Patricia BenaventeMinisterio de Economía y Finanzas

Lima-Perú

Salvador de Bahía, Brasil, mayo 2010

Concesión de Aeropuertos en el Perú: algunas lecciones

aprendidas

Agenda

1. ¿Porqué se concesiona en el Perú?

2. Un poco de historia3. Problemas regulatorios4. Algunas soluciones5. El rol del sector académico6. Conclusiones

CONTEXTO - ESTABILIDAD MACROECONÓMICA

Sobresaliente crecimiento económico

Perú continuará con buen índice de crecimiento en la región

Producto Bruto Interno (Variación % anual)

Fuente: FMI, Latin Focus Consensus ForecastsFuente: Banco Central de Reserva del Perú y MEF* Cifras estimadas por el MEF

Sin embargo…• El Perú enfrenta importante déficit de

infraestructura (US$ 37,000 millones aprox.)• Altos costos logísticos (29% de las

exportaciones), que afectan su competitividad (TLC´s EEUU, UE, Japón).

• Según el Índice de Competitividad Global 2009-2010, el Perú se ubica en los siguientes puestos:– General: 78– Calidad de Infraestructura: 97– Calidad del transporte aéreo: 87

• Varios países de América Latina comparten una historia similar.

Un poco de historia en concesiones aeroportuariasHace más de 10 años que se concesiona en el Perú, pero

su Ley de APP (Decreto Legislativo 1012), es apenas de 2008 (agosto).

2001: Se concesiona el principal aeropuerto del Perú (AIJCH): Típica concesión BOT, autosostenible, por 30 años.

2006: Se concesiona 12 aeropuertos regionales, en paquete.Concesión cofinanciada, por 25 años (Estado paga

inversiones y parte de los costos de operación).2010: En proceso de concesionar 7 aeropuertos

regionales en el Sur (segundo semestre).Se acaba de aprobar el plan de promoción del

Aeropuerto de Chinchero-Cuzco.El resto de aeropuertos son administrados y operados

por CORPAC (empresa pública)

Regulación sectorial: Licencias, autorizaciones, normatividad sobre seguridad, medio ambiente, expedientes técnicos y planes maestros de desarrollo aeroportuario.

Regulación económica y supervisión contratos: Regulación de las tarifas y acceso, opina nuevas concesiones y renegociaciones

Representa al Estado en la suscripción del contrato de concesión.

OSITRAN: ReguladorOpina, supervisa cumplimiento de los contratos de concesión y regula mercados no competitivos.

Diseña los contratos de concesión y lleva a cabo el proceso de licitación

Proinversión: Licitante

MTC: Concedente

Sectores

MTC Identificación

Proyectos

MEFProtege equilibrio Fiscal

PROINVERSIÓN

Promoción

OSITRAN Regulación Supervisión

contrato

El modelo institucional: roles diferenciados y evitar ser juez

y parte

El Modelo RegulatorioSector-MTC: Determina objetivos y expedientes técnicos

que son incorporados a procesos de promoción; alineados a planes de desarrollo en política sectorial (no al corto plazo)

Promotor: Los objetivos del Estado NO se agotan el día de la firma!

Regulador: Balancear el interés de promover la mayor cobertura-calidad de infraestructura, la sostenibilidad de la oferta con el interés de promover la eficiencia y la equidad. Opina antes de la firma y en las Renegociaciones.

Min. Economía: Debe medir impacto fiscal, la sostenibilidad de la deuda pública, protege estructura inicial de asignación de riesgos, determina nivel de cofinanciamiento y otorgamiento de garantías no financieras.

El Modelo RegulatorioLey de APP´s – Principios para todas entidades públicas

participantes: Valor por dinero Transparencia Competencia Asignación adecuada de riesgos Responsabilidad Presupuestal

Son aplicables en diseño, promoción, supervisión-regulación y eventual renegociación de la APP.

Hay experiencia en concesiones, falta desarrollar institucionalidad en la aplicación de esos principios (lineamientos, fortalecer capacidades públicas)

Para que funcione, quien concede, quien promociona y quien supervisa y regula, no debería ser la misma entidad – Incentivos! (aunque la autonomía real es más importante que la formal).

El actor olvidadoLOS USUARIOS…No son parte en los contratos, pero es

necesaria su opinión antes y después de la firma del contrato.

ANTES: El órgano de promoción debe contemplar sus aportes (planes de desarrollo comercial, tarifas, accesos a la infraestructura y servicios)

DESPUES: El Órgano Regulador debe incluirlos en el proceso regulatorio y en los de renegociación de los contratos.

Aporte de Organismos Reguladores a institucionalizar participación de usuarios:

En fijación de tarifas: La Ley obliga realizar Audiencias Públicas (Regulador sustenta tarifas, responde cuestionamientos, incorpora aportes).

En ejecución de los contratos: Directorios de Reguladores deben contar con opiniones de Consejos consultivos de usuarios (opinan: tarifas, acceso a Facilidades Esenciales, regulaciones económicas, renegociaciones de contratos).

…pero ya no…

Problemas regulatorios: diseño de la concesión • Bajo número de postores: poca competencia.• Factor de competencia AIJCH:

– Mayor pago al Estado: 46.511% de los ingresos son pagados al Estado trimestralmente – todos los ingresos del concesionario están gravados.

