Perdidas en El Camnio PVL

7/25/2019 Perdidas en El Camnio PVL

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LASPERDIDASEN ELCAMINO

Fugas en el G asto Pblico: Transferencias

M unicipales, Vaso de Leche y Sector Educacin


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Este libro es el resultado de diez meses de trabajo y ha sido posible gracias a numero-sas y valiosas contribuciones. Nuestro agradecimiento, en primer lugar, a los asesores delestudio: Alberto Melo (economista, Banco Interamericano de Desarrollo); Ritva Reinikka(especialista en Encuestas de Monitoreo del Gasto Pblico, Banco Mundial); Gabriel Ortizde Zevallos (director, Instituto Apoyo); Mitchell Seligson (especialista de Muestreo, profe-sor de la Universidad de Pittsbugh); Harold Adelman (especialista de Nutricin, BancoMundial); Ana Mara Arriagada (directora de Desarrollo Humano de la Regin de AmricaLatina, Banco Mundial); Evangeline Javier (especialista en Programas Sociales, BancoMundial); Norbert Schady (especialista en Programas Sociales, Banco Mundial); Yasuhiko

Matsuda (especialista en Descentralizacin, Banco Mundial); Livia Benavides (especialis-ta de Educacin, Banco Mundial); Gilberto Moncada (ex director del INEI) y Juan Valver-de (asesor del INEI).

Agradecemos tambin a los miembros del trabajo de campo por su extraordinaria laborde recoleccin, procesamiento y anlisis de la informacin: Nancy Cieza, Carlos Caldern,Rodrigo Lobatn, Regina Cortez. En especial, a Elena Conterno, por un valioso documen-to que sirvi de insumo para la seccin II, y a Arturo Rubio, por su apoyo en el diseomuestral. Gracias tambin a quienes colaboraron en la produccin de este libro: AlejandraNez (cuidado de edicin); Vanesa Husni (traduccin); Jorge Martn (diseo de la porta-da); Edgard Lpez (diagramacin).

Por ltimo, y no por ello menos importante, nuestro agradecimiento sincero a todas lasautoridades del gobierno que nos permitieron acceder a la delicada informacin que les re-querimos para completar nuestra labor. Entre ellas sobresalen: Roberto Daino (ex presi-dente del Consejo de Ministros); Nicols Lynch (ex ministro de Educacin), Mximo Sil-va (jefe de Presupuesto del Ministerio de Educacin); Juan Figueroa (ex direc tor de Planea-miento Regional del Ministerio de la Presidencia); Kurt Burneo (viceministro, Ministeriode Economa y Finanzas), Fernando Zavala (viceministro, Ministerio de Economa y Finan-zas), Oscar Pajuelo (contador general de la Nacin), Vernica Zavala (ex directora del pro-grama de Modernizacin del Estado); Pedro Francke (ex director de Foncodes); Bruno Bar-letti (coordinador, Sistema Integrado de Administracin Financiera/MEF); Lourdes Cueva(asistente de Investigacin, Sistema Integrado de Administracin Financiera/MEF).

COPYRIGHT???

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AGRADECIMIENTOS


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Cuando uno observa los deplorables indicadores sociales que muestra nuestro pas, laprimera pregunta que se vienen a la mente es si esto se debe a que el estado gasta muy po-co en cuestiones esenciales como educacin, salud y nutricin, o si esto se debe a que estosservicios y programas son muy ineficientes. Gastamos poco o gastamos mal? La respues-ta, con toda seguridad, es: ambos.

El gasto en educacin y salud es uno de los ms bajos de Latinoamrica, y bastante me-nor a lo que corresponde dado nuestro nivel de ingreso per capita. En buena parte ello se de-be a que el estado recauda muy poco, ya que una presin tributaria de 12% del PBI es, sin

duda, insuficiente. Pero adems, lo poco que tenemos, lo gastamos mal. Muy mal.

Este estudio lo demuestra en un aspecto esencial. Parte de una pregunta realmente bsi-ca: los fondos que el estado peruano destina a programas como el Vaso de Leche o la edu-cacin primaria, realmente llegan a sus destinatarios? Reciben los nios el Vaso de Lechepor el que pagamos todos los contribuyentes, o se gasta efectivamente en el maestro y en elcolegio los dineros de la educacin publica? En un porcentaje significativo, no. Esta inves-tigacin muestra que el 70% de los recursos del Vaso de Leche no llega a sus directos be-neficiarios -nios menores de 7 aos de edad y madres embarazadas o lactantes-, lo que mi-nimiza su impacto nutritivo en los nios. Otros ejemplos de desperdicio adicional son, porejemplo, la preferencia de los municipios por comprar leche evaporada -ms cara pero f-cilmente comercializable- en dos tercios de los municipios de Lima, y el hecho de que haymunicipios que compran esta leche a precios que exceden en 50% el precio al que se ven-de en cualquier mercado, a pesar de ser compras en cantidades grandes.

En cuanto a educacin, en Lima, donde la cercana hace fcil el control, la mitad de loscolegios visitados tenan menos personal trabajando que el que figuraba en la planilla. Enlos sitios donde hay ms gente en planilla que trabajando en realidad, el exceso es en pro-medio del 33%. A nivel nacional, 20% de las USEs registra como gasto el pago de los ser-vicios pblicos de agua y luz de los centros educativos, pero no lo paga en realidad. Cifrasrealmente escandalosas.

Uno puede, por cierto, hacerse preguntas ms fundamentales respecto de estos dos pro-gramas pblicos. Es realmente la entrega de un Vaso de Leche un mecanismo eficaz para

Tambin reconocemos la importancia del seminario realizado en agosto de 2002 en Li-ma, bajo el patrocinio del Ministerio de Economa y Finanzas, en el que se analizaron losresultados preliminares de la Encuesta de Monitoreo del Gasto en los Gobiernos Municipa-les y el Vaso de Leche. Muchas gracias, a todos sus participantes,.

En tanto este libro rene las opiniones de sus autores, no refleja necesariamente la opi-nin del Banco Mundial, ni de sus directores ejecutivos o sus pases miembros, ni del Ins-tituto Apoyo.

Los autores

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PREFACIO


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El Per tiene el gran reto de mejorar los programas sociales y los servicios bsicos queel Estado peruano ofrece a toda la poblacin y en particular a los mas pobres que acrecende los medios para procurrselos en el mercado. Con la pobreza, desnutricin y mala edu-cacin que tenemos actualmente, no podemos aspirar a tener un pas estable y democrtico,ni a lograr un crecimiento econmico sostenido que en el mundo moderno demanda recur-sos humanos de calidad. Para afrontar con xito ese reto, debemos ser capaces, al mismotiempo, de aumentar y mejorar el gasto social, y este libro arroja algunas luces al respecto.

Pedro Francke

8 de abril del 2003

combatir la desnutricin infantil? La educacin primaria que tenemos, esta logrando apren-dizajes efectivos en nuestros nios? En ambos casos, la respuesta es negativa. Hoy sabemosque en parte, ello se debe a que el dinero no llega, se va perdiendo como quien traslada aguaen un balde con hueco y al llegar a su destino se da cuenta que la mayor parte del agua sequedo regada en el camino.

En el camino, por cierto, el estudio hace caer varios mitos que los peruanos hemos idocultivando durante aos. Como que organizaciones populares del tipo de los comits del Va-

so de Leche son siempre muy eficientes y pulcras en el manejo de los recursos pblicos,cuando se encuentran mltiples deficiencias. La necesidad de establecer reglas claras quepermitan un manejo transparente de los recursos y de abrir estos y otros programas al escru-tinio pblico, es decir de todos los peruanos y no solo de los beneficiarios o lderes locales,es fundamental.

Otro resultado importante es que sistemas ms desconcentrados pueden ser ms inefi-cientes, como es el caso de educacin, donde el gasto administrativo en Huaraz - donde haygran dispersin de USEs - resulta mucho mayor que donde hay una administracin mas cen-tralizada. Dada la importancia del tema de la descentralizacin y la definicin rpida que es-ta teniendo en estos meses, esta discusin es sin duda muy relevante. Pensar nuevos esque-mas que permitan descentralizar las decisiones y dar ms poder a la gente, pero reteniendoal mismo las economas de escala que la administracin de muchos programas tiene, es fun-

damental. De lo contrario, estaremos creando ms burocracias regionales y locales, sin quela poblacin reciba mejores servicios.

Como gran conclusin, el estudio muestra que existe un importante espacio para mejo-rar la eficiencia de los programas sociales en el Per. Al identificar los huecos por donde losrecursos se van perdiendo antes de llegar a quienes lo necesitan, as como algunos de lospuntos crticos de ineficiencia y desperdicio de recursos, da un paso importante para la bs-queda de soluciones.

Retomando la pregunta original, y dado que ahora sabemos con ms fundamento que segasta mal, debemos por ello considerar que un mayor gasto social es inconveniente? La res-puesta es No. Gastar ms y gastar mejor no son objetivos contrapuestos. Pueden ser objetivoscomplementarios, que se refuercen mutuamente. Muchas veces se gasta mal porque hay muypocos recursos. Las reformas de los programas sociales suelen demandar recursos adiciona-

les, del mismo modo que la descentralizacin tambin plantea nuevas demandas de recursosque deben ser cubiertas. Considerando adems que partimos de una situacin en la que el gas-to social es muy bajo, no es difcil concluir en la necesidad de un mayor gasto social.

Por otro lado, una mejor eficiencia en el gasto social llevara a que la sociedad enteraapoye a estos programas y a que no sea tan reticente a la hora de pagar impuestos. Hoy nosencontramos en una situacin de pagar impuestos por poco a cambio; si recibiramos unabuena educacin y supiramos que nuestro dinero esta sirviendo para evitar que cientos demiles de nios sean desnutridos, seguramente no nos dolera tanto ese dinero que sale denuestros bolsillos todos los meses.

