Instituto de Estrategia Internacional

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Parlamento del Mercosur

¿La voz de los ciudadanos en la integración?

MERCOSUR/CMC/Dec. Nº 23/05

__________________________________________________________________ Buenos Aires, Julio 2006

PARLAMENTO DEL MERCOSUR

¿La voz de los ciudadanos en la integración?

MERCOSUR/CMC/Dec. Nº 23/05

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Contenido

Página Presentación 5

I. Introducción 13

II. La dimensión parlamentaria en los procesos de integración 13

a) Democracia, representación e integración 13

b) Institucionalización y fortalecimiento de los procesos

de integración. El peligro de la burocratización 16

c) Condiciones de viabilidad y utilidad de un órgano

parlamentario supranacional 18

III. El Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR 20

a) La supranacionalidad del Parlamento y los marcos

constitucionales de los países miembros 21

b) Los objetivos planteados y las herramientas institucionales 22

c) Las debilidades del diseño institucional 24

d) Las cuestiones sustanciales pendientes 26

IV. Conclusiones 27

Anexos I. MERCOSUR/CMC/Dec. Nº 49 /04 - Parlamento del MERCOSUR 29

II. MERCOSUR/CMC/Dec. Nº 23/05 - Protocolo Constitutivo del

Parlamento del MERCOSUR 30

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Presentación El Instituto de Estrategia Internacional (IEI) de la CERA ha elaborado un documento denominado “Parlamento del MERCOSUR: ¿La voz de los ciudadanos en la integración?”. Agradecemos a todos los que han contribuido en la preparación del mismo pues pensamos que se ha logrado un aporte que será de utilidad a los parlamentarios argentinos. La CERA ya había hecho llegar a la Cancillería su opinión sobre la iniciativa de Brasil sobre la creación de un Parlamento del MERCOSUR: MERCOSUL/XXIV/CMC/DT Nº 03/03 “Programa para la consolidación de la Unión Aduanera y para el lanzamiento del Mercado Común”. Según la CERA, la iniciativa adolecía de claridad conceptual. Este era uno de los problemas que desde 1995 afectaba el diseño del MERCOSUR. Su correlato era un déficit de actuación y, por lo tanto, de implementación del proyecto. En la CAJA Nº 1 se transcriben los párrafos pertinentes de la carta de la CERA remitida a la Cancillería el 17 de julio de 2003.

CAJA Nº 1

OPINION CERA del 17-07-03 “1) El MERCOSUR 2003 con relación al GATT-94 no es una unión aduanera La creencia gubernamental que el MERCOSUR desde 1995 es una “unión aduanera imperfecta” no tiene sustento legal en el Art. XXIV del GATT-94; como tal, es una categoría inexistente. El MERCOSUR es actualmente solamente “un acuerdo transitorio para la constitución de una unión aduanera”. (La razón es que no hay un único territorio aduanero.) 2) El concepto perfección/imperfección genera errores de prioridades/actuación El uso del concepto escolástico de perfección/imperfección introduce la creencia que cualquier adelanto singular hacia el “modelo perfecto” es un “progreso”. El principal inconveniente de este punto de vista sobre la relación entre progreso y perfección es que, cuando se utiliza para emitir juicios simples de cambios particulares, da por supuesto

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de forma implícita que las imperfecciones del MERCOSUR real son independientes entre si. Como son independientes, en la creencia de los constructores del MERCOSUR, se cae en el equívoco que cualquier “avance” que mejore el aspecto particular del MERCOSUR, que implica una modificación en el sentido del ideal perfecto, contribuya a “una mejora general”. Nuestra postura es que, en muchos casos, si dos defectos se contrarrestan, por ejemplo, cuando eliminamos uno de ellos se puede empeorar la situación general. De allí nuestra insistencia -planteada en varios documentos presentados a la Cancillería desde anteriores administraciones y nunca contestados-, que es fundamental entender las conexiones clave para dar prioridad a unos temas sobre otros. Esta cuestión no ha sido respetada en el MERCOSUR. Un ejemplo evidente es el hecho que no habiendo avances significativos en materia de políticas públicas que distorsionan la competencia y existiendo admisión temporaria intramercosur, se avanzó en materia de reglamentación sobre la defensa intramercosur sobre “prácticas desleales”, o no se incorporó las ayudas públicas en la temática del Protocolo MERCOSUR de Defensa de la Competencia. Siendo el MERCOSUR una estructura de cooperación, no es sustentable si no se introduce un concepto de balance. 3) Un Parlamento sin sistemas institucionales armonizados es prematuro El planteo de un Parlamento del MERCOSUR, introduciendo un concepto que debilita la intergubernamentalidad sin garantías de contexto, es otro serio error. En su oportunidad destacamos que, de acuerdo al sistema constitucional de Brasil y Uruguay, todas las normas del MERCOSUR para esos países son “condicionales”, mientras que para Argentina son obligatorias. Teniendo en cuenta las relaciones de poder efectivo, nuestro país se encuentra en una situación clara de asimetría. En este sentido, recordamos que la Corte Suprema de Justicia de la Nación, incluso antes de que se estableciera la Constitución de 1994, había sostenido la prioridad de los tratados internacionales sobre el derecho interno (casos: "Ekmekdjián, Miguel Angel c/Sofovich, Gerardo y otros", 1992; "Fibraca Constructora S.C.A. c/Comisión

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Técnica Mixta de Salto Grande", 1993; "Cafés La Virginia S.A. s/apelación por denegación de repetición"). En el caso "Cafés La Virginia S.A. s/apelación por denegación de repetición", el Juez de la Corte Suprema Dr. Boggiano, advirtió que a pesar de que la Constitución nueva contempla la jerarquía constitucional de los tratados, la causa en examen es anterior, por lo que resulta de aplicación la Constitución vieja. No obstante, en un claro ejemplo de "activismo judicial", haciendo una interpretación amplia al respecto, deduce la superioridad de los tratados internacionales a la luz de la vieja Constitución. En efecto, sostiene que "…no es exacto que del enunciado del Art. 31 de la Constitución Nacional se siga que un tratado puede ser derogado por una ley posterior, pues los tratados no son leyes, en el sentido del adagio latino". Y citando a John Jay, al referirse al Art. VI de la Constitución de los Estados Unidos, que constituye el antecedente directo de nuestro Art. 31, afirma que "…el tratado es sólo otro nombre que se aplica a un contrato, y que sería imposible encontrar una Nación dispuesta a celebrar cualquier contrato con nosotros, que los comprometiera a ellos de modo absoluto y a nosotros sólo tanto tiempo y hasta el grado que se nos antojara". Dictada la Constitución de 1994, en el fallo producido en la causa "Méndez Valles, Fernando c/A. M. Pescio S.C.A. s/ejecución de alquileres", de fecha 26 de diciembre de 1995, se discute la interpretación del Art. 36 del Tratado de Derecho Civil Internacional de Montevideo de 1940 y la Corte opina que constituye cuestión federal suficiente la mera posibilidad de que exista responsabilidad de incumplimiento del Estado Nacional, en caso de que órganos internos pertinentes hayan incurrido en la prescindencia de las normas internacionales citadas. El hecho constituye una innovación importante, por cuanto a partir de aquí todas las cuestiones de derecho civil, comercial o penal que estén regidas por tratados internacionales podrán ser controladas por la Corte Suprema de Justicia. Así, la Argentina es el primer país del MERCOSUR que lleva adelante esta iniciativa. En el fallo precedentemente citado, la Corte cambió su jurisprudencia vigente hasta el momento. Por el contrario, tanto Brasil como Uruguay tienen una interpretación constitucional por la cual las normas de tratados internacionales se "transforman" en normas de derecho interno y son de igual jerarquía que las mismas. En caso de conflicto tiene preeminencia la última dictada. Por ejemplo, esto permitió a Brasil dejar sin efecto en su derecho interno el Protocolo Automotriz de Ouro Preto, con el simple expediente de dictar una Medida Provisoria.

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Esta referencia es importante, pues la estrategia política de un Estado Miembro del MERCOSUR, que privilegia las leyes nacionales por sobre los tratados internacionales, implica que todas las obligaciones que adopte ese Estado en el MERCOSUR son "condicionales". En este sentido, el Supremo Tribunal Federal de Brasil resolvió el 4/5/98 negar el exequator y devolver la carta rogatoria N° 8.279 de la República Argentina en el presente caso. El fundamento para ello, dado por el Ministro Celso de Mello (Presidente del Tribunal), fue que el Protocolo de Medidas Cautelares no se halla formalmente incorporado en el derecho positivo interno de Brasil, porque a pesar de haberse depositado el instrumento de ratificación, no fue promulgado mediante decreto por el Presidente de la República. El problema constitucional es muy serio, tanto es así que en el fallo "Costa c/E.N.E.L." de la Corte Suprema de Justicia de las Comunidades Europeas, la misma dijo que aceptar la obligación de aplicar el derecho interno sobre la norma comunitaria indicaría: "Que las obligaciones contraídas en el Tratado que establece la Comunidad no serían incondicionales sino solamente eventuales, si ellas pudieran ser cuestionadas por actos legislativos futuros de los firmantes." Agregó: “el derecho nacido del tratado, en razón de su naturaleza original específica, no puede verse opuesto judicialmente a un texto interno, cualquiera fuera él, sin perder su carácter comunitario y sin que sea puesta en peligro la base jurídica misma de la Comunidad”. De esta decisión debe recordarse que ningún proceso de integración es posible si el derecho interno puede derogar o reformar el derecho regional o comunitario. 4) No existe un arancel externo común Es errónea la creencia que en el MERCOSUR existe un arancel externo común (AEC), cuando lo que realmente se verifica son cuatro aranceles nacionales coordinados y disponibles por las autoridades nacionales con varias excepciones y con una modalidad vigente de negociar acuerdos comerciales en el área de ALADI con múltiples bilateralidades a nivel de productos. Está claro que, pese a la Decisión CMC N° 32/00, los Estados Partes siguen negociando acuerdos “reales” bilaterales con México, Chile y Perú. Hay elementos institucionales necesarios para administrar un AEC no contemplados en el MERCOSUR Objetivo 2006.

