pb_decisores
-
Upload
catedra-regional-unesco-mujer-ciencia-y-tecnologia-en-america-latina -
Category
Documents
-
view
214 -
download
0
description
Transcript of pb_decisores
1
Documento elaborado por Gloria Bonder y Mónica Rosenfeld en el marco de la iniciativa:
“Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina”
2011
2
Documento elaborado por Gloria Bonder y Mónica Rosenfeld en el marco de la iniciativa “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina” (IDRC - PRIGEPP- FLACSO).
Dirigido a decisores /as políticos/as, técnicos y profesionales especializados (gubernamentales
y de ONGs) en el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas locales,
interesados en integrar los derechos de las mujeres y la equidad de género como ejes de la
gestión.
Editora:
Anabella Benedetti
Publicación del Área Género, Sociedad y Políticas - FLACSO- Argentina. 2011
Se prohíbe la reproducción total de este documento sin previa autorización.
3
ÍNDICE
1. Introducción……………………………………………………………… 4
2. Descentralización: Soluciones, ilusiones y realidades…. 4
3. La Gestión Local, una cuestión de Derechos y
Participación Ciudadana……………………………………………… 7
4. Procesos inclusivos de participación ciudadana desde la perspectiva de las mujeres…………………………………….. 15
5. Recomendaciones ……………………………………………………. 16
Bibliografía…………………………………………………………………………..18
Anexos…………………………………………………………………………………20
4
I. Introducción
El propósito de este documento es
compartir los principales hallazgos de
cuatro estudios realizados en Bolivia,
Ecuador, El Salvador – Honduras y
Paraguay1, en el marco de la Iniciativa
“Descentralización y Derechos Humanos de
las Mujeres” (ver en anexo) impulsada por
International Development Research
Centre (IDRC) en Asia, África y América
Latina. En esta última Región fue
coordinada y gestionada por el Área
Género, Sociedad y Políticas, FLACSO –
Argentina.
Su interés primordial es aportar nuevos conocimientos para el diseño, aplicación y
evaluación de políticas públicas locales que tomen en cuenta la perspectiva de
derechos humanos de las mujeres y la equidad social y de género, creando las
condiciones de oportunidad institucional y política que las viabilicen.
S e presenta en anexo una breve síntesis de cada uno de los proyectos. Los resultados
de las investigaciones son expuestos en los apartados siguientes.
2.- Descentralización: Soluciones, ilusiones y realidades
2.1.- La ruta de los procesos de descentralización y la gestión local
La descentralización como proceso socio-institucional incide, directa o indirectamente,
en la gobernabilidad y en los modos de ejercer la ciudadanía. Ha adquirido mayor
preeminencia en América Latina a partir de la década de los 90 produciendo una
tensión con la centralidad histórica de los Estados latinoamericanos vis a vis la mayor
autonomía que reclaman los gobiernos locales y las organizaciones sociales de base
comunitaria.
Poco antes, a mediados de los 80, tras la crisis de los Estados de Bienestar, la mayoría
de los países comenzaron a experimentar alguna forma de descentralización político –
administrativa y/o sectorial desde los gobiernos centrales hacia los territorios sub –
nacionales (provincias, municipios, departamentos, etc.). Estos procesos fueron
1 Entre 2006 -2008
En enero de 2006 IDRC y el Área Género, Sociedad y Políticas, FLACSO – Argentina abrieron una convocatoria para la presentación de proyectos de investigación relativos a la “Descentralización y derechos humanos de las
mujeres en América Latina y el Caribe
Se recibieron más de 80 propuestas y 4 resultaron seleccionadas para su implementación. En los apartados que se presentan las temáticas abordadas por cada uno de los estudios, sus principales hallazgos y recomendaciones para la elaboración e implementación de políticas.
5
promovidos de ´arriba hacia abajo´ por las agencias multilaterales de crédito
(especialmente el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo) basándose
en diversos argumentos.
• Las recomendaciones iniciales de políticas públicas descentralizadoras mostraron
un fuerte sesgo privatizador en la prestación de servicios básicos. Ello generó
serios conflictos en algunos países y localidades con comunidades indígenas y
campesinas, y fueron básicamente sus mujeres las que percibieron amenazado su
acceso a los servicios, especialmente al agua2.
• Conforme avanzaba la década de los 90, la fundamentación para promover la
descentralización se desplazó hacia la defensa de las instituciones y la
gobernabilidad a nivel local. “El énfasis pasó de una obsesión por ´retirar al Estado´
a la de ´traerlo de vuelta´, pero bajo la condición de descentralizarlo” (Beall, J
2006).
El Banco Mundial (1997) en su Informe sobre el Desarrollo Mundial admitió que en
la etapa previa hubo “un retiro excesivo del estado” y que, en cierta medida, los
gobiernos debían “volver a re - territorializarse” en el nivel local. Ello resultaría en
una mayor eficiencia y eficacia en la gestión de los servicios públicos por parte de
los gobiernos locales, al tiempo que propiciaría una democracia de mejor calidad,
basada en la participación social, la transparencia y rendición de cuentas.
• Finalmente, la descentralización fue una condicionalidad que impuso la
cooperación internacional a los países para el otorgamiento de créditos para
desarrollo (Informe Banco Mundial 1997). Esta modalidad de ejecución fue
denominada de ´arriba hacia abajo´. (Ver en anexo Andamiaje de la
Descentralización)
La creencia en las calidades inherentes del gobierno “localizado” frente al centralizado
se aceptó sin cuestionamientos. “La agenda de la política neoliberal mundial asumió
como verdad la ineficacia y rigidez del gobierno central, así como la capacidad de
respuesta del gobierno local eran intrínsecas a él. El Estado Central pasó de constituir
una debilidad a un enfoque de descentralización puramente administrativa” (Jo Beall.
2006).
