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LA LEY Digital 5/2/2008

Permiso y licencia de conducción por puntos: un análisis (I)

JUAN CARLOS GRACIANO REGALADO

Profesor Doctor. Facultad de Derecho. Universidad Complutense de Madrid

Diario La Ley, Nº 6579, Año XXVII, 27 Oct. 2006, Ref. D-231, Editorial La Ley

Tráfico y Seguridad Vial, Nº 97, Enero 2007, Ref. 3319, Editorial La Ley

LA LEY

3049/2006

Este trabajo pretende ser una simple reflexión inicial sobre el nuevo panorama que se le plantea al conductor español con la nueva normativa relativa al permiso y licencia de conducción por puntos. En consecuencia, el esquema de trabajo que se sigue parte del estudio de la nueva normativa aplicable en la materia, con especial énfasis en la parte relativa a las infracciones y sanciones, para después pasar a analizar los datos disponibles en relación a los accidentes de tráfico, sus causas y consecuencias. Finalmente, se dedica un apartado específico para reflexionar sobre la nueva reglamentación introducida, a la luz de la información obtenida a través de los datos disponibles.

Disposiciones comentadas

I.

EL MARCO JURÍDICO

La normativa básica (1) en esta materia está integrada por los siguientes tipos de normas:

1.

Normas específicas sobre circulación (2)

Ley 17/2005, de 19 de julio, por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (LA LEY 1158/2005) BOE núm. 172, de 20 de julio).

Ley 18/1989, de 25 de julio, de Bases sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. (LA LEY 1947/1989) (BOE núm. 178, de 27 de julio; corrección de errores en BOE núm. 75, de 28 de marzo).

Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (LA LEY 752/1990)(BOE núm. 63, de 14 de marzo; corrección de errores en BOE, núm. 185, de 3 de agosto).

Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación, para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo (LA LEY 1951/2003) (BOE núm. 306, de 23 de diciembre).

2.

Normas específicas del procedimiento sancionador

Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de procedimiento sancionador en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (LA LEY 1452/1994). BOE núm. 95, de 21 de abril).

Real Decreto 318/2003, de 14 de marzo, por el que se modifica y adapta el Real Decreto

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320/1994, de 25 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Procedimiento Sancionador en Materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, a la reforma operada por la Ley 19/2001 (LA LEY 601/2003) (BOE núm. 82, de 5 de abril).

Real Decreto 137/2000, de 4 de febrero, por el que se modifica el Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero (LA LEY 763/2000) (BOE núm. 42, de 18 de febrero).

Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora (LA LEY 2846/1993) (BOE núm. 189, de 9 de agosto).

3.

Normas procesales

Aunque este trabajo únicamente estudia aquellas normas sustantivas con especial trascendencia en el estudio realizado (en especial la Ley 17/2005 (LA LEY 1158/2005), así como el Real Decreto Legislativo 339/1990 (LA LEY 752/1990), sin embargo, creemos conveniente citar las normas más importantes, incluidas, por tanto, las de naturaleza procesal.

Como es bien sabido, en España se diferencian al menos dos niveles en relación con la impugnación de sanciones por infracciones de tráfico: el nivel administrativo y el contencioso (3).

A)

La vía administrativa

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. (LA LEY 3279/1992)

B)

El procedimiento contencioso-administrativo

Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. (LA LEY 2689/1998) (BOE, núm. 167, 14 de julio de 1998).

Aunque realmente creemos que los problemas de la nueva normativa se originan en el primero de los señalados, parece ineludible hacer al menos una mención del segundo, puesto que -a pesar de estar ya bajo competencia de los órganos jurisdiccionales- quizás se pueda inferir cierta inercia en la tramitación de los procedimientos contenciosos «que sesgue» el mismo a favor de la administración.

En cualquier caso, seguramente la problemática de la normativa procesal en materia de impugnación de sanciones de tráfico requiera un trabajo específico, por lo que en este trabajo únicamente apuntaremos sucintamente algunos de los problemas que parecen plantearse.

II.

TIPOLOGÍA DE LAS INFRACCIONES Y SANCIONES

Conforme a la nueva redacción del art. 65 del Real Decreto Legislativo 339/1990 (LA LEY 752/1990), de 2 de marzo, dada por la Ley 17/2005, de 19 de julio (4), las infracciones en materia de tráfico se clasifican en leves, graves y muy graves, aunque únicamente «se tipifican» las graves y muy graves, quedando definidas las leves por exclusión.

«Son infracciones leves las cometidas contra las normas contenidas en esta Ley y en los Reglamentos que la desarrollen que no se califiquen de graves o muy graves en los apartados siguientes»

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En cualquier caso, es conveniente recordar que, conforme al art. 14 del Reglamento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de Vehículos y Seguridad Vial, «Las denuncias efectuadas por los agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del tráfico tendrán valor probatorio respecto de los hechos denunciados (...)».

