Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión...

Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión Preliminar. Seminario Interno. CENDES.2007

LA PLANIFICACIÓN EN EL CONTEXTO DEL NUEVO MODELO DE

DESARROLLO Y DE GESTIÓN PÚBLICA1

Este documento se compone de cuatro partes. En la primera se intenta resaltar las ideas fuerza del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación. En la segunda se presentan los aspectos formales de la planificación en el contexto del nuevo modelo de desarrollo. En la tercera se describe a la planificación en el contexto del modelo de gestión pública. En la cuarta y última parte, se presentan las reflexiones y lecciones aprendidas desde la perspectiva de una apreciación situacional. A los efectos de establecer el alcance y limitaciones del trabajo se han tenido en cuenta los siguientes aspectos:

a) Existe una brecha muy marcada entre lo formal y lo real en el Sistema Nacional de Planificación, que se hace difícil fundamentar porque no disponemos de diagnósticos a profundidad sobre esta materia.

b) Desconocemos los aspectos sustantivos y procesales del nuevo Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, cuyo punto de partida es el año 2007.

c) El Sistema Nacional de Planificación “de hecho”, incluye a fuentes de cambio organizativo social, y de gastos, como las misiones, los fondos de recursos especiales, la participación activa de PDVSA en proyectos sociales y comunitarios, que superponen al presupuesto por encima del plan. Es decir, todo parece indicar, que el presupuesto no es la expresión financiera del plan y que el Sistema Nacional de Planificación es muy distinto al descrito en las leyes de la República.

Esto nos hizo avanzar en la reflexión desde la perspectiva de una apreciación situacional e intentar concentrar los esfuerzos en los siguientes aspectos: a) Intentar “armar el modelo” descrito en las leyes y en el plan de la nación,

por ser el que rige la República en correspondencia con la Constitución y la convivencia democrática.

b) Realizar la apreciación situacional sobre los aspectos centrales del Sistema Nacional de Planificación y no optar por un diagnóstico, dedicado exclusivamente, sobre su funcionamiento real; lo cual requiere de otro tipo de esfuerzos de investigación.

c) Presentar algunas reflexiones y lecciones aprendidas desde la coherencia interna de la trama y desde la perspectiva que permite el “armar el modelo”.

1 El autor agradece las observaciones y sugerencias de: Lourdes Yero, Carolina Rivas y Richard Fernándes.

1


LA PLANIFICACIÓN EN EL CONTEXTO DEL NUEVO MODELO DE

DESARROLLO Y DE GESTIÓN PÚBLICA Este papel de trabajo ha sido preparado bajo tres momentos constitutivos, que podemos denominar: 1) armar la trama: descripción de los elementos que integran el todo, a partir del análisis de las distintas fuentes pertinentes, 2) centro de la trama: síntesis de la articulación del todo o visualización integrada de sus aspectos clave, 3) apreciación situacional sobre la trama: reflexión y lecciones aprendidas desde la coherencia interna de la trama. Para ello, se ha tenido presente, de manera implícita, la escalera de inferencias (Argyris, 1993) que conduce a nuestras creencias y sobre cómo éstas influyen sobre los próximos datos que seleccionamos conformando un ciclo reflexivo (Senge, 1995). Los tramos de la escalera son: 1) observamos desde nuestra historia y experiencia, 2) seleccionamos datos de lo observado, 3) añadimos sentido, 4) tenemos supuestos que se basan en los sentidos que añadimos, 5) elaboramos conclusiones, 6) adoptamos creencias sobre el mundo, y 7) realizamos acciones según nuestras creencias.

Escalera de Inferencias y Ciclo Reflexivo

1

2

3

4

5

6

7

6

2

En consideración de lo expuesto anteriormente, en la reflexión y desarrollo de los argumentos se ha prestado especial atención a:

• La conformación de nuestras creencias y sobre cómo éstas influyen sobre lo que observamos de la realidad.

• La crítica de los supuestos y creencias que conforman nuestros mapas de acción y que se reproducen irreflexivamente.

2


• La argumentación y contra-argumentación como proceso sistemático de autorreflexión social y crítica del conocimiento.

• La explicación como acto de juzgar las razones argumentativas que fundamentan las pretensiones de validez inherentes a las acciones.

El trabajo se compone de cuatro partes. En la primera se intenta resaltar los

aspectos centrales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación. En la

segunda una descripción formal de la planificación en el contexto del nuevo

modelo de desarrollo. En la tercera la planificación en el contexto del modelo de

gestión pública.

I. X PLAN DE LA NACIÓN Las Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social En las Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación

2001-2007, se encuentra como problema central el agotamiento del modelo de

desarrollo, entre cuyas manifestaciones destacan: la reducción sistemática de la

renta petrolera, las desigualdades y desequilibrios permanentes, la crisis del

modelo político y la pérdida de los valores éticos y morales. Por otra parte, en

estos documentos, hay un reconocimiento que, en general, las políticas

económicas aplicadas estuvieron orientadas hacia la búsqueda de equilibrios

contables y no hacia los cambios estructurales requeridos en el modelo de

desarrollo. Así, la opción o propuesta del Plan se focaliza en un modelo de

desarrollo basado en cinco equilibrios fundamentales: el político, el económico, el

social, el territorial y el internacional.

M o d e lo d e D e s a r ro l l o b a s a d o e n

E q u i l ib r i o s C o n t a b le s

M o d e lo d e D e s a r ro ll o b a s a d o e n

E q u i l ib r io s S e c t o r i a le s

C A M B I O E S T R U C T U R A L

X

Y P o lí t ic o

E c o n ó m ic o

S o c ia lT e r r i t o r ia l

I n te r n a c io n a l






X

Y P o lí t ic o

E c o n ó m ic o






X

Y P o lí t ic o

E c o n ó m ic o



C A M B IO E S T R U C T U R A L

M o d e lo d e D e s a r r o ll ob a s a d o e n

E q u il i b r io s C o n t a b le s


E q u il i b r io s S e c t o r ia le s






X

Y P o lí t ic o

E c o n ó m ic o








X

Y P o lí t ic o

E c o n ó m ic o






X

Y P o lí t ic o

E c o n ó m ic o



C A M B IO E S T R U C T U R A L


E q u il i b r io s C o n t a b le s


E q u il i b r io s S e c t o r ia le s

3


Cada uno de estos equilibrios en la opción de desarrollo seleccionada tiene un

propósito definido, un conjunto de principios que los orientan, una normativa

vinculada, proyectos asociados, y unas categorías que los integran en cada

equilibrio y explican en el conjunto de los equilibrios. El cambio propuesto

considera una nueva concepción del Estado “es democrático y social de Derecho

y de Justicia”, el cual se debe expresar en la naturaleza de las relaciones en

cada equilibrio. Por ejemplo, en el equilibrio económico la relación que se busca

redefinir es la de Estado-mercado, y, específicamente, que se exprese en la forma

de articular la economía productiva con los lineamientos macroeconómicos.

Transformación delmarco institucional

Red Social

Integraciónmultipolar

Ocupación yconsolidación del territorio

Economía productivay equilibrios

macroeconómicos

Estado-Estado

Estado-Mercado

Estado-Sociedad-Territorio

Estado-Mundo Transformación delmarco institucional

Red Social


Ocupación yconsolidacióndel territorio

Economía productiva y equilibrios

macroeconómicos

Estado - Estado

Estado - Mercado

Estado - SociedadEstado - Territorio

Estado - Mundo

HELICE DE LOS EQUILIBRIOS


Red Social




macroeconómicos

Estado-Estado

Estado-Mercado



Red Social




macroeconómicos

Estado - Estado

Estado - Mercado


Estado - Mundo


FUENTE: MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO


Red Social




macroeconómicos

Estado-Estado

Estado-Mercado



Red Social




macroeconómicos

Estado - Estado

Estado - Mercado


Estado - Mundo



Red Social




macroeconómicos

Estado-Estado

Estado-Mercado



Red Social




macroeconómicos

Estado - Estado

Estado - Mercado


Estado - Mundo


FUENTE: MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO

4


El contenido del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación puede ser

reconsiderado en atención a interrogantes para cada equilibrio. Por ejemplo, en lo

económico: ¿En qué consiste el equilibrio? ¿Cómo se alcanza el equilibrio?

¿Cuáles son los elementos de la economía productiva? ¿Cómo se integran los

lineamientos macroeconómicos?

En el equilibrio económico se busca consolidar una economía productiva con

justicia social, para lo cual se trata de combinar el establecimiento de reglas que

permitan la coordinación de las políticas macroeconómicas con una nueva forma

de organización social de la producción2 3: empresas de producción social (EPS) ,

cooperativas, modalidades de cogestión, etc.