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5) Coordinación macroeconómica y localización de inversiones Si se analiza la trayectoria de los dos países clave del MERCOSUR - Brasil y Argentina- en términos de la evolución del PIB/habitante 1980-2002 promedio anual, lo que se identifica es un serio semi-estancamiento:

Tasa de Crecimiento del PIB por habitante

1980/2002 1990/2003

Argentina -0,56 1,24

Brasil 0,87 0,97

Por lo que para ambos países es clave la atracción de capitales de inversión. De allí la importancia de la coordinación macroeconómica y políticas comerciales a los efectos de localización de inversiones. La propuesta MERCOSUR 2006 no aporta una estrategia adecuada para la coordinación macroeconómica, siendo que no hay experiencia exitosa de una unión aduanera con los niveles de volatilidad macroeconómica que exhibe el MERCOSUR. Por otra parte, en términos de políticas para la localización de inversiones, hay una clara contradicción entre construir una unión aduanera y retener las competencias nacionales para tener “amplia libertad de actuación para la aplicación de políticas industriales”, aunque se acepten límites o compensaciones si se distorsiona la unión aduanera. Es sabido que, si las políticas de subsidios son autorizadas a nivel nacional sin algún sistema central de reglas acordadas y administradas, en la práctica no se pueden establecer equilibrios en la localización de inversiones.”

Por eso, se considera que la convocatoria realizada, para participar en audiencias públicas para opinar sobre la iniciativa del Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur, por la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto de la Cámara de Diputados de la Nación y la Comisión Parlamentaria del MERCOSUR – Sección Argentina, implica un salto cualitativo positivo al abrir un canal de participación de manera orgánica.

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El IEI había analizado el “déficit democrático” del MERCOSUR con relación a cuatro áreas:

1. Los “documentos reservados” en las actas de los organismos del MERCOSUR, sustraídos al debate de la opinión pública y, por lo tanto, a la posibilidad de realizar aportes constructivos por parte de los interesados al Poder Ejecutivo o al Parlamento.

2. La supresión del libre acceso a los informes semestrales de la

Secretaría Técnica del MERCOSUR. Por ejemplo, el “1º Informe Semestral: Un foco para el proceso de integración regional” fue eliminado del sitio de internet del MERCOSUR.

3. El no cumplimiento de las normas del MERCOSUR de manera previsible

por parte de los Estados Miembros, por lo que se introducía un efecto de imprevisibilidad en el sistema y la aceptación de lógicas de incumplimiento de manera recíproca; por ejemplo, con la conclusión de acuerdos bilaterales.

4. La falta de una reglamentación adecuada en la producción de las

agendas de las secciones nacionales y de la adecuada notificación a los interesados en la participación de los subgrupos. Por ejemplo, en el Subgrupo Nº 5 de Transporte, donde se marginaba la adecuada consulta con los representantes de las cargas.

¿Por qué la CERA no reclamaba un Parlamento del MERCOSUR? Porque, por el desarrollo institucional del MERCOSUR y las realidades sociológicas, se consideraba que el Parlamento sería un obstáculo para el avance del MERCOSUR más que un elemento acelerador. Por lo tanto, se distinguía conceptualmente entre democracia procedimental y posibles mecanismos que aseguraran una mejor calidad de participación democrática. En efecto, hay principios esenciales para que un Estado Nación avance adecuadamente en un proceso de integración profundo y la formidable aventura colectiva que es el MERCOSUR. Los sujetos base del MERCOSUR son los Estados Nación y por lo tanto, el MERCOSUR es “cautivo” de los mismos. El MERCOSUR no es idéntico a un Estado Nación ni en su naturaleza, ni en su estatuto. El MERCOSUR es un sujeto secundario respecto de los Estados y por lo tanto “funcional” para el logro de objetivos determinados. Al introducir un organismo que “representaría a los pueblos” al margen de los Estados, se introduce un nuevo principio de diseño que afecta la legitimidad democrática a lo interno de los Estados Nación y la legitimidad de los mismos como centro del sistema político mientras no se cree una institución supranacional y se supere la actual asimetría constitucional.

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Para comprender el aspecto sociológico basta con mirar la distribución de la población entre los diferentes Estados del MERCOSUR e incluso medir el Producto Interno Bruto, ya sea en dólares corrientes como en dólares medidos por la paridad del poder de compra (PPC).

Cuadro Nº 1

MERCOSUR: Distribución de la población Argentina 38.371.530 14,9% Brasil 183.912.500 71,3% Paraguay 6.017.196 2,3% Uruguay 3.439.473 1,3% Venezuela 26.127.000 10,1% TOTAL 257.867.699 100% Fuente: World Development Indicators, World Bank, 2006.

Cuadro Nº 2

MERCOSUR: Distribución del PIB (miles de US$ corrientes) Argentina 153.014.500 17,2% Brasil 603.973.000 68,0% Paraguay 7.343.303 0,8% Uruguay 13.214.910 1,5% Venezuela 110.103.800 12,4% TOTAL 887.649.513 100% Fuente: World Development Indicators, World Bank, 2006.

Cuadro Nº 3

MERCOSUR: Distribución del PIB (miles de US$ PPC) Argentina 510.266.200 22,8% Brasil 1.507.106.000 67,4% Paraguay 28.960.410 1,3% Uruguay 32.401.900 1,4% Venezuela 157.876.900 7,1% TOTAL 2.236.611.410 100% Fuente: World Development Indicators, World Bank, 2006. Se verifica en los Cuadros Nº 1, 2 y 3 que dos Estados del MERCOSUR -Paraguay y Uruguay- tienen menos del 4% de la población total y menos del 3% del PIB. Brasil tiene el 70% de la población y más del 67% del PIB.

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Cualquier “alquimia” que se quiera utilizar para calificar una representación “directa” de los pueblos por fuera de los Estados, introduce un principio de deslegitimación del sistema por subciudadanía o sobreciudadanía, por lo menos en el actual estado de desarrollo institucional del Mercosur. También hay que señalar la inconsistencia de la iniciativa entre lo declarado “creación de normas efectivas” y las “competencias que se le otorgan para su cumplimiento”. En el documento que presentamos se trata de realizar una reflexión más amplia. El mismo refleja un consenso logrado con debates que intentan aportar una visión histórica del proceso del MERCOSUR, facilitar la adopción de estrategias claras y permitir realizar iniciativas inteligentes para su construcción. En el documento se afirma: “Es valioso que se ponga en marcha un mecanismo de consulta que servirá no sólo para fundamentar la decisión del Congreso sobre el Protocolo, sino para que los parlamentarios argentinos puedan en el futuro propiciar los ajustes y modificaciones necesarias en el marco de las instituciones del MERCOSUR”. Como siempre, el presente es un aporte y las críticas y sugerencias son siempre bienvenidas. Cordialmente, Enrique S. Mantilla Presidente

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I. Introducción En diciembre de 2005, durante la Cumbre de Presidentes llevada a cabo en Montevideo, se aprobó el Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR. El Parlamento debería quedar constituido el 31 de diciembre de 2006, para lo cual hace falta la ratificación del Protocolo por parte de los congresos de los países miembros. El ciclo de consultas a los diversos actores involucrados -organizado por la Comisión de Relaciones Exteriores y Culto de la Cámara de Diputados y la Comisión Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR - Sección Argentina- se inscribe en dicho proceso ratificatorio, aunque hasta el 12 de julio de 2006 el Poder Ejecutivo Nacional no ha remitido el correspondiente proyecto de ley de ratificación del Protocolo, según surge de los registros de ambas Cámaras del Congreso. Como es sabido, la intervención del Congreso de la Nación en materia de ratificación de tratados y acuerdos internacionales está limitada a la aprobación o rechazo de la iniciativa, tal cual ha sido suscripta. Sin duda, la apertura de un espacio de consulta y participación de la sociedad civil hubiera sido más productivo en las etapas preparatorias del Protocolo. De todas formas, es valioso que se ponga en marcha un mecanismo de consulta que servirá no sólo para fundamentar la decisión del Congreso sobre el Protocolo, sino también para que los parlamentarios argentinos puedan en el futuro propiciar los ajustes y modificaciones necesarios en el marco de las instituciones del MERCOSUR. Formulamos, a continuación, una serie de comentarios y observaciones con la intención de contribuir a la consolidación del proceso de integración y a la adecuación del diseño institucional del MERCOSUR para facilitar el logro de sus objetivos, particularmente en la construcción, en el futuro, de un espacio de representación política electiva en el MERCOSUR. El documento incluye a continuación una parte dedicada a la creación de instituciones representativas en los procesos de integración; luego una parte centrada específicamente en el Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR, y finalmente las conclusiones. II. La dimensión parlamentaria en los procesos de integración

a) Democracia, representación e integración El problema del llamado “déficit democrático” que se registra en la mayoría de los procesos de integración, es consecuencia de la lógica intergubernamental o interestatal que caracteriza a las relaciones internacionales. Así, luego de organizarse un esquema institucional de integración, se verifica que dicho proceso carece de un sustento político representativo propio y específico. El debate del déficit democrático, es decir, la inexistencia -en el espacio integrado- de instituciones políticas representativas de la población, se plantea cuando los procesos de integración comercial y

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económica aspiran a transformarse en integraciones de tipo político supranacional. La preocupación por subsanar ese déficit democrático tiene sentido cuando el proceso de integración ha alcanzado un estadio de maduración y consolidación cuyo desarrollo futuro requiere la intervención de organismos de representación política en el centro del sistema. La representación y participación política de la población en los procesos de integración se justifica cuando los esquemas de representación sectorial y la lógica de relación intergubernamental no alcanzan a legitimar las decisiones que es necesario adoptar. Los procesos de integración regional no se desarrollan en el vacío, sino en un ambiente político e institucional marcado por las circunstancias de cada uno de los países miembros. Las crisis que se registren en esos países tienen su reflejo en las instituciones supranacionales. Esto es particularmente significativo cuando la situación de los países miembros está marcada por una importante pérdida de la credibilidad de los actores políticos centrales en la construcción de la integración, como quedó demostrado en el no a la Constitución de la Unión Europea (ver “Mercosur-Unión Europea. Diálogo Político”. IEI, 2003; y “¿Quo Vadis Europa?”. IEI, 2006). Como lo refleja el Latinobarómetro año a año, existe en la región una extendida y marcada crisis de legitimación de las formas tradicionales de representación y participación política. Los partidos políticos, los dirigentes y los parlamentos son instituciones y actores merecedores de muy escasa confianza por parte de la ciudadanía.