Los gobiernos de la región, anclados desde hace siglos en la lógica ´estado – céntrica´
fueron erráticos en la aplicación y ejecución de las políticas de descentralización. Sin
embargo, algunas experiencias analizadas en los estudios muestran que - mucho antes
y simultáneamente a estos procesos de ´arriba hacia abajo´ - asomaron gobiernos
locales autónomos (Arocena, J. 2002) de la mano de movimientos sociales (indígenas,
localistas, de mujeres) que demandaron por su reconocimiento identitario y por una
2 Esta fue la antesala de la “Guerra del agua” en Bolivia y uno de los factores que dieron lugar a la
emergencia del liderazgo de Evo Morales.
6
mayor participación en las decisiones de gobierno. Ello impulsó la emergencia de
nuevas institucionalidades creadas de ´abajo hacia arriba´ con modalidades
asamblearias, foros vecinales, mesas de concertación, experiencias de planificación
participativa y cambios en la ingeniería de algunos Estados locales (Arboleda M, 2010;
Gutiérrez y Arratia, 2009; Herrera, M. 2009).
Estas dos formas de descentralización (como prescripción “desde arriba” y/o como
demanda “desde abajo”) son los extremos de un arco variado y rico de combinaciones
sociales y políticas.
2.2. - Lo local, ¿el ámbito más propicio?
Los procesos de descentralización ponen en juego varios relatos que se expresan, por
ejemplo, en las siguientes coordenadas:
• aquella que resalta la crisis de las capacidades de los Estados centrales para dar respuestas adecuadas y oportunas a las necesidades de la población,
• la que valoriza la historia de lucha por los de derechos e identidades locales
• la que sostiene un imaginario social que coloca en la pequeña comunidad la satisfacción de los deseos genuinos de las personas por una mejor calidad de vida, seguridad, más y mejores vínculos sociales, cooperación y cuidado.
Abonando a estas sensaciones - aunque resuelta desde un punto de vista estrictamente
mercantil en la mayoría de nuestras abarrotadas ciudades latinoamericanas- la
especulación rentista e inmobiliaria tradujo este deseo de seguridad y protección en la
construcción - a pocos minutos del centro - de barrios cerrados custodiados, para quienes
están en disposición de solventarlos, por ejércitos de guardias privados (Svampa, M 2001).
• Por su parte, la sociedad civil – cada vez más atenta y calificada – demanda más calidad y
presencia del gobierno local para garantizar las condiciones básicas de la vida cotidiana. Se
espera que quienes ocupen cargos de responsabilidad en ese nivel estén preparados, o
tengan una reputación de honestidad o experiencia en la gestión de modo de dar
repuestas eficaces a problemas complejos (servicios públicos domiciliarios, seguridad
ciudadana, empleo, etc.) de las poblaciones.
Desde el ángulo político-administrativo, los municipios también asoman como
instancias de poder expectables en el escenario político, no sólo local sino nacional y
global para quienes desean iniciar, fortalecer o consolidar una carrera política con base
en la gestión gubernamental. En este último aspecto, Sergio Boisier (2004) señala que
los territorios locales de América Latina se insertan en la globalización al punto de
7
“convertirse paulatinamente y según sea su escala, en los nuevos actores de la
competencia internacional por capital, tecnología y mercados”3.
“Lo local” genera así múltiples representaciones en la diversidad de actores y actoras
que coexisten en el espacio, según sus intereses y lógicas propias.
Sin embargo, por más eficiente y convocante que sea la gestión local, es indudable que
no podrá satisfacer las fuertes expectativas que se le atribuye. Por ello es previsible
que permanezcan niveles de malestar de las comunidades frente a cuestiones que
trascienden el municipio e incluso al nivel nacional, por ejemplo las problemáticas
ligadas al consumo y venta de drogas, el desempleo juvenil, y en cierto modo la
inseguridad urbana (temas de naturaleza global).
¿Qué estrategias políticas y técnicas harían falta para captar e integrar al espacio local
la diversidad de voces, anhelos, experiencias, sueños y propuestas de distintos grupos
sociales, entre ellos las mujeres, como condición del buen gobierno local4? ¿De qué
manera la descentralización local/territorial, producto de las reformas del Estado de
las dos últimas décadas contribuyó o, por lo contrario, obstaculizó la protección de los
derechos civiles, políticos, sociales, económicos y/o culturales de las mujeres y de las
niñas?
3. La Gestión Local, una cuestión de Derechos y Participación Ciudadana
3.1- ¿Qué nos dicen los estudios?
En principio confirman investigaciones previas que demuestran que después de 20
años de promover, condicionar y aplicar políticas de descentralización político–
administrativa en instancias sub–nacionales de la Región por parte de agencias de
cooperación multi y bilateral, gobiernos nacionales (centralistas) y otros actores, ésta
continúa siendo un proceso inacabado, discontinuo e incompleto (Cos Montiel, F.
2006). Son muy escasas, en términos relativos, las experiencias locales innovadoras en
las que se manifiesta una impronta participativa de mujeres y varones, una gestión
abierta al diálogo y a la diversidad, y a la participación equitativa de ambos géneros en
la toma de decisiones. En general, estas iniciativas son sistematizadas, reconocidas y/o
premiadas (Arocena, J, 2008) - como el caso de Cotacachi en Ecuador.
Aunque no en todas se planifiquen políticas integrando sistemáticamente el enfoque
de género, en algunas que describiremos más adelante se han creado condiciones para
3 Lo local no es contrapunto de lo global, sino más bien un fenómeno que el autor denomina
“Glocalización” en el que se muestra la coexistencia e implicancia recíproca y simultánea de lo universal y lo particular. Robertson Roland (1997). 4 Naila Kabeer (2003) llama la atención sobre el hecho de que tras comprobar - en la década de los 90
persistencia de la pobreza, las agencias de cooperación internacional instaron a los gobiernos a relevar las voces de los pobres, habida cuenta de su imposibilidad para influenciar las políticas que afectan directamente sus vidas.