Por lo tanto, en la mayor parte de las ocasiones, serán las denuncias efectuadas por dichos agentes las que determinen la infracción cometida y, en consecuencia, la calificación de la infracción.

Por lo que se refiere al régimen sancionador, podemos decir que conforme a la Ley 19/2005, éste «no se altera sustancialmente (4) puesto que, conforme a su Exposición de Motivos, «(...) se modifica el cuadro general de infracciones para ordenarlo (...) dotándolas de una adecuada sistemática y actualizándolo y adaptándolo (...)». Por lo tanto, podemos decir que, en principio, éste queda simplemente mejor sistematizado y actualizado, sin que la nueva normativa considere que se hayan introducido reformas sustanciales en su configuración ni en el procedimiento seguido hasta el momento.

III.

LOS DATOS

Como tuvimos ocasión de comentar al principio de este trabajo, la finalidad de esta nueva normativa en la materia (y también de las anteriores) es luchar contra las causas de los accidentes de tráfico, así como de sus consecuencias. Por consiguiente, el análisis de los datos constituye una tarea esencial, puesto que éstos nos ofrecen la posibilidad de conocer el nivel de consecución del mencionado objetivo.

1.

Los datos sobre accidentes y mortalidad

Las siguientes tablas y gráficos ponen de manifiesto la más reciente evolución de la siniestralidad (5):

EVOLUCIÓN ANUAL DEL NÚMERO DE ACCIDENTES MORTALES EN CARRETERA A 24 HORAS

Año Accidentes mortales Diferencia con el año anterior

N.º N.º %

1991 4.805 - -

1992 4.209 -596 -12,4

1993 3.930 -279 -6,6

1994 3.462 -468 -11,9

1995 3.549 87 2,5

1996 3.383 -166 -4,7

1997 3.437 54 1,6

1998 3.613 176 5,1

1999 3.642 29 0,8

2000 3.678 36 1,0

2001 3.525 -153 -4,2

2002 3.434 -91 -2,6

2003 3.443 9 0,3

2004 3.036 -407 -11,8

2005 2.875 -161 -5,3

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Fuente: DGT

EVOLUCIÓN ANUAL DEL NÚMERO DE ACCIDENTES MORTALES EN CARRETERA A 24 HORAS

Fuente: DGT EVOLUCIÓN MENSUAL DEL NÚMERO DE ACCIDENTES MORTALES EN CARRETERA A 24 HORAS

Mes 2004 2005

Enero 246 222

Febrero 197 212

Marzo 226 245

Abril 233 218

Mayo 259 231

Junio 275 244

Julio 299 292

Agosto 306 269

Septiembre 237 250

Octubre 301 244

Noviembre 219 209

Diciembre 238 239

Fuente: DGT

EVOLUCIÓN MENSUAL DEL NÚMERO DE ACCIDENTES MORTALES EN CARRETERA A 24 HORAS

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Fuente: DGT DISTRIBUCIÓN DEL NÚMERO DE ACCIDENTES MORTALES EN CARRETERA A 24 HORAS POR TIPO DE VÍA

Tipo vía Acumulado anual hasta diciembre 2004

Acumulado anual hasta diciembre 2005

Autopista 254 209

Autovía 397 391

Vía rápida 18 29

Convencional 2.303 2.164

Otra 64 82

Total 3.036 2.875

Diferencia -161

Fuente: DGT

DISTRIBUCIÓN DEL NÚMERO DE ACCIDENTES MORTALES EN CARRETERA A 24 HORAS POR TIPO DE VÍA

Fuente: DGT Como puede apreciarse, los datos sobre accidentes mortales evidencian una clara caída desde 1991 hasta la actualidad, aunque con algún repunte a partir de la segunda mitad de la década de los noventa.

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Por meses, son los meses correspondientes a las vacaciones estivales los que presentan mayor siniestralidad, aunque esto no parece que pueda ser sinónimo de estacionalidad, dado que en el resto del año las cifras siguen siendo muy altas.

Por el tipo de vía en el que se producen los accidentes, destacan, con diferencia, los producidos en vías convencionales (75,85% en 2004, y 75,26% en 2005). A continuación, se encuentran los producidos en autovía, aunque en términos absolutos y relativos tienen un valor significativamente menor (13,07% y 13,60% respectivamente, para los años mencionados anteriormente).

En cuanto a los accidentes en zonas urbanas, tomando como referencia el año 2004 (último del que disponen datos definitivos), los datos disponibles son los siguientes (6):

-

El número de accidentes mortales en zona urbana fue de 900, lo que representa el 18,98% del total(7) .

