles previos. Aprobamos cánones, tasas, tarifas, hacemos calificación de idoneidad desde una perspectiva de lo que se percibe. Me parece que esto es como el visado de gastos, que no debería ser asumido por la Contraloría. Pero si la organización y la estructura general del Estado no prevén quién debe asumirlo, entonces no hay otra opción: lo seguiremos haciendo. Sin embargo, no deberíamos comprometer el control posterior sólo porque no hay nadie que lo haga. Si uno aprueba una tarifa, tiene que aprobar la metodología de la tarifa, los insumos que la componen, de modo que, si después vamos al campo a revisar esos ingresos, ya estamos comprometidos; además, eso es propio de la Administración. Por otra parte, si estamos defendiendo la autonomía de las municipalidades y la autonomía de las instituciones, entonces, ¿cómo es posible que nosotros les aprobemos una tarifa? Me parece que eso no debería ser. Deberíamos ir tendiendo a minimizar y a quitar.

En cuanto a la aprobación del presupuesto que nos manda la Constitución y que por tanto, hay que realizar, lo que tenemos que hacer es redimensionarla. El acto de aprobación presupuestaria es una pequeña parte de un proceso mucho más grande y más rico. El presupuesto es la expresión financiera de los programas, de los objeti-vos, de las metas que tienen las operaciones y que se reflejan en el Plan Operativo Institucional, no es un fin, es una simple herramienta para obtener productos, bienes y servicios oportunos y de calidad. El presupuesto tiene la formulación, la discusión, aprobación y promulgación, tiene la ejecución, la contabilidad del presupuesto, la


liquidación, el control y la evaluación; o sea, el ciclo presupuestario va más allá de una aprobación. Lo que hace la Contraloría es un puntito de una fase que se llama “discusión, aprobación y promulgación”, que a su vez consta de una aprobación in-terna del jerarca institucional y luego de un órgano de fiscalización externo que le da otra aprobación. Entonces, tenemos que saber que es más importante hacer una fiscalización del ciclo presupuestario que el mero acto de aprobación, sin demérito del acto en sí. No tenemos que sobredimensionar el acto de aprobación; veámoslo, es importante, pero veámoslo inmerso dentro de un círculo presupuestario donde deberíamos tener recursos para ir y fiscalizar en forma concomitante y posterior. Hay que verlo en conjunto.

Hay otros aspectos importantes a considerar. La aprobación presupuestaria no asegura que se tengan todos los criterios suficientes para fiscalizar lo que haya que fiscalizar. Tiene algunos elementos muy importantes para la fiscalización posterior, pero no los tiene todos. No podemos negar que nos compromete en otras etapas, como lo hace todo control previo; lo que hay que hacer es minimizar riesgos. Nosotros aprobamos por partida, aprobamos grandes rubros, muy generales. Esos rubros tan generales se acompañan de explicaciones y justificaciones que no se redactan bien y que desde aquí, desde un escritorio, con doce días para aprobar, con un expediente muy limitado, no permiten saber si el bien o servicio que se presupuesta es perti-nente o no para el servicio público al que se refiere. Lo que quiero decir es que esta herramienta es muy limitada. Necesitamos más que eso para fiscalizar y saber que la institución está cumpliendo los fines que debe cumplir. Definitivamente esto se tiene que completar. Tenemos las modificaciones internas que debe hacer la Administra-ción. La vinculación del plan-presupuesto es sólo el 5% del presupuesto millonario de algunas instituciones, así que, al hacer modificaciones, ellas siguen manejando su presupuesto; entonces, el que nostros lo hayamos aprobado no implica que las instituciones lo vayan a manejar bien.

Este tipo de controles agregan tramitología, en efecto, pues eso es inherente a todo acto previo. Se tiene que mandar a aprobación de la Contraloría; con sólo eso agregamos burocracia y tramitología. Entonces, que sea la mínima posible.

No hay instrumentos coercitivos suficientes, o no se han explorado, para que la Administración activa cumpla con los requerimientos presupuestarios. El peor castigo que le podemos otorgar a una institución es improbarle todo su presupuesto; pero resulta que como la institución es tan mala y no cumple nada, aunque le impruebe el presupuesto en su totalidad, sigue rigiendo el presupuesto del año anterior; y resulta que el del año anterior es tan parecido que finalmente no estamos afectando a la institución. Esto es un legítimo saludo a la bandera que hay que valorar muy bien.

Hay que fortalecer los rectores, porque las metas, los indicadores, los objetivos, llegan mal diseñados, mal redactados. No saben lo que es un objetivo, lo que redactan es una acción, no definen buenos indicadores, no pueden medir nada. Así llegan los presupuestos a esta Contraloría General. Hay un rector que se llama MIDEPLAN y hay otro que se llama Hacienda, que no están cumpliendo bien su papel. La Contraloría


no debe asumir el rol de los rectores, ellos tienen que asumir sus propias funciones.Finalmente, a mí me parece que mientras el mandato constitucional persista

–porque creo que podría eliminarse–, debemos hacer la aprobación presupuestaria, pero de una manera diferente. Tenemos que convertirla en un instrumento que sirva para algo más, podemos potenciarla. Se debe simplificar al máximo, pero no en su aporte y valor agregado, sino en la forma en que la hacemos, para que no represente un estrés para la institución ni tampoco para la Contraloría. Deberíamos contratar un sistema de información, afuera para que sea más rápido, que permita tener el detalle del presupuesto de las instituciones en tiempo real. El jerarca debe oprimir una tecla para darle la aprobación institucional, luego el rector debe oprimir otra tecla para garantizar que ese presupuesto está acorde con los planes sectoriales y de Gobierno, y luego, el respectivo Gerente del Área de la DFOE debería apretar otra tecla para dar otra aprobación a ese presupuesto. Todo el análisis financiero que proporciona un instrumento de estos, debe realizarse automáticamente: nosotros no podemos gastar tiempo en aquello que puede hacerse automáticamente. Yo quedé maravillada cuando se hizo el sistema de información de los partidos políticos. Estos sistemas de información tienen mecanismos que impeden a un jerarca enviar el presupuesto a la Contraloría, si antes, internamente, no se calculó e incorporó el porcentaje para obras de arte que por ley corresponde cuando el presupuesto incluye edificaciones. No tendríamos que estar verificando esos detalles, eso lo haría el sistema. Las partidas presupuestarias deben tener campos obligatorios que no permitan el avance hasta no cumplir con aspectos técnicos y legales. La legalidad es una cosa más rutinaria. Por ejemplo, en el caso de la certificación de la CCSS, ¿por qué obligar a la gente que hace los presupuestos de las instituciones a que vaya a la Caja y pida una certificación en papel?, ¿por qué no podemos entrar a la página Web de la Caja y simplemente ver cuáles son los morosos? Esta tramitología tiene que ser simplificada, incrementando su utilidad con las herramientas informáticas y tecnológicas actuales. Hay cosas lógicas y simples que nos ahorrarían mucho tiempo en el análisis de aprobación, tiempo que podría destinarse a fiscalizar el ciclo presupuestario.


Foro virtual de discusión interna61.Pertinencia de los controles previos externos

Este acápite hace referencia a las características generales y a los principales resultados obtenidos del foro virtual, el cual estuvo abierto a la participación de los funcionarios de la CGR, durante todo el proceso de discusión llevado a cabo sobre la pertinencia de los controles previos externos.

Concretamente, este foro inició el 10 de junio de 2009 y se mantuvo activo hasta diciembre del 2009. Su apertura se hizo con una motivación a la participación mediante algunos interrogantes que llamaban a la reflexión:

• ¿Cuál es su opinión sobre la pertinencia de los controles previos?• ¿Cuál es la relación entre eficacia del Estado y controles previos externos?• ¿Qué aspectos del entorno nacional resalta usted sobre el debate de los últimos

años sobre el control previo externo de la Contraloría General?

Conforme se iba realizando cada uno de los foros presenciales programados, internos y externos, se incorporaba al foro virtual el respectivo audio. Igualmente se incorporaban documentos y noticias referidas al tema en discusión, y las presentaciones aportadas por algunos de los panelistas. El objetivo era mantener permanentemente enterados a todos los funcionarios de la CGR del desarrollo, contenido y estado del debate, pero fundamentalmente estimularlos a emitir sus opiniones, sugerencias y propuestas .

En el foro virtual fueron inscritos los 638 funcionarios de la Contraloría, de los cuales 157 (un 25%) ingresaron al campus, y 29 de ellos hicieron aportes a la discu-sión. A continuación se presenta un resumen de esos aportes, en el cual se muestra el intercambio de opiniones, así como las perspectivas de análisis que predominaron.

Algunos de los participantes ven la función de la Contraloría concentrada en la fiscalización en tiempo real o posterior, y por tanto, proponen que se debería optar por aquellos controles que aporten un valor agregado a la fiscalización que ejecuta

61 Abierto a la participación de los funcionarios de la CGR durante todo el período de la discusión.


la institución. Otros consideran que el control previo es muy necesario, sobre todo en instituciones grandes que manejan muchos recursos y cuya función es estratégica para el país. Para el caso de instituciones pequeñas, piensan que es suficiente con un control previo reducido y con el control posterior tradicional. Estiman además que el funcionamiento objetivo, eficiente y eficaz de los controles previos y de cualquier control, radica en que, tanto el ente que recibe el control como el que lo dictamina, lo reciba y lo dictamine antes, durante y después.

Las intervenciones de los funcionarios van dirigidas al análisis y la discusión acerca de la pertinencia de los controles previos externos que ejecuta la Contraloría. Esto obliga a responder si existe cultura, conciencia y responsabilidad por parte de la Administración Activa en cuanto a asumir ese control previo.

Por un lado, se considera que el país no está preparado para el traslado de ese control previo, por lo que antes de tomar ese tipo de decisión, existe la obligación de analizar la capacidad operativa, sustantiva, y la madurez de la Administración.

Primero hay que estudiar con profundidad sus antecedentes históricos y su contexto; segundo, hay que partir de un estudio de aquellos controles que han sido trasladados a la Administración, tales como el visado y el refrendo, para tener una referencia de esa experiencia; igualmente se debe tener algún conocimiento sobre la experiencia de la aprobación interna en las asesorías jurídicas, para sacar recomen-daciones e identificar la capacidad de la Administración Pública para asumir esas funciones.

Por otra parte, se considera que el esquema de trasladar el control previo a la Administración conlleva el fortalecimiento del régimen de responsabilidad administra-tiva de los funcionarios públicos, su aplicación oportuna, y la definición de parámetros e indicadores de desempeño que permitan una eficaz evaluación de resultados y de rendición de cuentas dentro de las entidades públicas. Esto en la medida en que el funcionario público debe experimentar una alta sensación de riesgo, de ser medido y cuestionado por sus decisiones, y de ser sancionado por sus actuaciones.

Si se llegaran a proponer ajustes en algunos de los controles previos externos, sería conveniente establecer y proponer las reglas de ese posible nuevo esquema: idealmente con la participación de representantes de la Administración Activa, así como de los beneficiarios de los servicios públicos.

En la discusión también se presentan nuevos conceptos. Por ejemplo el de que los controles previos, para ser eficaces, deben fundamentarse en una concepción diferente, deben ser prudenciales. Esto es: a partir de un conocimiento claro del “giro del negocio de cada uno de los sujetos pasivos”, se debe definir un marco de sanas prácticas que puedan ser fiscalizadas o monitoreadas en todo momento y que permitan sustentar criterios sobre los cuales valorar el que la entidad se aparte o no de esas buenas prácticas, sin poner en riesgo el patrimonio público. Además, mediante un sistema de alertas tempranas, puede llegarse a controlar oportunamente el desem-peño de las entidades, sin esperar a que se materialicen las pérdidas del patrimonio


público, y así poder dar más sustento y criterio a la definición de los programas de fiscalización posterior.

La temática relativa a la aprobación presupuestaria se considera relevante, en el tanto se conjugue con la fiscalización de la ejecución presupuestaria, así como con el avance y el cumplimiento del plan anual de cada institución. En la actualidad, el control previo presupuestario se ha convertido en una actividad donde, casi en su totalidad, se analizan únicamente aspectos de legalidad, dadas las limitaciones técnicas que se enfrentan ante la escasa información que remiten las instituciones. Por ello tanto, y considerando el tiempo de vigencia del proceso de simplificación de la aprobación presupuestaria, resulta necesario analizar si el mismo agrega valor o si solo cumple con una obligación constitucional.

La CGR con su hacer, debe contribuir al buen vivir de los ciudadanos y es a ellos a los que debe escuchar y convertir en motor de inspiración de los planes de fiscalización. Sus actuaciones deben enfocarse en todo momento en la generación de valor público, lo que conlleva tener un conocimiento de la forma en que nos percibe la ciudadanía. Ésta se constituye en una variable crítica cuya tendencia debe ser observada con cuidado, para que conduzca a identificar aquellas áreas de mejora que requieren nuestros procesos institucionales, es decir, los mecanismos requeridos para mejorar los estándares de eficiencia y eficacia, en función de la dinámica que le imprime a nuestra institución el garantizar la vigilancia efectiva de los fondos públicos.

A manera de propuestas concretas, se plantea el sustituir el modus operandi del control previo por un esquema que facilite el marco de actuación de las entidades y mejore el control del fiscalizador, como es el caso de la “fiscalización bajo el enfoque prudencial”.

Específicamente en materia de contratación administrativa, se propone susti-tuir el refrendo contralor actual por mecanismos que permitan un control más ágil, oportuno, eficiente y transparente, mediante la automatización y la estandarización, sin perder de vista las particularidades propias de cada objeto contractual. El cartel y el contrato deberían de ser uno sólo, y al final del procedimiento de contratación, el adjudicatario simplemente debería suscribe el cartel, aceptándolo.

También se plantea que en contrataciones complejas, en vez de que el asunto llegue a la CGR al final del proceso para su refrendo, la CGR debería procurar un acompañamiento desde la misma estimación presupuestaria, la elaboración del cartel y todo el proceso en general.

Por otra parte, el debate rescata el potenciamiento de la rectoría contralora, ejerciendo una “canalización de experiencias” de unas administraciones hacia otras.


Tercer foro de discusión interna62. Algunas propuestas de ajuste desde la Contraloría General

Resumen

En este foro se reflexionó acerca de qué hacer con nuestras atribuciones, qué proponerle a quien pueda tomar decisiones acerca de ellas, sin desnaturalizar lo esencial de nuestra función y del sistema de control como tal. Esto obliga a tomar en consideración ciertos aspectos importantes:

• Esta Contraloría es una Entidad de Fiscalización Superior bastante atípica res-pecto de las entidades de fiscalización en el entorno internacional. Eso puede ser producto de un accidente, o de una evolución política que tenga algún sentido y que deba ser administrado con cuidado.

• El aparato estatal costarricense, en el contexto internacional actual, también es atípico. Los cambios en el mercado de telecomunicaciones y de electricidad, por ejemplo, respecto de los ocurridos en los países donde operaron aperturas, son una evidencia.

• Ésta no es una oficina de auditoría, es una Contraloría General, lo que implica incluir funciones de control previo. Debe continuarse con la tendencia que lleva la institución hacia una reducción del volumen del control previo, considerando que hay unos que deben conservarse, pero que hay otros que corresponden a mecanismos de control interno, los cuales, por el volumen de transacciones de la Administración Pública moderna de este país, ya no tienen sentido.

• Hay que redimensionar el control previo frente a una realidad totalmente distinta: vincularlo, conjuntarlo con el control posterior, para potenciar una cadena de valor que conduzca al control de eficiencia, con una repercusión importante en la consecución del fin público.

62 Mesa Redonda: Análisis y definición de propuestas de ajuste de los controles externos previos. Realizada en las instalaciones de la CGR el día 2 de julio de 2009, con la participación de los panelistas Carlos A. Arguedas Vargas y Walter Ramírez Ramírez.


Considerando lo anterior, surge la siguiente propuesta, que ha de ser evaluada en sus consecuencias, con el fin de rectificar o profundizar, y para que los cambios se vayan dando de la forma más ordenada posible, pues no se tiene certeza de cómo deberían ser.

• El visado tiene que eliminarse de la CGR, y debe ser ubicado como un objeto de fiscalización facultativa.

• La aprobación presupuestaria, sobre todo la del sector descentralizado de mayor relevancia, tiene que estar en la Contraloría. Ese sector tiene que estar protegido de la intervención política que pueda dar al traste con el tipo de funciones que desarrolla. Sin embargo, los retos agresivos que enfrenta, obliga a la Contraloría a profundizar en la adecuación del instrumental de control previo presupuestario, para hacerlo compatible con una función administrati-va que debe responder a exigencias de eficiencia en la prestación de servicios públicos. Asimismo, se debe empezar a hacer análisis que muestren la realidad que de esas instituciones se proyecta en el presupuesto, y más allá de éste, para ir acumulando el conocimiento que la Contraloría requiere para dar cuentas de su gestión y propiciar información de calidad, ya sea para activar procesos de control político, o para fortalecer todo lo que tiene que ver con el proceso de rendición de cuentas.

• La calificación de idoneidad como responsabilidad de la Contraloría no tiene justificación, dado que traslada responsabilidad de la Administración al Órgano Contralor.

• La contribución estatal a los partidos políticos ha sido una función que distrae la labor de fiscalización de todo el proceso de gestión del TSE, en relación con el financiamiento a los partidos políticos.

• Es necesario valorar la posibilidad de excluir, de las funciones de la institución, los cánones de regulación, tarifas, tasas y contribuciones especiales.

• La jerarquía impropia debe permanecer en la Contraloría, pero con dos retos muy importantes: la celeridad y la calidad de la decisión de la Contraloría. En materia de objeción, los conflictos deben dirimirse agregando valor al sistema.

• Las autorizaciones de contratación directa deben permanecer en la Contraloría porque son útiles al sistema. Es un control previo que sigue siendo vigente; eso lo ha analizado la Sala reiteradamente.

• El refrendo en su configuración actual debe ser eliminado. Es un mecanismo que, en el momento en el que se produce, cuando ya existe un contratista y un contrato válidamente configurado, es nefasto para todas las partes involucradas. La propuesta es una reforma constitucional al Artículo 184 de la Constitución Política, para eliminar el párrafo 2° del Inciso 1°, que establece el visado y el refrendo. Paralelamente se propone plantear una reforma a la LOCGR, para incorporar ahí el mecanismo de revisión previa de carteles-contrato en negocios relevantes del Estado.


• Los dictámenes del 173 y del 155 en materia de Hacienda Pública, deben permanecer en la Contraloría. Son dictámenes propios de un sistema jurídico que ya está instaurado en esa línea.

• Otros mecanismos como la autorización de tiempo extraordinario, la legalización de libros, la revisión de los reglamentos de organización y funcionamiento de las auditorías internas, no debe subsistir en la Contraloría.

Conservado ese núcleo básico, la Contraloría tiene que mejorar, pensando siempre en que el control no es un fin en sí mismo, en que debe darse en función de las, cada vez mayores, exigencias a las que está sometida la Hacienda Pública.

Walter Ramírez Ramírez63

Para comenzar, yo quisiera rescatar dos ideas fundamentales, de entre las que se han venido tratando en estos foros, relacionadas con el tema de la pertinencia de los controles previos externos .

La primera es la pertinencia o impertinencia de los controles previos en función de su atipicidad, como es el caso del visado y de la revisión de la contribución estatal a los partidos políticos. La premisa de partida es que la CGR debe hacer el esfuerzo para que cualquier control que sea atípico sea extraído del ámbito de cobertura de la institución, teniendo en cuenta el orden que esto amerita y el valor que agrega.

El visado ha sido siempre reconocido por la institución como un control atípico, especialmente a partir de la promulgación de leyes como la Ley General de Control Interno, que ha confirmado que dicha función corresponde a la Administración. Este era un control que hacía que la CGR recibiera alrededor de 120.000 documentos, que ocupaba alrededor de seis u ocho personas, y que solamente representaba entre el cuatro y el ocho por ciento del total del presupuesto nacional. De ahí la necesidad de buscar soluciones, en la medida en que la interpretación jurídica lo permitiera.

Eso fue lo que se hizo cuando se trasladó a la Administración, a partir de los requerimientos que la Contraloría General planteó en su momento. Lo mismo podría decirse en relación con la revisión de la deuda política, el cual representa un control muy similar al visado, con sus características propias.

La segunda idea a rescatar tiene que ver con el valor agregado que aportan los controles previos al cumplimiento del fin público, independientemente de si son típicos o atípicos.

Al hablar de controles previos externos, estaré referiéndome fundamentalmente al tema presupuestario. Como primer punto, quiero reafirmar mi posición respecto a que este control, analizado desde su connotación instrumental, constituye un control típico de la Contraloría General, y que debe quedarse en ella. Sin embargo, es un

63 Gerente de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la CGR.


control que también debe analizarse en el marco del diseño político institucional de este país. Discutir la salida del control previo presupuestario de la CGR, prácticamen-te significa discutir un nuevo modelo de Estado, considerando que este control ha evitado, especialmente en las instituciones autónomas, la interferencia de la acción política. Yo quisiera saber qué habría pasado, por ejemplo, con el ICE, con la CCSS, con las universidades, si ese control no estuviera en la Contraloría. De manera que, es un tema que también hay que plantearlo en esos términos, pero eso no significa que por ello sea pertinente, porque podría no serlo en función del valor agregado que aporte al cumplimiento del fin público.

El control previo presupuestario terminó siendo impertinente hace algunos años, cuando el presupuesto era manejado desde la CGR, dejando de ser un instrumento de la institución, y propiciando la intervención de la Contraloría en las decisiones presupuestarias propias de la Administración.

Fue a partir de los años 2000 y 2001 que la CGR, como consecuencia del pro-ceso de transformación, empezó a realizar esfuerzos para rescatar la pertinencia del control presupuestario, a partir de la idea de que aporta valor público. Lo que hicimos fue colocar el presupuesto en su verdadera dimensión, ordenándolo, simplificándolo, y persiguiendo que la Administración lo asumiera como propio.

El segundo punto es que el control previo presupuestario, más que simplificarlo o suprimirlo, debe redimensionarse. Y así lo ha hecho la Contraloría. Los esfuerzos por rescatar la pertinencia del control presupuestario se realizaron de manera ordenada, responsable, tomando en cuenta muchos parámetros y factores, entre ellos principios constitucionales, jurisprudencia constitucional, actores y experiencia acumulada, así como las posibilidades de mantener una competencia residual para aquellos casos de inadecuados procederes de las instituciones, que recibieran el traslado de ese control.

Además de lo anterior, la CGR estableció planes de seguimiento, para garan-tizar que la Administración actuara correctamente y adoptara el traslado sin ningún problema. Aún así, es necesario continuar con su revisión, incorporando en los planes de fiscalización esas verificaciones, o activando a los mismos actores internos para que asuman cada vez más ese trabajo, con el objetivo de seguir avanzando, cubriendo etapas, y dando saltos que efectivamente lleven a que la actividad presupuestaria y de planificación cumpla con el precepto constitucional de la evaluación de resultados y la rendición de cuentas.

El tercer punto tiene que ver con convertir el proceso presupuestario en una cadena de valor, tanto para las instituciones como para la Contraloría, tomando en cuenta que cada fase del proceso predetermina o condiciona las fases subsiguientes. No es posible la evaluación de resultados de calidad, si hay un mal proceso de planificación, una mala programación presupuestaria, o sin un adecuado proceso de diagnóstico de las necesidades de las personas por cubrir, que incluya la manera de convertir dichas necesidades en términos financieros y presupuestarios, estructurada y ordenadamente.

Este enfoque del control previo presupuestario, como parte de una cadena de valor, implica ir más allá del control per se, implica integrarlo a una gama amplia de


elementos que generan, precisamente, su valor, para lo cual hay que pensar institucio-nalmente, no sólo en las labores de la DFOE, sino también en las responsabilidades, en los procesos contenciosos y en las consultas, porque todas tienen vínculo con el control previo presupuestario. Para ello será necesario un esfuerzo mayor para que los resultados del control (previo o posterior) tengan repercusión importante en la consecución del fin público. Es una fiscalización mejor integrada, mejor concatenada, de mayor fuerza, como consigna el Manual General de Fiscalización (MAGEFI) de la CGR.

El cuarto punto a tratar se refiere a las condiciones para fortalecer la cadena de valor en el ejercicio del control externo, no sólo a nivel de los controles previos sino también de los controles posteriores. La vinculación interna que busca la Es-trategia Institucional debe descubrir todas las ventanas de oportunidad que se dan entre los diferentes procesos, entre los diferentes controles, sobre la base de un único modelo asociado al control de eficiencia. Potenciar el control de eficiencia requiere no abandonar del todo el control previo, sino más bien rescatarlo, redimensionarlo, potenciarlo, hacerlo más vigoroso, de modo en que pueda retroalimentar y apoyar la cadena de valor, y, finalmente, llegar al control de eficiencia que se busca.

El último punto es la evaluación del control previo presupuestario en función del desarrollo de las instituciones. Es el caso, mencionado en estos foros, de la evolución de la jurisprudencia constitucional, que las normas no sólo se analizan a partir de su confrontación en una época determinada, sino que se considera la evolución que ha tenido. Es así como, el planteamiento de una serie de criterios emitidos por la Sala Constitucional en relación con el refrendo, permitió a la Contraloría redimensionar este instrumento. Un ejemplo de esto son las leyes de implementación del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, que plantean retos para el abordaje del control previo y posterior, que ahora se enfrenta a una realidad totalmente distinta. La realidad cambia, las instituciones cambian y el control debe ir cambiando también.

Todo el esfuerzo realizado en los últimos años ha permitido avanzar mucho, tanto desde la perspectiva de la Contraloría en el control previo presupuestario, como también de las instituciones en el fortalecimiento de los planes y los presupuestos. No obstante, persisten muchos rezagos que necesariamente hay que tratar de abordar. Desde la óptica institucional, están aquellos relacionados con la necesidad de inte-gración del plan con la programación presupuestaria, las limitaciones en la medición, y el fortalecimiento del tema de la responsabilidad en los resultados de la gestión presupuestaria. Desde el punto de vista de la Contraloría General, están la necesidad de mayor integración de los controles, el fortalecimiento de las metodologías aban-donando el esquema actual de una aprobación en sentido estricto, la sistematización de la información, así como una aprobación presupuestaria con nuevos modelos de gestión pública.

Como consecuencia, surgen algunos retos. Un primer reto es dar mayor impulso al presupuesto por resultados, tratando de promover herramientas de trabajo y de gestión hacia la mejor utilización de los recursos públicos para la consecución del fin


público que se pretende. En ese sentido, es necesario realizar una labor de diagnóstico interno sobre lo que es el control externo presupuestario, más allá del control previo. Esta es una tarea institucional, en la que intervienen elementos y procesos que se tiene que vincular, y que implica tener claridad absoluta sobre lo que es el control de eficiencia, porque de alguna manera determina cuáles son las condiciones y los ajustes que se le deben realizar a todo el proceso, de manera que integralmente se camine hacia un mismo fin. Tener diferentes enfoques no permite aplicar un esquema de cadena de valor, y la institución no lograría lo que pretende.

Un segundo reto es articular el bloque de legalidad, pues si se presenta la aprobación presupuestaria como un mecanismo de verificación de la propuesta que hacen las instituciones a partir de las reglas del juego definidas, es necesario que otros actores que tienen que emitir algunas de esas reglas, se involucren más, como es el caso del Ministerio de Hacienda y MIDEPLAN. Actualmente MIDEPLAN, como Órgano Rector en materia de planificación, participa más orientado a la planificación nacional, abandonando la emisión de las reglas del juego en materia de planifica-ción de corto plazo. Lo mismo ocurre con el Ministerio de Hacienda, cuya labor se enfoca fundamentalmente en el presupuesto y la Autoridad Presupuestaria, que se concentra en un bloque de instituciones. Este esquema distorsiona todo el proceso de planificación, lo que hace imperativo realizar un trabajo a través de la auditoría, e insistir para que se potencien las competencias que tienen estos Órganos Rectores. La Contraloría, de igual forma, debe analizarse en cuanto a las reglas del juego de cara a todo el proceso de planificación. Entre más claro esté el bloque de legalidad, la aprobación se hace mucho más productiva, permitiendo una mayor incidencia en el mejoramiento de las instituciones y en el fortalecimiento de la cadena de valor, en conjunto con otros procesos de control posterior.

Un tercer reto es el relativo al seguimiento presupuestario, pues a pesar de los esfuerzos realizados, hay que reconocer que persisten problemas de tiempos. Es necesario generar el conocimiento día a día de lo que hace la institución, para ir descubriendo las oportunidades de mejora ante desviaciones, e ir acumulando dicho conocimiento para que la Contraloría General dé cuentas de su gestión y genere in-formación de calidad, y con ello pueda activar procesos de control político, así como fortalecer el proceso de rendición de cuentas.

Un cuarto reto es la aplicación de responsabilidades. Este es un tema que la Contraloría debe fortalecer. Aunque la normativa existente es clara, a partir de la misma Constitución Política, ponerla en práctica no es fácil. En el país, en materia de resultadosprácticamente no pasa nada, ni hay premios ni hay castigos. De manera que aquí hay que hacer un trabajo fuerte.

La capacitación del recurso humano es un quinto reto. El funcionario de la Contraloría cuenta con un buen nivel para el trabajo que se realiza hoy en día, circuns-crito a la aprobación formalista del presupuesto; sin embargo, es requerido un perfil de gerencia pública, de un funcionario conocedor de las políticas, que con soltura y conocimiento experto, pueda hablar de las instituciones e interpretar el desarrollo


institucional. Todo esto con un mismo enfoque del presupuesto por resultados, sin pensar en una metodología en particular, sino como un objetivo en sí mismo.

El sexto reto es potenciar el uso de información integrada y sistematizada, en todos los procesos de la fiscalización de la institución. Hoy se cuenta con muchísima información, inclusive aquella que probablemente no le correspondería desarrollar a la Contraloría General, como es el caso de Sistema de Información de Presupuestos Públicos (SIPP). La fiscalización debe hacer uso intensivo de ella, así como, ir incor-porando la verificación y comprobación de los resultados.

Lo expuesto hasta el momento se asocia principalmente con el control presu-puestario. En el caso del visado de gastos, probablemente éste sea el momento propicio para la revisión de la normativa que le da sustento. En el año 2004, se desarrollaron procesos de contingencia y seguimiento para garantizar que la Administración lo realizara correctamente. Pasado algún tiempo, resulta pertinente revisar el esquema, y determinar, desde el punto de vista de la fiscalización, las siguientes acciones para finalmente ajustar la Constitución Política y ubicarlo como un objeto de fiscalización facultativa de la CGR. Con esto se evita el riesgo de que su sobrevivencia consti-tucional haga copartícipe a la Contraloría General de las responsabilidades de la Administración Pública en la materia.

El sétimo reto es la calificación de idoneidad, control previo que, incluso, está contemplado en el proyecto de ley sobre normas atípicas64, pues es un sinsentido; traslada responsabilidad de la Administración al Órgano Contralor. Son las Ad-ministraciones las que realizan las transferencias, para extender su radio de acción a través de objetivos que son propios de la misma institución, pero en el esquema actual, es la CGR la que determina y decide la idoneidad de las organizaciones para la recepción de esos recursos.

En cuanto a la contribución estatal a los partidos políticos, en su momento se planteó la necesidad de reformar la normativa que obliga a la CGR a la revisión de esas cuentas, porque es una función atípica que distrae la función de fiscalización de todo el proceso de la gestión del Tribunal Supremo de Elecciones, en relación con el financiamiento a los partidos políticos.

Finalmente, en relación con los cánones de regulación, tarifas, tasas, y contribu-ciones especiales, es necesario valorar a profundidad la posibilidad de su exclusión de las funciones de la CGR, a pesar de que, en el caso de las tasas, la Sala Constitucional ha determinado que es una función típica de la Contraloría General, dado que no se trata de una función de regulación sino de control, que permite, como parte del sistema de pesos y contrapesos, evitar el abuso en el cobro de servicios. Es necesaria la reconsideración.

En el caso de las tarifas, circunscritas a las de aguas subterráneas del SENARA, fue incluida una reforma en el proyecto de ley sobre funciones atípicas.

64 Proyecto de ley de reformas al marco legal para la simplificación y el fortalecimiento de la gestión pública, expe-diente N° 16.790.


Las contribuciones especiales son una serie de servicios pequeños que dan las municipalidades, tal es el caso de los arreglos de aceras que se cobran al usuario, que por la vía interpretativa podrían excluirse de las funciones contraloras.

En relación con los cánones de la Superintendencia de Telecomunicaciones y del Consejo de Transporte Público, la CGR realiza una labor semejante a la regula-ción, circunscribiéndola únicamente a la aprobación, sin contemplar otros elementos como la calidad y oportunidad del servicio. En estos casos, también sería necesario plantear su exclusión de la esfera de la Contraloría General.

Carlos Andrés Arguedas Vargas65

Leyendo un libro sobre las entidades de control en el Derecho Comparado, que hace un recuento de funciones de las principales Entidades de Fiscalización Superior (EFS), me percaté de que la Contraloría nuestra es una Entidad de Fiscalización Su-perior atípica, aún dentro de las Entidades de Fiscalización Superior atípicas, con lo cual estamos bastante lejos de la regularidad de las Entidades de Fiscalización Superior en el entorno internacional. Somos casi que excepcionales, y ese es un dato que debe ser tomado en cuenta cada vez que se analice qué vamos a hacer con nuestras atribu-ciones, qué vamos a proponerle a quien puede tomar decisiones acerca de nuestras atribuciones; porque lo anterior puede obedecer a un accidente, a una evolución política, o a una configuración de las fuerzas estatales, que tenga algún sentido y por lo tanto, deba ser administrado con cuidado.

Recordemos cómo era agarrar un aparato de radio de transistores, jugar a des-armarlo, y después, al volver a armarlo, encontrarnos con que siempre sobraba una pieza, pero el aparato sonaba. Entonces uno lo desarmaba otra vez, le quitaba una nueva pieza y le sobraban otras; pero a la tercera, de verdad que ya no sonaba más, y ahí decidíamos que definitivamente algo malo sucedía. Eso mismo es lo que uno se pone a pensar respecto de la Contraloría, es decir, ¿hasta dónde se le puede ir quitando o agregando, sin desnaturalizar lo esencial de una función, y del sistema como tal? Por ejemplo, nosotros tenemos los controles previos, que son bastante atípicos dentro del concierto de las EFS, pero también tenemos una función consultiva de carácter vincu-lante, cosa que no necesariamente es la regla; tenemos una función casi jurisdiccional en materia de contratación administrativa, pero también tenemos una función en el plano sancionador, muy agravada, y eso es una aspiración que otras EFS pudieran tener para reforzar la vinculación de sus disposiciones en el plano de la fiscalización posterior. Tenemos jerarquía impropia, lo cual también es sumamente atípico; una función evidente de vinculación con el parlamento por la vía de investigaciones y asesorías dirigidas a ellos. Tenemos, además, el concepto de independencia funcional

65 Gerente de División de las Divisiones de Asesoría y Gestión Jurídica y Contratación Administrativa de la CGR, divisiones que a partir del 1° de junio de 2009 se refundieron en una sola, dando origen a la que se denomina Di-visión Jurídica.


y administrativa absoluta, a nivel de la Constitución, que en muchos sentidos sigue siendo otra aspiración de muchísimas EFS. Finalmente, tenemos una rectoría del sistema de fiscalización hacendario, lo cual es un concepto que cuesta encontrar en el Derecho Comparado. De manera que esta es una organización atípica, y con cuotas de poder muy elevadas.

Hay un dato que siempre me ha llamado la atención. Leyendo algunos medios de comunicación internacionales, me he fijado en la referencia que éstos hacen a las Entidades de Fiscalización Superior de sus países respectivos: prácticamente nunca se les menciona. En este país, la CGR sale en todos los medios de comunicación, todos los días del año, con distintas incidencias pero con un protagonismo que, desde mi perspectiva, es absolutamente exacerbado; es decir, la Contraloría tiene una cuota de poder extraordinaria, y eso también es profundamente atípico.

Sumado a lo anterior tenemos que nuestro aparato estatal, en el contexto inter-nacional actual, también es atípico. Ayer discutíamos sobre los cambios en el mercado de telecomunicaciones y de electricidad, entre otros, y cuando nos preguntábamos cómo es que se están fiscalizando las entidades prestatarias de servicios públicos en los países donde operaron aperturas, nos encontramos con que la mayoría de países lo que hizo fue, simplemente, emigrar hacia una prescindencia de la participación estatal en la prestación de esos servicios, y pasar a un plano regulador. Entonces, cuando queremos ver cómo es que una EFS fiscaliza a una entidad como el ICE, ahora en competencia, nos cuesta encontrar un punto de referencia. Cuando uno hace este análisis, se da cuenta de que tiene un enorme problema: es atípico por todas partes; por lo que vuelvo a mi pregunta inicial, ¿esto se debe a un accidente, se debe a un sin sentido que se ha construido a lo largo del tiempo, u obedece a particularidades de este país? Puede suceder que, finalmente, si uno quita una pieza, el aparato siga funcionando exactamente igual, pero que si se quitan dos o tres, como nos sucedió con el radio, ya no encienda más. Ahí, precisamente, es donde viene el tema de hasta dónde llegan sus límites, si antes hemos reconocido su extraordinaria atipicidad.

No tengo una claridad absoluta acerca de cuáles son las piezas que realmente le sobran al radio de transistores, por lo cual lo que hacemos son apuestas, que nece-sariamente hay que evaluar, en sus consecuencias, para poder rectificar, o para poder incluso profundizar, de manera que los cambios se logren de forma ordenada, pues creo que, no hay certeza de cómo debería de ser. Lo que estos foros han reflejado son muchos puntos de vista. Las preocupaciones de cada persona son muy distintas y probablemente todas son muy válidas. Además, se puede correr el riesgo de discutir sobre estos temas desde una posición altamente involucrada, y también existen pro-fundos temores de los funcionarios por su futuro laboral. Es decir, indudablemente esta discusión tiene una dimensión humana, en el plano de las preocupaciones del personal de la institución, y eso la hace aún más compleja. De manera que tampoco son decisiones sustentadas desde perspectivas netamente estructurales, pues la dimen-sión humana no puede ser dejada de lado, aunque tampoco debe convertirse en el


fin último, porque tenemos deberes públicos. Eso hace que haya un apasionamiento y una preocupación adicional en estos temas.

Quiero agregar otra cosa. Estaba pensando que hace diez años se celebró el 50 aniversario de la Contraloría, y yo venía ingresando en ese momento a la institu-ción, como técnico profesional A B. Ahora, diez años después, tener una cuota de responsabilidad en la definición de estas cuestiones, es, desde cierto punto de vista, abrumador, pero también es un privilegio que no se puede dejar de lado. Hay un sentido histórico respecto de la propia institución, porque nos toca participar en un debate profundamente definitorio y transformador de asuntos institucionales, debate que arrancó hace varios años, pero que está en camino de profundizarse. Todo eso está en la mente cuando uno opina sobre estos temas, y lo quería hacer transparente, porque se trata de una parte subjetiva que opera en los que tenemos la oportunidad y el privilegio de tomar decisiones en esta institución y por lo tanto en el país: porque lo que hace la Contraloría, casi se hace en el país, dada la dimensión que ella tiene en el concierto institucional nacional.

Nosotros no somos una oficina de auditoría, somos una Contraloría General, y eso implica una diversidad de funciones, incluidas las de control previo. Migrar hacia una figura más de auditoría, basada estrictamente en control posterior, probablemente sea una utopía y nada más. Esto es una Contraloría, y tiene dimensiones sancionadoras, dimensiones de control previo, dimensiones de aprobación, dimensiones que podemos ir regulando en el tiempo, pero que van a subsistir. Hay que seguir con la tendencia que lleva la institución desde que se redactó el documento “La Contraloría hacia el Siglo XXI”, que apunta hacia una reducción del volumen del control previo; pero esta reducción no se propone porque el control previo no sirva –porque hay unos que deben conservarse–, sino porque hay otros que son resabios o temores legislativos, me-canismos de control interno que, dadas las dimensiones reducidas que tenía el aparato estatal cuando fueron contemplados en el ordenamiento jurídico, tenían algún sentido, pero que, con el volumen de transacciones de la Administración Pública moderna de este país, ya no lo tienen. Tal es el caso del visado, el cual simplemente tiene que eliminarse, pues no es consecuente con el correr de los tiempos; y ser consecuente con el correr de los tiempos es un principio de interpretación normativa y también un Norte a la hora de modificar el ordenamiento jurídico; es decir, el derecho no puede pelearse con una realidad, porque entonces, probablemente, estará condenado a ser desaplicado.

Me parece que la aprobación presupuestaria, especialmente la del sector descentralizado de mayor relevancia, tiene que estar en la Contraloría. Las razones históricas que apuntaba el texto de las actas del constituyente don Rodrigo Facio, se mantienen vigentes. Ese sector tiene que estar de alguna manera protegido de la intervención política que pueda dar al traste con el tipo de funciones que desarrolla. Hay discusiones técnicas que si se trasladan a la Asamblea Legislativa que tiene este país, me parece que podría ser algo sumamente peligroso, por lo que esas discusiones deberían estar acá. Esos sectores descentralizados cada vez enfrentan retos más agresivos


porque están asociados a la prestación de servicios, lo cual exige a la Contraloría una adecuación del instrumental de control previo presupuestario, para hacerlo compa-tible con la función administrativa sobre la que opera, que debe responder al clamor social de eficiencia en la prestación de servicios públicos. Me parece que se ha ido caminando en esa línea, pero tiene que profundizarse. Por otra parte está el hecho de que, asociado a la materia presupuestaria, tanto en sus fases de formulación como de planificación y otras, la Contraloría deba empezar a hacer otro tipo de análisis, que no es de auditoría, sino análisis de otra naturaleza, que vayan mostrando por dónde anda la realidad de esas instituciones, realidad que se proyecte en el presupuesto y más allá del presupuesto; la DFOE tendrá que empezar a hacer esto.

En cuanto a todos los demás mecanismos de control que tiene la DFOE, coin-cido, en términos generales, con que tienen que irse, porque, en su totalidad, son atípicos de Contraloría.

En materia de contratación, me parece que la jerarquía impropia debe perma-necer en la Contraloría, pero con dos retos muy importantes: la celeridad y la calidad de la decisión. Es decir, si conservamos los recursos de objeción es porque estamos dirimiendo conflictos en materia de objeción, con un grado de profundidad que le agregue valor al sistema, y eso implica oralidad, inmediatez, implica reacomodos enormes a lo interno de la institución, pero también implica temas clave, tabú en la Contraloría, como el del análisis de legitimación para poder impugnar ante la Contraloría, del tamaño que va a tener nuestra pequeña jurisdicción. Esos son temas donde la Contraloría tiene que empezar a asumir retos que no había asumido histó-ricamente, para seguir siendo pertinente en esa función; yo creo que lo sigue siendo, y que debe mantenerse.

Las autorizaciones de contratación directa deben permanecer en la Contra-loría, porque son útiles al sistema. Nos comprometen, desde luego. Lo que pasa es que, cuando uno tiene cuotas de poder, tiene que entender que eso implica asumir responsabilidad, y esa responsabilidad la pueden aplaudir o la pueden criticar; ahora, si lo que uno pretende es una gestión exenta de dificultades, eso es imposible. Es decir, las autorizaciones comprometen; efectivamente hay una desaplicación de los procedi-mientos ordinarios de la contratación administrativa, que implica una responsabilidad en la valoración de la institución pero que es útil a un sistema que necesita algunas válvulas de escape. Sigue siendo vigente; eso lo analizó la Sala reiteradamente. Me parece que está bien ubicado donde está.

Por otra parte, el refrendo, en su configuración actual, debe ser eliminado; no tengo ninguna duda sobre el particular. Es un mecanismo que, en el momento en el que se solicita, cuando ya tenemos un contratista y un contrato válidamente configurado, es absolutamente nefasto para todo mundo: para los contratistas, para el ciudadano, para la Administración y para la Contraloría. Hemos tratado de reducirlo a una dimensión manejable, muy delimitada, para ir quitándole todo lo nefasto, pero yo no veo cómo el refrendo pueda subsistir. En cambio, me parece que puede ser im-plementado un mecanismo de revisión de carteles-contrato en negocios relevantes


del Estado, pero regulado a nivel legal, porque si el día de mañana se entiende que eso tampoco funciona, será mejor extirparlo a nivel legal y no a nivel constitucional. Por lo tanto, la propuesta iría dirigida a una reforma. Yo le propondría a la Contralora General de la República que plantee una reforma constitucional al Artículo 184 de la Constitución Política, para eliminar el párrafo 2° del Inciso 1°, que establece el visado y que establece el refrendo. Me parece que eso se puede hacer en cualquier momento, combinado con una reforma a la LOCGR, para prever allí el mecanismo de revisión previa de carteles-contrato, según ciertos parámetros que podrían ser discutidos.

En materia de los procesos que tenía la anterior DAGJ, me parece que hay dic-támenes que deben permanecer aquí, como los dictámenes del artículo 173, y los del 155 de la Ley General de la Administración Pública, que son propios de un sistema jurídico que ya está instaurado en esa línea; pero muchos de los otros mecanismos que están ahí, como la autorización de tiempo extraordinario, la legalización de libros, la revisión de los reglamentos de organización y funcionamiento de las auditorías internas, todo eso puede ser manejado a través de otras vías, por lo que no debería subsistir en la Contraloría.

Para cerrar, me parece que la Contraloría debe diseñar la estrategia legislativa tanto para presentar la reforma constitucional al 184, como para impulsar el proyecto de ley de funciones atípicas; hay que moverlo en la Asamblea Legislativa, porque nos estamos ahogando en un montón de pequeñas cosas que no tienen ningún sentido.

De modo que a mí me parece que la Contraloría va a tener controles previos, y va a tener control posterior, y va a tener mecanismos sancionatorios en materia consultiva: eso es precisamente lo que la hace una Contraloría, y no una auditoría, como las que hay en otras latitudes. Conservado ese núcleo básico, tenemos que me-jorar, pensando siempre que el control no es un fin en sí mismo, sino que debe existir en función de las exigencias a las que está sometida la Hacienda Pública; exigencias que son cada vez mayores, y son cada vez más incompatibles con discusiones eternas que posterguen las decisiones que satisfacen las necesidades públicas.

FOROS EXTERNOS


La apertura del debate hacia actores externos

Una vez finalizada la etapa de debate interno, desarrollado mediante los foros de discusión antes descritos y documentados, se consideró necesario, para la cons-trucción de una posición institucional traducida en una propuesta concreta, conocer la opinión y posición de los expertos externos y de los actores políticos a los que les correspondería impulsar y participar directa y activamente en la continuación de la siguiente etapa de la discusión, ahora en el ámbito nacional, así como tomar las decisiones políticas futuras consensuadas sobre la materia debatida. Resultaba de gran provecho para la CGR conocer, de primera fuente, cómo la ven desde fuera los principales expertos y tomadores de decisión del país.

Conocer esas posiciones permitiría no solo evaluar, y de ser necesario ajustar, los resultados de la discusión interna, sino también establecer, de manera acertada, la estrategia de divulgación que se utilizaría para dar a conocer la posición y reco-mendaciones de la CGR, y con ello impulsar y apoyar una discusión y una toma de decisiones, no sólo necesaria sino también impostergable.

Esa discusión se llevó a cabo en las instalaciones del Consejo Nacional de Rectores, con el apoyo del Estado de la Nación, mediante dos mesas redondas en las que se contó con una amplia asistencia y participación de destacados y connotados funcionarios públicos, expertos independientes y ciudadanos en general, con interés especial en el tema objeto de debate. En la primera mesa redonda estuvieron como panelistas los candidatos a la Presidencia de la República que en el momento de la discusión habían sido designados oficialmente por sus propios partidos políticos. En la segunda, los panelistas fueron destacados y reconocidos expertos nacionales en la materia, entre los cuales uno provenía del personal interno de la CGR.

A continuación se incluye la documentación exhaustiva de ambas actividades.


Primer foro de discusión externa66. Balance entre el “hacer” y el control: una lectura político electoral

Resumen

El tema de la pertinencia de los controles previos está inmerso en la discusión que se ha venido realizando en el país sobre gobernabilidad. La gobernabilidad tiene el gran reto de lograr el verdadero balance entre eficacia y legitimidad, esto es, que haya eficacia y eficiencia en la ejecución de los programas públicos, para que la sa-tisfacción de los ciudadanos por los servicios que recibe, dé legitimidad a la acción. Para garantizar ese balance es que se han creado los controles.

No todos los panelistas están de acuerdo en la inexistencia de gobernabilidad en el país, pero en general consideran que hay problemas con algunos controles, lo que ha llevado al Poder Ejecutivo a sentir un desbalance de poder entre los órganos de control y los órganos ejecutores, que les reduce su capacidad de gestión. Es resul-tado de esta percepción que se ha venido mencionando la posibilidad de una reforma integral de la Constitución Política, como solución a la problemática; sin embargo, la mayoría de los panelistas no lo ven prudente ni oportuno, y en su lugar proponen

66 Mesa Redonda “Debate político sobre la pertinencia de los controles previos”. Realizada el 1° de setiembre de 2009 en las instalaciones del CONARE, con la participación, en calidad de panelistas, de los candidatos a la Presi-dencia de la República: Laura Chinchilla Miranda, Otto Guevara Guth, Óscar A. López Arias y Ottón Solís Fallas; en calidad de comentarista, Carlos M. Arguedas Ramírez, y como moderador-comentarista, Miguel Gutiérrez Saxe.


ajustes a los controles, más administrativos y de cambio de alguna normativa, pero no a nivel constitucional.

En la discusión se observa la opinión de que algunas decisiones y gestiones de la Administración Pública se ven sometidas a muchos trámites, obstáculos o requisitos en el manejo de los fondos públicos, situación que utiliza la misma Administración para diluir la responsabilidad en las decisiones que debe tomar en su gestión, trasladándola a los Órganos de Control. Esa situación ha venido a llenar de funciones impropias a la Contraloría; por esa razón, los panelistas concuerdan en la necesidad de retomar y dar prioridad al proyecto de ley presentado por esa institución sobre funciones atípicas, para que ésta pueda concentrarse en los asuntos relevantes para el país.

Aun cuando se tiene claridad sobre las ventajas de los controles previos, tam-bién se tiene claro que no siempre se ha podido evitar la ineficiencia y la corrupción. Y como conllevan trabajos excesivos, el reto está en mejorarlos, valorando su perti-nencia y oportunidad.

Hay consenso en que los controles previos no deben eliminarse, sino ajustarse, para simplificarlos y que logren eficientemente los objetivos que les dieron origen. Paralelamente, se debe reforzar el control posterior y el sistema de responsabilidades, pues se considera que la Administración Activa no está preparada para el autocontrol, razón por la cual hay que fortalecerla, tanto con capacitación como con simplicidad y mejora de los procedimientos. Asimismo, los jerarcas de las instituciones deben asumir realmente su obligación gerencial y de dirección, y los funcionarios públicos, enfrentar las responsabilidades que se generen a partir de la toma de decisiones que realicen en el ejercicio de sus funciones. También resulta necesario trabajar en el tema de la ética y la corrupción, para buscar una mejor gestión pública, transparente y responsable.

La materia de contratación administrativa es la que genera mayores expecta-tivas en los ajustes que se proponen, dado su impacto en los resultados de la gestión institucional. Se busca simplificar y mejorar los carteles de licitación para que sean claros, equilibrados y justos, pero para ello se requiere que la Administración tenga la capacidad técnica para elaborar ese tipo de carteles. Se piensa que la Contraloría puede colaborar mucho con la Administración en el campo de la capacitación. Tam-bién se propone atacar fuertemente las objeciones y las apelaciones injustificadas, con reformas que logren su rechazo ad portas.

Dar mayor transparencia y publicidad al proceso de contratación administrativa se considera de suma relevancia. El gobierno en línea es una alternativa. Además, en planificación y presupuesto, se propone hacer una revisión de las tramitologías, simplificación y transparencia en el actuar.

Por otra parte, se considera que las auditorías internas deben fortalecerse, dán-doles mayor independencia técnica y administrativa. Para ello, resalta la propuesta de que estas auditorías formen parte de la Contraloría General y dejen de depender de los jerarcas de cada institución. En general, se considera que hay que fortalecer los órganos de control, para que sigan actuando con independencia en los procesos que les corresponde.


Laura Chinchilla Miranda67

El tema de los controles previos externos forma parte del debate que sobre la gobernabilidad se ha venido desarrollando en el país en los últimos años. Por eso, deseo proponer una breve reflexión sobre los retos de nuestra gobernabilidad democrática.

En la más común de las acepciones, la gobernabilidad es definida como esa compleja relación entre gobernantes y gobernados, la cual se expresa en una constante búsqueda de equilibrio entre las demandas y las expectativas sociales, por una parte, y la capacidad de respuesta gubernamental, por la otra. Así entendida, la gobernabilidad encierra dos aspectos fundamentales: la eficacia, es decir la respuesta satisfactoria y oportuna de un gobierno ante las demandas ciudadanas; y la legitimidad, o sea la aceptación por parte de la ciudadanía del ejercicio de la autoridad mediante un conjunto de normas que regulan y someten a dicha autoridad.

El adecuado balance entre eficacia y legitimidad, garantiza la estabilidad de los sistemas políticos, y por ende, la gobernabilidad. La permanente búsqueda de este balance debe constituirse en una de las principales preocupaciones de un gobernante; por eso, junto con los retos de la equidad, la sostenibilidad, la competitividad y la seguridad, le he propuesto al país enfrentar el reto de la gobernabilidad.

La preocupación no es ajena a nuestro país, el informe sobre La Democracia en América Latina del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo del 2004, alertaba sobre la necesidad de procurar un equilibrio entre eficacia y legitimidad, a efectos de salvaguardar la gobernabilidad democrática en la región.

Algunos de esos instrumentos llamados a incidir en ese delicado balance son, precisamente, los instrumentos de control. En el caso de Costa Rica, resulta bastante generalizada la percepción de que nuestro sistema político cuenta con un significativo sistema de controles sobre la Administración Activa.

En el estudio realizado por el Estado de la Nación, denominado Auditoría Ciudadana sobre la Calidad de la Democracia, se afirma lo siguiente:

“La variedad costarricense de presidencialismo se distingue de otros sistemas polí-ticos latinoamericanos por su relativa debilidad constitucional y los cada vez más numerosos y fuertes controles políticos, legales y administrativos que pesan sobre el Poder Ejecutivo, especialmente los ejercidos por el Poder Judicial. En este sistema, múltiples actores políticos e institucionales, incluso la ciudadanía en general, tienen, por lo menos alguna, capacidad efectiva de vetar la formulación o ejecución de las políticas públicas”.

Esta constatación, así como la razonable frustración de diversos sectores con una Administración Pública que no resuelve sus demandas de manera rápida y oportuna, ha llevado a plantear la necesidad de abrir un debate sobre los controles que pesan

67 Candidata presidencial por el Partido Liberación Nacional.


sobre el Poder Ejecutivo. Sin pretender abordar esta discusión en todos sus extremos, sí considero necesario el debate sobre la pertinencia de algunos de los mecanismos de control existentes, entre ellos, el control previo externo ejercido por la CGR.

Entendemos por control previo externo aquel que se ejerce antes de la rea-lización de las operaciones financieras o administrativas por parte de una Entidad Fiscalizadora Superior como la CGR. Su finalidad es, según la Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización, “señalar oportunamente, las desviaciones normativas y las infracciones de los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las operaciones financieras”. De acuerdo a esta misma Declaración, el control previo externo ofrece la ventaja de poder impedir un perjuicio antes de que éste se produzca, pero a la vez advierte de que el mismo comporta un trabajo excesivo.