CONFIANZA EN LAS INSTITUCIONES Promedio Latinoamérica

Mucha confianza + Algo de confianza

0

1020

30

40

5060

70

80

Igle

sia

Tele

visi

ón

Pres

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FFAA

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Parla

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Parti

dos

Fuente: LATINOBAROMETRO 2005

En el marco de la crisis de representación que afecta a la política nacional de cada uno de los Estados Miembros, es contraproducente adelantar

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el proceso de participación política directa de la población en las instituciones supranacionales, sobre todo cuando en el Mercosur no existe la “supranacionalidad”, y cuando todavía es mucho lo que se puede y debe hacer para consolidar los espacios integrados, armonizar las políticas nacionales y generar mecanismos eficientes de solución de conflictos sectoriales e interestatales. En este caso, es probable que la crisis institucional, la apatía política y la desconfianza hacia los políticos y los partidos se traslade a las instituciones supranacionales, porque la raíz de esa situación es una profunda crisis de valores, es decir, una crisis de la cultura política sobre la que se edifica la democracia y sobre la que se sostienen las instituciones. En contextos de crisis de la representación, es muy probable que la creación de organismos supranacionales de representación política, en lugar de suplir un déficit democrático, genere el rechazo de la ciudadanía o -en el mejor de los casos- se enfrente a la apatía deslegitimante de la sociedad. En este sentido, no es ocioso recordar el ejemplo del Parlamento Europeo que se transformó en órgano de representación política en un estadio de la construcción del espacio europeo mucho más avanzado del que presenta actualmente el MERCOSUR y que, sin embargo, registra niveles de participación electoral que son inferiores en un promedio cercano al 30% respecto a la participación en las elecciones nacionales y que, además, disminuye en forma constante desde 1979.

Porcentaje de participación electoral

Elecciones Parlamento Europeo

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1979 1984 1989 1994 1999 2004

Fuente: IDEA International

Por otra parte, la búsqueda de democratización o representatividad en el diseño de las instituciones supranacionales no debería encararse con moldes rígidos que reproduzcan la organización política de los Estados nacionales. El

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carácter democrático de una organización supranacional no se obtiene por la mera instrumentación de un proceso electoral, si el cuerpo electivo representativo que se constituye no es más que un órgano de consulta y no tiene verdadera y efectiva intervención en los procesos de decisión relevantes para la ciudadanía.

b) Institucionalización y fortalecimiento de los procesos de integración. El peligro de la burocratización

Si bien es cierto que el éxito de un proceso de integración no depende exclusivamente del diseño institucional que se aplique, no es menos cierto que en muchos casos -y los intentos latinoamericanos son buena prueba de ello-, el perfil institucional elegido se ha constituido en un obstáculo insalvable para la consolidación de los espacios integrados. Los procesos de integración pueden fracasar por exceso o por defecto en el plano institucional. El esquema del MERCOSUR ha tenido la virtud de no congelar un diseño institucional definitivo en las etapas iniciales. Hasta el momento, el esquema de organismos interestatales o intergubernamentales, ha desarrollado -no sin problemas de concepción y actuación-, los planes y programas que establecían los Tratados de Asunción y Ouro Preto. La etapa inicial del proceso de integración requiere esencialmente decisiones conjuntas por parte de los gobiernos de los países miembros, fundamentalmente tendientes a la coordinación de políticas y acciones nacionales. El mecanismo de órganos intergubernamentales y el proceso de decisión por consenso permitió el avance, aunque con serios problemas de foco (ver Caja Nº 1).

CAJA N° 1

Un Foco para el Proceso de Integración Regional

Primer informe semestral de la Secretaría del Mercosur. Montevideo, junio 2004 (ver páginas 11 y 12). “El presente informe tiene como objetivo revisar aspectos claves del proceso de integración regional. Se jerarquizan sus problemas a través de un marco general que le permita definir con mayor precisión un foco de acumulación a la estrategia regionalista. Los recursos disponibles para apoyar el proceso, tanto técnicos como políticos, son escasos. La integración, por ser un hecho natural de la historia y la geografía de esta región, desencadenó numerosos procesos de interrelación. Estos procesos adquirieron dinámica propia y en general constituyen una demanda adicional que involucra recursos técnicos y políticos que se emplean no de acuerdo a una estrategia global que asigna de una forma eficiente a los mismos, sino de acuerdo al orden de llegada de las demandas, las cuales en ciertos casos podrían estar

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ordenadas de forma inversa a su relevancia. Para ello, es necesario construir un orden de prioridad que establezca cuál es el centro de acumulación en donde concentrar los esfuerzos en materia del proceso de integración. En este sentido, este informe deliberadamente no es exhaustivo en el listado de los asuntos de la negociación. La eficacia de la nueva institucionalidad regional en construcción depende críticamente de la capacidad de priorizar y dar respuesta a los temas centrales de la integración.”

O problemas de comportamientos especiales (ver Caja Nº 2).

CAJA N° 2

Geometría variable

Al respecto, recordamos el Discurso Magistral del Presidente Cardoso de Brasil del 22-07-99 en Lima, Perú, cuando se firmó el acuerdo Brasil-CAN por afuera del Mercosur: “Creo también que el Acuerdo de Preferencias Arancelarias entre la Comunidad Andina y Brasil en el ámbito de la ALADI, demuestra que es necesario tener una especie de ‘geometría variable’ que permita utilizar una y otra como instrumento institucional, según circunstancias y que las visiones monistas, esas visiones totalitarias ‘que es esto o aquello’, no funcionan en la política.”

El diseño de las instituciones para consolidar la integración enfrentará a los países miembros con algunos problemas que, si bien se han planteado en otros procesos de integración, son particularmente conflictivos en Latinoamérica. El primero es el relacionado con la creación de organismos supranacionales. La idea de cesión de soberanía que trae aparejado el esquema supranacional de toma de decisiones ha sido uno de los obstáculos para la integración. La idea de soberanía entendida como una "agresiva autonomía" -para utilizar la expresión de Grabendorff (1993)- ha estado muy presente en la política latinoamericana. La globalización supone una relectura del concepto de soberanía; relectura que debe trasladarse, para ser eficaz, a dos planos: el de la normativa y, fundamentalmente, el de la percepción social de la cuestión. La tarea en el primer plano, el de las normas, es relativamente sencilla si se la compara con la labor a realizar en el plano de las percepciones sociales, que requerirá un esfuerzo en materia educativa y cultural prolongado en el tiempo.

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La percepción social de la soberanía parece ser diferente en el aspecto de las decisiones económicas y en el de la autonomía política. Esto explicaría, en parte, por qué por regla general la cesión del poder de decisión soberano en materia económica es anterior al reconocimiento de cesión de soberanía política a órganos supranacionales. El perfil de las instituciones supranacionales deberá ajustarse a las restricciones políticas y económicas que impone el contexto general de los países de la región. En efecto, la creación de grandes estructuras burocrático-administrativas a nivel supranacional resulta contradictorio con las políticas de racionalización del gasto público que llevan adelante los gobiernos de la región, luego de la crisis de finales de 2001. La hiperburocratización supranacional resulta no sólo costosa desde el punto de vista económico, sino también desde el punto de vista de las decisiones administrativas. Finalmente, también hay un costo en cuanto a la percepción de la ciudadanía sobre la utilidad de las instituciones creadas, particularmente en el caso de un parlamento que se supone representativo, y la razonabilidad de destinar recursos al sostenimiento de estas instituciones en el contexto de situaciones internas nacionales con fuertes déficit en lo social. El diseño institucional no debería estar orientado a la producción de posiciones burocráticas para justificar carreras políticas o administrativas. No se justifica la creación de instituciones por el solo hecho de atribuirles objetivos discursivamente atractivos. Si el diseño institucional no es apto para el cumplimiento de aquellos objetivos, en definitiva sólo se habrá creado más burocracia y no se habrá contribuido en nada a la institucionalización y consolidación del proceso de integración. Por el contrario, se habrá generado una nueva razón de deslegitimación y desconfianza social.

c) Condiciones de viabilidad y utilidad de un órgano parlamentario supranacional

Cuando se habla de parlamentos supranacionales se hace referencia, muchas veces, a instituciones que tienen de “parlamento” sólo el nombre. En efecto, en ocasiones se atribuye la denominación de “parlamentos” a simples reuniones internacionales periódicas de parlamentarios o congresistas de diversos países que se convocan para intercambiar impresiones y experiencias o para debatir sobre algún tema en particular. Este es el caso del Parlamento Latinoamericano, creado en 1964. Por otro lado, se ha dado el nombre de “parlamentos” a instituciones de asesoramiento, consulta u opinión que carecen de las facultades propias de un parlamento, es decir: 1) control sobre el poder administrador -ya por tener la facultad de designación y remoción, ya por ejercer funciones de auditoría con poder de revisión-, y 2) autoridad para la producción de normas de derecho positivo obligatorio. Tal fue sin duda el caso del Parlamento Europeo hasta 1979 y lo es aún hoy, según algunos analistas, a pesar de las sucesivas modificaciones y ajustes de sus competencias.