-

Tampoco parece apreciarse una clara estacionalidad estival, puesto que las fluctuaciones se producen en una banda comprendida entre los 67 (enero) y los 85 muertos (abril), quedando los meses de junio, julio, agosto y septiembre con cifras de 80, 81, 72 y 64 muertos, respectivamente.

En cuanto a los factores concurrentes en los accidentes mortales en carretera (8), y también para 2004, podemos decir que es la distracción del conductor el factor más presente (26,88%), seguido de la velocidad inadecuada (23,25%) y las maniobras antirreglamentarias (15,02%). La alcoholemia y el consumo de drogas representaron conjuntamente el 1,22%.

Por lo tanto, parece que podemos pensar que el accidente mortal típico de las vías españolas es el producido en carreteras convencionales interurbanas, y en cualquier época del año (aunque con cierto repunte en verano).

Si generalizamos lo constatado en relación con los factores concurrentes en los accidentes mortales en carretera para la totalidad de accidentes mortales (en carretera y áreas urbanas, pues), podemos añadir que en los mismos suelen concurrir la distracción del conductor y/o la velocidad inadecuada (¿excesiva?).

Por consiguiente, si el «retrato robot» del accidente de tráfico en España viene definido por las características anteriores, hemos de preguntarnos si, con los primeros datos disponibles después de su entrada en vigor el pasado 1 de julio, la nueva regulación introducida con el permiso y la licencia de conducción por puntos, afronta con precisión las causas y consecuencias de los mismos.

2.

Los primeros datos sobre infracciones denunciadas (9)

Aunque sabemos que los datos que a continuación recogemos no poseen rigor

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estadístico (10), y por ello no son generalizables, dado que en la actualidad son lo únicos disponibles, vamos a intentar sistematizar esta información a efectos de darle la lectura más correcta posible.

La siguiente tabla nos ilustra en relación con el primer fin de semana en que se aplicó la nueva normativa:

DENUNCIAS FORMULADAS POR INFRACCIONES GRAVES Y MUY GRAVES QUE PUEDEN DETRAER PUNTOS (I)

TIPO DE INFRACCIÓN NÚMERO DE PUNTOS NÚMERO DE INFRACCIONES

TOTAL PUNTOS

Conducción con tasa de alcohol superior a la reglamentaria

4 771 3.084

Conducción con tasa de alcohol superior a la reglamentaria

6 642 3.852

Conducción bajo los efectos de estupefacientes, psicotrópicos, estimulantes y sustancias de efectos análogos

6 9 54

Negativa a someterse a las pruebas de detección de alcohol o estupefacientes

6 21 126

Conducción temeraria 6 66 396

Excesos de tiempo de conducción o descanso en más del 50%

6 11 66

Exceso de velocidad (de 20 a 30 km/h)

2 603 1.206


3 252 756


4 82 328

Exceso de velocidad (50%, siempre que supere 30 km/h)

6 156 938 (11)

Adelantamientos indebidos y no respetar prioridades de paso, señal de stop y semáforo rojo

4 233 932

Conducir utilizando teléfono móvil

3 241 723

Conducir sin cinturón 3 826 2.478

Conducción negligente 4 74 296

Conducir sin casco 3 250 750

Resto de infracciones 2 173 346


Resto de infracciones 4 289 1.156

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TOTAL 4.895 18.324

Fuente: DGT, según datos de Guardia Civil Tráfico, y Policías de Tráfico de País Vasco y Cataluña

Pues bien, aunque la anterior tabla pueda parecer clara, creemos que es conveniente darle una estructuración distinta, y realizar una clasificación de las infracciones conforme a su gravedad y, consecuentemente, al número de puntos perdidos que conllevan. De esta forma obtendríamos esta nueva tabla:

DENUNCIAS FORMULADAS POR INFRACCIONES GRAVES Y MUY GRAVES QUE PUEDEN DETRAER PUNTOS (II)

Número de infracciones Número de puntos

Infracciones de 6 puntos 988 5.930 (12)

Infracciones de 4 puntos 1.449 5.796

Infracciones de 3 puntos 1.682 5.046

Infracciones de 2 puntos 776 1.552

TOTAL 4.895 18.324

Fuente: elaboración propia

Los siguientes gráficos ofrecen una lectura más sencilla de estos datos:


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Fuente: elaboración propia De los mismos podemos destacar que las infracciones más graves (aquellas que implican la pérdida de 6 ó 4 puntos) constituyen, respectivamente, el 20% y el 30% de las infracciones denunciadas, aunque representan el 64% de los puntos detraídos (32% en ambos casos).

Por su parte, las infracciones de menor gravedad (las que conllevan la pérdida de 3 y 2 puntos, respectivamente) representan el 34% y el 16%. En cuanto al volumen total de puntos detraídos, éstos constituyen el 36% (28% y 8% cada categoría).