8
la participación de la comunidad en general, que abrieron senderos para el
empoderamiento de las mujeres y para el reconocimiento de sus organizaciones en las
decisiones políticas y en la gestión de un mejor gobierno.
La mayoría de las otras experiencias, ignora casi por completo la discriminación por
motivos de género, la considera formalmente en la periferia de sus políticas, o se
dirigen y convocan a las mujeres en sus roles tradicionales de ´madres de familia´.
La descentralización alerta a la diversidad social y responsable por la inclusión de
grupos marginalizados como las mujeres, continúa siendo un desafío a la capacidad de
gestión de los gobiernos sub nacionales, los cuales muy pocas veces dan entidad
política a la discriminación de género. Por tanto, no suelen estar preparados para
desencadenar y llevar adelante procesos que deriven en la mejora de las condiciones
de las mujeres en los territorios, tomando en cuenta su carácter insoslayable, su
complejidad y la necesidad de coordinación entre los diferentes niveles (nacional,
provincia o departamental y local).
Encontramos, en cambio, sobradas experiencias que reproducen en los gobiernos
locales el centralismo del gobierno nacional y la invisibilidad de las demandas de
autonomía por parte de las mujeres (Herrera, M. 2010).
3.2.- Del poder central al poder local
Uno de los logros más importantes alcanzados por la ciudadanía en los procesos de
descentralización de la década de los 90, fue la elección de alcaldes/alcaldesas por el
voto popular. Sin embargo, ello no resolvió por sí mismo la autonomía local, ni la
gestión de lo público.
De los estudios surge que las transferencias de competencias a los niveles locales no
siempre (o más bien casi nunca) van acompañados de los recursos suficientes y
oportunos5, ello se vuelve especialmente problemático en los municipios pobres con
baja capacidad de recaudación y tiene incidencias directas en el ejercicio de los
derechos de las mujeres.
Las cuotas de poder que llevan implícitas las transferencias de competencias y fondos
al nivel local generan fuertes resistencias en el nivel central.
Por ejemplo, en Paraguay la descentralización del sector salud derivó
responsabilidades y fondos a los Consejos Locales de Salud, dispositivos de
participación multiactoral creados ad hoc para gestionar la operatoria. El nivel central
o las áreas competentes resistían demorando las transferencias o reteniendo los
5 En el caso de El Salvador y Honduras, los municipios elegían cuál competencia solicitar para su
transferencia. La elección se vinculaba con las capacidades de los recursos humanos existentes o con la ecuación costo- beneficio de la transferencia. Los municipios con recursos naturales aprovechables solicitaban, en general, la competencia de Turismo.
9
insumos. Esta actitud se manifestó en dos aspectos: por un lado, un cambio en la
lógica institucional que es percibida como una pérdida de poder (aunque el nivel
central conserve el rol fiscalizador de la operatoria). Por el otro, la dificultad de
reconocer que otros/as actores /as, por fuera del sistema de salud (representantes de
las comunidades, por ejemplo) puedan ejercer un rol protagónico en la organización y
control de gestión del servicio.
Desde otro punto de vista, el Estado central interviene con sus políticas y programas y,
muchas veces, irrumpe en los territorios locales con “permiso” del Estado local o sin él.
Por cuestiones político–partidarias, competencia o simple arbitrariedad, desautoriza y
deslegitima a las autoridades municipales, restando la oportunidad de fortalecerlas e
ignora también cualquier tipo de articulación que pudiera sostener el gobierno local
con organizaciones sociales y de mujeres. La relación Estado central – local tiende a ser
dilemática, aun cuando el municipio alcance grados crecientes de autonomía.
Un dilema similar se expresó en la relación de las organizaciones de la sociedad civil y
de mujeres con ambos niveles estatales
(nacional y local). Morena Herrera (2010)
observa que estas organizaciones, sobre todo
las de inscripción nacional, no frecuentaban
la interlocución con el Estado central. Sólo en
los últimos años reorientaron su mirada e
intervención hacia lo local. Ello implicó una
revisión de sus concepciones acerca del
papel del Estado, y de su propio rol en
contextos descentralizados, por ejemplo
respecto de la construcción de alianzas y de
formas de ejercer la ciudadanía en los niveles
locales (ver recuadro).
3.3 Mantener el status quo o transformarlo
Los procesos de descentralización “de
arriba hacia abajo” han sido - por razones
ya mencionadas - erráticos y ambivalentes,
como lo fue también la participación de las
mujeres de los países en que se realizaron
los estudios. Sus organizaciones no
alcanzaron a incidir los procesos de
descentralización en términos de sus
derechos y la equidad de género. Pese a
este panorama general, las investigaciones
mostraron algunas experiencias
"Las organizaciones de mujeres tuvieron que aprender que el Estado no es un ente monolítico; que sus expresiones locales no siempre representan las mismas tendencias nacionales y centralistas; que hay fisuras sobre las que es posible intervenir, para ampliarlas y hacer cambios, o al menos para canalizar una parte de sus demandas, a pesar de la visión de un Estado nacional y central, al que se le demanda, se le presiona y/o se le opone. Desde esta mirada, la idea de construir nuevas institucionalidades de género, surge precisamente de quienes están en los márgenes, de quienes no tienen el poder y la investidura para hacer estos cambios”. (Herrera, M 2010).
…“Sin embargo, mientras los actores sociales y el
estado local se establecían, las políticas oficiales,
inicialmente favorables a la descentralización,
mostraban resistencias a una reforma
democratizadora del Estado, a rescindir su
verticalidad, a acercar la decisión sobre políticas y
competencias a los territorios, a dinamizar el
desmontaje de las lógicas tradicionales de dominio
de las localidades, indios, afros, mujeres y
economías comunitarias o domésticas son
minorizadas. Esta contradicción subyacerá en las
políticas de descentralización oficial la cual
tomará un carácter de facilitadora del descargo
del Estado respecto de sus
responsabilidades”(Arboleda, M 2010)
10
renovadoras de la gestión local.