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En resumen, la utilización del título de “parlamento” es más producto de la tradición -surgida probablemente del prestigio que los parlamentos tuvieron en otros tiempos, o en el marco de sistemas políticos parlamentaristas- que reflejo de la verdadera función y competencias del órgano. Además de la competencia de control y creación normativa obligatoria, los auténticos parlamentos tienen, desde su origen histórico, una función de representación de la población, pero de representación de una comunidad, de una unidad. Esto nos lleva al problema de la ciudadanía transnacional. Sólo la existencia de esa comunidad diversa de las partes que la integran da verdadero sentido a un órgano parlamentario representativo supranacional. La construcción de una ciudadanía supranacional es una cuestión cultural que no se resuelve a fuerza de tratados o convenciones, ni tampoco a fuerza de procesos electorales, sino que es el producto de una larga evolución y sedimentación que afiance el sentido de pertenencia a una comunidad supranacional. Cuando esa percepción del colectivo no está desarrollada, las elecciones que se organicen a nivel supranacional se disputarán sobre bases locales que, por otra parte, ya tienen cauce de representación en los parlamentos nacionales. El diseño de una institución electiva, con función representativa y competencias verdaderamente parlamentarias, debe tener en cuenta ciertas condiciones de viabilidad sin las cuales las posibilidades de éxito de la institución disminuyen notoriamente. La primera condición de viabilidad tiene que ver con el reconocimiento por parte de los ordenamientos jurídicos de los países miembros del espacio supranacional vinculante. En este sentido, cada país debe contar con los instrumentos jurídico-constitucionales adecuados para operar una verdadera cesión de soberanía o, en otros términos, la construcción de una soberanía supranacional. Sin estas herramientas, cualquier acción de un parlamento supranacional quedará sujeta a la lógica intergubernamental. Es importante, asimismo, que todos los Estados Partes en un proceso de integración cuenten con este tipo de herramienta porque, como dijimos, el parlamento se justifica como instancia de representación de una comunidad supranacional y por lo tanto el proceso electoral llevado adelante debe tener valor para todos los ciudadanos. Para hacer un símil con un Estado nacional federal, si todas las provincias eligen representantes a un parlamento central, las decisiones de ese parlamento deben poder aplicarse en todo el territorio nacional. No tendría sentido organizar una elección nacional, enviar representantes de una provincia a un parlamento y luego sostener que las decisiones del parlamento -adoptadas con participación de los representantes electos por los habitantes de dicha provincia- no se aplican en la provincia en cuestión. Un esquema diferenciado de reconocimiento de la supranacionalidad no sólo genera

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inconvenientes e inconsistencias desde el punto de vista jurídico, sino que atenta contra el carácter democrático de la institución. Otra cuestión particularmente importante cuando se trata de la creación de un parlamento supranacional, es el tema de la integración, la elección y el principio de decisión que se adopta. Mientras que la lógica intergubernamental simplifica la ponderación del peso relativo de las partes, cuando se introduce la lógica de la representación política surge el problema de la ponderación de la población y el peso relativo dentro del órgano parlamentario. Si no se encuentra un mecanismo razonable de representación, se corre el riesgo de transformar un órgano representativo de una comunidad en un órgano representativo de sólo una o alguna de sus partes. El tema adquiere especial significación en procesos de integración que convocan a países con importantes asimetrías poblacionales y económicas porque se corre el riesgo de reforzar la hegemonía de un miembro sobre los demás, en perjuicio de la integración misma. Otro elemento a considerar en el diseño institucional es el principio de razonabilidad entre la existencia y conformación de un órgano y la función que se le atribuye. En este sentido, debe evitarse tanto la duplicación de funciones como el desbalance entre la naturaleza del órgano y la función asignada. Así, en un esquema supranacional de integración, no es aconsejable poner en movimiento un complejo proceso de elecciones directas para garantizar representatividad ciudadana específica a una institución, y atribuirle simples funciones de influencia o consulta sobre los órganos -no representativos- que concentran el poder de decisión. La elección popular no tiene una mera función de representación, sino que opera como principio de legitimación para la toma de decisiones. En cuanto al diseño en sí de cada institución, el principio de racionalidad busca evitar un exceso burocrático. Así, si un órgano de una veintena de integrantes puede desarrollar un determinado cometido, no es razonable crear un organismo cuatro o cinco veces mayor. Por otra parte, si bien la formación de personal especializado en el área supranacional es un activo de una organización, debe evitarse la tentación de crear unidades político-administrativas con el fin de generar nuevos espacios para puestos políticos que no encuentran una sólida justificación y, por lo tanto, son vistos como ilegítimos por la población. III. El Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR En consonancia con lo expresado hasta aquí sobre el diseño y función de los órganos parlamentarios en los espacios de integración, analizaremos a continuación una serie de aspectos del Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR que estimamos centrales para valorar la viabilidad y funcionalidad de la institución parlamentaria diseñada para el MERCOSUR.

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a) La supranacionalidad del Parlamento y los marcos constitucionales de los países miembros

Un primer problema con el que choca la creación de un verdadero parlamento supranacional -en el sentido de órgano representativo de la ciudadanía y con poder de creación de normas efectivas- es el relacionado con la adecuación de los marcos constitucionales de los países miembros. En cuanto al margen de aceptación de la supranacionalidad, existen diferencias marcadas entre los sistemas jurídicos de los miembros del MERCOSUR. Esas diferencias conspiran contra la efectividad de un parlamento representativo a nivel comunitario. El proceso de integración y representación de una ciudadanía común debería respetar el principio de igualdad no sólo en cuanto a la elección de los representantes, sino también en cuanto a la eficacia de la acción parlamentaria con relación a la ciudadanía toda, con independencia del país en el que reside. En el campo de la institucionalización supranacional, la Argentina ha dado un paso importantísimo con la reforma constitucional de 1994. Por primera vez en la historia constitucional argentina se contempla la posibilidad de que el Congreso apruebe tratados de integración que "deleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales" (art. 75, inc. 24). Esta norma está informada por un concepto moderno de soberanía que es compatible con la existencia de órganos supranacionales. En la misma línea, se ha previsto que las leyes nacionales que se dicten como consecuencia de estos tratados de integración tendrán un rango superior al de las leyes comunes (art. 75, inc. 24). Esto facilitará notablemente la implementación en la Argentina de políticas normativas dictadas por los órganos competentes del MERCOSUR y soluciona de antemano los problemas de interpretación sobre la preeminencia entre la legislación nacional y las directivas comunitarias que, en algún momento, fueron característicos del modelo europeo. A partir de la reforma de 1994, las normas dictadas como consecuencia de la integración tienen rango superior al resto de las leyes. La Constitución de Paraguay "admite un orden jurídico supranacional que garantice la vigencia de los derechos humanos, de la paz, de la justicia, de la cooperación y del desarrollo en lo político, económico, social y cultural" (art. 145). Asimismo, la Constitución de Venezuela prevé la posibilidad de admitir cierto grado de supranacionalidad jurídica al disponer que: “La República podrá suscribir tratados internacionales que conjuguen y coordinen esfuerzos para promover el desarrollo común de nuestras naciones, y que aseguren el bienestar de los pueblos y la seguridad colectiva de sus habitantes. Para estos fines, la República podrá atribuir a organizaciones supranacionales, mediante tratados, el ejercicio de las competencias necesarias para llevar a cabo estos procesos de integración. […] Las normas que se adopten en el marco de los acuerdos de integración serán consideradas parte integrante del ordenamiento

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legal vigente y de aplicación directa y preferente a la legislación interna” (art. 153). La Constitución de Brasil dispone que el Estado buscará la integración económica, política, social y cultural de los pueblos de América Latina y propicia la formación de una comunidad latinoamericana de naciones (art. 4, párrafo único). Para el caso de Uruguay, la Constitución prevé simplemente que “la República procurará la integración social y económica de los Estados Latinoamericanos, especialmente en lo que se refiere a la defensa común de sus productos y materias primas. Asimismo, propenderá a la efectiva complementación de sus servicios públicos” (art. 6). Del simple repaso de estas normas constitucionales surge con claridad la disparidad en el abordaje de la aceptación de órganos supranacionales y la jerarquía institucional con que se internalizan las normas comunitarias. Estas diferencias conspiran contra la eficacia y consolidación de una instancia parlamentaria supranacional. El ajuste de los esquemas jurídicos nacionales es una condición de viabilidad del Parlamento del MERCOSUR, pendiente de cumplimiento.

b) Los objetivos planteados y las herramientas institucionales

Los considerandos que preceden al articulado del Protocolo permiten formular un cuadro de fines que el Parlamento del MERCOSUR contribuirá a desarrollar, lo cual genera grandes expectativas. Esos objetivos podrían sintetizarse en dos grandes áreas:

• Democratización del MERCOSUR (participación, representación,

pluralidad, diversidad)

• Creación normativa (normas efectivas, seguridad jurídica, previsibilidad, armonización legislativa, internalización de las normas comunitarias a los ordenamientos nacionales)

El cuadro de objetivos perseguidos con la creación del Parlamento del MERCOSUR se completa con los “Propósitos” señalados en el artículo 2º del Protocolo. Según esta norma, además de la función representativa y de participación de la ciudadanía, el Parlamento tiene una serie de objetivos que ni son exclusivos del Parlamento creado por el Protocolo, ni justifican por sí mismos la creación de un nuevo órgano en el esquema burocrático del MERCOSUR. Esto no significa en lo más mínimo una discrepancia con los objetivos y fines señalados por la norma del artículo 2º del Protocolo. En efecto, todos los órganos del espacio de integración del MERCOSUR deben “asumir la promoción y defensa permanente de la democracia, la libertad y la paz;