Analizado desde el objetivo que busca cumplir, el control previo, tal y como se ha venido ejerciendo en Costa Rica, no ha logrado satisfacer plenamente las expec-tativas. Este mecanismo a cargo de la CGR no siempre ha evitado la consolidación de negocios inconvenientes, ilegales e inmorales. Las mayores críticas están dirigidas a la múltiple tramitología en la ejecución del gasto, en especial las referidas a los contratos de suministros y ejecución de obras, muchas de las cuales se originan en la propia gestión de la enmarañada administración.

La misma Contraloría ha sido clara en señalar las paradojas del actual sistema de control interno. En su Memoria Anual 2006, leemos lo siguiente:

“Actualmente nos encontramos con una Administración Pública en donde algunas de sus decisiones gerenciales sobre el manejo de los recursos y el logro de sus obje-tivos, está supeditado a aprobaciones, autorizaciones, duplicidades de funciones o especies de arbitrajes externos. Pero por otra parte, esos entes externos debieron asumir controles que se requieren en cuanto al manejo de fondos públicos o a la prestación de servicios, desencadenando en obstáculos o limitaciones en el actuar de la Administración y diluyendo la responsabilidad de aquellos en quienes se delegó ésta. Con ello, sólo se ven perjudicados los propios ciudadanos quienes no pueden tener respuestas oportunas a sus soluciones o requerimientos de servicios públicos, perdiendo cada vez más su confianza en los gestores y servidores públicos, así como en las instituciones de gobierno”.

Estos y otros problemas que se observan en nuestro sistema de control interno se originan en diversas causas: normativa constitucional que no responde a las exi-gencias de un Estado moderno; interpretaciones y jurisprudencia constitucional que han recargado al ente contralor de mayores obligaciones; legislación que de manera irracional ha venido abultando las obligaciones de la CGR frente a la Administración, pero diluyendo su eficacia; y una Administración que muchas veces procura evadir sus responsabilidades transfiriendo las decisiones a los entes de control externo.

En reconocimiento a la distorsión que ha sufrido la función de control externo, la propia Contraloría, en los últimos años, ha impulsado mejoras y simplificaciones


y ha planteado la conveniencia de revisar algunos procesos de fiscalización. Entre éstas acciones destacan la emisión de diferentes reglamentos que han agilizado los mecanismos de control y han limitado el alcance del refrendo, la introducción de técnicas de oralidad en procesos de objeción y apelación a carteles y licitaciones, el impulso al proyecto de Ley 16970 que busca eliminar al ente contralor un sinnúmero de funciones impropias, y por supuesto, debates como el de hoy, que reflejan una clara vocación de someter a revisión la pertinencia de los mecanismos de control vigentes y que podrían conducir, eventualmente, hasta a una reforma del artículo 184 de la Constitución Política.

Deseo expresar mi reconocimiento a este esfuerzo que el ente Contralor ha venido realizando para hacer más ágiles y racionales los mecanismos de control, así como reiterar mi apoyo a un proceso serio y fundamentado que nos conduzca a in-troducir cambios en materia de control previo.

El reto debe ser consolidar un sistema integral de control que tienda a garantizar la mayor eficiencia en la ejecución de los programas, mejorando los registros, la rendi-ción de cuentas y la evaluación, que posibilite rectificaciones y mejoras en la gestión.

A la vez, es necesario tomar precauciones para impedir otras consecuencias negativas derivadas de un mayor distanciamiento del ente contralor respecto del control previo.

Es necesario mejorar los procesos de planificación y presupuesto que marcan una etapa fundamental en la toma de decisiones políticas que conducen al gasto o la inversión. Conviene también hacer una revisión de las tramitologías que abundan en la ejecución de los presupuestos y que pueden resultar innecesarias o repetitivas.

En cuanto a la contratación administrativa, el área más crítica y compleja es la relativa al cartel o pliego de condiciones. Es necesario buscar la mayor simplificación, así como exigir a los responsables, la mayor transparencia, sustentación y publicidad en el estudio y adjudicación de las ofertas. Para estos últimos fines, resulta imperativo avanzar de manera acelerada en los programas de compras digitales desde el Minis-terio de Hacienda, en lo que respecta al Gobierno Central, y desde el Programa de Gobierno Digital para el caso de las instituciones descentralizadas.

Independientemente de si se suprime o atenúa el control previo, se debe analizar con mayor rigor la normativa referente a responsabilidades, administrativas y penales, de los funcionarios competentes para asesorar y adjudicar, con el propósito de exigir responsabilidad, celo, prudencia y moralidad en la toma de decisiones.

En todo caso, se debe hacer conciencia sobre la trascendencia del control interno, cumpliendo con la legislación vigente, Ley 8292 y concordantes, teniendo presente que su ejercicio es una responsabilidad de los administradores de la Hacienda Pública. Los ejecutores de las políticas públicas están obligados, legal y éticamente, a procurar el cumplimiento de los deberes del cargo, de la manera más eficiente posible. Buena parte de los problemas que presenta la gestión se origina en la ignorancia, en la falta de capacitación y la adecuada gerencia, y en la falta de ética que demanda el ejercicio de la función pública.


Para cerrar esta presentación, desde el acto original que decide sobre la ne-cesidad de un proyecto, hasta la ejecución misma, múltiples actores concurren de diversas maneras: políticos, asesores jurídicos, técnicos y administrativos van dejando sus huellas, a lo largo del proceso. Si la motivación por el servicio es plena, si cada uno se convierte en un contralor de la población, y en un guardián de la ley, la ges-tión se ajustará a las normas del Derecho, a los preceptos éticos que deben regir la función pública y lo que es igualmente importante, a la satisfacción de las múltiples demandas sociales.

Otto Guevara Guth 68

El tema de controles previos es un tema que se ha estado discutiendo en las últimas semanas en Costa Rica, relacionado con el tema de la gobernabilidad.

Los presidentes de los últimos dieciséis años nos han dicho que Costa Rica es ingobernable. En su momento lo indicó José María Figueres Olsen, luego Miguel Ángel Rodríguez, después Abel Pacheco, y hoy, lo reafirma Óscar Arias. Se nos dice que la solución para resolver el tema de la gobernabilidad es reformar en forma in-tegral la Constitución.

Se indica que las instituciones de control como la Contraloría, la Procuraduría y la Defensoría, ponen demasiadas trabas a la gestión gubernamental. Y, ¿es cierto que esos controles previos afectan a quienes nos están gobernando? ¿Qué dice la Consti-tución? Ahí está señalado el artículo 184 sobre las funciones de la Contraloría. ¿Qué es un control previo? Son aquellos que se aplican de modo previo a la ejecución de un gasto o de un acto por parte de la Administración Pública. ¿Tienen que ser controlados los fondos públicos? Sí. ¿Tienen que ser controladas las gestiones de los burócratas que están a cargo de los fondos públicos? Sí, la ciudadanía tiene que controlarlos.

El primer Poder de la República, la Asamblea Legislativa, como representación de la ciudadanía, tiene una función fundamental en el control de los fondos públicos que se le asignan al Ejecutivo para que ejecute. ¿Y qué hace la Asamblea Legislativa? Recurre a un órgano técnico, a un brazo auxiliar que es la CGR, para hacer ese tipo de controles y velar porque los fondos se utilicen adecuadamente y que sean utilizados para los propósitos que fueron creados.

Los controles previos no son algo nuevo en la normativa costarricense, datan de 1949, desde que nuestra Constitución entra en vigencia. Hace ya 60 años que tenemos este tipo de mecanismos para velar por que los recursos que se le asignen a los gobernantes se utilicen eficientemente, y también con el propósito de frenar anomalías e irregularidades que puedan darse en la contratación administrativa.

La realidad es que hay problemas con algunos de estos controles previos, y hay una percepción de complejidad en el proceso de toma de decisiones. Entonces, el

68 Candidato presidencial por el Partido Movimiento Libertario.


gobernante tiene esa percepción que le da cierto tipo de parálisis, y le hace ver que no puede gobernar eficientemente, por lo que ahora busca reformar la Constitución en forma integral, para darle más poder al Ejecutivo, de manera que pueda disponer de los fondos públicos en una forma más eficiente.

Como ustedes se habrán dado cuenta, no favorezco la convocatoria a una Asam-blea Constituyente. Me parece que muchos de los argumentos que se han esgrimido en torno a la falta de gobernabilidad pasan por ser reformas legales y no una reforma constitucional, y menos en forma integral.

Algunas personas que han estado en el ejercicio del poder, a nivel del Poder Ejecutivo, señalan permanentemente que la Contraloría rebasa su ámbito de compe-tencia, y que termina coadministrando. Pero tenemos que ser justos en esto, y lo que vemos es que muchos funcionarios públicos, para no asumir la responsabilidad total de una decisión, lo que hacen es tirarle la dificultad a la Contraloría, se recuestan en demasía en la Contraloría y la meten en los procesos con el objetivo de no asumir responsabilidades. Y luego, ante cualquier problema, se dice que fue Contraloría la que autorizó. Vayan todos los “rayos y centellas” contra la Contraloría que es la res-ponsable de mi incapacidad, como gobernante.

Lo que está pasando es que quienes tienen que tomar decisiones, no las están tomando. Además, el sistema favorece para que el funcionario público tienda a decir “no”, para que no le genere consecuencias legales. Vemos que el funcionario público dice “no” y busca involucrar a la Contraloría para que le permita decir “sí”, y esto le lleva a trabas innecesarias en los procesos. Entonces, el control aparece como sinónimo de trámite o procedimiento rígido.

Por otra parte, hay recursos “temerarios” que se presentan permanentemente, para que la Contraloría sea la que enmiende el problema. Algunas ideas sobre cómo enfrentar esto son las siguientes:

Para empezar, hay que simplificar los carteles de licitación, que a lo largo de los años se han hecho cada vez más complicados, abriendo flancos por donde apelar, lo que lleva a atrasos en el proceso. Además, en materia de contratación administrativa, el factor tiempo es de vital importancia, y esos controles previos pueden estar generando problemas a la hora de tomar una determinación para contratar algún bien o servicio que se requiere. Se dice entonces que la Contraloría pareciera que ha limitado la flexibilidad de instituciones, ya que debe ser consultada para muchos movimientos.

Por otro lado, la Contraloría, por estar metida en asuntos sin importancia, no tiene tiempo para concentrarse en aquellos aspectos relevantes para el país, y luego se le somete a una gran presión para que los resuelva a tiempo, pero ésta tiene a su personal ocupado atendiendo los asuntos irrelevantes que con el tiempo le han asignado a la Contraloría.

Otro de los problemas que tenemos hoy, también con la Contraloría, es que, investigaciones que hace sobre el uso de los fondos públicos, conducen a relaciones de hechos que se trasladan al Ministerio Público, pero con las que, al final, no pasa nada. Sería interesante hacer una investigación de todas las relaciones de hechos que


se han enviado al Ministerio Público para ver qué ha pasado con ellas y si al final se han dado sanciones.

Con respecto al proyecto de ley presentado por la Contraloría General a la Asamblea Legislativa y que busca quitarle muchas funciones “menudas” a la Con-traloría, es un proyecto que anda dando vueltas hace rato. Celebro que doña Laura diga que está comprometida con aprobar ese proyecto de ley, porque si Costa Rica es ingobernable, y si ese proyecto es necesario para la gobernabilidad, ¿por qué no está aprobado, por qué no ocupa una prioridad en la agenda legislativa?

Señalando algunas soluciones, consideramos que se deben fortalecer las audi-torías internas de las autónomas, mejorar la elección del auditor interno, eliminar trámites y procedimientos innecesarios y que la Contraloría se centre en su verdadera labor. Esto es relativamente sencillo de lograr, lo que hay que hacer es una revisión de los procesos que están atrasando innecesariamente la toma de decisiones, hacer los ajustes necesarios, eliminar procedimientos o simplificarlos, pero eso requiere querer, de verdad, simplificar trámites y procedimientos.

También se debe reforzar el control posterior. Nosotros consideramos que debemos pasar de una etapa de controles previos, sin eliminar la totalidad de ellos. Dejar que las auditorías internas ayuden en el proceso de toma de decisiones en las instituciones, y acompañar de sanciones muy fuertes el tema del control posterior.

Hoy, lamentablemente, tenemos mucho control previo, poco control poste-rior y pocas sanciones, y eso requiere una acometida de parte de todos los diferentes actores. Estoy seguro de que junto con las personas que me acompañan en la mesa como candidatos presidenciales, podemos poner nuestro liderazgo a través de nuestros partidos para lograr un consenso en relación con transformar esto. Yo creo que todos, incluida la Contraloría, buscamos que con los fondos públicos se pueda hacer obra, de manera honesta, y que le llegue a todos los costarricenses. Entonces, ¿cómo lograr esos consensos para armonizar nuestro ordenamiento jurídico y tener un mejor uso de los fondos públicos?

Como parte de otras soluciones puntuales, estamos proponiendo simplificar trámites y procesos licitatorios, hacer mucho más transparente la gestión guberna-mental. Todo el tema de contratación administrativa en línea tiene que ser prioridad nacional, y además, muy transparente para que toda la ciudadanía pueda hacer control político y ayudar y coadyuvar a la Contraloría en la fiscalización de los fondos públicos.


Óscar Andrés López Arias69

Cuando hablamos del control previo que ejerce la CGR en materia de con-tratación pública, estamos hablando de cuatro actos jurídicos formales, a saber: la autorización de contrataciones, la resolución de recursos de objeción del cartel, el recurso de apelación de las adjudicaciones y el refrendo de los contratos.

Nos preguntan hoy, a quienes aspiramos a la Presidencia de Costa Rica, ¿son pertinentes los controles que ejerce la CGR sobre estos actos? Para el Partido PASE, es bueno, adecuado y oportuno que exista una actividad fiscalizadora previa, y esa es nuestra posición política.

Estamos en contra de cualquier reforma legislativa que minimice o flexibilice ese control. ¿Por qué? No voy a responder yo, les remito al duodécimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible, más específicamente, al Informe Final sobre la Situación de Contratación Administrativa en Costa Rica, elaborado por el Programa Estado de la Nación, que textualmente dice:

“Los entes y los órganos públicos no han demostrado a la fecha tener capacidad para desarrollar adecuadamente los procedimientos de contratación administrativa, por lo que la solución que se propone de restringir el control previo a los procedimientos de licitación pública puede tener consecuencias negativas, en la observancia de principios constitucionales de contratación administrativa”.

Dicho esto por los investigadores del Programa Estado de la Nación, resulta claro que cualquier reducción de los controles previos acarrearía efectos negativos, en cuanto a la observancia de la Constitución Política y de la Ley.

Queda demostrado: nuestra Administración Pública no está preparada para el autocontrol, y esa falta de capacidad se puede traducir en violaciones a principios constitucionales de contratación administrativa, y sobre todo, en nulidades absolutas, con el consecuente desperdicio de recursos materiales y humanos para nuestro Estado; y con la consabida corrupción que se deriva de todo esto.

Ahora bien, últimamente una corriente política, promovida por los actuales gobernantes, ha utilizado como justificación de sus incongruencias y de su falta de capacidad en la ejecución de las obras públicas y en la aplicación de los programas, la llamada ingobernabilidad, la cual es un mito, y una manipulación de la opinión pública.

Bajo el término de ingobernabilidad, se acusa de entrabar y se alude a trámites burocráticos, que además de lentos retrasan el desarrollo nacional, por cuanto se dice que impiden la oportuna adjudicación de obras de infraestructura y la culminación eficiente de diversos programas de carácter social.

Pero esto no es cierto, porque los controles previos o a posteriori, son funda-mentales para garantizar el cumplimiento del debido proceso, dentro de nuestro Estado

69 Candidato presidencial por el Partido Accesibilidad Sin Exclusión.


de derecho. Sobre todo, porque los controles se justifican en tanto los depositarios de la administración del Estado, para todos los efectos, utilizan el dinero del pueblo.

El PASE propone pequeñas modificaciones que equilibren los controles previos, respecto del interés general de que se cumplan los objetivos superiores del país, con mayor celeridad de lo que ocurre actualmente. Y me voy a permitir detallarlos.

1. En cuanto a la autorización de contrataciones directas proponemos dos soluciones viables. La primera es aumentar considerablemente el personal técnico y profesional de la Contraloría General, dado el alto volumen de contrataciones que se tramitan todos los años.

La segunda es, mediante la reforma a la Ley de Contratación Administrativa, y con base en la experiencia y en la sana crítica, que se excluya del control previo de la Contraloría muchas contrataciones directas de la Administración. Estas contrata-ciones directas serían las más usuales, teniendo en cuenta como principal parámetro, el monto de la contratación.

Con lo anterior se bajaría en muchos días el trámite para autorizar este tipo de contrataciones directas. Y además, aquéllas que fueran excluidas del conocimiento de la Contraloría, se tendrían bajo la responsabilidad de la Administración, con el fin de establecer posibles responsabilidades de tipo penal por cualquier mal manejo.

Reafirmo que el PASE no desea una flexibilización de este control, pues, precisamente la Administración ha demostrado un claro abuso de la contratación directa, y no podemos permitirnos que este órgano excluya aquellas solicitudes que sean ilegítimas.

2. En cuanto a la resolución de recursos de objeción al cartel licitatorio tampoco es la posición del PASE que se elimine o disminuya esta facultad de la Contraloría. Pero sí tenemos propuestas que podrían acelerar esta parte del procedimiento, al que, por cierto, se le atribuye la mayoría de atrasos en las contrataciones públicas, no obstante que de acuerdo con la Memoria del año 2005 de la Contraloría, más del 50% de los recursos de objeción al cartel son declarados sin lugar.

Nos parece que debemos acudir a la experiencia y proponer una reforma a la Ley de Contratación Administrativa, esta vez dirigida a establecer elementos que permitan rechazar ad portas y por improcedentes muchas objeciones que claramente sabemos que están dirigidas a obstaculizar o atrasar los procesos licitatorios. Es decir, hay que identificar aquellas objeciones que en Derecho se conocen como temerarias, porque no poseen ningún fundamento válido para realizarse.

Por otro lado, en el PASE creemos que la Administración tiene que asumir su propia cuota de responsabilidad en cuanto a la claridad de los carteles, que sean equilibrados y justos. La existencia de tantas objeciones demuestra que realmente sí hay un porcentaje bien grande de objeciones que se justifican.

Nosotros proponemos esa reforma de ley para que existan elementos que justifiquen el rechazo ad portas de la objeciones, pero a la vez, sanciones penales y administrativas para aquellos irresponsables que elaboran carteles, sesgados o incon-formes con nuestro ordenamiento jurídico.


3. En cuanto a los recursos de apelación, el PASE se manifiesta en igual sentido, en el entendido de que debemos dotar a la Contraloría de elementos jurídicos con los cuales pueda sustentar el rechazo de apelaciones ad portas, que debe estar sólidamente fundamentado y basado en dictámenes, estudios y demás pruebas.

4. Finalmente, en lo que respecta a los refrendos de los contratos, en el PASE no nos parece que deba de existir ningún tipo de ajuste, pues, a nuestro juicio, este es el acto de control previo dentro de todo el ordenamiento de la contratación administrativa, en tanto el refrendo verifica y ajusta al bloque de legalidad todo lo referente al proceso de ejecución contractual. Aquí nuestro propósito de aumentar considerablemente el personal técnico y profesional de la Contraloría se justifica por sí mismo, porque puede coadyuvar al proceso de agilización de este control.

En el PASE estamos conscientes de las más recientes resoluciones de la Sala Constitucional en materia de contratación administrativa. Sabemos que las potes-tades de control no deben convertirse en impedimentos o atrasos extraordinarios que imposibiliten la ejecución de contratos con la Administración Pública. Por esa razón, proponemos equilibrio pero nunca evasión, eliminación o distracción de los controles previos, pues, como ya se indicó, está demostrado, por algunas experiencias recientes, que la Administración Pública no posee la capacidad que se requiere para un adecuado autocontrol. En ninguno de esos casos han sido los controles previos o los que a posteriori realiza la Contraloría General, los que han generado atrasos en la ejecución de obras, sino que son atribuibles, por un lado, a empresas que buscan sacar provecho con el dinero de los costarricenses; y por otro lado, a funcionarios públicos que no cumplen con sus deberes.

Ottón Solís Fallas70

En el tema de la gobernabilidad se discute el eliminar algunos de los pasos que podrían estar dotando de lentitud a la función de los gobiernos y de las instituciones públicas. En este tema hay que analizar que, en Costa Rica, es difícil tomar decisiones y ejecutarlas, por lo que se requiere eficiencia en ambos procesos; tanto en el de la toma de decisiones, relacionado con la operación y el funcionamiento del sistema político, como en el proceso de ejecución.

La realidad es que hay “entrabamiento”, y a eso tenemos que encontrarle solu-ción. Me parece que el tema no es eliminar controles, ni es el momento para hacerlo, sino todo lo contrario, es momento para fortalecerlos.

Como lo dicen documentos de la Contraloría, la actitud ética y la actitud de integridad se han debilitado en el país, y no podemos irnos por la ruta de eliminar controles. Lo que sí tenemos que enfrentar es el tema del “entrabamiento”, porque la lentitud con que se ejecutan los proyectos nos está saliendo muy cara en términos de desarrollo.

70 Candidato presidencial por el Partido Acción Ciudadana.


Entonces, me permito proponer algunos mecanismos que se podrían implemen-tar para acelerar el tema de la contratación, de la ejecución de obras, y evitar que los pasos que hoy en día tiene la Contraloría se conviertan, o se sigan convirtiendo, en obstáculos.

En primer lugar, hay incumplimiento de las funciones por parte de los jerarcas de la Administración Activa. Los jerarcas en Costa Rica se preocupan más por las inauguraciones, las tomas televisivas, los titulares de prensa, que por meterse dentro de la institución que representan a ejercer su tarea de conducirla, esto es, planificar con un sentido de largo plazo, dirigir efectivamente, conduciendo y liderando el proceso interno de las instituciones, de ejecutar y de controlar.

Se piensa que la forma de hacer eficiente el Estado en Costa Rica es atacando y menospreciando a los empleados públicos: atemorizarlos, anunciar privatizaciones y hablar de la burocracia y de los sindicatos, lo cual es contradictorio, porque un jerarca ejecuta su gestión con el presupuesto, la ley y el personal, y éste último es lo más importante. Y esto es porque es dura la tarea de gerenciar un proceso.

Para gerenciar un proceso, con esas tareas de planear, dirigir, ejecutar y controlar, se necesita estar en la institución y tener autoridad moral para ejercer el liderazgo que se requiere. Es necesario, y esto son palabras de la Contraloría, crear un ambiente de integridad y de valores éticos, capacitando al personal o recordándoles cuáles son las leyes que rigen el comportamiento de los funcionarios públicos. Entonces, lo primero es que los jerarcas hagan lo que les toca hacer: planear, dirigir, ejecutar y controlar.

En segundo lugar, hay un problema con la calidad de los carteles, hay que mejorarlos. La Contraloría lo dice claramente, muchos carteles tienen “defectos de origen”; esto es, en parte, por esta falta de compromiso de los jerarcas en vigilar que las cosas se hagan como lo manda la legislación. La Contraloría podría evitar ese problema, creando capacitación intensa, una capacitación obligatoria para cada nuevo funcionario del Estado en funciones de contratación y ejecución, para que comprendan cómo es que se deben hacer los carteles.

Además, hay muchas instituciones en las que prevalece un sistema de elabo-ración de carteles que llega hasta la ingeniería en detalles; es decir, hasta la conta-bilización de los tornillos que lleva un proceso. Hay otros mecanismos que nos dan celeridad, si se tiene una buena planificación y claridad de lo qué se quiere hacer.

Entonces, si planificamos qué se quiere hacer, sacamos la política cortoplacista electoral, y por otra parte, hacemos una adecuada preinversión, es decir determinamos si es legal, si es ambientalmente factible, si se tienen los recursos; de ahí en adelan-te, se facilita el determinar si los proyectos están maduros para entonces seguir a la ingeniería de alto valor, y hacer una licitación sobre ellos. Esto le facilita las cosas a todo el mundo, a la Administración Activa, a la Contraloría; y así, nos ahorramos personal y recursos.

En tercer lugar, tenemos que hablar claramente de la independencia de las auditorías internas, ya que necesitamos que sean fuertes, tanto en capacidad técnica como en independencia de los jerarcas. Necesitamos que esas auditorías internas cum-


plan con una labor de asesoría, de control, de órdenes al jerarca administrativo, de tal manera que se reduzcan las posibilidades de carteles malos o fabricados con debilidades programadas éticamente. O sea, las auditorías internas deben ser nombradas por la CGR, para que puedan ejercer su tarea de seguimiento y control específico con una independencia total del jerarca al cual tiene que vigilar. Auditoría interna es auditar a los jerarcas y a los compañeros de trabajo, por lo que todas las recomendaciones deben quedar por escrito y no en palabras para no llegar a acuerdos a lo interior de las instituciones.

En cuarto lugar, tenemos que reducir el número de carteles, agrupándolos por tipos de bienes y servicios, que sean agrupables, para hacer un cartel en lugar de muchos y quitarle cargas a la Contraloría.

Tenemos que entrarle al tema de las apelaciones injustificadas. Se podría ela-borar un registro de apeladores o de aquellos que están siempre poniendo recursos de objeción a los contratos, y que esto se haga público. Además, debemos encontrar fórmulas para recuperar algún tipo de multa, o un depósito que sea cancelable, si la apelación no fuera justificada.

Y por supuesto, tenemos que entrarle al tema de la ética y la corrupción, y sobre esto hay fórmulas que podemos poner en práctica. Toda licitación y todo contrato debería estar en Internet, desde que se hacen los términos de referencia hasta el día en que se cierran las ofertas, se escoge al contratante y hasta el contrato mismo, ya que la transparencia es un antídoto contra posibles transgresiones en el tema de la ética. Otra forma es utilizar benchmarking internacional, para conocer y comparar la gestión en otros lugares.

También está el tema del MOPT. Yo creo que si metemos al MOPT a construir, si retamos a los funcionarios del MOPT a que nos prueben que son más baratos que las empresas privadas, podemos reducir muchas licitaciones. Y tener ahí un benchmarking que nos permita decir a los licitadores privados que tal contratación se declara desierta, porque los funcionarios del MOPT pueden hacerlo mucho más barato.

El tema de la gobernabilidad tiene que ver con varios factores y hay que en-frentarlos. En primer lugar, con la corrupción, ya que cada vez que pasa algo, tanto en la oposición, como en la prensa, y en la misma Contraloría, se ponen más alerta.

En segundo lugar, hay que dialogar para tener gobernabilidad, y, para que las de-cisiones se aceleren, hay que respetar las leyes por parte de los jerarcas; pero limitar a los árbitros de este país, como al TSE, la Corte Suprema de Justicia, la Sala Constitucional y a la Contraloría, es lo peor que podemos hacer, yo creo que más bien esos árbitros deben ser fortalecidos para que sean independientes, totalmente, del poder político. En lugar de quitarle herramientas como el control previo, en Costa Rica tenemos que hacer un esfuerzo para garantizarnos que esos árbitros actúan con independencia en los procesos que les corresponde arbitrar y que todos estamos con tranquilidad de que hay de verdad un sistema de pesos y contrapesos en nuestra sociedad.


Rafael Ángel Calderón Fournier 71

I- Consideraciones Básicas Previas

Creemos que está fuera de toda duda y discusión, luego de sesenta años de una fructífera existencia de la CGR en la vida institucional costarricense, la necesidad de fortalecerla, como institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública, con independencia absoluta, a tenor de lo dispuesto en el artículo 183 de la Constitución Política.

Creemos también, al cabo de ese amplio período de actividad del Órgano Contralor, en la urgencia que existe de revisar el diseño administrativo y funcional planteado por el Constituyente en la Costa Rica de fines de la década de los años cuarenta, a fin de replantear sus objetivos, remozarla y proyectarla hacia el futuro, con renovados ímpetus en su misión fundamental, pero más acorde con una realidad social, económica y política enteramente distinta a la de entonces, que exige una respuesta eficiente y eficaz por parte de la Administración Activa, y de la propia Contraloría, en la satisfacción de los intereses públicos.

Igualmente, creemos que es un asunto pasivo, el rol vital que cumple la Contra-loría en sus funciones de fiscalización superior de la Hacienda Pública, como garante de los principios democráticos de legalidad, responsabilidad y de rendición de cuentas de los funcionarios públicos, que son, como lo dispone el artículo 11 de la Constitución Política: “simples depositarios de la autoridad”; “obligados a cumplir los deberes que la ley les impone”; y quienes “no pueden arrogarse facultades no concedidas por ella.”

En definitiva, creemos que un debate como el propiciado por las distinguidas Contralora y Sub Contralora Generales de la República y al cual invitan a participar, a quienes aspiramos a servir en el más alto cargo de la nación, especialmente en nuestro caso, que con esmero y dedicación ya lo hemos desempeñado, debe partir de la acep-tación, sin reparos, de la existencia de esos presupuestos y principios constitucionales.

Y, entonces, la tarea que debe acometerse, luego, es la de examinar, con cuidado y responsabilidad, aquellas reformas legales y reglamentarias, o incluso constituciona-les, de carácter orgánico y funcional, que deben hacerse a la Contraloría, para con-solidar su misión en la vida institucional del país, pero en armonía, necesariamente, creemos nosotros, con un efectivo y eficaz cumplimiento de los cometidos públicos.

Por ello es vital lograr los equilibrios necesarios en las reformas que se intro-duzcan, que no sacrifiquen lo fundamental, pero que eliminen o atenúen los rigores de los controles, trámites y procedimientos, cuando estos sean innecesarios o super-

71 Expresidente de la República y candidato a la Presidencia de la República por el Partido Unidad Social Cristiana al momento de realizarse esta mesa redonda (1° de setiembre de 2009). Declinó la invitación de la CGR a participar presencialmente, ante circunstancias personales de urgente y prioritaria atención, y en su lugar envió el documento que a continuación se transcribe. Su contenido no fue considerado por los panelistas encargados de moderar y co-mentar la actividad cuando realizaron sus disertaciones.


fluos; o que puedan sustituirse por mecanismos más eficaces para la satisfacción de las necesidades públicas.

Con esa actitud y con esos presupuestos filosóficos, seguidamente se concretan los temas básicos que deberían ser examinados y valorados, en la búsqueda del señalado equilibrio que debe alcanzarse entre una actividad de fiscalización fuerte, a cargo de la CGR, mediante el diseño de un conjunto de potestades y competencias consistente con esa finalidad; y una Administración Activa eficiente y expedita, todo en aras de la consecución del Bien Común de la sociedad, al cual debe propender, en todo momento, la actividad del Estado y de las entidades públicas en general.

II- Comentarios puntuales

Seguidamente, exponemos unos comentarios y propuestas puntuales, que los entenderíamos como aportes al debate abierto a instancia de la Contraloría, el cual sería deseable que trascienda a todos los ámbitos, especialmente al académico, a los partidos políticos, a los colegios profesionales, al institucional y al mayor número posible de asociaciones y entidades privadas, para que se convierta en un gran debate nacional, que permita, luego, la elaboración y aprobación de un conjunto de normas legales, reglamentarias y constitucionales, que constituyan el marco de acción de la Contraloría y del conjunto de los órganos de control interno del sector público costarricense para los próximos cincuenta años.

1- Control externo previo en materia presupuestaria

Creemos que la tendencia existente, en materia de ejecución del gasto, de for-talecer los mecanismos de control interno en todos y cada uno de los Órganos de la Administración Activa central, como en las entidades descentralizadas, así como en las entidades privadas que administran o custodian fondos públicos, debe continuar y profundizarse, como una herramienta gerencial importante.

Creemos, para ello, que es vital que se fortalezcan aún mas los procedimientos de selección de los auditores internos, y sobre las potestades y funciones técnicas e independientes, sometidas a los reglamentos y circulares de la Contraloría General que estos tienen dentro de la organización de Órganos y entidades de toda la Admi-nistración. A la par de ese fortalecimiento, creemos que la Contraloría debe jugar un papel cada vez más activo en las funciones de supervisión y fiscalización de las propias auditorías internas, como sus verdaderas y efectivas aliadas en sus funciones constitucionales de vigilancia de la Hacienda Pública.

Estamos convencidos de que con ese fortalecimiento técnico y funcional de las auditorías internas, la Contraloría tendrá una presencia más eficaz en las opera-ciones financieras y administrativas que afectan la Hacienda Pública, en los sitios más cercanos al lugar donde se originan y ejecutan las decisiones de los jerarcas de la


Administración. Con ello las funciones de vigilancia serán más eficaces y se contri-buirá a que los procesos sean más expeditos.

En definitiva con esos cambios, abogaríamos porque la Contraloría concentre sus tareas en la fiscalización superior en el control posterior.

2.- Fortalecimiento de la Asamblea Legislativa en sus funciones de control político.

Una cuestión vital para la democracia, la constituye la necesidad de replantear-nos la solución que dio el Constituyente del 49, al sustraer al control de la represen-tación popular, los procesos de discusión y aprobación de los presupuestos públicos -en materia de gasto e inversión- de las instituciones públicas descentralizadas, al haber delegado la tarea de aprobación de esos presupuestos a su Órgano auxiliar: la Contraloría General de la República.

Es decir, esa decisión ha implicado una renuncia del Poder Legislativo, y de la opinión pública en general, en el enjuiciamiento y análisis de los planes y programas de gasto e inversión, que se ejecutan por una porción extraordinariamente mayor, por el volumen de recursos y proyectos que manejan, de la Administración Pública como un todo.

Creemos que ha llegado el momento de que nos detengamos a analizar si tal estado de cosas debe permanecer. O si, por el contrario, como creemos, debe produ-cirse un replanteamiento de una visión que se tuvo en la Costa Rica de hace sesenta años, cuando el núcleo más importante de la actividad financiera del sector público estaba concentrado en el Gobierno Central, situación que radicalmente ha cambiado en ese amplio período.

Habrá que idear mecanismos, y de ahí la importancia de un gran debate na-cional que debe surgir en torno a estas cuestiones, que logren conciliar la necesidad de mantener los niveles de excelencia técnica, que aspiramos a que se mantengan y fortalezcan, no sólo en la Administración descentralizada, sino en la Administración Pública como un todo, con la necesidad que tiene el país, por medio de sus repre-sentantes populares, de enjuiciar los planes, políticas y metas de todos los centros de poder donde se gestionan actividades y programas de interés público.

Particular importancia tiene el tema, si se toma en consideración, por ejem-plo, que el legislador en funciones constituyentes reformó el artículo 11 de nuestra Constitución Política, mediante Ley N° 8033, publicada en La Gaceta del 30 de junio del 2000, que tiene un significado y una trascendencia institucional, sobre lo cual, creemos, todavía la ciudadanía en general no ha tomado conciencia.

Los conceptos novedosos, introducidos por esa reforma constitucional, sobre el sometimiento de la “Administración Pública en sentido amplio”, a un “procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas”, creemos que obligan a la pro-mulgación de una ley que desarrolle esos predicados programáticos y cree adecuados mecanismos administrativos de evaluación y control de desempeño y cumplimiento. En primer lugar, a cargo de las propias autoridades administrativas que están en fun-


ciones de planeamiento y control, así como de las que tienen a su cargo la ejecución de los respectivos programas.

En esa perspectiva, a la Contraloría le atribuimos un papel de control de legalidad de los respectivos proyectos y programas en cuanto afectan la Hacienda Pública, pero también de evaluación de resultados, como auxiliar de la Asamblea Legislativa, ya que las metas u objetivos del gasto o de la inversión forman parte del marco de la legalidad a examinar, pero no creemos que la Contraloría deba sustituir a la Administración Activa en las funciones que, forzosamente, en cumplimiento de esa norma Constitucional y la ley que la desarrolle, debe cumplir, como parte de sus cometidos públicos.

Por lo expuesto, creemos que la coyuntura que presenta la necesidad de discutir los alcances de la reforma constitucional del 2000 sobre los conceptos de evaluación de resultados y rendición de cuentas, es algo que no se agota como función atribuida a la Contraloría -lo cual no creemos-, sino como un mandato, más bien, que atribuye competencias a la Administración Activa, a la Contraloría en sus funciones de vigi-lante de la Hacienda Pública, pero también y sobre todo, a la Asamblea Legislativa, donde se debe dar el gran debate nacional de por qué las instituciones y organismos públicos, todos sin excepción, alcanzaron o no las metas propuestas en los tiempos programados y con una determinada asignación presupuestaria, a fin de que sean analizados públicamente, como corresponde, por los representantes populares, electos por el pueblo mediante el sufragio.

3.- Participación de la Contraloría en materia de contratación administrativa.

Este tema debería revisarse a fondo, tomando en consideración, como se seña-la en la Memoria Anual de la CGR del año 2008, los pronunciamientos de la Sala Constitucional, que han definido que la participación de la Contraloría en materia de contratación, tanto en el conocimiento de los recursos en vía jerárquica impropia como en los refrendos, surge de las atribuciones constitucionales de la CGR.

Igualmente debería examinarse la conveniencia de reformar la Constitución para dar efectividad al desarrollo del innegable principio de buena administración, que el criterio de la Sala contraría; pregona: el órgano que controla no puede par-ticipar, decidiendo, en los actos emitidos por los órganos controlados, porque ello constituye un conflicto de intereses, ya que- nadie puede controlarse a sí mismo en forma independiente.

Con esa aclaración, creemos que el debate nacional debe abordar ese tema. Nuestro pensamiento, superando ese escollo constitucional, tiende a que se desarro-llen los siguientes parámetros, referidos al tema de la contratación administrativa:

a) Que la CGR desarrolle, en conjunto con la Administración Activa, regla-mentos de ejecución de las leyes que ha de promulgar el Poder Ejecutivo, en cumpli-miento de lo prescrito en los incisos 3 y 18 del artículo 140 de la Constitución, a fin de crear marcos normativos para las contrataciones administrativas, así como modelos


de contrato a suscribir con quienes resulten adjudicatarios en las contrataciones ad-ministrativas, de acatamiento obligatorio, como un mecanismo que puede expeditar la tramitación de los suministros de bienes y servicios, así como la contratación de obras. Con ello los refrendos deben desaparecer, manteniendo siempre la CGR su función de fiscalización superior posterior.

b) Que se cree, por ley, un Tribunal Económico Administrativo, con indepen-dencia funcional, técnica y presupuestaria, para que conozcan en alzada todos los recursos en materia de contratación Administrativa. Con ello, entonces, se sustrae al conocimiento de la CGR la materia de contratación en sus niveles impugnatorios.

Muchas otras ideas creemos que se pueden discutir, en el amplio debate nacional, el cual creemos debe producirse en torno a la necesidad de fortalecer la Contraloría, pero actualizándola de acuerdo a los requerimientos actuales del país y de los próximos cincuenta años. Por ahora, nuestras propuestas y comentarios pretenden incorporar a la discusión los citados temas y comentarios, producto de nuestra experiencia y convicciones. Si ello se logra, estaremos muy complacidos de haber participado en este evento convocado por las señoras Contralora y Sub Contralora Generales de la República.

Carlos Manuel Arguedas Ramírez 72

El tema del control nace con nuestra vida independiente. El pacto social, o Pacto de Concordia, es un instrumento brevísimo, pero de una gran sapiencia. Es un instrumento de 58 artículos, que establece un órgano de gobierno que concentra las funciones típicas del Estado, de manera que resulta ser un órgano de gobierno indife-renciado, y que se ocupa, durante un largo trecho, de establecer o de regular el tema del control. Por las razones que fuera, quienes lo elaboraron hicieron un instrumento donde el tema del control es tema fundamental.

Hay una disposición de ese Pacto que dice, bajo el epígrafe de las restricciones del Gobierno, que la Junta plena y sus Comisiones, sea todo el aparato del gobierno, no podrán excederse de las facultades que se les concede en este Pacto; si lo hicieren incurrirán en crimen de acusación popular. De ahí en adelante, el Pacto desarrolla un instrumento de control de esos excesos. De manera que el tema del control es un tema coetáneo del nacimiento de nuestra cultura jurídica y política.

En ese Pacto radica expresivamente la idea de que a través del control se hacen efectivas las restricciones o limitaciones del poder público. El énfasis está puesto en los límites, en las restricciones y en el control. El poder público y su ejercicio apenas se presupone, y esto es parte del fundamento, de lo que más tarde, a través del desarrollo

72 Abogado, experto Constitucionalista, Ex-magistrado de la Corte Suprema de Justicia, comentarista del Evento.


constitucional, va a ser el juego entre la atribución de poderes y la determinación de límites y fijación de controles.

Hoy en día, hay una multiplicidad, y posiblemente una complejidad, en los mecanismos de control del poder público. En primer lugar están los controles sociales, como los ejercidos por la sociedad civil, particularmente los ejercidos por los medios, los sindicatos, las asociaciones y las organizaciones de voluntariado. Este es un control sumamente intenso en nuestro medio, cotidiano y constante. En segundo lugar, está el control político que es básicamente un control subjetivo, no necesariamente referido a normas. Y en tercer lugar, hay un control jurídico que, después de la creación de la Sala Constitucional, se ha incrementado a través de diversas instituciones u órganos, y a través de diferentes atribuciones de competencias en materia de control, entre ellas las del control a priori en el caso de la Contraloría, y a través de procedimientos de diferente naturaleza. Este control jurídico es un control sometido a reglas.

En este sentido, los candidatos a la presidencia de la República han puesto de manifiesto, en primer término, de modo casi general, la idea de que hay un “entra-bamiento” en la actividad del Estado, en el ejercicio del poder público destinado a finalidades legítimas, como resultado de este vasto y complejo panorama en el ámbito de las modalidades de control, particularmente en el ámbito del control jurídico.

Este “entrabamiento”, desde esta perspectiva simplificada que mencionaba, supondría que es provocado, de alguna manera, por la calidad técnica de la legislación que se dicta en materia de control. Con mucha frecuencia, la mala calidad técnica de la legislación redunda en la mala calidad constitucional de la legislación, y también en el ejercicio de las modalidades jurídicas del control.

Tenemos un problema que es, en primer término, el del “entrabamiento”. En segundo lugar, el de la concepción legal de los instrumentos de control y del diseño de los medios de control. Muy probablemente, una de las soluciones que podría darse es tratar de rectificar a fuerza de aumentar, y no de perfeccionar, los instrumentos legales de control. Sin embargo eso puede redundar en un incremento de la complejidad legal del control y en un incremento de la perplejidad administrativa, particularmente por parte de los órganos de control, del control.

Desde la perspectiva del control político, se ha señalado que hay una transferen-cia de la responsabilidad política desde los órganos de decisión, constitucionalmente o legalmente competentes, a los órganos de control. Esa transferencia desfigura uno de los principios en los que se fundamenta el ejercicio de un gobierno responsable, y naturalmente desgasta a los órganos de control, porque si las decisiones, a final de cuentas, se atribuyen, positiva o negativamente, a los órganos de control, los órganos políticos encargados de las decisiones se exoneran confortablemente de asumir la responsabilidad política que les compete, de acuerdo con las atribuciones constitu-cionales o legales que tienen.

Esa transferencia implica, en ocasiones, más bien una manipulación del meca-nismo de control desde la perspectiva de otra modalidad de control que es el control político, no sometido necesariamente a reglas.


Se ha señalado que hay un problema con la eficiencia o ineficiencia tanto de la Administración Activa como, eventualmente, de la administración del control. En algún momento se decía que hay administraciones como de papel, que producen expedientes llenos de documentos, se da una actividad que consta documentalmente, pero la realidad no cambia. Esa administración de papel se traduce también en me-canismos de papel a la hora de ejercer el control, como se puso de manifiesto con las relaciones de hechos que se plantean ante el Ministerio Público, y que no prosperan.

Para los ciudadanos comunes y corrientes, es importante observar si en este momento, y en lo sucesivo, el país dispone de las habilidades políticas para resolver, en el breve plazo, el problema del “entrabamiento” o los déficits de gobernabilidad. Todos los panelistas han insistido en la necesidad de convertir el tema del control en un tema de la agenda nacional, sobre la cual esas habilidades tienen que manifestarse para “des-entrabar” y conseguir un sistema bien equilibrado, con cuotas razonables de control y de eficiencia. Parte de nuestro cometido en estos procesos es examinar si, efectivamente, el convertir el control en un tema de la agenda nacional y aplicar a la solución razonable de este problema, las habilidades de los líderes políticos, va a fructificar.

Miguel Gutiérrez Saxe 73

La Contraloría quiso, con este primer debate, aportar insumos técnicos a la discusión nacional sobre la pertinencia de los controles previos. Ha sido un debate intenso, donde se mostraron diversas posiciones, prioridades y planteamientos. No se trata de llegar a un acuerdo, sino más bien de mostrar los acuerdos y desacuerdos.

Cuando alguien tiene que escoger entre “hacer” y “lo correcto” está en proble-mas. Si usted, para poder hacer, tiene que abandonar la preocupación por lo correcto, tiene problemas. Si usted por lo correcto no puede hacer, también tiene problemas.

El tema de la gobernabilidad es un tema que fue planteado por varios de los candidatos, y no es un tema en absoluto secundario. En palabras de Tomassini, la gobernabilidad está en función de la habilidad del gobierno y de los distintos secto-res sociales para combinar adecuadamente en un período, aspiraciones tales como crecimiento económico, márgenes satisfactorios de equidad, igualdad de oportunidad y protección social, grados crecientes de participación ciudadana en las decisiones políticas, etc.

En ese sentido, tiene mucho que ver con la capacidad de un sistema social de gobernar enfrentando retos, amenazas y oportunidades. Supone entonces la legiti-midad, la eficacia y el ejercicio del poder mediante la obediencia cívica del pueblo, para usar una expresión de Arbós y Giner.

73 Coordinador del Programa Estado de la Nación del Consejo Nacional de Rectores. Moderador y comentarista del evento.


En el fondo, no se trata de una única pregunta que tiene que ver con el uso ho-nesto de los recursos, sino de varias preguntas: ¿se cumplieron los objetivos propuestos por los gobernantes?, ¿se emplearon los recursos de conformidad con estos objetivos?, ¿hubo honestidad en el uso de los recursos?, ¿se dio un trato equitativo diligente y respetuoso de los habitantes en las instituciones públicas? Y por último, en caso de incumplimiento en los puntos anteriores, ¿fueron sancionados los responsables? Esa es, en el fondo, la discusión que nuestro país tiene.

Durante casi dos décadas, sustituimos una –cada vez más– reducida capacidad de hacer por parte del Estado, por un incremento de la promesa democrática: tuvimos más legislación que identificó derechos, los tuteló, los ofreció a la población. No es un tema de oferta electoral, es un tema de oferta democrática. Ese es nuestro gran tema, menos capacidad de hacer y más propuesta y más promesa democrática.

Paralelamente, también vivimos un tiempo en donde la desigualdad se incre-mentó, y así, hoy asistimos a una disputa importante sobre posesiones y posiciones.

Hoy tenemos, quizás también, un conjunto de modificaciones de gran trascen-dencia, precisamente en el ámbito del control. Toda la orientación hacia el control interno, hacia el fortalecimiento en la Administración Activa de los controles, de los autocontroles, tiene una enorme importancia que probablemente todavía no hemos visto desplegarse. Es allí en donde quizás podamos encontrar respuestas para lo que pareciera ser una cierta confusión de todos. Hay ciertas condiciones indispensables para lograr un tránsito hacia no tener que escoger entre “hacer” y “lo correcto”.

El tema pues, es un tema de una gran trascendencia. Hoy tenemos controles internos, auditorías y contralorías de servicios. Tenemos, enfin, un nuevo instrumental, pero quizás todavía no somos diestros en su manejo. En ese sentido, el desarrollo, el despliegue de esas habilidades y capacidades para generar mejores y mayores controles compatibles con el “hacer”, sea el paso que sigue.


Segundo foro de discusión externa74. Replanteando los controles: hacia la búsqueda de los controles eficaces y eficientes

Resumen

La función primaria de los órganos de control es permitir que el gasto público se traduzca en bienes y servicios públicos de buena calidad. Evitar la corrupción y asegurar el cumplimiento puntilloso de los procedimientos son funciones instrumen-tales respecto de esa función primaria.

Replantear los controles previos no significa evitar el control, sino optar por controles eficaces, que contribuyan al logro de los fines públicos. Un sistema de con-trol dirigido al cumplimiento de los fines públicos cubre tres ámbitos de trabajo. Dos de ellos corresponden a los controles previos, uno ejercido por la Administración, fundamentalmente a través de los mecanismos de control interno; el otro por la CGR, en áreas predefinidas como de alto riesgo.

74 Mesa Redonda “Análisis sobre controles externos”. Realizada el 9 de setiembre de 2009 en las instalaciones del CONARE, con la participación, en calidad de panelistas, de expertos en el tema: Kevin Casas Zamora, Javier Chávez Bolaños, Rodolfo Piza Rockafort y Carlos A. Arguedas Vargas; como comentarista, Constantino Urcuyo Fournier, y como moderador, Eduardo Ulibarri Bilbao.


Un tercer ámbito es el de los controles posteriores, ejercidos por la Contraloría mediante rigurosas auditorías financieras de los programas de las instituciones públicas, y donde deben realizar con más énfasis aún, evaluaciones del logro de objetivos por parte de los programas de política pública, de la eficacia y de la eficiencia del gasto. Otro control posterior esencial es la asesoría, por parte de la Contraloría, al proceso legislativo, y en el que debe procurarse una mayor incidencia contralora. La Contra-loría tiene que repensar su relación con el sistema político.

La eficacia del Estado costarricense está siendo afectada por varios factores: el recurso humano, los recursos financieros y los procedimientos –donde se encuentran los controles–; y no sólo el sistema de controles previos externos. La Administración tiene mucho que mejorar, porque la mayoría del tiempo del control que entraba a la Administración Pública es control interno. También deben considerarse las políticas que se implementan a la hora de hacer los controles externos, porque no resulta lógi-co que ante la obsesión por la corrupción, los órganos de control ostenten un poder mayor que el que tienen los principales jerarcas del Estado para ejecutar decisiones. Hay que escoger hasta dónde se extienden ambos poderes.

Existe una curva de efectividad o de eficiencia en los controles, que indica que conforme se aumenta el número de normas de control, empieza a mejorar la efectividad; pero a partir de un punto determinado, lo que ocurre es que la carga regulatoria termina por afectar la propia eficiencia y eficacia de la Administración. En algunas áreas se ha pasado claramente el punto idóneo, por lo que se debería de repasar nuestro modelo de control, con miras a buscar el óptimo social, que es no perder los controles, pero no, que a costa de los controles, se impida la eficacia y la eficiencia de la Administración Pública.

Los controles de la Contraloría poseen un sustento jurídico, por lo que inde-pendientemente de lo que se opine, deben aplicarse. Y es difícil cambiarlos, porque tienen apoyo social. Agregar controles es lo que más vende, políticamente.

En los últimos cuatro años, en la Contraloría se empezó a repensar el control previo, persiguiendo diseñar un instrumental de control adecuado a los tiempos actuales. Así en materia de aprobación presupuestaria se dieron pasos importantes hacia una flexibilización de sus mecanismos, ligada totalmente a las posibilidades de desarrollo del control posterior, para que éste también migre hacia la incorporación de mediciones de eficiencia y eficacia en el desarrollo de las políticas públicas. En el caso del refrendo también la Contraloría ha dado pasos importantes, circunscribién-dolo a ámbitos en los que agrega un valor razonable, y efectuando relevantes cambios normativos. Sin embargo, este es un mecanismo de control que debe replantearse integralmente. En lo que respecta a la jerarquía impropia de la contratación adminis-trativa, surge la duda sobre su convivencia con la sede contencioso-administrativa, pues ambas están llamadas a brindar con eficiencia los servicios de administración de justicia en esta materia. Este es uno de los temas a observar.

A manera de reflexión final, cabe mencionar que el proceso de reforma del Estado, el proceso de juicio sobre las instituciones públicas, no es un proceso mera-


mente técnico, es también político. Esta es una sociedad donde diversos actores se vetan y usan la Administración Pública para vetarse recíprocamente, y de ahí viene la parálisis. No viene de la Contraloría, ni de la Sala IV, sino de un problema general de sociedad, donde hay actores con diversos poderes en el juego, suficientes para vetar las acciones de otros, pero incapaces de promover las acciones que todos los ponentes querrían llevar adelante en pos de la eficacia y eficiencia abstractas, pero que están condicionadas por los embates concretos que vive nuestra sociedad a nivel político general.

Kevin Casas Zamora 75

Quiero hacer tres cosas durante mi exposición. Lo primero es hacer una reflexión sobre cuáles son los grandes problemas que, en mi criterio, genera o revela el sistema de controles previos existente. Lo segundo es dar una noción de hacia dónde creo que debería moverse el sistema de control, que no es muy distinto del lugar hacia donde lo quiere llevar la CGR. Y finalmente, voy a concluir con una reflexión general.

Uno de los días más memorables de mi paso por el gobierno tiene que ver con una experiencia que me sucedió en razón de una visita del presidente del Parlamento Europeo a Costa Rica. Este señor me dijo que quería hacer una vista a mi Despacho en el Ministerio de Planificación, y como venía con toda una delegación, decidí comprar un arreglo de flores para que la oficina no se viera tan fea. Para mi sorpresa absoluta terminé en el teléfono durante tres horas, discutiendo la legalidad de la compra con la Contraloría, con la Procuraduría y con el Ministerio de Hacienda. Al cabo de las tres horas, un funcionario caritativo de la Contraloría me dijo que mejor ni siguiera porque había una directriz de la Contraloría que le impedía explícitamente a los ministros comprar arreglos florales. Ese día entendí que había un problema muy serio con el sistema de controles. Me parece que este episodio plantea una pregunta obvia: ¿qué tiene que hacer la Contraloría diciéndole a los ministros si tienen potestades para comprar un arreglo de flores o no?

¿Cuáles son los problemas que veo en el sistema de controles previos existente? Yo diría que son cuatro.

El primero es que es un sistema que genera vicios muy serios en la cultura de nuestras instituciones y en el comportamiento de los funcionarios públicos. Es un sistema que presume la corrupción del funcionario y castiga la disposición de asumir cualquier riesgo; que hace de cualquier funcionario público un cobarde y un irresponsable. El problema más serio es que diluye la responsabilidad en la toma de decisiones, porque es facilísimo atribuirle a la CGR la responsabilidad de por qué no se hacen las cosas. El nuestro es un sistema, para resumirlo, en el que vale lo mismo una excusa que un resultado.75 Politólogo, Abogado, Exvicepresidente de la República y Exministro de Planificación Nacional y Política Econó-mica, Consultor internacional.


El segundo problema que plantea el sistema de controles previos existente es que es extremadamente rígido y en general, mal orientado. Los controles previos existentes son el síntoma más elocuente de que la filosofía del control sobre la Administración Pública costarricense está orientada fundamentalmente a asegurar el cumplimiento de los procedimientos y no el logro de los resultados de la política pública y la medi-ción de esos resultados. Pero además es un sistema rígido porque está cristalizado en una norma constitucional, el artículo 184 de la Constitución Política, que atornilla en nuestro ordenamiento el sistema actual de controles previos. Esa norma necesita desesperadamente una reforma. Sin embargo, por lo dicho hace algunos días aquí por los candidatos presidenciales, me temo que no la experimentará en el corto plazo.