Éstas cuentan con autoridades locales y una sociedad civil organizada que permitieron
“desmontar las lógicas de dominación presentes en la reproducción de la relación
central – local.” (Arboleda, M. y otros 2010)6.
Un ejemplo de ello se observó en el municipio de Suchitoto (El Salvador) que se
autodenomina como ´una ciudad en la que vale la pena vivir´. Cada vez más parejas
jóvenes y artistas urbanos migran allí para “apostar a una vida mejor”. El alcalde, un
joven economista y político promisorio, respondió con convicción a las demandas de
participación y diálogo de una sociedad civil alerta a la gestión local y a las agendas
sociales y políticas vigentes a nivel global (medio ambiente, equidad de género,
desarrollo humano, ciudadanía).
Las áreas municipales espejaron esta agenda. En relación a los derechos de las
mujeres, el Concejo Deliberante integraba de manera paritaria a mujeres y varones y
se desarrollaron proyectos de comunicación desde las Oficinas de la Mujer en
articulación con las del alcalde. Estas acciones apelaron a valores éticos y justicia de
género como, por ejemplo, la campaña anual coincidente con la temporada alta de
turismo: ´Suchitoto, ciudad libre de explotación sexual´.
3.4. El Estado nacional y la cooperación internacional
Los países de la Región mantienen una fuerte dependencia de la cooperación
internacional. Por ejemplo, en Bolivia se confirmó que las mayores inversiones en riego
están solventadas con fondos
provenientes de estos organismos.
Ello planteó limitaciones para los
gobiernos municipales en el
ejercicio y control directo sobre el
uso de los sistemas de riego y de
los procedimientos (administrativos
y de condicionalidades).
“Prácticamente no tienen ninguna
injerencia ni en el diseño ni en la
6 …“Sin embargo, mientras los actores sociales y el estado local se establecían, las políticas oficiales, inicialmente
favorables a la descentralización, mostraban resistencias a una reforma democratizadora del Estado, a rescindir su
verticalidad, a acercar la decisión sobre políticas y competencias a los territorios, a dinamizar el desmontaje de las
lógicas tradicionales de dominio de las localidades, indios, afros, mujeres y economías comunitarias o domésticas
son minorizadas. Esta contradicción subyacerá en las políticas de descentralización oficial la cual tomará un
carácter de facilitadora del descargo del Estado respecto de sus responsabilidades” (Arboleda, M y otros 2010).
“En ninguno de los casos investigados, los gobiernos
municipales plantearon la necesidad de desarrollar
políticas sobre género y riego adecuadas al contexto
socio-cultural. En algunos casos hubo recomendaciones e
iniciativas aisladas sobre la introducción del enfoque de
género en los proyectos de riego. Por ejemplo, en el
municipio de Entre Ríos se destaca la participación de
mujeres en el mantenimiento y operación de sistemas de
riego y no así en el diseño ni construcción de la
infraestructura. En Llauquinquiri, las autoridades
municipales cuestionan a las instituciones interventoras y
a las organizaciones locales, que establecen normas de
participación en la construcción de la infraestructura que
excluyen a las mujeres…“ (Gutiérrez, Z . Arratia, 2009).
11
supervisión de los sistemas debido, entre oras cosas, a las limitaciones de personal
municipal especializado en riego” (Gutiérrez, Z y Arratia, M. 2009)7.
Ante la ausencia de políticas locales sobre riego, municipios y subprefecturas
adoptaron los requisitos y criterios formulados por las instituciones financieras, sin que
éstas respetasen o al menos dialogaran con las comunidades y etnias en torno a sus
propias concepciones sobre el agua, acceso y uso. En este sentido, Arocena (2004)
advierte que frente a la debilidad de los municipios rurales, es de mayor importancia
evaluar y ponderar sus condiciones institucionales y de contexto para la
descentralización.
Otro ejemplo de El Salvador y Honduras demostró que la mayoría de las Oficinas
Municipales de la Mujer (OMM) estaban financiadas por la cooperación internacional,
siendo ésta una de sus fragilidades en términos de sustentabilidad y autonomía. Aún
en los municipios en los que las OMM se encontraban integradas a los organigramas,
como en Suchitoto, los fondos asignados eran muy bajos o casi inexistentes8.
Se advierten, no obstante, diferencias en las políticas de cooperación entre las
agencias involucradas. En algunos casos la investigación demostró modalidades de
relación paritaria entre ellas y los gobiernos locales y/o las organizaciones de la
sociedad civil (municipios alternativos de Ecuador), respeto por la singularidad local y
aliento a la participación; mientras que en otros predominaron relaciones más
jerárquicas y menos previsibles respecto de la continuidad, lo cual fragilizó las
iniciativas y limitó el logro de resultados deseados.
3.5. Descentralización: transparencia y rendición de cuentas
Ambas dimensiones de esta tensión aparecen en la literatura especializada como una
de las premisas que sustentan y legitiman la descentralización (Cos Montiel. F 2006).
En los resultados de los cuatro estudios se observó que las organizaciones de mujeres
son las más interesadas en intervenir en torno a esta cuestión; de hecho, es un eje
fundamental de su estrategia de participación en la esfera pública.
Se evidencia, sin embargo, que la práctica de pedir cuentas no es extendida en América
Latina. Aún en circunstancias en las que organizaciones sociales la demandaron,
7 “La importancia de los hallazgos del estudio realizado en Bolivia, radica en la identificación de una diversidad de
concepciones culturales de derechos colectivos de agua, en los que existe un entramado complejo de relaciones de clase, etnia y género. También pone en evidencia que las intervenciones (de políticas públicas o de las agencias de cooperación) refuerzan los derechos individuales y excluyentes. La principal conclusión es que los derechos colectivos son también una opción para el ejercicio de equidad social y de género. Este aporte tiene un vínculo directo con la operacionalización del pluralismo legal en los derechos de agua”. (Gutierrez, Z y Arratia, M. 2009). 8 También en este punto aparecen nuevamente las organizaciones de mujeres demandando y desplegando
considerables esfuerzos para impulsar modelos de cogestión para la movilización de recursos externos que, por un lado, ayuden a sufragar los costos de mantener y desarrollar los servicios y programas de acción positiva y, por otro, comprometan la asignación de recursos públicos de los gobiernos municipales.
