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PRO P Ó S I TO

Desde la década de los ochenta, de manera recurrente,los diversos actores económicos y políticos del país co-locan sobre la palestra pública el tema de la “debilidadfiscal” como el principal obstáculo para lograr el creci-miento sostenido de la economía nacional.

Sin soslayar el peso que los desequilibrios de las finan-zas públicas tienen en el prolongado estancamiento y enlas distorsiones que aquejan a la economía mexicana, en elp resente documento se plantea que ello es sólo parte de unp roblema de mayor dimensión: la crisis del modelo de fi-nanciamiento del desarrollo; crisis que se remonta a la dé-cada de los setenta, y sin cuya solución, bajo un enfoqueintegral, cualquier posibilidad de desarrollo económico,social o político, es inviable en el mediano y el largo plazo s .

Frente a las posturas dogmáticas para la conducciónde la economía, que subordinan el incremento de losrecursos para el desarrollo social y pro d u c t i vo, de manerapreponderante al aumento de las tasas de impuestos in-d i rectos, por definición re g re s i vos, me propongo demos-trar que existen alternativas técnica y políticamenteviables que permitirían liberar recursos suficientes parafinanciar proyectos de alto impacto en la reactivaciónde la producción y el empleo.

Ello implica lograr acuerdos políticos para un manejo

socialmente racional de la economía y del financia-miento del desarrollo, abandonando el enfoque orto-doxo centrado en la estabilización macroeconómica,para incursionar en un nuevo paradigma basado en elc recimiento pro d u c t i vo, con empleo re m u n e r a d o r, com-petitividad externa y estabilidad.

DE F I N I C I Ó N

Entendemos a la política de financiamiento del desarro-llo como el conjunto de decisiones, estrategias, progra-mas y acciones, orientados a asegurar y fortalecer lasfuentes internas y externas de recursos que permitansatisfacer las necesidades de inversión y consumo de losagentes económicos, en concordancia con los objetivosy metas del desarrollo nacional.

En este sentido, la política de financiamiento deld e s a r rollo persigue incrementar el ahorro, interno y ex-terno, asegurando su canalización hacia las actividadesde inversión y consumo de los sectores público, priva d oy social, mediante un uso congruente de dos tipos dei n s t rumentos: los de la política hacendaria, es decir, in-greso, gasto, deuda, crédito y patrimonio públicos; asícomo de los correspondientes a las políticas financiera,monetaria y comercial.

Parafinanciar el desarrollonacional

A rmando Labra

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TE N D E N C I A S R E C I E N T E S

Desde la década de los ochenta, la economía mexicanaregistra crisis financieras re c u r rentes, enfrentadas por losgobiernos en turno con políticas de estabilización que, alenfocar el problema como un desequilibrio entre ofer-ta y demanda, han cargado el ajuste sobre la demandainterna.

Es decir, partiendo del marco ideológico monetarista-neoliberal, la respuesta a las crisis financieras invaria-blemente ha consistido en reducir el gasto y la inver-sión, tanto públicos como privados, ajustándolos a ladisponibilidad real de ahorro interno. Dicha estrategiageneralmente se complementa con políticas de desre-gulación, privatización y apertura indiscriminada delsector financiero, bajo el argumento de que las facili-dades a la concentración y libre movimiento de capi-tales aumentarán la disponibilidad de recursos para lainversión.

En la práctica, ello se ha traducido, a lo largo de másde dos décadas, en políticas que dan prioridad a la gene-ración de excedentes financieros para cumplir pun-tualmente con el pago del servicio de las deudas exter-na e interna; por su parte, la total desrregulación de losflujos de capital financiero se ha traducido en unaeconomía crecientemente especulativa, cuyos benefi-ciarios principales son las instituciones financierastrasnacionales.

Partiendo del diagnóstico de que “la insuficienciade ahorro interno ha sido el elemento común y funda-

mental en las crisis financieras que recurrentemente havivido nuestro país y la causa fundamental del estan-c a m i e n t o”, los gobiernos en turno han planteado comoprioridad elevar el ahorro interno como “base funda-mental del financiamiento del desarrollo”.