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impulsar el desarrollo sustentable de la región con justicia social y respeto a la diversidad cultural de sus poblaciones; estimular la formación de una conciencia colectiva de valores ciudadanos y comunitarios; contribuir a consolidar la integración latinoamericana mediante la profundización y ampliación del MERCOSUR, y promover la solidaridad y cooperación regional e internacional”. Estos son propósitos generales y no específicos del Parlamento del MERCOSUR. Si la función de representación ciudadana -fundamental para la existencia de un verdadero parlamento- es justificativo esencial de la creación de este nuevo órgano en el cuadro institucional del MERCOSUR, es necesario aclarar que el Parlamento que supuestamente se constituirá el 31 de diciembre de 2006, no cumplirá ese objetivo en los próximos 4 años. En efecto, el parlamento representativo y democrático sólo se constituirá a partir de 2011. Hasta ese entonces, el parlamento creado por el Protocolo de Montevideo no será más que una versión ampliada de la Comisión Parlamentaria Conjunta, establecida por el Tratado de Asunción en 1991 y organizada por el Protocolo de Ouro Preto de 1994. La supuesta corrección del “déficit democrático” del MERCOSUR queda entonces relegada hasta 2011. Hasta ese entonces, el Parlamento será una reunión de parlamentarios nacionales que seguirán representando a los congresos de sus respectivos países y no a la ciudadanía. Lo que se producirá seguramente de inmediato será un crecimiento burocrático acorde con el incremento de funciones, la nueva estructura orgánica prevista, así como la intensificación del cronograma de reuniones, decisiones todas que empiezan a regir a partir del 31 de diciembre de 2006. En lo relativo al área de creación normativa, pareciera que las competencias asignadas al Parlamento del MERCOSUR difícilmente sean conducentes al logro de los objetivos señalados. En efecto, la nueva institución parlamentaria carece por completo de competencias para la producción normativa. De una simple lectura del artículo 4º del Protocolo surge con claridad que la función de este Parlamento es la de un órgano de asesoramiento, de consulta, de estudio, de información y, en cierta forma, de seguimiento de la labor de otros órganos del MERCOSUR, pero no de producción de legislación comunitaria. En consecuencia, se advierte una inadecuación entre los objetivos declarados para fundar la creación del órgano parlamentario -la creación de normas efectivas- y las competencias que se le asignan para el cumplimiento de aquellos objetivos. También es dudoso que el Parlamento del MERCOSUR pueda ser eficaz en otras dos áreas relacionadas con lo normativo: la armonización de legislaciones nacionales y la internalización de las normas comunitarias en los ordenamientos jurídicos de los Estados Miembros. La armonización de las reglas aplicables es un objetivo central para el éxito del proceso de integración. El Tratado de Asunción establece, entre sus propósitos, el compromiso de los países miembros de armonizar sus respectivas legislaciones, en el marco de la

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coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales, como una forma de fortalecer el proceso de integración. La armonización legislativa resulta clave para eliminar las asimetrías que caracterizan a los países miembros, asimetrías que obstaculizan la consolidación del proceso de integración. La armonización legislativa no es una tarea sencilla. En algunos sectores, la normativa a uniformar está constituida por leyes cuya modificación pueden encarar los respectivos congresos a través de los procesos legislativos ordinarios. En otros sectores, en cambio, existen restricciones institucionales que dificultan el proceso y que pueden llevar incluso a la necesidad de producir reformas constitucionales. Estas restricciones suponen un desafío especial sobre todo cuando afectan a sectores de alto potencial para el desarrollo económico de la comunidad. El compromiso de armonización normativa supondrá la utilización de estrategias de acción de diverso nivel de complejidad, en instancias sucesivas, en función del nivel normativo en que se asiente la asimetría a remover. El proceso puede insumir mucho tiempo y la inversión de recursos políticos e institucionales significativos por parte de los gobiernos miembros. El Parlamento creado por el Protocolo de Montevideo difícilmente sea eficaz para lograr la armonización de las legislaciones nacionales y la internalización de la normativa comunitaria, en especial porque, además de los inconvenientes señalados en los párrafos anteriores, las herramientas previstas en el Protocolo para el cumplimiento de estos objetivos chocarán con los ordenamientos constitucionales nacionales que, por ejemplo, regulan un proceso de formación y sanción de las leyes que difícilmente sea compatible con la imposición de plazos y procedimientos desde el órgano parlamentario supranacional, como lo prevé el artículo 4º del Protocolo.

c) Las debilidades del diseño institucional

La opción escogida por el Protocolo en cuanto al diseño de la institución parlamentaria representativa y democrática, apunta a la creación de una instancia de consulta, estudio e información, pero carente de la competencia necesaria para la creación de normas comunitarias efectivas. La generación de tales normas se localiza en otros órganos del MERCOSUR.

El Parlamento que diseña el Protocolo de Montevideo está limitado en el aspecto de creación normativa a la etapa inicial de propuesta de proyectos de normas del MERCOSUR ante el Consejo del Mercado Común y de emisión de dictámenes previos a la aprobación de normas del MERCOSUR. Si bien estas facultades representan un avance con relación a las competencias de la Comisión Parlamentaria Conjunta, están lejos de la creación de normas efectivas, postulada como objetivo de la nueva institución. El mecanismo de transición previsto por el Protocolo es uno de los factores que debilita el diseño institucional desde el punto de vista del objetivo de la representación ciudadana. En efecto, y como ya lo señalamos, si uno de

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los objetivos perseguidos es la solución del déficit democrático en el MERCOSUR y la construcción de una legitimidad electiva para sus órganos y decisiones, resulta inconsistente la creación inicial de un Parlamento que en realidad no es más que la Comisión Parlamentaria Conjunta ampliada en estructura y competencias, pero para nada representativa de la ciudadanía comunitaria. El mecanismo de transición previsto no contribuye entonces a la legitimación social y política del Parlamento del MERCOSUR, ni a aumentar la participación ciudadana ni a disminuir la lógica intergubernamental que marca todo el sistema del MERCOSUR. Otro de los problemas que presenta el diseño institucional del Parlamento del MERCOSUR se relaciona con los procedimientos previstos para dotar al mismo de herramientas efectivas de presión o influencia en el campo de la internalización de las normas comunitarias. Las funciones y competencias contempladas, especialmente en el inciso 12 del artículo 4º del Protocolo, resultan de dudosa operatividad sobre todo por las restricciones constitucionales en materia de aceptación de la supranacionalidad. Los procedimientos para la aprobación y sanción de las leyes tienen en sus aspectos centrales rango constitucional en los países miembros del MERCOSUR. Difícilmente los Congresos nacionales puedan, como lo establece el Protocolo, instrumentar o crear un procedimiento preferencial -el cual además no puede exceder los 180 días- para la ratificación de las normas del MERCOSUR dictadas de conformidad al dictamen del Parlamento del MERCOSUR. El establecimiento de un mecanismo preferente de aprobación de las leyes requerirá ajustes constitucionales que exceden la competencia de los poderes legislativos nacionales. La limitación de las funciones de creación normativa del Parlamento del MERCOSUR y su naturaleza consultiva o de asesoramiento y coordinación, pone en duda la utilidad y conveniencia del desarrollo -a partir de 2011- de un mecanismo electoral, de legitimación democrática del organismo. La elección de los parlamentarios del MERCOSUR estará regulada por la legislación electoral de cada uno de los Estados Miembros. El no prever una regla común contribuye a “nacionalizar” ab initio el proceso electoral, en lugar de conformar un primer paso en la construcción de una ciudadanía propia del espacio de integración, coincidente con los objetivos generales que inspiran la creación del Parlamento del MERCOSUR. Un punto crítico del diseño institucional es el principio de decisión. El Protocolo delega en el propio Parlamento del MERCOSUR la determinación de qué mayoría será necesaria para cada tipo de decisión. Se transforma así en materia reglamentaria uno de los aspectos más importantes de todo proceso de decisión. El principio de decisión es fundamental al momento de definir el perfil

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de las instituciones, ya que, por ejemplo, puede reforzar dinámicas de acción diversas, mayoritarias o de consenso. El mecanismo de mayorías previsto en el artículo 15º del Protocolo puede ser razonable -más allá de lo dicho respecto al reglamento- en el marco de un órgano de representación paritaria de los Estados Miembros. Pero cabe preguntarse si ese sistema de mayorías será el apropiado una vez que se defina la integración del Parlamento del MERCOSUR, a partir de 2011, cuando se produzca la elección directa de sus integrantes. Un obstáculo es que teniendo en cuenta la distribución poblacional o del PIB del Mercosur en los Estados Miembros, se produce un proceso de deslegitimación democrática por sobreciudadanía y por subciudadanía.

d) Las cuestiones sustanciales pendientes En la constitución del Parlamento del MERCOSUR, tal como está definido en el Protocolo de Montevideo de 2005, quedan algunas cuestiones sustanciales pendientes que van a afectar la viabilidad y la funcionalidad del órgano parlamentario. Resulta difícil, en efecto, manifestar una opinión sobre el Parlamento del MERCOSUR cuando sólo está definido acabadamente el diseño institucional para la primera etapa de la transición, en la que no está vigente el principio de representación ciudadana. En cuanto al período que se inicia en 2011, falta definir un aspecto central: la integración del Parlamento. La norma del artículo 5º del Protocolo afirma que “El Parlamento se integrará de conformidad a ‘un criterio de representación ciudadana’”, y la Disposición Transitoria 2ª delega la fijación de ese criterio a una Decisión del Consejo del Mercado Común a propuesta del Parlamento, adoptada por mayoría calificada (mayoría absoluta de los miembros de la representación parlamentaria de cada Estado Parte). ¿Cuál será ese criterio de representación ciudadana? ¿Será un criterio proporcional a la población de los Estados Miembros? ¿Se incluirán otros elementos para sobre y subrepresentar a algunos de los Estados Partes? En tal caso, ¿cuáles serán esos elementos? ¿Serán permanentes o provisorios? ¿Se tomarán en cuenta criterios económicos o de desarrollo de cada país? Otra cuestión sustancial para poder opinar sobre la funcionalidad del órgano parlamentario y su agilidad es la relacionada con el número total de parlamentarios. Todos estos interrogantes están aún sin resolver. Aún cuando el Protocolo no se pronuncia sobre estas cuestiones, en un reciente trabajo del Secretario Administrativo Parlamentario Permanente de la Comisión Parlamentaria Conjunta, Oscar Casal, al “describir” cuál será la composición del Parlamento del MERCOSUR a partir de 2011, se afirma que la misma se determinará “en base a un criterio ciudadano caracterizado por una proporcionalidad atenuada contemplando las enormes asimetrías poblacionales y del PIB. […] Ninguna delegación por sí sola o asociada a otra podrá tener

