Oszlak, Oscar - Notas Críticas para una Teoría de la Burocracia Estatal

8/14/2019 Oszlak, Oscar - Notas Críticas para una Teoría de la Burocracia Estatal

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Notas críticas para una teoría de la burocracia estatal

Author(s): Oscar OszlakSource: Desarrollo Económico, Vol. 19, No. 74 (Jul. - Sep., 1979), pp. 211-250Published by: Instituto de Desarrollo Económico y SocialStable URL: http://www.jstor.org/stable/3466627 .Accessed: 29/09/2013 19:36

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NOTAS CRITICAS PARA UNA TEORIADE LA BUROCRACIA ESTATAL *

OSCAR OSZLAK *

INTRODUCCION

El dinamismo que muestra la evolucion de la burocracia estatal en Ame-rica Latina y la complejidad de las vinculaciones que establece con la sociedadcivil contrastan marcadamente con la virtual inexistencia de estudios que in.tenten abordar estos problemas con alguna pretension teorica. Este fenomenono se restringe unicamente a la region. Aun hoy -se afirma en un librorecientemente publicado en los Estados Unidos- no existe un solo estudioque rastree y explique la expansion burocratica de un departamento o agenciagubernamental de alguna envergadura (WARWICK, 1975, pag. 3, su enfasis)oSi este juicio refleja verdaderamente el estado del conocimiento en materiade organizaciones estatales aisladas, mas precario resulta entonces el existenteal nivel del conjunto de la burocracia estatal. Por cierto, existe una multitud detrabajos -sobre todo estudios de caso- que han tratado variados aspectosdel aparato estatal en paises con muy diferentes modos de organizacion socialy estadios de desarrollo de sus economias. Pero, en general, estos trabajoshan sido pobres sucedaneos del tipo de estudio teoricamente orientado quedebiera prestar sistematica atencion a los rasgos distintivos de la burocracia

estatal, efectuando serios esfuerzos de conceptualizacion a partir de los casosde estudio que registra la literatura sobre administracion publica 1.Seria valido preguntarse, sin embargo, cual es el valor de encarar inves-

tigaciones que definan como unidad de analisis a la burocracia estatal de lospaises latinoamericanos. Una respuesta obvia seria que, como cualquier otraempresa intelectual, esta clase de estudios se justifica por su potencial con-tribucion al mejor conocimiento del papel, desempeiio e impactos del aparato

I Una versi6n previa de este trabajo obtuvo el primer premio en el Concurso La.tinoamericano e Ensayos obre Administraci6n ara el Desarrollo, rganizado or el CLAD

(Centro Latinoamericano de Administraci6n para el Desarrollo), Caracas, Venezuela,1976. Su realizaci6n cont6 con el apoyo de la Fundacion Tinker y la Universidad de Texas.O* Investigador titular del Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES) y

miembro de la Carrera del Investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Cienti-ficas y T6cnicas (CONICET), Argentina.

1 Cfr. WARWICx 1975, pag. 190). A pesar de su titulo (A Theory of Public Bureau-cracy), el trabajo de este autor no consigue trasponer os limitados alcances de un estudiode caso.







OSCAR OSZLAK

administrativo y productivo del Estado2. Si bien en iltima instancia esteobjetivo esta implicito en los intereses que alientan el presente trabajo, sonotras las razones sustantivas que nos lievan a plantear el tema.