De tal forma, con énfasis diferenciados en funciónde la coyuntura, se han desplegado acciones para incre-mentar el ahorro interno, tanto público como priva d o ,así como el ahorro externo. En el primer caso, a través demedidas administrativas, incrementando las tasas de losimpuestos indirectos y, sobre todo, de la reducción delgasto público. Asimismo, mediante amplias reformas alsistema financiero y al régimen de pensiones, congru e n-tes con los propósitos de desregulación, privatización yliberalización de la economía. Para atraer flujos cre-cientes de ahorro externo se puso en marcha un amplioprograma de desincorporación y enajenación de ac-tivos públicos, se realizaron cambios fundamentales ala legislación de inversiones extranjeras y se impulsóuna política de comercio exterior, tomando como eje elTratado de Libre Comercio de América del Norte.

A poco más de dos décadas de políticas de finan-ciamiento del desarrollo inspiradas en el enfoque mo-netarista neoliberal, cabe analizar, así sea brevemente,algunos de sus principales resultados:

• En contraste con el propósito original de las polí-ticas de financiamiento del desarrollo, el ahorrointerno total —por definición, equivalente a la in-versión total en activos fijos— no se ha incremen-

DESARROLLO NACIONAL

O’Keeffe, Hotel Shelton, 1926 O’Keeffe, Hotel Shelton con manchas de sol, 1927 O’Keeffe, Edificios Radiatior, 1927

t a d o. Por el contrario, entre 1980 y 2004 el ahorrototal de la economía, como porcentaje del PIB, seredujo de 27% a 20%. Su nivel actual es similar alde finales de la década de los sesenta.

Dicha caída se explica, principalmente, como efec-to del ahorro público, el cual se redujo de casi 12% delPIB en 1981, a sólo 4% en 2004, que no logró compen-sarse por el incremento del ahorro del sector privado,el cual pasó de 14% a 17% del PIB.

• Frente a necesidades crecientes de gasto públicopara impulsar el desarrollo y combatir la desigual-dad, en las últimas dos décadas los ingresos pre-supuestarios re g i s t r a ron una tendencia descenden-te, pasando de 30% del PI B en 1980 a 21% en 2004.

• En los tres últimos lustros los ingresos tributariosdel Gobierno Federal se han mantenido estancadosen una magnitud cercana al 12% del PIB.

• La drástica caída de los ingresos gubernamentalesse explica por el efecto combinado del estanca-miento de la actividad productiva, el deterioro delingreso real de la población, la expansión de laeconomía informal y por un sistema tributario

con bajos niveles de recaudación, debido a la exis-tencia de numerosos regímenes preferenciales yelevados márgenes de evasión y elusión fiscal. Enestricto sentido, no se explican estos rasgos porr a zones de ineficiencia sino en una estrategiadeliberada.

• La carga fiscal total —que mide los ingresos porimpuestos, derechos y aprovechamientos del go-bierno federal, los gobiernos estatales y municipa-les— entre 1990 y 2002 se mantuvo sin cre c i m i e n-to, situándose en torno al 15.2% del PI B. Tal situacióncontrasta con la carga fiscal promedio de 29.5%de los países más avanzados de la OCDE.

• Hoy día las haciendas locales tienen una escasacontribución a los ingresos públicos del país, ape-nas del 0.6% del PIB (0.3% del impuesto predial,0.2% del impuesto sobre nómina y 0.1% de otrosimpuestos estatales y municipales). Bajo el régimenfiscal vigente, el potencial máximo de las hacien-das locales para incrementar los ingresos públicososcila entre 2 y 3 puntos del PIB.

• Las autoridades del Banco de México reconocenque el gobierno mexicano “gasta poco y mal”. Nu e s-tro país ocupa uno de los niveles más bajos degasto público federal respecto al PIB, del orden de23%, es decir, la mitad que el promedio de los paí-ses industrializados de la O C D E, que supera el 40%.