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LAS ENCUESTASDE MONITOREODEL GASTO PBLICO: LA EXPERIENCIA INTERNACIONALY SUAPLICACIN EN PER 13

Seccin ITRANSFERENCIAS DEL GOBIERNO CENTRAL A LAS MUNICIPALIDADES:UNA MIRADAPROFUNDAAL PROGRAMADEL VASO DE LECHE 23

1. Objetivos y metodologa del estudio 231.1. El piloto 251.2. El diseo de la muestra 251.3. El clculo de las fugas 28

2. Las transferencias del gobierno central a las municipalidades 292.1. El Fondo de Compensacin Municipal (Foncomun) 332.2. El programa del Vaso de Leche 342.3. El Canon Minero 372.4. El Canon y el Sobrecanon Petrolero 37

3. Caractersticas del programa del Vaso de Leche 383.1. Organizacin 393.2. Producto 433.3. Asignaciones a los comits 503.4. Recursos suplementarios 523.5. Supervisin 553.6. Informacin 573.7. Capacitacin 58

4. Filtraciones en el programa del Vaso de Leche 604.1. Primera etapa: del gobierno central a la municipalidad 60

4.2. Segunda etapa: dentro de la municipalidad 644.3. Tercera etapa: de la municipalidad a los CMVdL 684.4. Cuarta etapa: de los CMVdL a los beneficiarios/hogares 704.5. Quinta etapa: dentro del hogar (dilucin de la racin) 744.6. Fugas combinadas 76

5. Las otras transferencias a las municipalidades 785.1. Informacin 795.2. Variabilidad de las cantidades y de los cronogramas de desembolso 815.3. Fugas 845.4. Supervisin 86

NDICE

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Seccin IILAS TRANSFERENCIAS DEL GOBIERNO CENTRAL A LAS UNIDADES EJECUTORASDEL SECTOREDUCACIN EN EL PER 91

1. Objetivos y metodologa del estudio 911.1. El diseo de la muestra 921.2. El clculo de las fugas 94

2. El sistema educativo: Organizacin y presupuesto 942.1. Organizacin del sistema de educacin pblica 942.2. Sistema de gestin presupuestaria para el gasto pblico en educacin 992.3. El gasto pblico en educacin 1012.4. Transferencia de otras organizaciones a las escuelas 1062.5. Las transferencias del gobierno en el sector educacin 107

3. Los CTAR y su funcin como unidades ejecutoras en educacin 1113.1. Panorama general 1113.2. Programa de inversin: infraestructura y bienes de capital 112

4. Las unidades ejecutoras 1134.1. Panorama general 1134.2. El personal de la UE 1154.3. Los gastos administrativos 1164.4. El proceso de asignacin de recursos 1184.5. Informacin 120

4.6. Auditoras y supervisin 1215. Docentes y otros empleados del sector educacin 124

5.1. Contratacin de personal 1245.2. Planillas 126

6. Transferencia de bienes y servicios de la UE a los centros educat ivos 1326.1. El proceso de asignacin 1326.2. Servicios pblicos 1356.3. La transferencia de bienes de consumo 1376.4. Bienes de capital 1446.5. Fuga de bienes 144

7. Otras fuentes de financiamiento educativo 1467.1. APAFAS 1477.2. Recursos generados por los centros educativos 150

7.3. Otras fuentes de financiamiento 151

Conclusiones y recomendaciones 153

Bibliografa 161

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LAS ENCUESTAS DE MONITOREO DEL GASTO PBLICO: LA EXPERIENCIAINTERNACIONAL Y SU APLICACIN ENPER

La considerable literatura acerca del desarrollo no ha logrado concluir si el gasto pblicotiene un impacto positivo sobre el crecimiento econmico. Por ejemplo, Ram (1986) y Kor-mendi y Mequire (1985) encuentran que un gasto ms elevado est asociado con un mayorcrecimiento; mientras que Landau (1986), Barro (1991) Dowrick (1992) y Alesina (1997),consideran que esta relacin es inversa: es decir, que un gasto ms elevado est asociado aun menor crecimiento. Por su parte, Easterly y Rebelo (1993) indican que la inversin p-

blica tiene un impacto limitado en el crecimiento, pero que ciertos tipos de gasto s tienenun impacto positivo en el crecimiento. Devarajan, Swaroop y Zou (1996) observan que elllamado gasto pblico en actividades productivas tiene una relacin negativa o insignifican-te con el crecimiento.

Por su parte, la relacin entre el gasto pblico y los indicadores sociales tampoco es tan evi-dente. Hanushek (1995) y Kremer (1995) consideran que existe una relacin ambigua entre elmonto de recursos gastados en educacin, y sus resultados medidos en trminos de indicadoreseducativos; Filmer, Hammer y Pritchet (2000), a su vez, encuentran que el gasto pblico en sa-lud ha tenido un impacto mucho menor en los indicadores del sector de lo que se habra espe-rado. Cul es la explicacin? Si los niveles de gasto pueden tener impactos diferenciados, se-r la mayor o menor eficiencia del gasto el problema? La respuesta es ms compleja.

Se puede dividir el problema en, por lo menos, cuatro componentes. En primer lugar, losgobiernos pueden estar gastando en los bienes equivocados y en una poblacin objetivo queno los necesita. Un gran porcin del gasto en educacin, por ejemplo, se gasta en bienes quedeberan ser financiados por gasto privado. Adems, la mayora de estudios de la inciden-cia del gasto pblico en salud y en educacin muestra que sus beneficios alcanzan a los es-tratos medios y ricos de la poblacin, especialmente en los ejemplos tpicos de la educacinuniversitaria y de los hospitales pblicos.

En segundo lugar, inclusive cuando el gobierno gasta en los bienes adecuados y en lapoblacin objetivo apropiada, los recursos pueden no alcanzar al proveedor del servicio p-blico debido a obstculos burocrticos, a fugas (desviaciones) en algn eslabn del gobier-

INTRODUCCIN


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duccin del trmino cuantitativose emplea para distinguirlo de las meras encuestas de per-cepcin de la calidad del servicio, y lo hace ms costoso en tiempo y recursos.

Los PETS pueden combinarse con los QSDS, para conjugar la evaluacin de los proble-mas de transferencia de recursos con los de la calidad de la prestacin de los servicios fina-les. Ambos sirven a dos propsitos principales: evaluar la capacidad de implementacin delos programas pblicos; y proveer datos primarios para los investigadores sociales sobre elgasto pblico. La decisin final respecto al tipo de cuestionario por implementar depende

de los temas que se desee investigar: fugas, atrasos de las transferencias, baja cal idad de ser-vicios, cuantificacin de la ineficiencia del servicio, riesgo moral en la prestacin del servi-cio, trabajadores fantasmas, etctera.

Dado el propsito de su uso, no es sorprendente que casi la totalidad de PETS se con-centren en el anlisis del gasto en salud y educacin. Las aplicaciones de los PETS se pue-den agrupar en los casos piloto de Uganda, Tanzania, Ghana y Honduras.

Uganda fue el primer pas en desarrollar un PETS en 1996. El estudio estuvo motivadopor la percepcin de que, a pesar del substancial incremento del gasto pblico en educacindesde 1980, la matrcula primaria permaneca estancada. Una hiptesis de trabajo era queuna parte importante del gasto era capturada en las diferentes instancias intermedias (espe-cialmente locales) que lo canalizaban. Dado que no existan datos adecuados para reportar

el gasto actual realizado, la encuesta cubri 19 distritos (sobre 39) y 250 escuelas primarias.

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Inclusive las trasferencias en especies, especialmente a las escuelas, fueron incorporadas.Los resultados fueron sorprendentes: en promedio, solamente el 13% de la contribucin poralumno, llegaba a ste efectivamente. El resto (87%), desapareca en fines privados o enpropsitos que no tenan absolutamente nada que ver con educacin. Otro resultado sorpren-dente fue que, pese a estas fugas, las estadsticas oficiales subestimaban el nivel real de lamatrcula primaria; y de que sta se deba no precisamente al gasto pblico sino a contribu-ciones de los padres de familia que, en promedio, contribuan con 73% del gasto escolar.Ambos resultados resultaron fundamentales para redisear el sistema de transferencia de re-cursos, lo que ha conllevado la mejora gradual de los resultados educativos.

Tanzania desarroll dos PETS en 1999 y 2001. La sospecha era similar a la que se tuvoen Uganda: severas fugas en las trasferencias de recursos desde el gobierno central. Su apli-cacin en estos casos, cubri el sector educacin, y tambin el de salud. La muestra del

primer PETS cubri 3 distritos, 45 escuelas primarias y 36 centros de salud, pero se enfo-c directamente en estos ltimos prestadores de servicios. Sus resultados estimaron que lasdesviaciones de gasto no salarial eran equivalentes al 57% en educacin y 41% en salud, yque stas ocurran principalmente a nivel de los gobiernos locales. Otro resultado sorpren-dente fue la significativa cantidad de trabajadores fantasmas y de atrasos en las transferen-cias. El segundo PETS se encarg de analizar la transferencia a travs de cada eslabn delproceso incluyendo gobiernos regionales y locales y aadi al estudio a los sectores de

2 El PETS tuvo un m dulo de salud primaria, pero no funcion bien.

no o en el sistema del canalizacin de recursos mediante organizaciones privadas (incluso,a veces, a travs de los servicios bancarios), o a racionamiento de recursos debido a atrasosdeliberados del gobierno por sus tradicionales dificultades de caja.

En tercer lugar, aun cuando los recursos lleguen prontamente a la escuela primaria, o a laclnica de salud, los incentivos para proveer el servicio son a menudo muy dbiles. As, los pro-veedores del servicio estn mal pagados, no son monitoreados, o responden a la burocracia delgobierno central, la cual a menudo est ms preocupada por enviar los insumos que por medir

los resultados de su utilizacin. El cliente, mientras tanto, ya sean los nios, sus padres, lospacientes o madres gestantes, tiene escaso poder para pedir un servicio eficaz y de calidad.

En cuarto lugar, inclusive si el servicio es provisto con eficacia, los hogares pueden no ha-cer uso de l. Por ejemplo, por razones econmicas o geogrficas (larga distancia de los cen-tros de atencin), los padres sacan a sus nios de las escuelas, o no los llevan a las clnicas. Es-te fallo de demanda a menudo interacciona con los fallos de oferta explicados ms arriba,y da como resultado un mal servicio pblico, lo que se traduce en pobres indicadores sociales.

Las encuestas de monitoreo del gasto pblico (PETS, del ingls Public Expediture Trac -king Surveys) se enfocan claramente en el segundo componente del problema: buscan cono-cer si los fondos y los recursos llegan a sus beneficiarios o si existe captura total o parcialde ellos en los diferentes eslabones burocrticos de su transferencia. Per es el primer pas

de Amrica Latina que realiza una encuesta cuantitativa de la cadena completa de la trans-ferencia hasta el usuario final para un programa social especfico (el Vaso de Leche), perolos antecedentes de estos estudios se remontan a frica a finales de los noventa. Los tresPETS de frica (Uganda, Tanzania y Ghana) muestran que la mayora de los recursos nosalariales a menudo se desvan hacia otros fines.

TIPOLOGA DE LOSPETS1

Los modelos modernos de gestin del gasto pblico requieren de herramientas macroeco-nmicas para disear y monitorear el uso de los recursos y para controlar la calidad de laprestacin de los servicios pblicos. Para ello, dos herramientas fundamentales son losPETS y las encuestas cuantitativas de prestacin de servicios (QSDS, del ingls Quantita -tive Service Delivery Surveys ).