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mayoría automática” (El camino hacia el Parlamento del MERCOSUR, en Análisis y Propuestas, FES, Montevideo, 2006, p. 17). Por su parte, el diputado Alfredo Atanasof -Presidente Pro Tempore de la Comisión Parlamentaria Conjunta- describe la composición del Parlamento a partir de 2011 en base a “un criterio de representación ciudadano, caracterizado por una proporcionalidad atenuada, debido a las enormes diferencias poblacionales entre los socios”; no hace mención alguna al PIB. (www.delarg.cec.eu.int/es/novedades/documentos/Hacia%20el%20Parlamento%20del%20Mercosur.pdf). En fin, se trata de cuestiones primordiales en un parlamento que admiten múltiples soluciones. Otro aspecto que influirá decididamente en la viabilidad del Parlamento del MERCOSUR y al que ya hemos hecho referencia, es el relacionado con la adecuación de los esquemas constitucionales nacionales y el grado y condiciones en que se admita la supranacionalidad especialmente en materia de producción normativa. De la respuesta que se dé a estas cuestiones dependerá el perfil y la funcionalidad del futuro Parlamento del MERCOSUR. Por ahora son una incógnita. IV. Conclusiones La democratización de las instituciones comunitarias en un proceso de integración es un objetivo sin duda valioso. El logro de los efectos de consolidación y legitimación política y social del proceso de integración que se persigue con la creación de instituciones representativas de la ciudadanía comunitaria depende del momento y la forma en que se instrumentan y ponen en práctica los mecanismos electorales. La incorporación de la dimensión parlamentaria representativa en el esquema institucional del MERCOSUR adolece de una debilidad inicial que puede ser contraproducente para la función legitimadora que se pretende. Esa debilidad se vincula a las funciones asignadas al Parlamento representativo, funciones de investigación, asesoramiento e información, sin eficacia en orden a la producción de la normativa comunitaria. Por otra parte, la instalación del Parlamento del MERCOSUR se produce sin que previamente se hayan concretado los ajustes a nivel constitucional en los ordenamientos jurídicos nacionales, que resultan indispensables para el ejercicio de algunas de las competencias y funciones asignadas. Quedan por resolver, además, cuestiones esenciales vinculadas con la integración definitiva del Parlamento. Los criterios que finalmente se elijan para la composición del órgano parlamentario serán determinantes para la eficacia de la acción colectiva y el ejercicio de las funciones asignadas.

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Una instrumentación débil o deficiente de la institución parlamentaria puede deslegitimarla ab initio en la consideración de la ciudadanía pues se corre el riesgo de que la sociedad perciba esta iniciativa como un mecanismo burocrático para beneficio de algunos, más que como un cauce de participación para todos.

Cabe preguntarse si con la creación del Parlamento del MERCOSUR, en este estadio del proceso de integración, se contribuye eficazmente al fortalecimiento y consolidación del espacio integrado o si simplemente se aumenta el aparato burocrático comunitario.

Finalmente, si se miran los datos de población y PIB del Mercosur y el

nivel de participación electoral en los Estados Miembros, pareciera que la introducción de un principio de diseño en base a la representación popular puede erosionar la legitimidad de los Estados Nación ante su propia ciudadanía.

En consecuencia, teniendo en cuenta lo expresado en este documento,

se sugiere repensar la Iniciativa MERCOSUR/CMC/Dec. Nº 23/05.

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Anexo I

MERCOSUR/CMC/Dec. Nº 49 /04 - Parlamento del MERCOSUR

VISTO: La Decisión Nº 26/03 del Consejo del Mercado Común, por la cual fue aprobado el “Programa de Trabajo del MERCOSUR 2004 – 2006”.

CONSIDERANDO: La importancia de la participación de los Parlamentos de los Estados Partes en la profundización del proceso de integración. Los trabajos de la Comisión Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR y su valiosa contribución para el MERCOSUR. Los avances del proceso de integración y las nuevas demandas institucionales por ellos generadas. Que la plena realización de los objetivos de la integración se alcanzará con el desarrollo de etapas progresivas, conducentes al perfeccionamiento institucional del MERCOSUR.

EL CONSEJO DEL MERCADO COMUN DECIDE:

Art. 1 – Dar continuidad a la creación del Parlamento del MERCOSUR, como órgano representativo de los pueblos de los Estados Partes del MERCOSUR. El Parlamento del MERCOSUR se regirá por la normativa vigente del MERCOSUR y las disposiciones de su Protocolo Constitutivo e integrará la estructura institucional del MERCOSUR. Art. 2 – Investir a la Comisión Parlamentaria Conjunta la calidad de comisión preparatoria, para realizar todas las acciones que sean necesarias para la instalación del Parlamento del MERCOSUR. Esta instalación se deberá efectivizar antes del 31 de diciembre de 2006. La Comisión Parlamentaria Conjunta elaborará un informe de actividades, así como el respectivo proyecto de Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR para consideración del Consejo del Mercado Común. Art. 3 – La Comisión Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR continuará desempeñando sus actuales funciones hasta que se concrete la instalación del Parlamento del MERCOSUR. Art. 4 – Las Secciones Nacionales de la Comisión Parlamentaria Conjunta mantendrán sus respectivos Congresos informados sobre la evolución de las deliberaciones de la Comisión a la luz del artículo 2 de la presente Decisión. Art. 5 – Esta Decisión no necesita ser incorporada a los ordenamientos jurídicos de los Estados Partes, por reglamentar aspectos de la organización o del funcionamiento del MERCOSUR.

XXVII CMC – Belo Horizonte, 16/XII/04

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Anexo II

MERCOSUR/CMC/Dec. Nº 23/05

Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR

VISTO: El Tratado de Asunción, el Protocolo de Ouro Preto y la Decisión Nº 49/04 del Consejo del Mercado Común. CONSIDERANDO: La firme voluntad política de fortalecer y profundizar el proceso de integración del MERCOSUR, contemplando los intereses de todos los Estados Partes. La importancia de fortalecer el ámbito institucional de cooperación interparlamentaria, para avanzar en los objetivos previstos de armonización de las legislaciones nacionales en las áreas pertinentes y agilizar la incorporación a los respectivos ordenamientos jurídicos internos de la normativa del MERCOSUR que requiera aprobación legislativa.

EL CONSEJO DEL MERCADO COMUN DECIDE:

Art. 1 – Aprobar la suscripción del “Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR” que se adjunta a la presente Decisión. Art. 2 - La entrada en vigencia del Protocolo Constitutivo del Parlamento MERCOSUR se ajustará a lo dispuesto en su Artículo 23. Art. 3 - La presente Decisión no necesita ser incorporada a los ordenamientos jurídicos de los Estados Partes.

XXIX CMC – Montevideo, 08/XII/05

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Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR

LA REPUBLICA ARGENTINA, LA REPUBLICA FEDERATIVA DEL BRASIL, LA REPUBLICA DEL PARAGUAY Y LA REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY, en adelante Estados Partes; TENIENDO EN CUENTA el Tratado de Asunción, del 26 de marzo de 1991 y el Protocolo de Ouro Preto, del 17 de diciembre de 1994 que establecieron la Comisión Parlamentaria Conjunta y la Decisión CMC N° 49/04, “Parlamento del MERCOSUR”. RECORDANDO el Acuerdo Interinstitucional entre el Consejo del Mercado Común y la Comisión Parlamentaria Conjunta, firmado el 6 de octubre de 2003. CONSIDERANDO su firme voluntad política de fortalecer y de profundizar el proceso de integración del MERCOSUR, contemplando los intereses de todos los Estados Partes y contribuyendo, de tal forma, al simultáneo desarrollo de la integración del espacio sudamericano. CONVENCIDOS de que el logro de los objetivos comunes que se han fijado los Estados Partes, requiere de un marco institucional equilibrado y eficaz, que permita crear normas que sean efectivas y que garanticen un clima de seguridad jurídica y previsibilidad en el desarrollo del proceso de integración, a fin de mejor promover la transformación productiva, la equidad social, el desarrollo científico y tecnológico, las inversiones y la creación de empleo, en todos los Estados Partes y en beneficio de sus ciudadanos. CONSCIENTES de que la instalación del Parlamento del MERCOSUR, con una adecuada representación de los intereses de los ciudadanos de los Estados Partes, significará un aporte a la calidad y equilibrio institucional del MERCOSUR, creando un espacio común en el que se refleje el pluralismo y las diversidades de la región, y que contribuya a la democracia, la participación, la representatividad, la transparencia y la legitimidad social en el desarrollo del proceso de integración y de sus normas. ATENTOS a la importancia de fortalecer el ámbito institucional de cooperación interparlamentaria, para avanzar en los objetivos previstos de armonización de las legislaciones nacionales en las áreas pertinentes y agilizar la incorporación a los respectivos ordenamientos jurídicos internos de la normativa del MERCOSUR, que requiera aprobación legislativa. RECONOCIENDO la valiosa experiencia acumulada por la Comisión Parlamentaria Conjunta desde su creación. REAFIRMANDO los principios y objetivos del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile, del 24 de julio de 1998 y la Declaración Presidencial sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR, del 25 de junio de 1996.