• Contrariamente al crecimiento de la población yal aumento de los rezagos del país, desde hace másde una década el gasto programable federal, es de-cir, el destinado para bienes y servicios, se man-tiene estancado en un coeficiente de 16 puntosrespecto al PIB, nivel que contrasta con el 30% re-gistrado en 1980. Por su parte, en tiempos en quelos niveles de pobreza afectan a más de la mitad dela población, el gasto social en México en 2004 seubicó en 10% del PIB, la mitad del promedio delos países de la OCDE, que es de 21%.

• Oficialmente el Gobierno Federal reconoce que ladeuda externa (903 mil millones de dólares) einterna (poco más de 1 billón de pesos) represen-tan 24% del PIB. Sin embargo, si a dicho monto sesuman las obligaciones financieras que de factosignifican los bonos del IPAB (800 mil 850 millo-nes de pesos), los pidiregas, los pasivos del sanea-miento financiero de la banca y del “rescate carre-tero” (casi 600 mil millones de pesos), entonceslos pasivos totales del Gobierno Federal asciendena 3.3 billones de pesos, que equivalen a 43% del va-lor producido por la economía mexicana en 2004.

• El problema no es menor, si se considera que elcosto de los “requerimientos financieros totalesdel Sector Público” significa que el déficit públicoes mayor al que oficialmente reconocen las autori-

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O’Keeffe, En el patio I, 1946

dades. Así, por ejemplo, para 2004 el desequili-brio de las finanzas públicas no fue de 0.25% delPIB, sino de 2.5%; aún así, inferior a la media delos 25 países de la Unión Europea, que equivale a2.8% del PIB.

• El estancamiento productivo y los incentivos alnegocio financiero a partir de la década de losochenta, propiciaron un creciente desplazamien-to de los capitales hacia el sector financiero, dupli-cando el coeficiente de ahorro financiero de 22%respecto del PIB en 1980 a 45% en 2004.

Sin embargo, el acelerado crecimiento del ahorrofinanciero en la economía, no ha tenido corresponden-cia con una reactivación de la inversión interna, dandolugar a procesos de desintermedición financiera y ban-caria, es decir, a recursos en manos de las institucionesfinancieras que no son invertidos en la economía real.Tal fenómeno es característico de una economía cre-cientemente abierta y desregulada, que premia la es-peculación y no la inversión productiva.

De tal forma, las transformaciones estructuralesque ha tenido el sistema financiero en las dos últimasdécadas han favorecido una creciente desvinculacióne n t re el “sector re a l” y el “sector financiero” de la econo-mía, adquiriendo éste una dinámica propia de inver-sión y de ganancia, donde el ahorro llega a confundirsecon la especulación.

• Tanto el acelerado crecimiento del ahorro finan-ciero de la economía, como la sostenida genera-ción de recursos para el pago de las deudas internay externa, ponen en entredicho la tesis de que laeconomía mexicana carece de capacidad de gene-ración de ahorro. Baste señalar que entre 1982 y2004 el monto de los pagos por concepto del serv i-cio de la deuda externa registró un monto acumu-lado de 495,024 millones de dólares, equivalentea 6.3% del producto interno bruto generado enese periodo.

• Al privilegiar el pago de la deuda y el combate a lainflación a cualquier costo, la política macroeco-nómica de estabilización redujo la inversión y el

ahorro total y con ello la producción y la compe-titividad de la economía. Entre 1980 y 2004, lainversión pública como porcentaje de PIB se des-plomó de 11% a 3.5% del PIB, situación que nologró ser compensada por el aumento de la inver-sión privada durante el mismo periodo, que pasóde 13.3% a 15.4% del PIB.

HAC I A U N A N U EVA P O L Í T I C A D E F I N A N C I A M I E N TO

D E L D E S A R RO L LO

Como se desprende de lo anterior, contra lo planteadopor el gobierno, el principal problema que enfrenta laeconomía mexicana no es la “debilidad fiscal”, ni la “in-suficiencia de ahorro”, sino el enfoque con el cual havenido operando la política de financiamiento deldesarrollo.