Los PETS estn diseados para estudiar la canalizacin de recursos a travs de diferen-tes entidades de gobierno y de proveedores de servicios. Por ser cuantitativos y enfocadosen diferentes eslabones de la cadenas de transferencia de recursos hasta llegar a la unidadprestadora final del servicio, son complejas, y requieren de considerables recursos. En elcaso de los QSDS, en cambio, el proveedor del servicio es frecuentemente la unidad de an-lisis principal, de la misma forma que la empresa lo es para la s encuestas empresariales. Eseproveedor puede ser una entidad gubernamental, una ONG o una entidad privada. La intro-

1 Esta seccin est basada en Reinikka y Svensson, 2002.

INTRO D UCC I NLASPERDIDA SENELCAMINO Fugas e n el Gasto P blico: Transferencias M unicipales, Vaso de Leche y Sector Edu cacin


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APLICACIN DE LOS PETS EN EL PER

En los ltimos dos aos, Per ha hecho intentos significativos de fortalecer su gestin pre-supuestaria. La Ley de Transparencia Fiscal estableci metas para los principales agregadosfiscales (primer nivel), combinadas con un sistema de asignaciones institucionales pluria-nuales y de programas sociales con asignacin presupuestaria protegida y focalizada en lareduccin de la pobreza (segundo nivel). Los resultados, sin embargo, han sido modestoshasta el momento. El no cumplimiento de las metas fiscales y la an dbil vinculacin en-

tre los presupuestos plurianuales con el presupuesto anual son dos retos urgentes que lasnuevas autoridades se han propuesto corregir. Ambos esfuerzos, han estado acompaadospor un moderno y exitoso Sistema Integrado de Administracin Financiera, conocido comoSIAF. Este sistema se encuentra en rpida expansin para incluir, entre otros: (i) el presu-puesto de Defensa y Seguridad; (ii) el gasto regional, provincial y municipal; e (iii) indica-dores de desempeo de los ministerios/ programas pblicos.

A pesar de estos esfuerzos gubernamentales, el Per no ha hecho intentos de evaluar laeficiencia del gasto pblico, ni la calidad del servicio en el mbito de los prestadores fina-les de los servicios (tercer nivel del manejo presupuestario). Poco se conoce acerca de c-mo se canalizan los recursos, especialmente fuera de Lima, qu porcin se modifica del gas-to ejecutado (y en base qu criterio) y, finalmente, qu parte y con cuanto retraso al-canza a sus beneficiarios o se queda en los intermediarios. Por ejemplo, aunque era de so-

bra conocido el mal manejo financiero de los Consejos Transitorios de Administracin Re-gional (CTAR), nunca se sistematiz su anlisis.

El gobierno de Per tiene un programa social y sabe que no es suficiente asignar cen-tralmente recursos presupuestarios, sino asegurar que stos alcancen a sus ltimos destina-tarios. Se ha comprometido a mejorar la calidad de la prestacin de los servicios sociales anivel local y regional. Como parte de la estrategia de descentralizacin se propone transfe-rir la responsabilidad de manejar los presupuestos de salud y educacin a nivel subnacional.La sospecha generalizada (hiptesis de trabajo) es que los fondos asignados a nivel centralpara educacin (escuelas), salud (puestos de salud), programas nutritivos (municipalidadesy comits de Vaso de Leche, escuelas para desayunos escolares, y subsidios para comedo-res populares), y Canon/Sobrecanon (municipalidades), o no se transfieren integralmente, ollegan a su destino final con atrasos, especialmente los que van fuera de Lima.

Este trabajo desarrolla dos PETS: el primero en el mbito de los gobiernos locales (conun nfasis particular en analizar las transferencias al programa Vaso de Leche); y el mbitode las de las instituciones educativas desconcentradas (unidades ejecutoras), para analizar lacanalizacin de los recursos educativos.

POR QUSON TILES LOS PETS PARA PER?

Como encuesta cuantitativade las fugas de recursos y de la calidad de la prestacin de losservicios pblicos, un PETS recoge datos primarios, en ese momento inexistentes, y difci-les de encontrar en forma sistemtica. Su unidad de observacin puede ser el centro de pres-

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agua y saneamiento, caminos rurales, servicios judiciales y de SIDA. Apesar de que ratifi-c los considerables atrasos en la llegada de los recursos, no le fue posible cuantificar el ta-mao de las fugas por sector o actividad. Los resultados han sido objeto de una campaa na-cional de difusin que lamentablemente ha sido limitada. Asimismo, su impacto en la refor-mulacin de los programas pareciera haber sido marginal.

Ghana implement un PETS en educacin bsica y atencin primaria de salud, estiman-do las fugas en la transferencia de recursos a travs de los gobiernos locales a las prestado-

ras de servicios. Desarroll, adems, una encuesta de percepcin de prestacin de servicios.Cubri 4 distritos, 119 escuelas primarias, 79 escuelas secundarias y 173 clnicas de salud.Su muestra fue elaborada en base a la de la Encuesta de Hogares de 1998, aunque no tuvovnculo directo con ella. Sus resultados indicaron que solamente el 20% del gasto no sala-rial asignado en salud y el 50% de educacin alcanzaba a sus establecimientos finales. A di-ferencia de Uganda y Tanzania, la fuga en los salarios era ms pequea y ocurra principal-mente en el traslado de recursos entre los ministerios de lnea y los distritos (municipalida-des), especialmente cuando los recursos se trasladaban no en forma de efectivo, sino de es-pecies. Estos resultados abrieron el camino para una muy fructfera colaboracin entre losministerios de lnea para controlar los recursos; sin embargo, como en el caso de los dosPETS anteriores, no ha sido posible hasta el momento hacer transparentes las transferencias,mediante publicaciones regulares, a fin de promover la auditora social.

Honduras, por su parte, desarroll un PETS no cuantitativo para explorar la presencia deriesgo moral como determinante de una mala prestacin de servicios. Su hiptesis de traba-

jo era de que el pa s no tena medios para asegu rar de que un trabajador pb lico realmente(no) existiese, y de que ste se encontraba trabajando donde se supona que deba estar ha-cindolo. El PETS se enfoc as, no en las unidades de prestacin de servicios, sino en el per-sonal trabajador, administrativo y profesores, y en varios niveles, desde el asignado en el mi-nisterio, hasta el asignado al establecimiento de prestacin directa del servicio. Sus conclu-siones mostraron que el significativo porcentaje de trabajadores fantasmas (el 3% de perso-nal administrativo y el 5% de profesores en educacin, y el 2,4% de personal administrativoen salud), el ausentismo (slo el 86% del personal en educacin y el 73% en salud estaba ensu puesto durante la realizacin de la encuesta), y la captura de puestos de por vida de algu-nos trabajadores eran factores tan dainos, como la desviacin de recursos, en la obtencinde malos indicadores de resultados. Otro factor descubierto fueron los trabajadores que, gra-cias a la propiedad de por vida de una posicin y a la falta de control, accedan a otro traba-

jo en el mismo ministerio. Si bien el informe ha sido divulgado, no se sabe con exactitud siha llevado a cambios de poltica de manejo de personal que corrijan estas deficiencias.

En sntesis, los cuatro PETS piloto revelan que: (i) las fugas suelen ser muy significa-tivas en el gasto no salarial (usualmente sujeto a una transferencia intergubernamental), yde menor relevancia en el gasto salarial; (ii) mientras en Uganda y Tanzania la fuga princi-pal se da a nivel del gobierno local, en el caso de Ghana se dan la transferencia entre go-bierno central y local; y (iii) otros factores, como el ausentismo y los trabajadores fantas-mas, pueden ser tan dainos como la desviacin de recursos en provocar malos resultadosde la prestacin de servicios.

IN TRO D UCC I NLASPERDIDA SENELCAMINO Fugas e n el Gasto Pblico: Transferencias M unicipales, Vaso de Leche y Sector Edu cacin


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ALGUNOS RETOS METODOLGICOS DE LOS PETS

Definicin de la muestra. La definicin precisa de la muestra depende de los fondos dispo-nibles para su realizacin, definidos bajo consultas con las autoridades y el equipo de la en-cuesta. Debe haber un balance entre un estudio de caso y una muestra nacional represen-tativa. Alcanzar una muestra de cobertura nacional suele ser caro; as que seleccionar unamuestra pequea, pero de cobertura representativa, minimizando costos y limitando las lo-calidades, es inevitable. Usualmente se realiza un ejercicio piloto para probar el cuestiona-

rio y hacerle correcciones antes de su expansin nacional.

Criterios de seleccin. Son varias alternativas para seleccionar la unidad de anlisis:

Seleccionarla en funcin de una distribucin sectorial, institucional o geogrfica:

Desde el punto de vista sectorial: ministerio o unidad ministerial descentralizada o es-cuela o personal administrativo o profesor prestador de servicio.

Desde el punto de vista institucional: gobierno central o local o prestador final del ser-vicio (si ste no es una entidad pblica).

Desde el punto de vista geogrfico: por tipo de regin (costa, sierra y centro para Per)

o urbano/rural,

Seleccionarla en funcin de una representatividad por criterio especfico, definiendo unporcentaje mnimo aceptable de representatividad por poblacin, por grado de pobreza, pornecesidades insatisfechas, o por niveles de malnutricin, ya sea por regin o municipio, se-gn la disponibilidad de la informacin.

La manera en que estos y otros problemas metodolgicos son resueltos en los PETS rea-lizados por primera vez para Per se explica en el captulo introductorio de cada una de lassecciones de este libro.

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tacin del servicio, como la escuela o puesto de salud, o el gobierno local (regional o mu-nicipal). En el caso de los programas nutritivos o del Canon/Sobrecanon, el anlisis de latransferencia de recursos baja a travs de una cadena de eslabones desagregada por etapas.Los PETS difieren de las encuestas tradicionales de percepcin de servicios pblicos en quesus resultados son principalmente cuantitativos, no cualitativos (como los de percepciones),y susceptibles de ser analizados desagregadamente, a escala intersectorial o de programa.EL PETS de Per tambin enfrenta la dificultad de comparar sus resultados con los de unaEncuesta de Hogares relativa a la demanda local de prestacin de determinados servicios

pblicos: el Vaso de Leche.

OBJETIVOSDE LOS PETS PARA PER

Los objetivos de los PETS para Per son numerosos:

Conocer al detalle cmo fluyen los recursos descentralizadamente fuera de Lima e iden-tificar los principales cuellos de botella del proceso administrativo.

Cuantificar el tiempo de transferencia desde el gobierno central a los gobiernos localesy a las instancias finales de la prestacin del programa Vaso de Leche; estimar las mag-nitudes de las fugas de recursos efectivamente recibidos por la unidad final de presta-cin del servicio. Esto permite conocer en que eslabn particular se atrasan o reducenlos recursos originalmente transferidos en sus intermediarios.

Evaluar problemas especficos, como el de la sobrevaloracin de precios, la presencia deprofesores fantasmas, el absentismo escolar, los obstculos para alcanzar los resultadosesperados a nivel de cobertura escolar, problemas en los desayunos escolares entrega-dos, as como en al manejo de los fondos del Vaso de Leche, etctera.

Establecer una lnea basal de partida que, por un lado, le permita al gobierno definir in-dicadores de seguimiento del gasto pblico de preferencia vinculados al registro con-table/financiero en el SIAF para monitorear el efecto de futuros cambios instituciona-les en la reduccin de las fugas y en la mejora del desempeo en la prestacin de talesservicios; y, por otro lado, haga posible que las organizaciones de la sociedad civil pue-dan controlar la llegada y monto de las transferencias a travs de los gobiernos locales.La publicacin regular en la red de tales indicadores contribuira a incrementar los re-

cursos efectivamente recibidos, eliminar los retrasos en su canalizacin, mejorar latransparencia de su manejo por parte de las autoridades, y empoderar a los beneficia-rios en su utilizacin.