En primer lugar, la ausencia de estudios sistematicos sobre el aparatoestatal, encarados con una perspectiva teorica y un grado aceptable de rigormetodol6gico, ha mantenido vigentes numerosos mitos y lugares comunes acer-ca del fen6meno burocratico y el papel del Estado. La imagen popularizadaevoca la rutina, la ineficiencia, la complicacion de procedimientos, la inje-rencia injustificada en areas reservadas a la actividad privada, el excesode personal, la corrupcion y el patronazgo politico3. Por cierto, esta imagentiene correspondencias concretas, en grados y con modalidades variables, conaspectos del funcionamiento del aparato estatal. Los propios considerandosque preceden a los programas de racionalizaci6n o reorganizaci6n delEstado se hacen eco de tales visiones al ofrecer diagnosticos que destacan eldesarrollo hipertrofiado y patologico del sector publico. Sin embargo, auncuando los indicadores de los que parten estos programas (vg. evoluci6n dela dotacion de personal, del niumero de unidades o de los deficit presupues-tarios de las empresas) sean parcialmente validos, resultan insuficientes paracomprender la verdadera naturaleza de los fenomenos que se manifiestan comosignos de patologia administrativa. Las soluciones (prescindibilidad de per-sonal, disenio de esquemas organizativos mas racionales , devolucion de em-presas al sector privado) nunca apuntan a desentrafiar las causas mas profundas

de dichos fen6menos, limitandose a pretender desviar sus tendencias masevidentes.En segundo lugar, las teorias mas globales en materia de organizacion y

administracion -que hoy constituyen una fuente fundamental para el estudiode la burocracia estatal- reconocen su origen en investigaciones llevadas acabo predominantemente en ambitos no puiblicos . Con la incorporacionde esos desarrollos teoricos, el estudio de la administracion pfiblica pudo tras-cender el caracter descriptivo y formalista de su enfoque tradicional. Pero alhacerlo, tendio a utilizar acritica e indiferenciadamente marcos conceptualesgenerados a la luz de la experiencia y el examen de organizaciones privadas.

En tercer termino, debe senialarse la falta de contextualizacion social,cultural e historica de la mayor parte de los enfoques y modelos que hanservido como sustituto para el estudio de la burocracia estatal. Su difundiday mecinica aplicacion al analisis de organizaciones puiblicas insertas encontextos con caracteristicas muy diferentes a las del medio en que esos modelosse generaron, dificulto la generacion de interpretaciones mas sensibles a espe-cificidades nacionales y regionales.

2 Los t6rminos burocracia statal , organizaciones statales , aparato statal yaparato dministrativo productivo el Estado seran utilizados ndistintamente ara aludir

al conjunto de organizaciones publicas ue mantienen ntre si relaciones e interdepen-dencia funcional, erarquica /o presupuestaria. omos conscientes de la falta de rigu-rosidad en el empleo de estos terminos, ero ello s61o refleja como se veri a lo largo deltexto- las serias deficiencias pistemol6gicas ue aun caracterizan los estudios sobreeste tema.

3 Esta imagen ha sido utilizada a veces como punto de partida de investigacionessobre burocracia. Vease CROZIER 1964).

4 Para un mayor desarrollo e este punto critico, vease MOSHER 1967, pag. 475).

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SOBRE LA TEORIA DE LA BUROCRACIA ESTATAL

Las razones expuestas implican que la burocracia estatal es analiticamentedistinguible de otras organizaciones y que a pesar de ciertos atributos comu-nes, su naturaleza y papel varian de acuerdo con el contexto social y elmomento historico considerados. Por lo tanto, avanzar en la formulacion deuna teoria de la burocracia estatal requiere especificar los rasgos distintivosque la diferencian de otras unidades y las determinaciones contextuales ehistoricas que adjetivan su especificidad sustantiva. En otras palabras, esnecesario establecer que hace diferente a la burocracia estatal de otros sujetossociales y que las hace diferentes entre si.

Puestos en esta tarea, una dificultad inicial deriva del status teoricodependiente de este campo de estudios. Ninguna disciplina de las cienciassociales -ni siquiera la administracion publica- puede reivindicar jurisdic-cion sobre

el,aun cuando

conceptual y metodologicamentetodas ellas con-

tribuyan a darle contenido. Senialar este hecho no implica sostener la desea-bilidad de una autonomizacion disciplinaria. Tan solo pretende destacar unaimportante consecuencia de esta falta de fronteras conceptuales5: la enormevariedad de enfoques resultante y la tendencia al sincretismo, que parececonstituirse en la uinica aproximacion viable para captar la complejidad dela burocracia estatal 6.