La Contraloría ha dicho correctamente que quiere pasar a un sistema que privilegie el control posterior, que aliviane el control ex-ante y que dé un papel más activo en el control previo a los mecanismos de control interno, o sea a las auditorías internas. En palabras de la propia Contraloría, la aprobación, hace algunos años, de la Ley de Control Interno, fue un paso decisivo en este proceso. Todo eso está muy bien, el problema es que, en la práctica, la ausencia de una reforma al artículo 184 constitucional, hace que quienes están en la Administración Activa queden en el peor de todos los mundos, con una serie de controles nuevos, algunos de ellos previos, pero sin ningún replanteamiento en los controles previos existentes.

El tercer problema es que se trata de un sistema –y en esto quiero poner mucho énfasis– excepcionalmente dispendioso. El precio de evitar la corrupción no puede ser paralizar al Estado costarricense. Aquí hay un punto que a veces cuesta mucho enten-der, que es que en la lucha contra la corrupción llega un punto en que los rendimientos marginales empiezan a ser decrecientes, lo cual plantea una pregunta interesante: ¿cuál es la utilidad neta del sistema actual de controles previos? Seguramente evita alguna corrupción, pero a un precio colosal, porque, ¿cuánto vale tener funcionarios públicos que han renunciado a toda iniciativa?, ¿cuánto valen las innovaciones que no ocurrieron en la Administración Pública?, ¿cuánto vale la pérdida de motivación de miles de funcionarios a los que la maraña de procedimientos condena, año tras año, a no ver ningún resultado tangible a su labor?, ¿cuánto vale eso? Ese es el problema central: hemos adoptado un conjunto de reglas que ciertamente impiden que ocurran cosas malas, pero que también impiden que ocurran muchísimas cosas buenas.

El cuarto problema es que es un sistema que parte de una interpretación cues-tionable sobre los problemas del país. Parte de la noción de que la corrupción hay que erradicarla a toda costa, a cualquier precio, porque la corrupción es el principal problema del país. Yo disiento. La corrupción no es el principal problema del país, ni es la principal causa de la desilusión de la ciudadanía con la democracia. Por el contrario, la obsesión de una sociedad con la corrupción puede tener un efecto tan nocivo para el desarrollo como la corrupción misma, porque termina por hacer de la corrupción una coartada reaccionaria; porque termina por hacer creer a la gente que no hace falta hacer ninguna reforma del Estado, sino que lo único que hace falta para amanecer un día como Suiza, es tener políticos incorruptibles. ¡Si fuera tan


fácil…! Como fuente de desilusión ciudadana, por lo menos tan importante como la corrupción, está la incapacidad del Estado para resolver problemas concretos a la gente, simbolizada, elocuentemente, por la opereta de la platina.

La creciente orientación de los sistemas de control hacia la revisión posterior, tiene raíces políticas muy profundas. En todo el mundo, esa reorientación de los sis-temas de control es el resultado de las expectativas crecientes de la población sobre la provisión de servicios públicos por parte del Estado, lo que conduce, indefectible-mente, a una mayor complejidad de la acción estatal. Pero también es el fruto de las restricciones fiscales en las que opera el Estado moderno, ciertamente el Estado costarricense. La suma de expectativas crecientes y recursos limitados obliga a los Estados a hacer mucho más, más rápido y con menos, lo que hace indispensable tener un sistema de controles que entrabe lo menos posible a la Administración Pública.

Aquí hay un punto que me parece crucial sobre las funciones de primer or-den y de segundo orden de la Contraloría. Alguna vez tuve una conversación muy interesante con José Borrel, quien fue Ministro de Hacienda de Felipe González en España por casi una década. Borrel me decía que la lucha más compleja que él en-frentó fue hacer entender a la gente que la función primaria del sistema tributario no es recaudar impuestos, sino hacer posible que se genere el excedente económico que permite cobrar impuestos. En otras palabras, que la misión primaria del sistema tributario es no impedir el crecimiento económico. Un razonamiento similar se aplica al sistema de control. La misión primaria de los órganos de control es permitir que el gasto público se traduzca en bienes y servicios públicos de buena calidad; o, en otras palabras, que los fines públicos lleguen a ser cumplidos. Evitar la corrupción y asegu-rar el cumplimiento puntilloso de los procedimientos son funciones instrumentales respecto de aquella otra función primaria. Es fundamental tener claridad sobre esto.

Para no quedarme en la pura denuncia y el puro diagnóstico, voy a pasar al segundo punto de mi presentación: ¿cuáles son los procedimientos de control y el papel de la Contraloría que yo quisiera ver?

Toda la experiencia internacional nos dice que replantear los controles previos no significa en absoluto, evitar el control a secas. Yo no quisiera ver menos controles sobre la función pública, sino controles distintos y más eficaces, que genuinamente contribuyan al logro de los fines públicos. Yo quisiera ver un control sobre la gestión pública que permita que los gerentes y los funcionarios públicos puedan asumir ries-gos calculados en la administración y en el uso de los recursos públicos, al precio de tener que rendir cuentas claras de sus actuaciones y de hacerse responsables por sus decisiones. Lo que urge es un sistema de controles que no trate a los funcionarios públicos como corruptos en potencia o como menores de edad, sino que los trate según una regla elemental que todos conocemos como adultos: conducimos nues-tra vida con autonomía, pero el precio de la autonomía es la responsabilidad. Y yo estoy seguro de que la mayoría de los gerentes públicos estarían dispuestos a asumir ese riesgo con tal de tener más libertad para hacer cosas y mayor posibilidad de ver resultados de su trabajo.


Nos urge un sistema flexible que preste mucha más atención al cumplimiento de los fines públicos que al cumplimiento puntilloso de los procedimientos. Y aquí se aplica una frase estupenda que usaba Stanley Fisher, que en algún momento fue el economista en Jefe del Fondo Monetario Internacional. Decía él que en los países desarrollados hay procedimientos flexibles con resultados rígidos; en América Latina hay procedimientos rígidos con resultados flexibles e inciertos.

Ahora bien, ¿cómo se traduce un sistema de controles dirigido al cumplimiento de los fines públicos en la práctica? Yo diría que hay tres vertientes del trabajo del sistema de control. La primera tiene que ver con los controles ex-ante: un primer control ex-ante, que se ejerce fundamentalmente a través de los mecanismos de control interno y que consiste en acompañar los procesos de planificación institucional, de definición de objetivos, de definición de indicadores y de mecanismos de evaluación; un segundo control ex-ante, que también se ejerce por medio del control interno, que consiste en asesorar y acompañar los procesos de compra de bienes y servicios, sin obstruirlos. Y un tercer mecanismo, que lo debe ejercer la CGR, que consiste en ejercer un control previo muy riguroso en áreas predefinidas como de alto riesgo, sea por su monto, sea por su carácter estratégico para el país o porque la naturaleza del bien o servicio presenta grandes oportunidades para la corrupción. Esto es lo que hace, y lo hace muy bien, la Oficina de Cuentas Generales de los Estados Unidos. Sirva todo esto para decir algo que quiero que quede muy claro. Yo no estoy abogando por la desaparición de los controles previos, sino por su revisión, su acotación y en algunos casos, su traslado a las auditorías internas.

Hay una segunda vertiente de trabajo que es la de los controles ex-post, de esperar, muy rigurosos. Lo primero, y más obvio, es que la Contraloría debe conti-nuar haciendo, con toda rigurosidad, auditorías financieras de los programas de las instituciones públicas.

El segundo control posterior, que es fundamental, es que la Contraloría debe hacer, y con mucho más énfasis que en la actualidad, evaluaciones del logro de obje-tivos por parte de los programas de política pública, de la eficacia y de la eficiencia del gasto. Esto es lo que están haciendo prácticamente todas las entidades contraloras de los países desarrollados, particularmente en los Estados Unidos y en el Reino Unido, donde este tipo de trabajo es la parte mayoritaria del trabajo que realizan. ¿Cuáles programas habría que auditar y evaluar? Me parece que una mezcla. Algunos definidos deliberadamente por la Contraloría, por su importancia para el país, o porque tienen una historia de problemas en su administración. Pero también debe hacer auditorías y evaluaciones aleatorias, al modo en que opera la administración tributaria. Estas evaluaciones deben conducir al establecimiento de responsabilidades personales e institucionales, y a la formulación de recomendaciones de acatamiento obligatorio para corregir los problemas detectados. Esas evaluaciones son fundamentales. Si quere-mos hacer una verdadera reforma del Estado lo primero que necesitamos es un ábaco: necesitamos contar. Si uno no mide los resultados de la política pública no puede


distinguir el éxito del fracaso, y si no somos capaces de hacer eso, no seremos capaces de aprender del éxito y premiarlo, como tampoco vamos a poder corregir los fracasos.

Hay un tercer control posterior que es esencial y que requiere algo que no tenemos: el establecimiento de una fuerte relación de trabajo entre la Contraloría y la Asamblea Legislativa. Es muy grave que la Asamblea Legislativa ni siquiera lea las Memorias de la Contraloría. Las recomendaciones de la Contraloría deben reflejarse en el presupuesto, y es así prácticamente en todos los países desarrollados. Esa es la forma por excelencia de premiar con más recursos los programas exitosos y sancio-nar a los programas que no sirven. Esa es, en consecuencia, la forma más tangible y concreta de proteger los recursos de todos los costarricenses. Esto plantea un tema muy complejo, al que no me voy a referir aquí, y es que urge revisar profundamente el proceso de elaboración del presupuesto nacional, que hoy es prácticamente un contrato de adhesión que firma la Asamblea Legislativa.

Hay una tercera vertiente de trabajo de la Contraloría, que nada más voy a mencionar, y que consiste en contribuir a la capacitación de los funcionarios públicos para que asuman esta nueva actitud, más preocupada por el logro de resultados que por el cumplimiento puntilloso de reglas minuciosas y frecuentemente absurdas, como en el caso de las flores.

Voy a concluir con una reflexión general. El Estado democrático liberal supone, por definición, controles al ejercicio del poder. Eso es así por muchas razones, entre ellas aquella que fue resumida admirablemente por la frase de Lord Acton, de que el poder corrompe y el poder absoluto corrompe absolutamente. Eso no debemos olvidarlo nunca. Pero tampoco debemos olvidar que la democracia es muchas cosas, pero es ante todo un sistema de gobierno, cuya función principal es gobernar, o sea resolverle problemas concretos a la gente. En una democracia liberal, el poder, para ser legítimo, debe ser controlado, pero también debe ser eficaz. Hacer compatibles esos dos imperativos, el de controlar el poder político y el de permitirle resolver problemas oportunamente, no sólo es posible, como lo demuestran las democracias avanzadas, sino que es imprescindible.

Lo peor que nos puede pasar es empezar a ver esta discusión sobre el sistema de control como un juego de suma cero; esto es, como una interacción en la que el reforzamiento del poder de la Contraloría conduce necesariamente a una reducción de los poderes de la Administración Pública, o lo contrario. Este puede y debe ser un juego de suma positiva, una dinámica en la que el ejercicio oportuno de algunas facultades de la Contraloría contribuya a un aumento de la eficacia de la Admi-nistración Pública, y en la cual, una Administración Pública cada vez más capaz de pensar estratégicamente, de imponerse objetivos, de actuar con flexibilidad, de medir resultados y, por ello, de auto-corregirse, facilite la tarea de los controladores. Al momento, lo que tenemos no es ni siquiera un juego de suma cero, sino uno de suma negativa, en el cual, una Contraloría sobrecargada de funciones de baja utilidad, contribuye a generar una enorme incapacidad en el Estado para producir los bienes y servicios que sólo pueden ser proveídos por el sector público. Esta incapacidad, a su


vez, hace mucho más pesada la tarea de control. Convertir esa interacción cargada de negatividad en una interacción virtuosa es un desafío crucial para el futuro del país. Lo único que espero es que no contaminemos este debate tan importante que ha lanzado la Contraloría General de la República con las recriminaciones mutuas, los prejuicios y las poses políticas. No tengo grandes esperanzas de que esto vaya a ser así, sobre todo en una temporada electoral. Pero quien quita un quite: ya hemos visto a la “Negrita” hacer milagros antes.

Javier Chaves Bolaños 76

Me parece que cuando la Contraloría levanta este tema, lo primero que hay que cuestionarse es por qué estamos hablando de si el control previo externo es o no es pertinente. Y la única manera de responder esta pregunta es ubicando el tema general dentro de una pregunta mucho más amplia, que tiene que ver con la eficacia del Estado costarricense: ¿qué tan capaz está siendo el Estado en hacer las contrata-ciones de obra pública que necesita, o de implementar las políticas públicas en sus diferentes campos de actividad, sea en la educación, en la salud, o en la seguridad? Al cuestionarnos si el Estado es o no es eficiente, es que surge el tema de los controles como un posible obstáculo en la eficiencia del gobierno.

Una vez analizado ese primer punto, surge, en segundo lugar, la pregunta de si ese accionar que compete al Estado se va a hacer dentro de los ámbitos de corrupción, o dentro de los ámbitos de legalidad y corrección en la función pública.

En tercer lugar, el tema tiene que ver con el respeto a los valores democráticos de la población. Si la población siente reiteradamente que el Estado es incapaz de resolver sus problemas más básicos, que el Estado es incapaz de resolver los problemas de obras públicas que tardan hasta cuarenta años en solucionarse, o los problemas de seguridad ciudadana, entonces se va minando la confianza de la población en la capacidad de ejecución del Estado, y consecuentemente, se termina por perder los valores democráticos en la sociedad. Desde ese punto de vista es que es particular-mente importante que nos estemos preguntando, no solamente por las cuestiones del control previo externo para evitar los actos de corrupción, sino, simultáneamente, por cómo debemos hacer para tener un Estado más eficaz.

Para responder esa pregunta hay que considerar muchas cosas que afectan el ejercicio del accionar del Estado, que se suelen pasar por alto, y no solamente el tema de la Contraloría y sus controles previos externos.

Voy a comenzar por hacer una comparación entre la función pública y la fun-ción privada. En ambas, básicamente, existen tres factores que afectan los resultados finales: los que tienen que ver con el recurso humano; los financieros, como el flujo de caja o el financiamiento para hacer las cosas que uno se propone hacer; y todos los

76 Ex ministro de Obras Públicas y Transportes y Presidente de Grupo ALDESA.


procedimientos. Los controles se abocan al área específica de los procedimientos. Pero el resultado final, el que no se hagan carreteras, el que no se contraten policías, el que no se puedan comprar patrullas nuevas, el que no se resuelvan problemas cotidianos de la población, no se ve afectado únicamente por los procedimientos, se ve afectado también por las otras áreas que determinan los resultados finales en cualquier tipo de organización, sea ésta pública o privada.

Sobrevolando muy rápidamente el tema de recurso humano, me parece que el principal obstáculo tiene que ver con lo que uno podría llamar la inexistencia de la zanahoria y el garrote. En la empresa privada, cuando el funcionario hace bien su función, al final del año le llega el bono, tiene la zanahoria para esforzarse por lograr sus resultados; pero también cuando el funcionario no hace bien su trabajo, tiene la carta de despido y los deseos de que consiga empleo en otra institución diferente. Esa lógica tan sencilla, que es poner los incentivos correctos en los sistemas, para que la gente no actúe solamente según sus principios sino porque tiene los incenti-vos correctos para hacer las cosas bien, está ausente en la Administración Pública; y es uno de los principales elementos que afectan sus resultados. Otro elemento que tiene que ver con el recurso humano es la inexistencia de un staff lo suficientemente numeroso y capacitado para enfrentar los retos de la Administración Pública. Así que la problemática surge, no sólo porque no puedo quitar al que no sirve ni tener al que sí sirve, sino porque ni siquiera tengo la cantidad de recursos necesarios para poder hacer frente a los retos que conlleva la función pública.

El segundo elemento tiene que ver con los recursos financieros, donde está la inflexibilidad del presupuesto, pero también la ausencia de aprobaciones por parte de la Autoridad Presupuestaria. Me permito citar algunos ejemplos. Existe una cantidad importante de instituciones dentro de la función pública, adscritas muchas veces a los Ministerios, como Parques Nacionales, Aviación Civil, el Consejo de Seguridad Vial, que generan sus propios ingresos, y cuando van a hacer las políticas públicas para las que fueron llamadas (Parques Nacionales: contratar guardaparques para proteger los parques nacionales; Consejo de Seguridad Vial: contratar patrullas y contratar más policías), una entidad ajena a esta institucionalidad, que es la Autoridad Presupues-taria, le impide hacer los gastos a pesar de tener los recursos. Una muestra clara es la Terminal del Aeropuerto de Liberia. Desde hace años Aviación Civil tiene el dinero para hacerla, pero se tuvo que recurrir a la concesión de obra pública para poder tener el permiso para hacer el gasto de los recursos públicos.

Estoy claro del impacto que tienen estas decisiones dentro del déficit fiscal y el presupuesto público; pero muchas veces perdemos las nociones de magnitud, y nos enfocamos primordialmente en cuidar los cincos, en cuidar que no se nos escape ningún gasto adicional, con lo que también se entorpece, tal vez mucho más que con cualquier control previo, la capacidad de ejecución del Estado. Al final preguntamos, ¿por qué es que no hay suficientes patrullas para controlar los accidentes en las calles y las muertes en carreteras son la primera causa de muerte no natural en Costa Rica, a pesar de que los recursos están ahí, depositados en la caja del Consejo de Seguridad


Vial? No es porque no hay un refrendo de la compra de las patrullas, sino porque no se tiene el permiso de la Autoridad Presupuestaria, que se constituye, a su vez, en un obstáculo para la ejecución.

El otro elemento tiene que ver con los procesos. Dentro de ellos están las licitaciones públicas, que conllevan la publicación de un cartel, y el cartel tiene la posibilidad de tener una objeción por parte de los participantes. Se tiene por otro lado la adjudicación del cartel, y ahí se permite hacer la apelación a la adjudicación del mismo, y después, una vez que ya se tiene a un contratado y a un contratista, se firma un contrato y se va a un refrendo posterior a la Contraloría. Cada una de esas etapas tiene sus propios tiempos, y cuando hay una objeción al cartel vuelven a correr algunos de los plazos, y así sucesivamente. Si se dibujaran en una pizarra, en el mejor mundo, tendríamos un resultado de alrededor de seis meses. Sin embargo el mundo ideal no siempre existe; muchas veces, entre el momento en que la Contraloría dice que hay que hacer una corrección y el momento en que la Administración la hace, no pasan los tres o los ocho días que uno dibuja en la pizarra, a lo mejor pasan dos meses. Y entonces en la práctica, cada uno de esos procesos tarda alrededor de nueve meses.

Si uno, el primer día que llega al Gobierno, sabe exactamente la obra pública que quiere hacer, y sobre ella no se ha hecho nada anteriormente, sólo para el diseño se tienen nueve meses de ejecución, en este esquema. Al cabo de los nueve meses hay alguien contratado para hacer los diseños, pero todavía no existe el diseño. Cualquier obra pública lleva un proceso de diseño de seis a nueve meses, porque son obras de una magnitud y de una envergadura importantes. Al final de los dieciocho meses se tiene un diseño, pero el ciudadano todavía no ha visto ningún movimiento de tierra para construir la carretera, o el puente, o la obra pública de que se trate. A partir de esos dieciocho meses se vuelve a comenzar otra vez con todo el proceso, esta vez para tener quién haga la obra pública. En esto transcurren otros ocho meses. Al final, ya llevamos más de dos años sin haber tenido ninguna acción concreta en la construcción de la obra pública. Por supuesto que entonces viene la desilusión. Si a esto se le agrega que la vida útil de un ministro, en alguna de esas carteras, es de aproximadamente dos años –pues ya para entonces cambió el ministro, quien trae nuevas prioridades–, la historia vuelve a empezar.

Esto nos pone en perspectiva el tema de los controles previos, que es una par-te de la cadena, es un eslabón más, pero no el único al que hay que responsabilizar cuando se habla de la eficiencia. Lo que nos interesa no es exclusivamente quitar el control en exceso, sino aportar ideas de cómo podemos mejorar la eficacia del Estado costarricense. Me parece que el análisis y que la agenda que tenemos por delante es una agenda mucho más amplia que solamente el tema de los controles externos. Qui-siera compartir con ustedes algunas de las ideas, muchas de ellas ajenas, que podrían mejorar la eficacia del Estado.

En primer lugar, algunos han comentado que una posible solución es apartarse del Derecho Administrativo para buscar formas más rápidas de ejecutar las cosas. Y aquí hay tres ideas principales. La primera es la comparación que se hace siempre con


la empresa privada, especialmente algunos colegas empresarios que ven la empresa privada como la única capaz de articular las políticas que se proponen. Me parece que no hay tal cosa, que la empresa privada también tiene plazos para hacer obras de importante magnitud, también se lleva tiempo financiar las obras, también le lleva tiempo poder encontrar cuáles son las formas eficaces de hacerlas. Evolucionar úni-camente hacia la empresa privada, me parece que es una visión simplista del tema; de lo que se trata aquí es de ver cómo hacemos eficiente el Derecho Administrativo. En ese emigrar hacia la empresa privada, no hay que ver el tema de las concesiones como la panacea, por una razón financiera más que de capacidad de ejecución. La razón financiera es que las obras de concesión se financian con los ingresos que genera la venta del servicio, de tal manera que si tomamos como ejemplo el Puente de la Amistad, que costó aproximadamente 28,0 millones de dólares, y vemos que por ahí pasan 2.500 carros, pues el peaje que habría que cobrarle a cada carro para pagar esa cantidad de dinero en un plazo razonable –diez, quince años–, probablemente haría prohibitivo el paso por ese puente. Y eso mismo se aplica a la mayoría de las obras en Costa Rica, porque tenemos un país que carece del tamaño suficiente como para pensar que la concesión de obra pública sea la panacea de todos los problemas que tenemos.

El otro elemento importante de analizar es que la Administración también tiene mucho que mejorar. No puede ser que se obtengan tantas objeciones a los carteles de entidades, como por ejemplo del CONAVI, si lo único que hace el CONAVI es licitar para contratar. Me parece que la Administración debe hacer un gran esfuerzo para hacer carteles y procesos mucho más estandarizados, con menos errores, que permitan tener procesos de autorización mucho más fluidos.

Finalmente quisiera referirme al tema de las políticas que se implementan a la hora de hacer los controles externos. La anécdota de las flores expuesta por don Kevin Casas en este foro, lo ejemplifica muy bien: cuando la Contraloría le dice que no puede comprar flores, lo que estamos diciendo es que la Contraloría tiene más poder que el vicepresidente de la República, para lo mínimo, como es comprar un arreglo de flores. Me parece que ese es un cuestionamiento muy importante que nos tenemos que hacer. Lo resumo diciendo que lo que no suena lógico desde el punto de vista puramente pragmático, es que el poder de decir que “no” sea mayor que el poder de decir que “sí”. Si uno cumple, en un proceso licitatorio, con hacer un cartel de licitación que fue objetado y que fue corregido por un órgano externo como la Contraloría, si adjudica ese cartel a un adjudicatario, que a su vez tuvo los derechos de apelación, ¿por qué tenemos una instancia adicional que da más poder a la posi-bilidad de frenar la obra que a la de gestarla?, ¿por qué tenemos más poder de frenar las obras que el poder que tienen los principales ejecutivos del país, el vicepresidente de la República y los ministros de Estado, de decir que “sí” se va adelante?

Termino haciendo referencia a una sentencia de la Sala Constitucional contra el ex contralor Alex Solís, en un caso de telefonía en el que no se refrendó el contrato, y la Sala Constitucional obligó a su refrendo. Eso hace pensar que a veces los refren-dos tienen también el criterio de quienes están no refrendando. Aquí lo que hay que


decidir es hasta dónde extendemos los poderes de decir que “no” frente a los poderes de decir que “sí”. Y si esa fuera la conclusión única sobre el tema del control previo, yo me inclinaría a pensar que los controles previos, que son necesarios, no estarían perdiendo su valor, porque existiría otro tipo de control previo, como la aprobación de los presupuestos en las instituciones autónomas, las objeciones a los carteles, las apelaciones a las adjudicaciones; y que podríamos ganar mucho eliminando el refrendo y permitiendo que los controles se incrementen a posterioridad.

Me parece que un aporte importante a la eficacia del Estado es repensar el tema de los refrendos del Estado como herramientas que impiden al Ejecutivo hacer cosas en las cuales cree, manteniendo, eso sí, el garrote muy grande en caso de incumpli-miento de las leyes o de los procedimientos de contratación administrativa, para los funcionarios que incumplen. Ese sería un avance muy significativo que, junto con los demás que he mencionado en materia de recursos humanos, en materia de pre-supuesto, en materia de procedimientos, mejorarían sin duda el accionar del Estado. Al final de la historia, como lo ha mencionado la Señora Contralora, me parece que, más importante que tener el refrendo en sí mismo, es tener un control adecuado; que más importante que el control sea interno o externo, que sea previo o ex-post, es tener los controles adecuados, y que los controles adecuados tienen que incorporar no solamente la lucha contra la corrupción, sino el tema, importantísimo también, de promover la eficacia en la función pública.

Rodolfo Piza Rockafort 77

Inicio con un reconocimiento a la Contraloría por tener la capacidad, como se ve especialmente en su más reciente Memoria, de poder pensarse a sí misma, re-pensarse y plantear las reformas que considera necesarias para el futuro de la propia institución. Y de seguido, voy a hacer una rápida referencia a algunas cosas que ya fueron magníficamente expuestas en este foro, con algunos matices que puedo plantear.

Primero, abordaré las modalidades de control de la Administración Pública. Tenemos múltiples controles: controles externos, controles institucionales, controles sociales, que juegan un papel esencial. Dentro de los externos está el control de los medios de comunicación, el de las encuestas, de las organizaciones sociales y políti-cas. También está el control político –fundamento básico de la democracia– con las elecciones nacionales, los partidos y los electores, que de alguna manera controlan a la Administración Pública, y la cambian cuando consideran que no está caminando de manera adecuada. Dentro de los controles políticos también están los controles parlamentarios, está el debate en la Asamblea Legislativa, las comisiones legislativas y el plenario, que también juegan un papel esencial. Entre los controles jurídicos o institucionales –los demás no dejan de ser también jurídicos–, hay controles judiciales,

77 Abogado especialista en Derecho Constitucional, ex Presidente Ejecutivo de la Caja Costarricense de Seguro Social.


está la Sala Constitucional, la jurisdicción contencioso-administrativa y la jurisdicción penal, la misma jurisdicción laboral en el manejo de los recursos humanos y de los funcionarios públicos, que son los que mayor peso tienen sobre la Administración Pública. También hay controles no judiciales, controles externos, dentro de los cuales hay controles vinculantes y controles no vinculantes. Entre los controles vinculantes, hay una buena parte de las funciones de la CGR, fundamentalmente los presupuestos públicos, el visado de los gastos públicos, la contratación administrativa. También están algunas de las tareas de la Procuraduría General de la República, cuando emite dictámenes vinculantes, y hay otras dependencias que tienen controles vinculantes respecto de cada institución, como el Servicio Civil, la ARESEP, las entidades de control financiero, las de control ambiental. Todas ellas juegan un papel de control externo a la propia Administración Activa.

Al mismo tiempo, hay controles no vinculantes. Ejemplos típicos serían: el de la Defensoría de los Habitantes, las recomendaciones de la Contraloría, las opiniones y dictámenes no vinculantes de la Procuraduría, las comisiones legislativas, admi-nistrativas, técnicas, etc. Y hay un conjunto de controles internos que depende de cada institución, básicamente de su superior jerárquico. Además, están las auditorías internas y múltiples instancias administrativas dentro de cada institución, como contralorías de servicios, direcciones de recursos humanos, departamentos jurídicos, departamentos financieros, laboratorios. Se pueden sumar.

Cuando alguien hace un procedimiento de contratación administrativa, esa persona se percata de todos esos controles, porque, normalmente, si el pasar por la Contraloría puede significar tres pasos, dentro de la propia administración serán más de veinte; porque en algún momento hubo un problema y la auditoría interna recomendó que antes de poder abrir el cartel, se debía pasar por otro departamento que tiene que dar un visto bueno. Y por supuesto, pasar el expediente de un depar-tamento a otro, o de una oficina a otra, lleva su tiempo. Lo normal es que dure de siete a quince días, aunque si el ministro está muy interesado, se puede lograr que el expediente vaya pasando más rápido; pero en la vida cotidiana no ocurre eso, porque la señora que tiene que visar puede estar incapacitada o puede estar de vacaciones. De manera que, la mayoría del tiempo, el control que “entraba” la Administración Pública, quiero destacarlo: es control interno. Entonces habrá que revisar qué de ese control interno, es esencial, qué es útil y qué no es tan útil, para lograr los objetivos.

Hay un sustento jurídico de los controles de la Contraloría; por tanto, inde-pendientemente de lo que opinemos, mientras estén en la Constitución o mientras estén en la legislación, deben aplicarse. Y como decía Kevin Casas, después de leer la opinión de los candidatos a la Presidencia de la República, es muy difícil que alguno de esos controles se quiera cambiar, porque hay también un apoyo social a los contro-les de la Contraloría. No es un apoyo específico a un control específico, es a la idea general de que si se quita un control va a haber problemas y de que si se agrega un control, se va a mejorar algo, va a haber más transparencia. Cada vez que hay un acto de corrupción, lo primero que se crea es una batería de nuevos controles, en lugar de


averiguar qué fue realmente lo que causó el problema; pero lo mas visible, lo que más vende políticamente, es agregar una nueva legislación con más controles para poder decirle a la población que no volverá a pasar lo que pasó porque hay nuevos controles.

En estos sesenta años, la Contraloría ha cambiado mucho; no sólo la Contra-loría, sino todo el sistema de control. Hasta el año 90 nuestra sociedad tenía poco control. El Presidente de la República tenía un gran poder, tenía una gran influencia sobre los diputados, tenía una gran influencia sobre la Administración Pública, y difícilmente se paralizaba algo. A partir del 90, los ciudadanos ganamos en garan-tías, y digo el 90 especialmente por el impacto que tiene la Sala Constitucional. Se va aumentando el conjunto de controles de la sociedad: no sólo se crean múltiples instituciones de control, sino que se agregan a las ya existentes muchas funciones y tareas que antes no tenían. De manera que hoy tenemos una amplia y exhaustiva batería de controles. Eso le ha permitido a la Contraloría ser más incisiva que en el pasado, exigir mayor transparencia, hay mayores regulaciones y prohibiciones. Paradójicamente, puede haber mayor percepción de corrupción, porque cuando uno controla más, probablemente hace que la sociedad conozca los problemas que antes ni siquiera salían a la opinión pública.

Hay ventajas y desventajas en el control previo. Entre las ventajas están: una prevención de hechos indebidos, mayor seguridad jurídica, mayor transparencia. Entre las desventajas están: mayor “entrabamiento” administrativo, un costo del sistema de control, que en general es muy alto, un costo económico, financiero y presupuestario, pero también el costo de que las cosas no ocurran a tiempo; a esto se añade una menor responsabilidad de la Administración Pública. Se traslada el problema a la Contraloría o a quien controle externamente, y con ello, de alguna manera, se lavan las manos.

El control posterior también tiene virtudes y tiene desventajas. Entre las virtudes se encuentra un menor “entrabamiento” administrativo, pero en cambio hay peligro de hechos y efectos consumados, es decir, no es lo mismo para un juez resolver un caso cuando ya el problema se dio que antes de que se dé. Hay mayor celeridad, pero hay menor seguridad jurídica, porque no se sabe qué es lo que va a ocurrir al final. Permite mayor “ejecutoriedad”, pero también puede tener, si uno exagera el control posterior, un efecto intimidatorio paralizante.

Recuerdo que al final de la España de Franco se eliminó la censura previa a la prensa, pero se establecieron controles posteriores y responsabilidades posteriores muy fuertes. Lo que ocurrió fue que todos los directores de medios se sintieron más amenazados por el control posterior que por la censura previa. Al fin y al cabo, cuando había censura previa, le lanzaban el problema al censor, pero cuando le aplicaban la sanción posterior, el efecto podía ser mucho más grave, por lo que hubo mucho más autocensura. Eso también puede ocurrir, si exageramos el tema de los controles a posteriori, como en el caso de las sanciones excesivas a funcionarios. Yo prefiero el control a posteriori, pero debo advertir que el control a posteriori, si se exagera, tiene un efecto más paralizante en la Administración Pública, que el control previo.

En cualquier caso, lo que no podemos olvidar es que existe una curva de


efectividad o de eficiencia en los controles. Conforme uno aumenta el número de normas de control, uno empieza a mejorar la eficacia y la eficiencia; pero a partir de un determinado punto, en general, lo que ocurre es que la carga regulatoria, los controles previos externos, los controles previos internos, los controles posteriores, las sanciones, terminan por afectar la propia eficiencia y la eficacia de la Adminis-tración. ¿En dónde estamos? En algunas áreas hemos pasado claramente la raya, el punto idóneo. Deberíamos repasar nuestro modelo de control para encontrar el punto óptimo social, que es no perder los controles; pero no puede suceder que, por causa de los controles, impidamos la eficacia y la eficiencia de la Administración Pública.

Carlos Andrés Arguedas Vargas 78

Me voy a permitir decir algunas cosas, partiendo de varios aspectos que aquí se han mencionado. Primero, quisiera combinar la anécdota de las flores de Kevin Casas con una anécdota personal. Cuando el 1° de febrero del año 2006, me encontré ocupando la gerencia de la División de Contratación Administrativa, la cual reunía todos los controles previos de la contratación administrativa –las las autorizaciones de contratación directa, las autorizaciones para iniciar procedimientos de contratación administrativa sin contenido presupuestario, los levantamientos de prohibición, los levantamientos de prácticamente todas las cosas, objeciones a los carteles de licitación pública, recursos de apelación en contra de actos de adjudicación de licitaciones pú-blicas y de otros esquemas de licitación menos agravadas, el refrendo de contratos, y probablemente alguno que otro control que ya va uno perdiendo de vista–, lo primero que me llamó la atención fueron las múltiples llamadas de presidentes ejecutivos, de ministros de gobierno, de altas personalidades en la gestión pública costarricense, quienes, para tomar muchísimas decisiones, pequeñas, medianas y grandes, tenían que pasar por llamar a mi oficina.

Estas cosas pueden seducir y producir en uno sentimientos de grandeza. A mí me aplastó, y me generó la sensación, coincidiendo con las palabras de don Javier Chaves, de que algo no andaba bien. No es posible que tanta gente tan importante me esté llamando por teléfono a mí, que soy menos importante, para que se puedan hacer todas las cosas, desde las importantes hasta las no importantes. A partir de ahí, empezamos en la Contraloría a repensar el control previo, con una intensidad muy grande, con una enorme profundidad, lo que ha conducido a la toma de decisiones normativas señaladas en la Memoria Anual de este año. Decidimos enfrentar la situación crudamente: ¿qué teníamos entre manos?, ¿qué había que hacer con eso?, ¿cómo había que reformarlo y cómo había que discutirlo? Esto, sencillamente porque el Artículo 183 de la Constitución Política le confiere a la CGR una independencia funcional y administrativa absoluta, precisamente para que diseñe, a partir de un

78 Gerente de la División Jurídica de la CGR.


ejercicio autocrítico permanente, su instrumental de control, de tal manera que éste resulte adecuado a los tiempos que corren. Lo que hacíamos no era más que un ejer-cicio de los mandatos de la Constitución; y creo que hemos avanzado mucho. Quiero mencionar algunas cosas en ese sentido.

En materia de aprobación presupuestaria, la DFOE dio pasos gigantescos durante los últimos cuatro o cinco años, hacia una flexibilización de los mecanismos de apro-bación presupuestaria, inteligente, ligada totalmente a las posibilidades de desarrollo del control posterior, un control posterior que también migre hacia la incorporación de mediciones de eficiencia y eficacia en el desarrollo de las políticas públicas. Esos son caminos largos, pero sería muy delicado que, a partir de las cosas que se han mencionado aquí, pudiéramos nosotros, como funcionarios de la Contraloría, dar la idea de que vamos a tomar nota para empezar. No. Desde hace ya cuatro o cinco años que se están dando pasos muy importantes en esa dirección.

En materia de visado, y esto es incluso un tema más antiguo, tomamos nota de que, efectivamente, éste era un típico mecanismo de control interno ubicado en el plano del control externo, que probablemente tenía sentido en relaciones cons-titucionales ancladas, ni siquiera en la Constitución de 1949, sino en normas del primer cuarto del siglo XX, pero que en la Administración moderna, simplemente, no son posibles, no son sensatas, no son razonables. Nos queda pendiente el pensar si el visado trasladado al sistema de control interno es también sensato, porque no se trata simplemente de trasladar, se trata de identificar, a partir de principios de efica-cia, eficiencia, valor costo-beneficio de los controles, si los topes que se trasladan a la Administración siguen siendo pertinentes, o si también se podrían eximir a nivel de la misma. El tema del visado está sobre la mesa.

En materia de refrendo de contratos, control previo anclado en el artículo 184 de la Constitución Política, me parece que, a partir de lecturas que le dieron una dimensión probablemente muchísimo mayor a la que realmente tenía, la Contraloría llegó a tramitar aproximadamente 3.000 contratos anuales. Hemos recibido trámites de todo tipo: desde convenios de cooperación entre una fundación y un museo para que se le prestara unas estatuillas para una actividad “X”, hasta la gestión interesada del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría; desde mecanismos de cooperación administrativa, que no eran ni siquiera contratos administrativos, hasta negocios como la construcción de la carretera San José-Caldera.

Lo que entendimos con respecto al refrendo, en primer lugar, es que no tenía sentido en términos de su volumen. Era una forma de abordar, de manera indiscri-minada, un mecanismo de control que podría considerarse estratégico, y había que circunscribirlo a aquellos ámbitos en los que existiera un valor agregado razonable. A partir de ahí, hicimos cambios normativos muy importantes, incluyendo cambios en el año 2007, integrales en materia reglamentaria de refrendo. Hoy por hoy la Contra-loría tramita unos novecientos contratos al año, ya no los tres mil que históricamente manejaba. Esos novecientos corresponden a contratos derivados de procedimientos multimillonarios de licitaciones públicas, o causales de contratación directa, que, por


sus particularidades, la Contraloría estimó necesario seguir vigilando, como es el caso de los oferentes únicos y las seguridades calificadas, que inciden notablemente en temas de adquisición de tecnología, que suelen ser causales que no necesariamente se utilizan de la manera correcta. Ahí circunscribimos el refrendo. También le hicimos un nuevo análisis, porque no estaba escrito, para contribuir a la seguridad jurídica y a que todo el mundo supiera en qué consiste, y en qué no consiste, el refrendo. Aquí agrego que éste es un mecanismo de control que efectivamente sufre presiones impresionantes en su tramitación, simplemente porque llega al final del camino de la contratación administrativa, cuando ya todo mundo está un poco desesperado y particularmente ansioso por iniciar las obras, los servicios, gestionados mediante las modalidades de gestión pública a las que está vinculada esta figura.

Cuando nosotros abordamos estas discusiones, también entendimos que la Contraloría no podía seguir siendo el actor fundamental de la contratación admi-nistrativa, porque se nos sigue confundiendo con los rectores del sistema de compras públicas, y no lo somos. Hemos tenido que tomar una enorme cantidad de decisiones que probablemente han hecho pensar eso, pero no lo somos. La Contraloría no es la que define las políticas públicas, ni define cuáles son los objetos contractuales que deben satisfacer las necesidades públicas. Eso compete a la Administración, y la Ad-ministración lo que tiene que hacer es dar cuentas de los resultados, de las alternativas por las cuales resolvió seguir adelante. Nosotros sólo podemos denegar refrendos, sólo podemos parar la actuación administrativa cuando estamos ante vicios de legalidad sustanciales, tal y como lo dijo el voto de la Sala Constitucional 14.421 del año 2004, ante la decisión de la Contraloría de no refrendar el contrato de las 600.000 líneas celulares del ICE. Eso lo hemos digerido en la CGR, y hemos adecuado la actuación a ese marco ideológico.

Así que en materia de refrendo, hemos dado pasos. Sin embargo, mi experiencia en la Contraloría, las conversaciones con múltiples personas y las reflexiones a nivel de política institucional, hacen que tenga la sospecha de que, efectivamente, se trata de un mecanismo de control que hay que replantear integralmente. La revisión plenaria de las obligaciones contraídas por el Estado a través de procedimientos de contratación administrativa formulada al final del camino, cuando ya hay contratista, cuando ya ha pasado el tiempo, cuando ya ha habido una inversión de fondos públicos en los procedimientos administrativos que tienden a consolidar esas obligaciones, cuando hay una expectativa social enorme por la satisfacción de sus necesidades, hace que las discusiones jurídicas se tornen un tanto inocuas de frente a esa dimensión de la realidad social. Nos parece que ese no es el momento más oportuno para que la Con-traloría entre a hacer análisis plenario de esas obligaciones. Es perfectamente factible, eso sí, no prescindir totalmente de la figura, sino replanteársela para cierto tipo de negocio estratégico del Estado, como podrían ser proyectos de inversión pública en infraestructura o en tecnología de enormes dimensiones.

La revisión previa por parte de la Contraloría en la fase cartelaria, si el cartel incluye el contrato, tal y como lo prevé la actual ley de concesiones, podría ser una


oportunidad interesante para que ahí se prevenga a la Administración de errores que pudieran dar al traste con su contratación futura, sin la necesidad de hacerlo con un contrato que asfixie, tanto a la Administración como a la Contraloría, a la hora de tomar una decisión que valide un negocio jurídico. De manera que el refrendo, me parece que debe repensarse.

Concluyo con dos reflexiones sobre la jerarquía impropia de la contratación administrativa, refiriéndome aquí a las objeciones y a las apelaciones. Una reflexión es que esta materia hay que entenderla a la luz de otro fenómeno que está empezando a darse y que habrá que ver cómo se desenvuelve. Me refiero a la reforma al Código Procesal Contencioso-Administrativo, que de alguna manera abre las puertas a una dimensión desconocida, por los plazos prometedores que tiene la sede contencio-so-administrativa para impugnar los actos y los contratos administrativos. Ya se están empezando a dar cosas que probablemente serán el objeto de los discursos del futuro acerca de los problemas de la contratación administrativa, como por ejemplo el ma-nejo de medidas cautelares que obstaculizan el desarrollo de contratos administrativos mientras se discute en sede judicial acerca de su legalidad. Es decir, se está planteando un tema: ¿cómo van a convivir la jerarquía impropia a cargo de la CGR, con una sede contencioso-administrativa que tiene un instrumental muy novedoso, siendo que las dos están llamadas a brindar con eficiencia los servicios de administración de justicia? Tengo la sensación de que los retos que ha asumido la Contraloría en materia, de recorte de plazos, de oralidad y de emigrar hacia el expediente electrónico en el ejercicio de la jerarquía impropia, puede seguir justificando la existencia de de estos mecanismos para dirimir conflictos acerca de los actos en los procedimientos de contratación administrativa, y deben ser tomadas en cuenta. Pero tiene que ser evaluada a lo largo del tiempo para ver cómo es que convive con la realidad de lo contencioso-administrativo.

Este tema lo quiero dejar sobre la mesa, porque lo hace la propia Memoria Anual de la CGR. Me parece que es uno de los temas a observar. Sin embargo, sigo pensando que las autorizaciones de contratación directa y la jerarquía impropia juegan todavía un papel en el sistema que es importante. El refrendo lo puede jugar, en la medida que se reformule, que se traslade a etapas preliminares del proceso de contratación, y para negocios de una dimensión estratégica que lo justifique, única y exclusivamente.

Una segunda reflexión es la siguiente: creo que uno de los errores más grandes que hemos cometido en el tema de gestión pública, sobre todo los que estamos en la práctica jurídica, es convertir todo en un problema jurídico. Lo que pasa es que para poder salir de la confusión en que estamos, hay que repensar lo jurídico. Y me parece que en Derecho Administrativo, y esto son discusiones sobre las que han corrido ríos de tinta a nivel del Derecho Comparado, también tiene que empezar a darse una discusión local.

El Derecho Administrativo tiene retos muy grandes, en sus dos dimensiones. En la dimensión de su elaboración, que pasa por la Asamblea Legislativa y por todos aquellos otros actores que emiten normativa subordinada, hay que cuestionar la calidad


de las normas que se están emitiendo, porque si no pensamos con eficacia y eficiencia el diseño del marco normativo, tenemos el 50% del caos puesto sobre la mesa; sin embargo, me parece que seguimos produciendo normas de derecho administrativo que no están diseñadas en términos de eficiencia y eficacia. La segunda dimensión se refiere a cómo interpretamos el Derecho Administrativo. Los actores del control (la Contraloría, las Auditorías Internas y la propia Administración) no podemos seguir entendiendo el Derecho Administrativo como un límite absoluto para solucionar los problemas públicos, y esperar a que el legislador o el que reglamenta, tenga la sapiencia total y absoluta para prever, en una norma con puntos y comas, todo lo que se requiere para una gestión pública eficiente. El reto que tienen todos los actores en materia de relectura, de pensamiento y replanteamiento del Derecho Administrativo, es uno de los pilares fundamentales para que nuestra Administración Pública tenga la posibilidad de ser exitosa a futuro.

Diseñar normas en términos de eficiencia y eficacia, e interpretar las normas en términos de eficiencia y eficacia, es un pilar fundamental para solucionar cualquier problema de gestión pública, dadas las condiciones a las que ha sido conducida la gestión pública nacional. A partir de esto, debe hacerse un replanteamiento de los métodos de gestión, junto con otros aspectos que no son propiamente jurídicos. Sin embargo, en el contexto de una cultura nacional donde lo jurídico es lo básico para prácticamente todo, si no empezamos por repensar el Derecho Administrativo, creo que no nos va a asistir el derecho de seguir preguntándonos por qué todo el mundo pretender huir de él.

Constantino Urcuyo Fournier79

Voy a recordar una anécdota que vale la pena, específicamente para este tema que discutimos aquí. Yo fui Presidente durante cuatro años de la Comisión Legislativa de Control del Ingreso y el Gasto Público. Un día nos llevan a Washington, al General Accounting Office, que ocupa un gran edificio, donde un funcionario de alto nivel nos da una conferencia sobre el sistema de control de los Estados Unidos. Él empieza preguntándonos que si notamos algo extraño en el edificio. Efectivamente, el edificio no tenía ventanas o tenía muy pocas, porque según nos explica, correspondía con el sistema que ellos usaban antes y que nosotros usamos. En ese edificio guardaban todas las facturas que ellos autorizaban, y que ya dejaron de hacer. Ahora hacen un control ex-post, y entonces, cuando hay temas que ameritan que los vayan a ver, se monta una fuerza de tarea que va a ir a escrutar el asunto hasta sus últimas consecuencias; pero ya abandonaron ese tipo de control previo.

Yo creo que la Contraloría está clara en lo que hay que hacer en relación con esto. Incluso su Memoria empieza diciendo “Son las circunstancias y necesidades de cada

79 Politólogo, Ex-diputado, Director Académico del CIAPA.


país las que determinan si una Entidad de Fiscalización Superior ejerce un control previo”. Creo que ustedes lo tienen claro, y aunque están amarrados por cierta legislación, ya se dieron cuenta. Lo dice don Carlos A. Arguedas con respecto a los refrendos, pasaron de tres mil a novecientos contratos. Creo que ahí hay una toma de conciencia y el trazo de una línea estratégica a seguir.

Ahora, ¿por qué no se transita más aceleradamente? A mi juicio, porque hay factores de tipo político y cultural, por ejemplo la obsesión con la corrupción que señalaba Kevin Casas, es decir, controlamos para controlar la corrupción. Hay además otro tipo de factor político, como se ve en las recientes y desafortunadas manifesta-ciones del Presidente de la República: queremos un país de emprendedores y no de contralores. Son desafortunadas no porque no señalen un problema, desde luego que hay exceso de mecanismos de control, y aquí todos lo han constatado, sino porque opone las dos cosas. Esa dicotomía en realidad no existe, ni debería existir. Tiene que haber controles y tiene que haber emprendedores, y los controles no pueden perjudicar a los emprendedores, y los emprendedores no se pueden dejar a la libre, porque “se comen el queque”. El tema está mal planteado porque lo hace de manera antagónica.

Por otra parte, aquí se han señalado cosas muy importantes. La primera es la que señala Kevin Casas, y que después retoma Javier Chaves, acerca de la cultura del “no”. Ese no es un tema exclusivo de la Contraloría, es un tema de nuestra cultura. Tenemos un problema de seguridad, ¿cómo lo estamos resolviendo?, con más Derecho Penal. Tenemos un problema porque hay funcionarios corruptos, ¿cómo lo resolvemos?, con controles absolutos y crecientes, y ahí entra la moral y la ética. La ética para los griegos era toda una serie de recomendaciones para vivir bien, para hacer bien las cosas, era una cultura del “sí”, no una cultura basada en un código de prohibiciones.

Entonces, ¿para qué es el control? No es para ir a cazar corruptos, es para que las cosas en la sociedad se hagan bien, eficiente y eficazmente, y todos han coincidido en ese tipo de planteamiento el día de hoy. En ese sentido, creo que hay también una legitimidad que incorpora la Memoria de la Contraloría, en cuanto a no renunciar en la labor de control, a consideraciones de eficiencia. Tuvimos la experiencia, en los años en que fui diputado, de haber logrado una redacción de la Ley de Presu-puestos Públicos que, por primera vez, introdujo en el presupuesto, la medición por resultados. Ha costado, y creo que sigue costando llegar a eso, en gran parte porque la Contraloría no se relaciona con la Asamblea Legislativa como su órgano auxiliar; más parecen un archipiélago.

El otro día pasé por la Asamblea Legislativa y me encontré a don Ovidio Valerio, experimentado y excelente funcionario público. Le pregunté: “¿Cuántos asistentes tiene usted hoy aquí?”, y me dijo: “Uno más de cuando usted estaba”. De eso hace diez o doce años. Allí, lo que deberíamos tratar de promover, de alguna manera, es que la Contraloría incida más en el proceso legislativo. Aquí, yo los veo a ustedes quejarse de que a pesar de que hacen las cosas bien porque son técnicos, después se las estropean los diputados porque son políticos. Hay un rechazo a la politización de los temas, lo cual es diferente a la “partidización” de los temas; hay que rechazar esa


confrontación de políticos y técnicos.Creo que una de las cosas que debe tenerse en cuenta es que muchos de estos

procesos que ustedes sufren en la Contraloría vienen de afuera, son del sistema político, surgen de la relación con las instituciones políticas, entonces tienen que repensar su relación con el sistema político. Porque, en el caso de la Sala IV, ¿quiénes son los que llevan al interior de la Sala IV los procesos legislativos? Los diputados, con la consulta cuando no procede, porque es una manera de alargar el proceso parlamen-tario. La Contraloría hace referencia muy clara, en su Memoria, a los abusos que se dan, cuando dice: “Adicionalmente debe subrayarse que el refrendo se ha convertido en un medio que pretenden utilizar los distintos actores del proceso de contratación administrativa, para reabrir discusiones de etapas precluidas del procedimiento de selección del contratista, o simplemente para paralizar a toda costa proyectos que no son compartidos”. Entonces ahí, el inmaculado sector privado que sólo funciona con los criterios de eficiencia, paraliza el proceso administrativo, y después dice que los institutos públicos no funcionan porque no funcionan con su lógica, que es la lógica que sí produce la eficiencia.

Termino mi comentario señalando que me parece que todos los que han hecho sus observaciones han tocado el fondo de este problema: la obsesión por la corrupción, el “no” por el “sí”, no se ve lo positivo. Todos están de acuerdo en que hay que echar para atrás en esto de los controles previos, pero tampoco de una manera excesiva y siempre pensando en procesos, en eficacia, en resultados.

La última reflexión que me queda, detrás de estos comentarios, es la de siempre: el proceso de reforma del Estado, el proceso de juicio sobre las instituciones públicas, no es un proceso meramente técnico. No se trata de introducir aquí las técnicas del New Public Management, puro y simple; se trata de si el “no” es el que predomina en términos generales. ¿Ante qué estamos? Don Kevin Casas nos diría que estamos ante una situación de vetos, que esta es una sociedad donde diversos actores se ve-tan y usan la Administración Pública para vetarse recíprocamente, y de ahí viene la parálisis; pero la parálisis no viene de la Contraloría, no viene de la Sala IV, sino de un problema general de la sociedad, donde hay actores con diversos poderes en el juego, suficientes para vetar las acciones de otros, pero incapaces de promover ese “sí” que todos los ponentes querrían llevar adelante en pos de la eficacia y eficiencia abstractas, pero que están condicionadas por los embates concretos que vive nuestra sociedad a nivel político general.


Otros aportes

Debido a la estrecha vinculación con el tema objeto del debate que se docu-menta en la presente Memoria, se incluye una reproducción del escrito facilitado por el señor Mauro Murillo Arias, con motivo de su participación como ponente en el Congreso Iberoamericano de Derecho Público y Administrativo, celebrado en el año 2009, en la ciudad de San José. Su contenido proporciona elementos y puntos de vista que permiten ampliar y profundizar, y como consecuencia enriquecer, el análisis y la discusión.


La Contraloría General de la República.Mauro Murillo Arias 80

1. Introducción

En tan poco tiempo es difícil sintetizar todo lo que se puede decir de tan impor-tante Órgano. Ante tal panorama solo es posible señalar algunas pocas observaciones y sobre los aspectos más gruesos asociados al mismo.

Interesan en especial algunas notas sobre su perfil constitucional y resaltar lo que sucede en la práctica. Antes, es menester señalar lo de siempre: no hay estudios sobre este Órgano. No hay doctrina disponible. Y por desgracia, tampoco la Sala Constitucional ha contribuido a perfilarlo con certeza y solidez, sino que más bien lo ha favorecido en exceso.

No debe olvidarse que atravesamos un período de percepción, y quizá de realidad también, de que todo está en crisis y en desorden y que es más urgente ordenar que reconocer o sentar seriamente principios jurídicos. Por supuesto que, dada la temática que favorece el Congreso, abordamos con especial énfasis el papel de la Contraloría en el control público.

2. Naturaleza jurídica de la Contraloría

Según la Constitución, artículo 183, la Contraloría General de la República “es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa”. Se trata de una frase bastante imprecisa, pero en general es pacífico sostener que no es ente (pese a llamarse “ins-titución”) sino órgano, y que, si es “auxiliar” de la Asamblea, ello entonces implica que es Órgano del Estado (del Estado-sujeto). Lo de “auxiliar” confunde; sugiere que es un mero Órgano de Ia Asamblea, mera dependencia, incluso “parte” de Ia Asamblea Legislativa.

La Constitución continúa: “... pero tiene absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeño de sus labores”. Nótese que se le confiere “absoluta independencia” (lo de “funcional y administrativa” alude a todo el quehacer de la

80 Especialista en derecho constitucional.


Contraloría). Algo no puede ser parte y ser absolutamente independiente. Entonces, no queda más que sostener que en realidad no es “parte”, y que lo de “auxiliar” alude a un concepto más político que jurídico.

La auxiliariedad respecto de Ia Asamblea tiene su origen en la visión del Parla-mento como límite al Soberano, lo que no responde a nuestro esquema democrático, que desde que arrancó comenzó con otra visión. En el proyecto de Constitución de Ia Junta de Gobierno se proponía a la Contraloría como un “Departamento auxiliar” de Ia Asamblea; en la moción social¬demócrata que prosperó, se le presenta como una “institución auxiliar”. Según se explicó, sería “el freno y contrapeso legislativo en Ia ejecución y liquidación del presupuesto” (FACIO, Acta 162 de la Asamblea Nacional Constituyente). Se trata de un claro concepto de filosofía política. Pero lo cierto es que, incluso en Ia última Ley Orgánica de la Contraloría, se terminan de eliminar vínculos de dependencia de Ia Contraloría respecto de Ia Asamblea, que estaban en la primera ley.