Un beneficio potencial final de los PETS es el de coadyuvar a lograr ahorros significa-tivos en la compra de materiales y suministros especficos (por ejemplo, medicinas), enla eliminacin de empleados pblicos fantasmas o ausentes, y a identificar los eslabonesde corrupcin ms visibles.

IN TRO DU CCI NLASPERDIDA SENELCAMINO Fugas en e l Gasto Pblico: Transferencias M unicipales, Vaso de Leche y Sector Edu cacin


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SECCI N 1

TRANSFERENCIAS DEL GOBIERNO CENTRALA LAS MUNICIPALIDADES EN EL PER:

UNA MIRADA PROFUNDAAL PROGRAMA DEL VASO DE LECHE


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1. OBJETIVOS Y METODOLOGA DEL ESTUDIO

En los ltimos aos, el Per ha logrado avances importantes en el fortalecimiento de la ad-ministracin de los recursos pblicos. La ley de prudencia y transparencia fiscal establecimetas anuales para cuentas fiscales y un sistema de asignacin de recursos para ser distri-buidos entre los diferentes sectores y dentro de los mismos, as como asignaciones de pre-supuesto protegidas y dirigidas a los programas sociales. Estos esfuerzos han estado acom-paados de la puesta en marcha de un moderno Sistema Integrado de Administracin Finan-ciera (SIAF). Los resultados, sin embargo, son an modestos.

Asimismo, el gobierno del Per se ha comprometido a mejorar la eficiencia de su gastosocial y la calidad de la prestacin de servicios sociales en el mbito local, particularmentede sus programas nutricionales (aproximadamente 7% del gasto social pblico). Ha recono-cido que el gasto social necesita descentralizarse y ha tomado conciencia de que esto requie-re delegar mayores responsabilidades presupuestarias a las unidades regionales de los mi-nisterios (especialmente de Educacin y Salud), y contar con mecanismos eficaces paratransferir los recursos a los gobiernos locales.

Sin embargo, es de conocimiento general que los recursos que se asignan de manera cen-tralizada a la educacin (centros educativos), salud (puestos de salud) y programasnutricionales (desayunos escolares y comedores populares), entre otros, enfrentan problemas considerables (retrasos y fugas) en su camino hacia los destinos finales, especialmentecuando los destinos se encuentran fuera de Lima o en reas rurales alejadas. Esto tambin

se aplica a los recursos transferidos directamente a las municipalidades, como por ejemplo,el programa nutricional Vaso de Leche. No obstante, el gobierno del Per no ha hecho in-tento alguno de evaluar la calidad, eficiencia y eficacia del gasto pblico en este nivel. Dehecho, se sabe muy poco acerca de la manera en que se canalizan estos recursos, e inclusomenos sobre cuntos de estos recursos asignados son realmente gastados, qu porcentaje lle-ga finalmente a los beneficiarios objetivo y cul es la magnitud de los retrasos.

Dentro de este contexto, el objetivo de este estudio sobre el programa del Vaso de Le-che y otras transferencias ha sido cuantificar las fugas y retrasos en las transferencias delgobierno central a las municipalidades, y evaluar los efectos de las deficiencias del sistema


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Seccin 1 TRA NSFE REN C I ASD E L G O BIERN O CEN TRAL A L AS M UN ICIPALIDA D E SE NE L PER: U N A MIRAD A P RO FU N D A AL PR O G RA M AD E L VASO D EL EC HELASPERDIDA SENELCAMINO Fugas en el Gasto P blico: Transferencias M unicipales, Vaso de Leche y Sector Edu cacin

1.1. EL PILOTO

A fin de probar la calidad de las PETS diseadas y de anticipar problemas que podransurgir en el trabajo de campo, se llev a cabo un estudio piloto en Lima. 1 El estudio inclu-y 20 distritos del departamento (de un total de 177 distritos). Para cada distrito se incluyuna encuesta para la municipalidad; 3, 4, 5 encuestas para los comits de madres del pro-grama; y encuestas en 16 hogares beneficiarios (4 por cada comit).

El trabajo de campo piloto fue conducido en Lima entre el 10 y el 18 de enero de2002 ypermiti recopilar un total de 20 encuestas a municipalidades, 55 a comits y 192 a hogares.

1.2. EL DISEO DE LA MUESTRA

Despus de un proceso exhaustivo de consulta, y con la asistencia del INEI (InstitutoNacional de Estadstica e Informtica), se acord una metodologa para la seleccin de lamuestra (de la que se excluyeron Lima y Callao) y se escogieron los siguientes departamen-tos como representativos del Per: Ancash, Arequipa, Cajamarca, Cusco, Loreto y Piura. 2

El procedimiento para el diseo de la muestra seguido fue el siguiente:

Estratificacin del universo:a) Se utiliz una base de datos que constaba de un universo completo de distritos del

Per excluyendo Lima y Callao (total de 1 651 distritos) como punto de inicio.

b) Se utiliz el ndice continuo de pobreza del MEF,FGT23, para calcular los decilesde poblacin pobre.

c) Los deciles se agruparon en tres grupos, de tal manera que el grupo 1 consisti delos deciles 1-3, el grupo 2 contena los deciles 4-7 y el grupo 3 los deciles 8-10. Es-tos tres grupos representan las categoras de no pobre, pobre y pobre extremoy se utilizaron para estratificar los distritos de nuestra sub-poblacin (Ancash, Are-quipa, Cuzco, Cajamarca, Loreto y Piura) en tres estratos.

d) Los tres estratos representan 14%, 41% y 45% de los distritos del Per (excluyendoLima y Callao), respectivamente.

e) Para que la muestra pudiera ser autoponderada, se escogieron 14, 41 y 45 municipa-lidades (total de 100) de cada estrato. La seleccin dentro de cada estrato se realizutilizando la PPT4 relativa a la poblacin distrital.

1 Se seleccion a Lima para el piloto debido a que es considerablemente diferente del resto del pas y, por ende, ne-cesitaba un tratamiento separado.2 Se seleccionaron estos departamentos para representar las tres regiones principales del Per: costa, sierra y reginamaznica y para representar las regiones norte, centro y sur del pas. El grupo tambin in cluye departamentos msricos, promedio y ms pobres.

1 LP - GASTOpci2

3 FGT2 = ( ) donde LP = lnea de pobreza, GASTOpc = gastos de hogares perN LPcpita, Q = cantidad de pobres y N = poblacin.4 La probabilidad proporcional al tamao es un mtodo utilizado en la seleccin de muestras mediante el cual la pro-babilidad de que un elemento dado ingrese a la muestra es proporcional a cierta cantidad (en nuestro caso particu-lar la poblacin total del distrito).

Q

i =1

en la calidad de los servicios asociados. Mediante las Encuestas de Seguimiento de GastoPblico (PETS, por sus siglas en ingls) se recogi informacin en cada uno de los diferen-tes niveles que participan en la ejecucin de estos gastos.

Se dise una serie de PETS a fin de evaluar las siguientes transferencias: Foncomun,Canon Minero, Canon/Sobrecanon Petrolero y Vaso de Leche. A pesar de que los estudioscubren todas las transferencias en cierto grado, se ha puesto un nfasis especial el progra-ma del Vaso de Leche porque permite monitorear los recursos presupuestados a lo largo de

varias instancias, incluso por debajo del nivel municipal.

Para detectar las fugas en cada nivel y evaluar el proceso de transferencia, el estudio seconcentr en las siguientes actividades:

a) Identificacin y anlisis de los procedimientos y canales gubernamentales para eldesembolso de los fondos y del sistema de reporte de Foncomun, Canon Minero, Ca-non y Sobrecanon Petrolero y Vaso de Leche.

b) Determinacin de los retrasos y fugas de las transferencias del gobierno central a lasmunicipalidades.

c) Descripcin y anlisis de la organizacin del programa del Vaso de Leche.d) Determinacin de las fugas de la transferencia Vaso de Leche en cada uno de los di-

ferentes niveles del proceso.e) Evaluacin del impacto de los retrasos, fugas y proceso de transferencia Vaso de Le-

che en la eficiencia del programa en las municipalidades, los comits de madres ylos beneficiarios.

f) Determinacin de las fugas de las transferencias Foncomun y Canon Minero.g) Asistencia en la generacin de recomendaciones de poltica para mejorar los proce-

sos de las transferencias del gobierno central a las municipalidades y, en particular,para mejorar la gestin del programa del Vaso de Leche.

El estudio est basado en las siguientes fuentes de informacin: Entrevistas con funcionarios del gobierno del Ministerio de Economa y Finanzas

(MEF) y del Banco de la Nacin (BN) sobre el proceso de asignacin y los meca-nismos de transferencia investigados.

Documentos gubernamentales y otros informes y estudios de investigacin y con-sultora.

Informacin estadstica sobre las transferencias del gobierno central a las municipa-

lidades y sobre las caractersticas financieras y socioeconmicas municipales. Visitas exploratorias a las municipalidades y a los comits de madres del Vaso de Leche. Estudio piloto en 20 municipalidades del departamento de Lima, incluyendo tam-

bin 55 comits de madres del Vaso de Leche y 192 hogares beneficiarios. Estudio de campo que incluy 100 municipalidades en los departamentos de Ancash,

Arequipa, Cajamarca, Cusco, Loreto y Piura; 400 comits de madres (4 por munici-palidad seleccionada) y 1 600 hogares beneficiarios (4 por comit seleccionado).

El trabajo de campo incluy tambin la recopilacin de diversos documentos, comopresupuestos municipales, padrones de beneficiarios de los comits y contratos, recibosu otros documentos indicativos de la adquisicin de los productos para el programa.


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Seccin 1 TRA NSFE RE NC I A SDE L G O BIERN O CEN TRAL A L AS M UN ICIPALIDA D E SE NE L PER: U N A MIRAD A P RO F UN D A ALPR O G RA M AD E L VASO D EL EC HELASPERDIDA SENELCAMINO Fugas en e l Gasto Pblico: Transferencias M unicipales, Vaso de Leche y Sector Edu cacin

La muestra de 100 distritos representa 18% de la poblacin total y 6% de los distritosdel Per (excluyendo Lima y Callao).

La siguiente tabla muestra la poblacin y cantidad de distritos detallados por departamento.

El trabajo de campo se llev a cabo entre diciembre de 2001 y abril de 2002 e incluy 100municipalidades, 393 comits de madres del Vaso de Leche7 y 1 587 hogares beneficiarios.

7 El nmero de comits de madres del Vaso de Leche visitados no es 400 debido a que en algunas de las munici-palidades seleccionadas haban menos de 4 comit s.