Diversos trabajos han intentado delinear las coordenadas de esta densaliteratura utilizando cortes disciplinarios, cronologicos o conceptuales, o for-mulando modelos interpretativos 7. No es nuestro proposito reiterar estos

surveys ni incursionar en la sociologia del conocimiento en materia de buro-cracia u organizaciones puiblicas. En cambio, creemos que aun esta pendienteel examen critico de los fundamentos epistemologicos y valorativos que sub-yacen a los diversos enfoques desde los cuales se ha abordado el estudiode las organizaciones estatales. A ello apunta el capitulo I de este trabajo.

Naturalmente, seria imposible cubrir la enorme variedad de cuestionestratadas por la literatura sobre organizacion y burocracia. No obstante, es posi-ble abstraer algunos temas recurrentes cuya discusion sistematica permitiriajuzgar su relevancia para el avance teorico de nuestra problematica. Tambienseria importante establecer cuales son los criterios (v.g. nivel de agregacion,tipo de atributos) empleados por los distintos enfoques para delimitar suunidad de analisis. Por lo tanto, nuestro examen se limitara a senialar cuales la ubicacion, el locus asignado a la burocracia por las diferentes corrientesteoricas y cuales son las preocupaciones sustantivas que orientan los estudiosinscriptos en tales corrientes (es decir, que cuestiones teoricas se plantean).

Una segunda preocupacion del trabajo se refiere a la relacion entre elconocimiento cientifico en torno al fenomeno burocratico y la practica politico-tecnocratica. Al respecto, interesa establecer que vinculacion existe entre las

5Larry KIRKHART 1971) sostiene que la principal dificultad para situar el estudiode la administraci6n uiblica entro del mapa de las ciencias ociales deriva de su falta de

fronteras conceptuales.6 Para una visi6n de la administraci6n (y especialmente de la administracion pu-

blica) como sistema sincretico de los sistemas te6ricos particulares , vease Juan IgnacioJIMENEZ NIETO (1975).

7 Entre otros, pueden citarse Warren F. ILCHMAN Todd LA PORTE 1970); BemardoKLIKSBERG 1971); Nicos MOUZELIS 1967) y Peta SHERIFF (1976).

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categorias y modelos generados por las corrientes examinadas y la fundamen-tacion te6rica implicita en, o invocada por diferentes estrategias de reforma.Este tema sera desarrollado en la segunda parte del trabajo.

Por ultimo, sobre la base de las observaciones criticas efectuadas, sesugieren algunos temas y se ensayan algunas interpretaciones alternativas cuyaprofundizacion, creemos, puede contribuir a recuperar la especificidad sustan-tiva e historica de la burocracia estatal.

I

1. ENFOQUE HISTORICO-ESTRUCTURAL

Originariamente, el termino burocracia parece haber sido utilizado parareferirse a un fenomeno que venia adquiriendo creciente importancia en lasociedad francesa del siglo xvIII: el surgimiento de un nuevo grupo de fun-cionarios para los cuales la tarea de gobernar se habia convertido en un finen si mismo. Es decir, se consideraba que la apelacion al interes publicoconstitufa simplemente un medio para legitimar la existencia de oficinas, em-pleados, secretarios, inspectores e intendentes, 8 con lo cual se senialaba unrasgo de la burocracia -su capacidad de generar intereses propios- que seriafrecuentemente ignorado por la literatura mas contemporanea.

Algunas decadas mas tarde Marx retomaria esta tematica en su Criticaa la filosofia del Estado de Hegel, al plantear que la existencia de la buro-cracia (estatal) responde a la existencia de intereses particulares en la socie-dad civil y que en el proceso de satisfacer demandas asociadas a tales intereses,la burocracia desarrolla los suyos propios, no necesariamente compatibles conun idealizado interes general 9. En la concepcion hegeliana, la burocraciaformaba parte de una estructura social tripartita, sirviendo de nexo entre lasociedad civil y el Estado. Su existencia adquiria sentido a partir de la nece-sidad de conciliar el interes general del Estado y los intereses particularesde las corporaciones 10. Tal concepcion resultaba para Marx esencialmenteempirica y formalista, despojada de elementos criticos y de contenido sustantivo.