12
“…existe una brecha entre los discursos que reconocen la importancia de la contraloría
social y la práctica social que no exige claramente la rendición de cuentas a
funcionarios públicos, quienes viven como agravio el que se les demande información
sobre sus acciones de gobierno y la inversión pública” (Herrera, M y otros. 2009).
No obstante, encontramos casos emblemáticos, como el Municipio de Cotacachi9,
Ecuador, cuya experiencia ilumina una vía posible para resolver las múltiples tensiones
entre descentralización - transparencia y fortalecimiento de la democracia. El alcalde -
representante del movimiento indígena y apoyado por otros movimientos sociales
locales - encontró en el presupuesto participativo su mejor estrategia para fortalecer
la democracia y la cohesión social. La Asamblea Popular es el órgano más importante
para la toma de decisiones, en ese ámbito se resuelve el diseño, organización y
distribución del presupuesto municipal. Se conforma con representantes de
comunidades campesinas, indígenas y mestizas. Este dispositivo ejerce un control
permanente sobre las autoridades, los procedimientos administrativos y de gestión, y
en el cumplimiento de las políticas, planes, programas e inversiones decididas por la
comunidad.
Cotacachi es el único ´Estado social de derecho´10 a nivel local, uno de los pocos
existentes luego de que esta figura fuera integrada a la nueva Constitución ecuatoriana
de 199811. Tras 12 años de gestión al momento de finalizar el estudio, el 90% de la
población accedía a agua segura y electricidad, contaba con un sistema de salud que
combinaba la medicina occidental y ancestral, un programa de combate a la violencia
de género con un protocolo de interculturalidad (replicado en otros municipios),
diversos proyectos de producción agroecológica, nuevas infraestructuras urbanas y
rurales -se han creado o mejorado escuelas, mercados, centros de salud, casas
comunitarias, calles, plazas, parques, etc.-, una obra extensa que no sólo le ha valido al
municipio premios y distinciones nacionales e internacionales sino que ha logrado un
“nuevo paisaje político en el cual es usual que la autoridad se transfiera a indígenas,
afros, campesinos, jóvenes y mujeres” (Arboleda, M. y otros 2009)
9 El Cantón Cotacachi está ubicado al norte de Quito, en la Provincia de Imbabura. Tiene alrededor de
38.000 habitantes, de los cuales el 20% residen en el área urbana y el 80% en la rural. La multiplicidad étnica y cultural es característica de este municipio: El 60% de la población es indígena quechua; el 35% blanco-mestizo y el 5% afro-ecuatoriano. (Procesos y mecanismos de inclusión de las mujeres indígenas en la gestión local. (El Presupuesto Participativo de Cotacachi. I Distinción del Observatorio Internacional de la Democracia Participativa. Barcelona S/F) 10
El Estado Social de Derecho es una figura contenida en la Constitución Ecuatoriana para premiar a los gobiernos locales que alcanzan un alto estándar en el cumplimiento de los derechos humanos. 11 Observatorio Internacional de la Democracia Participativa, Barcelona 2008. www.oidp.org
13
3.6. Procesos de modernización e individuación en contextos culturales diversos
Contexto 1: Habilitación a los derechos de las mujeres
El caso del municipio de Nabón13 (Ecuador) muestra cursos de acción que intentaron
armonizar estas dos dimensiones. El Cantón contaba con una destacable estrategia de
desarrollo económico local, enfocada en las mujeres. La alcaldesa, maestra mestiza,
comprometida con el trabajo social parroquial, fue convocada por una organización
social de mujeres indígenas para postularse al cargo. Su liderazgo personal y social la
traccionó hacia un liderazgo político, que derivó en la innovadora y premiada gestión
pública del Cantón.
La prioridad de su gestión -en un municipio feminizado (55% de mujeres) y el noveno
más pobre de Ecuador- fue la ampliación progresiva de sistemas de riego para 3000
familias y las políticas productivas
para la generación de ingresos. Estas
estrategias favorecieron sobre todo a
las mujeres pobres y jefas de hogar,
mientras se recuperaron suelos
donde la tierra era yerma.
Se estableció un sistema de
planificación continua y producción de información para la toma de decisiones,
monitoreo y evaluación de las políticas públicas. Se favoreció el acceso de niños, niñas
y adolescentes escolarizados/as a las tecnologías de información y comunicación,
instalando computadoras de última generación en todas las escuelas primarias y
secundarias. Se promovió el empoderamiento de las mujeres y de las organizaciones
sociales, el gran legado de la alcaldesa. “La estrategia productiva fue fundamental para
mejorar las condiciones de vida de las mujeres, igual importancia tuvo el recolocarlas en un
lugar simbólico de mantenimiento y reproducción de los procesos productivos, con lo cual la
esfera “pública productiva” aparece como propia también de las mujeres. Aunque la
sobrecarga laboral continua siendo un problema, cuentan hoy con redes de servicios y
condiciones que las ayudan: Nabón tiene hoy una red vial y de servicios que cubren al 90% de la
población”. (Arboleda, M y otros. 2009)
12
“La estrategia fue gestada en un proyecto participativo que se planteó superar la coyuntura y los logros episódicos o de pequeña cobertura en el combate a la pobreza. Así se decidió: a). territorializar las intervenciones a escala del municipio; b). asegurar sinergias articulándolas al conjunto de acciones en el territorio; c). potenciar la actoría de los sujetos sociales con mecanismos participativos de toma de decisiones y rendición de cuentas, en especial de las mujeres que constituyen mayoría en el territorio; y d). establecer una institucionalidad articuladora, en este caso, el municipio” (Arboleda, M y otros 2010) 13
Nabón se encuentra al sudeste, a unas 7 hs de Cuenca. Tiene 15.121 habitantes, de los cuales sólo el 7% residen en la zona urbana, el 93 % restante es población rural dispersa. Conviven en el mismo territorio diversas etnias y comunidades indígenas. Es el 9º más pobre del país (87,9% de NBI y 55,7% de indigencia). Antes de esta gestión de gobierno los servicios básicos (agua potable, unidades básicas sanitarias, alcantarillado y recolección de desechos sólidos) cubrían apenas el 20% de los hogares.