De los datos anteriores queremos destacar que son las infracciones con pérdida de 4 ó 3 puntos las más denunciadas (64%), seguidas de las de 6 puntos (20%) y, por último, las de 2 puntos (16%). Por consiguiente, parece que son las «infracciones intermedias» -dentro de las graves o muy graves- las que más se denuncian.

Ahora bien, si nuevamente hacemos una reclasificación de las infracciones podríamos obtener un nuevo cuadro -y los correspondientes gráficos- con seis tipologías, y asignarles el número de infracciones por cada categoría, así como el número de puntos detraídos por cada una de ellas:

DENUNCIAS FORMULADAS POR INFRACCIONES GRAVES Y MUY GRAVES QUE PUEDEN DETRAER PUNTOS (III)

Número de infracciones Total puntos

Alcohol, drogas y negativa a la prueba

1.443 7.116

Excesos velocidad 1.093 3.228

Cinturón, móvil y casco 1.317 3.951

Conduc. Tem. o neg./ Adel. indeb./ Prioridades paso, Stop y semáforo rojo

373 1.624

Exceso de tiempo conduc. / No tiempos descanso

11 66

Resto infracciones 658 2.339

TOTAL 4.895 18.324

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Fuente: elaboración propia Pues bien, conforme a esta reestructuración podemos decir lo siguiente:

a)

Son las infracciones relativas a alcohol (y similares), y las de casco, cinturón y móvil las infracciones más denunciadas, con un 57% del total (30% y 27%, respectivamente), aunque seguidas del exceso de velocidad (22%).

b)

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Las categorías «Resto de infracciones», así como las conductas temerarias o negligentes al volante, representan el 21% (13% y 8%, respectivamente).

c)

En cuanto al volumen de puntos detraído, el 60% corresponde a las infracciones referentes a alcohol (y similares), y las de casco, cinturón y móvil (38% y 22%). Las infracciones relativas al exceso de velocidad representaron el 18% y, por último, la categoría «Resto de infracciones», así como las conductas temerarias o negligentes al volante representan el 22% (13% y 9%, respectivamente).

De lo anterior, parece desprenderse que las infracciones más denunciadas se corresponden con aquéllas en las que existen medios específicos y/o automatizados para su detección (pruebas de alcoholemia, estupefacientes...; radares; etc.) o son -o parecen ser- evidentes (casco, cinturón, móvil).

Respecto al volumen de puntos detraído, también parece inferirse que son las mismas infracciones y denuncias las que ocupan los primeros lugares, aunque ahora se altera el orden de las infracciones, pasando a ocupar el segundo lugar las del uso del casco o el cinturón de seguridad, así como las denuncias por uso del teléfono móvil.

Por lo tanto, en relación con el interrogante que planteamos al final del apartado anterior, hemos de decir que no, que seguramente la nueva normativa se está aplicando sin tomar en consideración «el retrato robot» al que aludimos (13) o, en el mejor de los casos, que lo hace sin la precisión que se le debe exigir a cualquier norma de naturaleza sancionadora.

La afirmación anterior es consecuencia de que -tal y como reconoce la DGT-, el uso de radares se utiliza principalmente en vías no convencionales (autopistas y autovías), y se extrema el celo respecto a las alcoholemias y similares que -aunque constituyen conductas especialmente peligrosas al volante- en el año 2004 concurrieron en tan solo el 1,22% de los accidentes de tráfico.

Seguramente sea el número de sanciones por exceso de velocidad (velocidad inadecuada) la única reacción que verdaderamente responda al perfil del accidente de tráfico en España. No obstante, dado que estos excesos de velocidad presentan una variedad elevadísima -no sólo por el propio exceso, sino también por la velocidad máxima permitida que toman como referencia-, tampoco nos atrevemos a predicar la virtud generalizada en la sanción de las mismas, puesto que, como es conocido por cualquier conductor, gran parte de la señalización existente al respecto responde a épocas pasadas y/o a niveles de tecnología en el automóvil que no responden a su estado actual.

En cuanto al resto de sanciones aplicadas, parece que responden más bien al anhelo por perseguir conductas o comportamientos peligrosos a la hora de conducir un vehículo (cinturón, casco, móvil), que al estándar de accidente.

Por supuesto, reconocemos la conveniencia de que cualquier comportamiento peligroso al volante sea perseguido. Sin embargo, si como dijimos en su momento la finalidad de la nueva normativa es combatir las causas y consecuencias de los accidentes de tráfico, no parece que los esfuerzos se dirijan a dichas causas -y, en consecuencia, tampoco a sus efectos (14)-, sino que parecen responder más a «un ideario o credo» de lo que constituyen las conductas más peligrosas al volante.