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ACUERDAN:

Artículo 1 Constitución

Constituir el Parlamento del MERCOSUR, en adelante el Parlamento, como órgano de representación de sus pueblos, independiente y autónomo, que integrará la estructura institucional del MERCOSUR. El Parlamento sustituirá a la Comisión Parlamentaria Conjunta. El Parlamento estará integrado por representantes electos por sufragio universal, directo y secreto, de acuerdo con la legislación interna de cada Estado Parte y las disposiciones del presente Protocolo. El Parlamento será un órgano unicameral y sus principios, competencias e integración se rigen según lo dispuesto en este Protocolo. La efectiva instalación del Parlamento tendrá lugar, a más tardar, el 31 de diciembre de 2006. La constitución del Parlamento se realizará a través de las etapas previstas en las Disposiciones Transitorias del presente Protocolo.

Artículo 2 Propósitos

Son propósitos del Parlamento: 1. Representar a los pueblos del MERCOSUR, respetando su pluralidad ideológica y política. 2. Asumir la promoción y defensa permanente de la democracia, la libertad y la paz. 3. Impulsar el desarrollo sustentable de la región con justicia social y respeto a la diversidad cultural de sus poblaciones. 4. Garantizar la participación de los actores de la sociedad civil en el proceso de integración. 5. Estimular la formación de una conciencia colectiva de valores ciudadanos y comunitarios para la integración. 6. Contribuir a consolidar la integración latinoamericana mediante la profundización y ampliación del MERCOSUR. 7. Promover la solidaridad y la cooperación regional e internacional.

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Artículo 3 Principios

Son principios del Parlamento: 1. El pluralismo y la tolerancia como garantías de la diversidad de expresiones políticas, sociales y culturales de los pueblos de la región. 2. La transparencia de la información y de las decisiones para crear confianza y facilitar la participación de los ciudadanos. 3. La cooperación con los demás órganos del MERCOSUR y ámbitos regionales de representación ciudadana. 4. El respeto de los derechos humanos en todas sus expresiones. 5. El repudio a todas las formas de discriminación, especialmente las relativas a género, color, etnia, religión, nacionalidad, edad y condición socioeconómica. 6. La promoción del patrimonio cultural, institucional y de cooperación latinoamericano en procesos de integración. 7. La promoción del desarrollo sustentable en el MERCOSUR y el trato especial y diferenciado para los países de economías menores y para las regiones con menor grado de desarrollo. 8. La equidad y la justicia en los asuntos regionales e internacionales, y la solución pacífica de las controversias.

Artículo 4 Competencias

El Parlamento tendrá las siguientes competencias: 1. Velar en el ámbito de su competencia por la observancia de las normas del MERCOSUR. 2. Velar por la preservación del régimen democrático en los Estados Partes, de conformidad con las normas del MERCOSUR, y en particular con el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile. 3. Elaborar y publicar anualmente un informe sobre la situación de los derechos humanos en los Estados Partes, teniendo en cuenta los principios y las normas del MERCOSUR. 4. Efectuar pedidos de informes u opiniones por escrito a los órganos decisorios y consultivos del MERCOSUR establecidos en el Protocolo de Ouro

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Preto sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración. Los pedidos de informes deberán ser respondidos en un plazo máximo de 180 días. 5. Invitar, por intermedio de la Presidencia Pro Tempore del CMC, a representantes de los órganos del MERCOSUR, para informar y/o evaluar el desarrollo del proceso de integración, intercambiar opiniones y tratar aspectos relacionados con las actividades en curso o asuntos en consideración. 6. Recibir, al finalizar cada semestre a la Presidencia Pro Tempore del MERCOSUR, para que presente un informe sobre las actividades realizadas durante dicho período. 7. Recibir, al inicio de cada semestre, a la Presidencia Pro Tempore del MERCOSUR, para que presente el programa de trabajo acordado, con los objetivos y prioridades previstos para el semestre. 8. Realizar reuniones semestrales con el Foro Consultivo Económico-Social a fin de intercambiar informaciones y opiniones sobre el desarrollo del MERCOSUR. 9. Organizar reuniones públicas, sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración, con entidades de la sociedad civil y los sectores productivos. 10. Recibir, examinar y en su caso canalizar hacia los órganos decisorios, peticiones de cualquier particular de los Estados Partes, sean personas físicas o jurídicas, relacionadas con actos u omisiones de los órganos del MERCOSUR. 11. Emitir declaraciones, recomendaciones e informes sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de integración, por iniciativa propia o a solicitud de otros órganos del MERCOSUR. 12. Con el fin de acelerar los procedimientos internos correspondientes de entrada en vigor de las normas en los Estados Partes, el Parlamento elaborará dictámenes sobre todos los proyectos de normas del MERCOSUR que requieran aprobación legislativa en uno o varios Estados Partes, en un plazo de noventa días (90) de efectuada la consulta. Dichos proyectos deberán ser enviados al Parlamento por el órgano decisorio del MERCOSUR, antes de su aprobación. Si el proyecto de norma del MERCOSUR es aprobado por el órgano decisorio, de conformidad con los términos del dictamen del Parlamento, la norma deberá ser remitida por cada Poder Ejecutivo nacional al Parlamento del respectivo Estado Parte, dentro del plazo de cuarenta y cinco (45) días, contados a partir de dicha aprobación. En caso que la norma aprobada no estuviera en conformidad con el dictamen del Parlamento, o si éste no se hubiere expedido en el plazo mencionado en el

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primer párrafo del presente numeral, la misma seguirá su trámite ordinario de incorporación. Los Parlamentos nacionales, según los procedimientos internos correspondientes, deberán adoptar las medidas necesarias para la instrumentación o creación de un procedimiento preferencial para la consideración de las normas del MERCOSUR que hayan sido adoptadas de conformidad con los términos del dictamen del Parlamento, mencionado en el párrafo anterior. El plazo máximo de duración del procedimiento previsto en el párrafo precedente, será de hasta ciento ochenta (180) días corridos, contados a partir del ingreso de la norma al respectivo Parlamento nacional. Si dentro del plazo de ese procedimiento preferencial el Parlamento del Estado Parte rechaza la norma, ésta deberá ser reenviada al Poder Ejecutivo para que la presente a la reconsideración del órgano correspondiente del MERCOSUR. 13. Proponer proyectos de normas del MERCOSUR para su consideración por el Consejo del Mercado Común, el que deberá informar semestralmente sobre su tratamiento. 14. Elaborar estudios y anteproyectos de normas nacionales, orientados a la armonización de las legislaciones nacionales de los Estados Partes, los que serán comunicados a los Parlamentos nacionales a los efectos de su eventual consideración. 15. Desarrollar acciones y trabajos conjuntos con los Parlamentos nacionales, con el fin de asegurar el cumplimiento de los objetivos del MERCOSUR, en particular aquellos relacionados con la actividad legislativa. 16. Mantener relaciones institucionales con los Parlamentos de terceros Estados y otras instituciones legislativas. 17. Celebrar, en el marco de sus atribuciones, con el asesoramiento del órgano competente del MERCOSUR, convenios de cooperación o de asistencia técnica con organismos públicos y privados, de carácter nacional o internacional. 18. Fomentar el desarrollo de instrumentos de democracia representativa y participativa en el MERCOSUR. 19. Recibir dentro del primer semestre de cada año un informe sobre la ejecución del presupuesto de la Secretaría del MERCOSUR del año anterior. 20. Elaborar y aprobar su presupuesto e informar sobre su ejecución al Consejo del Mercado Común dentro del primer semestre del año posterior al ejercicio. 21. Aprobar y modificar su reglamento interno.

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22. Realizar todas las acciones que correspondan al ejercicio de sus competencias.

Artículo 5 Integración

1. El Parlamento se integrará de conformidad a un criterio de representación ciudadana. 2. Los integrantes del Parlamento, en adelante denominados Parlamentarios, tendrán la calidad de Parlamentarios del MERCOSUR.

Artículo 6 Elección

1. Los Parlamentarios serán elegidos por los ciudadanos de los respectivos Estados Partes, a través de sufragio directo, universal y secreto. 2. El mecanismo de elección de los Parlamentarios y sus suplentes, se regirá por lo previsto en la legislación de cada Estado Parte, la cual procurará asegurar una adecuada representación por género, etnias y regiones según las realidades de cada Estado. 3. Los Parlamentarios serán electos conjuntamente con sus suplentes, quienes los sustituirán, de acuerdo a la legislación electoral del Estado Parte respectivo, en los casos de ausencia definitiva o transitoria. Los suplentes serán elegidos en la misma fecha y forma que los Parlamentarios titulares, así como para idénticos períodos. 4. A propuesta del Parlamento, el Consejo del Mercado Común establecerá el “Día del MERCOSUR Ciudadano”, para la elección de los parlamentarios, de forma simultánea en todos los Estados Partes, a través de sufragio directo, universal y secreto de los ciudadanos.

Artículo 7 Participación de los Estados Asociados

El Parlamento podrá invitar a los Estados Asociados del MERCOSUR a participar en sus sesiones públicas, a través de miembros de sus Parlamentos nacionales, los que participarán con derecho a voz y sin derecho a voto.

Artículo 8 Incorporación de nuevos miembros

1. El Parlamento, de conformidad con el artículo 4, inciso 12, se expedirá sobre la adhesión de nuevos Estados Partes al MERCOSUR.

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2. El instrumento jurídico que formalice la adhesión determinará las condiciones de la incorporación de los Parlamentarios del Estado adherente al Parlamento.

Artículo 9 Independencia

Los miembros del Parlamento no estarán sujetos a mandato imperativo y actuarán con independencia en el ejercicio de sus funciones.

Artículo 10 Mandato

Los Parlamentarios tendrán un mandato común de cuatro (4) años, contados a partir de la fecha de asunción en el cargo, y podrán ser reelectos.

Artículo 11 Requisitos e incompatibilidades

1. Los candidatos a Parlamentarios deberán cumplir con los requisitos exigibles para ser diputado nacional, según el derecho del Estado Parte respectivo. 2. El ejercicio del cargo de Parlamentario es incompatible con el desempeño de un mandato o cargo legislativo o ejecutivo en los Estados Partes, así como con el desempeño de cargos en los demás órganos del MERCOSUR. 3. Serán aplicables, asimismo, las demás incompatibilidades para ser legislador, establecidas en la legislación nacional del Estado Parte correspondiente.