En lugar de una relacion armoniosa, Marx observa el caracter dialecticoy conflictivo de las interacciones burocracia-Estado-corporaciones. Una existen-cia real del Estado -en tanto corporizacion del interes general- implicariala desaparicion de las corporaciones y, consecuentemente, de su espiritu , laburocracia. Por lo tanto, la existencia y supervivencia de la burocracia depen-deria de la existencia de su contraparte material -las corporaciones-, sinperjuicio de ocasionales conflictos entre ambas. En tanto la burocracia encarnay asume intereses corporativos -los propios y aquellos correspondientes a las

8 Cfr. Martin ALBROW (1970, pag. 16), quien atribuye el uso originario del terminoa M. de Gournay.

9 Carlos MARx (1968, pag. 54 y ss).10 La sociedad civil involucra a los poderes (burguesia, clero y nobleza), las

corporaciones eudales, los oficios y comercios que en aquellos tiempos definian sus prin-cipales compartimientos. Estos representaban os diversos intereses particulares en tanto queel Estado, a diferencia de la sociedad civil, corporizaba el interes general.

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SOBRE LA TEORIA DE LA BUROCRACIA ESTATAL 215

diversas esferas de interes particular-, el interes general del Estado se reducea su propio interes, que requiere la existencia y permanencia de interesescorporativos representados por una universalidad imaginaria. A su vez, comola burocracia confiere de hecho un marco de legitimidad a la accion socialdesarrollada en el seno de la sociedad civil, se ve condenada al formalismo,puesto que los presupuestos normativos de la actividad corporativa se hallandivorciados del verdadero interes general.

Anios despues, en 1852, Marx (1973) replantearia estos temas en termi-nos mas concretos, al analizar la vinculaci6n entre la burocracia y la burguesiafrancesa bajo Luis Bonaparte. Alli traza la secuencia historica a traves de lacual el aparato estatal, originariamente organo de la monarquia absoluta,sucesivamente instrumento para la liquidaci6n del poder feudal, eje para launificacion civil de la nacion y creciente sustituto de la actuacion

privadade los individuos, Ilega a transformarse en una maquina consolidada y auto-noma frente a la sociedad burguesa. Esto es el producto de un procesocontradictorio en el que los intereses materiales y politicos de la burguesia-intimamente entretejidos con la conservacion de la extensa y ramificadamaquinaria del Estado- acaban creando un espantoso organismo parasitarioque se vuelve contra aquella, amenazando destruir las condiciones de vidade todo poder parlamentario, y, por lo tanto, el poder de la propia burguesia 11.

En esta interpretacion, y a diferencia de las visiones maniqueas sugeridaspor ciertas versiones vulgares del marxismo, la burocracia no constituye un

simple epitome de la clase dominante sino un actor social diferenciado ycomplejo, vinculado a ella a traves de cambiantes y contradictorios intereses.Consecuentemente, su posicion en la estructura de dominacion politica puedevariar significativamente, de acuerdo -entre otros factores- con el gradode desarrollo de las fuerzas productivas, de cristalizacion de (y enfrentamientoentre) clases sociales y de indispensabilidad del aparato estatal para la repro-duccion de la sociedad capitalista.