(1)Los seis departamentos son: Ancash, Arequipa, Cajamarca, Cuzco, Loreto y

Piura. Se excluy dos provincias de Cajamarca debido a la violencia tnica que reinaba cuando se realiz el

trabajo de campo

(2) Las categoras "no pobre", "pobre" y "pobre extremo" son los primeros tres, los siguientes cuatro y ltimos

tres deciles de poblacin respecti vamente. La medicin de la pobreza y la metodologa para generar deciles

basados en la poblacin se extrajo del MEF

No pobre2

Pobre

Pobre extremo

Total

Poblacin

5 368 550

7 158 523

5 362 441

17 889 514

Tabla 1

Estadsticas de la muestra por estrato

No. de

distritos

230

681

740

1 651

No. de

distritos

14

41

45

100

No. de

distritos

100

337

164

601

Poblacin

2 534 628

3 015 574

1 257 411

6 807 613

Poblacin

1 342 859

1 237 918

651 261

3 232 038

Estrato Per

(excluyendo Lima y Callao)

Sub-poblacin

(6 Dpts.) 1Muestra

Tabla 2Estadsticas de la muestra por departamento

Departamentos Total Muestra

Poblacin No. de distritos Poblacin No. de distritos

Ancash 1 098 662 166 624 919 26

Arequipa 1 092 035 108 194 551 6

Cajamarca 1 106 406 108 555 160 22

Cusco 1 188 242 108 381 311 14

Loreto 733 551 47 469 930 14

Piura 1 588 717 64 1 006 167 18

Total 6 807 613 601 3 232 038 100

Seleccin de las municipalidades en cada estrato:a) Se asign un rango de nmeros a cada municipalidad (siendo la poblacin del distri-

to el tamao de este intervalo).b) Los distritos fueron ordenados dentro del estrato en orden geogrfico para asegurar

su heterogeneidad.c) La poblacin total del estrato dividida entre el nmero que se seleccion de dicho es-

trato fue tomada como el incremento.d) Se seleccion un nmero aleatorio entre 1 y el incremento como punto de inicio.

e) Se escogieron los siguientes nmeros utilizando la seleccin sistemtica: (inicio, inicio+ incremento, inicio + 2*incremento, inicio + 3*incremento, inicio + 4*incremento...).f) Un distrito ingresaba a la muestra si en el barrido sistemtico se escoga un nmero

que estuviera dentro de su intervalo.

La seleccin sistemtica se realiz en funcin a la PPT debido a los tamaos relativosdel intervalo y a que el ordenamiento geogrfico de los distritos aseguraba un barridogeogrfico.

Seleccin de los comits de madres del Vaso de Leche dentro de cada distrito:a) In situ, los encuestadores utilizaron el padrn de comits de la municipalidad para

seleccionar de manera aleatoria cuatro comits.5

b) Si haba cuatro o menos en la municipalidad, todos eran seleccionados para la mues-tra encuestada.

c) De la lista, se escogieron el primero, el ltimo y los dos del medio. Si un comit im-plicaba un viaje de ms de 24 horas desde la municipalidad, ste poda ser reempla-zado por el siguiente de la lista.

Seleccin de los hogares beneficiarios dentro de cada comit de madres del Vaso de Leche:6

a) In situ, los encuestadores utilizaron el padrn de beneficiarios del comit para selec-cionar de manera aleatoria cuatro hogares.

b) Se escogieron el primero, el ltimo y los dos del medio de la lista. Si no haba nin-guno disponible para la encuesta, se poda escoger el siguiente hogar de la lista.

c) Si un encuestador encontraba un hogar registrado pero que no reciba asistencia, de-ba reportar el hecho y seleccionar otro hogar.

La siguiente tabla compara la poblacin y el nmero de distritos por estrato para el Pe-

r (excluyendo Lima y Callao); la sub-poblacin de los seis departamentos y la muestra se-leccionada utilizando el mtodo arriba indicado. Como se puede apreciar, los seis departa-mentos representan aproximadamente 38% de la poblacin total y 36% de los distritos delPer (excluyendo Lima y Callao) y tiene una buena distribucin de distritos por estrato.

5 Para el estudio piloto, se estableci la siguiente regla: 3 comits de Vaso de Leche si haba menos de 3 0 comitsen total, 4 si el nmero de comits se encontraba entre 30 y 70 y 5 si haba ms de 70 comits.6 Cuando se llev a cabo el estudio piloto, el proyecto no inclua formalmente encuestas a los beneficiarios de loshogares. Se prob un instrumento tentativo en los hogares a fin de evaluar la import ancia y viabilidad de incluir a losbeneficiarios. Por consiguiente, la encuesta fue muy corta y diferente de aquella aplicada a los beneficiarios duranteel trabajo de campo final.


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Seccin 1 TRANS FERE NC I ASD E L G O BIERN O C ENTRAL A L AS M UN ICIPALIDA D E SE NE L PER: U NA MIRAD A P RO F UN D A AL P RO G RAM A D ELVASO D EL EC HELASPERDIDA SENELCAMINO Fugas e n el Gasto Pblico: Transferencias M unicipales, Vaso de Leche y Sector Edu cacin

En el mbito de hogar beneficiario: comparacin del nmero de raciones consumidaspor todos los miembros del hogar con el nmero de raciones recibidas por el hogar (nivelde hogar beneficiario).

Beneficiarios EmpadronadosHogarFuga5HH = 1 [ ]Miembros que ConsumenHogar

2. LAS TRANSFERENCIAS DEL GOBIERNO CENTRAL A LAS MUNICIPALIDADES

Los recursos municipales provienen de dos fuentes bsicas: las transferencias del gobiernocentral y los ingresos locales. Las transferencias del gobierno central incluyen Foncomun yVaso de Leche (VdL) para todas las municipalidades y Canon Minero y Canon/SobrecanonPetrolero para algunas de ellas.

Las transferencias del gobierno central representan un importante porcentaje del ingresototal a nivel distrital, especialmente en el caso de municipalidades pequeas y ubicadas enreas rurales, que tienen muy pocas posibilidades de generacin de ingresos. Para los distri-tos ubicados fuera de Lima de la muestra de este estudio, las transferencias, en promedio, re-presentan el 72% del ingreso total y entre los distritos de estratos de pobreza extrema puedenrepresentar ms del 90% del ingreso total. Por ello, es imperativo contar con un estudio de

las transferencias del gobierno central a fin de entender las finanzas pblicas a nivel distrital.En 2001, las cuatro transferencias principales del gobierno central alcanzaron un total de

S/. 1,9 mil millones a escala nacional (aprox. US$ 560 millones). 8 La ms cuantiosa es elFoncomun, que represent 1,4 de los S/. 1,9 mil millones. La segunda transferencia del go-bierno central en funcin de su magnitud es el Vaso de Leche, que totaliz US$ 97 millonesen 2001. Esta transferencia, a diferencia de las otras, est destinada especficamente a lacompra de productos del programa.

La transferencia que ocupa el tercer lugar de las cuatro ms importantes es el Canon/So-brecanon Petrolero que totaliz S/. 128 millones (aprox. US$ 37 millones) en 2001. Sin em-bargo, la cifra total se presta a confusiones, debido a que el Canon/Sobrecanon Petrolero so-lamente se distribuye entre los distritos ubicados en regiones productoras de petrleo. Para lasmunicipalidades que son sujeto de recibir esta transferencia puede representar la misma can-tidad de recursos, y en algunos casos una cantidad mayor, que las del Foncomun (dentro de lamuestra esto se aplica a ocho distritos del departamento de Loreto, productor de petrleo).

Por estas razones, las fugas, retrasos, volatilidades e ineficiencias asociadas al procesode ejecucin de estas transferencias, tienen un impacto considerable en las finanzas muni-cipales.

8 Segn estadsticas nacionales del MEF.

1.3. EL CLCULO DE LAS FUGAS

Sobre la base de la informacin recogida, la metodologa para el clculo de las fugas delas transferencias de Foncomun, Canon Minero, Canon/Sobrecanon Petrolero y Vaso de Le-che fue la siguiente:

Del gobierno central a la municipalidad: comparacin de la cantidad de transferenciadel gobierno central (estadsticas oficiales) con la cantidad de transferencia reportada por lamunicipalidad (encuesta municipal).

Cantidad reportada por MunicipalidadFuga2 = 1 [ ]Cantidad Reportada por MEF

En el caso especfico del Vaso de Leche se calcul tambin lo siguiente:

En el mbito municipal: comparacin de la transferencia del gobierno central recibidapor la municipalidad (encuesta municipal) con el valor de los productos distribuidos segnel padrn municipal de los comits. El valor se calcula multiplicando las cantidades especi-ficadas en el padrn de distribucin municipal por el precio (obtenido del contrato, recibou otro documento) de cada producto distribuido.

i(Cantidadi x PrecioiFuga2MUM = 1 [ ]Monto transferidoMUM

De la municipalidad al comit: comparacin de las cantidades de cada producto distri-buido (padrn municipal de los comits) con las cantidades recibidas por el comit (encuestaa los comits) por cada uno de los cuatro comits encuestados en cada municipalidad. Obsr-vese que se cambian los valores del clculo de fugas anterior a cantidades en este clculo.

Cantidad RecibidaCOMFuga3COM = 1 [ ]Cantidad Registrada en Padrn MunicipalCOMDel comit de madres al beneficiario: comparacin de la cantidad recibida por el co-

mit por beneficiario (encuesta a los comits) con la cantidad recibida por los beneficiarios

(encuesta a hogares beneficiarios).

Cantidad RecibidaBeneficiarios HHFuga4 = 1 [ ]Cantidad RecibidaBeneficiarios COM

( )( )


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Seccin 1 TRANS FEREN CIA SDE L G O BIERN O CEN TRAL A L AS M UN ICIPALIDA D E SE NE L PER: U N A MIRAD A P RO FUNDAA L P R O G RA M AD E L VASO D EL EC HELASPERDIDA SENELCAMINO Fugas e n el Gasto P blico: Transferencias M unicipales, Vaso de Leche y Sector Edu cacin

estndar de estos cambios mes a mes. La siguiente tabla describe detalladamente las volati-lidades de Foncomun, Canon/Sobrecanon Petrolero y Vaso de Leche en el ao 2001. La me-dicin de la dispersin es el grado en el que varan las volatilidades dentro de cada una delas categoras subclasificadas.