Refuerza lo anterior el hecho de que el Contralor y Sub-contralor “gozaran de las inmunidades y prerrogativas de los miembros de los Supremos Poderes”, lo que eleva el rango de Ia Contraloría.

La división inmediata del Estado-sujeto son los órganos fundamentales, que precisamente están en una relación de independencia sujeta a pesos y contrapesos. Esta es Ia relación que corre entre Ia Contraloría y los Poderes. Ergo, Ia Contraloría es un órgano fundamental, a Ia par de los Poderes (y del Tribunal Supremo de Elecciones).

3. Ámbito constitucional de competencia

La Constitución delimita la función de la Contraloría, su ámbito de acción.Según el mismo numeral 183, le corresponde “la vigilancia de la Hacienda Pú-

blica”. Vigilancia es control, o sea, una de las tres típicas funciones que se dan dentro de la actividad administrativa (control, administración activa y función consultiva). La Contraloría se crea, entonces, sólo para ejercer control, y sólo “de la Hacienda Pública”, o sea de la función administrativo-financiera pública, lo que abarca la ad-ministración de fondos y bienes y el control interno de esa administración.

El 184 constitucional solo corrobora esa función y se limita a especificar algunos controles concretos, que la Constitución quiso que no faltasen. Otros, puntuales, serían determinados por la ley. El inciso último de ese artículo, donde dice que serán también atribuciones de la Contraloría “las demás que esta Constitución o las leyes le asignen”, debe necesariamente (elementalmente) entenderse en el sentido de que la ley sólo puede atribuirle cometidos de control y sólo de control de la administra-ción-financiera pública. La Contraloría, constitucionalmente, lisa y llanamente, no se creó para lo que al legislador le venga en gana.

4. Rasgos constitucionales del control de la Contraloría


Dado que es un órgano que está fuera de los órganos (de los demás órganos fundamentales) y entes controlados (todos los del Sector Público), se trata de un control externo.

Vistos los controles concretos que se dirán en el artículo 184 siguiente, no puede decirse que sea un principio constitucional, el que la Contraloría sea sólo un órgano de control a posteriori.

Por otro lado, dada la independencia de los otros órganos fundamentales y dada la autonomía de los entes descentralizados, sí puede tenerse como principio consti-tucional que el control propio de la Contraloría es de legalidad y no de oportunidad.

La Contraloría ejerce dos tipos de control: el genérico de vigilancia, por natu-raleza impreciso, y los controles puntuales, como las autorizaciones, las aprobaciones, los refrendos, giro de instrucciones y órdenes vinculantes, anulaciones, etc. En los controles puntuales hay una clara reserva de ley. Primero, porque inciden directa-mente en la independencia y autonomía de los órganos y entes sometidos. Segundo, porque la misma Constitución señala que las atribuciones de la Contraloría son sólo las dichas en Ia Constitución o las dichas por ley.

Pero, es obvio, la ley no puede atribuirle funciones ajenas al control de la Hacienda Pública.

5. Desviaciones en que se incurre

Las cosas no siempre se dan como deben darse. La realidad demuestra desvia-ciones.

Unas son relativas a su competencia. No todas las atribuciones otorgadas por ley son de control, como Ia instauración de procedimientos sancionatorios contra funcionarios públicos. No todas las auto-atribuciones que se da Ia Contraloría, a sí misma, son de control, como cuando regula (por reglamento) el régimen del refrendo de los contratos administrativos, en donde entra a ejercer una potestad autónoma reglamentaria, ni siquiera delegada, o cuando regula por reglamento Ia planificación local y la participación ciudadana en ese proceso, siendo que Ia planificación (mu-cho menos la participación ciudadana) no es control ni tampoco es administración financiera.

Importante es Ia asunción de controles puntuales sin ninguna atribución de ley, como en materia de contratación administrativa (refrendo, recursos de impugnación). Sabido es que quien tiene poder tiende a engolosinarse en su ejercicio. Sabido es que en este país Ia presión “por poner orden” ha conducido a sacrificar elementales principios jurídicos. Pero continuamos ubicados entre los que priman la necesidad de certeza y de respeto sobre las normas y principios del ordenamiento.

Otras, concernien al modo del ejercicio de las competencias. A menudo las Administraciones resienten que la Contraloría no ejerce estrictamente un control de legalidad y que más bien abarca aspectos de oportunidad.

La Sala Constitucional, que a ratos sufre de audacia frente al Sistema, no ha avalado que la Contraloría sólo se hizo para lo que el Constituyente la hizo, y además


le ha concedido competencias de control puntual que ninguna ley da. Derivar del artículo 182 de la Constitución Política, que sanciona el principio de licitación en los contratos, un principio constitucional de control que autoriza crear ilimitadamente controles puntuales en las contrataciones, es sencillamente inaceptable. Si cabe este tipo de deducciones, entonces casi cualquier cosa podría elevarse a principio constitucional.

En materia de contratación administrativa, la Contraloría tiene una amplísima gama de intervenciones. Van desde la autorización de contrataciones administrativas, campo en donde es fácil incurrir en el uso de criterios de oportunidad, y que pasan por impugnaciones de carteles y de adjudicaciones de licitaciones, ya no solo de los entes públicos sino también de los entes privados que “administran fondos públicos”, refrendo de contratos, y de sus modificaciones, hasta las anulaciones de oficio de contrataciones, sin excluir las auditorías.

En nuestro criterio, la solución de diferendos con los administrados no es función de control administrativo-financiero. Debe haber un órgano externo que resuelva estos diferendos en vía administrativa, pero constitucionalmente no debe ser la Contraloría. Las anulaciones oficiosas de contrataciones (en cualquier tiempo, fuera del contexto de impugnaciones), son una potestad típica de administración activa, no de vigilancia, y atenta gravemente contra la seguridad jurídica.

Es relevante que no se haya podido siquiera hacer una distinción elemental en las intervenciones de la Contraloría en materia contractual, cual es la de que para las empresas (para las que son entes públicos y con mayor razón para las que son sociedades anónimas mercantiles) se requiere un régimen diferente. Hoy día existe un régimen especial pero sólo para el grupo ICE (Ley 8660/08), cuyo artículo 20 dice que “La Contraloría General de la República ejercerá sus competencias bajo la modalidad de control posterior”. Esta disposición podría no ser tan contundente como aparenta, pues queda Ia duda de si Ia Contraloría podrá anular contrataciones de oficio (artículo 28 de su Ley Orgánica), que es una intervención a posteriori y que es de control, según muchos, pero tesis que no compartimos.

6. Exceso de trabajo

Quizá Ia situación más grave de la CGR sea mas bien la enorme cantidad de atribuciones dadas por ley, que la agobian y que no puede cumplir, del todo o por lo menos satisfactoriamente.

Sin duda se requiere de un replanteamiento del Órgano Contralor administra-tivo-financiero, de su rol. La Contraloría no puede servir para todo ni podrá hacer de todo, nunca.

Tampoco tiene sentido entrabar Ia Administración con exceso de controles.

7. Organización


No se pueden pasar por alto, en esta breve exposición, dos aspectos. Uno, estrictamente organizativo, y relacionado con el otro.

Los entes de la Administración no pueden someterse al sistema impugnativo ordinario, dispuesto para los administrados. Es elemental que se requiere de un sistema impugnativo ágil que permita dilucidar las diferencias entre los entes y Ia Contraloría.

La Contraloría, por otra parte, no puede seguir teniendo como jerarca un órgano unipersonal, que no logra siquiera, de hecho, fungir como real instancia de revisión de impugnaciones.

8. Conclusiones

a) La CGR es un órgano fundamental, independiente de los Poderes.b) Su función constitucional, no superable por la ley, es Ia de control y solo de la

Hacienda Pública, o sea de la Administración financierac) Su control es de legalidad, a priori o a posteriori, puntual sólo cuando una

norma constitucional o legal lo señale expresamente.d) En la práctica, la CGR a veces controla la oportunidad, norma autónomamente

(sin ley habilitante), ejerce funciones que no son de control, se inmiscuye en campos que no son la Administración financiera y ejerce controles puntuales no atribuidos por ley.

e) La CGR sufre de exceso de trabajo insostenible.f) No tiene Ia organización adecuada.g) No existe un sistema impugnativo aceptable de sus decisiones, disponible para

los entes sometidos a su control.


LO QUE SIGUE...

Después de un proceso de autorreflexión, iniciado unos diez años atrás, la Con-traloría General culmina una etapa de análisis y debate con el presente documento.

Así, una vez finalizado este proceso, el ejercicio quedaría incompleto si no fuera acompañado de una propuesta, aunque en términos generales, de cómo puede abordase el proceso de modulación y modificación del esquema de controles previos externos que opera este país por medio de la Contraloría General.

Las diferentes posiciones expuestas en las actividades desarrolladas, apuntan hacia la existencia de un acuerdo generalizado en el sentido de que, los controles previos externos que aún operan deben ser sometidos a revisión, a fin de dar conti-nuidad a un proceso que se inició hace casi una década, de ir responsabilizando cada vez más al gerente público de la gestión que realiza, en lo cual la obligación de hacer bien las cosas desde el principio, respetando el ordenamiento jurídico y las normas de ejecución y control que rige la toma de decisiones y los actos que dicta la Admi-nistración, se vuelve parte fundamental de su trabajo y de la rendición de cuentas a la que está obligado.

Se abre, entonces, una nueva etapa de discusión, esta vez en otras esferas nacio-nales, respecto del sistema de control en general y de los controles previos externos en particular, etapa que el Órgano Contralor persigue enriquecer aún más, aportando los elementos para un proyecto de reforma constitucional o legal, con la intención de que ciertos controles previos realizados por la Contraloría General puedan ser ajustados a las necesidades actuales y a los requerimientos que el entorno nacional e internacional genera sobre el Estado y la gestión pública.

Esta propuesta de la Contraloría General se fundamenta en el trabajo realizado el año anterior y parte de este año, conformando un abanico de oportunidades de me-jora, plasmadas en planteamientos presentes a lo largo de este debate, y que permiten no solo concretar y formalizar dicha propuesta al nivel legislativo, sino además, la continuación de esfuerzos de cambio internos que profundicen los iniciados años atrás.

Los controles, al ser de diversa naturaleza (presupuestaria, contratación admi-nistrativa, aprobación de tarifas o de verificación de requisitos), requiere cada uno un tratamiento particular y su modificación debe ser abordada mediante una estrategia


integral que deriva en una acción legislativa cuyo contenido debería incorporar, al menos los siguientes aspectos:

a- Partir del hecho de que los controles previos externos, como el refrendo de contratos, son controles de legalidad y no, como algunas veces se ha dicho, que son controles de eficiencia u oportunidad. En última instancia la Sala Constitucional es la que ha subrayado de manera categórica el alcance del refrendo, impulsándolo como una revisión plenaria de legalidad de los docu-mentos contractuales que suscriba la totalidad de la Administración Pública81. Por ello, la recomendación del Primer Informe Centroamericano de Gober-nabilidad Jurídica e Institucional-2007/2008, en el sentido de “modificar el concepto vigente sobre el ejercicio de la fiscalización del gasto público, de manera que la Contraloría General de la República ejerza sus controles a posteriori y menos a priori, delimitando sus facultades para que el refrendo de contratos solo pueda ser denegado con base en criterios de legalidad y no en criterios técnicos que son ajenos a su competencia.”82 , no recoge la realidad de la forma en que la Contraloría General ha venido adecuando el refrendo de contratos, de manera que se ha ajustado a los principios constitucionales de verificación de legalidad y no a criterios de oportunidad.

b- Revisar el alcance y pertinencia de la materia del visado del gasto, que es una de las aparentes herencias constitucionales de la legislación de la primera mitad del siglo pasado, la que se ha estimado que con fundamento en la independencia funcional absoluta que contempla el artículo 183 de la Constitución, la Con-traloría General puede diseñar el alcance del instrumental de control según criterios de razonabilidad y proporcionalidad83. En este sentido, se consideró que el visado es un mecanismo de control más propio del control interno que del control externo, por lo que su ejecución fue trasladada a ese ámbito, de manera que ya el órgano contralor no ejerce propiamente una función de control previo sino de fiscalización aleatoria sobre el adecuado funcionamiento del sistema de control interno, como aplica en la mayoría de las distintas vertientes de la gestión financiera del Estado.

No obstante, subsiste el texto constitucional que se refiere al visado, y se estima necesario para mayor claridad del sistema jurídico nacional, eliminar esa referencia, o bien, ajustar las competencias legales de la Contraloría General, de modo que la reforma que se haga apunte en esa dirección, lo que no implica que habrá una ausencia de control derivada de la desaparición normativa del visado, pues como se ha seña-

81 Ver entre otras las resoluciones números 998-98 y 5947-98.82 Instituto Centroamericano de Gobernabilidad y Observatorio de la Democracia en Centroamérica, Primer Informe Centroamericano de Gobernabilidad Jurídica e Institucional – 2007/2008, p. 219.83 En esta línea ha argumentado la Sala Constitucional, por ejemplo, en materia de refrendo; ver Resolución N° 9524-99.


lado, lo que el visado pretendía cubrir como mecanismo de control es perfectamente conducible al sistema de control interno, que está sujeto a su vez al control posterior facultativo por parte de la Contraloría General de la República.

Una situación similar o incluso más agravada, opera en materia del refrendo de los contratos administrativos. Este mecanismo de control previo reviste una serie de problemas importantes, que han sido advertidos por la misma Contraloría General a la Asamblea Legislativa en sus últimas Memorias anuales.

El problema fundamental del refrendo es su ubicación en el proceso de ad-quisición de los bienes y servicios. Según lo ha definido la Sala a partir del texto del párrafo segundo del inciso 1) del artículo 184 de la Constitución Política, se trata de un requisito de eficacia de obligaciones válidas ya adquiridas. Es decir, es una revisión de legalidad que se produce cuando ya ha pasado el proceso de planificación de la compra, el procedimiento de selección del contratista, la rendición de garantías y la formalización del contrato. Esto implica que a esas alturas del proceso ya la Adminis-tración e incluso el propio contratista han incurrido en gastos importantes, pero en el caso de la Administración supone además que ya se han consumido muchos meses, en algunos casos años, sin lograr adquirir ya materialmente los productos esperados.

Desde esta perspectiva, el análisis de legalidad en fase de refrendo se ve se-riamente comprometido, pues cualquier vicio que pudiera detectarse, aun de grados relevantes, debe ser ponderado a la luz del interés público, lo que supone para la Contraloría General entrar a validar actuaciones que en estricto sentido debieran estar sujetas al control posterior y a la consecuente rendición de cuentas por parte de los funcionarios encargados, o por el contrario proceder a declarar los vicios y con ello dilatar el proceso de ejecución contractual. Cualquiera que sea el escenario de solución, lo actuado puede comprometer eventualmente el ejercicio independiente de los procesos de fiscalización posterior.

En consecuencia, la propia Contraloría General considera que es necesario modificar la normativa en lo relativo al refrendo, con el propósito esencial de eliminar la disposición que lo consagra como un acto de aprobación requerido para todas las obligaciones asumidas por el Estado en materia de compras públicas.

c- La gobernabilidad de este país, no depende únicamente de la existencia de más o menos controles previos, pero su revisión es necesaria dentro de un adecuado marco de rendición de cuentas, donde el gerente público debe tener la posibi-lidad de gestión y la responsabilidad necesarias para contar con los grados de libertad que requiera para actuar. Hay mucho trabajo que hacer en este campo, por lo que responsablemente llamamos la atención sobre esta situación, ha-ciendo una propuesta que vendrá a hacer más eficiente la gestión pública que se sustenta en los procesos de presupuestación y contratación administrativa, coadyuvando con ello a la mejora en la gobernabilidad.

d- Las reformas, constitucionales o legales, no deben desmejorar la posibilidad de fiscalización posterior de la Contraloría General, sino más bien fortalecerla, dejando abierta la posibilidad de que mediante la conjunción de esta forma de


control externo y el control interno, se logren los objetivos de probidad, trans-parencia y rendición de cuentas oportuna y completa de los jerarcas públicos, con un esquema sancionatorio riguroso que potencie la posición fiscalizadora del Órgano Contralor.

e- Las reformas deben llevar a revisar exclusivamente aquellos controles previos externos regulados en los términos expuestos y que requieren de una modifi-cación.

Finalmente, la discusión que se genere alrededor de esta propuesta debe tener como socio estratégico a la misma Contraloría General, ya que la experiencia y el dimensionamiento de los controles previos externos se ha concentrado en este Órgano y, el impacto de cualquier modificación debería ser medido por quien ha ejecutado por años dichos controles.


ANEXOS

Noticias y artículos de interés

En el lapso de tiempo en que se realizaron todas las actividades de discusión documentadas en la presente memoria, los diferentes medios de prensa nacionales fueron emitiendo noticias y artículos de opinión alusivos a la materia debatida. Segui-damente, se transcriben algunos de ellos, seleccionados como los más representativos y directamente vinculados con la temática, los cuales se complementan con algunos otros, expuestos fuera del período de discusión, pero que desarrollan análisis o exponen criterios o puntos de vista que aportan elementos valiosos para quienes continuarán con la siguiente etapa de la discusión.


El Financiero17 de mayo 2009

Contraloría pide su propio cambio Pertinencia de control previo y agilidad de fiscalización se pondrán sobre la mesa. ¿Queda tiempo?

Hace dos años, la Contraloría solicitó a los diputados reformar algunas leyes del INVU, el IDA y Judesur. Ahora, al celebrar su cumpleaños 60, pidió de regalo su propia transformación.

El paquete incluiría poner sobre la balanza el control previo que tantas críticas cosechó en los últimos años, con la posibilidad de plantear su eliminación.

¿Desmantelar la fiscalización en favor de la agilidad? La propuesta de la contralora Ro-cío Aguilar especifica que no se trata de olvidar la rendición de cuentas, sino variarla por un fortalecimiento del control posterior, incluyendo una revisión de la posibilidad de sanciones del ente fiscalizador.

Además, el análisis de los cambios requeridos incluiría poner sobre la mesa también las responsabilidades de los otros integrantes de la vigilancia en el sector público, principalmente las auditorías internas, y el papel de la administración en el buen uso de los recursos públicos.

Otro punto espinoso es el refrendo, gran barrera para muchos de los proyectos de contratación pública de los últimos años. “Su ubicación actual puede ser un obstáculo”, dijo Aguilar, ya que los contratos se envían a la Contraloría para ser avalados al final del proceso, ya con mucho trecho recorrido.

Vigencia de un cambioA pesar de que hasta ahora Aguilar hace mención a la conveniencia de “debatir estas

reformas”, el actual Gobierno ya había decantado por ellas.De hecho, en el Plan de Gobierno de Óscar Arias se prometía realizar estas modificacio-

nes, al indicar que la fracción legislativa había presentado expedientes para que la Contraloría ejerciera sus potestades solo a posteriori, lo que daría a los funcionarios la posibilidad de actuar más eficientemente, y no tener que pedir autorizaciones para todo. Además, se proponía evitar que la entidad cayera en la tentación de “coadministrar” con la función pública, en lugar de vigilar el uso correcto de fondos.

Sin embargo, es un tema que no ha estado entre las prioridades del Poder Ejecutivo. Al respecto, el ministro de Planificación, Roberto Gallardo, comentó que no es una meta específica en el Plan Nacional de Desarrollo, pero que la Comisión de Eficiencia del Sector Público valorará los controles.


Hay un número de funciones atípicas que se le habrían recargado a la Contraloría en diferentes leyes.

“Pensamos en un proyecto de reforma de la Ley Orgánica de la Administración , en eso vamos a tener que afinar las competencias de la Contraloría, porque se le han dado muchas, que pueden agilizarse”, afirmó Gallardo.

No se trata de una inquietud exclusiva del actual Gobierno, que no se ha concretado. Analistas legales y diputados de la oposición coinciden en que más que una aspiración, se trata de una necesidad impostergable.

El abogado Rubén Hernández comentó que las reformas son imperativas para que la Contraloría pueda concentrarse en su función original (fiscalización sobre los ingresos y egresos), en lugar de coadministrar, al punto de prácticamente dar órdenes a legisladores o ministerios.

Hernández comentó que la tendencia de dar potestades de fiscalización genéricas, más allá de lo fiscal, se presentó desde 1994, con reformas a la ley orgánica de la Contraloría, y se incrementaron desde el 2002, con la Ley de Control Interno .

El diputado Jorge Eduardo Sánchez, jefe de fracción del Partido Unidad Social Cris-tiana (PUSC), coincidió en que el cambio es urgente, ya que en la actualidad la Contraloría tendría alrededor de 245 funciones atípicas, resultado de cerca de 20 años de leyes que fueron sumando obligaciones al ente fiscalizador.

También Alex Sibaja, exdiputado y asesor legislativo, consideró que se trata de un tema indispensable. “Aunque parezca paradójico, para hacer más eficientes los controles, hay que hacerlos más simples. Hay reformas en las que prácticamente todos estamos de acuerdo”, dijo.

El momento oportunoSe trata de una inquietud que en parte se plasmó en un proyecto de ley: Sánchez

manifestó que una propuesta de Aguilar para simplificar las competencias de la Contraloría se presentó con la firma de los jefes de fracción en el 2007, pero no recibió respaldo político. “Está en la Comisión de Jurídicos y no tiene dictamen. Pero en este período le vamos a dar impulso”, aseguró.

¿Tiene viabilidad una reforma en este año con vientos electorales? Las declaraciones de otros jefes de fracción de la oposición no le cierran la puerta, aunque van en direcciones diferentes.

Alberto Salom, jefe de fracción del Partido Acción Ciudadana (PAC), destacó que el tema no se ha discutido en la fracción específicamente, pero hay inquietudes en esa dirección de Grettel Ortiz, Leda Zamora, Olivier Pérez y Sergio Alfaro.

“Personalmente, soy partidario de darle más potestades a la Contraloría, aunque se debe revisar el problema integralmente, sería absurdo darle más potestades a un órgano auxiliar de la Asamblea y no darlo al ente superior. Y en cuanto al control previo, soy más partidario del control posterior. Pero me dejo convencer en esta materia”, aseguró.

También Carlos Gutiérrez, jefe de fracción del Movimiento Libertario, comentó que su bancada no analizó esta materia, pero a título individual, enfatizó que debe existir un control previo, sin que constituya una maraña burocrática. “Una cosa es controlar, y otra obstaculizar. La discusión debe ser integral, darle más potestades a la Contraloría, pero hacer el sistema más transparente”, expresó.

De las declaraciones se desprende un ambiente favorable para las reformas, aunque con diferentes vertientes.


Sin embargo, queda poco tiempo para concretar la reforma en la actual administración, que tiene una agenda legislativa cargada de prioridades postergadas. Acaso apenas queda el suficiente para iniciar un debate. Aunque de momento, eso parece el principal objetivo.

Debate a la vistaLa contralora propone revisar varios aspectos de su normativa: Control externo: Es necesario simplificar trámites, pero sin olvidar que deben mante-

nerse elementos para rendir cuentas. Control previo: Debe valorarse la pertinencia

de control previo, y la posibilidad de una reforma constitucional al artículo 184.

Sanciones: Reducir el control previo llevaría a fortalecer el posterior, aumentando sus instrumentos para sancionar.

Auditorías internas: Urge fortalecer el control interno de la administración, que asuma responsabilidad.

Refrendo: Su ubicación en compras es un problema, se hace revisión tras realizar inversiones.

Fuente CGR, consultas de EF.

El Financiero18 de mayo de 2009

EditorialUn control efectivo

Con frecuencia se atribuye a la Contraloría General de la República y a su marco legal gran parte del entrabamiento de la administración pública. De hecho, la Contraloría ha asu-mido algunas de esas preocupaciones para pedir su propia transformación, según informamos en nuestra edición anterior.

Este es un tema clave para el país. Si bien la agilidad de las instituciones públicas es un objetivo importante, no puede lograrse mediante la supresión de elementos esenciales del régimen de control, fiscalización y rendición de cuentas cuyas bases están consagradas en la Constitución Política.

Sería irrazonable pretender eliminar del todo los procedimientos de apelación en las licitaciones, así como los refrendos, en aras de agilizar la contratación administrativa, pero sí es posible revisar el tipo y cuantía de las contrataciones a las que son aplicables, los plazos para resolver, la posibilidad de penalidades por apelaciones temerarias y otros aspectos similares. Un segundo tema es decidir si el control debe ser previo o posterior. Sobre este punto exis-ten posiciones radicales, pero sería insensato excluir totalmente uno u otro tipo de control. Algunos controles previos deben permanecer, aun en un régimen que enfatice los controles posteriores. El punto es encontrar el equilibrio adecuado, sin olvidar que para ejercer un eficaz control a posteriori es indispensable un marco sancionatorio mucho más claro y contundente que el actual.


Otro tema importante es el ámbito de las funciones de control y fiscalización. Para algunos, el control debería limitarse a velar por la legalidad en el uso de los fondos públicos. Otros –y este es el enfoque de la actual Contralora– se inclinan por un régimen de control más amplio, que valore la gestión y el cumplimiento de los objetivos y metas de los programas gubernamentales.

En este punto, de nuevo, se impone la búsqueda de un equilibrio. Está bien la medición de resultados, sobre todo como parte del control de los presupuestos públicos y su ejecución. Sin embargo, el control sobre las actuaciones concretas de las instituciones y los funcionarios en lo relativo al uso de fondos públicos debe mantenerse como tarea esencial del órgano contralor.

Y aunque ese control debe ser primordialmente de legalidad, es importante no olvidar que la ilegalidad en la actuación administrativa puede darse por violación de reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o de principios elementales de justicia, lógica o conveniencia, según lo establece la Ley General de la Administración Pública .

La revisión del rol de la Contraloría pasa por revisar diversas leyes dictadas en los últimos 15 años, que le han atribuido competencias muy amplias y ajenas a sus funciones centrales.

Una parte importante del análisis debe ser también cómo mejorar el rol de las audito-rías internas y de los departamentos legales de las instituciones públicas, así como valorar la utilidad de mecanismos complementarios, como los comités de usuarios, que coadyuven en el control de la eficiencia y el cumplimiento de los cometidos institucionales.

Compartimos la idea de revisar y modernizar el marco legal del régimen de control y fiscalización encabezado por la Contraloría. Eso sí, se impone un análisis cuidadoso y alejado de intereses políticos particulares antes de modificar aspectos sustanciales del régimen vigente.

En todo caso, es importante comprender que la causa de muchos atrasos y complica-ciones en la contratación pública costarricense es la deficiente elaboración de los carteles, que es responsabilidad de la administración activa y no de la Contraloría.

La Prensa Libre26 de mayo de 2008

Contralora General advierte sobre debilidades en normativa de la gestión pública Sistema debe evolucionar al ritmo de las necesidades del país

Las normas jurídicas e internas en la adminis-tración pública muchas veces inciden en la ineficiencia y débil ejecución de las instituciones, algunos jerarcas optan por sus propias metodologías para alcanzar los resultados antes que implementar los cambios perti-nentes. La contralora general de la República, Rocío Aguilar, reconoce que debe implementarse una visión normativa acorde a la evolución de las necesidades del país, para evitar ese tipo de prácticas que restan continuidad a los proyectos.

La administración Arias Sánchez, con miras a cumplir resultados, incurre en acciones con fines prácticos para no caer en la lentitud del mismo sistema, como por ejemplo realizar transferencias directas a los

La contralora general, Rocío Aguilar, considera que muchas entidades acu-den a lo “práctico” sin rayar en lo ilegal, ante la falta de visión en la normativa de las instituciones.


programas sociales prioritarios para el Gobierno, dejando por fuera al Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf), mantener la rectoría social en el apoyo de una entidad sin reconocimiento jurídico, a pesar de los señalamientos de la misma Contraloría General de la República (CGR).

LA PRENSA LIBRE consultó a la Contralora Aguilar sobre esos casos y otros, que invitan a reflexionar sobre actuar según las normas y la urgencia de una verdadera reforma del Estado; al respecto la funcionaria indicó que la estructura, los recursos humanos y procesos deben ser revisados para definir mecanismos con actores que impulsen la eficiencia, definiendo cuáles son aquellos procesos que no están generando valor sino que están generando demoras en los trámites y más bien se convierten en un obstáculo para la ejecución institucional.

“Nos acostumbramos de alguna forma a decir ‘yo no puedo porque la ley no me lo per-mite’, y yo no quiero con esto decir que todo el problema está de la puerta de la Contraloría para afuera, lo que sí puedo decir es que estamos en una actitud de que se harán los cambios necesarios para que cada vez tengamos una mejor gestión pública”, comentó Aguilar.

Tomando en cuenta el universo de fiscalización y conocimiento de las debilidades en la gestión pública, también se le preguntó sobre la posibilidad de que la Contraloría plantee por escrito al Poder Ejecutivo las recomendaciones, sea en un proyecto de ley o en un documento como insumo para elaborar la propuesta.

La Contralora dijo que ya lo hacen a través de la memoria anual en el tema de opinio-nes y recomendaciones cuando lo exponen en el Congreso y lo hacen llegar al Gabinete, así como cuando la Contraloría participa con su opinión sobre algún proyecto de ley específico sometido a su consulta.

Por el sector socialLa falta de una ley para respaldar el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos

(Mivah) como vocero del sector social costarricense continúa como una tarea para el Estado, sin embargo continúa en sus manos la rectoría de esa materia.

La CGR insiste en la importancia de constituirla Mivah, en un ministerio con una cobertura de todo el ámbito social para ello la ley orgánica le daría esa potestad para lograr sobre todo una visión de más largo plazo.

“La rectoría social la puede llevar a cabo el Poder Ejecutivo, pero la idea sobre todo es que haya un marco para que en el largo plazo no dependamos de un programa particular u otro, no es un tema de ilegalidad o no, sino de un tema importante sobre todo en un país que le da el peso que tiene al tema social” acotó Aguilar.

El ente fiscalizador dispuso la elaboración del proyecto de ley, el cual —según se le informó a la Contralora— ya está listo y depende de su convocatoria para que la Asamblea lo analice y apruebe de una buena vez.

Por otra parte, en relación con el caso de Fodesaf y Hacienda Aguilar recordó que del 100% que le corresponderían a Fodesaf cerca del 12% queda disponible para su distribución a través de convenios, porque otras leyes fueron utilizando la misma “canasta” de fondos para financiar otros programas.

“Esto me parece que genera dos impactos, uno por el lado de Fodesaf y otro el que vayamos canalizando a través de leyes específicas que se resta la flexibilidad a la disposición de recursos para eventualidades de interés nacional. Creo que es un tema que vale la pena preguntárselo, porque esa ley específica no haya sido buena en su momento, sino porque la evolución de las necesidades puede ser cambiante” dijo Aguilar.


Papel de la AdministraciónLA PRENSA LIBRE preguntó a la Contralora por qué en temas de infraestructura

pública el ente fiscalizador se convierte en la piedra en el camino a la ejecución, por detalles que podrían reformarse y ayudar a la ejecución, tal como lo manifestó la Ministra de Obras Públicas y Transportes, Karla González, días atrás.

Aguilar dijo que muchas veces señalan que el problema está en la ley de contratación administrativa, cuando los cambios normativos no siempre la administración los está haciendo.

“Eso no quiere decir que hoy las leyes y los reglamentos sean perfectos, yo soy la primera en creer que siempre debemos someter a una revisión constante y una actualización todos esos instrumentos para ponerlos a tono con los tiempos, pero si los instrumentos que nosotros podemos adecuar no tienen su contrapartida en la administración y ella no adecua los suyos, el asunto no camina” advirtió la Contralora General.

Al mismo tiempo recalcó como fundamental para una buena gestión, una buena plani-ficación. “Es un tema en el que todos debemos ir avanzando pero es un tema muy difícil si no hay planificación, coordinación interinstitucional; si arrancó la carretera y no coordiné con AyA, el ICE y todo los relacionados... no se puede pensar que en el camino voy resolviendo eso” apuntó la jerarca de la CGR.

La frase“Los cambios normativos no siempre la administración los está haciendo y lo segundo, es

que hacia lo interno tienen modelos o esquemas que no han ajustado, y no porque dependan de un tercero sino que es competencia de la Administración” Contralora General, Rocío Aguilar.

Entre paréntesisPara la Contralora, agilizar el desarrollo de infraestructura pública es difícil si no hay

planificación, coordinación interinstitucional, cuando se asume que las variables se resuelven en el camino.

El Financiero7 de junio de 2009

OpiniónBernal Monge Pacheco

¿Control previo o posterior?

Han regresado las discusiones, de vieja data, de si en el sector público debe aplicarse control previo y control posterior, o solo control posterior. Considero necesario hacer algunas reflexiones en torno a este tema.

El ejercicio del control público es para que la comunidad social pueda enterarse acerca del grado de cumplimiento de cada una de las funciones de la


hacienda pública y determinar responsabilidades y mejoras para los funcionarios y la admi-nistración.

Es importante tener presente que si quieren eliminar algunas funciones de control pre-vio, se debe reformar la Constitución Política, pues la aprobación de los presupuestos que realiza la Contraloría General de la República tiene sustento en el artículo 184 de la Carta Magna.

Se debe analizar cuidadosamente la idea de aplicar únicamente el control posterior en el sector público costarricense.

No me parece pertinente excluir ningún tipo de control; más bien se debe encontrar el equilibrio adecuado.

En caso de que se le dé mayor énfasis al control posterior, deberían permanecer algunos elementos propios del control previo en aras de proteger la hacienda pública.

En mi opinión, es fundamental que se aplique un criterio de control integral: previo, concomitante y posterior.

“Se debe analizar cuidadosamente la idea de aplicar solo control posterior en el sector público”.

Los distintos tipos de control son complementarios; no son excluyentes entre sí.Debido a lo anterior, se deben realizar los tres tipos mediante un control integral que

considere aspectos como las auditorias financieras y las operativas, y tres variedades de fisca-lización: presupuestaria, de aspectos legales y de contratación administrativa.

El control integral sirve como instrumento para analizar el entorno de una institución, su base legal, organización, estructura, políticas, programas, sistemas y controles.

Lo fundamentalEstamos claros en que el fin primordial del control de la hacienda pública no es solo

establecer responsabilidades y sancionar por incumplimiento del marco legal.Lo fundamental es que sirva como instrumento para lograr un accionar más eficiente,

eficaz y económico de las entidades del sector público.Realizar únicamente control de la legalidad sería retroceder en los esfuerzos que la

Contraloría General de la República y otros entes han realizado en pro de un control de eficacia que abarque aspectos de eficiencia, eficacia y economicidad.

Es conveniente tener presente lo que indicó el señor Bertil Edlund en el XII Congreso Internacional de Contadores: “Existe un creciente interés en el sector público sobre los con-ceptos de economía, eficiencia y efectividad.

“Los políticos y los contribuyentes quieren saber si los fondos se están usando de confor-midad con las leyes y regulaciones, pero sobre todo quieren saber si se están usando económica y eficientemente, y si los objetivos de los programas se están alcanzando...”.

El Financiero6 de setiembre de 2009

Candidatos votan por reformar control previo en Costa Rica

Cuatro candidatos presidenciales votaron esta mañana por realizar reformas al control previo , aunque Óscar López, Otto Guevara y Ottón Solís se inclinaron más por la vía de pequeños ajustes, mientras Laura Chinchilla se inclinó por la vía de un debate para analizar reformas constitucionales.

Los cuatro candidatos participaron en la mesa redonda “ Pertinencia de los controles previos ”, organizada por la Contraloría de la República, en el marco de su aniversario 60.


Chinchilla, candidata del Partido Liberación Nacional (PLN), se distanció de sus colegas por plantear la discusión en el ámbito de la gobernabilidad , al asegurar que se debía buscar un equilibrio entre los controles previos y la realización de obras del Gobierno.

En ese sentido, propuso iniciar un debate sobre la conveniencia de reformar el artículo 184, en el que se establece la obligación de visado y refrendo previo en la contratación pública . “No se trata de si hay mas o menos controles, sino de si obedecen a una visión integral, a un equilibrio”, dijo Chinchilla.

Esto originó una reacción de los otros aspirantes, que descalificaron la opción de una reforma constitucional para afinar los controles previos. Guevara, López y Solís coincidieron en que alegar ingobernabilidad es una excusa para justificar la inacción del actual Gobierno, como realizaron otros en el pasado

López, diputado y candidato presidencial del Partido Acción Sin Exclusión (PASE) recomendó que se debería aumentar el personal de la Contraloría , para facilitarle un mejor control.

Insistió en que el país no está listo para reducir controles. “la administración no está preparada para un autocontrol. Ahí están los casos del aeropuerto Santamaría, de Riteve y la platina como ejemplos. Y en todos ellos el control previo no fue el problema”, dijo.

Guevara, exdiputado y candidato presidencial del Movimiento Libertario, opinó que se deben eliminar trámites innecesarios y reclamó a Chinchilla por la poca atención brin-dada a un proyecto que ya existe en esa dirección (eliminar el 35% de las 670 funciones de la Contraloría que no son prioritarias), así como reforzar el control posterior. “Hay mucho control previo, muy poco posterior, y menos sanciones, hay datos que nos tienen con el pelo parado”, manifestó.

Solís, también exdiputado y candidato presidencial por el Partido Acción Ciudadana (PAC), abogó por dar autonomía a las auditorías internas , como única iniciativa de ley, y concentrarse en realizar cambios que a su juicio no requieren de aval en la Asamblea Legislativa.

“Debilitar a los árbitros en estos procesos es lo peor que se puede hacer, hoy algunos hablan de reducir controles, cuando hay que fortalecerlos”, expresó Solís.

Ante estas críticas, Chinchilla contraatacó alegando que los cambios no necesaria-mente implicarán recorte de controles. “Por ejemplo, en el refrendo, podemos cambiar su ubicación, pasándolo del final al inicio del proceso. No se trata de inflar controles , sino de racionalizarlos”, dijo.

A pesar de ello, tanto Guevara como Solís insistieron en que es posible mejorar el control externo a partir de reformas focalizadas , entre las que destacaron el proyecto para eliminar las funciones que no le deberían corresponder a la Contraloría.

A pesar de este pugilato verbal, los cuatro se declararon partidarios de reforzar el control posterior y de buscar mecanismos para que la administración asuma una mayor responsabilidad en la elaboración de carteles más simples y mejor elaborados, así como en la toma de decisiones.

Sin embargo, insistieron en que el principal factor es la voluntad política. Con lo que para verdades, la Asamblea Legislativa debería reflejar la firmeza de sus intervenciones .


El FinancieroEditorialAjustes en la titularización

El exitoso despliegue del mecanismo de la titularización para la construcción de obra pública, así como el respaldo que le otorgaron los precandidatos presidenciales del PLN y el PAC, permite prever que será utilizado intensamente en los próximos años.

La palabra titularización es una abreviación. El mecanismo es complejo: el proceso se inicia con la constitución de un fideicomiso encargado de construir una obra pública, la cual luego será alquilada a una institución pública. Aunque la obra aún no está construida, se firma un contrato de alquiler entre fideicomiso e institución pública, refrendado por la Contraloría General de la República.

Una vez hecho esto, el fideicomiso cuenta con un flujo futuro de ingresos de muy bajo riesgo con base en el cual puede, entre otras opciones, obtener un crédito bancario o emitir bonos registrados en la Bolsa de Valores. El dinero así recaudado se utiliza para construir la obra, mientras que el alquiler que pagará la institución pública, una vez que la obra esté construida, permite al fideicomiso pagar sus deudas bancarias o con el público inversionista.

Dos factores brindan gran celeridad a este mecanismo, comparado con la construcción de obra pública bajo la figura de la contratación administrativa.

Primero, la selección del banco que administra el fideicomiso puede hacerse mediante un simple convenio entre la institución pública y el banco público, sin necesidad de procesos concursales que suelen tener atrasos. Luego, la Contraloría ha resuelto que los fondos admi-nistrados por el fideicomiso no son públicos sino privados –ya que han sido captados en el mercado de valores–, por lo que el fideicomiso puede proceder a la construcción de la obra en cuestión utilizando las reglas del sector privado.

Como suele suceder, esta ventaja es, asimismo, el principal peligro de la construcción de obra pública por medio de la titularización: aunque los fondos utilizados para la construcción sean considerados fondos privados, los que se utilizarán para pagar los alquileres son públicos y estos deben estar comprometidos antes del inicio de la obra.

El problema es que no existe ningún ente ni mecanismo especialmente diseñado para proteger la hacienda pública, mientras que las oportunidades para el abuso y hasta para la corrupción son múltiples: la fijación del descuento que se reconoce al fideicomiso por la trans-ferencia de flujos futuros; la estimación del costo de las obras y la fijación del alquiler a pagar, sin contar con los riesgos asociados a la correcta especificación y construcción de las obras.

Nada de lo anterior debe interpretarse como una propuesta para suprimir el uso de los fideicomisos de titularización o para abrumarlos con regulaciones tan complejas y bizantinas que se llegue al mismo punto de casi parálisis al que ha llegado la construcción de obra pú-blica utilizando la figura de la contratación administrativa. Todo lo contrario. El éxito de los proyectos de Cariblanco y Peñas Blancas, del ICE, y la reciente aprobación de los proyectos de la Universidad de Costa Rica y de la Caja Costarricense de Seguro Social, indican que esta figura tiene un enorme potencial, que sería imperdonable desaprovechar.

En cambio, es perentorio diseñar mecanismos de fiscalización y protección del interés público, los cuales sean mínimente intrusivos, ex post siempre que sea posible y alejados de la tentación de la coadministración en que han caído los controles tradicionales. Esos meca-nismos deben estar diseñados de manera tal que los eventuales perjuicios a la hacienda ública sean subsanados sin la paralización de las obras. El éxito de los bancos estatales en actividades


comerciales señala que no es imposible contar con mecanismos como estos.Resolver este desafío tendría dos grandes ventajas: fortalecería la figura del fideicomiso

de titularización como herramienta para la construcción de obra pública y, al mismo tiempo, daría luces para un rediseño, más racional, de los mecanismos de control a los que debe suje-tarse la contratación administrativa.

El Financiero9 de agosto de 2009

Aceitan control previo de carteles Contraloría introduce audiencias orales y revisión preliminar de contratos para agilizar compras

Flexibilizar los mecanismos de control previo en los carteles de compras públicas ya está generando ahorros considerables de tiempo para proveedores y la administración.

Pasar de recursos escritos a una audiencia oral para objetar cláusulas o apelar adjudica-ciones reduce a una sesión lo que de otra manera sería un intercambio de misivas.

“Se puede pasar un año objetando un cartel”, dijo Rafael Prado, representante legal de Asesoría Óptima en Seguridad Industrial.

Incorporar una revisión preliminar de los contratos que permita anticipar posibles es-collos del refrendo permite a entidades como la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL) ganarse un mes y medio en el trámite de sus compras rutinarias, declaró José Antonio Salas, jefe del Departamento de Proveeduría.

Incluso puede tratarse de años, como ocurre cuando la administración pública logra adjudicar una licitación compleja... y luego no logra superar el refrendo ante la Contraloría.

De hecho, la inauguración de este mecanismo para adelantar discusiones de la etapa del refrendo a la fase de objeción permitió detectar varios agujeros legales en la concesión para construir el puerto de Moín, proyecto estrella del actual Gobierno. Y les dio la oportunidad de enfrentarlos desde ahora.

Un nuevo modeloLos ajustes al control previo se han puesto en práctica en unas 30 procesos desde hace

un par de meses, explicó Carlos Arguedas, gerente de Contratación Administrativa de la Contraloría.

No se ha requerido de una épica reforma legal, sino de ajustes en reglamentos para aprovechar espacios que estaban previstos en la normativa para las etapas de la contratación.

“El objetivo no es tumbar los carteles, sino tomar decisiones de manera más ágil, trans-parente y con mejores criterios. Es un reto para todos, para la administración, los oferentes y la propia Contraloría”, expresó Arguedas.

La oralidad se aplica en forma discrecional, con la idea de que no todos los casos se pres-tan: se reserva para expedientes trascendentales o muy sencillos, para desbloquear el sistema.

Arguedas apuntó que la oralidad permite detectar si hay objeciones con aparente fundamento retórico, pero sin sustento técnico, o lo contrario: alegatos mal presentados, con auténtico fundamento. A ello se agrega la posibilidad de preguntar hasta aclarar las posiciones.

Además, al ser audiencias públicas se genera más transparencia en el sistema. Y aunque solo pueden opinar quienes se acrediten como objetantes en el expediente, existe la flexibili-dad de que entidades corporativas o asociaciones de desarrollo se inscriban, por ejemplo para


participar en el debate sobre la construcción de una carretera.Menos amplia es la revisión previa, en la que se adelantan a la etapa de objeciones

debates que estaban reservados para el refrendo. Se limita a las concesiones (reforma a la ley lo posibilitó) y únicamente si se presentan recursos de objeción. Por ello, a la fecha solo se generó una audiencia con el caso de Moín.

Empero, una reforma al reglamento de refrendo también abre la puerta a que las ins-tituciones utilicen un mecanismo similar, el trámite de aprobación previa.

“Si van a utilizar un cartel estandarizado, solo tienen que hacer un protocolo. No sustituye el refrendo, pero agiliza las compras recurrentes. Sin embargo, solo la CCSS y la CNFL lo utilizan”, afirmó Arguedas.

Al respecto, Salas aclaró que la Compañía se interesó por investigar formas de simplificar los procesos de compra. “Por nuestra cuenta nos acercamos a la Contraloría para intercambiar impresiones, por encontrar herramientas para agilizar los procesos”, aseveró.

Se trata de un mecanismo que no puede utilizarse para todas las compras, pero permite a la administración recortes en el plazo de los 25 días hábiles que dura el refrendo.

“Objetando un cartel a veces pasa un año, las apelaciones van y vienen, y no todo se puede plasmar bien sobre el papel”. Randall Prado, representante legal Asesoría Óptima

“La oralidad cambia el perfil del debate, obliga a las partes a prepararse mejor y hace todo el proceso más transparente”. Carlos Arguedas, gerente de Contratación, Contraloría

Promedio de recursos de objeción a carteles por año, con expedientes que superan las 30 páginas.

Apelaciones anuales a adjudicaciones públicas, de las cuales un 50% no pasa la ad-misibilidad.

Carteles lo reclamanSon procesos que todavía requieren de difusión, ya que implican cambiar la cultura

de las compras públicas, para aprovechar los mecanismos que permiten aceitar sus gestiones.Fuertes protagonistas en el campo de las compras públicas como Meco y Asesoría

Óptima en Seguridad Industrial afirmaron no haber participado aún en audiencias orales.No obstante, en Meco dijeron que están preparados para esta dinámica, e incluso que la

consideran necesaria, pues permitirá procedimientos más ágiles y transparentes, según explicó Yoselin Morales, del departamento de Servicio al Cliente.

También en Asesoría Óptima en Seguridad Industrial se declararon partidarios de las reformas. “Es una necesidad. Tenemos tres meses de haber ganado una licitación, pero todavía se está haciendo el contrato”, comentó el representante legal, Rafael Prado.

Es una visión que también se avala desde la postura de la administración.“Todavía no hemos participado en esas audiencias, pero creemos que van a agilizar

enormemente las adquisiciones. Normalmente, en un documento no alcanzamos a transmitir todo lo que tenemos que decir”, expresó Salas, de la CNFL.

En la balanzaNo todo resulta color de rosa en estos cambios: Prado y Salas coinciden en que se

requiere de mayor información de parte de la Contraloría sobre estos cambios.“La información brilla por su ausencia, y nosotros nos actualizamos de rebote”, declaró

Prado.Al respecto, Arguedas recordó que estos ajustes son posteriores a la reforma para intro-


ducir la oralidad en la jurisdicción contencioso administrativa del Poder Judicial.“No es un fenómeno interno de la Contraloría, es una reforma judicial que se publicó

con un año de anticipación para que todo el mundo se preparara”, dijo.A pesar de ello, Arguedas admitió que el inicio de la experiencia les dejó la sensación

de que “el nicho no estaba bien preparado, particularmente el ámbito jurídico”.Hay áreas donde también hay trecho pendiente: más que anticipar etapas como el

refrendo, existe la inquietud de que se debe avanzar hacia la incorporación de los contratos en los carteles.

Eso evitaría la presión de tener contratos firmados y, por tanto, generadores de dere-chos, cuando se empieza una revisión que puede detectar ilegalidades... y obligar a complejas renegociaciones sobre la marcha.

Sin embargo, no se trata simplemente de buscar nueva normativa: Arguedas resaltó que hay mecanismos que no se utilizan por desconocimiento, o falta de planificación.

Ello pone la responsabilidad también en el terreno de la administración pública, desde la elaboración de los carteles.

Precisamente las audiencias orales permitirán al público corroborar el nivel de pre-paración que tienen, tanto los carteles de las entidades públicas, como las ofertas o reclamos de los proveedores.

Esto representará un valor agregado al control previo, más allá de una mayor flexibilidad y el recorte de tiempos.

Todo en la miraLos ajustes a las compras públicas permitirían mejoras en sus fases: 1. El cartel: La elaboración suele ser rígida, sin revisar antes lo que ofrece el mercado.

Reunión con interesados es opción para mejorar el punto de partida. 2. Las objeciones: Tradicionalmente por escrito. Pasar a la oralidad permite repreguntar,

aclarar dudas, y que se impongnan conceptos y no la redacción. 3. Las apelaciones: Por escrito se pueden colar acusaciones temerarias; la oralidad ayuda

a precisar argumentos y a tomar mejores decisiones. 4. El contrato: Ahora se redactan tras la adjudicación, cuando la revisión previa permite

detectar ilegalidades antes de generar derechos. 5. El refrendo: Esta revisión se da con contratos firmados, pero la administración tiene

recursos para una revisión previa: solo la CCSS y la CNFL los usan. Fuente Contraloría.


Semanario Universidad del 24 al 30 de junio 2009

Entrevista a Rocío Aguilar Montoya,Contraloría General de la República

Alega sobrecarga de funciones:Contraloría rechaza críticas de querer coadministrar el país

Contralora propone un debate sobre el modelo de fiscalización que conviene adoptar.

La titular de la Contraloría General de la Re-pública (CGR), Rocío Aguilar, llamó a abrir una dis-cusión pública sobre el tipo de control de la Hacienda Pública que debe realizar esa institución, pues dijo que no se vale que los legisladores la hayan recargado de funciones atípicas y luego se le critique por cumplirlas.

La funcionaria abogó por la aprobación de un proyecto de ley que se encuentra en la Asamblea Legis-lativa desde hace más de diez años tendiente a reformar la normativa que rige a la CGR.

En ese sentido se pronunció por que a la insti-tución se le libere del control previo de los actos de la

administración, lo que a su juicio debe ser responsabilidad de la propia administración y no del órgano superior de control (la CGR), que centrarse en el control a posteriori. Una tesis que es polémica entre los especialistas en administración pública (ver recuadro “Propuesta polémica”).

El presidente Óscar Arias y el ministro de la Presidencia y hermano del mandatario, Rodrigo Arias, hablaron de la necesidad de reformar la ley que rige la CGR, después que el órgano denegó el refrendo a un convenio para crear una empresa conjunta entre la Refinadora Costarricense de Petróleo y la petrolera China Petroleum Corporation.

La propuesta de eliminar el control previo fue incluida como parte de las sugerencias para mejorar la gestión pública que la misma CGR incluyó en su memoria anual entregada en mayo anterior a la Asamblea Legislativa.

Entre otros asuntos, el documento del órgano contralor apuntó además fallas en los procedimientos de contratación administrativa, particularmente en la etapa de planificación; deficiencias en la lucha contra la pobreza (que pese a los programas e ingentes recursos inverti-dos durante décadas se ha mantenido en alrededor del 20% de la población), principalmente en cuanto a problemas de planificación, dispersión y falta de coordinación entre las instituciones involucradas y la rectoría que debe ejercer el Poder Ejecutivo.

También hizo señalamientos sobre la implementación del gobierno digital e insistió en la aplicación de correctivos en el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), que había pedido hacer en un informe anterior.

Temas sobre los que la contralora Rocío Aguilar amplió en una entrevista concedida en su despacho, un extracto de la cual se publica a continuación.

A la CGR se le acusa de pretender “coadministrar” con sus decisiones, y algunos po-líticos piden reformas para limitar sus funciones. Ustedes mismos han puesto el tema sobre el tapete ¿por qué?


Aprovechando el 60 aniversario de la CGR nos parece importante el debate sobre el instrumental de control actual. Cuando dicen que la Contraloría coadministra, yo digo: si no tuviéramos el conjunto de leyes que durante los últimos años nos han puesto funciones de coadministración.

En ese sentido nos parece oportuno discutir la materia del control previo, preventivo. Cuando uno ve otros ordenamientos observa que el control previo lo ejerce la propia admi-nistración, no un ente externo.

Y en la parte de control posterior los estados modernos y democráticos han ido evolu-cionando cada vez más a un control no solo de legalidad sino de eficiencia.

Me parece que al final del día si uno tiene un órgano auxiliar de control con rango constitucional enfocado al tema de Hacienda Pública (como es el caso de la CGR), el control tiene que ver con los temas de eficiencia y resultados.

Por ello nos inclinamos por que la CGR sea liberada, primero, de funciones atípicas que se le han dado. Ya hay un proyecto de ley presentado desde el 2007 en la Asamblea Legislativa. El tema es polémico… la discusión es de quién es la responsabilidad, y es que la responsabilidad es de la administración.

Algunos opinan que dejar el control previo en manos de los administradores sería como desatarle las manos a la vorágine de la corrupción.

Uno puede favorecer una u otra tesis, pero debe ser consistente. Si yo favorezco la tesis del control previo y que lo tenga la Contraloría, entonces no se venga a decir que la Contraloría coadministra y a criticar que esté ejerciendo una función que se le asignó.

Me parece que a partir del 2002, con la ley de control interno, con la misma ley de administración financiera y presupuestos públicos de la República, la ley de enriquecimiento y una serie de instrumental adicional, se ha venido preparando el terreno para hacer esa transferencia.

Puede ser un asunto de más tarde o más temprano, pero lo cierto es que el problema más serio que tiene el control previo es que la administración no asume la responsabilidad. ¿Por qué? Porque se dice “lo hice porque la Contraloría me dejó, o no lo hice porque la Con-traloría no me dejó.

Entonces ¿finalmente de quien es la responsabilidad? Hay leyes particulares que dicen cuál es la función de cada institución y hay un marco

normativo que le dice cuál debe ser su conducta. Pero usted oye decir “ah no, aquí pasó tal cosa porque la CGR hizo o no hizo; o esto

se atrasa porque está en la Contraloría.” Eso no puede ser, hay que dejar a la administración crecer en ese sentido. El tema no es si debe o no debe haber control previo, es quién lo ejerce, y ahí entran las auditorías.

Las auditorías internas lo que deberían es verificar, no hacer el control previo, sino verificar que en la institución haya los sistemas de control lo suficientemente robustos y buenos para mitigar riesgos, no es que se le pase al auditor el control para que lo ejerza.

El otro punto importante es que el control posterior es un control que debe abordar el tema de la legalidad y el resultado. Yo no comparto la tesis de que ese control debe ser de mera legalidad. Creo que es un control de desempeño, que por supuesto es posterior. Usted ve que modernamente las entidades de fiscalización han ido avanzando hacia eso.

Por otro lado, hay controles en los que posiblemente haya que evaluar cuando se dan. Uno de esos controles es el refrendo de contratos, es un tema cuyo problema más serio es en qué momento se da.