Tambien interesa destacar el variable papel que la burocracia aparecedesempenando frente a la sociedad civil. En principio, Marx observa que ladiferenciacion y ampliacion del aparato estatal es un resultado de la division

social del trabajo, proceso que al generar nuevos grupos de intereses creanuevo material para la administracion del Estado. La legitimacion de estosintereses comunes (gemeinsame) requiere su contraposicion a la sociedadcomo interes general (allgemeines). Pero tambien requiere su expropiaciony conversion en objeto de la actividad estatal, con lo cual la burocracia sustraea la sociedad civil ambitos y materias de actuacion que acrecientan su indis-pensabilidad y poder. Dentro de la logica de la organizacion social burguesa,algunas de estas nuevas funciones cumplen con el requisite de satisfacer elinteres general. Pero al mismo tiempo, como promotora del interes por supropia reproduccion y como garante de la reproduccion de la sociedad capi-

11 La paradoja s que al crearse una doble base de sustentaci6n e su posicion declase (la Asamblea Nacional y la burocracia estatal), la burguesia francesa alentaba el desa-rrollo de instituciones que acabarian enfrentadas por la naturaleza contradictoria de susrespectivos intereses. Bajo Luis Bonaparte, el enfrentamiento signific6 una perdida de poderrelativo del Parlamento (y de la burguesia) a favor del Ejecutivo y su aparato burocratico,

representantes casionales de los campesinos parcelarios. Vease MARX (1973, pags. 65/66y 131/132).







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talista, la burocracia desarrolla actividades reguladoras y represivas que con-tradicen la funcion social aparente que legitima su existencia.

Como se observa, Marx apunta tempranamente a un doble problema-teorico y empirico a la vez- que continuaria concitando la atencion delos estudiosos del fenomeno burocratico. Por una parte, el impacto de la orga-nizacion burocratica sobre la estructura de poder de la sociedad moderna; ypor otra, la indole de su funci6n social, es decir, su capacidad y posibilidadesde servir a objetivos de interes general. Si bien estos temas no se planteariansiempre en estos mismos terminos, podria convenirse que variables tales como

poder y productividad de la burocracia -y sobre todo su relacion-condensan adecuadamente este recurrente interes 12.

Dentro de esta tradicion resulta explicable el diferente papel asignado a

la burocracia estatal seguin el tipo de formacion social en cuyo marco funcio-nan sus instituciones. Asi, al tiempo que Max Weber consideraba a la buro-cracia como la forma de organizacion racional mas compatible con el modode produccion capitalista, Lenin sostenia que en una sociedad socialista laextincion del Estado llevaba aparejada la liquidacion de su aparato burocra-tico 13. Aun cuando arribaran a conclusiones opuestas respecto al papel dela burocracia, estas concepciones compartian sin embargo un atributo esencial:ambas colocaban el objeto de su preocupacion dentro de un marco historico-estructural en el que la dinamica propia del aparato burocratico se entrecruzabacomplejamente con otros procesos globales a nivel del Estado y la sociedad

civil. Es importante destacar este hecho por cuanto los desarrollos posterioresde la literatura tendieron a prestar escasa atencion a variables contextuales, almenos con el grado de especificidad necesario como para comprender sus mutuasdeterminaciones con la estructura y dinamica del aparato estatal.

Es por ello oportuno efectuar algunos comentarios sobre la contribucionde Weber al estudio de la burocracia, no solo por la amplia difusion de su--err6neamente llamado- modelo burocratico , sino ademas por las criticasrecientes de que ha sido objeto su enfoque sobre el tema. Para Weber laburocracia constituye el aparato administrativo de maxima afinidad con el tipo

legal-racionalde dominacion. Esta afinidad

queda especialmenteevidenciada

por la intima vinculacion entre los procesos de racionalizacion y burocrati-zacion. Observada como una forma de organizar colectivamente el esfuerzohumano, la burocracia se concibe como la estructura que hace posible la maximi-zacion de los niveles de productividad alcanzables mediante el trabajo orga-nizado, dentro de una sociedad permeada por, u organizada de acuerdo a,principios racionales. A partir de la deteccion de ciertos atributos genericos

12 Esto fue abundantemente orroborado n la investigaci6n desarrollada or ILCHMANy LA PORTE 1970). Mas ain, la relaci6n nversa entre poder y productividad urocraticafue detectada omo proposici6n onsecuencial asica de la extensa iteratura onsultada ndicho estudio.