Tabla 4

Volatilidad de las transferencias a las municipalidades en 20011

(Porcentajes)

Foncomun C anon/Sobrecanon Pet. Vaso de Leche

Categora Volatil idad Dispersin Volatilidad Dispersin Volatil idad Dispersin

Lima 4,9 4,1 n.d.(2) n.d. 0,3 1,6

Urbana 5,5 4,2 n.d. n.d. 0,2 1,2

Rural 2,9 3,2 n.d. n.d. 0,5 2,6

No. deobservaciones 177 n.d. 177

Resto del pas 6,3 3,4 13,4 6,9 11,6 30,3

No pobre 6,1 3,8 9,2 3,1 10,0 56,8

Pobre 6,0 3,6 11,6 4,7 8,1 22,2

Pobre extremo 6,5 3,2 18,8 8,4 15,4 23,9

Urbana 5,7 3,8 10,4 4,1 5,2 19,5

Rural 6,5 3,2 15,7 7,7 14,7 33,9

Pequea 4,0 3,1 13,2 5,0 10,7 34,9

Mediana 8,2 1,7 15,5 9,4 15,3 26,3

Grande 9,4 0,8 12,4 5,7 10,5 21,7

Ms accesible 6,8 3,3 10,3 5,0 9,5 27,5

Menos accesible 5,5 3,5 16,4 7,2 14,2 33,3

Distrito 5,8 3,4 13,4 6,8 12,1 28,9

Capital provincial 9,6 0,5 13,8 7,4 7,7 39,7

No.

de observaciones 1 642 142 1 642(1) Desviacin estndar de los cambios porcentuales mes a mes de 2001

(2) El departamento de Lima no recibe Canon/Sobrecanon Petrolero

Fuente: Estadsticas oficiales a escala nacional, MEF

La volatilidad de Foncomun, a su vez, no es considerablemente diferente entre los dis-tritos urbanos y rurales o entre estratos pobres, pero es el doble en los distritos ms grandes(segn medicin de sus poblaciones proyectadas al 2001). La volatilidad del Canon/Sobre-canon Petrolero, por su parte, es un poco ms alta en los distritos pobres, rurales y alejadosdel Per. Este hallazgo es interesante considerando que la frmula de asignacin no vara a

De estas cuatro transferencias, slo el Canon Minero no vara de mes a mes. Terica-mente, la transferencia VdL no debera variar mes a mes, pero como se ve en la tabla, estono ocurre as. Foncomun y Canon/Sobrecanon Petrolero son porcentaje s de una cantidad va-riable (principalmente el impuesto nacional a las ventas en el caso del Foncomun y la pro-duccin de petrleo ad valorem en el caso de Canon/Sobrecanon Petrolero). La volatilidadimplcita en el caso de estas dos transferencias es una fuente de apuros para las municipali-dades, pues dependen de ellas para las finanzas internas de proyectos a largo plazo.

Se calcularon los cambios porcentuales en las cantidades de mes a mes para las cuatrotransferencias principales. La volatilidad de las transferencias se defini como la desviacin

Tabla 3

Transferencias totales a las municipalidades en el 2001 (1)

(En dlares EE.UU.)

Foncomun Canon Canon Vaso de Leche Total

Minero /Sobrecanon

Petrolero

Per 400 023 180 23 765 654 37 461 817 97 148 245 558 398 895

Lima 72 466 783 714 003 n.d. 33 753 411 106 934 197Urbana 69 482 021 691 650 n.d. 33 359 639 103 533 311

Rural 2 984 762 22 353 n.d. 393 772 3 400 887

No. de

observaciones 177 171 n.d. 177 N.A.

Resto del Per 327 556 397 23 051 651 37 461 817 63 394 833 451 464 698

No Pobre 76 066 085 5 692 301 9 924 653 15 642 446 107 325 483

Pobre 132 062 598 8 603 523 17 670 749 24 705 129 183 041 999

Pobre extremo 119 427 714 8 755 827 9 866 416 23 047 259 161 097 216

Urbana 152 245 705 9 629 748 20 840 016 30 939 959 213 655 428

Rural 175 310 692 13 421 902 16 621 801 32 454 874 237 809 270

Pequea 65 758 919 3 206 004 3 916 796 8 990 266 81 871 986

Mediana 50 188 784 3 515 896 5 744 644 10 333 395 69 782 718

Grande 211 608 694 16 329 751 27 800 377 44 071 173 299 809 994

Ms accesible 239 125 681 17 287 765 22 227 123 46 727 882 325 368 452

Menos accesible 88 430 716 5 763 885 15 234 694 16 666 951 126 096 246

Distrital 188 468 161 11 999 547 18 319 805 41 422 875 260 210 387

Capital provincial 139 088 236 11 052 104 19 142 013 21 971 958 191 254 311

No. de

observaciones 1 641 1 296 142 1 641 N.A.

(1) Informacin basada en estadsticas nacionales oficiales

Fuente: MEF


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Seccin 1 TRANS FERE NC I ASD E L G O BIERN O C ENTRAL A L AS M UN ICIPALIDA D E SE NE L PER: U NA MIRAD A P RO F UN D A AL P RO G RAM A D ELVASO D EL EC HELASPERDIDA SENELCAMINO Fugas e n el Gasto Pblico: Transferencias M unicipales, Vaso de Leche y Sector Edu cacin

La tabla anterior presenta las cantidades transferidas por el gobierno central en trminosper cpita. La informacin recogida sugiere que las cantidades de las transferencias per c-pita s se distribuyen de acuerdo a un criterio de pobreza. Esto quiere decir que las munici-palidades del resto del Per reciben ms que aquellas de Lima; las municipalidades extre-madamente pobres reciben ms que las no pobres; y las menos accesibles, ms que las msaccesibles.

2.1. EL FONDO DE COMPENSACIN MUNICIPAL (FONCOMUN)

Se menciona el Foncomun en la sub-seccin 4 del artculo 193 de la Constitucin de laRepblica del Per. Est compuesto por el 2% de los impuestos federales, el 8% de las ven-tas de gasolina, el 5% de embarcaciones de recreacin y el 25% de la renta neta generadapor los casinos y otros establecimientos de apuesta.

La contribucin sobre la base de impuestos a las ventas representa aproximadamente el93% del Foncomun y, por consiguiente, constituye la fuente principal de su variabilidad. LaLey de Impuesto de Promocin Municipal, que permite la redireccin de una porcin de losimpuestos federales, est dictada por el artculo 86 del Decreto Legislativo 776 de la Ley deImpuestos Municipales.

El Foncomun se calcula y distribuye mensualmente a todas las municipalidades, sobrela base de una frmula de asignacin predefinida del Ministerio de Economa (MEF).

El proceso de transferencia es el siguiente. La recaudacin de fondos se centraliza en elBanco de la Nacin (BN); en los primeros cinco das de cada mes, el BN informa a la Di-reccin Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP) del MEF cul ha sido la cantidad recau-dada; esta oficina informa a la Direccin General de Poltica Fiscal (DGPF) para que esti-me la cantidad que deber distribuirse a cada municipalidad. Una vez que se determina ladistribucin, la DGFP informa a la DNPP, quien emite la orden de transferencia al BN. Fi-nalmente, el BN deposita el dinero a la cuenta de cada municipalidad, el cual debera estardisponible para cada municipalidad entre los das 13 y 15 de cada mes.

Segn el personal del MEF entrevistado por nuestro personal, el proceso es automticoy no debera tomar ms tiempo que el previsto.9 Los criterios de distribucin no cambianfrecuentemente, a pesar de que existen ciertos mnimos establecidos que demandaran una

re-asignacin complicada si hubiera un cambio desfavorable en los recursos del fondo dealgn mes determinado. No obstante, los resultados del trabajo de campo indican que lasmunicipalidades enfrentan ciertamente algunos retrasos (ver punto 5.2.)

En principio, el proceso de transferencia del gobierno central a las municipalidades esdirecto y no sugiere ex-ante que haya fugas en este segmento de la cadena. En esta etapa, el

9 La transferencia Foncomun as como las dems transferencias municipales y las finanzas en general todava no seincorporan al Sistema Integrado de Administracin Financiera. Durante el tiempo de elaboracin de este proyecto, laoficina del SIAFse encontraba trabajando con un a muestra de m unicipalidades para integrarlas al sistema.

lo largo del ao. Por lo tanto, un cambio porcentual en los ingresos tributarios (y/o cualquierotro componente del Foncomun) debera implicar un cambio igual en funcin de los por-centajes en las cantidades asignadas a los distritos de manera general. No obstante, obser-vamos que las desviaciones estndar de los cambios porcentuales que se dan mes a mes noson equivalentes. Esto se debe en parte a que estas transferencias tienen un piso incorpora-do (S/. 15 600) y, por lo tanto, las variaciones son asimtricas.

La transferencia Vaso de Leche, sorprendentemente, sufri tambin una volatilidad con-

siderable en el 2001 en los distritos ubicados fuera del departamento de Lima. Los distritosms pobres fueron los ms afectados, con una desviacin estndar del orden de 15 puntosporcentuales para el ao. Esta cifra contrasta con la volatilidad promedio de 0,3% experi-mentada por los 177 distritos de Lima y Callao.

Tabla 5

Transferencias anuales per cpita a las municipalidades en el 2001

(En dlares EE.UU.)

Categora Foncomun Vaso de Leche Canon Minero Canon /Sobrecanonnon

Petrolero

Per 15,35 3,73 1,20 12,51

Lima 8,57 3,99 0,09 n.d.

Urbana 4,00 8,33 0,09 n.d.

Rural 3,33 25,24 0,19 n.d.

N de observaciones 177 177 171 n.d.

Resto del Per 18,61 3,60 1,89 12,51

No pobre 2,96 14,38 1,55 10,97

Pobre 3,54 18,94 2,07 11,16

Pobre extremo 4,35 22,54 1,99 19,47

Urbana 3,14 15,46 1,54 10,22

Rural 4,21 22,73 2,25 17,37

Pequea 4,37 31,97 1,84 48,15

Mediana 4,13 20,05 1,77 19,40

Grande 3,39 16,28 1,92 10,62

Ms accesible 3,39 17,33 1,81 9,81

Menos accesible 4,47 23,72 2,15 20,90

Distrito 3,73 16,98 1,48 11,95

Capital provincial 3,41 21,60 2,69 13,09

N de observaciones 1 641 1 641 1 296 142

Fuente: Encuesta a las municipalidades del resto del pas (febrero de 2002). Encuesta a las municipalidades de

Lima (enero de 2002).


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La ley establece tambin que si existieran recursos disponibles despus de haber cubier-to las necesidades de los beneficiarios principales, se debera prestar atencin a los benefi-ciarios secundarios, que son:

Los nios entre 7 y 13 aos. Los adultos mayores. Las personas que sufren de tuberculosis.

La meta del programa es elevar el nivel nutricional de los infantes, nios pequeos, mu-

jeres embarazadas y madres lactantes y, asimismo, mejorar la calidad de vida de los seg-mentos ms pobres de la poblacin. Dada la evidencia emprica, que identifica a la leche co-mo una fuente nutritiva importante, se opt por distribuir leche y productos lcteos.

Actualmente, el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), a travs de una frmula deasignacin basada en los niveles de pobreza y poblaciones de beneficiarios, realiza transferen-cias mensuales a las municipalidades para su uso en el programa Vaso de Leche (en adelante,programa del VdL). Las cantidades de la transferencia son calculadas por el MEF mediante eluso de ndices de distribucin que se basan principalmente en criterios demogrficos y de po-breza, proporcionados por el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI).

Los gobiernos locales son solamente responsables de la operacin del programa VdL ensu jurisdiccin y funcionan de manera autnoma del gobierno central en cuanto al produc-to que desean distribuir y otros detalles operativos, a excepcin de la definicin de los be-

neficiarios.