La alcaldesa “…Fue electa en 2000 y adoptó la
propuesta de desarrollo local, enfoque en el que se
formó antes de postularse, en la Universidad de
Cuenca. Luego, la propuesta de gobierno fue elaborada
participativamente y enfocada a combatir las pobrezas
a largo plazo, evitando la coyuntura, a empoderar a las
comunidades de base y a construir equidad12
. (Arboleda, M y otros 2009)
14
Contexto 2: Comunidad vs. Individuación
Los casos relativos a los sistemas de riego analizados en Bolivia nos permiten observar
el pasaje y circulación que realizan las comunidades indígenas y campesinas entre los
patrones culturales tradicionales y la modernidad.
Se detectó que todos los sistemas de riego estudiados están vinculados al mercado,-
actividad en la que las mujeres son protagonistas - mediante la oferta y demanda de
mercancías y de mano de obra, con una importante influencia mutua entre pueblos y
ciudades cercanas. Lo singular de cada cosmovisión sobre la vida y la naturaleza que
tienen las diversas etnias y comunidades campesinas está siendo sistemáticamente re-
significado en el contacto con otras cosmovisiones.
En las localidades en las que se asientan los sistemas de riego, se registró una dinámica
de migración generalizada con importantes flujos internos e internacionales de
varones y de mujeres. En general, se verificó que las culturas y estilos de vida de las
comunidades se hibridan, se mixturan con los valores y patrones culturales que
aportan los procesos de globalización. Algunas se sienten amenazadas por la
urbanización, al tiempo que la agricultura va desapareciendo o es sólo una de las
estrategias para obtener un ingreso y acceder al consumo. En otras, por el contrario,
ésta continúa siendo la principal fuente de recursos locales.
Frente a este panorama, las autoras del estudio de Bolivia señalan “…. los escenarios
locales en los que se encuentran los sistemas de riego son diversos, heterogéneos y
sobre todo muy dinámicos. Ello hace referencia al contacto intercultural y a las
diversas formas en que la cultura local se construye permanentemente y es el resultado
de la afirmación de la cultura propia y del contacto cultural” (Gutiérrez, Z y Arratia, M.
2009).
3.7. Invisibilidad - Visibilidad de la desigualdad de género en el ámbito local
La mirada sobre esta tensión es clave para nuestras reflexiones.
La muy baja visibilidad de las desigualdades de género en los ámbitos locales
contradice los discursos más optimistas respecto de la descentralización, con sus
augurios de mayor democratización, relaciones cara a cara, transparencia y seguridad;
un modelo en el que las mujeres - acostumbradas a desenvolverse con comodidad en
las zonas cercanas (físicas y simbólicas) a la esfera doméstica – podrían aprovechar
para aumentar sus posibilidades de participación en la esfera pública.
Una vasta literatura y los resultados de las investigaciones reseñadas aquí, muestran
que la descentralización por sí misma no asegura estas previsiones (Cos Montiel, F
2006) y en muchos casos pueden reproducir situaciones de subordinación y captura
del poder local por parte de élites que no reconocen ni se comprometen con el avance
hacia la equidad de género (Beall, J. 2006. Kabeer, N. 2003. Massolo, A. 2005).
15
Es frecuente encontrar a las mujeres en los barrios y localidades más pobres
ejerciendo tareas voluntarias de promoción social, como “agentes” mediadoras entre
el Estado social (nacional /local) y las comunidades. Madres cuidadoras, facilitadoras
comunitarias o promotoras de salud (entre otras nominaciones) que recorren los
territorios de toda América Latina, refrendando
una visión de las mujeres como sujetos de
necesidad, responsables del cuidado y no como
sujetos de derechos14.
No obstante se analizaron experiencias más
innovadoras de gestión local, como vimos en los
ejemplos reseñados de Ecuador y el Salvador, en
las cuales las mujeres han ido asumiendo roles
protagónicos en el espacio público y demostrando
su capacidad estratégica para modificar situaciones de desigualdad y contribuir a
calificar la democracia.
4. Procesos inclusivos de participación ciudadana desde la perspectiva de las mujeres
Las experiencias locales de descentralización y buen gobierno reseñadas en este
documento, permiten responder algunas de las preocupaciones que dieron origen a la
iniciativa “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres y Niñas en América
Latina y el Caribe”.
De los casos estudiados, los más “exitosos” fueron aquellos en que se articularon de
manera virtuosa (i) una gestión abierta a la escucha (demandas, necesidades, ideas,
propuestas), (ii) la presencia de organizaciones sociales y de mujeres activas y alertas
a las condiciones de oportunidad que abrieron las políticas públicas locales, (iii) la
existencia y sostenibilidad de espacios de participación, con acciones deliberadas para
la integración de las mujeres de manera igualitaria.
Se ha probado también que en algunas experiencias se rediseñó la institucionalidad
municipal en las funciones internas y que existió una organización integrada que
favoreció la lógica de cooperación, interdisciplinariedad e intersectorialidad. Por
ejemplo, en el municipio urbano de Santa Tecla (El Salvador) se verificó que las
cuestiones relativas a la violencia contra las mujeres fueron asumidas
simultáneamente por la Secretaría de Salud, de Justicia y la OMM, cuyos integrantes
comparten fundamentos y criterios sobre la justicia de género y derechos de las
mujeres. Estos acuerdos fueron sustentados en la reflexión y aprendizaje adquiridos en
las instancias de formación de las y los profesionales.