ECONOMIA PRODUCTIVA Y LINEAMIENTOSMACROECONOMICOS

OrganizaciónSocial de la Producción

Fiscal

Cambiaria Monetaria

Coordinaciónde Políticas

ECONOMIA PRODUCTIVA Y LINEAMIENTOSMACROECONOMICOS

OrganizaciónSocial de la Producción

Fiscal

Cambiaria Monetaria

Coordinaciónde Políticas

En lo que respecta a la coordinación de las políticas macroeconómicas, la nueva

normativa ha significado un cambio institucional que hace de la política económica

el resultado de un arreglo institucional que configura un juego de coordinación de

tipo cooperativo y que ha provocado cambios en la organización y funcionamiento

2Ver, en lo referido al desarrollo de la economía social, los artículos Nº 62, 118, 132, 168 y 184 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. 3 Las empresas de producción social son definidas por le gobierno como: “unidades productivas comunitarias que tienen como objetivo esencial la generación de bienes y servicios que satisfagan las necesidades básicas de las comunidades, es decir: alimentación, vivienda, educación, salud y vestimenta”. Ver: Ministerio de Comunicación e Información. Empresas de Producción Social. Colección Temas de Hoy. Caracas.2006.

5


de los jugadores, en las estructuras de incentivos y en las relaciones entre los

jugadores, en términos de: rendición de cuenta, mecanismos de supervisión,

transparencia y responsabilidad por los resultados.

ORGANIZACIÓNY FUNCIONAMIENTO

REGLAS EINCENTIVOS

RELACIONE S

JUGADOR

CAMBIO INSTITUCIONAL

REGLAS EINCENTIVOS JUGADORES

4Este juego de coordinación se debe concretar en un Acuerdo Anual de Políticas ,

cuyo espacio de posibilidades y puntos focales están delimitados por las Líneas

Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de mediano plazo y un

Marco Plurianual de Presupuesto5.

LINEAMIENTOS

MARCO

ACUERDO

COORDINACIÓN

4 Resultado de la armonización de las políticas, fiscal, monetaria y cambiaria, el Acuerdo Anual de Políticas debe contener: a) metas de crecimiento, balance externo e inflación; b) Políticas fiscales, cambiarias y monetarias dirigidas al logro de las metas; c) Repercusiones sociales; d) Responsabilidades e interrelaciones entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central de Venezuela; e) Rendición de cuenta. 5 Ver artículo 311 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

6


En el Acuerdo Anual de Políticas, se establecen los objetivos de inflación,

balance externo y crecimiento, y sus repercusiones sociales; los resultados

esperados en el ámbito fiscal, monetario, financiero y cambiario; las políticas y

acciones dirigidas a lograrlos y las responsabilidades de los participantes. Este

proceso demanda la creación de espacios de negociación y de las leyes que

regirán en esta materia, a los efectos de definir: las responsabilidades, las

sanciones, los mecanismos para dirimir las diferencias, entre otros.

ESTABILIZACIÓN MACROECONÓMICA

POLÍTICA MONETARIA CAMBIARIA

Formulación

POLÍTICA FISCAL

BCVBCV

POLÍTICASMonetariaCambiaria

Fiscal

INFLACIÓNBALANCE EXTERNO

CRECIMIENTO

Ejecución Ejecución

MFMF

ESTABILIZACIÓN MACROECONÓMICA

POLÍTICA MONETARIA CAMBIARIA

Formulación

POLÍTICA FISCAL

BCVBCV

POLÍTICASMonetariaCambiaria

Fiscal

INFLACIÓNBALANCE EXTERNO

CRECIMIENTO

Ejecución Ejecución

MFMF

En relación con la organización social de la producción se establece por

agrupaciones sectoriales y para cada agrupación se asocia un nuevo marco

jurídico institucional y un portafolio de proyectos. El conjunto de agrupaciones

conforman un modelo pentasectorial6 que busca articularse con el proceso de

coordinación de políticas.

6 Los primeros desarrollos de este modelo se encuentran en los papeles de trabajo del profesor Jorge Giordani para el Área de Teoría y Método de la Planificación. CENDES. UCV.

7


ORGANIZACIÓN SOCIAL DE LA PRODUCCION

Empresasestratégicas

Bienes deconsumo

Serviciosbásicos

Banca yfinanzas

GrandesIndustrias(privadas)

• Energía• Empresas básicas• Minería• Hidroelectricidad

• Infraestructura• Agricultura• Turismo • Pequeña y medianaindustria• Comercio • Ciencia y Tecnología

• Educación• Salud• Seguridad• Recreación

• Intermediación financiera• Ahorro convertido en inversión productiva• Repatriación de capitales

• Exportaciones notradicionales• Inversiones extranjeras• Telecomunicaciones

FUENTE: MINISTERIO DE PLANIFICACION Y DESARROLLO

ORGANIZACIÓN SOCIAL DE LA PRODUCCION

EmpresasestratégicasEmpresas

estratégicas

Bienes deconsumoBienes deconsumo

Serviciosbásicos

Serviciosbásicos

Banca yfinanzasBanca yfinanzas



• Energía• Empresas básicas• Minería• Hidroelectricidad

• Infraestructura• Agricultura• Turismo • Pequeña y medianaindustria• Comercio • Ciencia y Tecnología

• Educación• Salud• Seguridad• Recreación

• Intermediación financiera• Ahorro convertido en inversión productiva• Repatriación de capitales

• Exportaciones notradicionales• Inversiones extranjeras• Telecomunicaciones

FUENTE: MINISTERIO DE PLANIFICACION Y DESARROLLO

En síntesis, en el equilibro económico se busca la producción global de riqueza y

justicia en su disfrute, articulando las acciones en la organización social de la

producción con las acciones en el régimen fiscal y monetario, con el propósito de

incidir en las variables ingreso y empleo.

EQUILIBRIO ECONÓMICO

ECONOMÍA PRODUCTIVA Y LINEAMIENTOS MACROECONÓMICOS

OrganizaciónSocial de laProducción

Coordinación de Políticas

Fiscal

MonetariaCambiaria

Régimen Fiscal y

MonetarioMODELO ECONÓMICO

PRODUCCIÓN GLOBAL DE RIQUEZAY JUSTICIA EN SU DISFRUTE

Empresas de Producción

SocialCooperativas

Acuerdo

IngresoEmpleo

8


El análisis de cada uno de los equilibrios contemplados en el diseño del Modelo de

Desarrollo del Plan de la Nación7, bajo el procedimiento utilizado para el equilibrio

económico, permite señalar que el cambio estructural busca integrar: un Estado

democrático y social de Derecho y Justicia, un modelo federal cooperativo y

descentralizado a través de la transformación del marco institucional, la

articulación de la organización social de la producción y la coordinación de

políticas en un nuevo régimen socio-económico, un modelo de gestión pública que

facilite la construcción de una red social como organización molecular del Estado,

la ocupación y consolidación del territorio sobre la base de ejes de desarrollo y

una visión geopolítica para la integración multipolar.

Democracia representativa

Democracia participativa y protagónica

Economía rentista

Economía productiva

Disgregación social

Tejido social articulado

Concentración

Descentralización desconcentrada

Aislamiento internacional y

unipolar

Integración multipolar soberana

CAMBIO ESTRUCTURAL

En este proceso de cambio es fundamental comprender lo que sucede en el

equilibro político, en términos de la transformación del marco institucional, donde

se diseñan las nuevas reglas que requiere el funcionamiento del modelo federal

cooperativo, se promueve la participación social para viabilizar el Proyecto

7 Este balance se fundamenta en el documento: Elementos del Modelo de Desarrollo Nacional. Oficina de Planificación. Banco Central de Venezuela. Caracas. Enero.2002

9


Nacional y se generan los incentivos para la movilización social desde la

perspectiva del poder popular.

EQUILIBRIO POLÍTICO

TRANSFORMACIÓN DEL MARCO INSTITUCIONAL

MODELO FEDERAL COOPERATIVO

Poder ComunalGabinetes Móviles

Parlamentarismo Social de Calle

II, LA PLANIFICACIÓN EN EL CONTEXTO DEL NUEVO MODELO DE DESARROLLO

A los fines de contextualizar a la planificación en el nuevo modelo de desarrollo,

resulta oportuno resaltar que:

• La evolución del modelo previsto en las Líneas Generales del Plan de

Desarrollo Económico y Social se concibe a partir del equilibrio de las

fuerzas y factores que intervienen en el desarrollo.

10


NUEVO MODELO DE DESARROLLO

“ El nuevo modelo fundamentará su evolución en el equilibrio de las fuerzas y factores que intervienen en la multidimensionalidad del desarrollo nacional…”

FUENTE: LÍNEAS GENERALES DEL PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICOY SOCIAL DE LA NACIÓN 2001-2007. P.15.

• El desarrollo y los factores de su multidimensionalidad se conciben desde

la perspectiva teórica del desarrollo sostenible y, en lo concreto, desde la

perspectiva del desarrollo endógeno sustentable.