Sin embargo, existen dos restricciones importantes impuestas a las municipalidades por elgobierno central. Primero, la totalidad de los fondos del VdL debe destinarse a la compra de-l(los) producto(s) que sern distribuidos. En segundo lugar, el(los) producto(s) deben tener unmnimo de 90% de insumos nacionales (hasta 100% en las reas donde la oferta local puedecubrir toda la demanda). Los productos distribuidos pueden ser leche de cualquier forma y/osustitutos lcteos, y/u otros productos tales como soya, harina de avena, quinua y kiwicha.10

Asimismo, el gobierno central exige que la municipalidad cuente con un comit admi-nistrativo compuesto por el alcalde, 1 empleado municipal, 1 representante del Ministeriode Salud, 3 representantes del grupo de beneficiarios y 1 representante de la asociacin agr-cola/campesina local, debidamente acreditada por el Ministerio de Agricultura.

En general, los distritos ms grandes tienen una oficina entera dedicada al VdL, inclu-yendo a un director y otros empleados que trabajan con dedicacin exclusiva. En distritosms pequeos, frecuentemente, el mismo alcalde o uno de los regidores administra y dirigeel programa.

10 Recientemente, se ha aprobado una nueva ley que requiere que el producto distribuido tenga un mnimo de 207caloras. Sin embargo, las madres no estn satisfechas con el nuevo requisito debido a q ue impli ca que se distribu-yan sustitutos lcteos y estos no les gustan. Las madres han hecho protestas solicitando leche evaporada o fresca.

proceso es bastante sistemtico y el BN cumple una funcin limitada: transferir electrnica-mente los fondos de una cuenta a otra y emitir las notificaciones de recepcin.

La oficina de la DGFP del MEF tiene una frmula que se utiliza para calcular la mane-ra en que se distribuir la cantidad total de los fondos a cada municipalidad. Para los distri-tos ubicados fuera de Lima y Callao, la frmula asigna las cantidades a cada provincia so-bre la base de la tasa de mortalidad infantil y de la poblacin total de dicha provincia. Lafrmula asigna, adems, las cantidades a los distritos por poblaciones a nivel de distrito con

un sesgo hacia las poblaciones rurales (los habitantes rurales tienen peso doble en compa-racin con los habitantes urbanos).

Para Lima y Callao, el objetivo es priorizar los distritos marginales urbanos. Los crite-rios de asignacin considerados son los siguientes:

Poblacin Tasa de analfabetismo en mayores de 15 aos Familias con por lo menos un nio que asiste a la escuela Hogares sin conexin para suministro de agua Hogares sin servicios de alcantarillado Hogares sin electricidad Familias que ocupan viviendas precarias Familias con tres o ms habitantes por habitacin

Todos estos indicadores han sido proporcionados por el Instituto Nacional de Estadsti-ca e Informtica (INEI) y se basan en el censo de 1993.

Hasta diciembre del 2001 (29 de diciembre), la ley estableca que slo hasta el 30% delFoncomun poda utilizarse para gastos corrientes y que por lo menos el 70% deba utilizar-se para gastos de capital. Desde enero del 2002, el Foncomun puede utilizarse libremente,a discrecin de cada municipalidad.

2.2. EL PROGRAMA DEL VASO DE LECHE

En 1984, el entonces alcalde de Lima inici el programa del Vaso de Leche para el reade Lima Metropolitana. Tal como lo sugiere su nombre, este programa consista en distri-buir vasos de leche a nios en edad escolar. Un ao despus, el programa haba crecido has-

ta tener alcance nacional; actualmente, la distribucin no slo se limita a productos lcteos,sino que se ha convertido en una de las transferencias ms importantes del gobierno centrala los gobiernos locales. Alcanz su modalidad actual gracias a la Ley 24059 y el artculo 7de la Ley 27470 (2001). A pesar de que el espritu del programa es el mismo, la organiza-cin ha sufrido un cambio considerable debido a la mayor cobertura. Por ley, los principa-les beneficiarios objetivo de este programa son:

Los nios de 6 aos o menores Las mujeres embarazadas y las madres lactantes


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2.3. EL CANON MINERO

Dictado por los decretos supremos 88-95-EF y 041-97-EF, el Canon Minero es unatransferencia del gobierno central, que distribuye una porcin de las ventas de la minera alas localidades donde se extrajo el mineral. As, el 20% del impuesto a la renta pagado porlas compaas mineras se distribuye a las municipalidades, segn la siguiente relacin:

40% para las provincias y distritos de la regin o regiones 12 de donde se extrajo el mi-neral o donde se ubica la sede principal de la empresa minera.

60% para las provincias y distritos del departamento o departamentos de donde se extra-jo el mineral o donde se ubica la sede principal de la empresa minera (adems de 40%).

El MEF distribuye luego la cantidad total asignada a un grupo de municipalidades sobrela base de una frmula similar a la utilizada para el Foncomun. Dentro de una regin, laasignacin a las provincias se basa en la tasa de mortalidad infantil y la poblacin total dela provincia. De esa cantidad, 20% se retiene al nivel de la municipalidad provincial (capi-tal de provincia) y el porcentaje restante (80%) se distribuye entre las municipalidades de laprovincia sobre la base de sus poblaciones respectivas (tambin en este caso se otorga pre-ferencia a las poblaciones rurales).

En el caso de Lima y Callao, donde el objetivo es dar prioridad a los distritos urbano-marginales, los criterios adicionales utilizados en la distribucin de Foncomun tambin seaplican al Canon Minero.

El proceso de desembolso del Canon Minero es simple. La Superintendencia Nacionalde Administracin Tributaria (SUNAT) deposita los impuestos recaudados en una cuenta es-pecial del BN. La DNPP distribuye luego la cantidad total entre las municipalidades (si-guiendo los criterios mencionados arriba) en doce cuotas mensuales iguales, realizadas porel BN mediante depsitos electrnicos.

Actualmente existe una restriccin que regula el uso de los fondos del Canon Minero.Las municipalidades solamente estn autorizadas a utilizar los recursos obtenidos a travsde esta transferencia para cubrir gastos de capital.

2.4. EL CANON Y EL SOBRECANON PETROLERO

Estas transferencias fueron establecidas por el Decreto Ley 21678 en noviembre de 1976y estn compuestas por un porcentaje de la produccin de petrleo ad valorem.

El Canon es el 10% de la produccin de petrleo ad valorem y se distribuye entre los dis-tritos que se ubican dentro del departamento donde se extrajo el petrleo. El Sobrecanon, a suvez, es el 5% de la produccin de petrleo ad valorem y se distribuye entre los distritos que nose encuentran dentro de un departamento productor de petrleo sino dentro de la misma regin.

12 Las regiones (varios departamentos adyacentes) se crearon bajo el gobierno de Alan Garca.

Es importante destacar que los mismos beneficiarios (las madres) se organizan en comi-ts o clubes de madres. Estas asociaciones, que han aumentado notablemente el capital so-cial de las comunidades, abarcan todo el pas, inclusive las reas ms remotas, y forman unainmensa red nacional.11

Los comits de madres del Vaso de Leche (en adelante, CMVdL) cubren normalmenteun vecindario determinado con un nmero variable de beneficiarios. Por lo general, cuen-tan con una presidenta, una vicepresidenta, una tesorera y una secretaria. Estos cargos son

elegidos por votacin para perodos extensos y por lo general, las encargadas son reelectas,a menos que surjan problemas.

El proceso de transferencia es el siguiente:a) La municipal idad r ecibe la transfere ncia del gobierno centra l. Se deposita una

transferencia mensual en la agencia local del Banco de la Nacin (Tesoro) y senotifica a la municipalidad. La cantidad mensual no vara, excepto en situacionesmuy particulares y, por lo general, la transferencia se realiza cerca del mismo dadel mes.

b) Se elige el producto y, luego, en la mayora de los casos, se elige al proveedor me -diante licitacin pblica. Normalmente la eleccin es por un ao y para toda la ju-risdiccin de la municipalidad. La seleccin del producto o productos vara segn losdiferentes distritos. En algunos casos las madres opinan al momento de escoger elproducto, a travs de encuestas o voto directo. En otros casos, el comit administra-

tivo toma la decisin. Ocasionalmente, es el alcalde quien decide.c) Se prepara un padrn de todos los beneficiarios de cada comit, por categoras.

Normalmente, los CMVdL se encargan de este proceso que, supuestamente, es su-pervisado por la municipalidad. Aunque este padrn debera ser revisado con regu-laridad, esto casi nunca ocurre y la municipalidad no supervisa el proceso. Median-te estos registros, la municipalidad determina la asignacin del producto para cadaCMVdL dentro de su jurisdiccin.

d) La municipalidad (o el proveedor) distribuye el producto a los CMVdL. Segn el ta-mao de la municipalidad, los productos se distribuyen directamente a los comits oa instancias intermedias, como los grupos de comits o centros de acopio (lugares es-peciales donde se recolectan los productos por reas y donde los comits recogen susasignaciones).

e) Las madres (o el beneficiario) recogen su(s) racin(es) en la sede CMVdL. Normal-

mente la sede es la casa de la presidenta del CMVdL y la distribucin se realiza re-gularmente en un determinado da, semana o mes.

El producto se distribuye preparado o sin preparar a los beneficiarios. La decisin de-pende del tipo de producto, de los recursos disponibles, o de la dispersin geogrfica de losbeneficiarios. Cuando los productos no son preparados por el CMVdL, las madres benefi-ciarias los emplean y distribuyen entre sus familiares a su total discrecin.

11 La red social que surge de lasa sociaciones de madres se ha convertid o en una va para que estas comunidades ru-rales y empobrecidas sean escuchadas en el mbit o local, incluso en tem as que no tienen que ver con el pro grama VdL.


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dres del distrito, quienes se renen para elegir a tres de ellas como representantes. Sin em-bargo, en el caso del personal del MINSA, el porcentaje de representantes elegidos y de re-presentantes nombrados es similar (46%).

La frecuencia de reunin de estos comits es principalmente mensual (69%) y trimestral(11%). Mientras que el 74% de las municipalidades ubicadas en reas rurales se rene men-sualmente, slo el 44% de las los de reas urbanas lo hace con esta frecuencia. Asimismo,el 72% de las capitales no provinciales se rene mensualmente, en comparacin con el 39%

de las capitales provinciales.

A pesar de que el 95% de las municipalidades provinciales indic que s contaba con uncomit administrativo del VdL, cuando se les pregunt quin estaba a cargo del programaen la municipalidad, slo el 57% dijo que era el comit. En el caso de Lima, todas las mu-nicipalidades visitadas indicaron que contaban con un comit administrativo del programaVdL, pero solamente en la mitad de stas el comit administrativo estaba a cargo.

En las municipalidades de Lima, el nmero promedio de miembros de comit fue 7, in-

cluyendo al alcalde, distribuidos de la siguiente manera: 1,3 funcionarios municipales, 2,9madres beneficiarias, 1 representante del Ministerio de Salud y 1 productor agrcola local.

3.1.2. Personal muni cipal y gastos del programa

Adems de contar con un comit administrativo para el programa VdL(generalmente in-tegrado por seis miembros), casi todas las municipalidades tienen otro personal trabajandoexclusivamente para el programa. En una de las preguntas de las encuestas a las municipa-lidades, se pregunt acerca del nmero de empleados que trabajan exclusivamente para elprograma VdL. Los resultados fueron los siguientes.