14
Alejandra Massolo sistematiza los diversos posicionamientos de las mujeres en el espacio público como proyección de su rol doméstico, como intermediarias del bienestar para otros y en pocas situaciones como agentes
de cambio en el desarrollo local.
“….De igual manera, tienden a identificar el papel de las mujeres como factores de éxito en los proyectos de desarrollo comunitario, básicamente porque aportan de forma gratuita la mano de obra no calificada, pero en muy pocas ocasiones las consideran a la hora de decidir la selección de personal para puestos retribuidos”. (Herrera M. 2009)
16
5. Recomendaciones
Siguiendo a Manuel Castells (1997) la innovación democrática debiera ser la
dimensión más transformadora del papel que asumen progresivamente los gobiernos
locales.
Los estudios demuestran que esta disposición para la innovación implica dar cabida, al
menos, a los siguientes retos:
� Una activa y valorizada participación ciudadana a través del diseño y puesta en
marcha de dispositivos y encuadres metodológicos que articulen al gobierno local
con las organizaciones de sociedad civil, asegurando -en forma deliberada - la
participación de las organizaciones de mujeres.
� Establecer vínculos fluidos y productivos de cooperación entre todos los actores
sociales de nivel local, nacional e internacional. Relevar, sistematizar y difundir
información de las organizaciones sociales y ONGs existentes en los territorios, según
perfiles y experticias (de defensa de derechos, capacitación en diversos temas, salud,
violencia basada en patrones de género, etc.). Promover acuerdos entre y con ellas,
que viabilicen la construcción de tramas socio–institucionales de cooperación, tal
como se relevó en algunos de los ejemplos presentados.
� Producir cambios en la estructura municipal de manera tal que - en pasos sucesivos -
“sea espejo” de las nuevas prioridades. Ello incluye, la redistribución interna de
recursos humanos y financieros y la apertura externa a la interlocución con otros
actores/as tendiente a desarrollar un mejor gobierno.
Para hacer avanzar políticas locales descentralizadas y concientes de los derechos de
las mujeres resulta indispensable:
• Realizar buenos diagnósticos participativos – económicos y socio – culturales - de
necesidades, demandas, anhelos, preocupaciones y saberes de las comunidades,
atentos a la diversidad de género, étnica, etárea y religiosa, entre otras.
• Incluir la indagación sobre ventajas comparativas del nivel local respecto de sus
recursos naturales, económicos, humanos y proponer modos para aprovecharlas
en beneficio del desarrollo local y humano y de la generación de oportunidades de
empleo, en especial para las y los jóvenes.
• Invertir en recursos humanos locales para llevar a cabo estos diagnósticos de
forma periódica, creando canales para que sus resultados se difundan
ampliamente en la comunidad y sirvan como insumo valioso para la planificación
de políticas integrando estas variables. Avanzar, al mismo tiempo, en la formación
de estudiantes y profesionales jóvenes de ambos sexos para ocupar roles de
liderazgo en el nivel local, estimulando sus capacidades creativas.
17
• Planificar políticas (y presupuestos vinculados) 15 en temáticas que impulsen la
innovación productiva y social. Propiciar alianzas con universidades (públicas y
privadas), empresas con asiento territorial y /o regional, escuelas técnicas, entre
otras, para desarrollar, por ejemplo:
� cuestiones relacionadas con la creación, acceso y uso estratégico de las
Tecnologías de Información y Comunicación (TIC).
� aplicaciones de los avances científicos para el desarrollo productivo que
beneficien equitativamente a mujeres y varones.
� gestación de prácticas interculturales en los espacios educativos y culturales,
desde la perspectiva de derechos humanos, derechos de las mujeres,
interculturalidad y equidad de género, entre otros.
• Crear y sostener espacios de participación y acción ciudadana propiciando la real
contribución de las organizaciones sociales de todo tipo, incluyendo las integradas
por mujeres de distintas condiciones sociales y etáreas.
• Favorecer el establecimiento de puentes de intercambio y colaboración con
universidades, empresas, ONGs y otros gobiernos e instituciones locales,
nacionales e internacionales.
Una opción plausible para sustentar estos procesos de planificación y prospectiva, es la
creación de una oficina de estadísticas cuanti – cualitativa, análisis y producción local
de información y conocimiento. Ello permitiría a las autoridades (i) contar con datos
oportunos para la toma de decisiones y (ii) realizar el seguimiento y evaluación
sistemática de los progresos de las políticas locales de equidad de género y derechos
humanos de las mujeres.
Volviendo a Manuel Castells, queda por delante el desafío de avanzar en la
descentralización y democratización de los gobiernos locales.
15
Los estudios evidenciaron que la integración de mujeres y varones al ejercicio ciudadano de co – producir de manera participativa el presupuesto local, favoreció su compromiso con el municipio y con las políticas públicas, ejercieron un mayor control y transparencia de la gestión del gasto. Al mismo tiempo, este ejercicio, trajo una fuerte rédito político a los gobiernos locales que así lo decidieron.