DESARROLLO SOSTENIBLE

“…impulsar el desarrollo sostenible del país, tratando de buscar una congruencia entre el crecimiento económico, la equidad social y la proteccion ambiental que permita satisfacer las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades.”

FUENTE: DISCURSO PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA .MAYO.2000.

• En correspondencia con el concepto y el modelo de desarrollo se parte de

un Estado Democrático, Social, de Derecho y Justicia.

11


Estado Democrático: se nutre de la voluntad de los ciudadanos, expresada libremente por los medios de participación política y social.

Estado Social: prevalecen los principios de solidaridad social y del bien común.

Estado de Justicia: comprometido con el progreso integral que los venezolanos aspiran y con el desarrollo humano que permita una calidad de vida digna.

Estado de Derecho: sometido al imperio de la Constitución y la Ley.

Estado democrático,social, de Derecho

y de Justicia

CONCEPCIÓN DEL ESTADO

A la planificación, como variable dependiente, se le determina que debe ser:

• Estratégica democrática, participativa y de consulta abierta.

... El EstadoEstado, conjuntamente con la iniciativa privadainiciativa privada, promoverápromoverá el desarrollo armónicodesarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar fuentes de trabajofuentes de trabajo, alto valor agregado nacionalalto valor agregado nacional, elevar el nivel de vidaelevar el nivel de vidade la población y fortalecer la soberanía fortalecer la soberanía económicaeconómica del país, garantizando la seguridad seguridad jurídicajurídica, solidez, dinamismo, solidez, dinamismo, sustentabilidadsustentabilidad, , permanencia y equidad del crecimiento de la permanencia y equidad del crecimiento de la economíaeconomía, para lograr una justa distribución de la justa distribución de la riquezariqueza mediante una planificación estratégica planificación estratégica democráticademocrática, participativa y de consulta abierta, participativa y de consulta abierta.

Art.. 299 Constitución de la República (El régimen socio-económico)d

LA PLANIFICACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN

• Una tecnología para lograr el cambio estructural del sistema.

12


LA PLANIFICACIÒN COMO ALTA POLÌTICA DE ESTADO

... tecnología permanente, ininterrumpida y reiterada del Estado y la sociedad. Destinada a lograr su cambio estructural de conformidad con la Constitución de la República.

Fuente: ART. 2. LEY ORGÁNICA DE PLANIFICACIÓN.

• Construida, viable y perfectible a través de la innovación en las formas de

participación social.

PARTICIPACIÒN SOCIAL

“Se entiende por participación social, el derecho que tienen los sectores sociales de estar debidamente informados, de elaborar propuestas, de identificar prioridades y de recomendar formas de participación que incidan en la construcción, viabilidad y perfectibilidad de la planificación.”

FUENTE: ARTICULO N° 58. LEY ORGÁNICA DE PLANIFICACIÓN

En la práctica la planificación estratégica democrática, participativa y de consulta

abierta, se ha realizado bajo el siguiente esquema de trabajo:

• Desarrollo de un modo de planificación, con énfasis en el diagnóstico

participativo, el presupuesto participativo y la contraloría social.

13


PLANIFICACION PARTICIPATIVA

• Diagnóstico Participativo Problemas, recursos y potencialidades.

• Presupuesto ParticipativoLógica en la distribución de los recursos públicos.

• Contraloría SocialEjercicio de corresponsabilidad.

• Articulación los esfuerzos de la planificación participativa con el Mapa

Estratégico y aseguramiento de direccionalidad y viabilidad en los

Gabinetes Móviles: regionales, estadales y comunales.

PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA

•.Nuevo Mapa Estratégico

• Gabinetes Móviles

• El cálculo estratégico se expresa en un Mapa que obedece a la apreciación

de la situación y que facilita el avance incremental hacia los objetivos

estratégicos.

14


NUEVO MAPA ESTRATÉGICO

• Avanzar en la conformación de la nueva estructura social.• Articular y optimizar la nueva estrategia comunicacional.• Avanzar aceleradamente en la construcción del nuevo modelo

democrático de participación popular.• Acelerar la creación de la nueva institucionalidad del aparato del

Estado.• Activar una nueva estrategia integral y eficaz contra la corrupción.• Desarrollar la nueva estrategia electoral.• Acelerar la construcción del nuevo modelo productivo, rumbo a la

creación del nuevo sistema económico.• Continuar instalando la nueva estructura territorial.• Profundizar y acelerar la conformación de la nueva estrategia militar

nacional.• Seguir impulsando el nuevo sistema multipolar internacional.

• En los Planes de Acción la articulación entre los objetivos del Mapa

Estratégico y los proyectos formulados se asegura en la Agenda al/del

Decisor - enfoque de Escogencia Estratégica- y la consistencia en el

diseño de los proyectos con la metodología del Marco Lógico.

PLAN DE ACCIÓN

Agenda del Decisor

Ficha deProyectos y Medidas

PLAN

Fuente: Ministerio de Planificación Y Desarrollo

• La coordinación básica de los planes de acción se puede visualizar a

través de la articulación entre el Mapa Estratégico, la Agenda del Decisor y

la Matriz del Marco Lógico para los proyectos; lo cual busca facilitar la

formulación del Presupuesto por Proyectos.

15


Mapa Estratègico

Objetivos

ESQUEMA DE TRABAJO

Decisiones inmediatas Espacio de decisiones futuras

Escogencias Diferidas

Acciones Exploraciones Planeando contingencias

Área de Decisión/

OBJETIVOS

AGENDA

• Un concepto clave en estos esfuerzos de planificación es el de desarrollo

endógeno, se busca que la comunidad sea protagonista en la construcción

del modelo socioeconómico.

DESARROLLO ENDÓGENO

“…el desarrollo endógeno puede entenderse como un proceso de crecimiento económico y cambio estructural por la comunidad local utilizando el potencial de desarrollo que conduce a la mejora del nivel de vida de la población.”

Fuente: Vásquez Barquero

• La planificación democrática se expresa en cinco niveles en la

estructuración de los planes territoriales. Para ello, es importante pensar al

país desde la perspectiva de sistemas y tener presente que la estrategia de

desarrollo combina: a) fachadas de integración desde el punto de vista

geopolítico (caribeña, andina y amazónica), b) una dinámica regional a

16


partir de sectores dinamizadores que exigen políticas específicas, y ejes de

desconcentración (Occidental, Oriental, Orinoco-Apure, etc.).

NIVELES DE LA PLANIFICACIÒN TERRITORIAL

FUENTE: ESCUELA VENEZOLANA DE PLANIFICACIÒN

• Es bajo esta lógica que la planificación territorial intenta operacionalizar las

premisas del desarrollo sustentable y activar la participación social prevista

en las leyes de la República.

PLANIFICACIÓN TERRITORIAL

“El Estado desarrollará una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas, políticas, de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable, que incluya la información, consulta y participación ciudadana…”

Fuente: Art. 128. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

El Sistema de Planificación Nacional tiene como productos distintos tipos de

planes, utiliza un esquema de articulación entre los planes y a sus distintas

instancias se les establece sus atribuciones y productos.

17


• Los distintos tipos de planes del Sistema de Planificación Nacional, se

pueden clasificar en nacionales, estadales y municipales.

DE LOS PLANES

Nacionales

Estadales y Municipales

El Plan Nacional de DesarrolloEl Plan Operativo Anual NacionalEl Plan Nacional de Desarrollo RegionalLos Planes de Desarrollo SectorialEl Plan Nacional de Desarrollo InstitucionalLos Planes Operativos de los órganos y entes de la Administración Pública

El Plan Estadal de DesarrolloEl Plan Municipal de Desarrollo

• En el Sistema de Planificación Nacional se integran los distintos tipos de

planes, en atención a sus dimensiones: nacional, institucional, sectorial y

territorial.

INSERCIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO EN EL SISTEMA DE PLANIFICACIÓN

Plan Nacional de Desarrollo

Plan de Inversiones Públicas

Plan Plurianualde Presupuesto

Plan OperativoAnual Nacional

Presupuesto Anual

Plan Nacionalde OrdenamientoTerritorial

Planes sectoriales

Plan de Ordenamiento Regional

Planes de Ordenamiento Urbanísticoy Desarrollo Urbano Local

Plan Nacional de Desarrollo Regional

Plan de Desarrollo Regional

Plan Estadal de Desarrollo

Plan Municipal de Desarrollo

Fuente: Ministerio de Planificación y Desarrollo

Plan de Desarrollo Institucional

Plan de Desarrollo Sectorial

Plan Operativo Sectorial

Dimensión Institucional

Dimensión Sectorial

Dimensión Territorial

18


• Las atribuciones y productos de las instancias responsables del Sistema de

Planificación Nacional8, son los que continuación se señalan:

Instancias

Atribución

Producto

Presidente de la República

Asamblea Nacional

(Aprobación)

-Formular-Dirigir

-Líneas Generales y

Plan Nacionalde Desarrollo

(PNDES)

Vicepresidencia/

Consejo Federal de Gobierno

-Coordinar-Apoyar

-Plan Nacional de Desarrollo:

• Regional (PNDR)

• Institucional (PNDI)

Ministerio de Planificación y

Desarrollo/ Organismos de Desarrollo

Regional

-Elaborar-Coordinar

-Dar seguimiento

-PNDES-POAN-PNIP-PNDI-PNDR

OrganismosAPN

/Gabinetes

Ministeriales

-Elaborar-Ejecutar-Realizar

seguimiento de la ejecución

-Plan Nacional deDesarrollo Sectorial

-Plan Operativo Anual-Presupuesto

Gobernaciones/Consejo de

Planificacióny Coordinación

de PolíticasPúblicas (CPCPP)

-Elaborar-Ejecutar-Realizar

seguimiento-Apoyar

Plan Estadalde Desarrollo (PED)

Alcaldías/Consejo Local

de Planificación

Públicas (CLPP)

-Elaborar-Ejecutar-Realizarseguimiento-Apoyar

Plan Municipalde Desarrollo

(PMD)

Fuente: Ministerio de Planificación y Desarrollo

CUADRO RESUMEN-SISTEMA DE PLANIFICACIÓN NACIONAL

Teniendo en cuenta los elementos señalados, en este acápite, la manera utilizada

para integrar los conceptos fundacionales, según la Escuela Venezolana de

Planificación; valga decir: socialismo, desarrollo endógeno sustentable, planificar y

proyecto nacional, es la siguiente:

8 Dos atribuciones de relevancia para el Sistema de Planificación Nacional, establecidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, son: el Presidente de la República debe formular el Plan Nacional de Desarrollo y dirigir su ejecución (Art. Nº 236) y la Asamblea Nacional debe aprobar las Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, en el transcurso del tercer trimestre del primer año de cada período constitucional (Art. Nº 187).

19


CONCEPTOS FUNDACIONALES

Socialismo(con economía social)

Desarrollo endógenosustentable

Planificar

ProyectoNacional

El objetoPARA la acción

Para Transformar la realidad

Teorías sustantivasy procesales combinadas

Teorías DE la planificación:Procesos, técnicas, métodos

Teorías procesales

Teorías sustantivas

Teorías EN la Planificación: el deber ser Nacional, estadal y municipalbolivarianos

Fuente: Escuela Venezolana de Planificación

II. LA PLANIFICACIÓN EN EL CONTEXTO DEL MODELO DE GESTIÓN PÚBLICA El contexto de la planificación en el nuevo modelo de gestión pública, se puede

describir en atención a tres niveles de trabajo que faciliten ordenar la información

respectiva:

Nivel I: Coordinación Macroeconómica

• La coordinación en el macro-proceso de la planificación y gestión pública se

fundamenta en la articulación de “productos”, tales como: un Proyecto

Nacional, un Marco Plurianual del Presupuesto9, un Acuerdo Anual de

Políticas, Planes Operativos y Presupuesto por Proyectos10, entre otros.

Las relaciones de coordinación se pueden visualizar de la siguiente

manera:

9 Es la expresión cuantitativa de la planificación financiera para un período de tres años, con el objeto de contribuir a la disciplina fiscal. 10 Ver artículo Nº 2 y Nº 7. Reglamento Nº 1. Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público.

20


Lineamientos Formulación

Presupuestaria

Plan Operativo

LeyEndeudamiento

AcuerdoAnual

Plan de

Desarrollo

Ley Marco

PlurianualPresupuesto

COORDINACIÓN

Ley de Presupuesto

Gasto Operativos

del BCV

Ley de Presupuesto

Plan Operativo Anual

Acuerdo Anual de Política

Proyectos

Proy. de Ingresos

y Gastos BCV

Presupuesto Consolidado

Presupuesto por Proyectos

• Las políticas públicas, son el resultado de acuerdos entre jugadores, que

operacionalizan la coordinación11; el cual se fundamenta en Planes y en lo

que se denomina un Programa económico-financiero que tiene áreas bien

diferenciadas. Por ejemplo, el Acuerdo Anual de Políticas incluye las

siguientes áreas: la fiscal, la monetaria y la cambiaria (ver figura siguiente).

¿Qué significa esto?, que la estrategia monetaria en un contexto de

coordinación también precisa acuerdos respecto al Programa que sustenta

al Acuerdo Anual de Políticas.

11 Entre las reglas macro-fiscales que la operacinalizan se encuentran: el Marco Plurianual, el Acuerdo Anual de Políticas y los Fondos (Ejemplo: FONDEN).

21


ESTRATEGIA MONETARIA

Acuerdo Anual

Programa Económico-Financiero

Fiscal Monetario Cambiario

Coordinación

Estrategia Monetaria

Nivel 2: Planificación y Coordinación de Políticas Públicas

• Las instituciones de los niveles estadal, municipal y nacional involucrados

por ley en los respectivos procesos de planificación pública se agrupan en

un Sistema de Consejos y Gabinetes. Ejemplos: Consejo Federal de

Gobierno, Consejo de Ministros, Gabinete Sectorial, Consejos de

Planificación y Coordinación de Políticas públicas.

22


CONSEJOS DE PLANIFICACIÒN Y COORDINACIÒN DE POLÌTICAS

PÙBLICASOrganización y funcionamiento:

• Estadal (Art. 166)• Local (Art.182)• Federal de Gobierno (Art. 185)

Cambio y Reforma de la Estructura Gubernamental.

FUENTE: CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

• Los Consejos de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas están

interrelacionadas y requieren de una comunicación y coordinación

permanente entre ellos. Cada Consejo tiene su alcance y atribuciones

definidas en las Leyes respectivas. Por ejemplo, para el Consejo Local de

Planificación Pública se establece:

CONSEJO LOCAL DE PLANIFICACIÒN PÙBLICA

Corresponde … asegurar la coordinación y participación social en la elaboración y seguimiento del Plan Municipal de Desarrollo, de los programas y acciones que se ejecuten en el municipio, y garantizar que los Planes Municipales de Desarrollo estén debidamente articulados con los Planes Estadales de Desarrollo

FUENTE: ARTÍCULO N°.27. LEY ORGÁNICA DE PLANIFICACIÓN

• En la base del Sistema de Consejos de Planificación y Coordinación de

Políticas Públicas, se encuentran los Consejos Comunales que deben

asegurar la consolidación del poder popular y a los cuales se les establece

por ley ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos

orientados hacia una sociedad de equidad y justicia social. Para lo cual, se

23


deben articular las organizaciones comunitarias tales como: las mesas

técnicas de agua, comités de tierra, comités de vivienda, etc.

CONSEJOS COMUNALES

“…en el marco constitucional de la democracia participativa y protagónica, son instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permiten al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construcción de una sociedad de equidad y justicia social”.

FUENTE: ARTÍCULO N°. 2. LEY DE LOS CONSEJOS COMUNALES

• El esquema de funcionamiento de los Consejos Comunales elimina la

intermediación de las Alcaldías y Gobernaciones12, y supone una nueva

estructura organizativa para el logro de sus objetivos.

CONSEJOS COMUNALES

Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas(Asamblea Constituyente)Fondo de

Nacional de los Consejos Comunales (Servicio autónomo sin personalidad jurídica-Ministerio de Finanzas)

Comisión Presidencial del Poder Popular

Consejo Comunal

Órgano EjecutivoUnidad de Gestión Financiera (Banco Comunal-Cooperativa)Unidad de Contraloría Social

Sistema Nacional de Planificación

Consejo Local

Comisión Especial de la Asamblea Nacional

12 En los decretos iniciales preparados para el gobierno de transición, por el movimiento político que lideriza el Presidente de la República, las Alcaldías y Gobernaciones se asumen como un mecanismo de reproducción del sistema. VER: MRB-200. Programa de Gobierno. 4F. Año 1992.

24


• Los Estados y los Municipios pueden descentralizar y transferir a las

comunidades y grupos vecinales organizados servicios a los fines

consolidar una gestión compartida y fortalecer los mecanismos que requiere

el poder popular.

GESTION COMPARTIDA

“La ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos, promoviendo:..”

FUENTE; ARTICULO N° 184. CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA.

Nivel 3: Administración Pública Nacional

• La participación en los asuntos públicos es un derecho político consagrado

en la Constitución y es el medio necesario para lograr el protagonismo del

pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública.

En el artículo. 62 de la Carta Magna se establece: “Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas.La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica”

DERECHOS POLÍTICOS

25


• En la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se establece

que la Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y se

fundamenta en un conjunto de principios para el ejercicio de la función

pública.