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Tabla 7

Institucin a cargo del programa VdL en la municipalidad

(Porcentaje)

Institucin a cargo Municipalidades del resto del pas Municipalidades de Lima

% Tamao de la muestra % Tamao de la muestra

Comit Administrativo 57 57 50 7

Alcalde 27 27 21 3

Director del programa 2 2 21 3

Regidor 12 12 - -

Otros 0 0 7 1

No sabe/no especifica 2 2 - -

Total 100 100 100 14

Fuente: Encuesta a las municipalidades del resto del pas (febrero de 2002). Encuesta a las municipalidades de Lima

(enero de 2002).

El Canon y Sobrecanon se distribuyen de manera equitativa entre las provincias13 del de-partamento y luego en el mbito de distrito sobre la base de indicadores tales como pobla-cin, rea geogrfica, si la capital es provincial o departamental o si la poblacin es mayora 100 000 habitantes.

3. CARACTERSTICAS DEL PROGRAMA DELVASO DE LECHE

3.1. ORGANIZACIN

3.1.1. El comit admini strativo

La ley establece normas complementarias para la puesta en marcha del programa delVdL. El artculo 2 sobre la organizacin exige que se forme un comit administrativo delVdL en cada municipalidad. Este comit debera ser reconocido a travs de una resolucinmunicipal, con la previa aprobacin del Concejo. No obstante, a pesar de las exigencias deley, no todas las municipalidades encuestadas cuentan con un comit administrativo para elprograma: en muchos casos, slo los alcaldes o regidores municipales se encuentran a sucargo. Segn nuestro trabajo de campo, el 96% de las municipalidades cuenta con un comi-t administrativo para el programa VdL, con un porcentaje ligeramente mayor entre las mu-nicipalidades de reas urbanas (98%), comparado con el 95% de las municipalidades dereas rurales.

Los comits se componen, en promedio, de 1,5 funcionarios municipales, 3 madres be-neficiarias, 1 representante el Ministerio de Salud y 1 productor agrcola local. El nmeropromedio de miembros totales de un comit administrativo es 6,5.

La seleccin de los miembros del comit del VdL se realiza por eleccin o por nombra-miento. En la mayora de los casos, las tres madres beneficiarias son elegidas por las ma-

13 En los departamentos de Loreto y Ucayali, la distribucin a n ivel provincial es proporcional a su participacin en laproduccin. En Piura y Tumbes, no se hace diferencia en la distribucin entre provincias.

Tabla 6

Seleccin de los miembros de los comits administrativos del VdL

(Porcentajes)

Madres beneficiarias Personal de MINSA

Eleccin Nombramiento Tamao de Eleccin Nombramiento Ambos Tamao dela muestra la muestra

Urbano 100 0 26 27 55 18 11

Rural 92 8 51 59 41 0 17

Total 95 5 77 46 46 7 28

Fuente: Encuesta a las municipalidades del resto del pas (febrero de 2002).


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Algunas diferencias entre las municipalidades urbanas y rurales fueron que las administra-ciones urbanas gastan en promedio tres veces ms en el programa VdL que las rurales(S/.5 721frente a S/. 1 219). Es importante mencionar que en asuntos de transporte relacionado con elprograma, las municipalidades rurales gastan ms que las urbanas (S/. 434 frente a S/. 259).

Los gastos operativos de las municipalidades ubicadas en reas menos alejadas fueron deS/. 3 444 por mes, mientras que en reas ms remotas fueron de S/. 848. Finalmente, las capi-tales provinciales gastan S/. 4 023, mientras que las no provinciales gastan solamente S/. 1 786.

3.1.3. Nmero de beneficiarios (total y por tipo)

El programa VdL, creado mediante la Ley 24059, tiene el propsito de servir a infantesy nios pequeos entre 0 a 6 aos, as como a madres gestantes y lactantes. Sin embargo, laley tambin seala que una vez que se haya cubierto a esta poblacin objetivo, se podr in-cluir a nios de 7 a 13 aos, adultos mayores y personas infectadas de tuberculosis (TB).

En las provincias (excluyendo Lima), la encuesta a las municipalidades arroj un totalde 645 346 beneficiarios del VdL. El nmero promedio de beneficiarios del VdL por muni-cipalidad fue 6 688, dividido de la siguiente manera: 56%, nios entre 0 y 6 aos; 13%, ni-os entre 7 y 13; 13% madres; 4% adultos mayores; 0,16% pacientes con TB y 15% perso-nas que pertenecen a otras categoras14. Cabe resaltar que el 10% de las municipalidades in-cluidas en la encuesta no contaba con informacin de beneficiarios por tipo.

En el caso de Lima, el nmero promedio de beneficiarios del VdL por municipalidad fue9 234. Sin embargo, 9 de las 20 municipalidades encuestadas no contaban con informacinacerca de los beneficiarios, por lo que el promedio se basa en cifras proporcionadas por 11 mu-nicipalidades. En cuanto a las categoras de beneficiarios, los resultados son los siguientes: el43% son nios entre 0 y 6 aos; el 35%, nios entre 7 y 13; el 5%, madres gestantes y lactan-tes; 10%, adultos mayores; el 6%, pacientes con TB y el 2%, personas de otras categoras.

Como se mencion anteriormente, en muchos casos no haba informacin disponible portipo de beneficiario. As fue, por ejemplo, en la provincia de Alto Amazonas del departa-mento de Loreto. En los comits de Casero San Fernando y Casero Bolognesi, el padrnde beneficiarios no se estaba desglosado por tipos de beneficiarios y el producto fue distri-buido al jefe de familia o al representante de la familia, sobre la base del nmero total de

miembros de la familia. En muchos casos, lo que tienen es una lista de habitantes que fun-ciona como padrn. Se dieron casos simil ares en los distritos de Balsapuerto y Lagunas, ubi-cados en la provincia mencionada. En los comits de estas dos reas visitadas, el productose distribuye de manera equitativa a cada representante de la familia, sin tomar en cuenta lacantidad de miembros de la familia o beneficiarios.15

14 Estas otras categoras incluyen nios de 0-13 aos sin distincin entre las categoras 0-6 y 7-13 (61% del 15%) ynios y adultos mayores y pacientes con TB.15 Estas poblaciones indgenas de la selva peruana tienen una estructura social radicalmente diferente y l a exclusinde algunos miembros de una t ribu/ pueblo del pro grama del VdL contravendra las tradiciones de la comunidad.

Al momento de diferenciar entre municipalidades urbanas y rurales, los resultados mos-traron que la mayora de las municipalidades rurales tienen entre 1 y 4 empleados en el pro-grama VdL. A su vez, el 40% de las municipalidades urbanas tiene ms de 4 empleados ex-clusivamente dedicados a las operaciones del VdL; y el 17% ms de 8 empleados trabajan-do exclusivamente para el programa VdL(mientras que en reas rurales este mismo porcen-taje no tena ninguno).

Cuando se analizaron los gastos municipales operativos relacionados con el programa V dL,

se encontr que las municipalidades del resto del pas gastaron en sueldos el 66% del total gas-tado en el programa, y las municipalidades de Lima, 50%. Los gastos de transporte relaciona-do con el programa representaron el 15%, tanto para Lima y el resto del Per. Otro porcentajeimportante (17% fuera de Lima y 28% en Lima) fue el de artculos varios, que incluye gastosde supervisin, mantenimiento de cuentas, viticos, tarifas bancarias, combustible, manteni-miento de vehculos, servicios de transporte, fumigacin y limpieza y materiales de oficina.

Tabla 8

Personal municipal

que trabaja exclusivamente para el programa VdL

(Porcentaje)

Personal % Tamao de la muestra

Entre 1 y 4 82 64

Entre 5 y 8 9 7

Nadie 4 3

Ms de 8 5 4

Total 100 78

Fuente: Encuesta a las municipalidades del resto del pas (febrero de 2002).

Municipalidades del resto del pas Municipalidades de Lima

Promedio % Tamao de Promedio % Tamao de(S/.) la muestra (S/.) la muestra

Sueldos 1 665 66 76 848 50 16

Artculos varios 428 17 76 480 28 16

Transporte relacionado

al programa 383 15 76 261 15 16

Servicios de

almacenamiento 46 2 76 100 6 16

Total 2 522 100 76 1 689 100 16

Tabla 9

Gastos promedio del programa VdL

(En nuevos soles)

Fuente: Encuesta a las municipalidades del resto del pas (febrero de 2002). Encuesta a las municipalidades de Lima

(enero del 2002).


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tualiza su informacin una vez al mes, mientras que slo el 27% de las capitales provincia-les as lo hace. El anlisis por poblacin urbana y rural, muestra los siguientes resultados:

La informacin acerca de la frecuencia de actualizacin de padrones indicada por lasmunicipalidades puede contrastarse con la informacin sobre la antigedad del padrn pro-porcionada por las municipalidades durante este trabajo de campo. De las 97 municipalida-des que cuentan con padrones, las fechas de la ltima actualizacin oscilaron entre marzode 2001 y febrero de 2002. Sin embargo, la mayora de ellas (62%) fueron actualizadas endiciembre de 2001 (cerca de un mes y medio de antigedad); 30% en enero de 2002; 3% afebrero de 2002 y el 5% restante tena padrones cuya ltima actualizacin haba sido ante-rior a diciembre de 2001.

En el caso de las municipalidades de Lima, se observ que la frecuencia de la actualiza-cin de padrones es principalmente anual (33%), seguida de una frecuencia mensual y tri-mestral (27% en cada caso).

Los padrones del comit del VdLdeberan contener informacin sobre el nmero de be-neficiarios por categoras y las cantidades de los productos recibidos por la municipalidady las cantidades distribuidas a cada beneficiario. Sin embargo, en muy pocos casos del res-to del pas, los padrones incluan la cantidad entregada a cada beneficiario o familia. Por logeneral, el padrn del comit es slo una lista de beneficiarios, o en el caso de las munici-palidades de la Amazona, una lista de habitantes de cada poblado.

3.2. PRODUCTO

Una de las leyes que rige el programa VdL establece que el total de los recursos del pro-grama debe asignarse para el financiamiento de raciones de alimentos. En aquellas reasdonde la oferta del producto cubre la demanda, la racin de alimento debe estar compues-ta en su totalidad por productos nacionales. Los productos pueden ser leche en cualquierade sus formas y/o productos lcteos enriquecidos y/o sustitutos lcteos que contengan porlo menos el 90% de componentes nacionales, como quinua, kiwicha, cebada, arroz, soya,entre otros.

Esta ley indica tambin que los productos adquiridos para el programa VdL deben dis-tribuirse entre los beneficiarios y en todos los casos debern ser preparados por los CMVdL.

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Seccin 1 TRANS FERE NC I ASD E L G O BIERN O C ENTRAL A L AS M UN ICIPALIDA D E SE NE L PER: U NA MIRAD A P RO F UN D A AL P RO G RAM A D ELVASO D EL EC HELASPERDIDA SENELCAMINO Fugas e n el Gasto Pblico: Transferencias M unici

Perdidas en El Camnio PVL

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