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IV.

LA PROBLEMÁTICA DE LOS PUNTOS

En principio, la introducción del permiso y la licencia de conducir por puntos no debería originar ninguna problemática, o por lo menos no más intensa que la derivada de su mera puesta en marcha, sin que administración ni administrado percibieran más que una reforma en la filosofía respecto a la expedición y mantenimiento de los permisos y licencias de conducción.

No obstante, del estudio de la Ley, lo primero que debemos destacar es que ésta regula los puntos concedidos ab initio como un requisito sine qua non para poder estar en posesión del permiso de conducir, por lo que su pérdida total implica necesariamente dejar de estar en posesión de dicha autorización administrativa:

«(...) la vigencia del permiso o la licencia de conducción estará condicionada a que su titular no haya perdido (15) su asignación total de puntos (...)».

Dicha asignación de puntos «(...) son, por otra parte, reflejo del nivel de confianza que como tal conductor le otorga la sociedad en un momento dado y cuya pérdida, a su vez, señala el reproche que tales conductas merecen (...)».

En consecuencia, el régimen de sanciones que contempla la norma no incluye la pérdida de puntos, sino que únicamente se recogen como tales las tradicionales sanciones pecuniarias, así como la suspensión temporal de la autorización, graduándose ambas en función de la gravedad de la infracción.

Por lo tanto, la Ley no considera que la pérdida de puntos sea una sanción (16) y regula fuera en su Anexo II

«Las infracciones que llevan aparejada la pérdida de puntos»:

El titular de un permiso o una licencia de conducción que sea sancionado en firme en vía administrativa por la comisión de alguna de las infracciones que a continuación se relacionan perderá el número de puntos que, para cada una de ellas, se señalan a continuación:

Puntos

1. Conducir con una tasa de alcohol superior a la reglamentariamente establecida:

Valores mg/l aire espirado, más de 0,50 (profesionales y titulares de permisos de conducción con menos de dos años de antigüedad más de 0,30 mg/l)

6

Valores mg/l aire espirado, superior a 0,25 hasta 0,50 (profesionales y titulares de permisos de conducción con menos de dos años de antigüedad más de 0,15 hasta 0,30 mg/l)

4

2. Conducir bajo los efectos de estupefacientes, psicotrópicos, estimulantes y otras sustancias de efectos análogos

6

3. Incumplir la obligación de someterse a las pruebas de detección del grado de alcoholemia, de estupefacientes, psicotrópicos, estimulantes y

6

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otras sustancias de efectos análogos

4. Conducir de forma manifiestamente temeraria, circular en sentido contrario al establecido o conducir vehículos en competiciones y carreras no autorizadas

6

5. Circular por autopistas o autovías con vehículos con los que esté expresamente prohibido

4

6. Sobrepasar en más de un 50 % la velocidad máxima autorizada, siempre que ello suponga superar, al menos, en 30 kilómetros por hora dicho límite máximo

6

7. El exceso en más del 50 % en los tiempos de conducción o la minoración en más del 50 % en los tiempos de descanso establecidos en la legislación sobre transporte terrestre

6

8. Conducir un vehículo con una ocupación que suponga aumentar en un 50 % o más el número de plazas autorizadas, excluido el conductor salvo que se trate de autobuses urbanos o interurbanos

4

9. Conducir un vehículo con un permiso o licencia que no le habilite para ello

4

10. Arrojar a la vía o en sus inmediaciones objetos que puedan producir incendios o accidentes de circulación

4

11. Conducir de forma negligente creando un riesgo cierto y relevante para los otros usuarios de la vía

4

12. Exceder los límites de velocidad establecidos:

En más de 40 km/h salvo que esté incurso en lo indicado en el apartado 6

4

En más de 30 km/h hasta 40 km/h 3

En más de 20 km/h hasta 30 km/h 2

13. Incumplir las disposiciones legales sobre prioridad de paso, y la obligación de detenerse en la señal de stop, y en los semáforos con la luz roja encendida

4

14. Incumplir las disposiciones legales sobre adelantamiento poniendo en peligro o entorpeciendo a quienes circulen en sentido contrario y adelantar en lugares o en circunstancias de visibilidad reducida

4

15. Adelantar poniendo en peligro o entorpeciendo a ciclistas

4

16. Efectuar el cambio de sentido incumpliendo las disposiciones recogidas en esta Ley y en los términos establecidos reglamentariamente

3

17. Realizar la maniobra de marcha atrás en autopistas y autovías

4

18. Aumentar la velocidad o efectuar maniobras que impidan o dificulten el adelantamiento por el conductor del vehículo que va a ser adelantado