– Inversiones obligatorias AIJCH: – No sujetas a ocurrencia de triggers. Ejemplo,

segunda pista de aterrizaje, número de puentes de abordaje, de counters.

– Antes: Se privilegiaba obra y el equipamiento. Hoy: debe privilegiarse obtención de nivel de calidad de servicio.

– Adquisición de equipos: Introducir mecanismos competitivos de compra.

Los problema regulatorios: conflictos por tarifas AIJCHRegulador: Fija Tarifas en base a costos asociados a

producción de los servicios. Determina Factor de Productividad (RPI-X), que calcula la productividad del Concesionario, por lo que los ingresos del Estado quedan fuera del cálculo.

RPI-X para: Tarifa Unica por Uso de Aeropuertos, uso de instalaciones para carga aérea, Puentes de Abordaje, Aterrizaje/Despegue, Estacionamiento aeronaves.

Tasa de Retorno: Para fijar cargos de acceso que pagarán usuarios por uso de Facilidades Esenciales (infraestructura e instalaciones).

Muy importante: Tarifas fijadas por órgano INDEPENDIENTE del sectorial, en base normativa regulatoria y con participación de usuarios, NO vía renegociación de contratos.

Conflictos por tarifas AIJCHLa Ley 27838: determinó que tarifas se

impugnan en vía administrativa y luego la judicial (2 proceso judicializados pendientes).

Ley de APP (DL 1012): No podrán ser materia de arbitraje, las decisiones de los organismos reguladores, u otras entidades que se dicten en ejecución de sus competencias administrativas atribuidas por norma expresa, cuya vía de reclamo es la vía administrativa.

Proceso regulatorio muy participativo e inclusivo (audiencias públicas, participación de usuarios), otorgan credibilidad a los procesos.

Problemas regulatorios: renegociaciones • AIJCH : Aeropuerto principal Adenda 1 : 06 de abril de 2001 Adenda 2 : 25 de julio de 2001 Adenda 3 : 30 de setiembre de 2002 Adenda 4 : 30 de junio de 2003 Solicitud 5: 2008 (más de 100 cambios), no

aprobado hasta hoy. • Aeropuertos Regionales:

– 5 renegociaciones en 3 años (2006-2009)• También el Estado promueve renegociaciones…¿?

– Inclusión en reglamento de Ley APP: Cuando concesionario pide adelantar obras…

Criterios de opinión en renegociaciones:

La Ley de Concesiones: Respetar naturaleza del contrato la concesión; y Condiciones económicas y técnicas contractualmente convenidas; Equilibrio financiero para ambas partes

Opiniones Técnicas: Algunos Criterios de OSITRAN• Concordancia con el Marco Regulatorio Vigente (Reglamentos: Tarifas,

Acceso a Facilidades Esenciales, Infracciones y Sanciones)

• Respeto de las condiciones iniciales con las que se suscribió el Contrato (se trata de mejorar el contrato, no de cambiarlo)

• Garantizar el equilibrio económico financiero del Contrato.

• Reducir los costo de transacción

• Eliminar la posibilidad de comportamiento oportunista

• Impacto en la Competencia

Y hoy, los principios de Ley de APP!

Algunas medidasLa nueva Ley de APP (2008) ha limitado las

renegociaciones;Luego de 3 años de la firma de contratos (salvo:

necesidades operativasRequiere opinión del Organismo Regulador; del Min.

De Economía y Finanzas (si se altera cofinanciamiento-garantías otorgadas).

Si modificación involucra monto adicional de pago estatal mayor a 15% de costo total del proyecto, Sector debe evaluar si realiza nuevo proceso.

La opinión del Regulador es obligatoria pero no vinculante.

Falta: Crear criterios de aplicación de principios de Ley APP en este caso; llevar a cabo audiencias públicas.

Rol de otros sectores el proceso de concesionesSector académico, importantes avances avances:• 4 Universidades ofrecen maestrías en Regulación de

los servicios públicos.• Diplomados en concesiones.• Investigación académica en concesiones y

Regulación.Sector Judicial, por trabajar:• Falta que jueces conozcan las materias de

concesiones y regulación para que emitan fallos técnicamente sustentados.

Sociedad civil:• Falta mayor legitimidad social y de la opinión pública.• El éxito de las concesiones no sólo depende del

Estado sino de la propia sociedad.

Conclusiones: a manera de lecciones aprendidas

• Modelo institucional con roles diferenciados, que el Estado no sea juez y parte.

• Se requiere un Regulador independiente, creado antes de los procesos de aprobación de la APP; que incorpore usuarios en proceso regulatorio.

• Privilegiar nivel de calidad de servicio que se quiere alcanzar – infraestructura y equipos son medios, no fines.

• Estrecha coordinación entre actores del proceso de APP y amplia transparencia en los procesos, opiniones vinculantes, responsabilidades funcionales.

• Crear lineamientos e institucionalizar principios de nueva Ley APP.• Equipos humanos con línea de carrera y remuneraciones competitivas.• Mayor autonomía del Regulador, que pueda limitar incentivos de

renegociación de contratos; fijar técnicamente tarifas, brindar experiencia en nuevos procesos de APP.

• Involucrar más al sector académico y sociedad civil.