Avanzar hacia una nueva concepción del financia-miento del desarrollo supone articular acciones orien-tadas a la generación y utilización de los recursos dis-ponibles hacia el crecimiento productivo, con empleo,competitividad y estabilidad. Con ese fin a continua-ción se plantean cuatro vías para lograrlo, ampliando ellimitado marco de la política económica en vigor:

1. Reorientar la política hacendaria.

Sin dejar de reconocer la necesidad de una reforma dela hacienda pública que sustente el accionar de los go-biernos federal, estatales y municipales en el contexto deun re n ovado sistema federalista, es evidente que existenmárgenes de maniobra para liberar recursos que permi-tan financiar proyectos de alto impacto en la re a c t i va c i ó ndel crecimiento económico, la generación de empleosy la competitividad general del aparato productivo.

Es falso que el estancamiento en que se desenvuelvela economía se deba a la falta absoluta de recursos pú-blicos. Basta revisar los informes trimestrales y anualessobre las finanzas públicas del Gobierno Federal paraconstatar los saldos superavitarios del balance presu-puestario y los montos del subejercicio del gasto pro-gramable, dictaminado por la Cámara de Diputados.

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DESARROLLO NACIONAL

… el principal problema que enfrenta la economíamexicana no es la “debilidad fiscal”, ni la “insuficiencia

de ahorro”, sino el enfoque con el cual ha venidooperando la política de financiamiento del desarrollo.

Solamente en 2003, el subejercicio del gasto pro g r a m a-ble ascendió a 3,300 millones de pesos.

Asimismo, basta considerar el elevado monto derecursos públicos que anualmente se destinan al servi-cio de las deudas interna y externa, en términos muyd e s ventajosos y renegociables, así como su plazo de ve n-cimiento, tan sólo de tres años en el caso del endeuda-miento interno. Solamente el servicio de la deuda internaimplica el desembolso de recursos por 88 mil 200 millo-nes de pesos en 2004, equivalente a 1.2% del PIB y aldoble del gasto federal en educación superior. Fi n a l m e n-te, baste tomar en cuenta los niveles sin precedente delas re s e rvas internacionales, que al cierre de 2004 ascen-dieron a 61 mil millones de dólares, para tener la cer-t eza de que la economía mexicana es claramente solve n t ey apta para financiar tasas de crecimiento del PIB supe-riores al 5%.

Bajo el supuesto de tomar tal decisión política dereorientar el manejo de la hacienda pública, surge lapregunta de ¿qué alternativas existen para financiar eldesarrollo? La cuestión no ofrece obstáculos técnicosinsalvables. En efecto, es posible renegociar la recalen-darización de al menos 50% del servicio de la deudainterna (en 2004 con vencimiento promedio de 841 días),lo cual significaría 44.1 miles de millones de pesos enel primer año; aplicar 10% del superávit primario, queen 2004 equivaldría a unos 19 mil millones de pesos;reasignar el subejercicio total del gasto programabledel año anterior (alrededor de 3.3 miles de millones depesos en 2003) y la utilización financiera del 10% de lasreservas internacionales, no para reducirlas sino paraintegrar y apalancar fondos de inversión productiva(68.9 miles de millones de pesos).

Tales ajustes hacen posible, en plazo corto, incre-mentar la inversión nacional en 135 mil 200 millonesde pesos, de tal forma que de un año a otro la inversióncrecería en 9.3%; el coeficiente de inversión se elevaría,de 19.5% a 21.3% del PIB, el producto registraría uncrecimiento de 5.6% en un año y se crearían un totalde 419 mil 150 empleos permanentes y productivos,no changarreros.