13 Vease LENIN 1971 a), GERTH MILLS 1958, cap. 8). Corresponde clarar queestos autores ituaban u analisis en niveles de abstracci6n iferentes. Mientras Weber sereferia a un proceso hist6rico oncreto el desarrollo el capitalismo las formas de domi-naci6n asociadas l mismo-, Lenin aludia programaticamente las tareas de una revoluci6nsocialista. Una visi6n mucho mas pragmatica, erivada de la experiencia oncreta de larevoluci6n ovietica, aparece reflejada n Lenin (1971 b).

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de tal estructura, Weber define un tipo ideal de organizacion cuya pene-tracion y funcion comun descubre en diferentes esferas de actividad de lasociedad moderna. La organizacion burocratica se visualiza como un tipoespecial de organizacion identificable, en sus rasgos fundamentales, en la con-figuracion estructural y funcional del ejercito, los partidos politicos, la Igle-sia, los sindicatos o las grandes empresas privadas. Se hace asi referencia aun estilo particular de asociacion e interaccion entre individuos y recursos,combinados para el logro de objetivos especificos. Su caracter puiblico oprivado, la naturaleza de los fines perseguidos o la dimension de las unidadesinvolucradas no se plantean como objeto de analisis, destacandose en cambioatributos estructurales mas abstractos (v.g. grado de especializacion, jerarquia,diferenciacion y secularizaci6n).

En anfos recientes, la critica a la concepcion weberiana sobre la burocraciase ha centrado tanto en su supuesto sesgo formalista como en la mecanicautilizacion del modelo como herramienta analitica. En el primer aspecto,se seiala que Weber no intento desarrollar ninguin contenido sustantivo sobrela burocracia y se limito a ciertas determinaciones generales de su organiza-cion, diferenciandola de otros tipos en raz6n de sus atributos formales 14.Estos uiltimos hacian distinguibles, por oposicion, otras formas de organizacionasociadas con etapas particulares del desarrollo historico. Pero la dinimicasocial no parecia verse afectada por su existencia: los regimenes politicos, lasrelaciones sociales o los modos de producci6n podian examinarse sin referenciaal fenomeno

burocratico, que simplementedescribia el

surgimientode un

tipoparticular de organizaci6n 15. La otra critica -que incluye a autores inscrip-tos en la propia tradicion sociologica de inspiracion weberiana- representauna sana reaccion al difundido empleo del tipo ideal como estandar decomparacion para la evaluacion de casos empiricos. En este sentido, a pesardel indudable valor heuristico del modelo y de las elaboraciones del mismoefectuadas por otros autores, 16 su arraigo y sacralizacion han llevado a con-fundir sus elementos analiticos con la exposicion de un decalogo normativo, locual significo un verdadero obstaculo al avance del conocimiento sobre orga-nizaciones formales. Es asi que una considerable porcion de la literatura se

dedico a detectar toda suerte de incongruencias entre las necesidades y valoresde las sociedades subdesarrolladas , los atributos de sus aparatos estatales y lascaracteristicas del tipo ideal weberiano (Cf. Peta SHERIFF, 1976, pag. 32)BLAU (1968, pag. 454) seiiala al respecto que una teoria de la organizacionformal debe intentar explicar por que las organizaciones desarrollan ciertascaracteristicas, tales como multiples niveles jerarquicos o autoridad descentra-lizada, pero la explicaci6n, obviamente, no puede tomarlas como dadas. Esto eslo que ocurre frecuentemente cuando el tipo ideal se idealiza , es decir, seconstituye en modelo de organizacion formal, importando entonces mas des-cubrir desviaciones patol6gicas en el examen de casos empiricos que pro-fundizar en el analisis de los factores determinantes del fenomeno examinado.

14 Critica 6sta que tiene significativas coincidencias con la efectuada por Marx aHegel. De acuerdo con LEFEBVRE (1969), Weber no estaba familiarizado con las notascriticas de Marx a la filosofia del Estado de Hegel.