4

19. No respetar las señales de los agentes que regulan la circulación

4

20. No mantener la distancia de seguridad con el 3

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vehículo que le precede

21. Conducir utilizando manualmente el teléfono móvil, auriculares o cualquier otro dispositivo incompatible con la obligatoria atención permanente a la conducción en los términos que se determinen reglamentariamente

3

22. Parar o estacionar en las curvas, cambios de rasante, túneles, pasos inferiores, intersecciones o cualquier otro lugar peligroso que constituya un riesgo a la circulación o los peatones en los términos que se determinen reglamentariamente

2

23. Parar o estacionar en los carriles destinados para el transporte público urbano

2

24. Conducir vehículos que tengan instalados mecanismos o sistemas encaminados a eludir la vigilancia de los agentes de tráfico, o que lleven instrumentos con la misma intención, así como la utilización de mecanismos de detección de radares

2

25. Circular sin alumbrado cuando sea obligatorio o utilizarlo sin ajustarse a lo establecido reglamentariamente

2

26. Conducir sin utilizar el cinturón de seguridad, el casco y demás elementos de protección o dispositivos de seguridad, en los casos y las condiciones que se determinen reglamentariamente

3

27. Circular con menores de 12 años como pasajeros de motocicletas o ciclomotores con las excepciones que se determinen reglamentariamente

2

Para la nueva norma es simplemente un reflejo de la pérdida gradual de la confianza social en el conductor sancionado por cometer infracciones graves o muy graves (pero nunca una sanción (17) sin que, por tanto, sean impugnables como tales por vía administrativa y, en consecuencia, una vez firmes las sanciones a las que se correlacionan, son inmediatamente detraídos (18):

«Cuando un conductor sea sancionado en firme en vía administrativa (...) los puntos que corresponda descontar del crédito que posea en su permiso o licencia de conducción quedarán descontados de forma automática y simultánea en el momento en el que se proceda a la anotación de la citada sanción (...)».

Por tanto, lo único que se puede sustanciar en la vía administrativa (19) -y también en la vía contencioso administrativa, so pena de incurrir en incongruencia- es la sanción genuina, nunca los puntos que de forma inexorable se le asocian (20). Como es obvio, la pérdida del derecho a impugnar ante lo Tribunales este extremo debe ser motivo de inquietud para el administrado.

Ahora bien, si la pérdida de puntos va unida inexorablemente a la denuncia de las infracciones, y no constituye una sanción, entonces, nos podemos preguntar qué es.

En tal sentido, creemos que, cuando menos, estamos ante un verdadero acto administrativo y, si lo es, debe quedar abierto a los procedimientos habilitados para que el administrado ejerza su derecho a la defensa.

Pues bien, puesto que su calificación o no como tal sanción determina su régimen jurídico y procesal, con consecuencias muy distintas para el administrado, parece que la problemática aludida en el título de este apartado adquiere pleno sentido, pudiendo decirse que este nuevo sistema altera no solo «la filosofía» hasta el momento vigente en relación con los permisos y las licencias de conducción, sino también las garantías procesales de las que hasta el momento era titular el administrado. En este sentido, pensamos que debemos citar el art. 24 del vigente texto constitucional (LA LEY 2500/1978)(21):

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«Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión».

El hecho de que el administrado carezca de vías de acceso para pedir la tutela judicial por los puntos detraídos, parece que no está en sintonía con este precepto, lo que sin duda, debe ser motivo de profunda reflexión y, seguramente, en un futuro dé lugar a acciones legales específicas.

V.

CONCLUSIONES

La principal conclusión de este trabajo debe ser que la adopción del permiso y de la licencia de conducción por puntos es un acierto, al menos si pensamos que su finalidad última es reducir el número de accidentes tráfico y de muertos consecuencia de dichos accidentes. En tal sentido, seguramente logrará los buenos resultados obtenidos en otros países.

Ahora bien, dicho lo anterior, lo que nos debemos preguntar es si la forma en que éste se ha puesto en vigor en España es la mejor de las posibles o, con menor ambición, si su configuración actual es susceptible de ser mejorada.

Desde nuestro punto de vista creemos que sí, que es claramente mejorable; además de que también sea absolutamente necesaria la introducción de cambios sustanciales en su concepción y articulación.

En relación con la naturaleza que la pérdida de puntos tiene, creemos que estamos ante una auténtica sanción, puesto que aunque la ley no la considere así y enfatice su carácter de requisito sine qua non, nos parece obvia su naturaleza punitiva. Más aún, de hecho creemos que las denominadas por la ley sanciones en sentido estricto, han pasado a tener un claro papel de penas secundarias o, incluso, accesorias, constituyendo la pérdida de puntos la sanción principal (o al menos así parece que se está percibiendo por los conductores).