2. Utilización productiva de los excedentes petroleros.

Hasta ahora una parte significativa de los ingresosexcedentes a lo originalmente presupuestado, prove-nientes de la exportación de hidrocarburos, se destinanal financiamiento del gasto corriente, como es el casodel pago del servicio de la deuda pública. Dada la necesi-dad de impulsar la inversión productiva, el crecimien-to económico y la generación de empleos, resulta con-veniente destinar al menos los excedentes petroleros afines productivos como la creación de fondos de inver-sión en apoyo al desarrollo de pequeñas y medianasindustrias en ramas productivas estratégicas, así comoa proyectos de desarrollo tecnológico que eleven lacompetitividad de la economía.

3. Reorientar la intermediación financiera.

Como es de sobra conocido, la economía mexicana ge-nera niveles de ahorro financiero superiores al 45% delPIB, de los cuales solamente la mitad se traducen en in-versión productiva. Tal distorsión plantea la necesidadde impulsar cambios en la forma de operación de losintermediarios financieros, bancarios y no bancarios,incentivando su incursión hacia el financiamiento delas prioridades sociales y pro d u c t i vas, desestimulando lase xc e s i vas ganancias especulativas. Como resultado, se in-c rementaría la oferta de crédito, impulsando un descen-so gradual de las tasas de interés activas, que hoy alcanzanniveles de 3 y 4 veces la tasa de inflación.

4. Reducir la vulnerabilidad financiera externa.

Ello se lograría mediante una estrategia de largo plazo quecombine tres elementos: a) la renegociación de la deudaexterna, para resolver de una vez por todas el problemade los pagos al exterior por este concepto; b) disminuirlos desequilibrios crónicos que se registran en la balanzacomercial, mediante una política activa de industriali-zación y competitividad y, c) establecer, al igual que lohacen países de la O C D E, regulaciones a los flujos de capi-

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Existen alternativas viables para dar una orientación de mayor amplitud e impacto a la

política de financiamiento del desarrollo, como partede una economía política orientada al crecimiento

competitivo y a la equidad distributiva.

tal de corto plazo, incentivando la entrada de capitales delargo plazo de vocación productiva, propuesta de regu-lación que data de 1978 y ha sido establecida desde losaños ochenta por nuestros socios comerciales.

* * *

Existen alternativas viables para dar una orientación demayor amplitud e impacto a la política de financia-miento del desarrollo, como parte de una economía p o-lítica orientada al crecimiento competitivo y a la equidaddistributiva. Ello implica, sin duda, trascender el limi-tado concepto de “estabilidad macroeconómica”, quedesvirtúa los fines de la economía, limitándolos alequilibrio de las cuentas externas y al mantenimiento deuna baja tasa inflacionaria mediante un estricto ajustefiscal y monetario. Con ello se soslaya cualquier conside-ración sobre crecimiento de la producción, la inve r s i ó n ,el empleo, el ingreso y su distribución, que hoy re s u l t a nelementos indispensables para ampliar el espectro, elimpacto y el contenido de la política económica.

Hasta ahora, la incapacidad ideológica de explorareste tipo de soluciones obedece a que la economía se haimpuesto sobre la política desde una perspectiva dogmá-tica e inmutable que confiere prioridad a la inflación y laparidad cambiaria, a pesar de sus efectos recesivos. Enconsecuencia, se cancela la posibilidad de buscar formasa l t e r n a t i vas de financiamiento de la inversión pública yp r i vada que contribuyan al fortalecimiento de la ofert aproductiva, la competitividad de la economía y a la ge-neración de empleos, las cuales, como se ha demostra-do, existen y son viables.

Se cuenta con los recursos públicos para lograrlo. Essu jerarquización la que constriñe la disponibilidad ded i n e ros para apoyar el crecimiento y el desarro l l o. Es sa-bido el elevado monto de recursos presupuestales queabsorbe la deuda contingente, sobre todo la interna,denominada en pesos, que es posible, al menos reca-lendarizar para liberar recursos destinables a la inve r s i ó npública. No olvidemos que esa deuda contingente re-duce erogaciones no aprobadas por el Congreso de laUnión, como es el caso de los pagarés Fobaproa / IPAB.