“La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a ley y al derecho”.

Fuente: Art. 141. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

GESTIÓN PÚBLICA

• Los órganos y entes de la Administración Pública deben cumplir con un

conjunto de principios que rigen su funcionamiento planificado, el control

de la gestión, la utilización de los recursos, la adecuación de medios a

fines, la simplicidad organizativa y la coordinación interinstitucional.

26


PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA

Principio de funcionamiento planificado y control de la gestión y de los resultados: el funcionamiento de los órganos y entes de la Administración Pública se sujetará a las políticas, metas y estrategias que se establezcan en los respectivos planes estratégicos y compromisos de gestión. Igualmente, comprenderá el seguimiento de las actividades, así como la evaluación y control del desempeño institucional y de los resultados alcanzados (Art. 18 ).Principio de eficacia en el cumplimiento de los objetivos y metas fijados (Art. 19 ). La actividad de los órganos y entes de la Administración Pública perseguirá el cumplimiento eficaz de los objetivos y metas fijados en las normas, planes y compromisos de gestión, bajo la orientación de las políticas y estrategias establecidas por el Presidente de la República, por el gobernador, el Alcalde según sea el caso.

FUENTE: LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

• Los principios buscan orientar la transformación de los órganos y entes de

la Administración Pública y pre-definir parámetros para los órganos de

planificación, control y auditoria de gestión.

Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos (Art. 20).

Principio de suficiencia, racionalidad y adecuación de los medios a los fines institucionales (Art. 21).

Principio de simplicidad, transparencia y cercanía organizativa a los particulares (Art. 22)

Principio de coordinación para mantener su orientación institucional de conformidad con la Constitución … (Art. 23).

FUENTE: LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

• El nuevo modelo de gestión busca que la Administración Pública este al

servicio de los ciudadanos y para ello debe transformar sus prácticas en

términos de una gestión por resultados y crear las condiciones

organizacionales para una gestión pública transparente.

27


MODELO DE GESTIÓN PÚBLICA

• Administración al Servicio de los Ciudadanos• Gestión por Resultados• Simplificación de Trámites• Presupuesto por Proyecto• Auditorias Integrales• Rendición de Cuenta• Contraloría Social

Cambio Organizacional

• En el proceso de cambio de la Administración Pública Nacional se intenta

articular tres actores clave: el ente público, la autoridad política y la

sociedad, a través de la interacción de procesos orientados a resultados,

rendición de cuenta13 y participación social.

13 En términos de los contrapesos institucionales es de suma importancia la rendición de cuenta y el balance de le ejecución presupuestaria que el Poder Ejecutivo debe presentar a la Asamblea Nacional, dentro de los seis meses posteriores al vencimiento del ejercicio anual. Ver artículo Nº 315 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

28


AUTORIDAD POLÍTICA

AUTORIDAD POLÍTICA

SOCIEDADSOCIEDAD

ENTE PÚBLICO

ENTE PÚBLICO

A S

E

PROCESOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS

PROCESOS ORIENTADOS A RESULTADOS

PROCESOS DE PARTICIPACIÓN

ADMINISTRACIÒN PÙBLICA NACIONAL(PROCESO DE CAMBIO)

Fuente: Vice Ministerio de Planificación y Desarrollo del MPD.

• El proceso de cambio busca que la direccionalidad de la gestión, la

corresponsabilidad en la gestión y la contraloría social aseguren los

resultados esperados en la planificación institucional y en los presupuestos

por proyectos respectivos.

RENDICIÓN DE CUENTAS

(Autoridad Política)

PARTICIPACIÓN

(Sociedad)

GESTIÓN POR RESULTADOS

(Ente Público)DIRECCIONALIDAD

DE LA GESTIÓN CORRESPONSABILIDAD

CONTROL SOCIAL

Planificación (Proyectos

ADMINISTRACIÒN PÙBLICA NACIONAL(PROCESO DE CAMBIO)

Fuente: Vice Ministerio de Planificación y Desarrollo del MPD.

29


• En este proceso de cambio de la Administración Pública Nacional es de

suma importancia el papel asignado a la Vicepresidencia de la República en

la evaluación de los resultados de las políticas públicas adoptadas por el

poder ejecutivo, para lo cual deben crearse los dispositivos y

procedimientos necesarios para asegurar el control de la gestión pública.

RESULTADOS DE LAS POLÌTICAS

“… dirigir y coordinar el proceso de evaluación de resultados de las políticas públicas adoptadas por el Ejecutivo Nacional e informar de ello al Presidente de la República”.

(Artículo 49, numeral 10 de la Ley Orgánica de la Administración Pública)

• En lo relativo al control del sector público se encuentran dos órganos

rectores: a) la Superintendencia Nacional de Auditaría Interna que depende

de la Vicepresidencia de la República y la cual se encarga del sistema de

control interno del sector público; y b) la Contraloría General de la

República, que es parte integrante del Poder Ciudadano, la cual se encarga

del sistema de control externo del sector público.

30


… cuyo órgano rector es la Superintendencia Nacional de Auditoría Interna, comprende el conjunto de normas, órganos y procedimientos de control, integrados a los procesos de la administración financiera así como la auditoria interna. El sistema de control interno actuará coordinadamente con el Sistema de Control Externo a cargo de la Contaloría General de la República, tiene por objeto promover la eficiencia en la captación y uso de los recursos públicos, el acatamiento de las normas legales en las operaciones del Estado, la confiabilidad de la información que se genere y divulgue sobre los mismos; así como mejorar la capacidad administrativa para evaluar el manejo de los recursos del Estado y garantizar razonablemente el cumplimiento de la obligación de los funcionarios de rendir cuenta de su gestión. (Art. 5)

FUENTE: LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO

SISTEMA DE CONTROL INTERNO DEL SECTOR PÚBLICO

• La transformación de la Administración Pública Nacional exige que su

sistema de control interno facilite la verificación de: el servicio a la

ciudadanía, los resultados de la gestión, la simplificación de trámites, los

mecanismos de rendición de cuenta, la transparencia de la gestión, etc.

CONTROL INTERNO

“ Es un sistema que comprende el plan de organización, las políticas, normas asícomo los métodos y procedimientos dentro de un ente u organismo sujeto a esta Ley, para salvaguardar sus recursos, verificar la exactitud y veracidad de su información financiera y administrativa, promover la eficiencia, economía y calidad en sus operaciones, estimular la observancia de las políticas prescritas y lograr el cumplimiento de su misión, objetivos y metas”.

Fuente: Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el SNCF (Art. 35)

Al concebir el Estado-Nación como un sistema nos encontramos que el Proyecto

Nacional en marcha busca transformar las relaciones Estado-Sociedad –Territorio

-Entorno, y en ese marco la Administración Pública Nacional (APN) debe cambiar

de manera radical la forma de relacionarse con los ciudadanos y con la sociedad,

y tanto el Sistema Nacional de Planificación como los Consejos de Planificación y

Coordinación de Políticas Públicas están concebidos en función del Proyecto

31


Nacional previsto en la Constitución. Resulta oportuno señalar que es en este

contexto donde se inscribe la recién creada Escuela Venezolana de Planificación.

SISTEMA

TERRITORIO

APNI

AG

SOCIEDAD

AP

ESTADO/NACIÓN

INST. ESTADO

INTERVENCIÓNCONTROL SOCIAL

ENTORNO(SITEMA MUNDIAL)

Fuente: SNA. Programa de Formación de Luchadores Sociales.

Ahora bien, teniendo como marco de referencia estratégico, lo señalado

anteriormente, podemos visualizar e interpretar que los cinco grandes motores de

la revolución14 lo que buscan es acelerar la ejecución de las líneas

transformadoras del Proyecto Nacional: Primer motor. Ley Habilitante: Vía directa

al socialismo; Segundo motor. Reforma Constitucional: Estado de derecho

socialista; Tercer motor. Moral y Luces: Educación con valores socialistas;

Cuarto motor. La nueva geometría del poder: El reordenamiento socialista de la

geopolítica de la nación; y Quinto motor. Explosión del Poder Comunal:

Democracia protagónica, revolucionaria y socialista.

IV. REFLEXIONES Y LECCIONES APRENDIDAS

14 Anunciados por el Señor Presidente de la República en Alocución al País.2007.

32


En esta parte del trabajo, luego de “armar la trama” e identificar sus “aspectos

centrales” - acápites anteriores-, procederemos a una apreciación situacional

que incluya las reflexiones y lecciones aprendidas.

En el Proyecto Nacional se combinan los elementos de la teoría “de” y

“en” la planificación.

• En el diseño del Plan de Desarrollo de la Nación se encuentran presente los

problemas identificados en los planes anteriores, tanto en los métodos como

en lo organizativo15, registrándose el cambio más resaltante a nivel de los

propósitos cuando se concibe al Plan como un Proyecto Nacional, que en el

contexto de la Constitución, persigue la transformación estructural del

sistema.