De lo anterior se infiere que lo que quiebra entonces es el principio de seguridad jurídica pues, no es que se obstaculice, sino que se impide impugnar ab initio estas sanciones encubiertas. De esta forma, creemos que dicha configuración viola claramente el derecho constitucional (fundamental, por otra parte) a defender un interés legítimo.

Por otra parte, de los últimos datos disponibles se desprende que la norma está siendo eficaz con la disminución de accidentes de tráfico, así como del número de muertos producidos en ellos. Ahora bien, si como es habitual diferenciamos los conceptos de eficacia y eficiencia, podemos decir que esta última no se alcanza, puesto que existe una sobrereglamentación y, seguramente, un efecto similar se hubiera alcanzado penalizando únicamente con la pérdida de puntos las conductas que en verdad son las causantes de la siniestralidad o, en su defecto, aquéllas a las que se dé prioridad en su persecución y represión.

El argumento anterior parece que aún adquiere mayor sentido si pensamos que la nueva normativa no se aplica exclusivamente a la circulación por carretera, sino que, paulatinamente, se hará extensiva a muchas de las áreas urbanas. En nuestra opinión, la conducción y la problemática del tráfico en estas zonas desborda la regulación actual, por lo que la tipificación de las conductas sancionables y la aplicación de la retirada de puntos en dichas áreas deben hacerse aún con mayor cautela y tasa.

Finalmente, dada la gravedad que implica la pérdida de puntos para el conductor, no podemos concluir este trabajo sin aludir a la calidad de las vías de circulación españolas, tanto interurbanas como urbanas, a la señalización existente, así como al parque de vehículos actual.

Por lo que se refiere a las carreteras, se puede decir honestamente que en general han mejorado -y mucho-, por lo que habría que tener en consideración la posible revisión de algunas de la prohibiciones que les afectan, rebajando en muchos casos las exigencias vigentes. Este argumento habría que analizarlo, caso por caso, respecto a las vías urbanas existentes en los diferentes municipios. No obstante, podemos decir que la adecuación de la señalización a las exigencias de la vida urbana debe ser uno de los elementos prioritarios en materia de tráfico en relación con este tipo de vías.

En cuanto al parque de vehículos, parece indudable que no es el existente de hace unas décadas,

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sino uno más moderno, dotado casi siempre de los avances tecnológicos más novedosos, y que, en general, incorpora elementos de seguridad activa y pasiva impensables no hace mucho.

Por lo tanto, cabe preguntarnos si muchas de las restricciones en vigor tienen razón de ser en un escenario como el actual.

En definitiva, podemos concluir que la adopción del permiso y de la licencia de conducción por puntos seguramente sea un acierto, al menos desde la perspectiva de la lucha contra las causas y consecuencias de los accidentes de tráfico. No obstante, su regulación concreta parece que debe ser mejorada, a fin de que cumpla todos los requisitos legales, así como que se adecue perfectamente a la sociedad a la que va dirigida.

(1) No se menciona, por no ser norma de directa aplicación, la Directiva 91/439/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el permiso de conducción (Diario Oficial núm. L 237 de 24/08/1991). No obstante, dado que es vinculante para el Reino de España, y determinante para la constitucionalidad de las normas españolas en la materia, creemos que es adecuado citarla expresamente. Más aún, según nos consta, ésta ha servido de base a la Asociación Europea de Automovilistas para presentar recientemente un recurso de inconstitucionalidad ante nuestro Tribunal Constitucional. Desconocemos los argumentos utilizados, aunque sí sabemos que este recurso ha sido admitido a trámite.Ver texto

(2) Se omiten aquellas que, aun cuando se relacionan con la materia, tienen carácter complementario de la misma, o sólo regulan aspectos muy concretos de la misma: P. ej., Real Decreto 8/2005, de 14 de enero, por el que se modifica el Real Decreto 1544/1997, de 3 de octubre, por el que se crea la Comisión Interministerial de Seguridad Vial (BOE núm. 22, de 26 de enero).Ver texto

(3) Mención aparte por su naturaleza extraordinaria merece la casación ante la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, y más aún, el recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.Ver texto

(4) Como veremos, este trabajo concluye que sí que se altera sustancialmente, aunque no se reconoce de forma explícita.Ver texto

(5) Los accidentes que aquí se recogen son exclusivamente los accidentes mortales que tienen lugar en la carretera (no se incluyen por tanto los de la zona urbana), considerándose víctima mortal aquella que fallece durante las 24 horas siguientes al accidente. Las cifras oficiales de la DGT se recogerán en el Anuario Estadístico de Accidentes (las correspondientes a 2005, se entiende) en el que, además de incorporarse los accidentes urbanos, las víctimas mortales se contabilizan a 30 días, es decir, aquellas que fallecen durante los 30 días siguientes al accidente.Ver texto