Actualmente el refrendo se da cuando el contrato ya está firmado, ha habido licitación y en muchos casos han pasado hasta tres y más años, se han desplegado una serie de efectos entre las partes y ha habido un costo importante. Entonces, me parece que se debe discutir cuándo o cómo debería hacerse ese tipo de control.

Lo que no se vale es irlo empequeñeciendo con leyes especiales, como lo que hemos visto en estos años, donde han ido apareciendo regímenes especiales, ya sea en el grupo ICE, o el INS, y empiezan a hacerse nichos separados, donde de alguna forma, para no enfrentar ese tipo de controles, les hago casa aparte y empezamos a enfrentar otras complejidades. O bien, le voy acortando los plazos de tal forma a la Contraloría que no lo puede ejercer.

¿Qué dice a la objeción de que solo el control posterior es insuficiente porque al final no hay sanción para los responsables de las fallas o abusos?

Por eso es que es importante debatirlo. Lo que no se vale es que se adopte una modalidad y luego decir cómo es posible que este control exista, o mediante otra ley irlo disminuyendo.

Por ejemplo, la Ley de de administración financiera cuando se promulgó tenía una co-bertura como de 80%; el año pasado, tras las aperturas, las reformas y otras leyes importantes quedó como por el 60%.

Entonces decidamos cuál es el modelo que queremos y que sea un modelo que respete lo que constitucionalmente está previsto, que es el concepto del buen uso de los fondos públicos, tener una entidad de corte institucional vigilante de la Hacienda Pública.

¿Y el sacar el control previo de la CGR no contradice un poco eso?Bueno, hay controles previos que están previstos desde la Constitución, yo mencionaría

dos, porque el resto ha sido más por el desarrollo normativo. Uno es el refrendo de contratos, es un tema de origen constitucional y que además ha tenido una evolución jurisprudencial por la Sala Constitucional en los últimos años.

Hasta más o menos el año 98 el refrendo de contratos se refería solo a contratos del gobierno central, porque la Constitución habla del refrendo de los contratos, pero la Sala en una resolución dijo que es todo el sector público.

Entonces la CGR pasa a refrendar municipalidades y todos los organismos descentra-lizados.

El otro es el presupuesto, que es un tema constitucional. Me parece que con buen tino el constituyente pensó en el sector descentralizado y el sector municipal, y que aprobará una entidad no politizada, me parece que el modelo ha funcionado bien, pero vale la pena debatirlo.

Por eso digo, no se trata de casarse con una u otra tesis. Abramos la discusión y ver qué es lo más conveniente, si tenemos temores de uno u otro sistema discutámoslo abiertamente con madurez.

Normalmente a la gente no le gusta lo que la Contraloría dice porque al fin y al cabo es la institución de control, pero es la institución que el constituyente previó para que estuviera en el esquema de pesos y contrapesos.

¿Es independiente la CGR frente al poder político?Le puedo decir que la Contraloría en realidad es una institución independiente, y no

es solo la independencia de la cual habla la Constitución, sino que es una independencia que la ha generado la propia cultura institucional durante muchos años.

Creo que el funcionario de la CGR en general guarda con un profundo celo esa indepen-dencia, además de que la independencia no es algo que se predica, sino algo que se puede ver.

¿Y las herramientas de fiscalización y sanción son suficientes?Me parece que tenemos un buen conjunto de herramientas para fiscalización, funda-


mentalmente al considerar que nuestras decisiones son vinculantes. Hay otros países donde no es así, sino que allí el asunto se limita a “buenos consejos”.

También el cambio del modelo del procedimiento contencioso, reforma que arrancó en enero del 2008, presenta para la Contraloría oportunidades importantes.

Ya hay una legitimación de la CGR y hemos tenido experiencias interesantes en esa materia, lo hemos visto en el caso de zona marítimo terrestre, por ejemplo. Entonces ya no es solo el instrumental propio de la Contraloría, sino como saber utilizar el resto.

Por otro lado, desde hace unos tres años separamos la unidad de seguimiento de fisca-lizaciones, una unidad que le da seguimiento a las disposiciones y no compite con los plazos de las otras unidades.

Si ve las estadísticas, en materia de procedimientos administrativos iniciados hay un pico importante, o sea hay un cambio en la parte sancionatoria, y las cifras hablan por sí solas. Ese es el concepto de control interno ya aplicado institucionalmente.

Es el seguimiento que hacemos para que las disposiciones efectivamente se cumplan, y eso pasa por que las disposiciones sean viables. En eso hemos afinado cada vez mejor el lápiz para que las disposiciones tengan la estructura de una orden y que el incumplimiento injustificado se sancione.

Después del 2002 entramos en un proceso de modernización en donde la fiscalización se agrupa por sectores, está el sector municipal, donde hay un equipo y todo lo relativo al tema municipal, está el del sector público general, el ambiental, el de obra pública, administración financiera, sociales…

Se afirma que esa división por sectores causa que se tomen decisiones contradictorias. Como ejemplo se menciona los dictámenes sobre la naturaleza de los fondos de ayuda para el Gobierno que tramitó el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), pues en un caso la CGR dijo que eran fondos públicos y en otro que eran fondos privados y por tanto no eran objeto de fiscalización.

Es un tema de profunda preocupación, cómo ser cada vez más uniformes en los dictá-menes jurídicos. Eso hizo que el área jurídica se fusionara con el área de contratación. Lo otro es que no son recetas de cocina y depende mucho de las particularidades de cada caso. Y en los casos mencionados son bastante diferentes uno del otro, aunque en su origen parezcan similares.

¿Descartan entonces hacer una revisión de esa materia?Nosotros hemos empezado un proceso de revisión de la materia, incluso en la próxima

memoria se debería incluir cómo se debería normar eso, porque tampoco se trata de frenar la cooperación.

Cuando hay cooperación no siempre es el receptor el que determina, muchas veces es el donante, que a veces hace la donación siempre y cuando se cumplan determinadas condi-ciones. Lo que deben existir son reglas claras y que en ningún sistema de preselección haya ni opacidad ni un manejo fuera de los principios de una buena gestión pública.

Propuesta polémicaEn opinión de Adonay Arrieta, especialista en derecho administrativo de la Univer-

sidad de Costa Rica (UCR), el propósito de quitarle el control previo a la CGR es un acto dictatorial desde el punto de vista doctrinal, porque es desatarles las manos a los funcionarios para que puedan disponer como ellos quieran de los recursos del Estado. Cuando los recursos se controlan a posteriori, prácticamente ya no hay nada que hacer; en ese momento se fugó el recurso y es prácticamente irrecuperable.


Y es que un sistema de alternabilidad del poder, como el que aquí existe, si un funcionario comete un error o algún tipo de malversación o acto discrecional no autorizado, cuando eso se llega a descubrir, ya su período ha terminado y hay nuevos administradores, y estos tiran la pelota hacia atrás. Pasa lo que está pasando en este momento con el COSEVI (Consejo de Seguridad Vial), donde pagaron 1.500 millones de colones más para limpieza de cunetas y ellos dicen que eso fue en la administración anterior. Ese es el problema del control a posteriori.

Es prácticamente desatarle las manos a la malversación de los fondos públicos. Es como pasar de la medicina preventiva a la medicina curativa, y definitivamente la prevención es lo único que puede salvar a un Estado del mal uso de los recursos, aunque para muchos eso significa entorpecimiento, señaló Arrieta.

En su criterio, esa exigencia de quitar el control previo es simplemente una rabieta del Poder Ejecutivo por haberse atrevido “funcionarios de tercera categoría”, como dijo el presidente de la Asamblea Legislativa, Francisco Antonio Pacheco, a iniciarle un proceso administrativo al ministro de la Presidencia Rodrigo Arias (por el manejo de fondos donados por el BCIE), y es la forma como están tratando de evitar que pueda haber control.

Arrieta desvirtuó el argumento utilizado por partidarios de la reforma, de que con la nueva ley de control interno vigente ese control previo lo deben hacer las auditorías en cada institución de la administración pública.

Para que eso funcione –señaló- las contralorías internas deberían haber sido debida-mente capacitadas y tener las reglas de juego muy claras. Pero cuando son los propios jerarcas de las instituciones los que inciden en el nombramiento de los auditores, y prácticamente se desvincula la relación de control entre la CGR y las auditorías institucionales, éstas se pierden.

No se le debe dar independencia a las contralorías internas, porque en general las contralorías internas son muy ineficientes.

No puede haber una descentralización en materia de control de recursos públicos, siempre tiene que haber un ente superior, como establece la constitución política, que sea responsable de esta función.

Allá si la CGR quiere darles más o menos independencia a los órganos de control interno, pero no puede eludir la responsabilidad, la cual es intransferible.

Luis Garita, economista y experto en políticas públicas, advirtió que a la CGR se le han venido acumulando funciones que muchas veces no puede cumplir. Hay una práctica de los diputados de ir aprobando nuevas instituciones, fondos o proyectos, y a cada uno le ponen una coletilla con el encargo para CGR de supervisarlos, señaló.

Coincidió en la necesidad de revisar la legislación, que tiene muy atada a la CGR, como lo ha señalado la propia institución.

Debería haber, por ejemplo, procedimientos con plazos mucho más claros, pues se tarda mucho en resolver las cosas y muchas veces cuando se entra a resolver ya hay consecuencias económicas y jurídicas.

“A veces resulta más caro el proceso de Contraloría que haber hecho la obra, la diferen-cia de costo es tan alta que muchas veces resulta absurdo, porque el proceso financiero tiene un doble propósito: tiene el propósito de garantizar honestidad, transparencia y lucha contra la corrupción, pero también tiene un propósito de eficiencia en el manejo de los recursos”, apuntó.


NOTICIAS CANAL 11 1 de setiembre de 2009

CONTRALORA GENERAL DICE QUE NO ES NECESARIOREFORMAR LA CONSTITUCIÓN PARA DISMINUIR LA BUROCRACIA EN EL SECTOR PÚBLICO

En un debate sobre el tema la Contralora General de la República, Rocío Aguilar, dice que no es necesario reformar la Constitución para disminuir la burocracia en el sector público. En el acto participaron también Laura Chinchilla y Ottón Solís.

¿Como disminuir la burocracia sin abrir portillos a la corrupción en la función pública?, los candidatos a la silla presidencial dieron diferentes repuestas a esta pregunta hoy en un debate que organizó la Contraloría General de la República.

OTTO GUEVARA: “Tenemos a un partido gobernante, que quiere meter sus tentáculos en la Sala Constitucional, en las salas del Poder Judicial, en la Defensoría de los Habitantes, en la Procuraduría en el TSE, obviamente hay debilitamiento institucional de compromiso.”

LAURA CHINCHILLA: “¿De que nos vale tener un sistema de refrendo que entra a opinar sobre la naturaleza de un contrato en su parte ya final, cuando prácticamente la relación contractual ha sido establecida por la Administración?”

Otros piensan que la clave esta en fortalecer los controles que ya existen.OTTÓN SOLÍS: “Se plantea el tema de eliminar controles, el Presidente quiere que no

haya controles, que no haya oposición, que no haya obstáculos, o por lo menos quieren que se reduzcan cuando hay a la par, en su mismo gobierno, tantos actos deleznables en materia ética.”

ÓSCAR LÓPEZ: “Flexibilizar los mecanismos para agilizar los procesos, número uno: hay que contratar más personal, profesionales, técnicos, no políticos, no pegabanderas, ni pegagritos, sino gente profesional.”

En el debate, la idea de reformar la Constituyente solo fue apoyada por la misma candidata verdiblanca.

ROCIO AGUILAR: “Iniciar o llevar adelante un proceso de una constituyente para reformar por ejemplo el sistema de control, nos parece que no es necesario. Cuando se ha pretendido pensar que los problemas de gobernabilidad radican fundamentalmente en nuestra Constitución, nosotros ahí hemos dado algunas opiniones de aspectos que se pueden mejorar.”

En este momento existe un proyecto en la Asamblea Legislativa que propone eliminar en un 35% los trámites en la función pública.

LA HORA QUE ORTIGAMONUMENTAL1 de setiembre de 2009

PRIMER DEBATE PRESIDENCIAL RUMBO AL 2010 AUSPICIADO POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

HOY SE DESARROLLÓ EL PRIMER DEBATE PRESIDENCIAL RUMBO AL 2010 AUSPICIADO POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN EL CENAT.

Reunió a Ottón Solís, Otto Guevara, Laura Chinchilla, Óscar López, Rafael Ángel Calderón se disculpó y envío su propuesta por escrito, comentó el exmagistrado constitucio-


nal Carlos Arguedas, y moderó el director del Estado de la Nación Miguel Gutiérrez Saxe, auspiciado por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA primordialmente con el apoyo del ESTADO DE LA NACIÓN.

Realmente fue un acto impresionante, impresionante por muchas razones: una concu-rrencia grande y muy calificada donde habían Presidentes ejecutivos de instituciones, donde había rectores de universidades, donde había dirigentes del sector social, dirigentes políticos de diferentes organizaciones nacionales y además había el estímulo de percibir el contraste de ideas entre cuatro personas que aspiran a la presidencia de la República.

El tema: Debate Político sobre la Pertinencia de los Controles Previos Externos, o sea, el control que se ejerce sobre la administración por parte de una institución desde fuera, no el que hace propiamente el jerarca de la institución. En esta actividad el orden fue absoluto desde el inicio, prácticamente puntual, las intervenciones en el plazo justo que le dieron a cada quien, las interacciones, las alusiones chispeantes agradables, uno que otro alto de co-rriente, pero raro hubiera sido que no, una moderación de Miguel Gutiérrez muy apropiaba, muy discreta, un comentario de Carlos Arguedas con la solidez intelectual que le caracteriza y un aporte sustantivo de la y los candidatos presentes.

En el caso de doña Laura Chinchilla, un extenso planteamiento de casi quince minutos con profundización temática; no quedó ninguna duda de que conoce el tema con propiedad. Y recordemos que además su padre, Rafael Ángel Chinchilla, fue contralor y es un estudioso de la materia; entonces el planteamiento inicial de doña Laura sobrio, articulado, riguroso, digámoslo de ese modo.

Posteriormente intervino don Otto Guevara, con una participación menos apegada a un libreto escrito, mas espontánea y ya ahí empieza a darse el contrapunto porque la inter-vención de don Otto manifiesta ataques a los últimos gobiernos de José María Figueres para acá, aduciendo que se ha creado la percepción de la ingobernabilidad como una justificación para hacer reformas de la organización estatal en beneficio de la pérdida de control. Esto es llamativo porque cuando escuché el tema de don Otto de que la ingobernabilidad es una percepción, me puso a reflexionar, tengo mi criterio al respecto, pero llamó la atención.

Posteriormente siguió don Óscar López, obviamente ingresó con una alusión picaresca para ponerle un poco de sabor a la intervención y de ahí en adelante desarrolló su ponencia con ataques a Óscar Arias y al gobierno y planteando que debería haber más personal en la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA y ninguna flexibilidad legal. Podríamos decir que lo de don Óscar fue una lectura, porque así es, de manera diversa, a la de doña Laura. Doña Laura la hizo en papel, don Óscar la hizo usando la tecnología para efectos auditivos que le permitieron hacer su planteamiento.

Después siguió don Ottón Solís, quien hizo una intervención espontánea a partir de algunos ejes que llevaba construidos y desde luego también tuvo algunas observaciones sobre el papel del gobierno y sobre el papel de lo que él llama las instituciones arbitrales del país, como la Sala IV, el TSE, la CONTRALORÍA que considera que no se deben debilitar por ningún motivo.

Don Carlos Arguedas hizo una serie de observaciones de diferente índole de las cuales rescato una, amigas y amigos, que podría darnos pies para hacer este y no sé cuantos programas más. Yo nunca había oído esto y me dejó absolutamente patitieso. Dijo don Carlos Arguedas, exmagistrado de la Sala Constitucional, que desde el 89 hasta hoy, o sea, desde el 89 al 99 hay 10 años, al 2009 hay 20 años, que en 20 años él no conoce una sola sanción penal contra algún funcionario que haya desacatado una sentencia o un fallo de la Sala Constitucional.


Traducido esto al mundo crudo de cada día, significa que usted y yo, que sentimos que existe la tutela de la Sala Constitucional, estamos absolutamente desprotegidos y extraviados. Nuestro alcalde, nuestra alcaldesa, nuestro diputado, nuestro ministro, nuestra regidora, nuestra síndica, pueden incumplir sus responsabilidades constitucionales que en los tribunales penales no se concreta ninguna penalización contra las y los violadores de la legislación constitucional.

Debo decirles amigos y amigas que para mí fue dramática esa afirmación, estaba sentado al lado del Lic. Carlos Francisco Echeverría y los dos nos asombramos. Creo que fue el hecho mas relevante de toda la polémica de hoy. Aparte de eso, se planteó un cuestionamiento de varias fuentes en torno a la mala calidad de las leyes, y le echaron la carga a los equipos técnicos de la Asamblea Legislativa y yo comentaba con personas que estaban cerca que, indistinta-mente de que en la Asamblea haya técnicos buenos, malos o regulares, la responsabilidad de legislar es del diputado o de la diputada y que para el caso de la ley de tránsito por ejemplo, si uno lee los informes de servicios técnicos y los compara con la ley que se aprobó, encuentra que hay una gran distancia, y ahora para la reforma de servicios técnicos han hecho otra serie de observaciones y se vuelve a encontrar la distancia en el Código Electoral.

Entonces hay que entender que la facultad resolutiva la tiene el legislador o la legisla-dora, y no el equipo técnico de la Asamblea Legislativa. De modo que ahí se da una especie de injusticia. Por otro lado, encontré una gran ausencia del lenguaje inclusivo, como que hay todavía un grado importantísimo de dificultad en nuestras máximas figuras políticas de entender que hoy el lenguaje unificado alrededor del género masculino ha sido superado por alternativas de comunicación verbal mucho más dirigidas a incluir a las mujeres y a los hombres.

Se dio también una polémica en si debe haber más personal y si se debe pagar más al personal de la CGR. Óscar López planteó que debería haber más personal para que haya más celeridad en el trámite. Ottón Solís, planteó que el personal de la Contraloría debería ganar más que todo el personal de la Administración pública y que la calificación de sus jerarcas debería ser rigurosamente desarrollada y alejada de la partidocracia.

Otto Guevara sostuvo que él no creía que el tema de la participación política fuera excluyente o que debiera desestimarse en las figuras que van a regentar lo órganos de control y además sostuvo, con energía y contundencia, que los salarios en general de los jerarcas de la administración pública deberían revisarse, y dio ejemplos como que a veces un subalterno gana más que un jerarca, a veces una figura del segundo nivel de una institución autónoma gana más que una de primer nivel de una institución del Estado, y que no hay una política de salarios de las jerarquías, esto fue una afirmación clara de don Otto Guevara. Doña Laura Chinchilla contradijo a don Óscar López, y dijo que no creía que la solución fuera incrementar el personal de Contraloría, sino que pasaba por simplificar los procedimientos o reducir las trabas y por ejercer los controles en las etapas correspondientes de la manera en que debía hacerse.

Por otro lado quedó claro, ante una pregunta, que la ausencia de Calderón se debió a una decisión suya, propia. Había anunciado primero que si iría y después desistió, pero mandó su propuesta integral para que se incorporara al documento a salir de esta primera ronda de debate político sobre la pertinencia de los controles previos o externos. La semana entrante habrá otra mesa redonda con la participación de técnicos en estos campos, que atiende la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

De momento, una excelente actividad, muy buena la presentación de los candidatos, muy calificada la actitud del público, mucha cobertura de la prensa nacional y en esto salimos ganando todos quienes podemos conocer más a fondo lo que piensan nuestros aspirantes a la Presidencia de la República.


TELENOTICIAS1 de setiembre de 2009

ESTE MARTES LOS CANDIDATOS PRESIDENCIALES FUERON CONVOCADOS A UN DEBATE POR LA CONTRALORÍA

P/ Este martes los candidatos presidenciales fueron convocados a un debate por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

El objetivo era conocer la posición de los aspirantes sobre los controles previos externos que existen en materia de administración pública.

Laura Chinchilla, Otto Guevara y Ottón Solís insistieron en la necesidad de fortalecer y agilizar los controles y procesos para la contratación y concesión de obra pública.

Aunque estaba convocado y confirmó su asistencia, Rafael Ángel Calderón no llegó, en su reemplazo la CONTRALORÍA invitó al actual diputado del PASE, Óscar López. El Legislador aprovechó varios momentos para confirmar sus aspiraciones presidenciales.

ROCÍO AGUILAR (CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA): “Se había planteado la necesidad de llevar adelante una discusión de carácter técnico sobre la pertinencia de los controles, de los controles previos en particular, dado que ha sido un tema que de una u otra forma se ha venido debatiendo durante los últimos años. Ya la CONTRALORÍA inició ese debate, lo hizo hacia lo interno, tenemos una posición desde la perspectiva de la CONTRALORÍA”.

PANORAMA1 de setiembre de 2009

DISCURSO DE ÓSCAR ARIAS SOBRE CONTROLES DEL ESTADO

Aún no se había bajado del estrado el Presidente de la República cuando comenzaron varias controversias. ¿Pero que fue lo que dijo? Uno de los temas más polémicos que tocó fue el de los controles del Estado.

ÓSCAR ARIAS: “Esta noche quiero mencionar algunos aspectos de nuestra dinámica político-jurídica que en mi experiencia dificultan severamente la capacidad de nuestro país de avanzar en su camino y alcanzar las metas que se ha propuesto, a grandes rasgos se trata de reconocer que nuestro Estado se ha convertido en un Estado que privilegia el control sobre la ejecución, en donde los actores políticos son observados con suspicacia y hay un relevo del poder hacia los, supuestamente, técnicos. El nuestro es un país en donde es más fácil decir no que decir sí, y en donde no existen consecuencias para quien obstaculiza, pero sí para quien lleva a cabo las obras de Gobierno. Nuestro leit motiv, contrario al del Presidente Barack Obama, es “no, we can’t”, o en argot burocrático costarricense: “ah no, eso no se puede”.

P/ Lo que le incomoda al presidente es la cantidad de controles previos que existen en nuestro país para lograr ejecutar cualquier obra.

Según Arias, las promesas de campaña política de un candidato en Costa Rica se ven obstaculizadas cuando la voluntad se topa con el aparato burocrático.

Pero eso no es novedad: nuestro Estado nació a imagen y semejanza del Estado español de hace 500 años, donde el rey vivía de los impuestos que le sacaba al comerciante, y había una capa de funcionarios corruptos que pretendían lo mismo, pero para su bolsillo.


Hoy, nuestro Estado parte del principio de que todos somos pillos, y si no nos controlan, haremos sinvergüenzadas, día y noche.

Recordemos que hace un siglo un ciudadano le propuso al Presidente de la República que sembrara árboles frutales a lo largo de la línea férrea de Puntarenas a San José, y con sus productos alcanzaría para alimentar a todos los pobres del país.

El presidente de ese entonces le preguntó al inspirado ciudadano: ¿Y cuál es el negocio tuyo?Por eso, la mitad del trabajo de un empresario es sacar papeles, tramitar permisos y

convencer a 20 funcionarios de que a él le interesa trabajar y no estafar al Estado.Para el presidente Arias la solución sería convocar a una asamblea constituyente, pero

ese será tema de un futuro Panorama.

EL HERALDO TV1 de setiembre de 2009

CANDIDATOS A LA PRESIDENCIA DEBATIERON ESTE MARTES SOBRE LA IMPORTANCIA DE MANTENER LOS CONTROLES PREVIOS EXTERNOS.

Los candidatos a la Presidencia debatieron este martes sobre la importancia de mantener los controles previos externos y recalcaron la importancia de la Contraloría como balance de la gobernabilidad.

Contrario a lo que ha manifestado el Presidente, Óscar Arias, los aspirantes a man-datarios creen en la necesidad de mantener los controles previos externos de la Contraloría.

OTTO GUEVARA: “Tienen que ser controlados los fondos públicos, si, tienen que ser controladas las gestiones de los burócratas que están a cargo de fondos públicos, si, la ciudadanía tiene que controlarlos.”

Ottón Solís, Laura Chinchilla, Otto Guevara y Óscar López participaron del debate. Los candidatos concuerdan en las necesidades de la Contraloría General de la República para fortalecer sus funciones. Sin embargo a excepción de Óscar López los candidatos ven la necesidad de quitar algunos controles innecesarios que ejerce la Contraloría y que atrasan los procesos. Para cumplir con esta idea debe aprobarse el proyecto de ley que reformaría las funciones que ejerce la Contraloría. Óscar López propone aumentar el personal de la institu-ción para que los trámites sean más rápidos.

ÓSCAR LÓPEZ: “Es aumentar considerablemente el personal técnico y profesional de la Contraloría General de la República, dado el alto volumen de estas autorizaciones que se tramitan todos los años.”

Todos concuerdan que la gobernabilidad es algo difícil en el país, pero que este tipo de controles son necesarios para mantener un equilibrio, pues las instituciones públicas no están preparadas para autocontrolarse.


RADIO RELOJ1 de setiembre de 2009

CANDIDATOS PRESIDENCIALES DEBATEN SOBRE CONTROLES DE CONTRATACIÓN.

La CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA realizó esta mañana un de-bate político sobre la pertinencia de los controles previos externos en el que participaron los candidatos a la presidencia por el PLN, PASE, PAC y el ML.

En declaraciones esta mañana en el programa Nuestra Voz, la Candidata Verdiblanca Laura Chinchilla dijo que su posición defiende las iniciativas de la CONTRALORÍA para implementar nuevos controles previos a la ejecución del gasto.

LAURA CHINCHILLA: “La CONTRALORÍA ya ha venido impulsando una serie de normas a través de reglamentos y a través de interpretaciones que han permitido ir agili-zando la implementación de los controles externos previos a la ejecución del gasto, para poder también agilizar las decisiones dentro de las instituciones públicas. Nuestra posición va en esa dirección, es decir, avalar todas aquellas iniciativas que la CONTRALORÍA está impulsando, no para desmontar de manera total y absoluta los controles previos externos, pero sí para dar una mayor garantía de que van a ser controles racionales y oportunamente aplicados. De ma-nera tal que puedan aplicar efectos de abuso o corrupción pero que no detengan los procesos”.

P/ Óscar López, representante del PASE en las elecciones presidenciales del 2010, defiende la necesidad de endurecer los controles a la hora de realizar contrataciones directas.

ÓSCAR LÓPEZ: “El Gobierno actual ha abusado mucho de una figura que se llama la contratación directa, y yo llevo una tesis, que voy a defender, sobre la importancia de endurecer controles en materia de contratación directa, pero a la vez quiero desmitificar el tema de la ingobernabilidad. Con todo respeto, quiero poner un tema que es polémico. Me parece que la ingobernabilidad en Costa Rica la han utilizado como pretexto y como una manipulación psíquica para manifestarse algunos políticos, para poder hacer - perdonando la palabra - lo que les de la gana”.

P/ El Candidato del PAC, Ottón Solís, explicó la necesidad de agilizar los procesos de contratación sin dejar de lado las revisiones para la correcta ejecución de obras.

OTTÓN SOLÍS: “Hay entrabamientos, hay lentitud en la ejecución de obras y de contratos por parte del Estado, y lo que lleva es una serie de propuestas para agilizar el proceso de contratación, de revisión de licitaciones, de tramitación de apelaciones, de tal manera que se pueda agilizar sin reducir los controles, la administración pública y la ejecución de obras. Yo creo que es una forma de que la ciudadanía aprenda un poco sobre cuáles son las posiciones, cuando son temas específicos como el de hoy, tan importante, pues nos mete en una dinámica de tratar de comprender más a profundidad el tema, y yo espero que haya debates organizados por los medios de información y que todos participemos y la población pueda conocer las razones para estar haciendo lo que estamos haciendo, justificar las aspiraciones y elaborar el detalle de las propuestas que tenemos”.

P/ El cuarto participante de este debate es el candidato del Movimiento Libertario, Otto Guevara. Esta mañana intentamos conocer su posición sobre el tema pero no fue posible entablar comunicación.

El ENTE CONTRALOR organizó el encuentro en conmemoración del sextoagesimo aniversario de su creación.


TELENOTICIAS1 de setiembre de 2009

LOS CANDIDATOS A LA PRESIDENCIA ESTÁN A FAVOR DE QUE EXISTAN CONTROLES PREVIOS QUE REGULEN EL QUEHACER DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.

Deben existir en nuestro país entidades que ejerzan controles tales como la CONTRA-LORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, la SALA CONSTITUCIONAL y otras entidades, esto es lo que piensan algunos candidatos a la presidencia.

OTTO GUEVARA: “En los últimos días, ya viene de más atrás, de las últimas sema-nas, se viene hablando de que es necesario reformar la constitución porque hay demasiados controles y no deja a los gobernantes hacer lo que quieren hacer, y esto me parece sumamente peligroso. Hoy la ponencia mía va a ser sobre ese tema, no creo que reformando al Constitu-ción y eliminando los controles, como algunos pretenden, vamos a resolver los problemas de gobernabilidad de este país.”

ÓSCAR LÓPEZ: “Yo estoy totalmente a favor de los controles previos, es más, yo acabo de hablar de este tema en un programa de radio del que no voy a decir el nombre porque no viene al caso, y la Señora me sacó del aire y me cortó, porque le dije que más bien hay que endurecer la contratación directa porque el Gobierno ha abusado de la contratación directa. Vea la semana pasada lo que salió, los 51 millones de colones que se han bebido en guaro en casa presidencial, más de un millón de colones por semana, producto de una contratación directa endeble.”

P/ El tema de los controles externos se discutió durante un foro realizado este martes por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA con la participación de los candidatos presidenciales por varios partidos, el tema se pone sobre la mesa a discusión luego de que días atrás el Presidente Óscar Arias en un discurso cuestionara o criticara los sistemas de controles que ejercen algunas entidades aquí en nuestro país, por eso la candidata liberacionista Laura Chinchilla esta mañana mostró una posición más moderada con respecto a los otros candidatos.

LAURA CHINCHILLA: “Nosotros vinimos coincidiendo prácticamente con la to-talidad de la posición que ha venido enarbolando la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, que consiste en hacer mucho más racionales los controles previos externos a efectos de conseguir un mejor balance entre lo que es el adecuado uso de los recursos públicos, pero también conciliando con la necesidad de que se tomen decisiones con agilidad.”

ROCÍO AGUILAR: “Aquí yo separaría lo que es el control que incomoda, el control que es innecesario que como dije, está muy vinculado a las funciones atípicas que le han agregado a la CONTRALORÍA y lo otro, lo que es el control como parte del sistema de pesos y contrapesos de un sistema democrático y efectivamente el control como pilar fundamental de un sistema democrático, de aquellas instituciones que una democracia debe defender.”

P/ En la ASAMBLEA LEGISLATIVA hay un proyecto de ley que pretende modificar algunas funciones de la CONTRALORÍA.


Universidad de Costa Rica - Elecciones 20102 de setiembre de 2009

ML, PAC, PASE y PLN en debate por controles previos

En un debate político convocado por la Contraloría General de la República (CGR), con la colaboración del Consejo Nacional de Rectores y el programa Estado de la Nación, se reunieron los candidatos presidenciales, Laura Chinchilla, del Partido Liberación Nacional (PLN); Otto Guevara, del Movimiento Libertario (ML); Óscar López, del Partido Accesibili-dad Sin Exclusión (PASE); y Ottón Solís, del Partido Acción Ciudadana (PAC). El objetivo del encuentro era discutir el tema de la “pertenencia de los controles previos externos” en Costa Rica.

La mesa redonda se realizó el día de ayer en el Centro Nacional de Alta Tecnología (CENAT) en Rohmoser. La actividad fue moderada por Miguel Gutiérrez Saxe, coordinador Programa Estado de la Nación, y quién figura también como uno de los posibles candidatos a la Defensoría de los Habitantes. Además, se contó con la presencia de Carlos Arguedas Ramírez, experto constitucionalista y ex magistrado de Corte Suprema de Justicia, como comentarista.

Los controles previos son las acciones que se aplican antes de una práctica financiera o administrativa por parte de una institución fiscalizadora, como lo es la CGR. Los candidatos expusieron sus ideas y dieron propuestas al tema de los controles.

La mecánica del debate consistió en una primera ronda donde los candidatos expo-nían sus ideas con relación al tema a tratar por un periodo de diez minutos como máximo. La primera persona en hablar fue Laura Chinchilla (PLN) –se realizó en orden Alfabético-.

La principal temática del la candidata liberacionista, fue el asunto de la gobernabilidad, “La gobernabilidad es definida como esa compleja relación entre gobernantes y gobernados, la cual se expresa en una constante búsqueda de equilibrio entre las demandas y las expectativas sociales por una parte, y la capacidad de respuesta gubernamental por otra (…) la goberna-bilidad encierra dos aspectos fundamentales: la eficacia, es decir la respuesta satisfactoria y oportunas de un gobierno a las demandas ciudadanas y; la legitimidad, o sea la aceptación por parte de la ciudadanía del ejercicio de la autoridad mediante un conjunto de normas que regulen y someten a dicha autoridad”, manifestó Laura Chinchilla.

Para Laura los controles previos – tal como se han venido dando en Costa Rica- no han logrado satisfacer plenamente las expectativas, es decir, se debe buscar un balance entre los controles y las funciones del estado, si bien es un mecanismo – controles previos – a cargo de la CGR, no siempre ha evitado la consolidación de negocios inconvenientes, ilegales e inmorales.

“No se trata de cuantos controles aguante una sociedad, sino de saber si esos controles son buenos y necesarios”, puntualizó Chinchilla.

El segundo de los expositores fue Otto Guevara (ML), quién señaló que la mejor forma de darle eficacia a los controles previos, es mediante la eliminación de trámites engorrosos e innecesarios que perjudican la labor de la CGR. Por otro lado, Guevara alegó que era nece-saria la aprobación de una ley que se encuentra en la asamblea, con la cual se pretende darle prioridad a una serie de funciones de la CGR que son urgentes, mediante la eliminación de otras funciones innecesarias.

“La CGR, por otro lado vemos que tiene menos tiempo para dedicarse a funciones sumamente importantes, por estar viendo mucha menudencia no tiene tiempo para concen-trarse en aquellos aspectos sumamente relevantes e importantes del país, y se somete a una


gran presión para que resuelva ciertas cosas a tiempo que también son importantes, pero está también ocupado su personal en cumplir con mucha menudencia que a lo largo de los años se le ha ido asignado a la Contraloría”, agregó Guevara.

Seguía el turno de Óscar López (PASE), quien alegó estar en contra, junto con su partido, a cualquier reforma legislativa que minimice o flexibilice el control de la Contraloría. “Nuestra administración pública no está preparada para el auto control, y esa falta de capacidad, se puede traducir en violaciones a principios constitucionales de contratación administrativa, y sobre todo, de inmunidades absolutas con el consecuente desperdicio de recursos materiales y humanos para nuestro estado”, aseveró el candidato del PASE.

Para Lopéz, los controles previos son fundamentales para garantizar el cumplimento del debido proceso –legales-, dentro del estado de derecho. Además, propuso dos soluciones a la autorización de contrataciones directas: aumentar considerablemente el personal técnico y profesional de la Contraloría y reformar la ley de contratación administrativa.

Finalmente, Ottón Solís (PAC), manifestó, que si existe entrabamiento en la funciones del estado, sin embargo, considera que lo que se debe hacer es fortalecer los controles pre-vios, y no eliminarlos. Entre los mecanismos planteados por Solís para agilizar los controles se señala la necesidad de capacitar el personal y recordarle cuales son las leyes que rigen el comportamiento de los funcionarios públicos, solucionar el problema en la calidad de los car-teles, realizar auditorías internas fuertes y reducir el número de carteles, según sus funciones.

En la segunda ronda del debate, los candidatos respondieron a dos preguntas en par-ticular. La primera pretendía conocer si estaban de acuerdo o no al periodo que se le asigna a los contralores para que ejerzan su función – ocho años – y la otra estaría dirigida a cómo manejar una correcta formación de leyes.

Ottón Solís dijo que en un eventual gobierno suyo, promovería una ley para quitarle al Ministerio de Hacienda la potestad de manejar el presupuesto nacional, y le pasaría esta labor a Mideplan (Ministerio de planificación nacional y política económica). Otto Guevara estuvo de acuerdo con mantener el periodo de nombramiento de contralores, pero revisaría el nombramiento de magistrados – 8 años también -, y promovería que las reelecciones de estos funcionarios sean aprobadas por 38 votos en la asamblea.

Óscar López contó a manera de anécdota personal, como en la asamblea legislativa existían diputados que no leían las leyes antes de aprobarlas, para él –López– es esencial que los diputados se comprometan a ser cuidadosos y responsables en la aprobación y ejecución de leyes que quizás no conocen completamente.

Por último, Laura Chinchilla dijo estar de acuerdo con los nombramientos de los contralores – periodo de gestión – pues eran razonables y lograban proteger a la CGR, pero difirió con Guevara en la idea de que los magistrados fueran reelegidos por 38 votos. La can-didata Liberacionista insistió en el problema que implica para Costa Rica la ausencia de un parlamento ético y técnico, que agilizaría el proceso legislativo.

Sin duda alguna, los cuatro candidatos estuvieron de acuerdo en la necesidad de for-tificar los controles previos, y expresaron sus deseos de dialogar y trabajar por la búsqueda de una mejor aplicación a dichas medidas.


Costa Rica Hoy (Informa-tico)2 de setiembre de 2009

Candidatos presidenciales piden más controles y castigos contra corrupción

Los candidatos Óscar López, Laura Chinchilla, Otto Guevara y Ottón Solís, partici-paron en la mesa redonda.

Los candidatos presidenciales Laura Chinchilla, Otto Guevara, Ottón Solís y Óscar López, abogaron ayer martes por reformas a la Contraloría General de la República (CGR), a fin de establecer mayores controles en el uso de fondos públicos y leyes más drásticas que penalicen los hechos de corrupción.

Por Arturo Gu-diño

G u e v a r a , d e l Movimiento Libertario; Solís, de Acción Ciuda-dana, y López, de Acce-sibilidad Sin Exclusión, lanzaron fuertes críticas al actual gobierno de Ós-car Arias al que acusaron de favorecer contratos, tales como la construc-ción de la carretera a Caldera, el monopolio de la revisión técnica de vehículos y la gestión interesada en el aeropuerto Juan Santamaría, que han beneficiado directamente a empresas extranjeras y sus socios locales.

A la actividad de los candidatos presidenciales, se había invitado inicialmente al dirigente socialcristiano Rafael Angel Calderón, candidato presidencial y quien afronta un juicio por presuntos actos de corrupción. Sin embargo, en la última convocatoria del Estado de la Nación fue excluido.

La actividad se realizó en el Centro Nacional de Alta Tecnología, por invitación de la Contraloría General de la República, con el apoyo del Estado de la Nación.

La mesa redonda tenía como tema central el “Debate político sobre la pertinencia de los controles previos externos”.

Fuertes cuestionamientosSolís, Guevara y López coincidieron en acusar al gobierno de Óscar Arias de preten-

der reducir los controles de la Contraloría para supervisar el uso de los dineros públicos y el desarrollo de grandes obras por concesión.

“Hoy hay una gran impunidad”, dijo Otto Guevara, quien retomó un planteamiento hecho por el comentarista y ex intengrante de la Sala IV, Carlos Arguedas, de que en Costa Rica, desde 1990 no se ha condenado a ningún jerarca ni funcionario público que ha incurrido en hechos de corrupción o por dejar pasar hechos anómalos a manos de empresas privadas.


Por su parte, Ottón Solís emplazó incluso a la actual Contralora, Rocío Aguilar, y le dijo que no entendía como era posible que la CGR hubiera autorizado la ampliación del contrato de gestión interesada por cinco años más en el Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, o las millonarías campañas de publicidad de la Presidencia y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Solís dijo que la ampliación del contrato en el Juan Santamaría le permitirían a la empresa extranjera y sus socios nacionales embolsarse 300 millones de dólares más de lo previsto en el contrato original.

“Eso está muy mal. Esa es una de las decisiones que no entiende Costa Rrica, señora contralora”, dijo Ottón Solís, dirigiéndose a la titular de la CGR, quien se encontraba en el auditorio.

Solís dijo que si gana el gobierno en las elecciones de febrero próximo, buscará reactivar el MOPT y poner a sus ingenieros y técnicos a construir nuevamente obra.

“Yo les voy a dar el proyecto de carretera de Chilamate -en la zona norte-y si demuestran que pueden, irán con otras obras”, dijo Solís.

Chinchilla cautaPese a los duros ataques que sufrió el gobierno de Óscar Arias, la candidata oficialista

Laura Chinchilla, prefirió poner oídos sordos, y centró su discurso en indicar que es necesario mejorar el marco jurídico de la CGR.

“Hay que ver si los controles que existen son los necesarios y pertinentes. Se debe tener un balance”, dijo Chinchilla, quien afirmó que apoya un proyecto de reformas a la CGR que está presentado ante la Asamblea Legislativa.

Declaró que la CGR debe mejorar en fiscalización y en un “sistema integral de control y rendición de cuentas”.

Al igual que los otros candidatos presidenciales, Chinchilla dijo que es necesario impulsar un sistema de compras digitales del Estado.

La Prensa Libre2 de setiembre de 2009

Candidatos evidencian desencuentros en torno a funciones de ContraloríaPLN, PAC, ML y PASE

Mientras Laura Chinchilla apunta a revisar las responsabilidades de la Contraloría, Otto Guevara pidió reforzar controles posteriores, Óscar López aumentar los funcionarios y Ottón Solís apuntó a fortalecer la fiscalización

Ottón Solís y Otto Guevara coincidieron en aumentar los controles en la CGR, aunque en diferentes momentos del proceso licitatorio. Foto: Luis Morales

El primer debate de la campaña con miras a las elecciones nacionales de febrero de 2010 evidenció ya de entrada las divergencias de los candidatos en torno


al tema de los controles previos externos ejercidos por la Contraloría General de la República. Sin embargo, el foro también sirvió de excusa para que cada uno de los aspirantes por la

máxima magistratura del Estado presentaran sus visiones en torno a la labor de la institución en general, sobre todo su influencia en la administración pública.

De igual forma, cada uno se planteó la necesidad, mayor o menor según el caso, de reformar no solo la ley orgánica de la entidad, sino también los controles que ejerce sobre la administración, previos o posteriores.

PertinenciaLa candidata liberacionista optó por expresarse bajo los términos de una revisión

puntual de la pertinencia y la cantidad de los controles ejercidos por la Contraloría, para lo cual habría que plantearse -afirmó- reformas pues la institución deriva de la visión de Estado planteada por la Constituyente de 1949, “muy diferente al actual”.

Chinchilla añadió que la discusión válida gira en torno al tema de los refrendos de los contratos y si todos los controles son lo racionales que deberían, pues afirmó que en muchos casos tienden a crear inseguridad jurídica.

“Hay un 35% de las funciones que no son relevantes, sino que disminuyen la efecti-vidad”, comentó.

A posterioriEn concordancia con la posición de que la fiscalización previa de los procesos atrasa

su realización, el candidato libertario Otto Guevara adujo que además deben ser incremen-tados los posteriores, al tiempo que señaló que se deben aprobar modificaciones que tiendan a simplificar los trámites.

En concordancia con ello, Guevara aseguró que las sanciones por la violación de las leyes deben ser más fuertes y aplicar todo el peso de la ley. Además, adjuntó que urge un menor entrabamiento de los procesos licitatorios. El candidato libertario también criticó lo que consideró una injerencia del Gobierno en las instituciones, desde la Contraloría hasta el Tribunal Supremo de Elecciones, e insistentemente arguyó su propuesta de mayores controles posteriores.

Comparó, por otra parte, la labor de la CGR como una autopsia, pues en muchos casos las denuncias quedan en la impunidad, por lo que propuso que se empiecen a trasladar las responsabilidades correspondientes a cada jerarca.

AdecuadoEl candidato presidencial de Accesibilidad sin Exclusión, Óscar López, abogó por la

labor que en la actualidad lleva a cabo la Contraloría, la cual tildó de buena, adecuada y oportuna, por lo que se declaró en contra de toda reducción o flexibilidad en los controles.

Sí afirmó que se debe aumentar la rapidez en los controles previos, lo cual consideró que se podría hacer por medio del aumento de los funcionarios implicados en cada uno de las etapas.

EntrabamientosOttón Solís, candidato presidencial de Acción Ciudadana, adujo que el problema

reside en el entrabamiento, y que ante tanto caso de corrupción solo se deben incrementar los controles, y asegurar el cumplimiento de las funciones por los jerarcas. Pidió a la Contra-loría capacitar en el tema de la presentación de carteles licitatorios, para mejorar la calidad


de estos, así como fortalecer las auditorías internas de las instituciones, colaborando en su capacidad técnica.

Actualidad NoticiosaCosta Rica Hoy

ML, PAC, PASE y PLN en debate por controles previos- 2/9/09

El debate fue organizado por la Contraloría General de la República. CRH

SAN JOSÉ, 2 set (CRH) – En un debate político convocado por la Contraloría General de la República (CGR), con la colaboración del Consejo Nacional de Rectores y el programa Estado de la Nación, se reunieron los candidatos presidenciales, Laura Chinchilla, del Partido Liberación Nacional (PLN); Otto Guevara, del Movimiento Libertario (ML); Óscar López, del Partido Accesibilidad Sin Exclusión (PASE); y Ottón Solís, del Partido Acción Ciudada-na (PAC). El objetivo del encuentro era discutir el tema de la “pertenencia de los controles previos externos” en Costa Rica.

La mesa redonda se realizó el día de ayer en el Centro Nacional de Alta Tecnología (CENAT) en Rohmoser. La actividad fue mo-derada por Miguel Gutiérrez Saxe, coordinador Programa Estado de la Nación, y quién figura también como uno de los posibles candidatos a la Defensoría de los Habitantes. Además, se contó con la presencia de Carlos Arguedas Ramírez, experto constitucionalista y ex magistrado de Corte Suprema de Justicia, como comentarista.

Los controles previos son las acciones que se aplican antes de una práctica financiera o administrativa por parte de una institución fiscalizadora, como lo es la CGR. Los candidatos expusieron sus ideas y dieron propuestas al tema de los controles.

La mecánica del debate consistió en una primera ronda donde los candidatos expo-nían sus ideas con relación al tema a tratar por un periodo de diez minutos como máximo. La primera persona en hablar fue Laura Chinchilla (PLN) –se realizó en orden Alfabético-.

La principal temática del la candidata liberacionista, fue el asunto de la gobernabilidad, “La gobernabilidad es definida como esa compleja relación entre gobernantes y gobernados, la cual se expresa en una constante búsqueda de equilibrio entre las demandas y las expectativas sociales por una parte, y la capacidad de respuesta gubernamental por otra (…) la goberna-bilidad encierra dos aspectos fundamentales: la eficacia, es decir la respuesta satisfactoria y oportunas de un gobierno a las demandas ciudadanas y; la legitimidad, o sea la aceptación por parte de la ciudadanía del ejercicio de la autoridad mediante un conjunto de normas que regulen y someten a dicha autoridad”, manifestó Laura Chinchilla.


Para Laura los controles previos – tal como se han venido dando en Costa Rica- no han logrado satisfacer plenamente las expectativas, es decir, se debe buscar un balance entre los controles y las funciones del estado, si bien es un mecanismo – controles previos – a cargo de la CGR, no siempre ha evitado la consolidación de negocios inconvenientes, ilegales e inmorales.

“No se trata de cuantos controles aguante una sociedad, sino de saber si esos controles son buenos y necesarios”, puntualizó Chinchilla.

El segundo de los expositores fue Otto Guevara (ML), quién señaló que la mejor forma de darle eficacia a los controles previos, es mediante la eliminación de trámites engorrosos e innecesarios que perjudican la labor de la CGR. Por otro lado, Guevara alegó que era nece-saria la aprobación de una ley que se encuentra en la asamblea, con la cual se pretende darle prioridad a una serie de funciones de la CGR que son urgentes, mediante la eliminación de otras funciones innecesarias.

“La CGR, por otro lado vemos que tiene menos tiempo para dedicarse a funciones sumamente importantes, por estar viendo mucha menudencia no tiene tiempo para concen-trarse en aquellos aspectos sumamente relevantes e importantes del país, y se somete a una gran presión para que resuelva ciertas cosas a tiempo que también son importantes, pero está también ocupado su personal en cumplir con mucha menudencia que a lo largo de los años se le ha ido asignado a la Contraloría”, agregó Guevara.

Seguía el turno de Óscar López (PASE), quien alegó estar en contra, junto con su partido, a cualquier reforma legislativa que minimice o flexibilice el control de la Contraloría. “Nuestra administración pública no está preparada para el auto control, y esa falta de capacidad, se puede traducir en violaciones a principios constitucionales de contratación administrativa, y sobre todo, de inmunidades absolutas con el consecuente desperdicio de recursos materiales y humanos para nuestro estado”, aseveró el candidato del PASE.

Para Lopéz, los controles previos son fundamentales para garantizar el cumplimento del debido proceso –legales-, dentro del estado de derecho. Además, propuso dos soluciones a la autorización de contrataciones directas: aumentar considerablemente el personal técnico y profesional de la Contraloría y reformar la ley de contratación administrativa.

Finalmente, Ottón Solís (PAC), manifestó, que si existe entrabamiento en la funciones del estado, sin embargo, considera que lo que se debe hacer es fortalecer los controles pre-vios, y no eliminarlos. Entre los mecanismos planteados por Solís para agilizar los controles se señala la necesidad de capacitar el personal y recordarle cuales son las leyes que rigen el comportamiento de los funcionarios públicos, solucionar el problema en la calidad de los car-teles, realizar auditorías internas fuertes y reducir el número de carteles, según sus funciones.

En la segunda ronda del debate, los candidatos respondieron a dos preguntas en par-ticular. La primera pretendía conocer si estaban de acuerdo o no al periodo que se le asigna a los contralores para que ejerzan su función – ocho años – y la otra estaría dirigida a cómo manejar una correcta formación de leyes.

Ottón Solís dijo que en un eventual gobierno suyo, promovería una ley para quitarle al Ministerio de Hacienda la potestad de manejar el presupuesto nacional, y le pasaría esta labor a Mideplan (Ministerio de planificación nacional y política económica). Otto Guevara estuvo de acuerdo con mantener el periodo de nombramiento de contralores, pero revisaría el nombramiento de magistrados – 8 años también -, y promovería que las reelecciones de estos funcionarios sean aprobadas por 38 votos en la asamblea.


Óscar López contó a manera de anécdota personal, como en la asamblea legislativa existían diputados que no leían las leyes antes de aprobarlas, para él –López– es esencial que los diputados se comprometan a ser cuidadosos y responsables en la aprobación y ejecución de leyes que quizás no conocen completamente.

Por último, Laura Chinchilla dijo estar de acuerdo con los nombramientos de los contralores – periodo de gestión – pues eran razonables y lograban proteger a la CGR, pero difirió con Guevara en la idea de que los magistrados fueran reelegidos por 38 votos. La can-didata Liberacionista insistió en el problema que implica para Costa Rica la ausencia de un parlamento ético y técnico, que agilizaría el proceso legislativo.

Sin duda alguna, los cuatro candidatos estuvieron de acuerdo en la necesidad de for-tificar los controles previos, y expresaron sus deseos de dialogar y trabajar por la búsqueda de una mejor aplicación a dichas medidas.

Comentario de CANARA3 de setiembre de 2009

“LOS CONTROLES DEL ESTADO”

Ayer hablábamos de las instituciones de Control creadas en nuestro país, cuyas funcio-nes son básicamente evitar que se presenten casos de corrupción en el sector público o entre actores del sector público y el privado. Entre ellas está la Procuraduría general de la República, que es como el Abogado del Estado.

La Sala Constitucional, vigila que todas las leyes, así como los actos de los funcionarios públicos, sigan lo que indica la constitución. La Asamblea Legislativa tiene una función muy importante, que es el Control Político de los demás poderes.

Y la Contraloría General de la República, que se encarga entre otros asuntos, de revisar los presupuestos de las instituciones públicas, refrendar contratos entre estas instituciones y las empresas privadas y analizar la ejecución de los presupuestos en el sector público.

Todas estas instituciones fueron creadas para evitar que los funcionarios públicos hagan “chorizos” con el dinero de todos los costarricenses.

Sin embargo, pese a su existencia, han ocurrido grandes casos de corrupción que de alguna manera se han brincado esos controles.

Explica Miguel Gutiérrez Saxe, Coordinador del Proyecto Estado de la Nación. Inserción: Lo que hemos planteado es que el fortalecimiento de ciertos mecanismos de

control, no necesariamente está asociado a un mejor desempeño de lo que sería la detección de la corrupción, la grande. Con la pequeña, es posible que esos controles previos sean muy eficaces, la grande más bien ha transcurrido por otros medios, por otros mecanismos, sobre todo a través de los medios de comunicación. La prensa se ha encargado de ocupar en estos temas, e incluso de identificar y de precisar la gran corrupción. Miguel Gutiérrez Saxe indicó que en el tema de controles es muy positiva la tendencia hacia los controles internos, es decir, que sean las mismas instituciones las que se auto controlen y generen los mecanismos para cubrir sus riesgos principales.

Y finaliza con una puntillada muy certera: el fin de las instituciones de control debería ser identificar si las instituciones cumplen o no sus objetivos finales.


Conejitos suicidas, ticobloggerArias y los controles del Estado5 de setiembre de 2009

Arias y los controles del EstadoArias y los controles del estado.

Aun no se había bajado del estrado el Presidente de la República, cuando comenzaron varias controversias

¿Pero, que fue lo que dijo?

LOS CONTROLES DEL ESTADO

Uno de los temas más polémicos que tocó fue el de los controles del estado:INSERCIÓN:

“Esta noche quiero mencionar algunos aspectos de nuestra dinámica político-jurídica que, en mi experiencia, dificultan severamente la capacidad de nuestro país de avanzar en su camino y alcanzar las metas que se ha propuesto. A grandes rasgos, se trata de reconocer que nuestro Estado se ha convertido en un Estado que privilegia el control sobre la ejecución, en donde los actores políticos son observados con suspicacia y hay un relevo del poder hacia lo supuestamente técnico. El nuestro es un país en donde es más fácil decir no, que decir sí, y en donde no existen consecuencias para quien obstaculiza, pero sí para quien lleva a cabo las obras de Gobierno. Nuestro leit motiv, contrario al del Presidente Barack Obama, es “no, we can’t”, o en argot burocrático costarricense: “ah no, eso no se puede”.

Lo que le incomoda al presidente es la cantidad de controles previos que existen en nuestro país para lograr ejecutar cualquier obra.

Según Arias, las promesas de campaña política de un candidato en Costa Rica se ven obstaculizadas cuando la voluntad se topa con el aparato burocrático.

Pero eso no es novedad: nuestro estado nació a imagen y semejanza del esta-do Español de hace 500 años, donde el rey vivía de los impuestos que le sacaba al comerciante, y había una capa de funcionarios corruptos que pretendían lo mismo, pero para su bolsillo.

Hoy, nuestro estado parte del principio de que todos somos pillos, y si no nos controlan, haremos sinvergüenzadas día y noche.

Control tema moderno, dinámico


Recordemos que hace un siglo un ciudadano le propuso al presidente de la república que sembrara árboles frutales a lo largo de la línea férrea de Puntarenas a San José, y con sus productos alcanzaría para alimentar a todos los pobres del país.

El presidente de ese entonces le preguntó al inspirado ciudadano: ¿y cual es el negocio tuyo?

Por eso, la mitad del trabajo de un empresario es sacar papeles, tramitar permisos y convencer a 20 funcionarios de que a él le interesa trabajar y no estafar al estado.