• Desde el punto de vista de la teoría “de” la planificación se encuentran

presente en las fuentes analizadas los planteamientos, entre otros, de: István

Mézaros sobre la necesidad de la planificación en el socialismo; Oscar

Varsavsky sobre el diseño de Proyectos Nacionales; Carlos Domingo sobre

el cambio estructural en un sistema, John Friend y Jonatahan Rosenhead

sobre la planificación en condiciones de complejidad, incertidumbre y

conflicto; y los planteamientos de Jorge Giordani sobre los planes

corporativos de PDVSA y sobre la transición socio-política de Venezuela al

socialismo.

• En lo que respecta a la teoría “en” la planificación se encuentran

planteamientos sobre el socialismo, en especial, en los discursos del Señor

Presidente de la República y en los escritos de los Centros de Formación

Ideológica; no así en los Planes y Leyes que rigen la República. Igualmente,

la utilización de los planeamientos teóricos de la economía social en el

cambio de la organización social de la producción: sistema micro-financiero,

15 Ver López, J. Planificación y Gestión Pública. CENDES. 2006.

33


empresas cooperativas, cogestión, empresas de producción social, etc. Las

teorías sobre el desarrollo endógeno se utilizan como un elemento

fundamental de la transición hacia el socialismo tanto en el diseño de los

Planes Territoriales como en la concepción de los Núcleos de Desarrollo

Endógeno. En el Proyecto Nacional se combinan los elementos de la teoría

“en” y “de” la planificación.

El socialismo como “teoría sustantiva” está ausente en la Constitución y en el

Plan de Desarrollo.

• El socialismo como teoría sustantiva del Proyecto Nacional no se encuentra

considerado ni en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

y mucho menos en las Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y

Social de la Nación 2001-2007. Lo cual plantea una serie de interrogantes

cruciales, tales como: ¿El sistema está transitando de un capitalismo

rentístico a un socialismo rentístico, un capitalismo de Estado, etc.? ¿Cuáles

son los parámetros que permiten comprobar que se esta dando un cambio

estructural en el sistema? ¿Cómo se puede saber que se ha alcanzado una

transformación estructural del sistema que guarda correspondencia con el

Proyecto Nacional? ¿Cuáles son los vínculos entre socialismo y nacionalismo

en el Proyecto Nacional?

La transición hacia el socialismo adolece de medios de verificación en la

práctica.

• La teoría sustantiva del Proyecto Nacional, en lo que respecta a la transición

hacia el socialismo, debería disponer de medios de verificación que faciliten

el comprender si efectivamente el sistema está dejando de ser un capitalista

rentístico de Estado o sí, por el contrario, se está transformando en un

34


16socialismo sostenible y viable en el tiempo . Para lo cual, se hace necesario

conceptualizar y establecer las dimensiones clave de ambos sistemas,

determinar los medios de verificación de la transición en cada dimensión y

luego proceder a su verificación en la práctica.

La Investigación de lo que suceda en el terreno de la significación del cambio

social va más allá de su expresión numérica.

• El cambio estructural previsto en las Líneas Generales del Plan de

Desarrollo Económico y Social de la Nación, no puede ser analizado a

partir, simplemente, de las cuentas nacionales y de los indicadores

macroeconómicos. La premisa básica es que un equilibrio no es

equivalente a una igualdad contable. Por lo cual, al confundirse crecimiento

económico con cambio social, se puede estar utilizando a los modelos

macroeconómicos como criterio de validación, presentándose varias

dificultades: 1) en este tipo de modelos se considera “estable” la estructura

del sistema, al realizar las simulaciones respectivas, y no se considera la

premisa del cambio estructural; 2) los planteamientos e investigaciones

teóricas que soportan a estos modelos no guardan correspondencia con

las premisas del Proyecto Nacional, 3) no se puede decidir simplemente

con el criterio del nivel numérico de las variables; se debe tener presente

que a pesar de que en un modelo la expresión sobre la conectividad de las

variables es numérica, ello no supone que su fin sea la precisión

cuantitativa en sí misma. Esta es una necesidad del “rigor lógico”. Lo que

está en juego es sí las cifras permiten sistematizar la investigación

cualitativa de lo que suceda en el terreno de la significación del cambio

social.

16 Ver los argumentos de Asdrúbal Baptista (2006) sobre la inviabilidad del capitalismo rentístico, en: El Capitalismo Rentístico. Elementos cuantitativos de la economía venezolana. Revista CENDES. Universidad Central de Venezuela. Caracas.

35


Todo cambio institucional demanda de cambios organizacionales

significativos.

• El régimen socio-económico previsto en el Plan de Desarrollo Económico y

Social de la Nación y vigente en la Constitución Bolivariana de la República

ha provocado un cambio institucional y en consecuencia demanda de

cambios organizacionales significativos. No obstante, el arquetipo

organizacional que caracteriza a la administración pública sigue sin sufrir

modificaciones en su naturaleza. Ejemplos:1) los procesos de coordinación

de compromisos se siguen enfrentado sin las herramientas, los métodos

compartidos y las reglas claras, propias del trabajo colaborativo y de la

gestión del conocimiento para la acción; 2) el esquema de funcionamiento

interno es predominantemente: clientelar, burocrático17, piramidal y bajos

niveles de transparencia en la gestión18; 3) los sistemas de control interno

no proporcionan los medios de verificación necesarios para evaluar lo que

exigen las leyes, en términos de la transparencia de una gestión por

resultados y al servicio de los ciudadanos. Por otra parte, los cambios más

significativos se registran a nivel de la nueva institucionalidad, que en

algunos casos facilita la coexistencia de organizaciones paralelas que se

diseñan sobre la base de la relación líder-masa, y cuyos resultados, por lo

general, no son factibles de alcanzar desde los Ministerios existentes dada

la naturaleza y objetivos a lograr en lo político (ejemplo; las misiones en

educación); lo cual expresa la tensión entre lo constituido y lo emergente

en el sistema.

17 Unas de las principales trabas de la Revolución Bolivariana, según el Señor Presidente de la República, es el “burocratismo”. Ver documento que se distribuye en la Administración Pública, de Ernesto “Che” Guevara. “Contra el Burocratismo” Colección Ideas Claves. Ministerio de Comunicación e Información Caracas. 2006. 18 Según el Dr José Vicente Rangel, Ex -Vicepresidente de la República, al expresar sus reflexiones sobre la gestión pública, señala: “ … la corrupción es la institución más poderosa del país… tiene una enorme capacidad de reciclarse y es un hecho no sólo económico sino social, cultural. Siempre se proyecta a través de los gobiernos, y la nueva corrupción reemplaza rápidamente a la nueva, y el caldo de cultivo es la impunidad, porque las instituciones no actúan adecuadamente”. Revista Clímax. Edición N° 14. P.26.Caracas. 2007.

36


La planificación sigue teniendo un poder racionalizador de las propuestas

societales.

• A la planificación se le sigue dando un poder racionalizador de las

propuestas societales y no se ha explorado su capacidad para generar

contextos que faciliten la formación de las políticas y acuerdos cónsonos

con el convivir en democracia. Por ejemplo, el Acuerdo Anual de Políticas

no se puede reducir a la simple coordinación técnica entre el Ministerio de

Finanzas y el Banco Central de Venezuela. Ello hace que se diseñen

Acuerdos Anuales de Políticas, para cumplir con las leyes, que luego se

dejan sin efecto y lo cual trae como consecuencia que tanto el Ministerio de

Finanzas y el Banco Central no se hagan responsable de los niveles de

inflación y muchos menos de la coordinación macroeconómica. En

consecuencia, no se pueden aplicar las sanciones previstas en la ley y

realizar las rendiciones de cuenta de los resultados del Acuerdo Anual de

Políticas ante la Asamblea Nacional. Al quedar la ley para estos casos

como mera formalidad, entonces, se desdibujan los pesos y contrapesos

que deben asegurar la gobernabilidad económica, y sólo se asegura el

“aparente” funcionamiento del esquema de coordinación a través de los

hombres clave de la “revolución institucionalizada”19.

La Planificación estratégica democrática es por definición plural y se

fundamenta en una participación social activa en la formación de las

políticas públicas y de los proyectos de acción.

• La Planificación estratégica democrática, requiere que la participación

social se fomente no sólo en la ejecución de proyectos específicos, sino

también a nivel de las decisiones, la ejecución y el control de las políticas

públicas. Una forma de verificar los avances en este sentido, es

19 Expresión utilizada por el Señor Presidente de la República, en el sentido de que la revolución se ha institucionalizado. Fuerte Tiuna. 2006.