(6) Anuario Estadístico 2004 de la DGT.Ver texto

(7) El número total de muertos en accidente de tráfico en 2004 fue de 4.741, de los que 3.841 correspondieron a accidentes en carretera. Como es evidente, la discrepancia de estas cifras en relación con las recogidas anteriormente, es consecuencia de que el Anuario Estadístico de la DGT incorpora los datos a los muertos producidos en los treinta días posteriores al accidente. No obstante, creemos que este hecho no desvirtúa el análisis.Ver texto

(8) No disponemos de datos referentes a este extremo en relación con las zonas urbanas. Los aquí consignados provienen del informe Accidentes mortales en carretera a 24 horas 2004, elaborado por el Observatorio Nacional de Seguridad Vial de la DGT.Ver texto

(9) Los datos ofrecidos por la DGT no incluyen los relativos a Cataluña y País Vasco, puesto que estas comunidades autónomas tienen transferidas las competencias en la materia.Ver texto

(10) Se trata de los datos relativos a los dos primeros días de vigencia de la nueva normativa: 1 y 2 de julio de 2006.Ver texto

(11) Respetamos el dato consignado en la fuente aunque, realmente, esta cifra es de 936 puntos. Obviamente, se trata de un simple error aritmético o de trascripción, aunque afecta al resultado total, que sería de 18.322 puntos.Ver texto

(12) Como vimos, este resultado sería consecuencia de multiplicar 998 x 6, lo que daría 5.928 puntos. No obstante, dada su prácticamente nula trascendencia relativa, respetamos el dato consignado en la fuente original.Ver texto

(13) Este venía definido por las siguientes características: accidente en carretera convencional producido por distracción del conductor y/o velocidad inadecuada.Ver texto

(14) Esta afirmación parece ser negada por los últimos datos relativos a muertes en accidentes de tráfico, que han aparecido recientemente en los medios de comunicación. No obstante, creemos que no desnaturalizan lo manifestado en estas páginas, desde la perspectiva de la eficiencia en el uso y aplicación de las normas sancionadoras. Es decir, que la pérdida de puntos es percibida como una sanción muy severa, y que en el caso de los excesos de velocidad -que es una de las principales causas de los accidentes-, ésta puede ser la máxima, incluso en supuestos relativamente «inocentes». Por tanto, la eficacia represiva es máxima, dado que la amenaza es desorbitante. Ahora bien, la eficiencia represiva es mínima, puesto que se obtiene el resultado deseado penalizando en exceso todo tipo de infracción, incluso aquellas más inocuas.Ver texto

(15) La pérdida de puntos únicamente se aplica a las infracciones graves y muy graves aunque, conforme a la Exposición de Motivos, también dentro de éstas «se han descartado aquellas otras infracciones que aún siendo calificadas como graves o muy graves son consideradas infracciones de carácter administrativo».Ver texto

(16) Sin embargo, llama la atención lo dicho en la Exposición de Motivos de la Ley que, al señalar

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los elementos esenciales del nuevo sistema, habla de «(...) su efecto punitivo para aquellos comportamientos, consistente en la disminución o pérdida del crédito en puntos (...)».Ver texto

(17) De hecho, los puntos -junto con requisitos tales como, la agudeza visual o auditiva, las minusvalías físicas o psíquicas, etc.- se configuran implícitamente en la normativa actual como una especie de condición resolutoria: si se incumple la condición, desaparece el vínculo contractual (permiso o licencia de conducción). Por supuesto, la aplicación de estos conceptos civilistas a este ámbito está un poco forzada. No obstante, debemos pensar que el concepto de condición, tipologías y características pertenecen al campo de los principios generales y, por tanto, son también aplicables al derecho administrativo. Ver texto

(18) Ley 17/2005, artículo único, apartado once.Ver texto

(19) Llama la atención el énfasis que la nueva ley pone en el nivel administrativo, que parece erigir en el único poder del Estado competente para conocer en la materia. Desde nuestro punto de vista, este énfasis parece responder a la característica potestas imperii de la administración, que pretende la inmediata ejecutoriedad de sus actos. No obstante, este rasgo debe ser compensado por la imparcialidad de los órganos jurisdiccionales, so pena de que se erija un «Estado leviatánico».Ver texto

(20) Podría pensarse que esto es irrelevante puesto que, en el caso de prosperar la vía administrativa o contenciosa, inmediatamente debería ser cancelada la anotación de los puntos perdidos. No obstante, por razones de técnica jurídica, creemos que es fundamental que se le dé el carácter de sanción (es decir, de genuino acto administrativo; sancionador, en este caso), puesto que, por ejemplo, es la única forma de solicitar la suspensión de su ejecución.Ver texto

(21) Constitución Española. Título I «De los derechos y deberes fundamentales».Ver texto

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