Para el presidente Arias la solución sería convocar a una asamblea constitu-yente, usted que opina?


Los controles, ¿previos o posteriores?Parte 1

Este tema fue analizado por el Presidente de la República, Óscar Arias, sobre el que, durante la semana pasada, conocimos diversos puntos de vista, como el de la Contralora de la República, Rocío Aguilar y del Coordinador del Proyecto Estado de la Nación, Miguel Gutiérrez.

En principio hay consenso en la necesidad de revisar los controles que se aplican a las instituciones públicas.

Pero este tema también fue analizado en las celebraciones de los sesenta años de la Contraloría de los Habitantes.

Allí escuchamos a los candidatos presidenciales expresar su criterio sobre si esos con-troles existentes deben quedarse o no.

Entre los criterios estuvo el de Laura Chinchilla, Candidata a la Presidencia por el Partido Liberación Nacional.

INSERCIÓN: Los controles previos son muy particulares en el caso de Costa Rica, y si bien yo pienso que no se trata de eliminarlos en su totalidad, sí lo importante es garantizar un uso más racional de los mismos y a la vez un uso más oportuno, porque tenemos que reconocer que tampoco han evitado el mal uso de los recursos, no han evitado la corrupción y por otro lado, efectivamente, han venido entrabado mucho el proceso de decisiones.

En una posición opuesta se encuentra Otto Guevara candidato presidencial del Partido Movimiento Libertario:

INSERCIÓN: Se ha estado mencionando que los controles previos son uno de los obstáculos que hay para gobernar efectivamente, eficientemente y basado en eso, es que están algunos impulsando alguna reforma integral a la Constitución. Yo creo que esa es una ruta peligrosísima a seguir, no se pueden suprimir los controles en el ejercicio del poder, se manejan fondos públicos y como tales deben ser sujetos a control.

Y como este tema de los controles de las instituciones del Estado se las trae, de seguro volverá ser tema del Panorama de mañana.


La República7 de setiembre de 2009

OpiniónNuria Marín

Gobernabilidad

Tuve la experiencia de escuchar en Panamá a funcionarios de un organismo internacional que estaban preocupados por los resultados negativos de una reunión con un jerarca del Gobierno panameño. Lo sorpresivo del caso fue escucharlos manifestar, “la ventaja en este país es que al menos sí deciden, no como en Costa Rica donde un sí o un no, resultan en un etéreo tal vez…”.Como orgullosa tica mi natural reacción fue de inmediata indignación y un deseo de llamado a cuentas; tras una breve reflexión, sin embargo, no pude menos que concluir que en mucho tenían la razón.Recordé este pasaje con motivo del debate organizado por la Contraloría General de la Repú-blica sobre los controles previos de la administración pública, tema de la mayor pertinencia para el próximo gobierno y que tiene en mucho que ver con las deficiencias que nos perciben en el exterior. Uno de nuestros errores es que hemos perdido el justo balance entre control y eficiencia. En una a veces obsesiva concepción del control, hemos caído en abundantes trámites y una maraña de leyes y burocracia que entorpecen la eficiencia en la gestión, anulan la capacidad de iniciativa e innovación de nuestra gente.En algunos casos, la tramitomanía opera como la “perfecta” justificación para esconder incapa-cidades, a lo que se suma un profundo temor a asumir responsabilidades como lo demuestran innecesarias consultas a la Procuraduría, Contraloría, o Sala Constitucional.En otros, el trabajo duro y los esfuerzos de excelentes funcionarios chocan de frente con una administración presa de una arraigada inercia de imposibilismo, veto burocrático y un fácil “noísmo” institucional.Lo peor del caso es que este anquilosamiento estatal no cumple cometido alguno, pues como vemos con excesiva frecuencia, no nos ha defendido contra fragrantes actos de corrupción como lo demuestran los casos de Alcatel, Caja-Fischel, Aviación Civil, Fondo de Contin-gencias, Fodesaf, etc. Un buen punto de partida es entender que control no es incompatible con un proceso simple. Por el contrario, los procesos simples, claros y precisos potencian la eficiencia y facilitan la supervisión.Por ello, no se trata de convocar una constituyente, que además puede convertirse en una peligrosa caja de Pandora, tampoco se trata de una magna reforma legal que nos tomaría años. Lo inteligente es detectar los cuellos de botella y hacer reformas puntuales acompañadas de un buen programa de capacitación en gestión. Igualmente apoyarse en la tecnología como lo demuestran exitosas iniciativas en gobierno digital.No menos importante, propiciar una nueva mentalidad de sinergia entre administradores y fiscalizadores que devengan en un Estado eficiente, proactivo e impulsor de desarrollo y prosperidad para el mayor número.


Noticias Columbia8 de setiembre de 2009

ENTREVISTA CON KEVIN CASAS

El vicepresidente de la República, Kevin Casas, no está desesperado por volver a la función pública, pero no lo descarta, así lo afirma uno de los autores del memorandum del miedo en entrevista. Después de este lamentable episodio, son pocas las ocasiones en que el exvicepre-sidente visita Costa Rica.KEVIN CASAS: Yo creo que aquí nadie en su sano juicio quiere eliminar los controles. Hay una frase de un pensador inglés que dice: “el poder corrompe y el poder absoluto corrompe absolutamente”, entonces los controles son muy importantes. El Estado democrático es un Estado que por definición tiene un poder controlado, ahora eso es fundamental no hay que olvidarlo, sin embargo, también es fundamental no olvidar que se trata de un sistema de go-bierno, cuya tarea fundamental es, precisamente, gobernar, resolver necesidades completas a la gente; entonces, tenemos que alcanzar un equilibrio entre la necesidad de controlar el poder y que el poder político sea efectivo para resolver problemas a la gente. Creo que no es una tarea imposible, en lo más mínimo. Cuando se ve el caso de las democracias más desarro-lladas, éstas son democracias en las que el poder se ejerce controladamente. Creo que hay que hacer un trabajo de replanteamiento de las funciones de la Contraloría, que no debilite las funciones de control pero que, de alguna manera, las reoriente. Por ejemplo, a mí me encanta la idea de que la Contraloría haga constantemente evaluaciones sobre la calidad del gasto público, sobre la capacidad de las instituciones para obtener los resultados y los objetivos de política pública que hace falta obtener, y que si no se están obteniendo esos resultados, se sienten responsabilidades, se sancione a la gente responsable, y se obligue a las instituciones a corregir los defectos de lo que se está haciendo mal. Esa es una tarea maravillosa que puede hacer la Contraloría, y creo que eso es mucho más importante que ponerse a darle refren-do a las compras de una institución hasta cuando va a comprar escritorios. Es que yo creo que en ese tema los controles previos y las cosas que uno tiene que hacer cuando está en la Administración pública para poder comprar hasta un ramo de flores… Aquí no se trata de eliminar los controles que ejerce una institución como la Contraloría, sino de reorientarlos y en algunos casos, fortalecerlos.P/ Pero si uno percibe que aún habiendo esos controles, hay esos abusos. ¿Cómo pedir entonces menos controles?KEVIN CASAS: Nadie está pidiendo menos controles. Lo que estoy diciendo es que más bien, en algunos sentidos, hay que reforzar otro tipo de controles que ejerce la CGR. Esto generaría una mayor capacidad para establecer responsabilidades cuando las cosas se hacen mal. Si un jerarca de una institución pública hace una compra y la hace mal, y la hace en forma corrupta y favorece a un familiar y hace un montón de cosas que puede hacer en for-ma indebida, entonces que se sienten las responsabilidades posteriormente. Ahí es donde me parece que hay que reforzar lo que hace la CGR, que realmente tenga la capacidad de establecer responsabilidades y sancionar a quien hace las cosas indebidamente. El problema es que el precio que pagamos por tener un sistema en el que la gestión pública se ha vuelto tremendamente entrabada, en el que comprar hasta un escritorio, una silla, es un proceso burocrático que toma meses, el precio que pagamos por ese sistema es enorme. Es además un sistema en el cual los funcionarios públicos han renunciado a toda iniciativa, es un sistema


que hace de cualquier funcionario público un cobarde, al que le da pánico poner la firma en cualquier cosa, pero además, no sólo lo hace un cobarde, sino que lo hace un irresponsable, porque es facilísimo echarle la culpa a la Contraloría. Entonces, estamos pagando un precio colosal en términos de las actitudes que estamos generando de los funcionarios públicos. Estamos pagando un precio colosal en el sentido de que ese sistema entrabado para manejar la Administración pública impide cualquier innovación. A la gente que le va bien con ese sistema en nuestra gestión pública es la gente que no hace olas, nadie puede innovar, a todo el mundo le da pánico innovar. Estamos pagando un precio colosal por ese sistema en términos de la desmotivación de los funcionarios públicos, a quienes les gusta estar en un trabajo en que usted, por la maraña de procedimientos con los que tiene que contender, nunca ve un resultado de su trabajo, y estamos condenando a miles de funcionarios públicos a estar, año a año, sin ver resultado alguno. El sistema que tenemos de controles, tal y como está, puede ser que impida unas cosas malas, pero al precio de impedir muchas cosas buenas.P/ Se dice que muchos funcionarios terminan optando por la opción privada, ya que la pública tiene tantas situaciones de este tipo.KEVIN CASAS: Sí, porque se vuelve algo frustrante. Entonces creo que es una reflexión legítima la que tenemos que tener sobre la naturaleza de los controles. Yo no quiero que haya menos controles sobre la función pública, quiero que haya controles diferentes. Quiero que en vez de tener un sistema de controles que me impide, prácticamente, tomar decisiones, que me impide innovar, que me impide ejecutar las cosas, se le de a los jerarcas públicos y a los funcionarios públicos una mayor autonomía para tomar decisiones al costo, al precio. Esa es, me parece, una propuesta que la inmensa mayoría de los funcionarios públicos estarían dispuestos a aceptar: tener mayor autonomía al precio de ser responsables por lo que hacen.P/ Usted pagó un precio en el terreno moral, político, hace 3 años, pero hoy a muchos no les importa la moral.KEVIN CASAS: Yo cometí un error. Asumí plenamente la responsabilidad, pagué un pre-cio por lo que pasó. El tema es que uno asuma las responsabilidades, por otro lado a mí me parece que hay alguna gente en este país que no entiende, que no está dispuesta a aceptar la resoluciones que se toman. Creo que la manera en que cada quien asume su responsabilidad es muy de cada quien.P/ Con dos años de reflexión, ¿está listo para volver eventualmente a aportar soluciones que el país requiere?KEVIN CASAS: No estoy desesperado por volver, justamente porque el proceso fue muy doloroso, tampoco lo descarto. Hay un tema muy importante y es un tema que puede afectar a Costa Rica. Uno de los rasgos más claros de la crisis que se está viviendo es la caída dramá-tica del comercio mundial. El crecimiento económico se está recuperando, pero vieras que en cosas de comercio, para una economía tan abierta como la nuestra y que no tiene más opción que ser abierta, aunque es un país muy chiquito, el mercado interno tiene facilidad de darle dinamismo a la economía. El contexto ha cambiado pero la situación del país no, Costa Rica está condenada a ser una economía abierta, y entre más se integre al mundo más posibilidades tiene de ser viable, económicamente.P/ Muchas gracias a don Kevin Casas.



Controles previosParte 2

Hoy continuamos con la polémica que inició hace unas semanas el Presidente de la República.Recordemos que el Presidente Arias denunció que una de las causas de la ingoberna-bilidad del Estado costarricense es el exceso de controles previos a todas las acciones del estado.Por supuesto que las reacciones de los candidatos presidenciales no se hicieron esperarPara Ottón Solís, del Partido Acción Ciudadana, aunque deberían agilizarse la mayoría de los trámites, el principal problema no son los controles previos. Inserción: Yo creo que hay un problema de lentitud, tanto en la toma de decisiones como en la ejecución de las obras, pero no creo que se deba a las controles previos, se debe a un clima de duda y de corrupción que se ha generado en el país y no hay que quitar ni controles previos ni controles ex-post. Hay que fortalecer y encontrar otros mecanismos para hacer más eficiente todo el proceso de ejecución de obra y de contratos por parte del estado Por su parte, Óscar López, candidato presidencial del Partido Accesibilidad sin Exclu-sión, considera que más que culpar a los controles previos por la lentitud en la contra-tación y elaboración de las obras, esa es una simple excusa de nuestros gobernantes.Inserción: Para justificar su incapacidad, para determinar y establecer obras públicas y realizar programas de desarrollo humano, aquí el tema pasa por corrupción, que es algo en que está mucha gente involucrada. Ha habido abusos sostenidos por parte de este gobierno de una de las figuras fundamentales, como es la contratación directa. Y aunque no sea motivo de titulares, el tema de los controles del Estado es uno de los más importantes en toda sociedad moderna, por lo que la Contraloría tiene programada otra reflexión para mañana miércoles, en la cual otros costarricenses expondrán sus opiniones al respecto.Y Panorama seguirá atento a lo que estos ciudadanos aporten en este tema que, hoy por hoy, es lo que define el grado de progreso y desarrollo de una sociedad.


La Prensa Libre 10 de Septiembre de 2009

El control de las finanzas del EstadoAnalizan evolución de controles en gestión pública

Aplicar más controles en la gestión pública no siempre resulta el mejor antídoto contra la corrupción, así lo reconocen diferentes sectores que conviven con ese sec-tor. De igual forma, el debate lleva a averiguar hasta qué punto la fiscalización y las acciones a posteriori no darían pie a un entrabamiento peor del que existe hoy en las instituciones públicas.El análisis surge en el marco del 60 aniversario de la Contraloría General de la Repú-blica (CGR); el gerente de la División de Contratación Administrativa de la CGR, Juan Carlos Arguedas, explicó que en los últimos cuatro años se ha desarrollado un proceso interno para renovar los mecanismos de control previo para que dejen de ser un obstáculo y realmente sean efectivos y pertinentes.A manera de ejemplo puntualizó áreas donde se han dado ajustes notorios, como en materia de aprobación presupuestaria y el visado de controles; aunque continúan en estudio nuevos mecanismos para agilizar aún más el refrendo de contratos.Por su parte, Rodolfo Piza Rocafort considera que en la última década ha sido notorio el cambio en la visión del ente contralor, con una fiscalización má incisiva, así como el incremento de las regulaciones y prohibiciones.Encuentra que el control previo trae consigo ventajas como la seguridad, la transpar encia y la prevención de hechos ilícitos; no obstante, entre los aspectos negativos mencionó el incremento del entrabamiento administrativo sumado al costo millonario que conlleva la puesta en marcha de un sistema de control.Sobre el control a posterior i, acotó como aspectos positivos que produce un menor entrabamiento administrativo, aunque reconoció que está latente el riesgo de los hechos y sus efectos consumados, así como la disminución de la seguridad jurídica.—Si se exagera en los controles a posteriori tiene un efecto paralizante superior al control previo. No se puede perder de vista que los controles no deben sacrificar la eficacia y eficiencia“, destacó Rodolfo Piza.

Libertad, Frenos y Contrapesos:perspectivas de la Contraloría

en la sociedad del futuro....................................................................

aGustín ureña Álvarez

San José, Costa Rica, 30 de octubre de 2009


Contenido

I. Introducción .............................................................................................223

II. El poder y el control en la historia: breve reseña ...................................225 1) Similitud entre la sociedad preestatal y el colapso de Estados modernos ...........................................................................................226 2) El Rey Salomón .................................................................................229 3) Los griegos, el poder y el control político en sus ciudades ......................229 4) El Antiguo Régimen, Luis XIV y la Revolución Francesa. ....................231

III. La Contraloría: origen y sustento ............................................................235

IV. Ejes temáticos .................................................................... 239 1) La libertad: fin supremo del control ....................................................239 1.1 ¿Qué es libertad? .....................................................................239 1.2 ¿Cómo puede la Contraloría ayudar a alcanzar y mantener la libertad? ...............................................................................244 2) El ciudadano como beneficiario final del control de los fondos públicos .245 2.1 El ciudadano: cliente fundamental del Estado y de la Contraloría .........................................................................245 3) Los controles como pilares fundamentales del Estado Democrático .......247 3.1 Vínculo entre la planeación y el control ................................247 3.2 El control como garante de la libertad ...................................248 3.3 Mitos en torno a que el control, por sí mismo, produce democracia ..............................................................................250 4) El control externo como parte fundamental del sistema de fiscalización 250 4.1 Ley de Administración Financiera produce subordinación inconstitucional de la Contraloría ante el Ministerio de Hacienda .................................................................................250 4.2 El control previo debe ser eliminado del control que realiza la Contraloría ...................................................................................258

Libertad, frenos y contrapesos: perspectivas de la Contraloría en la sociedad del futuro / 219


5) El fortalecimiento del control político desde la Contraloría .............. 261 5.1 Vigencia del sistema de frenos y contrapesos .........................261 5.2 La Contraloría, como subsistema vital del sistema de frenos y contrapesos ................................................................267 5.3 FODA de la Contraloría como sistema para realizar el control político .......................................................................273 6) Conclusión ........................................................................................280

220 / Agustín Ureña A.


Libertad, frenos y contrapesos:perspectivas de la Contraloría

en la sociedad del futuro

“El poder tiende a corromper.El poder absolutocorrompe absolutamente”.Lord Acton

“Todo el que tiene poder,abusará de él hasta ser detenido”.Maquiavelo



I. Introducción

Los dos epígrafes que encabezan este ensayo representan la naturaleza esencial del poder: tiende a corromper; y precisamente por esta tendencia, tarde o temprano, debe ser detenido. Lord Acton y Maquiavelo lograron expresar en pocas palabras, simples y profundas, la razón de ser de los instrumentos, medidas e instituciones dedicadas al control.

El británico nos explica la tendencia natural del poder en sí, en tanto que el Secretario de la República de Florencia nos resume en un par de líneas, la conducta del poderoso. A ese marco de referencia –que nos acompañará a lo largo de todo este estudio– hay que agregarle el título que le da origen a esta investigación: Libertad, frenos y contrapesos: perspectivas de la Contraloría en la sociedad del futuro. En otras palabras: cómo debe hacer la Contraloría en la sociedad del futuro, para restringir el poder y obligarlo a rendir cuentas, y así alcanzar uno de los bienes supremos: la libertad, superado únicamente por la vida.

En ese contexto, este ensayo se ocupa del futuro de la Contraloría, como parte esencial del sistema de frenos y contrapesos, que fue ideado y puesto en práctica para controlar al poder y al poderoso. Esa es la dimensión y la institución en que se plan-tean las perspectivas de este ensayo: el control del poder por parte de la Contraloría, en la sociedad del futuro.

Dado el título de este ensayo, este propone visiones sobre el deber ser de las cosas, en un estado que todavía no ha tenido lugar. En otras palabras: con respecto a la Contraloría General de la República de Costa Rica, las opiniones que contiene este documento plantean varias situaciones hipotéticas que todavía no han ocurrido, y que pueden tener varias características: deseables, evitables, propicias, riesgosas, algunas optimistas, otras no tanto, todo según la visión que tanto el autor como el lector del ensayo tengan.

En esa medida, nos serviremos de la ontología únicamente para conocer el estado actual de cosas en relación con el poder y el control, vistos como la realidad y los conceptos que determinan la deontología de la Contraloría. Es necesario conocer razonablemente el estado actual de cosas de la Contraloría, para acercarnos y poder hacer propuestas sobre ese “deber ser” que visualizamos en el futuro. De ahí que en este ensayo, en términos metodológicos, la ontología es sólo una herramienta para alcanzar un fin.



Por otra parte, la emisión de opiniones sobre perspectivas futuras tiene un determinante importante: lo que ocurrirá mañana es totalmente incierto. Está mar-cado por la incertidumbre, que tiene tanto oportunidades como amenazas. Además, el presente es realmente efímero. Apenas lo estamos viviendo y, de pronto, ya forma parte de nuestra historia. Lo único que nos queda como real y verdadero, es nuestro pasado. El futuro es una ilusión, que en este caso, esperamos que sea un hermoso sueño, pero sustentado en las realidades del presente y del pasado.

En esa medida, cualquier proposición sobre el futuro debe fundamentarse en nuestros actos, anhelos, aciertos y fracasos del pasado, que debe ser la piedra angular de cómo percibimos el futuro. Y decimos que debe ser, porque no necesariamente todo pueblo aprende de sus fracasos, y a veces repite una y otra vez, los errores del pasado. Desde esta perspectiva, es lógico y esperable que nuestras vivencias pasadas influyan sobre la visión que tengamos del futuro.

Para construirlo, entonces, hay que mirar hacia atrás, por las siguientes razones:

a) Para mantener lo que nos ha servido hasta el momento, que es mucho.b) Para mejorar lo que hemos hecho bien, porque todo es perfectible.c) Para reducir y –si es posible– eliminar las malas prácticas y vicios que hemos

desarrollado anteriormente.

De ahí que este ensayo comienza con una retrospectiva histórica de lo que ha sido el control en la puesta en práctica del Contrato Social que rige nuestras vidas. Ese repaso sobre el origen, los logros y fracasos del control, nos permitirá fundamentar después una propuesta sobre cómo vemos a la Contraloría en el futuro.

Una vez que hayamos pasado por esa revisión de nuestros fundamentos, entra-remos directamente al planteamiento de los 5 ejes temáticos sobre los que se sustenta nuestra visión del futuro:

1) La libertad: fin supremo del control.2) El ciudadano como beneficiario final del control de los fondos públicos.3) Los controles como pilares fundamentales del Estado Democrático.4) El control externo como parte fundamental del sistema de fiscalización de

los fondos públicos.5) El fortalecimiento del control político desde la Contraloría General de la

República.

Por una cuestión metodológica, es importante que el lector o la lectora sepa que cuando el autor de este ensayo emite sus opiniones o puntos de vista sobre algún tema en particular, lo hará utilizando la primera persona del plural: “pensamos”.

Así que, estimado lector y estimada lectora: nos permitimos invitarlo e invitarla a que se ponga cómodo y cómoda, en esa butaca o sillón en el que usted lee mejor; que tenga a la mano esa tacita de café o esa copa de tinto que le haga compañía en las próximas horas de lectura y reflexión, y que emprendamos juntos esta travesía, en búsqueda del bien supremo: la libertad.



II. El poder y el control en la historia: breve reseña

El control del poder es un tema varias veces milenario. Desde tiempos inme-moriales hasta el presente, nos ha preocupado quién tiene el poder y, muy especial-mente, cómo evitar esa tendencia natural a abusar de él; cómo controlar sus excesos y cómo reducir las consecuencias de su mal uso. Así que al hablar de la Contraloría y el control, no estamos inventando el agua tibia ni estamos haciendo filosofía abs-tracta. Este es uno de los temas más realistas, cotidianos y de mayor impacto en la vida de un ser humano: ¿cómo controlar el poder? Este tema ya ha sido tratado por diversas culturas y civilizaciones, como veremos más adelante, y tiene una gran dosis de realidad. Su palpitante actualidad se debe, en gran parte, a que es un tema casi eterno, que siempre nos ha acompañado y que lo seguirá haciendo mientras no se produzcan cambios significativos en la condición humana y en su tendencia natural a ambicionar tener y –seamos francos– a abusar del poder.

Debido a esa tendencia, la existencia de los órganos de control en general, y de la Contraloría en particular, no es un tema opcional, accesorio o banal en la vida de las personas: es un asunto que está asociado directamente con la calidad de vida y con el disfrute pleno de la libertad. Ese es el fin primordial del control, lo que le da origen, lo que lo justifica: proteger la libertad de los excesos del poder, en todas las dimensiones imaginables de la libertad: política, económica, social, cultural, religiosa y electoral.

Como desarrollaremos más adelante, ahí donde hay libertad, es porque el poder está bajo control. Una sociedad libre se caracteriza por tener controles pertinentes, sanos, razonables y oportunos, sobre aquellos que tienen poder sobre otros, de tal forma que nadie tenga la capacidad de controlar indebidamente la vida de los demás, ya sea por acción o por omisión. Y que si ha de hacerlo –como lo hace un juez cuando restringe la libertad de tránsito de una persona– que sea por interés público, susten-tado en un convenio social previamente establecido, con reglas claras y definidas que establezcan los fines que se persiguen con el ejercicio de ese poder, así como las limitaciones que tendrá ese ejercicio.

Todo lo mencionado es necesario para restringir a tiempo nuestra tendencia casi intrínseca a abusar del poder. Si esa propensión natural no fuera tan evidente, ni estuviera tan documentada, habría que comenzar por demostrarla. Sin embargo, nos



acompaña desde la noche de los tiempos, en las épocas más primitivas, ligada a otras condiciones humanas que no son precisamente virtudes: envidia, lujuria y codicia.

La Historia nos ha dado múltiples ejemplos, llena de césares, reyes y presidentes que se engolosinaron con el poder y lo usaron no precisamente para el mayor beneficio, del mayor número: Domiciano; los Médicis; los Borgias; Luis XIV; el temible Comité de Salud Pública de la Asamblea Nacional Francesa, durante la Revolución; y más recientemente, Mussolini, Stalin, Hitler, Franco, Nixon, Pinochet y Fidel Castro, para mencionar sólo algunos de los ejemplos más notorios de aquellos que abusaron de su condición de poderosos, simplemente porque lo eran.

A estos abusos cometidos por individuos, hay que agregar los realizados por colectividades, en contra de grandes masas: el Imperio Español y el genocidio de los indios; las principales potencias de Europa y la promoción que hicieron de la escla-vitud de los negros africanos en la América colonial; el holocausto de los judíos a manos de los nazis; la política de apartheid promovida por el entonces régimen racista de Sudáfrica; y los genocidios ocurridos en Bosnia y Ruanda, inspirados en macabras “limpiezas étnicas”.

Todas esas aberraciones y actos de crueldad tuvieron un denominador en común: los nazis y los racistas de Sudáfrica, Ruanda y Serbia, pudieron cometer esas aberra-ciones por dos razones básicas: tenían el poder para hacerlo y, simultáneamente, no había ninguna forma de detener el ejercicio desmedido de ese poder. Cada vez que se ha producido la mezcla de esos dos factores –poder y ausencia de controles–, los resultados siempre han sido letales para la Humanidad.

De ahí que es notorio que todos estos ejemplos, tanto los individuales como los colectivos, tienen algo en común: el abuso del poder por parte de los que lo detentaban en ese momento, y los pésimos controles que había para reprimirlo, en los respecti-vos lugares y circunstancias en que se produjeron esos abusos. Esa es la paradoja y el problema esencial del poder, que tiene todos los aires de una tragedia griega: lleva en sí mismo los gérmenes de la autodestrucción del que lo posee.

Esa es la naturaleza del poder: así de importante es el control. Muchas veces su presencia –o la falta de él– ha sido la diferencia entre la vida y la muerte, entre la decencia y la aberración, entre la humanidad y el abismo, entre la justicia y el mal. En consecuencia, para poder plantear nuestra visión de algunas perspectivas de la Contraloría futura en un ambiente de control, seguidamente examinaremos varias situaciones y ejemplos pretéritos en los que el poder, su uso y abuso produjeron situaciones indeseables para una convivencia civilizada y al margen de un grupo deseable de normas básicas de coexistencia pacífica, que para efectos de este ensayo, llamaremos Ley.

1) Similitud entre la sociedad preestatal y el colapso de Estados modernos

“El que vive sólo, es un dios o una bestia, porque el hombre es en esencia un animal político”, nos sentenciaba Aristóteles, entendiendo el término “político”, en



el sentido más griego de la palabra: ciudadano o el que vive en la ciudad (polis), bajo un grupo de normas (política) que regulan la vida en ella. No siempre hemos vivido en “ciudades” ni bajo un régimen de normas de coexistencia civilizada (política), experiencia relativamente nueva para el Homo Sapiens, que hará escasos 5.000 años inició este proceso de vivir bajo el dominio de un tercero (Rey, Estado o República), como mejor alternativa al “régimen del más fuerte, y sálvese el que pueda”, situación en la cual la regla era muy simple: el poderoso tiene control sobre el que no lo es, tendiendo a abusar de ese poder.

De esta manera, uno de los primeros ejemplos es Caín, cuando abusó brutal-mente de su poder material para quitar una vida y mató a su hermano Abel, producto de la envidia que le tenía1. Caín pudo matar, porque tenía el poder para hacerlo y porque no había quién se lo impidiera o le pidiera cuentas y lo hiciera responsable de sus actos. A menudo olvidamos que en tiempos remotos, antes de la existencia del Estado, la vida era un juego de azar: carecíamos de un sistema judicial, de un árbitro ante el cual recurrir para resolver las diferencias naturales que se producían entre las personas. Esa carencia la observamos en el asesinato de Abel, ya citado, y en la sociedad preestatal en que sobrevivía el patriarca Abraham. Ante la inexistencia de un policía y un juez, el profeta tuvo que hacer justicia por su propia mano e ir a recuperar a Lot, su sobrino, que había sido secuestrado2.

Como contraste, esto ocurría a poquísima distancia de un Reino tan absoluto como el del Faraón de Egipto, donde se vivía lo opuesto: la concentración total del poder en una sola persona, situación que generaba a un mismo tiempo, seguridad y dictadura. Una situación muy parecida veríamos después en la Edad Media y el Absolutismo.

Viendo estos ejemplos, una de las grandes ventajas de vivir en sociedad es que tenemos la posibilidad de recurrir a la Ley en los tribunales, para dirimir aquellos asun-tos de nuestra vida cotidiana en los que no hemos podido lograr acuerdos de manera privada, lo que hace deseable la intervención del Estado. A menudo escuchamos y leemos opiniones de personas que se preocupan por la “judicialización” de nuestra vida, dado que muchos de nuestros asuntos se ventilan en los tribunales. Algunos lo toman como señal de nuestra incapacidad para llegar a un acuerdo razonado y razonable y que, ante la intransigencia de algunos, muchos asuntos terminan frente a un juez.

Sin embargo, en ausencia del Estado, hay caos e inseguridad, y se sufre lo de Abraham: uno mismo tiene que ir a rescatar al secuestrado. Se está a expensas del poder del más fuerte, que no se diferencia en nada de la ley de la selva o del mercado totalmente libre: oferta y demanda y sálvese el que pueda. Los “débiles” no tienen control sobre la capacidad del fuerte para imponer su voluntad, imposición que se basa en dos condiciones: poder para imponerse basado en la fuerza bruta y la ausencia de control real sobre ese poder.

1 Génesis, Cap. 4, versículos 8 al 15.2 Génesis, Cap. 14, versículos 13 a 16.



Cuando ya logramos medio organizar un Estado, nos dimos cuenta de que esto no frenó los abusos, que si antes se daban entre los individuos –razón para crear la ficción jurídica del Estado–, los abusos pasaron a ser ejecutados por los que dirigían el Estado. Vemos, entonces, al Rey David violando los límites de su autoridad, para satisfacer los requerimientos de su lujuria: abusa de su poder y manda a poner a Urías, el hitita, en la línea de fuego más peligrosa y cercana al enemigo, para acelerar su muerte y así poder quedarse con su esposa Betsabé3. Una vez que muere Urías, David se casa con su viuda.

Dado que no existía un control político sobre el ejecutivo, como lo entendemos hoy, Dios envió al profeta Natán, a ejercer “control político” sobre los actos del Rey David4. Natán llevó a cabo funciones que en la actualidad son típicas de los órganos de control: Contraloría, Ministerio Público, Sala Constitucional y Defensoría, entre otros.

En consecuencia, en el otro extremo a una vida natural, en que prima la ley del más fuerte, en presencia de un Estado total, sin controles sobre el uso de su poder, se sufren los abusos del tirano, que a cambio de seguridad individual y colectiva frente a ataques que vengan fuera de la comunidad, impone sus arbitrariedades personales sobre la sociedad como un todo. El tirano se abre paso cuando el pueblo vislumbra anarquía, porque siempre que ha tenido que escoger entre el caos y la tiranía, ha escogido la “seguridad” que le da el dictador.

Este estado “salvaje” entre los individuos fue resuelto medianamente con el surgimiento de una autoridad central, representada por un jefe tribal, médico brujo o rey, que se convirtió en el árbitro de las disputas humanas. Sin embargo, el “cani-balismo” entre los Estados prevaleció por miles de años más, hasta bien entrado el siglo XX, cuando surgieron la Sociedad de las Naciones, en primera instancia, y las Naciones Unidas después, como primer poder mundial, tendente, entre otros aspec-tos, a establecer el imperio de la ley internacional, con el fin de controlar el poder de los Estados más fuertes, sobre los más débiles. Esa ha sido desde siempre nuestra gran preocupación: controlar el poder, tanto dentro de los Estados, como entre ellos mismos, con el fin de que los poderosos no abusen de los más débiles.

Muy similares a la sociedad preestatal del profeta Abraham, hemos observado casos recientes en que la caída del Estado –o por lo menos su colapso temporal– ha generado tragedias en Ruanda, Yugoslavia y Somalia. Fue una vuelta a esa ley de la selva, que dio pie a limpiezas étnicas y genocidios. Cuando creímos que ya habíamos superado los horrores del Estado totalitario y racista, que Stalin, Mussolini y Hitler nos ilustraron con lujo de detalles, en ausencia del Estado, volvimos a ver caos y sangre, a finales del siglo XX.

Por otra parte, a pesar de los desmanes de este Leviatán5 que es el Estado, la vida sin él no es posible; por lo menos, no es segura ni civilizada. Necesitamos al policía y al juez, esos dos funcionarios públicos fundamentales que nos separan de la selva, de

3 Samuel 2, Cap. 11.4 Samuel 2, Cap. 12.5 Ver a Thomas Hobbes, en Leviatán, o la materia, forma y poder de una república eclesiástica y civil. Segunda edición. Fondo de Cultura Económica, México, D.F., 1980.



la brutalidad. Como veremos más adelante, necesitamos a Rousseau, a ese Contrato Social que nos recuerda que nuestros derechos terminan donde comienzan los de los demás y que, en conflicto de intereses, el policía, en primera instancia, y el juez, después, nos conducirán al camino que nos aleja de la tiranía y del caos, leviatanes ancestrales que resucitan de vez en cuando, aquí y allá.

Para que esto sea posible, para que el Contrato Social sea viable, se requiere de un cuerpo mínimo y básico de controles, que restrinjan el uso del poder por parte de aquellos que lo tienen, ya sea de manera temporal o permanente.

2) El Rey Salomón

En Salomón encontramos el caso más célebre del poder total, centralizado y ejercido por una sola persona, que a su vez ejercía funciones de “control judicial”, todo en uno. Dirige la nación y administra justicia, en una sociedad y momento en que el desarrollo de los eventos no era tan complicado, tanto, que el Rey en persona, también actuaba como Juez, y se ocupaba de asuntos tan domésticos, como decidir a cuál madre entregarle un niño perdido.

La vida era tan simple, bucólica y silvestre, que este modelo permitía adminis-trar el Estado sin mayores complicaciones. Sin embargo, seguía latente el alto riesgo de que aquellos que tuvieran el poder, abusaran de él, porque hasta ese momento no existía ningún elemento real que controlara y restringiera el uso del poder.

3) Los griegos, el poder y el control político en sus ciudades

Los griegos son los primeros genuinamente preocupados por el ejercicio del poder, su control y sus consecuencias. Platón nos propone formas de gobierno, tanto en La República, como en Las leyes; y Aristóteles, en su Política, hace un examen de las constituciones de las ciudades griegas que él considera más importantes. Es muy significativo que en varias de esas ciudades –ya hace 25 siglos– había preocupación por quién tenía el poder del Estado, el temor a sus posibles abusos y las formas de limitar ese ejercicio, por medio del empleo de mecanismos de control constitucional. Faltaban 2.000 años para que Maquiavelo nos hiciera sus agudas observaciones sobre el poder, pero los griegos ya habían visto los excesos de los poderosos, lo suficiente como para idear formas de detenerlos.

En algunas ciudades griegas se vislumbra una preocupación por “dividir” el poder, por no decir diluirlo entre varios organismos y personas, de tal forma que nadie pudiera tener suficiente poder –ya fuera una persona o un grupo– como para controlar la vida de los demás. Esta preocupación la observamos en las constituciones de varias ciudades griegas, según nos hace notar Aristóteles en su Política, cuando, por ejemplo, cuestiona el poder vitalicio de los ancianos para tomar decisiones que afectan la cosa pública:



Tampoco está bien lo referente a la autoridad de los ancianos. Siendo hombres de bien, y suficientemente educados en las virtudes ciudadanas, uno podría decir al pronto, que es conveniente a la ciudad. Sin embargo, el que sean de por vida dueños de las decisiones importantes es discutible, pues hay, como la del cuerpo, también una vejez de la mente… se les ha visto dejarse sobornar y ceder a favoritismos en muchos asuntos del común a los que comparten esta magistratura. Por lo que sería mejor que no estuvieran exentos de la rendición de cuentas6.

Aunque en este caso en particular, se refiere al caso concreto del poder de los consejos de ancianos para tomar decisiones en Esparta, Aristóteles nos hace varias advertencias, en cuanto al ejercicio del poder, que son válidas para la generalidad de ese ejercicio.

Veamos. Nos hace notar que hasta los ancianos, reputados por muy sabios en muchas culturas, pueden tener también un envejecimiento de su lucidez, por lo cual no es conveniente que su nombramiento en los cargos de decisión pública sea vita-licio; y que si lo es, que se les exija rendición de cuentas por el ejercicio del cargo.

Este caso nos permite examinar varios asuntos de interés en cuanto al ejercicio de los cargos públicos, y el poder que este otorga a quienes lo ejercen. Primero que nada, la rendición de cuentas, cuya exigencia en el ejercicio de un cargo público es de una notoria antigüedad, planteada por el mismo Aristóteles, como un contrapeso a los nombramientos vitalicios y a los vicios que se derivan de sencillamente estar en el poder: la corrupción del que tiene el poder, manifestada –entre otras formas– mediante la aceptación de sobornos y la caída en favoritismos que perjudican el interés público.

Ante este cuadro que refleja las debilidades humanas del poderoso, y aunque no lo dice expresamente, podemos inferir de los comentarios de Aristóteles, que está señalando que esos nombramientos deben ser a plazo fijo, por dos razones que se desprenden de su advertencia: la vejez del espíritu que él menciona; y los actos de corrupción en que han y pueden incurrir hasta los ancianos, porque para los vicios del alma, ni siquiera la vejez es cura o antídoto. Como ni siquiera la larga vida es remedio para la corrupción, una manera de frenarla es limitando la extensión de los nombramientos, con el fin de que el poderoso que incurra en actos de corrupción no pueda perpetuarse en el poder.

Siempre sobre este tema, más adelante, Aristóteles señala lo siguiente sobre los reyes:

Está claro que el legislador, ni siquiera él, no cree en poder hacerlos personas perfectas, pues desconfía de ellos como si no fueran hombres bastante honrados. Por eso los hacían acompañar en sus viajes por otros embajadores enemigos suyos, y consideraban que el enfrentar a los reyes era una garantía para la ciudad7.

6 Aristóteles. Comentarios sobre la Constitución de Esparta, en la Política. Editora Nacional, Madrid, España, 1977, pág. 106.



Esta cita nos pone en evidencia que los griegos ya tenían claro el uso corrupto del poder y del necesario balance en su ejercicio, por medio del uso de frenos y con-trapesos, porque en épocas tan remotas ya habían percibido, detectado y sufrido los abusos del poder. Por esta razón, en la Antigua Grecia ya se desconfía de los reyes y no se cree que sean totalmente honrados y se les ponen fuerzas opuestas (oposición política en términos modernos) como contrapeso a su poder de reyes.

Este ejercicio sobre el pensamiento de Aristóteles lo continuaremos más ade-lante cuando examinemos los orígenes, el funcionamiento y la vigencia del sistema de frenos y contrapesos. Por ahora basta señalar que los griegos nos dieron los rudi-mentos conceptuales, las prácticas políticas y constitucionales sobre los que 2.000 años después –guiados por Locke, Rousseau y Montesquieu– construiríamos nuestros sistemas de poder político.

4) El Antiguo Régimen, Luis XIV y la Revolución Francesa

En algún momento de la historia de Francia, su Rey Luis XIV, expresó lo siguien-te: “El estado soy yo” (L’Etat c’est moi). Y tal vez lo era. Durante el Antiguo Régimen, no sólo en Francia, sino que en todas las Cortes Europeas Absolutistas anteriores a la Revolución Francesa, se carecía del concepto del interés público, como lo entendemos en la actualidad (2009), porque en la práctica, el Estado y todo lo que en él había pertenecían al Rey. Al ser dueño del Estado, en la práctica, Luis XIV tenía razón: él era el Estado. No había “cosa pública” (Res Pública), como la entendemos ahora, sino que el Estado era tratado como si fuera la propiedad de un individuo. A tono con este pensamiento, cuando desembarcó en América, Colón reclamó los nuevos territorios en nombre de una figura de poder: los Reyes, no de Castilla ni de Aragón.

Como resabio de esta época quedó la frase “Propiedad de la Corona”, que se aplicaba en aquella época a todo lo que hoy entendemos como público o estatal. Esa frase se usó tanto tiempo y tuvo un significado tan importante, que en este año 2009, todavía se utiliza en Inglaterra y en Canadá, país que es miembro de la Comunidad Británica de Naciones. Cuando en Canadá se habla de ciertas instituciones públicas, los canadienses utilizan el muy añejo término “Corporaciones de la Corona” (Crown corporations), como si pertenecieran al Rey, en este caso el del Reino Unido, que actúa como soberano nominal de Canadá.

En un modelo político de esta naturaleza, hablar de control público sobre el poder no tiene sentido, porque en ese momento el soberano y el Rey eran el mismo: no era el pueblo. Y si se pensaba en control, no era para asegurar el bien común, como es en la actualidad, sino para proteger los intereses de una sola persona: el monarca.

Esto produjo los evidentes abusos e inequidades de que nos advertían Lord Acton y Maquiavelo desde la primera página de este ensayo. Como antítesis a esos abusos, el péndulo de la historia produjo todas las condiciones para la incubación y desarrollo

7 Aristóteles, ídem, pág. 107.



de la Revolución Francesa, a partir de la toma de La Bastilla, el 14 de julio de 1789.Uno de los grandes resultados de la Revolución Francesa fue la Declaración

Universal de Derechos del Hombre, donde por primera vez en la historia política, el individuo, el ser humano, se convierte en el origen, centro y razón de ser del sistema político. La propiedad del Estado dejó de ser del Rey o Monarca, que fue sustituido por el nuevo soberano: el pueblo. Esto invirtió por completo el concepto del poder público, su depositario y las facultades de aquellos que dirigían el Estado. Dejaron de ser sus dueños –o administradores de los dueños– y se convirtieron verdaderamente en lo que ahora son: servidores públicos.

Cambió, entonces, el enfoque del control político, porque se comienzan a poner en práctica las ideas de Locke8 y Montesquieu9 en cuanto a la distribución interna del poder del Estado, en varios poderes equivalentes, pero distintos entre sí, de tal forma que se controlaran entre ellos y ninguno tuviera la capacidad de dominar a los otros. Resuenan aquí las prácticas de los griegos en esta materia, de tratar de evitar que una persona o grupo de personas tuviera suficiente poder para controlar a las demás.

En esa medida, con la Revolución se vuelve importante el concepto del Control Político, en el sentido más aristotélico de la palabra. A partir de ahora se invirtieron las facultades y atribuciones de los gobernantes: si antes el Rey podía hacer todo lo que no estaba prohibido, con la Revolución se invirtieron los papeles y se empieza a pensar y a actuar al revés: el gobernante sólo puede hacer aquello que está autorizado (principio de legalidad).

Aunque los ingleses ya habían dado pasos en esta materia con la firma de la Carta Magna10 y el posterior establecimiento en el siglo XIV de la Cámara de los Comunes –representantes de las Comunas–, ese había sido un fenómeno muy inglés, cuyos efectos se habían quedado en las islas británicas. Francia, en cambio, comenzó a exportar la Revolución, literalmente, de tal manera que la humanidad como un todo empezó a pensar de una manera muy distinta con respecto al Estado, sus fines y los medios para controlarlo.

Esta situación abrió espacio para conceptos un poco más sofisticados de control. Aunque este siempre se ha ejercido desde tiempos inmemoriales (en Roma, Corea, China, por ejemplo), el interés que surge por la cosa pública, con esos aires diecio-chescos, permite pensar en instituciones de control político más sofisticadas que estén a tono con el modelo de frenos y contrapesos, porque ahora era la ciudadanía, no el Rey, la que tenía interés que los asuntos del Estado se manejaran bien, libres de malos manejos y defraudaciones. Es así como empieza a abrirse el espacio para mejores y más sofisticadas oficinas de control, como se comenzarán a desarrollar a mediados de los siglos XIX y XX.

8 John Locke. Ensayo sobre el gobierno civil. Editorial Aguilar, Madrid, España, 1979. Cap. XII, págs. 110 a 112.9 Montesquieu. Del espíritu de las leyes. Clásicos del pensamiento político y social. Editoriales Tecnos, Madrid, España, 1978, pág. 161 y siguientes. 10 Firmada por Juan I (Juan sin tierra) en 1215.



Lo curioso de todo este cambio producido por la Revolución Francesa es que a pesar de todos los paradigmas y mitos que fueron derribados, quedó intacta una verdad de Maquiavelo: todo el que tiene poder abusará de él, hasta ser detenido. Nos fue posible darnos cuenta de que ni la democracia estaba exenta de esos abusos. Vimos, con espanto, la carnicería desatada por la Asamblea Nacional Francesa, y especialmente los abusos de poder cometidos por el temible Comité de Salud Pública y su líder, Robespierre11.

Ese fue un bautizo de fuego para la libertad, que nos confirmó que los abusos en esta materia se dan tanto de manera individual, como en grupo; que la democracia, por serlo, no está exenta de incurrir en abusos y hasta en crímenes contra la humanidad, si carece de los frenos que le impidan saciar tan bajos apetitos. Nos dimos cuenta de que el abuso del poder no se deriva de la condición individual de quien lo tiene y lo ejerce, sino que es inherente a la condición humana, ya sea que la persona que abusa sea un individuo o un órgano colegiado. Es más, el órgano colegiado es tan sólo y a la larga la sumatoria de las virtudes, instintos y defectos de los individuos que lo componen, por lo que al ponerlos juntos, ese órgano colegiado actúa en realidad como caja de resonancia de esas virtudes y defectos.

De ahí que viendo la carnicería desatada por la Francia Revolucionaria, que literalmente le cortó la cabeza al Antiguo Régimen, aprendimos con sangre que hasta las mayorías pueden abusar del poder y que, en consecuencia, como todo poderoso abusivo, la “Dictadura de la mayoría” también tiene que ser detenida. El ser mayoría no la ha eximido de caer en las tentaciones que por milenios fue la característica propia de individuos o, si acaso, de élites muy reducidas. La Revolución Francesa nos mostró el rostro de la mayoría abusiva y que aún siendo mayoría, el poder se muestra sumamente tentador.

Los franceses detuvieron el fuego con fuego. Con ese escenario, fue fácil se-ducirlos con la idea de una monarquía y un emperador autoritario. Después de las matanzas del Directorio y su Reinado del Terror, el Imperio y la dictadura de Napoleón fueron casi necesarios. La Revolución nos reveló los demonios internos que puede tener una República y que hasta una República puede abusar del poder. Conocimos las secuelas de una dictadura de Asamblea, en la que hasta un grupo de así llamados demócratas incurrieron en abusos, que se produjeron porque no existía un grupo básico de controles reales y efectivos, que limitaran el ejercicio de ese poder. Ahí donde hay caos e injusticia, no hay control.

Esta breve reseña histórica sobre el estrecho vínculo que hay entre el poder y el control, y todas las interrelaciones que se producen entre ambos, a la luz de la naturaleza humana, con sus virtudes y sus defectos, nos permite confirmar que las ins-tituciones y los mecanismos de control son necesarios. Cuando han estado ausentes, la vida y la libertad han sufrido. Mientras no se produzcan cambios en esa naturaleza, el poder es ese Leviatán que nos obliga a dormir con un ojo abierto.11 Stanley Loomis. París bajo el Terror: junio 1793-julio 1794. Editorial Juventud, Barcelona, España, 1968. Tercera parte, pág. 333 y siguientes.



III. La Contraloría: origen y sustento

El origen y sustento de la Contraloría está en la Constitución.

CAPÍTULO IILa Contraloría General de la RepúblicaARTÍCULO 183.- La Contraloría General de la República es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública; pero tiene absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeño de sus labores.La Contraloría está a cargo de un Contralor y un Subcontralor. Ambos fun-cionarios serán nombrados por la Asamblea Legislativa, dos años después de haberse iniciado el período presidencial, para un término de ocho años; pueden ser reelectos indefinidamente, y gozarán de las inmunidades y prerrogativas de los miembros de los Supremos Poderes.El Contralor y Subcontralor responden ante la Asamblea por el cumplimiento de sus funciones y pueden ser removidos por ella, mediante votación no menor de las dos terceras partes del total de sus miembros, si en el expediente creado al efecto se les comprobare ineptitud o procederes incorrectos. (Cursivas nuestras).

Esto tiene el significado muy especial, de que la misión de la institución no está sujeta a la interpretación ni al arbitrio de los legisladores del momento, porque su razón de ser está en el cuerpo fundamental que ordena el sistema político de este país. Puede parecer muy evidente, pero es vital dejar este aspecto en claro desde ya, por lo que señalaremos más adelante sobre el atropello a la independencia de la Contraloría, que se deriva de la mala redacción de la Ley de Administración Finan-ciera y de Presupuestos Públicos (LAFPP) y de cómo esa ley lesiona la autonomía constitucional de la Contraloría.

Examinemos por ahora el texto y el espíritu del Constituyente. Comencemos por el primer párrafo de ese artículo 183, que ubica a la Contraloría en una extraña pero importante posición constitucional. Primero que nada, la pone equidistante de los poderes del Estado, pero dentro de la esfera del Poder Legislativo, “por debajo” de la Asamblea, aunque hemos de confesar que desconocemos si ese será el término más feliz –por debajo de la Asamblea– para explicar la ubicación de la Contraloría



en el mapa político del Estado costarricense.Podría pensarse que esa “subordinación” (debajo de) se derivaría del término

Oficina Auxiliar, que utilizó el Constituyente para describir a la institución. Esta situación podría verse reforzada por analogía, con uno de los significados que la Real Academia Española da a la palabra auxiliar:

auxiliar1.(Del lat. auxiliaris).1. adj. Que auxilia. U. t. c. s.2. m. Gram. verbo auxiliar.3. f. Ur. Rueda de repuesto de un automóvil.4. com. En los ministerios y otras dependencias del Estado, funcionario técnico o administrativo de categoría subalterna12. (Cursivas nuestras).

Esta definición nos da alguna evidencia para pensar que en el lenguaje esta-tal, auxiliar puede significar, entre otros conceptos, subalterno. Sin embargo, como veremos más adelante, esa condición de auxiliar no implica, en sí misma, que la Contraloría esté subordinada a algo. Tiene que haber algo más que una palabra para que eso ocurra. En ese mismo párrafo, el Constituyente que acaba de establecer una relación de auxiliaridad entre la Contraloría y la Asamblea, casi de inmediato, sin previo aviso ni anestesia, le otorga a la Contraloría independencia funcional y ad-ministrativa. ¿Y cómo se entiende eso?

El Constituyente parece decirnos: “Señores Diputados, aquí les pongo una Oficina Auxiliar, tal y como la entiende la Real Academia de la Lengua, pero no se metan ni con sus opiniones ni con su organización interna”. En otras palabras: aquí va la ayuda, pero para que sea útil debe contar con suficiente independencia mental de criterio, de tal forma que la Contraloría pueda funcionar y organizarse libre de influencias indebidas, vengan de donde vengan, incluyendo a la propia Asamblea. Por esta razón, es muy significativo que el Constituyente, después de convertir a la Contraloría en Oficina Auxiliar de la Asamblea, inicia la redacción de la siguiente línea con un “pero”, dedicado a instaurar autonomía: auxiliar, pero independiente.

El segundo párrafo del artículo 183 constitucional eleva el rango y le da un perfil alto a la Contraloría, porque equipara al Contralor y Subcontralor con los miembros de los Supremos Poderes, y les otorga las inmunidades y prerrogativas derivadas de esa condición, lo cual es importante para que ambos funcionarios realicen sus labores, con la mayor tranquilidad de conciencia posible. Este también es un mensaje para el resto de jerarcas del Estado: su auditor, su fiscalizador es un igual, así que no se le ocurra mirar para abajo, que él está en el mismo nivel.

Sin embargo, en un desplante de sabiduría y picardía maquiavélica, después

12 Buscado en http://buscon.rae.es/draeI/



de apuntalar a la Contraloría y a sus jerarcas, el Constituyente les recuerda a los Contralores que el haber blindado a la Contraloría y que la independencia otorgada a la institución no es un cheque en blanco; que se pueden organizar de la manera que mejor les parezca y que tienen total libertad para opinar, pero que tienen que rendir cuentas ante la Asamblea sobre sus actos y omisiones al frente de la Contraloría, como fiscalizadores de la Hacienda Pública. Después de conceder los dones, el Constituyente plantea el esquema lógico de rendición de cuentas, que décadas después sería agregado como segundo párrafo del artículo 11 constitucional.

No hay duda, entonces, sobre la condición de auxiliar legislativa que tiene la Contraloría, como tampoco la hay sobre su independencia con respecto a todos los poderes del Estado, incluyendo a la propia Asamblea. Sin embargo, la Contraloría queda sujeta al control político que la Asamblea puede y debe hacer sobre su labor. Este aspecto será muy útil más adelante, cuando nos ocupemos de las aberraciones constitucionales que contiene la LAFPP, que obliga a la Contraloría a “coordinar” y a rendir cuentas ante uno de sus auditados: el Ministerio de Hacienda, con lo cual se pone de cabeza parte del sistema de control político construido en nuestra Constitución y reflejado de manera más inmediata en el artículo 183 recién citado y comentado.



IV. Ejes temáticos

1) La libertad: fin supremo del control

Cuando hablamos de control en un sistema constitucional de frenos y contra-pesos –como en el que se desenvuelve la Contraloría– de lo que realmente estamos hablando es de libertad. Como veremos más adelante, aplicando de manera inversa y complementaria dos conceptos de John Stuart Mill sobre la libertad, podemos ma-nifestar con propiedad que controlamos por dos razones vitales, cuyo fin es asegurar la libertad.

Primero, se controla para detener los abusos del poder, y así asegurar que el poderoso no limite injustificadamente las libertades públicas del soberano: el pueblo. Es obvio que “detenerlo” no es un fin en sí mismo, sino que lo hacemos para alcanzar y luego mantener un fin que sólo es superado por la vida: la libertad. Y, segundo, se controla para garantizar la libertad de conciencia. Para efectos de este ensayo, hemos decidido llamar a la primera libertad pasiva, por omisión forzada del poderoso, en tanto que a la segunda le hemos puesto el nombre de libertad activa, que es, a nuestra manera de ver, la verdadera libertad.

Sin embargo, la segunda es imposible sin la primera: para que el espíritu piense y hable en el ejercicio pleno de su autonomía de voluntad, las fuerzas externas a ese espíritu deben estar bajo control. Así que hay un vínculo indisoluble y hermoso entre ambos conceptos: a mayor control, mayor libertad.

La Contraloría puede y debe jugar un papel vital en lograr ambas libertades: puede detener los excesos del poderoso, y también puede y debe crear las condiciones para que florezca la libertad de conciencia, y con ella, la libertad de expresión.

1.1 ¿Qué es libertad?