37


preguntarnos: ¿Cómo se articulan, efectivamente, los mecanismos de la

planificación participativa en el Sistema Nacional de Planificación? ¿Cuáles

de las instancias previstas para la Planificación y Coordinación de las

Políticas Públicas están funcionando en correspondencia con lo establecido

en las leyes respectivas? ¿Por qué no se ha instalado el Consejo Federal

de Gobierno? ¿Cuáles instancias están contribuyendo, de manera efectiva,

a la consolidación de una democracia participativa y protagónica?

Recordemos que las instancias previstas son las siguientes: 1 Consejo

Federal de Gobierno, 24 Consejos Estadales de Planificación, 335

Consejos Locales de Planificación y aproximadamente unos 55.000

Consejos Comunales.

La formación de políticas públicas requiere la construcción de espacios

democráticos.

20*• Las unidades de apoyo a los decisores continúan utilizando herramientas

y un lenguaje que no reconoce la naturaleza de los sistemas complejos,

los procesos de formación de las políticas en situaciones de poder

compartido y que la construcción de viabilidad política no es exógena al

proceso de adopción de decisiones21. En definitiva, la formación de las

políticas públicas requiere de la construcción de espacios democráticos

para que efectivamente se concrete la participación social del pueblo como

sujeto de la transformación. Así, por ejemplo, los Consejos de Planificación

y Coordinación de Políticas Públicas requieren de: 1) centros de

información y laboratorios de proyectos que contribuyan a la

fundamentación de las decisiones, 2) facilitadores de procesos para la

20 Un esfuerzo positivo en modificar estas prácticas es la utilización en casos concretos, ejemplo: situación especial del Estado Vargas, de los aportes de la planificación bajo presión en el Ministerio de Planificación y Desarrollo. 21 Salvo excepciones, como es el caso del Ministerio de Planificación y Desarrollo donde se registra la aplicación de técnicas tales como: mapas conceptuales, jerarquía y prioridades, escenarios en la evaluación de las decisiones de gobierno. Un ejemplo, es la aplicación de la técnica de jerarquías y prioridades al Programa Económico y Social 2004-2006.

38


formación de las políticas públicas en el contexto de una democracia

participativa y protagónica, 3) investigaciones sobre las teorías sustantivas

y procesales de la planificación en las situaciones concretas del país. Es en

estos aspectos donde los aportes de la Escuela Venezolana de

Planificación, como una dependencia del Ministerio de Planificación y

Desarrollo22,, puede contribuir de manera significativa a la formación de

planificadores- en el sentido amplio de los ciudadanos - para la pluralidad y

la convivencia democrática; lo contrario es simplemente utilizar a la

planificación más que por su utilidad como “tecnología”, como una

herramienta para “socializar” una determinada ideología y para promover

esquemas de trabajo, desde la planificación, coherentes con el mapa de

acción del Estado intervencionista del sistema.

No se utilizan adecuadamente los métodos seleccionados para estructurar

la acción pública.

• Los esfuerzos del Ministerio de Planificación y Desarrollo por consolidar la

utilización del enfoque de Escogencia Estratégica23 en el sector público, y la

decisión del Ministerio de Finanzas por aplicar el Presupuesto por

Proyecto24, se han encontrado con la dificultad de que las prácticas

organizacionales privilegian la utilización de las técnicas de estos enfoques

como simples formatos para el registro de información. Es decir, no se

utilizan como los métodos adecuados para estructurar la acción pública.

Así, por ejemplo, la “Ficha Única de Proyecto”, en la actualidad, es la 22 En este punto resulta de interés lo señalado por la Dra. Hebe Vesuri en relación a la creación y adscripción del CENDES: ”El hecho de estar ubicado en un medio universitario y no ser una dependencia estatal, le dio un mayor margen de autonomía que el que hubiera tenido si hubiera sido una escuela de cuadros en el Ministerio de Planificación, y permitió el surgimiento de un pensamiento crítico ligado a la gestación y desarrollo del enfoque de la dependencia, y a pensar en la necesidad de la transformación del Estado y la sociedad para producir los cambios sociales que se percibían como necesarios para alcanzar sociedades más equitativas y con más espacios de libertad”. Ver Darwich, G. (2005) Pensamientos Plurales. Orígenes de los Estudios del Desarrollo. P. 11. CENDES.UCV. Caracas. 23 Friend, J. & Hickling. A. Planning Under Pressure. The Strategic Choice Approach. England. Pergamon Press. 1987. 24 Ministerio de Finanzas. Presupuesto por Proyecto. Documentos Presupuestarios. ONAPRE. República Bolivariana de Venezuela. Caracas. Abril. 2005..

39


principal herramienta utilizada por los organismos públicos y no la Agenda

del Decisor, como lo exige el enfoque de escogencia estratégica.

En la gobernabilidad económica hay que combinar calidad de las políticas

con estructuras institucionales.

• Desde la perspectiva de la gobernabilidad económica, es un error

concentrarse sólo en la calidad de las políticas y olvidarse de las

estructuras institucionales que son más adecuadas para que los mercados

sean eficientes. La reestructuración de los marcos institucionales debe ser

vista desde la perspectiva de la eficiencia de la adaptación del sistema

socio-económico a los cambios de su entorno. Como bien los señala

North25, existe una clara diferencia entre crecimiento económico y cambio

económico.

El nuevo modelo relacional demanda un cambio profundo de los procesos,

dinámicas y esfuerzos institucionales de información y seguimiento de la

acción pública.

• En atención a que el pueblo puede y debe: 1) Participar en la formulación

de las políticas públicas, haciendo propuestas para la reforma o creación de

leyes, 2) Ejecutar las políticas públicas que el mismo ha planteado y

formulado, y 3) Ejercer la contraloría social, propiamente dicha, de la

gestión pública. Ello significa, en el modelo relacional un cambio profundo ,

el cual hace que26:

• Los diputados dejen de ser representantes, como era el modelo

de la democracia representativa, para ser voceros de una

democracia protagónica y participativa. Lo cual busca su 25 North, D.:Op Cit. 26 Planteamientos basados en los papeles de trabajo de la Oficina de Investigación y Desarrollo de la Asamblea Nacional.2006.

40


expresión en el parlamentarismo social de calle: Proceso de

convocar a la gente en asambleas de ciudadanos permanente,

a los efectos de recibir las propuestas, las angustias, las

inquietudes y las denuncias que tenga la población

• En el nuevo modelo de Estado las relaciones cambien y el flujo

de poder ahora lo tiene el pueblo, y, por ende, las decisiones

que se adopten son obligatorias para los órganos del Estado.

Para ello, debe registrarse una mayor apertura por parte de la

administración pública y lograrse una mayor articulación con

los órganos del Ejecutivo, a nivel nacional, estadal y municipal.

• Los Consejos Comunales y las Oficinas Parlamentarias,

empiecen a dar las directrices que deben ser consideradas por

los entes adscritos a la administración pública nacional. Para

ello deberán, entre otras prioridades: a) Recoger, sistematizar y

dar seguimiento a las demandas, consultas o sugerencias que

los ciudadanos formulen, de forma individual o colectiva; b)

Canalizar las sugerencias, iniciativas y propuestas hacia las

instancias correspondientes encargadas de su procesamiento

político e institucional; c) Facilitar la participación popular y

control social de los asuntos públicos ; d) Realizar eventos de

formación que contribuyan a mejorar las formas de participación

del pueblo en las decisiones a adoptar,. a la educación cívica

permanente y a la educación en la calle; y e) Administrar la

comunicación con las organizaciones populares y organismos

públicos de cada Estado, en especial, en los temas referidos al

control y transparencia de la gestión pública, así como a los

programas educativos y denuncias de las radios comunitarias.

41


• Todo lo anterior demanda de esfuerzos institucionales en

términos de: a) Sistemas de seguimiento de la gestión pública y

de las agendas de asuntos prioritarios (agenda del decisor); b)

Sistemas de información, monitoreo y seguimiento de las

demandas, consultas o sugerencias de las comunidades (Salas

de Situación27 y Salas de Control); c) Redes de conocimiento

para la investigación y desarrollo legislativo y los procesos de

planificación participativa; d) Redes de participación para la

organización popular; y e) Escuelas para la educación cívica

permanente.

La nueva geometría espacial debe ser evaluada respecto a los cambios

estructurales que supone la ocupación del territorio y el modelo productivo.

• En términos de la nueva geometría espacial se hace necesario evaluar de

manera exhaustiva la ubicación en el territorio de los Núcleos de Desarrollo

Endógeno y sus vínculos con las Zonas Especiales y los Ejes de

Desarrollo, a los fines de determinar cuál es el tipo de patrón de ocupación

que se está dando en concreto en el territorio y si efectivamente está

cambiando el patrón de ocupación que ha caracterizado el desarrollo del

país. Por otra parte, se debe evaluar si se están dando los

encadenamientos productivos que supone la consolidación de los Núcleos

de Desarrollo Endógeno y, en especial, el cambio estructural del modelo

productivo desde la perspectiva de la participación protagónica de las

comunidades.