Asimismo, se conocen los márgenes para sanear laadministración tributaria, para abatir la evasión y la elu-sión fiscales, para aprovechar al menos parte de las re s e r-vas internacionales, etc. Es posible aumentar, en paralelo,gastos e ingresos públicos para salir de la fase recesio-naria que hoy caracteriza a la economía mexicana yrestaurar la inversión pública, privada y social comomotor del crecimiento con desarrollo.

Ciertamente, no se trata de una decisión sólo técni-ca sino eminentemente política. Las opciones técnicasviables abundan. Si México se ha rezagado en la capaci-dad de financiar el desarrollo y, en consecuencia, en el

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O’Keeffe, Patio con puerta negra, 1955

O’Keeffe, Patio con nube, 1956

pleno aprovechamiento de sus potencialidades econó-micas y sociales, no es por ineptitud sino por desviacio-nes ideológicas y políticas.

No sólo por congruencia política y respeto al man-dato constitucional, sino incluso por razones de lógicaeconómica, es necesario ampliar los alcances de la po-lítica económica, remontar el estrecho dogma neolibe-ral y establecer los principios básicos de una economíapolítica de mayor cobertura y alcances orientada a ele-var el nivel de vida de la mayoría de los mexicanos. Setrata de construir una economía competitiva centrada

en producir para distribuir el ingreso y exportar, com-patible con el nuevo orden económico mundial y conlas demandas económicas y sociales internas.

Ello exige reconstituir las bases de una economíap ro d u c t i va, no especulativa, que permita hacer que crezc ael pastel y se distribuya simultáneamente, que articulede manera estratégica el desarrollo del mercado internoy el empleo; active el desarrollo nacional a partir del for-talecimiento de las economías locales, la vinculaciónde los sectores pro d u c t i vos con los centros educativos y dei n vestigación, que aseguren la inserción eficiente y com-petitiva hacia la economía internacional.

¿Cómo hacerlo? No es una cuestión menor. Auncuando implica decisiones técnicas, no está de más rei-terar que la tarea es esencialmente política. Si como esclaro a todas luces, que el mercado falla más de lo quese había pensado y desde luego, más de lo previsible, esel Estado, no autoritario como antaño, sino democrá-tico, el que debe asumir el liderazgo para encauzar elcrecimiento de la economía e impulsar los sectores yactividades estratégicos para el desarrollo nacional.

Es tramposo el falso conflicto entre Estado y Mer-cado. Las funciones de uno y otro son especializadas ycomplementarias. No compiten entre sí, y cuando suce-de se pierde la confianza y el resultado es el estancamien-to de la economía y el re t roceso político y social. La pugnaentre ambos anula el progreso. En armonía, se requieremás y mejor Estado y Mercado.

Por razones históricas y por mandato constitucio-nal, es el Estado el principal responsable de impulsar eldesarrollo nacional, de asegurar la vigencia de leyes einstituciones que regulan la actividad económica. Sumisión no es abstracta ni neutral. El Estado debe pro-curar la equidad entre los ciudadanos no sólo en lo for-mal, sino en el ámbito político, económico y social dela vida cotidiana.

No podemos regresar a viejas prácticas estatistas vi-ciadas, pero tampoco podemos ser ajenos a la crecientey dolorosa desigualdad social que se ha generado al cederlas decisiones políticas y económicas a fuerzas, tam-bién viciadas, del mercado. Los tres órdenes de gobier-no y los diversos actores de la sociedad deben ser, en elmarco de un federalismo renovado, corresponsables enel desarrollo económico y en el combate a la desigual-dad, aprovechando las experiencias de Estado y Merca-do que más favorezcan al proyecto común. Es claro quese puede.

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…es el Estado, no autoritario como antaño, sinodemocrático, el que debe asumir el liderazgo para

encauzar el crecimiento de la economía…

O’Keeffe, Noche en la ciudad, 1926