Una infinidad de autores se han ocupado de este tema, en todos los siglos, países y culturas. Dado que es el fin primordial del control que realiza la Contraloría, se hace necesario definirla en un terreno razonablemente práctico, que le quite esa aura de abstracción que tiene el término y que permita establecer un vínculo liber-tad-Contraloría razonable, para así poder definir lo que la institución debe hacer para alcanzarla y mantenerla.



Sobre esta materia, hemos decidido basarnos en algunas definiciones que plantea John Stuart Mill sobre el particular:

Los patriotas tendían a señalar límites al poder de los gobernantes: a esto se reducía lo que ellos entendían por libertad. Y lo conseguían de dos maneras: en primer lugar, por medio del reconocimiento de ciertas inmunidades llamadas libertades o derechos políticos…Otro recurso, de fecha más reciente consistió en el establecimiento de frenos constitucionales, mediante los cuales el consentimiento de la comunidad o de determinada corporación, supuesta representante de sus intereses, llegaba a ser condición necesaria para los actos más importantes del poder13. (Cursivas nuestras).

De esta manera, Mill nos da los cimientos de lo que más adelante definirá como libertad. Nótese que él nos advierte que así era entendida la libertad en tiempos an-tiguos: como la ausencia de opresión, como una carencia positiva, pero no como la presencia de algo constructivo.

Es evidente que la Contraloría ha jugado un honroso papel en esta materia de restringir los poderes públicos, con el fin de que no abusen del ciudadano. Esta función la ha desempeñado bien hasta el momento, pero como todo en la vida, lo puede y lo debe hacer mejor. En ambos enfoques de libertad (restricción del poder y desarrollo de la libertad de conciencia), la institución ha sido un baluarte, en vista de la mayor parte de las labores que realiza, con excepción de lo que comentaremos más adelante sobre el control previo.

Sin embargo, las libertades mencionadas se refieren meramente a la libertad pasiva. Más adelante, Mill desarrolla con más detalle estos conceptos. Nos comenta:

Esta es la esfera propia de la libertad humana. Comprende, en primer lugar, el dominio interno de la conciencia, exigiendo la libertad de conciencia en el sentido más amplio de la palabra, la libertad de pensar y de sentir, la libertad absoluta de opiniones y de sentimientos, sobre cualquier asunto práctico, especulativo, científico, moral o teológico.La libertad de expresar y de publicar las opiniones puede parecer sometida a un principio diferente, ya que pertenece a aquella parte de la conducta de un individuo que afecta a sus semejantes; pero dado que es de casi tanta importancia como la libertad de pensamiento y reposa en gran parte sobre las mismas razo-nes, estas dos libertades son inseparables en la práctica14. (Cursivas nuestras).

Con estas sesudas ideas, ya casi tenemos lista la plataforma para definir la libertad. Ya sabemos que en primera instancia, es la ausencia de algo: opresión. Que 13 John Stuart Mill. Sobre la libertad. Editorial Aguilar, Madrid, España, 1971, pág. 6.14 Mill, ídem, pág. 21.



además, no sólo debe ser que se carece de algo, sino que también debe haber libertad de conciencia, por un lado, y expresión de esa conciencia, por otro.

Para completar nuestra concepción de libertad, según la estructura de ideas que nos propone Mill, nos falta el tercer eje que lo termina de armar:

Lo que hay de particularmente malo en imponer silencio a la expresión de opiniones estriba en que supone un robo a la especie humana, a la posteridad y a la gene-ración presente, y de modo más particular a quienes disienten de esta opinión, que a los que la sustentan. Si la opinión es justa, se les priva de la oportunidad de dejar el error por la verdad; si es falsa, pierden lo que es un beneficio no menor: una percepción más clara y una impresión más viva de la verdad, producida por su choque con el error15. (Cursivas nuestras).

O sea, Mill nos señala que la libertad consiste, entre otros aspectos, en la libre difusión del mayor número de ideas, entre el mayor número de personas. Esta propuesta es capital para comprender la esencia de nuestro sistema de libertades públicas y el sistema de frenos y contrapesos que lo sostiene: puede haber restricciones al poder y hasta libertad de conciencia, que si no existe una libre difusión de pensamientos e ideas, en realidad no hay libertad. No es suficiente tener al poder atrincherado y a raya, porque esa es libertad pasiva. Tampoco es suficiente tener libertad de conciencia, porque ¿de qué sirve esa libertad si no se traduce en libre emisión del pensamiento?

Analizar e imbuirnos de esta materia es importante para comprender la tras-cendencia de las funciones vitales que realiza la Contraloría para asegurar la libertad como bien fundamental, lo que haremos en el inciso siguiente. Sin embargo, no po-demos pasar a ese inciso, sin realizar algunas reflexiones sobre las consecuencias que se derivan del concepto de libertad planteado por Mill y que nosotros aceptamos y sostenemos plenamente, no sólo como concepto, sino como fin primordial del control: asegurar la libertad, así como la entiende Mill.

En ese estado de cosas, esa libre difusión de ideas busca encontrar la verdad o verdades que rigen el Universo y que, al encontrarlas, surge uno de los mayores dones: la libertad, dado que saber lo más posible sobre nosotros y nuestro entorno, nos libera de opresiones mentales, culturales y políticas. Entre más sepa la gente, más libertad tiene: he ahí la profundidad y la belleza de su mensaje. He aquí el eje fundamental de acción de la Contraloría: producir información útil, oportuna y confiable, que los ciudada-nos puedan usar en el debate permanente sobre el mejor manejo de la cosa pública. En esta materia, la institución tiene un hermoso y promisorio futuro.

La propuesta de Mill tiene varias implicaciones –todas demoledoras– en nues-tra concepción de temas vitales de nuestra existencia, que abordan la libertad como estado superior del alma, pero que también la trascienden. Al examinar la propuesta

15 Mill, ídem, pág. 28.



en comentario, nos damos cuenta de su primera implicación: libre es aquel que no sólo quiere expresar sus ideas, sino que además puede hacerlo.

Esta potencialidad tiene, a su vez, varias dimensiones, porque no basta que se quiera y se pueda, según el sistema, sino que esto sea real y efectivo en el plano de los hechos. Como ya apuntamos, este tema abre una mina de oportunidades para la Contraloría, en tanto y en cuanto produzca esa información que sostenga el debate público y facilite el ejercicio de pedir y rendir cuentas.

Por otra parte, es imposible hablar de libertad, aunque así lo diga la proclama jurídica, si la realidad social y política señala otra cosa, que es lo que en realidad importa. Después de la guerra civil de los EE. UU. y la presunta emancipación de los esclavos negros, tomó 100 años más hacer efectivamente real la libertad de los negros. En otras palabras, la libertad no es un concepto jurídico, sino político, dado que lo jurídico no puede obligar al ser social a amar u odiar. Si la libertad no es un acto humano plenamente vivido, entonces no existe.

Por más normas jurídicas que hayan existido, el racismo fue una realidad que persiguió y atormentó a los hijos y nietos de los esclavos en los EE. UU., hasta finales del siglo XX. Es muy significativo que a pesar de la presunta libertad y emancipación de los negros, cuando los padres del actual Presidente de ese país, Barack Obama, se casaron, 22 estados de la Unión Americana tenían leyes que prohibían los matrimo-nios interraciales. Jurídicamente, Obama no debió nacer, pero nació a pesar de las leyes que le negaban la posibilidad de ser concebido. En otras palabras: a pesar del derecho, los padres de Obama ejercieron su libertad: él es hijo de la libertad negada por el Derecho del momento, como lo es de sus padres.

La libertad, entonces, se manifiesta de dos maneras: con actos del ser libre y con omisiones del que puede restringir su libertad, llámese policía, juez, soldado, legislador, delincuente, Presidente, tirano, racista, esposo o padre. La esclavitud americana y el apartheid sudafricano contaron con el apoyo explícito o tácito de los legisladores del momento. Por esta razón se contribuye con la libertad construyéndola u omitiendo actos que impiden que exista. Las omisiones positivas de los que tienen el poder para restringir la libertad de otros consisten en permitir hablar, escribir, viajar, leer o per-manecer en un solo lugar, según lo juzgue conveniente la persona libre.

Siguiendo con la propuesta de Mill, nos damos cuenta que la libre difusión de ideas y la consecuente búsqueda de la verdad implican también la disminución de la ignorancia, caldo de cultivo de la tiranía. Las consecuencias no pueden ser más hermosas: a más verdad, más libertad, menos ignorancia y menos tiranía.

Ahora bien, cabe preguntarse, ¿cómo surge la verdad y cómo disminuye la ignorancia? Se proyecta aquí la monumental sombra de los griegos: se requiere de una dialéctica, de un diálogo social permanente, en el sentido más ateniense de la palabra, donde los miembros de la ciudad vivan en un perpetuo intercambio de ideas que conduzcan a esa verdad o verdades que explican y rigen el Cosmos. La libertad produce una dialéctica que nos acerca a la verdad, aquella que a su vez nos hará libres, en una especie de binomio y ciclo virtuoso que nos devuelve más libertad, entre más verdad tenemos.



De esta manera, el ser humano tiene un camino bien señalado hacia la justicia y la paz. En la actualidad eso se llama prensa libre y libertad de expresión. La Contraloría puede y debe jugar un papel vital en ese diálogo social permanente, actuando como interlocutora entre el pueblo y el Estado. Tiene la autoridad técnica para actuar de esa forma. Por lo tanto, debe hacerlo.

Es posible que surjan varias dudas metodológicas en la aplicación y vivencia de buscar la verdad y la consecuente libertad. La primera de ellas es, ¿cómo se sabe quién tiene la razón o quién está equivocado? En definitiva, ¿quién conoce la verdad? En un primer escenario, alguien que conoce la verdad la difunde a los que no la co-nocen o están equivocados. La Contraloría está llamada a realizar ese papel: buscar la verdad y difundirla al mayor número posible de ciudadanos. Este acto afirmativo le confirma al que conoce la verdad, que está en lo cierto, lo cual, a su vez, le genera la responsabilidad de difundirla a los demás, para así sacarlos de la ignorancia, deber ético de todo ser humano.

Aquellos que ignoran la verdad o están equivocados tienen así una oportunidad de oro, de crecer hacia estados superiores del alma: abandonar ideas incorrectas y sus-tituirlas con la verdad y ser libres. Sin embargo, en su libertad, los ignorantes pueden escoger no saber o pasar por alto la verdad, lo que de todas maneras es un acto libre, porque es realizado dentro de la esfera de la autonomía de voluntad, y no como algo impuesto por un tercero. De cualquier forma gana la libertad, porque dentro de ella, hasta ser ignorante es una opción.

En un segundo escenario, el equivocado proclama su versión de la verdad. Aquí corresponde a los que tienen la razón corregirlo y enrumbarlo por el camino correcto. Nuevamente, la Contraloría está llamada a intervenir aquí, aclarando, corrigiendo y enrumbando. El equivocado, por su parte, tiene la gran oportunidad de crecer, de manera similar que en el caso anterior. Esto significa que la libertad requiere que am-bas partes –equivocados y acertados– ejerzan su intuición y juicio, como ingredientes necesarios para abrirle paso a la verdad: el que la tiene debe difundirla juiciosamente; el que la desconoce debe abrir su mente a ella, ya no por razón, sino por instinto. Como producto de llevar a cabo este ejercicio, se desarrollan otras virtudes –toleran-cia, prudencia, sana crítica– como subproductos de esa verdad que nos hace libres.

Un posible tercer escenario lo constituye el caso bastante factible de que todos estemos equivocados o todos ignoremos la verdad, como lo fue al inicio de los tiem-pos, en la etapa precientífica del Homo Sapiens. Para este tema, el método de Mill es infalible: de la discusión surge la luz. Por más que Francis Bacon16 haya criticado la lógica aristotélica y, en general, el método griego de tratar de encontrar la verdad con base en preguntas y respuestas, es en esa dialéctica, en esa filosofía, donde surgen los primeros y grandes cuestionamientos: ¿gira el Sol alrededor de la Tierra o vicever-sa? ¿Por qué ocurre el calentamiento global? ¿Habrá vida en Marte? ¿El Estado está cercenando las libertades públicas?16 Francis Bacon. Instauratio Magna y otras obras. Tercera edición. Editorial Porrúa, S.A. Colección “Sepan cuantos...”. Número 293. México, 1985, págs. 12 a 19.



El debate libre y público de temas que nos preocupan a todos nos ha permiti-do estimular actividades científicas y tecnológicas tendentes a buscar esas verdades que todos ignoramos, y que nos han alejado de la peor tiranía: la ignorancia. A más verdad, más libertad.

1.2 ¿Cómo puede la Contraloría ayudar a alcanzar y mantener la libertad?

a) En la libertad pasiva, por omisión forzada del poderoso: el ejercicio del “no afirmativo”

Esta labor es realmente simple y fundamental: consiste en poner límites a los detentadores del poder político, en cuanto a la forma, tiempo y calidad con que se gastan los fondos que les han dado a los funcionarios públicos a cargo de la dirección del Estado, llámese Presidente, Magistrado o Gerente.

En esta materia, obviamente está de por medio la prevalencia del principio de legalidad, tal como está estipulado en el párrafo primero del artículo 11 constitucional: sólo se puede hacer lo que está autorizado, principio y antídoto que debemos en parte a la arrogancia “absoluta” de Luis XIV, uno de los mejores inspiradores de esa norma. Sin embargo, por principio evidente que parezca, todavía no se ha comprendido la importancia de esta norma, no sólo para asegurar el cumplimiento de los objetivos sociales que le han sido asignados al Estado, sino también como herramienta funda-mental para detener los excesos del poder.

Cuando la Contraloría le dice “no” a un funcionario público que quiere hacer algo que no se puede, se está haciendo algo más que control de legalidad: se está ha-ciendo control político, con el fin de recordarle a ese funcionario que no es soberano; que los recursos que quiere usar no le pertenecen sino que simplemente los tiene en custodia; y que tarde o temprano deberá rendir cuentas sobre esos fondos. Que en pocas palabras: es un depositario temporal del poder, que administra el dinero de otras personas y que esa administración le genera responsabilidades, que debe asumir con mucho celo y cautela.

Este “no afirmativo” (porque afirma el principio de legalidad) tiene un efecto demoledor en la psique de los aprendices de dictador o tirano, porque aborta cualquier idea o picazón indebida por volver al L’Etat c’est moi, que tanto nos costó superar. De ahí que esta labor es tan simple como vital, porque todavía encontramos a algunos de esos dictadores frustrados, disfrazados de funcionarios públicos eficientes, que no actúan dizque por algún freno que les puso la Contraloría, ya fuera en algún presu-puesto o como resultado de una investigación de campo.

Así que la Contraloría debe mantenerse firme en esto de decir no, cuando tiene que decirlo, y evitar sentimientos de culpa, que pueden generarse al calor de chantajes emocionales producidos por aquellos “eficientes”, que en el fondo no lo son tanto. Es evidente que la autonomía de voluntad que rige la vida privada de los ciudadanos, no puede ser criterio para medir la pertinencia de los “nos afirmativos”, con los que



la Contraloría pone límites al poder, porque más que el puente o la carretera que se atrasa, lo que la institución está garantizando es la libertad pasiva de los ciudadanos: ni más ni menos.

De igual manera, sabiendo que un “no afirmativo” puede atrasar a un verdadero eficiente o poner en riesgo un proyecto de gran interés social, la Contraloría debe ejercer esta facultad juiciosamente, a la luz de la prudencia y la sana crítica, para filtrar al corrupto del eficiente, al demócrata del dictador.

b) La Contraloría en la libertad de conciencia: generar información que permita al ciudadano pensar, expresar y exigir la rendición de cuentas

Como ya hemos señalado cuando nos ocupamos de la libertad, el hecho de poner límites al poder fue entendido por mucho tiempo como libertad, a secas. Sin embargo, esa es sólo la ausencia de algo, que es lo que comentábamos en el inciso anterior: el uso del “no afirmativo” para poner límites al poder, labor que la Contra-loría hace muy bien.

Dichosamente, de esa libertad, la Contraloría puede y debe generar la otra: pro-ducir información que tenga a raya al Estado, por un lado, y por otro, que le otorgue al ciudadano herramientas para preguntar y debatir sobre la mejor administración de la cosa pública.

Por más que parezca una frase gastada, la información es poder. Si esto es así, como efectivamente lo es, la Contraloría tiene poder, porque ninguna institución ni persona saben más del estado de las finanzas públicas, como la Contraloría y los funcionarios que laboran en ella. Ese poder debe ser transferido no sólo a la Asamblea Legislativa, sino que al pueblo, de manera simple, periódica y actualizada. Un pueblo informado sobre lo que hace el Estado con sus impuestos, es un pueblo libre y un Estado a la defensiva: uno pregunta y el otro responde. Esta es la mejor garantía del sostenimiento de las libertades públicas que nos gloriamos de disfrutar.

Este es un reto vital que la Contraloría tiene que resolver en la sociedad del futuro: cómo comunicarse más y mejor con el gran público; qué tipo de información darle; con qué dosis; cada cuánto. Estos temas deberán ser afrontados en un futuro inmediato. Esta es una oportunidad de oro para que la institución se confirme a sí misma como uno de los ejes vitales de nuestra sociedad.

2) El ciudadano como beneficiario final del control de los fondos públicos

2.1 El ciudadano: cliente fundamental del Estado y de la Contraloría

Como ya hemos señalado, en nuestra condición natural o salvaje, prevalece la ley del más fuerte. Como alternativa a esa realidad, hemos creado esta ficción jurídica que llamamos Estado, cuyo fin primordial es servir de árbitro entre los ciudadanos, promoviendo, además, el mayor beneficio para el mayor número posible. Ese es el



fin del Estado y de todo lo que hace o deja de hacer. Cuando el Estado actúa, es para arbitrar y promover ese bienestar. Cuando no actúa, se mantiene al margen o sim-plemente deja de hacer, es para no invadir la vida privada de los ciudadanos o para evitar entrometerse en asuntos que son de exclusiva competencia de ellos.

Consecuentemente, el Estado no es un fin en sí mismo. Ni siquiera existe por sí mismo. No tiene vida propia y menos aún voluntad, y si la tiene, no es autónoma: es porque le ha sido dada por los ciudadanos, que lo crearon a su imagen y semejanza. En ese sentido, los “deseos” del Estado son aquellos que le han sido injertados por la ciudadanía, para beneficio de ella misma. El Estado “quiere y se abstiene” en aquello que la sociedad quiere que se interese y se abstenga. Está concebido para servir, no para ser servido y, por lo tanto, debe rendir cuentas de lo que hace con los recursos de todos que fueron aportados por los ciudadanos para que se cumplan los objetivos sociales que le han sido asignados por el cuerpo social, para su cumplimiento.

De esta manera, la sociedad le ha asignado al Estado fines vitales para las grandes mayorías: administración de justicia; distribución de la riqueza; tutela y promoción de la salud pública; seguridad ciudadana; protección del ambiente; tan sólo para citar algunos de los más importantes, pero no los únicos. Esto nos permite manifestar, sin lugar a dudas, que el único gran cliente del Estado y, consecuentemente de la Con-traloría, es el ciudadano. Cualquier asunto que lo aparte de ese objetivo, debe ser corregido, limitado y, si es del caso, eliminado.

Como el Estado no es un fin en sí mismo, mucho menos lo son los poderes que lo integran, que a la larga son sólo reparticiones que hemos hecho del poder, para que nadie pueda monopolizarlo y menos aún usarlo en contra de los intereses públi-cos. Por esta razón, cuando hablamos de “supremos poderes”, estamos sacralizando y teniendo una veneración indebida por lo que en realidad es un simple e ingenioso truco político –frenos y contrapesos– para que nadie controle a nadie.

Al otorgarle esa condición de “supremos”, estamos confundiendo la gran utilidad que tiene esa división de los poderes, con su presunto carácter superior al del ciudadano. Casi sin darnos cuenta, pasamos de la Política a la Religión y nos dejamos impresio-nar por el tótem que nosotros mismos hemos creado: muy paganamente terminamos idolatrando nuestra propia creación, como si fuera algo ajeno a nosotros, como si el Estado fuera una fuerza extraña y superior a nosotros, que no lo es ni debe serlo. El sistema de frenos y contrapesos nos sirve a nosotros, y lo hace muy bien, no al revés.

Cuando incurrimos en esas idolatrías, es porque se nos olvida lo esencial: el ciudadano, Alfa y Omega del sistema político: con él inicia, en él sigue y en él termina. Algunos han tenido la sensación equivocada de que las instituciones son fines en sí mismas, como a menudo ocurre con la religión, donde la Iglesia –mera organización– suplanta los fines éticos y morales que le dieron origen. Pensar que una institución “trabaja para otra”, o que está subordinada a otra, haciendo a un lado al ciudadano, es desconocer y hasta pervertir la deontología del Estado, que básicamente fue inventado para servir al ciudadano.



Como ya señalamos y es importante insistir, cualquier asunto que aparte al Es-tado de este fin, violenta sus razones de ser, le es ajeno y en esencia le está prohibido. Servir: esa es la deontología del Estado, esa es su naturaleza, ese debe ser su objetivo. De ahí que el nombre técnico de aquellos que trabajan en el Estado es y debe ser: servidor público, designación que refleja fielmente lo que debe hacer. Si el Estado no sirve al ciudadano, debe ser obligado a que lo haga. Si el Estado cree que debe ser servido, entonces hay que ponerle límites y, si es del caso, detenerlo. Esta situación ya ha ocurrido antes, y hemos tenido que ponerle un alto a sus excesos.

¿Por qué hay y debe haber una Contraloría? Para que audite, fiscalice y vigile la forma en que el Estado gasta los recursos de la sociedad, de manera que asegure que se cumplan los objetivos sociales que le dieron origen y que justifican su existencia. La razón de ser de la Contraloría está indisolublemente ligada a la razón de ser del Estado: servir al ciudadano. De ahí que debe existir un estrecho vínculo entre él y la Contraloría. Las demás instituciones del Estado también deben tener ese objetivo y es deber vital de la Contraloría asegurarse de que lo cumplan, porque debe rendir cuentas a la ciudadanía de cómo el Estado está realizando su labor.

La Contraloría es la “auditora” del Estado, es decir, la representante y la vocera técnica del pueblo, que revisa y opina sobre la forma en que se están gastando sus dineros. Su vínculo con el pueblo debe ser tan estrecho, que cuando se está diseñando y realizando cualquier trabajo de fiscalización, la institución debe preguntarse: ¿cómo hago para mejorar la libertad? ¿Cómo hago para mejorar la calidad de vida del mayor número posible de los ciudadanos?

Esta última pregunta parece tener un truco mental, porque obviamente la Con-traloría no es ni debe ser ejecutora de aquellos proyectos que por definición técnica y separación de los poderes a los que hemos hecho referencia, le corresponden a otras instituciones del Estado. Entonces, ¿cómo puede la Contraloría mejorar la calidad de vida de los ciudadanos? Parece complicado, pero en realidad es simple: como ya señalamos, fiscalizando el uso de los fondos públicos, de manera que asegure y garan-tice que los que sí son responsables de mejorar esa calidad de vida, así lo hagan en el tiempo, forma y calidad que se espera que lo realicen.

3) Los controles como pilares fundamentales del Estado Democrático

3.1 Vínculo entre la planeación y el control

Hay una relación indisoluble entre la planeación y el control. Es completamente inútil tener y ejecutar el mejor de los planes, si no se sabe si se están alcanzando, en qué medida y con cuál nivel de calidad. De manera que planear sin controlar, es una actividad estéril, por mucho que se trate del mejor de los planes.

En esa medida, los controles que establezca la Contraloría deben estar dirigidos a que el Estado rinda cuentas sobre los objetivos sociales que le fueron asignados mediante la Constitución y las leyes.



En esta materia, la Contraloría puede y debe promover en términos sociales y políticos, la rendición de cuentas que se establece en el segundo párrafo del artículo 11 constitucional. La norma está ahí, pero le falta vida y dinamismo dentro del cuerpo social del país. La Contraloría es la institución llamada a convertir esto en realidad. En esto hay mucho que hacer.

3.2 El control como garante de la libertad

Hay que entender que el control es sólo una herramienta para obtener algún beneficio. A veces, ni siquiera es una herramienta: es una actitud, una forma de vida, una filosofía. Y como tal, tiene sus ventajas y desventajas.

Para que funcione dentro de los términos que hemos venido planteando ante-riormente, tienen que darse una serie de supuestos, sin los cuales, el sistema no tiene mayor utilidad. Para que el control sea un pilar del sistema democrático, deben darse ciertas condiciones, que seguidamente comentamos.

a) El control debe tener aceptación cultural

La realidad jurídica no puede imponerse a la realidad histórica, política, cultu-ral y social de un pueblo. Es importante que las normas especifiquen y establezcan la existencia de los controles, pero definitivamente no es suficiente. Es como hablar de puntualidad en un pueblo que estimula y hasta ve como algo socialmente aceptado el llegar tarde a toda actividad, situación que ocurre con regularidad a mitad de camino entre Panamá y Nicaragua.

Esto significa que el discurso contralor debe estar enraizado en las fibras del pueblo. Controlar por controlar, sin que la gente entienda la trascendencia de lo que se hace y para qué, puede terminar siendo estéril y hasta contraproducente, si el pueblo no percibe la labor como vital para sus intereses y el régimen de libertades públicas en el que vive. Y no sólo eso: es un fenómeno que se puede hasta revertir en contra de los fines que persigue la Contraloría, porque a menudo escuchamos el discurso de muchos políticos que abiertamente dicen que el control debe ser eliminado y, si no, reducido.

Flota aquí el espíritu del nazi Goebbels, cuando sentenció: “miente 100 veces, que algo queda”. Sin importar si tiene o no razón, ese discurso anticontrol se viene diciendo y repitiendo desde finales del siglo XX. Sus defensores no han cejado en su difusión, y cada vez que pueden, rematan sobre el concepto, argumentando, entre otras razones, que la Contraloría entraba y detiene la maquinaria estatal. El control previo, que analizaremos más adelante, ha ayudado mucho a fomentar esa percepción de entrabamiento.

En los últimos 10 años, hasta la fecha (2009), la Contraloría ha sido tímida a la hora de contrarrestar estos ataques. Como en Política el que calla, otorga, el pueblo que ve esta discusión entre los que controlan y los que no quieren ser controlados,



equivocadamente empieza a sospechar que tal vez los enemigos del control tengan razón en algún aspecto.

Esta es un área de riesgo para la Contraloría en el futuro cercano, que debe ser abordada con prontitud, porque esta batalla ideológica la va perdiendo. En esta materia, la institución debe ser más proactiva y agresiva frente al gran público, que no deja de escuchar una y otra vez que la Contraloría entraba y atrasa. Conocemos a una persona que hasta ha acuñado su propia frase: “Otra vez, la Contraloría llegó mil millones tarde…”.

Aquí es irrelevante si llegó tarde o no, porque no estamos hablando de hechos, sino de percepciones. De nada le sirve a la Contraloría ser eficiente, si no es percibida como tal. Este es un asunto de apariencias, que tienen que ser tan protegidas como los mismos actos. Consecuentemente, la institución debe acercarse más al gran pú-blico y hacer una verdadera labor de extensión cultural en todos los estratos sociales, de forma que no sea sólo “el edificio bonito que está en La Sabana”. Percepciones, estamos hablando de percepciones.

b) Los controles deben ser razonables y proporcionales a los fines que se persiguen

Para que los controles produzcan la ansiada libertad, deben estar diseñados de forma que aniden, cobijen y nutran alguna de las dos libertades a que hemos hecho referencia: la libertad pasiva –como mínimo– y/o la libertad de conciencia.

La Contraloría debe someter a revisión todos los controles que realiza, para intentar determinar un vínculo entre ellos, y cada una de esas libertades. Para hacer este ejercicio no es suficiente responder con la frase “hacemos control de legalidad”, porque ese aspecto se vende en los tribunales y en la Asamblea, pero el hombre de la calle no entiende ni tiene por qué entenderlo.

Además, el control de legalidad no dice nada sobre la eficiencia o pertinencia de algo: sólo que es legal. En esta materia de controles razonables y pertinentes sobre temas esenciales, son ejemplos los excelentes estudios que ha hecho la Contraloría en materia ambiental y la protección de la zona marítima terrestre, así como los estudios sobre los ingresos y egresos del Estado. Ese tipo de estudios han sido más que razonables y pertinentes, en relación con los fines que hemos venido apuntando.

c) Las instituciones de control tienen que tener “credibilidad temporal”

Nuevamente volvemos al terreno de las percepciones. Es difícil asegurar la libertad, cuando lo que se hace son autopsias, más que biopsias. La gente, el pueblo, no quiere que le cuenten ni que le calculen a cuánto ascendió el desfalco. Eso es llegar “mil millones tarde”. El control no debe ser tan excesivo, que asfixie e impida que el Estado actúe; pero tampoco que llegue a cumplir inventario de daños causados, porque ese papel, en realidad, lo puede cumplir cualquiera. El “control de daños” debe ser sustituido gradualmente por el control en línea, de manera que se vaya monitoreando



la gestión del Estado en paralelo: ni antes, que lo asfixie; ni tan tarde, que ya no haya nada que hacer.

Este asunto será facilitado con las iniciativas que se están teniendo en la ac-tualidad en el proyecto de Gobierno Digital, en el cual la Contraloría debe participar activa y beligerantemente. Ese proyecto le abre la posibilidad de hacer un control más pertinente, sobre los temas más sensibles de gasto del Estado.

3.3 Mitos en torno a que el control, por sí mismo, produce democracia

Cuando hacemos alusión al control, debemos entender su carácter abstracto, inerte, asexuado, intangible, amoral y neutro. Como todo en la vida, tiene ventajas y desventajas. Además, por ser algo inerte, carente de autonomía de voluntad, sin vida propia, se puede usar para lo que sea. Su validez y utilidad está determinada por la ética o falta de ella, que alienta a quienes lo usan, no por el control en sí mismo.

No nos engañemos. De la misma manera que el control ha sido usado para resguardar la libertad, también ha sido instrumento para suprimir derechos humanos y cometer crímenes contra la humanidad. En Estados totalitarios, el control ha sido usado con esos fines. De ahí que varios países que han tenido y tienen contralorías afiliadas a la Organización Internacional de Entidades de Fiscalización Superior (IN-TOSAI), como Chile con Pinochet, la dictadura priísta en el México de la matanza de Tlatelolco, Perú con Fujimori y la actual China, estuvieron o están acusados de los peores crímenes contra la humanidad. En ese tipo de países y circunstancias, a mayor control, mayor tiranía, porque se utiliza para fortalecer a un Estado que reprime y aplasta a su propio pueblo.

Entonces, no podemos asociar a la ligera, que el control, por sí mismo, produce democracia y libertad. Faltan más cosas para que ese criterio sea cierto.

4) El control externo como parte fundamental del sistema de fiscalización

El sujeto de estudio que nos ocupa, es la Contraloría General de la República. De manera que al tratar este tema, lo vemos y analizamos desde la perspectiva del papel de esa institución, como responsable del control externo superior, dentro del sistema de fiscalización de fondos públicos. Lo que aquí expresemos, será en ese contexto.

4.1 Ley de Administración Financiera produce subordinación inconstitucional de la Contraloría ante el Ministerio de Hacienda

Para que la Contraloría pueda efectuar ese rol debidamente, debe gozar de una amplia e indubitable independencia mental de criterio, de forma que las inves-tigaciones que realice y las opiniones que emite, no estén afectadas o condicionadas de ninguna manera, porque alguna persona o institución influye decisivamente en la aprobación de recursos para su presupuesto anual, con la lógica excepción de la



Asamblea Legislativa, que ejerce toda la soberanía presupuestaria, en nombre del único soberano el pueblo.

De acuerdo con la distribución que la Constitución hace del poder político, es la Asamblea y sólo ella, la única institución que en la vía administrativa puede poner límites y exigir cuentas a la Contraloría. Ya lo señalamos en el examen que hicimos del artículo 183 constitucional. Cualquier otra disputa sobre los alcances de la Contraloría, sólo puede ser resuelta ante los tribunales, ante los cuales están sujetos todos los individuos e instituciones del país.

Como analizaremos más adelante, esta lógica y este equilibrio constitucional son desbaratados por la Ley de Administración Financiera y de Presupuestos Públicos, en adelante la LAFPP, según comentaremos más adelante.

a) La LFPP lesiona la independencia de la Contraloría, al subordinar la aprobación de sus recursos presupuestarios, al visto bueno del Ministerio de Hacienda

Esta ley establece situaciones que van en contra de la independencia prevista por el Constituyente para la Contraloría, en el artículo 183 constitucional, situacio-nes absurdas en materia de control constitucional, que merecen ser comentadas. La principal de esas situaciones –pero no la única– se deriva de la lectura integrada de los artículos l°, 34 y 35 de esa ley, que dan al traste con esa autonomía funcional y operacional.

Como analizaremos más adelante, cada artículo, por sí mismo, no produce la situación absurda a que nos referiremos, sino que el efecto de los tres en conjunto viola la independencia de la Contraloría, violación que todos los años la pone en la paradójica e ignominiosa posición de mendigar recursos ante uno de sus sujetos de fiscalización, lo cual es antitécnico e inconstitucional. Comencemos entonces por el artículo 1° de la citada ley:

Artículo 1°.- Ámbito de aplicación. La presente Ley regula el régimen eco-nómico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:a) La Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus

dependencias.b) Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus

dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuido en la Constitución Política... (Cursivas nuestras).

Este texto en sí no genera mayor controversia, porque se limita a definir a quién se le aplica la ley. Sin embargo, la combinación que se hace de él, con los otros artículos citados, plantea situaciones inconsistentes con el control externo que debe realizarse dentro de un sistema de fiscalización de fondos públicos.



Los eufemismos comienzan desde este primer artículo de la LAFPP, porque note usted estimado lector o estimada lectora, que aunque menciona explícitamente la independencia entre poderes, desde ya nos está anunciando que en materia presu-puestaria –o sea, la que garantiza en realidad esa independencia– pues no hay tal.

Se anula la independencia presupuestaria de esos poderes al hacer una sola ley que regula la actividad financiera y presupuestaria de los poderes del Estado, como si fueran una sola cosa –en violación flagrante del espíritu del sistema de frenos y con-trapesos–, como si los poderes del Estado fueran uno solo, único e indivisible, que se tasa y se mide con la misma medida, tratando como igual lo que no es igual. Esta situación los pone a todos en una sola canasta, que deja por los suelos el sistema de control basado en los frenos y contrapesos: si no hay autonomía presupuestaria, no hay independencia.

De esta manera, el Ministro de Hacienda se convierte en un verdadero poder detrás del trono –una especie de Richelieu “a la tica”–, porque es él quien asigna, recorta y negocia el presupuesto de los otros poderes del Estado, antes de que este llegue a la Asamblea Legislativa. ¿Cuál poder va a querer entrar en conflicto con el Ministerio (léase Ministro) de Hacienda? Ninguno.

Todo lo que se diga, se desee y se proclame sobre la independencia de poderes, muere en este artículo 1º de esta ley. La independencia requiere una plataforma real: cualquier adolescente que no puede invitar a su novia, por falta de plata, lo sabe. Bajo este esquema, la división de poderes y, en especial, la independencia de la Contralo-ría, son pura poesía, se quedan en el plano meramente declarativo y dejan de ser un mandato constitucional, para transformarse en lo que ya son: una leyenda urbana.

El Ministro de Hacienda lo sabe pero inteligentemente deja que los demás po-deres sigan proclamando que son independientes, porque en realidad eso le conviene: tiene el poder sobre lo que hace o deja de hacer el Estado, pero no es responsable de los actos y omisiones de ese Estado. Eso se llama ejercicio del poder, en el sentido más maquiavélico de la palabra. Los otros poderes, por su parte, también siguen hablando como si fueran independientes, no sabemos si por ignorancia o por negarse a aceptar esta vergonzosa realidad.

De esta manera, todos los años vemos la escena absurda e inaudita de la Con-traloría, Oficina Auxiliar de la Asamblea Legislativa en la fiscalización de la Hacienda Pública, negociando y a veces recibiendo recortes en su presupuesto del año próximo, de parte de un ente a quien se supone fiscaliza: el Ministerio de Hacienda. Mientras la Contraloría no pueda formular y negociar su propio presupuesto directamente con la Asamblea Legislativa, como lo señala la Constitución y lo aconseja la técnica, su independencia real y efectiva no será como está escrita en la Constitución.

b) La Contraloría pierde independencia mental, al estar obligada a “coordinar” inconstitucionalmente con uno de sus sujetos de fiscalización



Como si eso no fuera poco, aparte de estar en manos del Ministro de Hacienda, la Contraloría, además, se la pasa “coordinando” con ese Ministerio la emisión de normas de ejecución presupuestarias –obligada por los artículos 32, 47, 49 e inciso g) del artículo 61–, de tal suerte que esta ley, nefasta para la independencia mental de criterio que debe tener la Contraloría, trata como igual lo que no es igual, y pone al auditado y a su auditor a “coordinar”.

Esta situación es absurda, antitécnica y es la legalización inconstitucional de una colusión forzada entre la Entidad de Fiscalización Superior de Costa Rica y uno de sus auditados. ¿Coordinar, qué? Esa es la pregunta constitucional que tenemos que hacernos. La respuesta también es constitucional: nada, no tienen nada que coordi-nar, porque en el momento en que el auditor y el auditado, el juez y el acusado, están “coordinados”, la auditoría y la sentencia que salgan de eso, será un ornitorrinco sobre el cual caerán todas las dudas.

La Contraloría no tiene nada que coordinar con el Ministerio de Hacienda, porque en el momento en que lo hace, está adelantando criterio sobre la posterior y obligada fiscalización que tendrá que hacer de los actos del Ministerio de Hacienda. Si “coordina” con ese Ministerio, la Contraloría está siendo jueza y parte en el proceso de fiscalización superior, nada más y nada menos que con el Ministerio que asigna, recorta y distribuye los recursos del presupuesto del Estado. Destrozada la indepen-dencia mental de criterio, porque el auditado no sólo tiene poder de decisión real sobre el presupuesto de su auditor, sino que además “coordina” con él, ¿qué queda?

En ese estado de cosas, ¿con qué autoridad moral va la Contraloría a auditar posteriormente los actos que el Ministerio de Hacienda hizo en conjunto con ella? Al forzarlos a coordinar, desaparece la eficacia de cualquier control externo que la Contraloría tenga que hacer sobre ese Ministerio, porque, insistimos, está obligando a la Contraloría a ser jueza y parte sobre un asunto en el que ella tendrá que opinar posteriormente.

La independencia para fiscalizar y auditar tiene que ser real. Las proclamas ju-rídicas son importantes, pero no son suficientes ni garantías de que exista autonomía para evaluar. En un juicio ante los tribunales, el fiscal no coordina con la defensa, y menos aún el juez, con la fiscalía o el defensor, porque el sistema de justicia –lo mismo que el de fiscalización– descansa claramente en la separación de las partes y en la independencia de cada una de ellas, para pensar, actuar, evaluar y opinar, libre de todo lastre operativo y funcional. Un juez no puede ni debe conocer la estrategia de la Fiscalía, de la defensa o de ambas, y menos aún “coordinar” con cualquiera de esas dos partes, porque su sentencia debe estar libre de todo sesgo y sospecha. El juez no sólo tiene que ser justo, también tiene que aparentarlo.

Esas coordinaciones indebidas que la LAFPP obliga a hacer entre la Contraloría y el Ministerio de Hacienda dejan muy mal las apariencias, porque producen relaciones constitucionalmente indebidas, que hacen una mezcla absurda del control interno en materia de finanzas públicas –responsabilidad del Ministerio de Hacienda– con el externo, que es responsabilidad de la Contraloría.



Por definición técnica y hasta etimológica, ambos controles no deben mezclar-se, porque de lo contrario surge este “ornitorrinco controlador”, que ni es Hacienda ni es la Contraloría. En esta materia, como en toda aquella en que un tercero debe dar una opinión independiente, no hay grises, penumbras ni claroscuros. El auditor, como el juez, no puede ni debe coordinar nada con el acusado o intervenido, según sea el caso. En el momento en que lo hace, la opinión que emita está contaminada con la relación previa que ha tenido con la persona que sentencia o audita. Esa contaminación la produce la LAFPP.

c) La Contraloría rinde cuentas ante un órgano que está sujeto a su fiscalización

De todos los ornitorrincos surgidos de la LAFPP, este es el más pintoresco y absurdo de todos. Al igual que en los casos anteriores, en esta materia, la LAFPP establece situaciones absurdas en materia de control constitucional, que merecen ser comentadas.

La situación pasa del suspenso a lo inaudito, cuando esa ley se ocupa de los procesos de evaluación presupuestaria, y mezcla y junta, lo que no se puede mezclar ni juntar. Vemos al Ejecutivo evaluando a los demás poderes del Estado, incluyendo a la misma Contraloría, porque como ya analizamos en el artículo 1° de esa ley, se señala que la aplicación es a los tres poderes básicos del Estado, por lo cual la Contraloría queda incluida en la rama “legislativa”, al ser una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la fiscalización de la Hacienda Pública. Eso lo observamos con toda claridad, en la lectura conjunta de los artículos 55 y 56, que en lo que interesa dicen lo siguiente:

Artículo 55.- Informes sobre evaluación. Las entidades y los órganos indicados en los incisos a), b), c) y d) del artículo 1° de esta Ley, presentarán los informes periódicos y finales de evaluación física y financiera de la ejecución de los presupuestos, así como los informes de gestión, resultados y rendimiento de cuentas, conforme a las disposiciones tanto del Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica como de la Con-traloría General de la República, para los efectos de evaluar el sector público...

Artículo 56.- Resultados de la evaluación. El Ministerio de Hacienda y el Minis-terio de Planificación Nacional y Política Económica, deberán evaluar los resultados de la gestión institucional para garantizar tanto el cumplimiento de objetivos y metas como el uso racional de los recursos públicos. Asimismo, elaborarán y presentarán, a las instancias correspondientes del Poder Ejecutivo y a la Co-misión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Público de la Asamblea Legislativa, informes periódicos sobre los resultados de la evaluación realizada según el artículo anterior, de conformidad con la materia de su compe-tencia; todo sin perjuicio de las atribuciones correspondientes a la Contraloría



General de la República, en materia de fiscalización superior de la Hacienda Pública, ... (Cursivas nuestras).

La cita anterior es tediosa, y más larga de lo que quisiéramos, pero era obliga-da: era un mal necesario en el que hemos debido incurrir, para facilitar al lector o la lectora su acceso a esa normativa, y que el buscarla no lo o la distrajera de la lectura que lo o la ocupa en este momento, ni que por otra parte, tuviera que imaginarse lo que señala ese articulado.

Conociendo ya el texto de los artículos 1°, 55 y 56, podemos entrar en su aná-lisis. Como ya señalamos, el primero de ellos peca de simple y hace un rejuntado del Estado, es decir, en vez de dividir el Poder, lo une: se va contra Aristóteles, Locke y Montesquieu y lo aglutina en una masa amorfa que después llamará “Hacienda Pú-blica”, pero no precisamente para efectos aclarativos, sino para concentrar el poder en ese superministro, que es el de Hacienda.

Para efectos de este estudio, lo que interesa es la consecuencia ridícula de que ahora la Contraloría no sólo coordina con quien debe auditar, sino que además “¿rinde cuentas?” en materia presupuestaria a su presunto sujeto de fiscalización, llamado Ministerio de Hacienda. En materia de control externo constitucional, esto plantea una pirámide invertida de rendición de cuentas: por designios incoherentes de la LAFPP, la Contraloría rinde cuentas en materia presupuestaria ante uno de sus sujetos de fiscalización. Esta situación no tiene ni pies ni cabeza y es una paradoja constitucional que tiene que ser resuelta, para que los auditores auditen y los auditados rindan cuentas, no al revés.

Evidentemente, la Contraloría da y debe rendir cuentas, pero dentro del espí-ritu del artículo 183 constitucional: ante la Asamblea Legislativa. Este ligamen con el Ministerio de Hacienda es un matrimonio ilegítimo, que debe ser anulado, para que la fiscalización del sistema presupuestario nacional no sólo sea eficiente, sino que también lo parezca.

La Contraloría es miembro activo de la INTOSAI. Esta organización tiene un cuerpo básico de principios recogidos en un documento llamado la Declaración de Lima. En dicha declaración se aborda el concepto que nos ocupa –la independencia de la Contraloría– en los siguientes términos:

II. IndependenciaArt. 5. Independencia de las Entidades Fiscalizadoras SuperioresLas Entidades Fiscalizadoras Superiores sólo pueden cumplir eficazmente sus funciones si son independientes de la institución controlada y se hallan protegidas contra influencias exteriores17. (Cursivas nuestras).

Después de examinar las lesiones a la independencia que representa la mal logra-da redacción de la LAFPP, comentadas en los incisos a), b) y c) anteriores, podemos 17 Ver en: http://www.intosai.org/es/portal/documents/intosai/general/limaundmexikodeclaration/lima_declaration/index.php?article_pos=2



concluir que esa ley violenta no sólo el texto y espíritu del artículo 183 constitucional, sino que también lo que la técnica internacional acepta y recomienda en materia de independencia de las Entidades de Fiscalización Superior. Estas inconsistencias de la LAFPP quedan más al descubierto con lo señalado por la Sala Constitucional en cuanto a la incapacidad del legislador común para disminuir, cambiar o trasladar las funciones propias de la Contraloría:

Aún cuando no existiera normativa legal específica que desarrollara las compe-tencias propias de esta institución –Contraloría General de la República– la mis-ma sí estaría legitimada para ejercer actuaciones tendentes a vigilar y fiscalizar la Hacienda Pública, precisamente por estar basada su competencia en normas de rango constitucional. En ese sentido, cualquier reforma o modificación tendrá como especial fin el ampliar, aclarar o complementar las atribuciones que ya están dadas por la propia Constitución Política ... de manera que el legislador común no puede rebajarlas, disminuirlas, suprimirlas o atribuírselas a otros órganos públicos, ...18. (Cursivas nuestras).

Estimado lector o estimada lectora: los dejamos con la normativa, la técnica, la Constitución y el criterio de la Sala, en cuanto a que por ley (¡qué obvio!) no se pueden cambiar las facultades constitucionales de la Contraloría. Saque usted sus propias conclusiones.

d) Reducción inconstitucional del deber de informar de la Contraloría, al micro-cosmos de la Comisión de Ingreso y Gasto de la Asamblea Legislativa

Toda la eficacia de la participación de la Contraloría en el sistema de frenos y contrapesos descansa en que lo que informe, llegue a quien debe, de la manera más adecuada posible. Como ya mencionamos anteriormente, el cliente de la institución es el ciudadano o el conjunto de ellos: el pueblo, el soberano.

Pero en primera instancia, esto requiere un interlocutor concreto, que actúe como “intermediario” entre la Contraloría y el pueblo, insistimos, en primera instancia. La rendición de cuentas que debe hacer la institución es ante la Asamblea Legislativa, porque esta es la representante del soberano. Esto no sólo es lo que señala el texto constitucional y el espíritu del Constituyente, sino que además es lo que aconsejan la práctica y el sentido común.

En cuanto a la Asamblea Legislativa se refiere, su representación es su Plena-rio, que requiere dos tercios del total de sus miembros para poder sesionar como le corresponde. Sin embargo, obviando esas realidades, el artículo 126 de la LAFPP modificó el artículo 32 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (LOCGR), que en lo que interesa a este tema, señala lo siguiente:

18 Voto de la Sala Constitucional n° 998, de 1998.



Artículo 32.- Memoria anual. Informes periódicos y comparecencia.... Asimismo, la Contraloría General de la República presentará a la Comisión para el Control del Ingreso y Gasto Público de la Asamblea Legislativa, informes periódicos de la gestión presupuestaria del sector público y de las auditorías y denun-cias que tengan repercusión sobre los recursos públicos que se estén administrando. La periodicidad de los informes será establecida por la Comisión supra citada. El Contralor General de la República comparecerá ante la Asamblea Legislativa o ante sus Comisiones, siempre que sea requerido, según lo dispuesto en el Reglamento de la Asamblea Legislativa. (Cursivas nuestras).

Este nuevo texto de la LOCGR tiene varias aristas que deben ser comentadas, porque el legislador común le enmienda la plana al Constituyente y restringe la rendición de cuentas de la Contraloría sobre un tema vital: la gestión presupuestaria del sector público, erigiendo además, a esa Comisión, como soberana de facto sobre la institución.

Ya en detalle, la primera de esas aristas es que el tema específico de la fiscalización presupuestaria no se informa de manera directa a la Asamblea Legislativa –excepción hecha de la Memoria Anual– como tiene que ser constitucionalmente, sino que la reforma producida por el artículo 126 de la LAFPP crea una intermediaria entre la Asamblea y la Contraloría: la Comisión de Ingreso y Gasto mencionada.

Si los 38 diputados se consideran como el mínimo necesario para que la Asam-blea esté en sesión y en pleno uso de sus facultades constitucionales como represen-tante del soberano, los 6, 7 u 8 diputados que sesionan en esa Comisión de Ingreso y Gasto no tienen la representatividad ni legitimidad suficientes, ni en cantidad ni en calidad política, como para que la Contraloría sólo informe a tan reducido grupo de diputados, en suplantación de la Asamblea, que es la que tiene el deber y el derecho de ser informada directamente por la Contraloría sobre el estado de la cosa pública.

La lógica especialización de funciones de la Asamblea en Comisiones Legislati-vas no puede ser utilizada para suplantar el vínculo que debe haber entre la Contraloría y la Asamblea Legislativa, por una relación con unos cuantos diputados. Hacerlo es caer en la trampa de la especialización y creer que porque esa Comisión es legislativa, puede hacer las veces del Plenario en sus relaciones con la Contraloría. La Hacienda Pública es un tema lo suficientemente delicado, como para que se divulgue de la ma-nera más amplia posible, en el mejor lugar para hacerlo: el Plenario de la Asamblea Legislativa. Tratando de ocuparnos de la deontología de la Contraloría, estos temas deben llegar frescos y de primera mano al resto de los diputados, y no masticados y filtrados por sus colegas de la Comisión de Ingreso y Gasto ni de ninguna Comisión.

Por último, la redacción de este artículo 32 relega el papel de rendición de cuentas del Contralor, a un protagonismo meramente reactivo, no proactivo. Según el texto de ese artículo, ese funcionario informará al Plenario, a la Comisión de In-greso y Gasto o a cualquier otra Comisión Legislativa, sólo a pedido de esos órganos colegiados, lo cual está en contra del espíritu del Constituyente reflejado en el inciso



3 del artículo 184 constitucional, en el que se le pide al Contralor, entre otras labores, sus opiniones para la mejor administración de la Hacienda Pública.

En vez de ampliar las facultades y momentos para que el Contralor rinda cuen-tas, ese artículo 32 es restrictivo en cuanto a qué, cada cuánto y a quién informa el Contralor, por lo cual se constituye en una verdadera camisa de fuerza en materia de rendición de cuentas, que lo separa de su gran cliente: el pueblo, representado por la Asamblea Legislativa.

4.2 El control previo debe ser eliminado del control que realiza la Contraloría

El control previo, hecho por el mismo ente que realiza el control posterior, lleva en sí mismo los gérmenes de su autonegación. Justo en el momento en el que se hace ese control anticipado, realizado en esas condiciones, genera todos los elementos para dudar de su eficacia, su pertinencia y su validez.

Esto ocurre porque es una opinión adelantada sobre un asunto que no ha ocurrido, y que luego tendrá que ser evaluado cuando se ejecute, por el mismo ente que ya opinó sobre esa materia. De igual forma, estamos claros que las facultades de la Contraloría en esta materia se derivan de la propia Constitución. Sin embargo, la pequeña y relativamente simple Costa Rica de 1949, cuando fue promulgada la Constitución que creó la Contraloría, ya no existe.

Administrar el Estado se ha vuelto una labor más compleja, que se debe realizar con las mejoras que se han producido en las técnicas de fiscalización, en los últimos 60 años. Seguidamente abordamos el tema desde tres perspectivas: 1) juez y parte; 2) la Contraloría se ve obligada a coadministrar y la administración elude su respon-sabilidad; y 3) que la fiscalización de intenciones es inútil, porque no agrega valor.

a) La Contraloría no debe ser juez y parte de un mismo asunto

Cuando la Contraloría emite criterios sobre asuntos que deberá fiscalizar des-pués, está emitiendo opinión por adelantado, sobre aspectos que ni siquiera se han ejecutado. Esto la convierte en jueza y parte, y la hace opinar por lo menos dos veces, sobre un mismo asunto, pero en momentos distintos.

Por un principio de justicia y de ejercicio de sana crítica, ningún “juez” puede serlo dos veces, sobre una misma causa, en instancias diferentes. La notable y preo-cupante excepción a este principio es la Contraloría, que al hacer el control previo y el posterior de un mismo asunto, se ve en el predicamento de opinar en una segunda instancia, sobre un hecho que ya había visto y sobre el cual ya tiene una opinión anticipada y más que conocida. Cuando opina la segunda vez, ya se sabe qué dijo en primera instancia, condición que la pone en situaciones embarazosas, como veremos más adelante.

Evidentemente, cuando la Contraloría opina de previo, se está matriculando sobre un asunto que ni siquiera ha sido ejecutado. Sin elementos para saber qué va a ocurrir con los fondos públicos, cuyo uso se está sometiendo a su consideración, tiene



que opinar en el aire y sin más sustento que la lógica y el sentido común.Además debe suponer la buena fe de los funcionarios públicos que van a eje-

cutar el proyecto sobre el que está opinando de previo. Después de considerar las advertencias de Lord Acton y Maquiavelo, más uno que otro caso que hemos visto en los tribunales, el control político no puede ser ingenuo ni cándido con respecto a la naturaleza humana. El control previo, en la misma entidad que hace el posterior, está impregnado de esa ingenuidad.

Este aspecto se hará evidente después, cuando la Contraloría realice el control posterior sobre ese mismo caso. Entonces se producirán varias situaciones posibles, ninguna agradable. Si en primera instancia aprobó los actos que se le sometieron a consideración, pero luego en el terreno de los hechos el control posterior le aporta elementos objetivos que detectan defectos en lo que ella misma aprobó, deberá en-tonces volver sobre sus pasos y desdecirse. Un control de esa naturaleza, que puede demostrar que se equivocó en etapas previas, es un control en sí mismo: se hace por controlar. Si existe la posibilidad real de que se haya aprobado un asunto incorrecto en el control previo, para luego detectarlo con el control posterior, no sólo es emba-razoso, también es incurrir en una duplicidad.

Por otra parte, cuando el control posterior de sus propios actos, “confirma” lo aprobado por la misma Contraloría en el control previo, eso deja muy mal las apa-riencias, porque es lógico pensar que la institución que aprobó un asunto, termine comprobando que la aprobación inicial estuvo bien dada. Es como un juez que al revisar en alzada sus propias sentencias, siempre encuentra que sentenció lo correcto, sin más control que su propia conciencia. Insistimos: el control previo no puede ser tan ingenuo.

Cuando la Contraloría realiza el control posterior de actos sobre los que dio aprobaciones previas, está en la difícil posición de ser independiente y objetiva sobre su propia gestión, lo cual no es justo para la Contraloría ni para ninguna institución. Las apariencias…, ese doble juzgamiento, esa doble opinión sobre un mismo asunto, deja muy mal las apariencias.

b) Con el control previo, la Contraloría se ve obligada a coadministrar y la ad-ministración elude su responsabilidad

La función de la Contraloría es fiscalizar la Hacienda Pública. Es un órgano auditor, evaluador, es cualquier cosa, menos ejecutor de los programas del Estado.