El cambio requiere de nuevos mapas de acción en el sujeto protagonista de

la transformación.

27 Entendidas en su “arquitectura” como los esfuerzos que adelanta la Secretaría General de Seguridad y Defensa de la Nación.

42


• En las conversaciones y en la construcción de narrativas en el ejercicio del

liderazgo del proceso de transformación, por el Presidente de la República,

ha sido determinante la utilización de las redescripciones

representacionales28 como palanca del cambio para afectar los

pensamientos, sentimientos y conductas de las personas. En este sentido,

el cambio en las estructuras requiere de nuevos mapas de acción en el

sujeto protagonista de la transformación (el pueblo, no una clase

determinada), de lo contrario se reproducirán las estructuras que

determinan y condicionan al sistema. Por ejemplo, desde la perspectiva del

cambio estructural del sistema y de los mapas de acción del sujeto de la

transformación: ¿Cuáles serían las diferencias entre un capitalismo

rentístico y un socialismo rentístico?

• Por último, es bastante probable que con la reforma de la Constitución de la

República Bolivariana de Venezuela29 y de las leyes respectivas se

transformen ciertos organismos clave, tales como: la Asamblea Nacional,

la Contraloría General de la República, el Banco Central de Venezuela30,

en virtud de que no se puede articular su actual forma de funcionamiento a

la nueva naturaleza y lógica del sistema.

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

ARGYRIS, C. (1993). Cómo Vencer las Barreras Organizativas. España: Ediciones Díaz de Santos, S.A.

28 Ver: GARDNER, H (2004). Mentes Flexibles. El arte y la ciencia de saber cambiar nuestra opinión y la de los demás. España. Ediciones Paidós. 29 Anunciada como parte de los cinco motores de la revolución. Febrero. 2007. 30 En este sentido el Dr. Domiengo Maza Zavala expresa: “….y la consecuencia es que el páis ya no cree en el Banco Central ni en la moneda, por eso la gente busca refugio en el dólar. La Misión del BCV es preservar el valor interno y externo de la moneda pero si deja de ser un elemento confiable y se convierte en una dependencia administrativa del gobierno, la moneda inmediatamente sufre las consecuencias” . Revista Clímax. Edición N° 14. P.53.Caracas. 2007.

43


ARGYRIS, C. (1999). Conocimiento para la Acción. Una Guía para superar los obstáculos del cambio en la organización. Barcelona. Ediciones Granica. S.A. BAPTISTA, A (2006). El Capitalismo Rentístico. Elementos Cuantitativos de la Economía Venezolana. Revista Cuadernos del CENDES. Universidad Central de Venezuela. BARRAGAN, J (1997). Decisiones Normativas y Costos de Transacción. Caracas. Revista Banco Central de Venezuela. Volumen XI. Nº 1. Banco Central de Venezuela.(2002). Oficina de Planificación. Elementos del Modelo de Desarrollo Nacional. Caracas. CROZIER, M. and FRIEDBERG, E. (1980). Actors & Systems. The Politics of Collective Action.The University of Chicago Press. DOMINGO, C. (1996) Planificación y Cambio Estructural. Mérida: IEACI-FACES. Universidad de Los Andes. EL TROUDI, H. y OTROS (2005). Herramientas de Participación. Caracas. Publicación financiada por la Corporación Venezolana de Guayana. FRIEND, J. y Hickling. (2002). Planificando Bajo Presión. Caracas. Iveplan. GARDNER, H y LASKIN, E. (1998). Mentes Líderes. Una anatomía del liderazgo. España. Ediciones Paidós. GARDNER, H (2004). Mentes Flexibles. El arte y la ciencia de saber cambiar nuestra opinión y la de los demás. España. Ediciones Paidós. GIORDANI, J. (1986). Planificación, Ideología y Estado: El caso de Venezuela. Barcelona: Ed. Vadell Hnos. HABERMAS, J. (2002). Teoría de la Acción Comunicativa. Tomo I y II. Editorial

Taurus, México.2002.

KAPLAN, R. y NORTON D. (1997). El Mapa Estratégico. Barcelona: Ediciones Gestión 2004. KAHANE, A. (2005). Cómo Resolver Problemas Complejos. Colombia. Grupo Editorial Norma.

44


MEDELLÍN, P. (1997). Inestabilidad, Incertidumbre y Autonomía Restringida: Elementos para una Teoría de la Estructuración de Políticas Públicas en Países de Baja Autonomía Gubernativa. Reforma y Democracia. Revista del CLAD. Caracas. (Nº 8). MINISTERIO DE FINANZAS (2005). Presupuesto por Proyectos. Documentos Presupuestarios. ONAPRE. República Bolivariana de Venezuela. Caracas. MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO (2001). Lineamientos Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007. Presentación y divulgación en disco compacto. Caracas. Venezuela. MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO (2006). Escuela Venezolana de Planificación. Caracas. Venezuela.

MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO (2006). Programa de Formación de Luchadores. Sistema Nacional de Adiestramiento. Caracas. Venezuela. NORTH, D. (1993). Instituciones, Cambio Institucional y Desempeño Económico. México: Fondo de Cultura Económica. Economía Contemporánea. NORTH, D. (1995) “Estructurando Instituciones para el Desarrollo Económico”. Conferencia en el Banco Central de Venezuela. Caracas: Fondo de Inversión de Venezuela. LOPEZ, J (2005). Curso Intensivo sobre Liderazgo, Cambio y Desarrollo. Guatemala. Organización de la Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). LÓPEZ, J (2005). Planificación y Gestión Pública. Caracas. Centros de Estudios del Desarrollo. Universidad Central de Venezuela. PUTNAM, R. (1994). Para Hacer que la Democracia Funcione. La Experiencia Italiana en Descentralización Administrativa. Caracas: Editorial Galac. POWEL, W.W. y DIMAGGIO, P.J. (1999). El Nuevo Institucionalismo en el Análisis Organizacional. México: Fondo de Cultura Económica. ROSENHEAD, J. (1989). Rational Analysis for a Problematic World. Problem Structuring Methods for Complexity, Uncertainty and Conflict. England: John Wiley & Sons Ltd. ROSENHEAD, J. y MINGERS, J. (2004). Análisis Racional Reestudiado para un Mundo Problemático. Venezuela: Instituto Venezolano de Planificación.

45


ROTH DEUBEL, A. (2006). Polìticas Pùblicas. Colombia. Ediciones Aurora. SCHÖN, D.A. (1987) La Formación de Profesionales Reflexivos. Hacia un Nuevo Diseño de la Enseñanza y el Aprendizaje de las Profesiones. Barcelona: Ediciones Paidós. SEN, A. (2000). Desarrollo y Libertad. España. Editorial Planeta. SENGE, P. (1992). La Quinta Disciplina. El Arte y la Práctica de la Organización Abierta al Aprendizaje. Argentina: Gránica/Vergara. SENGE, P; ROSS, R.; SMITH, B.; ROBERTS, Ch. y KLEINER, A. (1995). La Quinta Disciplina en la Práctica. Estrategias y Herramientas para Construir la Organización Abierta al Aprendizaje. España: Ediciones Gránica S.A. THÈVOZ, L. (1999). Procesos de Concertación para la Gestión Pública. Conceptos, dimensiones y herramientas. Caracas. Centros de Estudios del Desarrollo. Universidad Central de Venezuela. WATZLAWICK, P y Otros. (1976). Cambio: Formación y Solución de los Problemas Humanos. Barcelona: Editorial Herder. WATZLAWICK, P y Otros. (1981). Teoría de la Comunicación Humana. España: Editorial Herder. LEYES CONSULTADAS: Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Ley Orgánica del Régimen Presupuestario. Ley de los Consejos Comunales. Ley del Sistema Venezolano para la Calidad. Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público. Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas. Ley de los Consejos Locales de Planificación. Ley Orgánica de Planificación. Ley Orgánica del Poder Municipal. Ley del Banco Central de Venezuela. Decreto de Organización y Funcionamiento de la Administración Central. Ley Orgánica de la Administración Pública. Ley del Estatuto de la Función Pública. Solvencia Laboral. Otros Documentos: Ideas Fundamentales para la Constitución Bolivariana de la V República.

46


MINISTERIO DE COMUNICACIÓN E INFORMACIÓN. Empresas de Producción Social. Colección Temas de Hoy. Caracas.2006. GUEVARA, E. “CHE”. “Contra el Burocratismo” Colección Ideas Claves. Ministerio de Comunicación e Información Caracas. 2006. REVISTA CLÍMAX. Especial Economía y Negocios. Edición Nº 14. Caracas. Venezuela. 2007. .

47


48

Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión...

Documents

Transcript of Papel de trabajo elaborado por Jesús López. Versión...