18
Bibliografía
Documentos de las investigaciones
Bolivia. Arratia Jiménez Marina y Gutiérrez Pérez, Zulema. Derechos colectivos de agua
y equidad de género en el nuevo estado plurinacional de Bolivia. Cochabamba, Estado
Plurinacional de Bolivia. Julio de 2010
Ecuador. María Arboleda, Stalin Herrera, Alejandra Santillana y Nancy Carrión, con
aportes de Lissete Coba, Margarita Aguinaga y Javier Rodríguez. De actoras a autoras:
la construcción de la autoridad pública de las mujeres en procesos de democratización
local. Las experiencias de Cotacachi, Nabón, Esmeraldas y Cayambé. Quito, Agosto de
2010
El Salvador y Honduras. Herrera Morena. Benavidez, Mirna y Chistrine Damon. Desde
Abajo y lo Local: La autoría de las mujeres creando nuevas institucionalidades de
género. FUNDE, IDRC – FLACSO. El Salvador 2010
Paraguay. Coordinadores, Patricio Dobrée y Clyde Soto. Equipo de investigación: Edgar
Giménez, Lilian Soto, Raquel Escobar, Esperanza Martínez, Desirée Masi y Diana
Rodríguez. “La descentralización de la salud en Paraguay: ¿Un aporte para la igualdad
de género?”, Paraguay 2009
Textos consultados Arocena, José (2008): “Los desafíos de la descentralización y la participación ciudadana en el Uruguay”. En Cuadernos para el Desarrollo Local. Diálogos por la Descentralización. Los nuevos gobiernos locales: la nueva institucionalidad y su incidencia en el desarrollo local. Programa de Desarrollo Local ART. Uruguay. ------- (2002): “El desarrollo local: un desafío contemporáneo”. Editorial Taurus. Montevideo. Uruguay. Bauman, Zygmunt (2003): Comunidad. En busca de seguridad en un mundo hostil. Siglo XXI. Madrid. Beall, Jo. (2006): Derechos de la mujer y Desarrollo. Documento base de la Iniciativa “Descentralización y Derechos Humanos de las Mujeres en América Latina y el Caribe. London School of Economics and Political Science Development Studies Institute. Decentralization, IDRC. Boisier, Sergio (2004): Desarrollo territorial y descentralización. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente. Revista eure (Vol. XXX, Nº 90), pp. 27-40, Santiago de Chile.
19
Bonder, Gloria (2002): Mainstreaming: Avatares de una estrategia de incorporación de la equidad de género en las políticas públicas. PRIGEPP – FLACSO. Buenos Aires- Argentina. Castells, Manuel y Borja, Jordi (1997): “Local y Global. La gestión de las ciudades en la era de la información”. Editorial Taurus. Madrid. Castells, Manuel. “¿Hacia el Estado en Red?, Globalización económica e instituciones políticas en la era de la información (1998): Ponencia presentada en el Seminario sobre “Sociedad y reforma del estado”, organizado por el Ministerio de Administracao Federal e Reforma Do Estado, Republica Federativa do Brasil. Sao Paulo. Cos Montiel, Francisco (2006): Desarrollo de una Agenda de Investigación sobre las “Descentralización y Derechos de las Mujeres en América Latina y el Caribe”. Documento Conceptual. Unidad de Género. IDRC – Canadá 2005.
Massolo, Alejandra (2007). Nueva institucionalidad de género en América Latina. UN-INSTRAW: Santo Domingo
------- (2005): Las mujeres, los gobiernos locales y la descentralización. En Gobiernos Locales y Mujeres. Nº9. Vol.3 Urbared.
------ (2003): Políticas públicas locales de equidad de género. Una innovación de la gestión municipal. En “El municipio, Un reto para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres”. Comp. Alejandra Massolo y Dalia Barrera Bassols. Instituto Nacional de la Mujeres, UNDP. México.
-------- (2002): En el espacio local: oportunidades y desafíos para el empoderamiento de las mujeres. Una visión latinoamericana. Jornadas sobre género y desarrollo. Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, País Vasco.
Kabeer Naila (2006): Lugar preponderarte del género en la erradicación de la pobreza y las metas del desarrollo del milenio. Editores IDRC – CRDI y Plaza y Yáñez. Canadá 2006 Observatorio Internacional de la Democracia Participativa, Barcelona 2008. www.oidp.org. Robertson Roland (1997): Glocalización: tiempo-espacio y homogeneidad - heterogeneidad. En: Zona Abierta, N° 92-93, 2000. Del artículo original publicado en Featherstone, Lash y Robertson, Global Modernities, Sage, Londres. Rondinelli, Denis (1989): “Analyzing decentralization policies in developing countries: political–economy framework”. Development and Change, vol. 20, USA
Svampa, Maristella (2001): La vida en los countries y barrios privados. Editorial Biblos.
Buenos Aires.
22
ANEXO II
El andamiaje de la descentralización
Dennis Rondinelli (1989)16, autor de referencia en este tema, propone una tipología que da nombre a cuatro formas en las que se presenta la descentralización política – administrativa17 en vínculo con la distribución del poder.
Tipo de
descentralización
¿Cómo se distribuye el poder?
Desconcentración Redistribución de poder de decisión y de responsabilidades financieras y de
administración entre varios niveles del gobierno central, hacia oficinas no
localizadas en la capital
Delegación Transferencia de poder de decisión y administración sobre funciones públicas a
organizaciones semiautónomas, no totalmente controladas por el gobierno
central pero responsables, en último término, ante éste. Por ejemplo: empresas
públicas, corporaciones de desarrollo regional o unidades ejecutoras de proyectos
oficiales
Devolución Transferencia de autoridad, financiamiento y administración hacia gobiernos
locales. Particularmente, hacia municipios que eligen por voto popular sus alcaldes
y concejos, cobran sus impuestos y tienen independencia para tomar decisiones
de inversión. Sin embargo, se debe tomar en cuenta que en la mayoría de los
países de América Latina los municipios disponen de escasos recursos, carecen de
personal calificado y no son, en su mayoría, lo suficientemente extensos para
proveer servicios en forma económicamente eficiente.
Privatización Se espera que los servicios sean provistos por empresas, grupos comunitarios,
cooperativas, asociaciones voluntarias privadas, individuos, pequeñas empresas
informales y otras organizaciones no gubernamentales. Esta categoría ocupa un
amplio rango que recorre desde permitir que la provisión de bienes y servicios (o
algunos de ellos) se exponga a la competencia económica hasta asociaciones
(partenariados) entre agencias públicas y empresas privadas.
16
Rondinelli, Denis. “Analyzing decentralization policies in developing countries: political–economy framework” 1989, Development and Change, vol. 20, USA 17
Se destaca la descentralización política - administrativa por sobre las demás, en tanto ella explica la tensión entre el poder central y el local.