Sin embargo, cuando realiza control previo, inevitablemente se mete a jugar el papel de administradora, porque tiene que opinar sobre lo que la administración quiere hacer, o sea, sobre sus intenciones. Aunque las leyes plantean los objetivos de las instituciones del Estado, en la práctica cotidiana, esto debe traducirse en presupuestos y compras estatales, cuya valoración queda a juicio y al ejercicio de la sana crítica de la Contraloría, cuando revisa, aprueba o rechaza los presupuestos y las compras que la Constitución la obliga a fiscalizar de forma previa.



Esa función de coadministradora de asuntos que no conoce ni tiene por qué conocer, la ponen a opinar con anticipación sobre aspectos que no son de su competencia, dado que su exclusiva competencia reside en la fiscalización superior de la Hacienda Pública: eso y nada más. De ahí que tiene que opinar de previo sobre los más diversos tópicos: carreteras, puentes (¡que ojalá no se caigan!), salud pública, desarrollo sostenible, teleco-municaciones, seguros, sólo para mencionar los temas más sensibles, notorios y relevantes.

Además, eso tiene la grandísima desventaja de que con la aprobación previa de la Contraloría, la administración activa puede usarla para intentar lavarse las manos, recurriendo a la frase: “eso ya lo aprobó la Contraloría”; o todo lo contrario, que es peor: “… no podemos avanzar porque la Contraloría no nos ha aprobado el proyecto”. De esta manera, el ejercicio del control previo en la Contraloría da pie para que la administración pueda tener una excusa, tanto para justificar lo que se hizo mal, como para eludir responsabilidades por lo que no se ha hecho del todo.

c) La fiscalización de intenciones es inútil, porque no agrega valor

La administración puede decir y escribir lo que sea, en relación con sus pre-supuestos, proyectos y compras. Como el control previo es exactamente eso: una opinión anticipada sobre situaciones que no han ocurrido, en ese instante controlar las intenciones futuras no pasa de ser un saludo a la bandera.

Ninguna institución o persona en su sano juicio va a llegar a la Contraloría pidiendo aprobación para un proyecto, diciendo que es incompetente, que no tiene los medios para ejecutarlo o que, cuando se esté ejecutando, se va a robar los fondos públicos para cuyo uso está pidiendo aprobación. Tan es así, que casos muy sonados de corrupción tuvieron la aprobación previa de la Contraloría, porque no sabía ni tenía forma de saber lo que iba a pasar con esos fondos. Ahí está el caso Alcatel en el ICE, para recordárnoslo.

De ahí que el control previo desafía en alguna medida la naturaleza humana, porque ignora esas características lógicas y esperables en las personas: el ladrón, el incompetente o el corrupto no se declara de esa forma ante el ente que debe darle permiso para iniciar su proyecto.

De ahí que el presupuesto puede venir con rosas y cromos, que revisarlo antes de su ejecución no dice nada sobre las verdaderas intenciones de quienes lo van a ejecutar. Como ya vimos, el aprobarlo de forma previa, le da a la administración la gran excusa de que la Contraloría ya lo aprobó, con lo cual está asumiendo respon-sabilidades que son propias de la administración: aprobar y rendir cuentas sobre el uso que le dé a su propio presupuesto.

5) El fortalecimiento del control político desde la Contraloría

Cuando hablemos de Control Político, lo entenderemos así: escrito con mayús-cula y en el sentido más aristotélico de la palabra. Es pertinente aclarar este punto,



porque a veces lo que se califica de esta forma, más parecen bravatas de niños malcria-dos, que se tiran al suelo si el Gobierno de turno no hace lo que a su sector político le venga en gana. Las diatribas, que son actos de mera malacrianza y autoirrespeto, no son control político ni mucho menos, sino meros desprestigios autoinfligidos, por quienes incurren en ellas.

Ese “control político” (así, con minúscula) no es tema de este ensayo, y se lo dejamos más bien a la Antropología y a la Psicología: a la primera cuando estudia los ritos tribales que demuestran descontento en el sentido más primitivo posible; y a la segunda cuando se ocupa de la inmadurez del adulto que no sabe canalizar sus frustraciones y utiliza al Gobierno como la explicación de todos sus males, reales o imaginarios.

Así de la mano de Aristóteles, entenderemos el Control Político como el que tiene como objetivo final alcanzar y mantener la libertad. Para ello, equilibra los poderes; impide que uno domine al otro y que, en el proceso de hacerlo, se abalance sobre el pueblo. Ese control refrena esos posibles excesos y es el que sienta las bases para exigir la rendición de cuentas de todos los poderes del Estado, ante el ciudadano, único soberano de la República. Eso es Control Político.

5.1 Vigencia del sistema de frenos y contrapesos

a) Karl Loewenstein y sus ataques contra el sistema de frenos y contrapesos

Para que la Contraloría tenga futuro, tiene que tenerlo el sistema de frenos y contrapesos, del cual forma parte. En las últimas décadas y particularmente en los últimos años, hemos escuchado en ciertos círculos, ataques tanto a los mecanismos de control, como a la separación de poderes que caracteriza al Estado moderno cons-titucional de los últimos 200 años.

Por ejemplo, a mediados del año 2008, se dio una controversia en esa mate-ria, cuando se descubrió que un Magistrado suplente de la Corte, pero en funciones activas como magistrado, resultó ser al mismo tiempo asesor de la Presidencia de la República. Con el fin de tratar de justificar lo injustificable, se alegó, inútilmente, que la tendencia general del Estado moderno era unir los poderes estatales, y que ahora, más que separación, lo que había era una “¿coordinación de poderes?”.

Es lamentable, pero la historia nos confirma que cuando los poderosos están “coordinados”, el pueblo termina aplastado. Cuando el Presidente es literalmente amigo del Juez que luego puede terminar juzgando sus actos, no hay control jurisdic-cional y menos aún político, porque como se diría en el lenguaje más llano posible: “entre bueyes, no hay cornadas”.

Es incuestionable que el Estado como un todo debe tener políticas razonable-mente uniformes en temas vitales: salud, ambiente, relaciones laborales, tecnologías de información, derechos humanos. Pero esa “coordinación” no puede ser de forma



ingenua confundida con la “unión” de los poderes, como trató de hacérsenos creer en el affaire del Magistrado.

Como ya fuimos advertidos por el mismísimo Jesús, de que “nadie puede servir a dos señores”, en el momento que eso ocurre, ese “servidor” perdió su independencia mental de criterio, porque como Magistrado no podrá juzgar de manera objetiva, lo que su otro jefe ha realizado ejecutivamente. Es más que notorio el conflicto de in-tereses que genera la imposibilidad de que un miembro de un poder –que se supone debe controlar al otro– pueda intentar cruzar el río, como si pudiera vivir en ambas orillas de la corriente, a un mismo tiempo.

Lo que termina ocurriéndole a quien intenta hacer eso, es que al tratar de que-dar bien con ambos jefes, queda mal con los dos. Y el pueblo, que está observando, pierde fe en el sistema, porque puede llegar a sospechar que cuando hay compadre hablado, el pueblo termina aplastado. El Magistrado en comentario, de cuyo nombre no quiero acordarme, terminó renunciando, arrastrado por la corriente del río que nunca debió cruzar.

Algunos de los ataques contra el sistema de frenos y contrapesos, que a su vez intentan hablar de “coordinación” de poderes, son flor de un día, producto del calor de las circunstancias, por lo cual no merecen nuestra consideración. Sin embargo, otros provienen de académicos que tienen prestigio en las ciencias políticas. Debido al peso de sus opiniones en los ambientes académicos y políticos del más alto nivel, esos sí merecen que nos detengamos a analizar sus opiniones, para ver en qué medida tienen razón o están equivocados.

Uno de ellos es el señor Karl Loewenstein, en su obra, Teoría de la Constitución. Este connotado tratadista emprende un mal ataque contra el sistema de frenos y contrapesos, y lo trata casi como un dogma religioso, que según él, ha sido aceptado como acto de fe. No compartimos su opinión, pero como es un autor contemporáneo muy influyente en esta materia, es necesario analizarla y comprobar en qué reside su error. No podemos hablar de la Contraloría y de su futuro dentro de este sistema, sin apuntalarlo primero. Si esto no fuera posible, no tendría sentido hablar del futuro de la Contraloría. Pero lo tiene, porque el sistema en cuestión cuenta con un brillante futuro, producto de los buenos resultados que ha generado desde finales del siglo XVIII, hasta la fecha (2009).

En cuanto a Loewenstein –que hizo un examen casi frívolo de un tema esen-cial–, su análisis del sistema de frenos y contrapesos menciona su oposición a la idea de los tres poderes separados, casi porque sí. Haciendo un juego y una sustitución de palabras –no de conceptos–, el autor nos asegura etimológicamente, no en términos políticos, que en realidad el poder del Estado es sólo uno, especializado por funciones.

Como si fuera poco, hasta duda de que Aristóteles haya escrito lo que efectiva-mente escribió en la Política, acerca de que la buena constitución de un gobierno tiene tres elementos vitales, concepto que examinaremos más adelante. Como vemos, esto de los tres poderes no es una idea nueva, ni fue que Montesquieu estaba inventando



un concepto revolucionario, nunca antes visto. Sin más dilaciones, comencemos el análisis de la tesis de Loewenstein, leyendo lo que él señala en esta materia:

La dicotomía fundamental aquí propuesta de distribución y concentración en el ejercicio del poder político sugiere un examen crítico de uno de los dogmas políticos más famosos que constituye el fundamento del constitucionalismo moderno: la así llamada ‘separación de poderes’, esto es, de los ‘poderes’ legis-lativo, ejecutivo y judicial19. (Cursivas nuestras).

La Política –así con mayúscula– no es religión y el sistema de frenos y contra-pesos no es un dogma que hayamos heredado y aceptado ciegamente. Es una idea varias veces milenaria, que tiene además dos siglos de uso con éxito en los sistemas constitucionales del mundo que mejor garantizan la libertad de sus ciudadanos. Es una muy buena teoría, que ha sido probada, estudiada y forjada en el yunque de la realidad. El sistema de frenos y contrapesos está probado como el mejor mecanismo para mantener al Estado lejos de abusar de su poder y esa prueba ha sido realizada en diversos países y continentes, a lo largo de dos siglos. Varias generaciones, de distintas culturas, han participado en ese estudio y práctica del sistema. Así que no se puede afirmar tan a la ligera que esto sea dogma y religión.

Loewenstein sigue con su diatriba contra el sistema, y comete un error de fondo, cuando impensadamente manifiesta lo siguiente:

Un simple vistazo a la forma más corriente de gobierno, el parlamentarismo, hubiera podido convencer a los autores constitucionales de que el poder le-gislativo y el ejecutivo no están separados ni personal ni funcionalmente. Los miembros del gobierno son miembros del parlamento; se ha producido, pues una integración de esos dos poderes20.

Aquí el autor se deja llevar por las apariencias, sin examinar el fondo de lo que está proponiendo. Comete el error de los antiguos, que al ver al Sol moverse en la bóveda celeste, afirmaron categóricamente que el Sol giraba alrededor de la Tierra, y no al revés. En este caso, como en tantos, las apariencias engañan.

La naturaleza del gobierno parlamentario es británica hasta la médula. Los di-putados ingleses de elección popular –llamados los Comunes– crearon y mantuvieron la sana práctica de elegir al Primer Ministro dentro de sus pares, porque eso facilitaba controlarlo y, sobre todo, destituirlo. Lo nombran dentro de ellos mismos; le dan la responsabilidad del Ejecutivo y, muy importante, ponen en práctica con él, la muy británica tradición de la rendición de cuentas (accountability).

19 Karl Loewenstein. Teoría de la Constitución. Segunda edición de la segunda edición en alemán. Editorial Ariel. Colección Demos. Biblioteca de Ciencia Política. Barcelona, España, 1979, pág. 54.20 Loewenstein, ídem, pág. 55.



El hecho de que el Primer Ministro sea miembro electo del Parlamento no es porque ambos poderes se hayan fusionado. Todo lo contrario: es porque son tan dis-tintos y opuestos entre sí, que el Parlamento quiere tener control sobre lo que hace el gobierno. Para lograr este objetivo, los ingleses tuvieron esta ingeniosa idea: nombrar a uno de sus propios diputados como Jefe del Gobierno, para tenerlo muy cerca, poder exigirle cuentas y, como es uno de los suyos, destituirlo sin más, si se atreve a apartarse del mandato que le dio el Parlamento, como el mismo Loewenstein nos señala21.

Sobre este mismo tema, con lo planteado por Hauriou22, podemos darle a esto el nombre técnico de control dualista por integración, no unión ni fusión de poderes, como erróneamente lo plantea Loewenstein. Cada uno de los poderes sigue haciendo lo suyo propio, que lo distingue del otro: el Parlamento no ejecuta, ni el Primer Minis-tro legisla. Se mantiene una diferencia no sólo funcional entre ambos, sino también política, de forma que se puede hablar del Parlamento y del Gobierno Inglés, como entidades distintas y separadas.

En la actualidad, en el canal de televisión C-SPAN tenemos la posibilidad de ver las sesiones del Parlamento Británico, cuando el Primero Ministro (uno de sus miembros) es llamado a cuentas y es tratado con rigor y dureza, como lo que es: Jefe de otro poder. A pesar de ser “uno de los suyos”, no hay guante blanco para el Primer Ministro; la oposición lo ataca como lo que es: Jefe del Gobierno; y este defiende su gestión a capa y espada, porque sabe que ese Parlamento tiene el poder real de derrocarlo constitucionalmente.

No hay unión ni fraternidad en esa relación, salvo la que dicta el protocolo de la proverbial caballerosidad inglesa, que se deja para los gentlemen, antes de entrar al recinto legislativo. Ya adentro, surge la Política y el control parlamentario en toda la extensión de la palabra.

Aclarado lo anterior, estimado lector o estimada lectora, podemos dar por ce-rrado el capítulo británico de este ensayo y volver con nuestro amigo Loewenstein. En su ataque contra la vigencia del sistema de frenos y contrapesos, el académico llega a dudar de lo que Aristóteles escribió, y se deja manifestar que:

Hay teóricos de la política que pretenden haber encontrado en la Política de Aristóteles el núcleo de la moderna separación de poderes... la comprensión aristotélica de la diferencia entre estas categorías, no puede equipararse con la exigencia actual de separación de funciones tal como se ha pretendido hacer del texto en cuestión23.

La tozudez de Loewenstein en esta materia trata de hacernos dudar de lo que hemos sabido en esta materia durante 25 siglos. Adoptando un papel de lingüista, más

21 Loewenstein, ídem, pág. 260 y siguientes.22 André Hauriou y otros. Derecho constitucional e instituciones políticas. Editorial Ariel. Colección Demos. Biblioteca de Ciencia Política. Barcelona, España, mayo de 1980, pág. 269 y siguientes.23 Loewenstein, ídem, págs. 56 y 57.



que de Político, sigue con su discurso etimológico, sin agregar mayores argumentos a lo que señala. Ya no sólo duda de Montesquieu y Locke, y ataca sus ideas y sistemas como “dogma heredado”, sino que ahora se va más atrás y cuestiona los fines de una separación aristotélica, que es muy evidente.

Todos los autores hablan de dividir el poder en tres, asunto que Loewenstein no cuestiona. Sin embargo, como si aportara algo al mundo de las ideas políticas, hace de psicólogo y en un intento fallido de usar la Metafísica para explicar la Política, trata de indagar en los motivos del inconsciente de los propulsores y constructores del sistema, como si averiguar sus verdaderas intenciones –¿podrá alguien saberlas algún día?– cambiara o demeritara los fines que se persiguen.

Estimado lector y estimada lectora que me hacen el honor de acompañarme en estas reflexiones, juzguen ustedes, de primera mano, lo que realmente manifestó Aristóteles en esta materia:

Son tres los elementos de todos los regímenes sobre los que debe meditar el buen legislador lo adecuado para cada régimen. Si éstos están bien dispuestos, el régimen estará bien dispuesto... Entre esos tres elementos, tenemos que plantearnos cuál es el que delibera sobre los asuntos de la comunidad; en segundo lugar, lo que respecta a las magistraturas (a saber: las que conviene que haya, en qué asun-tos deben tener competencia y cómo ha de ser su elección), y en tercer lugar, qué elemento es el que se encarga de la administración de justicia24. (Cursivas nuestras).

La claridad y simpleza aristotélica en esta materia se explican por sí mismas. Sin embargo, cabe resaltar aquí el concepto en cuanto a que si los tres elementos que él propone están bien dispuestos, el régimen también lo estará. Evidentemente, cuando se hacen proposiciones de ese tipo, lo que hay detrás es la convicción del autor de que eso funciona. El paso de los siglos nos ha confirmado que sí. Debatir o no sobre si son funciones o poderes, es propio de un libro de lingüística más que de Política, porque el resultado final es el mismo: separación en tres, de un poder estatal, de forma que cada parte sea autónoma, con poder suficiente para actuar de manera independiente y poder frenar a los otros dos, pero no tanto, que los pueda dominar. La utilidad de ese sistema reside en el equilibrio de fuerzas.

Lo interesante de las tesis de Loewenstein, en esta materia de frenos y contra-pesos, es que después de tratar de convencernos de que no existe, de que todo esto es una mera especialización de funciones, materia para la lingüística y la administración, pero no para la Política, más adelante se desdice de la simpleza que él hizo de esa se-paración. De pronto, lo asaltan los recuerdos de la historia nada honrosa del Leviatán: el Estado Absoluto, la esclavitud y el racismo consentido por el Estado, el Reinado del Terror, el estado totalitario de Mussolini, los nazis, los gulags de los soviéticos, sólo para mencionar algunos casos.

24 Aristóteles, ídem, pág. 195.



Así, repentinamente, pasa frente a sus ojos ese dudoso expediente escrito con sangre y con la vida y la libertad perdidas de decenas y cientos de millones de personas, y ante los temores de un gobierno abusivo sufre una metamorfosis de convicciones –acaecida en el transcurso de escribir su Teoría– y sin más, se convierte en aguerrido defensor del sistema de frenos y contrapesos:

... si el proceso del poder debe ser llevado de acuerdo con la constitución, la independencia funcional del parlamento deberá ser suficientemente protegida contra la presión del gobierno. ...Las posiciones principales que tienen que ser aseguradas en la lucha por la independencia funcional se pueden resumir de la siguiente manera:

1. La eliminación de la influencia gubernamental en la elección de los miem-bros parlamentarios,...

3. La eliminación del control gubernamental sobre las sesiones del parlamento,...

5. La eliminación de la posibilidad de una presión gubernamental sobre los miembros del parlamento durante el ejercicio de su mandato.

6. La eliminación de requisitos y otras limitaciones para determinar la elegibi-lidad del diputado, y que habitualmente favorecían a un gobierno apoyado en las clases acomodadas25. (Cursivas nuestras).

Entonces, el juego de palabras, de semántica y de etimología en que nos mete Loewenstein, se desarma como un castillo de naipes, después de que él mismo prác-ticamente se olvida de todo lo que ha dicho, y comienza a defender la independencia del Parlamento, frente a los abusos del Gobierno, con la misma convicción de Ma-quiavelo con respecto al ejercicio del poder, con la misma metodología y argumentos de Locke y Montesquieu.

b) Vigencia y actualidad de las ideas de Aristóteles, Locke y Montesquieu sobre la división de poderes

Hecha la defensa del sistema de frenos y contrapesos, frente a los embates de Loewenstein, sólo nos resta confirmar que la Contraloría tiene mucho futuro, porque el sistema del cual forma parte ha sido probado tanto en la mente como en la práctica: 25 siglos de desarrollo conceptual y más de 200 años de ejercicio, a lo largo de todo el mundo, en las diversas culturas, climas y circunstancias humanas posibles, nos confirman que el sistema de frenos y contrapesos funciona y que la Contraloría tiene

25 Loewenstein, ídem, págs. 255 a 257.



un papel fundamental dentro de ese sistema, como Oficina Auxiliar de la Asamblea Legislativa, en la fiscalización de la Hacienda Pública. Hay futuro. El pasado lo sostiene.

5.2 La Contraloría, como subsistema vital del sistema de frenos y contrapesos

Como ya hemos apuntado, dentro del sistema mencionado, la Contraloría es el brazo técnico del Control Político que debe realizar la Asamblea. Estimado lector o estimada lectora: para comprender mejor la naturaleza sistémica, tanto de los frenos y contrapesos, como de la misma Contraloría, en el inciso a) siguiente haremos una inevitable digresión hacia algunos conceptos de la Teoría General de Sistemas, para tratar de entender mejor el tema que nos ocupa. Aunque algunos términos son poco usuales, esperamos que la explicación de su sustancia permita comprender su impor-tancia y su gran utilidad práctica para entender la ontología de los sistemas, porque tanto la Contraloría como los frenos y contrapesos lo son.

Esta breve digresión nos permitirá después ver y explicar cómo es que la Con-traloría funciona como sistema; cuáles son las variables relevantes en esta materia que pueden beneficiar o perjudicar su labor; y, finalmente, poder plantear un análisis de la institución, basado en los elementos de un FODA26 (Fortalezas, Oportunida-des, Debilidades y Amenazas), como elemento constituyente del sistema de frenos y contrapesos.

a) Conceptos fundamentales de la Teoría General de Sistemas27

Ya entrando en materia, señalamos en forma general que un sistema es un con-junto de elementos, interrelacionados e interdependientes, que realizan un proceso. Esta definición es válida desde un bombillo de luz, pasando por un automóvil, un sistema de información, hasta el Universo, que se supone es el mayor de los sistemas.

Es importante hacer notar la relación de interdependencia que debe haber entre las partes. Esto dificulta definir en un sistema cuál elemento es más importante. Por ejemplo, si a un automóvil de lujo se le quitan las bujías del motor, el “sistema” automóvil pierde toda funcionalidad, a pesar del pequeño y bajo costo de esas bujías con respecto al tamaño y costo total del automóvil. Por eso, en términos sistémicos, todas las partes son importantes.

El proceso que realiza el sistema produce una salida, como mínimo. Si no hay salida, no hay sistema. Decimos que una, como mínimo, porque puede haber varias.

26 Harold Koontz y Heinz Weihrich. Administración. Mc Graw Hill, México, D.F., 1990, págs. 128 a 130.27 Para el lector o la lectora que quiera ampliar este tema, puede encontrar de mucho interés: Sistemas de información administrativa, de Robert Murdick y John C. Munson; Teoría de Sistemas, de Robert Lillienfeld; Teoría General de Sistemas, de John P. van Gigch. Y si lo que usted busca es un enfoque más aplicado a la realidad cotidiana de las organizaciones, estimado lector o estimada lectora, encontrará útil: Administración en las organizaciones: enfoque de sistemas y de contingencias, de Fremont E. Kast y James E. Rosenzweig. Para los que se inician en el tema por primera vez, y quieren aprender de un maestro en la materia, resulta muy didáctico el capítulo que Idalberto Chiavenato dedica a este tema, en su célebre Introducción a la Administración, en sus distintas ediciones.



Además, esta salida o salidas pueden ser “deseadas”, sin que ello signifique ninguna calificación sobre la bondad o ética de esas salidas. Lo más que diremos es que “se espera” que el sistema produzca algo, pero eso que sale no es necesariamente bueno, malo o correcto.

Como ejemplo podemos citar las cámaras de gas elaboradas por los nazis: la “salida” de ese sistema de exterminación humana era el espeluznante genocidio me-canizado de una etnia, a manos de otra. Lo que fue perjuicio y degradación para la humanidad, fue un “beneficio” para los psicópatas que idearon y pusieron en práctica ese sistema. Por eso, la calificación sobre la utilidad o no de la salida del sistema, la hacemos los seres humanos, porque los sistemas son amorales y básicamente “tran-sideológicos”, es decir, están por encima y al margen de las creencias e ideologías de los creadores y usuarios de los sistemas, tanto los mecánicos, ideados por la especie humana, como los naturales.

Para que el sistema funcione, requiere energía, en el sentido más einsteiniano de la palabra: E=MC2. Sin la entrada de energía, no hay sistema, porque no hay proceso, ni hay salida. En ese sentido, la energía se manifiesta de mil maneras: combustible, electricidad, dinero, ideas, quejas de los clientes, luz solar: es lo que hace mover el sistema. La particularidad de la energía, es que según nos lo enseñó Lavoisier, no se crea ni se destruye, sólo se transforma. Los sistemas son, consecuentemente, trans-formadores de energía.

Un examen rápido nos demostrará que ningún sistema es eterno, según nos lo advierte el poeta: “… hasta la belleza cansa, y el amor acaba”. Los alquimistas pasaron siglos tratando de encontrar la máquina del movimiento perpetuo, sin encontrarla. Esto se debe y encuentra explicación en la Segunda Ley de Termodinámica (Entropía o desgaste general del Universo): que el calor se mueve de los cuerpos calientes, hacia los cuerpos fríos, nunca al revés.

Para que los sistemas funcionen, debe producirse una traslación de “calor” (energía) de una parte del Universo a otra, pasando por el sistema. Usted, estimado lector y estimada lectora, mientras lee estas líneas, está consumiendo energía, tanto, que en realidad somos “hornitos” que funcionamos a 37° C de temperatura. Ese con-sumo de energía, reflejado en esa temperatura corporal, es lo que nos permite vivir, y ser lo que somos: uno de los sistemas mejor acabados del Universo.

Ese gasto calórico permite que el sistema humano realice sus procesos, pero como en la tragedia griega, lo que le da la vida al sistema, también se la quita. Todo sistema lleva en sí mismo los gérmenes de su autodestrucción. Tarde o temprano, la entropía acabará con nosotros, hagamos lo que hagamos. Por eso, cada día que vivimos, en realidad, es un día menos, sistémicamente hablando, razón más que suficiente para vivir cada día, como si fuera el último. Un día de tantos, tendremos razón.

Como ya dijimos, ese desgaste se llama Entropía o desgaste general del Uni-verso. Siendo lo que es, la Entropía es inmutable e irreversible. No hay nada que podamos hacer para revertirla, nada. Sin embargo, a pesar de la inmutabilidad de la Entropía, sí podemos contrarrestarla, especialmente en los sistemas sociales. Roma,



por ejemplo, logró hacerlo por más de 1.000 años, hasta que llegó un punto en que las fuerzas entrópicas internas y externas la hicieron colapsar. Ese contrarrestar la Entropía también tiene un nombre: Entropía Negativa, Neguentropía o Negentropía, el que sea más del agrado del estimado lector o la estimada lectora. Esto consiste en “reparar o cambiar” aquellas partes ya gastadas del sistema, que son susceptibles de arreglo o sustitución.

Es lo que hacemos cuando efectuamos un “tune up” a un automóvil: le cam-biamos el aceite, lo afinamos, le ponemos filtros nuevos, etc. El carro ya sufrió una cuota de desgaste como sistema, pero algunas de esas partes pueden ser cambiadas, con lo cual compensamos de cierta manera parte del desgaste sufrido. Sin embargo, si el carro era nuevo cuando lo sacamos de la venta de automóviles, ya nunca más lo será. La entropía se encargó de eso.

Para que los sistemas funcionen, tienen que tener un estado mínimo básico de funcionamiento: eso se llama homeóstasis u homeostasis, según prefiera el lector o la lectora. Como sistemas que somos, tenemos esa característica, reflejada en varios indicadores: temperatura normal de 37° C; 70 latidos por minuto; presión arterial en 120-80; etc. Los paramédicos que vemos en los reportes de sucesos por la televisión, al igual que los médicos en el hospital, son “sostenedores” de estados homeostáticos.

Cualquier alteración en los signos vitales, les indica que algo está ocurriendo y que hay que devolver a la víctima al estado homeostático básico perdido. Sin em-bargo, ese estado tampoco nos dice nada sobre la pertinencia de la salida del sistema, ni sobre el nivel de eficiencia con que está funcionando. Sólo nos indica que está en el estado mínimo básico para funcionar. Alguien puede estar en ese estado mínimo de funcionamiento y tener una enfermedad degenerativa, pero como sigue “funcio-nando”, todavía sigue siendo un sistema.

Hay otra característica de los sistemas, muy comentada y muy sobrevalorada: la sinergia. Esto significa que el todo es más que la suma de las partes. Como concep-to, no pasa de ser una mera curiosidad, porque todos los sistemas, malos y buenos, eficientes y desperdiciadores, tienen sinergia. Esto es así porque cuando decimos que es “mayor”, no estamos diciendo necesariamente que sea mejor: el producto de todos los elementos juntos es sólo mayor, en comparación a cuando están separados, sin interrelaciones ni interdependencias.

El mejor ejemplo para entender esta situación es un equipo de futbol o una em-presa. Si la sinergia produjera siempre algo positivo, todos los equipos ganarían y todas las empresas serían rentables. Pero todos sabemos que eso no es cierto: hay equipos de futbol que entre más juegan, más pierden y empresas que entre más venden, están más cerca de la quiebra. Esto se explica porque son sistemas que literalmente están organizados para perder; de ahí que la sinergia de esas organizaciones no tiene nin-guna connotación positiva. Como vemos, siempre habrá sinergia, aun en los “malos” sistemas, por lo cual este concepto no pasa de ser una mera curiosidad conceptual.

Lo que sí nos interesa mucho es el efecto sinérgico: el producto de la sinergia. Siempre hay sinergia, siempre, pero no siempre lo que produce es lo que andamos



buscando. Por eso, este concepto sí merece nuestra atención, porque explica por qué unos sistemas son más exitosos que otros. Podemos encontrar básicamente tres tipos de efectos sinérgicos.

• Efecto sinérgico negativo

Esto significa, que por cada unidad de tiempo, la salida adicional del sistema es cada vez menor. En el caso del equipo de futbol que mencionábamos anteriormente, son los equipos que literalmente están organizados para perder. Las interrelaciones y las interdependencias que hay en ellos generan un resultado general de derrota tras derrota. La misma situación ocurre con las empresas ineficientes y las malas relaciones personales (amistad, noviazgo, matrimonio): entre más interactúan los miembros (elementos) de esos grupos, más se desgastan el uno al otro.

• Efecto sinérgico estable

Este efecto también es muy conocido. En lenguaje normal se le llama medio-cridad. Es aquel sistema (organización, persona, país) que por cada unidad de tiempo, produce lo mismo, sin mejoras, caídas ni rendimientos espectaculares. El lector o la lectora conocerá casos que le puedan ejemplificar mejor esta condición, muy difundida.

• Efecto sinérgico positivo

Este efecto sí nos interesa, y mucho. Lo generan los sistemas “permanentemente” exitosos, como Franklin Chang Díaz, la Coca Cola, la Dos Pinos, Bill Gates, el Real Madrid, Brasil, etc. Su característica es que su tasa de crecimiento es positiva y “per-manente”, ya sea en términos lineales o geométricos. Estas personas y organizaciones son sistemas organizados para ganar: por cada unidad de tiempo, su salida es positiva y, en algunos casos, cada vez mayor.

Hemos puesto “permanente” entre comillas por todo lo que hemos apuntado aquí sobre la entropía. Esa “permanencia” se refiere a que, como todos los sistemas, sufren desgastes y caídas. La diferencia con respecto a los demás, es que estos sistemas se levantan y generan entropía negativa lo más rápido posible. Por eso, aunque de vez en cuando pierden, en términos geométricos, su curva de rendimiento siempre tiene una pendiente positiva.

Finalmente, diremos que todos los sistemas son abiertos, porque todos de alguna manera interactúan con el ambiente. Esta interacción nos permite darnos cuenta que los sistemas son, a su vez, miembros de sistemas mayores, como le ocurre a la Contraloría con el sistema de frenos y contrapesos, del cual forma parte.

Además, no sólo son parte de sistemas mayores, sino que al interactuar con otros sistemas, ya sean similares o diferentes en composición, se producen relaciones entrópicas y neguentrópicas, que desgastan y levantan los sistemas, según sea el caso.



Esta interacción de los sistemas es permanente y se escapa a los gustos y preferencias de los sistemas, que tarde o temprano terminan afectando y siendo afectados por otros sistemas.

b) La Contraloría, como sistema de control

Dado ese marco teórico de sistemas, ahora podemos ver a la Contraloría como sistema, que es a su vez parte integrante de un sistema de fiscalización superior. Si-guiendo el modelo clásico constitucional liberal de los últimos 200 años, el Estado costarricense es un sistema de poder, dividido a su vez en tres partes o elementos, cuyo fin es realizar funciones básicas para el ciudadano, incluyendo que se controlen entre sí, función vital para garantizar la permanencia del sistema de libertades públicas que disfrutamos.

Como ya apuntamos extensamente, el fundamento de ese sistema está en Mon-tesquieu, Locke y en especial en la idea griega de controlar a los depositarios tempo-rales del poder, cuyo principal exponente es Aristóteles, en su Política. Ese sistema de poder debe contar con un equilibrio básico (estado homeostático), con el fin de que cada parte realice sus funciones, a distancia y en armonía razonable con las otras dos.

Dentro de ese sistema de poder que es el Estado, el principal poder, el Legisla-tivo, tiene la responsabilidad –entre otras– de controlar el gasto de los otros dos. En otras palabras: dar neguentropía a las fuerzas entrópicas que atenten contra el uso correcto de los fondos públicos.

Dado que esta es una función eminentemente técnica, dentro de ese sistema legislativo, a lo largo de la historia se ha ido desarrollando un subsistema llamado Contraloría General de la República, que es el “brazo técnico” de ese control político sobre el gasto. La institución, entonces, tiene la responsabilidad de contrarrestar la entropía que se produzca en el uso de los fondos públicos, entropía de la que nunca nos podremos librar, por todo lo ya dicho en esta materia. Si no es la corrupción, será la ineficiencia o la ambición desmedida de poder de algunos, pero de alguien vendrá la entropía. La Contraloría está ahí para hacerle frente y contrarrestarla.

Esa institución, subsistema del sistema de frenos y contrapesos, a su vez, es un sistema en sí mismo. Como todo sistema, tiene las unidades que lo conforman y realizan procesos internos de fiscalización de la Hacienda Pública. Recibe energía, cuyas principales entradas son el mandato constitucional y legal para llevar a cabo sus labores. En ausencia de ese mandato, este sistema llamado Contraloría, no existiría, y de existir, no lo haría de la mejor manera posible, porque carecería de su entrada de energía vital: el mandato constitucional que le da origen.

Además de las entradas de energía ya mencionadas, están los recursos que se le asignan a la Contraloría en el presupuesto nacional para cumplir sus fines, así como las peticiones (denuncias) que recibe de la ciudadanía sobre presuntos malos manejos de fondos públicos. Ahora bien, esta situación carece de sentido, en ausencia de una misión y una visión vitales para la ciudadanía, entiéndase la salida del sistema. ¿Cuál



es esa salida fundamental? Alcanzar y mantener la libertad pasiva y de conciencia de los ciudadanos, lo que se logra mediante la protección y salvaguarda de la Hacienda Pública, para beneficio del mayor número posible de ciudadanos.

Al lograr este propósito, la Contraloría le recuerda al Estado sus fines y, espe-cialmente, sus límites. De esta manera, la institución ayuda a asegurar esas libertades porque restringe los excesos de los otros poderes y produce información que permite ejercer la libertad de conciencia. Esta, a su vez, debe llevar a la expresión del pensa-miento frente a los poderes del Estado y a la consecuente exigencia de rendir cuentas.

Como todo sistema, la Contraloría sufre un desgaste natural irreversible (entro-pía), que lejos de ser una amenaza para el sistema, debe verse como un proceso natural de todo ser vivo: ahí donde hay un sistema, hay entropía. Ese desgaste proviene de varias fuentes. Internamente es posible que los funcionarios no perciban el verdadero estado de la Hacienda Pública; que sus metodologías de trabajo estén obsoletas o in-efectivas; o que el control que se realice no sea sobre asuntos pertinentes ni oportunos.

En cuanto al desgaste de origen externo, puede surgir de algunos otros entes de control, que realicen una función que se percibe como mejor que la de la Contra-loría y que pone en evidencia algunas de sus debilidades. También puede ocurrir que haya sectores interesados en que no exista control o en que este sea débil, voces que escuchamos muy a menudo.

El desgaste interno se controla de varias maneras: actitud y mente abierta de sus funcionarios frente a los cambios del entorno y frente a los cuestionamientos, internos y externos, que reciben sobre su accionar. En cuanto al desgaste que viene de afuera, la mejor manera de contrarrestarlo es realizando un control, oportuno y pertinente, que genere una certeza razonable, de que la Hacienda Pública está en buenas manos, haciendo lo mejor, para la mayoría.

Finalmente, si tuviéramos que plantear el objetivo fundamental de la Con-traloría, en términos sistémicos, sería el siguiente: lograr y mantener el mejor efecto sinérgico posible del Estado costarricense, entendido como la mayor libertad y el mayor bienestar para el mayor número posible de ciudadanos.

Como la entropía atenta todos los días y a todas horas contra la consecución de ese “estado de gracia”, la labor de la Contraloría también debe ser permanente. No puede bajar la guardia ni confiar en que los sistemas “ya” están funcionando bien, porque en Teoría General de Sistemas, no existe la palabra “ya”. A lo sumo, se puede decir: hoy funcionan los sistemas de control, ceteris paribus; mañana, no sabemos.

5.3 FODA de la Contraloría como sistema para realizar el control político

Estimado lector o estimada lectora que, cafecito o tinto en mano, nos ha venido acompañando en este paseo por la Constitución, los frenos y contrapesos y la búsqueda permanente por la libertad. Nos ha llegado el momento de hacer un inventario de variables estratégicas, internas y externas, que determinan el accionar de la Contraloría hacia el futuro.



Siguiendo la metodología planteada por Koontz y Weihrich, ya mencionada anteriormente, este inventario cuenta con variables de dos naturalezas: las internas de la organización, por un lado, y las externas a ella, por otro. Cada una a su vez, se divide en otras dos: las internas se desglosan en fortalezas y debilidades, que en términos religiosos serían algo así como “virtudes y pecados”. Es aquello en lo que somos buenos y en lo que debemos mejorar.

Sin embargo, las debilidades no tienen ninguna connotación negativa, por sí mismas, que impliquen necesariamente una ineficiencia enraizada en la mala voluntad, en una falta a la ética o en la más simple corrupción. No. Simplemente son el efecto natural de la omnipresente entropía, de la que no escapa ni siquiera la Contraloría. Por esta razón es tan importante conocer su naturaleza sistémica.

En cuanto a las variables externas, estas también son un binomio: oportunidades y amenazas. Nuevamente la entropía dice, ¡aquí estoy!, y se hace representar por las amenazas dentro de esta pareja de variables externas.

Al inicio de este ensayo, hicimos una breve reseña histórica del poder y el con-trol, para saber de dónde venimos, en esa materia. Ahora, el objetivo de hacer este FODA es visualizar el futuro, basado en las realidades del presente y determinar: qué debemos seguir haciendo, porque somos muy buenos en ello; qué debemos corregir y mejorar; cuáles son las amenazas que hay fuera de la institución; y, finalmente, de-tectar qué situaciones del entorno de la Contraloría le mantienen y le abren nuevos espacios en materia de control, tal y como lo entendemos en este ensayo. Hechas las explicaciones metodológicas de rigor, entremos en la sustancia de lo que nos ocupa.

a) Fortalezas de la Contraloría para realizar el control político

En esta materia del control político, la Contraloría tiene las siguientes forta-lezas. Veamos:

• Su origen constitucional

Su misión está definida por la misma Constitución. Aunque podría apuntarse que este valor no lo ha producido la Contraloría –lo cual es totalmente cierto–, también es verdad que forma parte de su acervo de activos propios e internos, que le pertenece en forma exclusiva y que le da un rango del más alto nivel dentro del esquema de división de poderes.

Al formar parte del sistema de frenos y contrapesos, como Oficina Auxiliar de la Asamblea Legislativa, pero con independencia funcional y administrativa, esta condición la saca de la corriente partidaria electoral, que cada 4 años afecta la composición tanto de la Asamblea Legislativa, como del Poder Ejecutivo. Tiene una relación sistémica indubitable con la Asamblea, así como con los otros poderes del Estado, pero ese vín-culo con la Asamblea no es entrópico, ni mucho menos, dado que el Constituyente supo darle un lugar, equidistante de los tres poderes de la República.



Ahora bien, si hubiera que ubicarla en alguno de ellos, pertenece sin ninguna duda al Legislativo, en la función específica de realizar control político. Su vínculo con este poder consiste en facilitarle el control que la Asamblea Legislativa debe realizar, fiscalizando la forma y pertinencia en que se administran los fondos públicos. Por medio de esa fiscalización, la Contraloría surte a la Asamblea con información técnica, suficiente y competente, sobre el estado de las finanzas públicas.

• Su carácter no partidista electoral

Esta condición ha sido vital para que la Contraloría no sea el botín de los par-tidos políticos ni caiga dentro de la órbita de ellos, de modo que las elecciones que se producen cada 4 años, no tengan mayor efecto dentro de la composición interna de la Contraloría.

Esto no significa que la Contraloría esté en contra o al margen de la Política, así, con mayúscula y en el sentido más aristotélico de la palabra. Todo lo contrario, en el mejor sentido de la palabra, ese es su quehacer diario: fungir como celoso “Guardián del Ágora”. En otros términos, se desenvuelve en la Política, como el agente inde-pendiente y técnico de la Asamblea Legislativa, que está libre de sospechas partidistas o intereses electorales.

Esta condición no partidista debe mantenerla como uno de sus grandes tesoros.

• Su independencia funcional y administrativa

A pesar de que está en la Constitución, esto sí es mérito de la Contraloría, logrado a lo largo de sus 60 años de existencia, porque el texto constitucional puede decir lo que sea, que si la institución no lo confirma con actos, puede quedar en letra muerta. La Contraloría ha sabido darle vida a esa norma, con excepción de lo ya comentado anteriormente sobre la LAFPP –que no es su responsabilidad– y que más adelante estudiaremos como lo que es: una amenaza. Sin embargo, en relación con los partidos políticos, los grupos de presión y muy especialmente la naturaleza partidista de la Asamblea Legislativa, la Contraloría se ha mantenido intacta y no ha sido afectada ni tocada por los intereses de los partidos políticos.

Esta independencia es una garantía para el control político que realiza la Asam-blea Legislativa, dado que los diputados saben que lo que haya dicho la Contraloría en materia de su competencia, es una opinión independiente y técnica que puede ser usada fehacientemente y sin riesgos para el diputado o los diputados que quieran hacer uso de in-formación generada por la institución, para realizar el control político que le corresponde.

• El carácter técnico y apolítico de sus investigaciones y resoluciones

Esta es una de las principales características de la Contraloría: la solidez y el celo profesional con que sostiene sus opiniones. Sus criterios se fundamentan en la ley y



la normativa técnica aplicable, guste a quien le guste, perjudique a quien perjudique. La institución está llena de profesionales en las más diversas disciplinas, que se guían por lo mejor y más elevado de la técnica y la ética.

Las grandes “discusiones internas” se producen sobre la mejor técnica a aplicar en determinado proceso o actividad. El eje de lo que se discute versa siempre sobre cómo hacer algo o cómo mejorarlo. Actualmente está realizando una mejora de su Manual General de Fiscalización (MAGEFI), con el fin de hacer un mapa más ade-cuado de sus procesos internos y así poder mejorarlos.

• Procedimiento de elección y plazo del Contralor

Esta característica tampoco ha sido generada por la propia Contraloría, pero es una condición propia y especial que la distingue y separa convenientemente de los demás entes del Estado.

Primero que nada: el contralor o la contralora es nombrado o nombrada a mitad de período del mandato presidencial. Suponemos que el Constituyente fue asusta-do por el fantasma de Maquiavelo y supuso –sólo suponemos– que dado el modelo presidencialista que nos ha regido en nuestra vida republicana, era posible que el Presidente de turno tuviera alguna influencia política partidista en el nombramiento del Contralor, que precisamente iba a auditar su gestión.

Con ese escenario, parecía entonces aconsejable que esa influencia del Presi-dente durara muy poco, dado que el Contralor elegido y el Presidente en funciones coincidirían simultáneamente en sus cargos, sólo durante 2 años, como en efecto ocurre.

A este conveniente juego con los plazos y los nombramientos de ambos funcio-narios –verdadera picardía del Constituyente–, este agregó un nombramiento largo para el Contralor: 8 años, tiempo suficiente para que realice una gestión más que razonable y que no esté sujeta a los vaivenes de la política electoral. El Contralor que sea elegido estará en el cargo 6 años más que el Presidente en cuyo período fue electo, y seguirá en funciones a lo largo de dos elecciones presidenciales que no afectan en nada su estabilidad laboral y menos aún su independencia mental de criterio. Otro tesoro más de la Contraloría, que en realidad fue un regalo del Constituyente.

• La Contraloría cuenta con control político hacia lo interno

Más allá del control propio de las funciones que realiza su Auditoría Interna, la Contraloría cuenta además con dos organismos creados por sus propios empleados, que realizan control político –en el sentido más aristotélico– sobre la labor interna de la institución: la Asociación de Profesionales y la filial de la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP). El fin sistémico de estas dos organizaciones es aportar Neguentropía al sistema Contralor, de forma que mantenga su estado ho-meostático y que la Contraloría produzca siempre el mejor efecto sinérgico posible.



Esas dos organizaciones son ejemplo de que la Contraloría realiza hacia adentro, lo que pide hacia fuera, lo cual es muy sano para su discurso ideológico, porque le aporta dos activos vitales: coherencia –interna y conceptual, porque hacemos lo que decimos– y legitimación en el plano de los hechos, que se agrega a la que ya tiene por razones constitucionales y técnicas. Además, la existencia de estas dos organizaciones es un estímulo al desarrollo permanente de la sana crítica, insumo importante para la conducción de cualquier institución.

b) Debilidades de la Contraloría en el control político

Como ya analizamos en la Teoría General de Sistemas no hay nada perfecto. Todo está aquejado de entropía; y como la Contraloría forma parte del todo, no podía ser la excepción.

Existe la tendencia moderna de llamar a las debilidades “oportunidades de mejora”, como si utilizar otras palabras cambiara la sustancia y naturaleza de las cosas. Como no apreciamos que Loewenstein nos hiciera ese truco lingüístico, nosotros no vamos a caer en esa trampa mental y seguiremos llamando a las debilidades como lo que son: debilidades. Maquillarlas de otra manera y recurrir a truquillos cosméticos, es bajarle el perfil a la realidad, lo cual resulta de poca utilidad cuando realmente se quiere producir una mejora. Debe haber consonancia entre la realidad y el lenguaje.

Las debilidades de la Contraloría no son muchas, pero las tiene. Comencemos con su examen.

• Los funcionarios de la Contraloría han satanizado la palabra “Política”

En alguna medida, ellos no tienen la culpa y hasta tienen algo de razón. Los miembros de los partidos políticos y algunos diputados nos tienen tan acostumbrados a peleas de baja altura, juicios en los tribunales y escándalos de todo tipo, que la palabra “Política” se ha convertido en sinónimo de corrupción y de mediocridad, en el mejor de los casos. Algunos pocos han dañado la imagen de muchos.

Es difícil hacer control político y entender su trascendencia, si el funcionario que genera los insumos técnicos para realizarlo no cree en ese control ni en la perti-nencia y utilidad de lo que hace, para alcanzar ese objetivo.

• El lenguaje excesivamente técnico y la extensión de la Memoria Anual difi-cultan el control político directo que deben realizar los diputados, aparte de que la hacen inaccesible al gran público

Para que el diputado pueda hacer control político, por un lado, y que el ciuda-dano se sienta estimulado a ejercer su libertad de conciencia y de expresión, por otro, hay que mantenerlos actualizados con la gestión que realiza el Estado. Para lograr este propósito, se les debe suministrar a ambos (diputado y ciudadano) información



suficiente y competente sobre los quehaceres del Estado. En esa medida, uno de los medios que permite cumplir ese objetivo –aunque no es el único– es la Memoria Anual exigida por el artículo 184 de la Constitución, documento que tiene un gran poten-cial para establecer ese vínculo entre la Contraloría, los ciudadanos y sus diputados.

Sin embargo, el lenguaje técnico en el que se redacta la Memoria se aparta, en alguna medida, de este objetivo de informar al pueblo sobre el verdadero estado de la Hacienda Pública y sus finanzas. Encontramos en la Memoria, año a año, información muy útil para otras entidades públicas, sobre todo en la serie de anexos y cuadros técnicos que se le incluyen, pero que difícilmente son entendibles para la mayoría de los diputados y más aún, para la mayoría de los ciudadanos.

El uso de ese lenguaje, sumado a la presentación de esos cuadros, es muy útil para investigadores sociales o economistas curiosos, pero no así para la gran masa de los ciudadanos, a quien se debe la Contraloría. Una Memoria excesivamente técnica, que sólo puede ser leída y entendida por algunos gurús de las finanzas públicas, es una barrera para cumplir ambos objetivos: servir para el control político e informar al ciudadano.

La Memoria debe redactarse pensando en el ciudadano: la Contraloría deber ser técnica en lo que hace, pero sencilla en lo que comunica. En realidad, no se redacta para el ciudadano común, ni siquiera para los mismos diputados, sino que se plantea y estructura para que sea leída, cotejada, cruzada y analizada por los asesores de los diputados, que en general son expertos en temas de la Hacienda Pública. Hay un bache importante entre la naturaleza de los hechos investigados y la forma en que se comunican esos hechos al destinatario final de esas investigaciones, que son el diputado y el ciudadano que paga impuestos.

Otro hecho que refleja la ausencia de vínculo entre el ciudadano y la Memoria Anual de la Contraloría es su voluminoso tamaño. Se informa con lenguaje muy técnico, demasiado, hasta llegar al detalle. A lo complejo del lenguaje utilizado, se agrega este problema adicional –el tamaño– que distancia aún más a la Contraloría de los ciudadanos: se informa de manera tan voluminosa, que el ciudadano común pierde interés en leer ese documento, con sólo ver su tamaño.

Se podría argumentar con justa razón que la Memoria es un informe pedido por el Constituyente para la Asamblea, lo cual es totalmente cierto. Sin embargo, ese diputado para quien se escribe la Memoria (funcionario que a su vez debe rendir cuentas ante sus electores) muchas veces no tiene la formación, el conocimiento ni la práctica laboral o profesional para entenderla. Al final, todo se resume a que un diálogo que debe ser lo más llano posible, entre la Contraloría y el representante del pueblo, es suplantado por un intercambio entre técnicos de ambas instituciones (la Contraloría y la Asamblea).

Para comunicarse con el gran público, lo más aconsejable es la sencillez. Ese paso hacia la simpleza en lo que se informa acercará a la Contraloría al ciudadano, su gran cliente, y convertirá la Memoria en lectura esperada, amena y obligada en escuelas, colegios y universidades, de forma que el costarricense crezca enterado de



primera mano sobre el estado y los cambios que se produzcan en la Hacienda Pública.Eso es posible. Los griegos nos enseñaron que se pueden tratar los temas más

difíciles –paz, guerra, familia, matemática, geometría, ética– con palabras sencillas. La Memoria Anual de la Contraloría, escrita de manera corta, sencilla y en lenguaje asequible, puede ser un instrumento extraordinario para acercarla a su razón de ser: el ciudadano.

c) Oportunidades

Vemos pocas, pero suficientemente importantes para el futuro de la Contraloría. Pareciera que lo esencial viene en escasas cantidades.

• La ética se ha puesto de moda

Después de sufrir asaltos brutales a la Hacienda Pública, desde el tristemente célebre caso del Fondo de Emergencias, a mediados de los años ochenta, hasta los casos del Banco Anglo, Alcatel y Caja-Fischel, cuyas condenas en los tribunales acabamos de ver a principios de octubre de este 2009, la ética y la moral vuelven a ser temas otra vez.

El común de las personas se “empachó” de los asaltos a las arcas de la Hacienda Pública y el sistema investigativo y represivo del Estado ha generado suficiente neguen-tropía como para contrarrestar los embates de la corrupción y el crimen organizado. He aquí una gran veta de “opciones de mercado” para la Contraloría.

• Las personas están muy interesadas en la protección del ambiente

Este es un tema en el que la Contraloría se ha lucido, realizando estudios de fondo, sobre asuntos esenciales en esta materia, por lo que debe seguir explotando esta área de fiscalización, que le otorga el tema ambiental.

• Hay “sed” por más y mejor información

La revolución informática que hemos vivido en los últimos 15 años, con el surgimiento de INTERNET y todas sus consecuencias, ha democratizado el acceso a la información.

En el siglo XXI tenemos a un ciudadano informado, que quiere saber más y mejor, sobre lo que hace u omite el Estado, en su quehacer diario. Esta es una gran oportunidad para que la Contraloría amplíe el espectro de sus comunicaciones, así como la cantidad de destinatarios que las reciben. El modelo de comunicación hori-zontal Contraloría-Estado debe ampliarse a Contraloría-sociedad civil.



d) Amenazas

Al igual que en el caso de las oportunidades, vemos pocas amenazas, pero las que hay, son de cuidado.

• La redacción inconstitucional de la LAFPP

Esta es la amenaza más notoria y evidente, por todos los argumentos comentados en esta materia. Sin embargo, es fácil de neutralizar: con un recurso de inconstitu-cionalidad, que resuelva las incoherencias constitucionales y técnicas que se derivan de ella, en relación con el vínculo indebido que establece entre la Contraloría y el Ministerio de Hacienda.

• Que continúe la campaña anticontrol, en general, y contra la Contraloría, en particular

Los poderosos nunca han gustado ser controlados, nunca. Su campaña contra el control no puede ser subestimada ni pasada por alto, porque de no detenerse o contrarrestarse, puede calar hondo en la ciudadanía. En Política, el que calla otorga. Por eso, en esta materia, la Contraloría debe adoptar una actitud beligerante y con-trarrestar los efectos de esta campaña, que venimos viendo y escuchando desde hace unos 10 años, hasta la fecha.

• Que se perciba como “mejor” la labor de otras instituciones de control

Cada institución de control tiene ámbitos de aplicación, en los cuales realiza sus labores cotidianas. La Defensoría de los Habitantes, el Ministerio Público, la Sala Constitucional y la misma Contraloría se desenvuelven en dimensiones y hasta en momentos diferentes.

El mérito de una, no debe ser amenaza para las otras. Por lo menos, no en teoría, porque cada una participa de una porción distinta del “mercado del control”. El de la Contraloría es el de las finanzas públicas y el cómo se usan para alcanzar los fines del Estado. Sin embargo, si con razón o sin ella, la ciudadanía empieza a percibir que la institución no está haciendo su trabajo, o que lo está haciendo mal –con razón o sin ella– los ciudadanos dirigirán sus miradas hacia otras direcciones, en búsqueda de cómo detener al Estado, en primera instancia; y, luego, cómo obligarlo a hacer lo que debe hacer.

6) Conclusión

La conclusión a la que hemos llegado es simple: a unos días de cumplirse el 60° aniversario de la creación de la Contraloría, se ha ganado el derecho de tener tiempo


y espacio en la sociedad del futuro, porque la libertad es uno de los mejores anhelos del ser humano, cuyo espíritu nunca ha sido doblegado por ninguna fuerza, hasta hoy.

En tanto y en cuanto la Contraloría se mantenga alineada con lograr la libertad, como estado superior del alma, su existencia está más que asegurada. Basta que haga valer y que mantenga lo que siempre hemos sabido: que la Verdad nos hará libres.

San José, Costa Rica, viernes 30 de octubre de 2009

Impreso por el Programa de Publicaciones eImpresiones de la Universidad Nacional,

en el mes de diciembre del 2010.La edición consta de 300 ejemplares en papel bond

y portada en cartulina barnizable.0185-10—P.UNA

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