Artículo 12 Prerrogativas e inmunidades

1. El régimen de prerrogativas e inmunidades se regirá por lo que se establezca en el Acuerdo Sede mencionado en el artículo 21. 2. Los Parlamentarios no podrán ser juzgados, civil o penalmente, en el territorio de los Estados Partes del MERCOSUR, en ningún momento, ni durante ni después de su mandato, por las opiniones y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones. 3. Los desplazamientos de los miembros del Parlamento, para comparecer a su local de reunión y de allí regresar, no serán limitados por restricciones legales ni administrativas.

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Artículo 13 Opiniones Consultivas

El Parlamento podrá solicitar opiniones consultivas al Tribunal Permanente de Revisión.

Artículo 14 Aprobación del Reglamento Interno

El Parlamento aprobará y modificará su Reglamento Interno por mayoría calificada.

Artículo 15 Sistema de adopción de decisiones

1. El Parlamento adoptará sus decisiones y actos por mayoría simple, absoluta, especial o calificada. 2. Para la mayoría simple se requerirá el voto de más de la mitad de los Parlamentarios presentes. 3. Para la mayoría absoluta se requerirá el voto de más de la mitad del total de los miembros del Parlamento. 4. Para la mayoría especial se requerirá el voto de los dos tercios del total de los miembros del Parlamento, que incluya a su vez a Parlamentarios de todos los Estados Partes. 5. Para la mayoría calificada se requerirá el voto afirmativo de la mayoría absoluta de integrantes de la representación parlamentaria de cada Estado Parte. 6. El Parlamento establecerá en su Reglamento Interno las mayorías requeridas para la aprobación de los distintos asuntos.

Artículo 16 Organización

1. El Parlamento contará con una Mesa Directiva, encargada de la conducción de los trabajos legislativos y de sus servicios administrativos. Estará compuesta por un Presidente, y un Vicepresidente de cada uno de los demás Estados Partes, de acuerdo a lo que establezca el Reglamento Interno. Será asistida por un Secretario Parlamentario y un Secretario Administrativo.

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2. El mandato de los miembros de la Mesa Directiva será de 2 (dos) años, pudiendo sus miembros ser reelectos por una sola vez. 3. En caso de ausencia o impedimento temporario, el Presidente será sustituido por uno de los Vicepresidentes, de acuerdo a lo que establezca el Reglamento Interno. 4. El Parlamento contará con una Secretaría Parlamentaria y una Secretaría Administrativa, las que funcionarán con carácter permanente en la sede del Parlamento. 5. El Parlamento constituirá comisiones permanentes y temporarias, que contemplen la representación de los Estados Partes, cuya organización y funcionamiento serán establecidos en el Reglamento Interno. 6. El personal técnico y administrativo del Parlamento estará integrado por ciudadanos de los Estados Partes. Será designado por concurso público internacional y tendrá estatuto propio, con un régimen jurídico equivalente al del personal de la Secretaría del MERCOSUR. 7. Los conflictos en materia laboral que se susciten entre el Parlamento y su personal, serán resueltos por el Tribunal Administrativo Laboral del MERCOSUR.

Artículo 17 Reuniones 1. El Parlamento se reunirá en sesión ordinaria al menos una vez por mes. Podrá ser convocado a sesiones extraordinarias a solicitud del Consejo del Mercado Común o a requerimiento de Parlamentarios, de acuerdo a lo que establezca el Reglamento Interno. 2. Todas las reuniones del Parlamento y de sus Comisiones serán públicas, salvo aquéllas que sean declaradas de carácter reservado.

Artículo 18 Deliberaciones

1. Las reuniones del Parlamento y de sus Comisiones podrán iniciarse con la presencia de al menos un tercio de sus miembros, en el que estén representados todos los Estados Partes. 2. Cada Parlamentario tendrá derecho a un voto. 3. El Reglamento Interno establecerá la posibilidad que el Parlamento, en circunstancias excepcionales, pueda sesionar y adoptar sus decisiones y actos a través de medios tecnológicos que permitan reuniones a distancia.

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Artículo 19

Actos del Parlamento Son actos del Parlamento: 1. Dictámenes; 2. Proyectos de normas; 3. Anteproyectos de normas; 4. Declaraciones; 5. Recomendaciones; 6. Informes; y 7. Disposiciones.

Artículo 20 Presupuesto

1. El Parlamento elaborará y aprobará su presupuesto, el que será solventado con aportes de los Estados Partes, en función del Producto Bruto Interno y del presupuesto nacional de cada Estado Parte. 2. Los criterios de contribución de los aportes mencionados en el inciso anterior, serán establecidos por Decisión del Consejo del Mercado Común, tomando en cuenta la propuesta del Parlamento.

Artículo 21 Sede

1. La sede del Parlamento será la ciudad de Montevideo, República Oriental del Uruguay. 2. El MERCOSUR firmará con la República Oriental del Uruguay un Acuerdo Sede que definirá las normas relativas a los privilegios, las inmunidades y las exenciones del Parlamento, de los Parlamentarios y demás funcionarios, de acuerdo a las normas del derecho internacional vigentes.

Artículo 22 Adhesión y denuncia

1. En materia de adhesión o denuncia, regirán como un todo, para el presente Protocolo, las normas establecidas por el Tratado de Asunción. 2. La adhesión o denuncia al Tratado de Asunción significa, ipso jure, la adhesión o denuncia al presente Protocolo. La denuncia al presente Protocolo significa ipso jure la denuncia al Tratado de Asunción.

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Artículo 23 Vigencia y depósito

1. El presente Protocolo, parte integrante del Tratado de Asunción, entrará en vigor el trigésimo día contado a partir de la fecha en que el cuarto Estado Parte haya depositado su instrumento de ratificación. 2. La República del Paraguay será depositaria del presente Protocolo y de los instrumentos de ratificación y notificará a los demás Estados Partes la fecha de los depósitos de esos instrumentos, enviando copia debidamente autenticada de este Protocolo a los demás Estados Partes.

Artículo 24 Cláusula revocatoria

Quedan derogadas todas las disposiciones de carácter institucional del Protocolo de Ouro Preto que guarden relación con la constitución y funcionamiento del Parlamento y resulten incompatibles con los términos del presente Protocolo, con expresa excepción del sistema de toma de decisiones de los demás órganos del MERCOSUR establecido en el Art. 37 del Protocolo de Ouro Preto.

DISPOSICIONES TRANSITORIAS

Primera Etapas

A los fines de lo previsto en el artículo 1 del presente Protocolo se entenderá por: - “primera etapa de la transición”: el período comprendido entre el 31 de diciembre de 2006 y el 31 de diciembre de 2010. - “segunda etapa de la transición”: el período comprendido entre el 1 de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2014.

Segunda Integración

En la primera etapa de la transición, el Parlamento estará integrado por dieciocho (18) Parlamentarios por cada Estado Parte. Lo previsto en el artículo 5, inciso 1, relacionado con la integración del Parlamento de conformidad a un criterio de representación ciudadana, aplicable a partir de la segunda etapa de la transición, será establecido por Decisión del Consejo del Mercado Común, a propuesta del Parlamento adoptada por mayoría calificada. Dicha Decisión deberá ser aprobada, a más tardar, el 31 de diciembre de 2007.

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Tercera Elección

Para la primera etapa de la transición, los Parlamentos nacionales establecerán las modalidades de designación de sus respectivos parlamentarios, entre los legisladores de los Parlamentos nacionales de cada Estado Parte, designando los titulares e igual número de suplentes. A los efectos de poner en práctica la elección directa de los Parlamentarios, mencionada en el artículo 6, inciso 1, los Estados Partes, antes de la finalización de la primera etapa de la transición, deberán efectuar elecciones por sufragio directo, universal y secreto de Parlamentarios, cuya realización se hará de acuerdo a la agenda electoral nacional de cada Estado Parte. La primera elección prevista en el artículo 6, inciso 4, tendrá lugar durante el año 2014. A partir de la segunda etapa de la transición, todos los Parlamentarios deberán haber sido elegidos de conformidad con el artículo 6, inciso 1.

Cuarta Día del MERCOSUR Ciudadano

El “Día del MERCOSUR Ciudadano”, previsto en el artículo 6, inciso 4, será establecido por el Consejo del Mercado Común, a propuesta del Parlamento, antes de fines del año 2012.

Quinta Mandato e incompatibilidades

En la primera etapa de la transición, los Parlamentarios designados en forma indirecta, cesarán en sus funciones: por caducidad o pérdida de su mandato nacional; al asumir sus sucesores electos directamente; o, a más tardar, al finalizar dicha primera etapa. Todos los Parlamentarios en ejercicio de funciones en el Parlamento durante la segunda etapa de la transición, deberán ser electos directamente antes del inicio de la misma, pudiendo sus mandatos tener una duración diferente a la establecida en el artículo 10, por única vez. Lo previsto en el artículo 11, incisos 2 y 3, es aplicable a partir de la segunda etapa de la transición.

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Sexta Sistema de adopción de decisiones

Durante la primera etapa de la transición, las decisiones del Parlamento, en los supuestos mencionados en el artículo 4, inciso 12, serán adoptadas por mayoría especial.

Séptima Presupuesto

Durante la primera etapa de la transición, el presupuesto del Parlamento será solventado por los Estados Partes mediante aportes iguales. HECHO en la ciudad de Montevideo, a los nueve días del mes de diciembre del año dos mil cinco, en un original en los idiomas español y portugués, siendo ambos textos igualmente auténticos. POR EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA ARGENTINA Néstor Kirchner – Jorge Taiana POR EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA FEDERATIVA DEL BRASIL Luiz Inácio Lula Da Silva – Celso Luiz Nunes Amorim POR EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA DEL PARAGUAY Nicanor Duarte Frutos – Leila Rachid POR EL GOBIERNO DE LA REPUBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY Tabaré Vázquez – Reinaldo Gargano