15 Cfr. LEFORT (1970, pag. 228). Vease POULANTZAS (1969 pags. 446/47).16 Entre otros, PARSONS 1956), MERTON 1957), BLAU 1955) y SELZNICX 1943).

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No obstante, la critica a las contribuciones de Weber al estudio de laburocracia debe ser cuidadosamente calificada. En primer lugar, debido aque existen diversas lecturas de Weber sobre el tema, coincidentes con la

multidimensionalidad de los intereses analiticos del autor 17. Pero muy espe-cialmente, porque si bien la concepcion de Weber se hallaba fuertemente in-fluida por una positiva valoracion de la racionalidad y la eficiencia en eldiseiio organizacional (lo cual volco el enfasis de sus preocupaciones haciael analisis de estructuras y procesos internos), sus escritos revelan una mar-cada ambivalencia respecto al creciente proceso de burocratizacion y raciona-lizacion de la organizacion social. Por ejemplo, la tension entre carisma yrutina, presente en muchos pasajes de su obra, ilustra la contradiccion entrelas fuerzas creativas y espontaneas de la sociedad frente a un orden de cosasestablecido y rigido 18. En uiltima instancia, esta oposicion puede observarsecomo una manifestacion mas de la contradiccion entre pasion y razon, temaque desde Tucidides a Platon y desde Maquiavelo a Hobbes ha preocupadoa la mayoria de los clasicos de la ciencia politica. La racionalidad establececompuertas al desborde de la pasion, pero al mismo tiempo imponenuevas demandas y restricciones a los patrones de organizacion e interaccionsocial. La racionalizacion tiende asi a identificarse con una creciente buro-cratizacion, proceso que al crear las condiciones para el surgimiento de unomnipresente Leviatan, se constituye en seria amenaza a la libertad individualy las instituciones democraticas.

Esta otra lectura de Weber escapa sin duda al estrecho marco formalis-ta en el que lo han colocado ciertos autores. Pero tambien recuerda a los ela-boradores y aplicadores de su modelo que los analisis intraorganizacionalesrequieren una precisa contextualizacion sustantiva e historica que permitadeterminar si los presupuestos teoricos del tipo ideal weberiano resultan per-tinentes o, por el contrario, son inadecuados para interpretar realidades socialesdiferentes a las que inspiraron el modelo burocratico .

2. CORRIENTES ADMINISTRATIVO-ORGANIZACIONALES

Contemporaneamente a los escritos de Weber, se afianzaba -especial-mente en los Estados Unidos- lo que con el tiempo se dio en llamar

tradicion gerencial (managerial tradition) en el estudio de organizaciones,de la cual Frederick Taylor fue su mas caracterizado exponente. Si bienpuede parecer forzado incluir esta corriente entre aquellas que contribuyeronal actual conocimiento teorico de la burocracia estatal, no puede ignorarse suprofunda influencia sobre el pensamiento organizacional, via fundamental deaproximacion al estudio de la burocracia.

Tal vez el rasgo mas saliente de esta corriente, desde el punto de vistaque aqui nos preocupa, es el hecho de que los limites organizacionales se

17 Al respecto, veanse las cuatro interpretaciones que propone BENDIX (196f7) y lastres sugeridas por MOIUZELIS 1967).

18 Por ejemplo, la rutinizaci6n del carisma podria considerarse la sintesis de unproceso dialectico que resuelve en determinados momentos hist6ricos las crisis de sucesiony legitimidad. Cfr. MOUZELIS 1967, pags. 19-21).

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esfuman totalmente, pasando a constituirse en unidad de analisis el compor-tamiento humano frente al desempefo de tareas bajo condiciones de divisionsocial del trabajo. Sin embargo, comparte con otros enfoques una fundamental

preocupacion por la racionalidad y la productividad, proponiendose como metadiseniar el mejor (mis racional) modo de organizar el esfuerzo humano parael logro de fines organizacionales. Esta preocupaci6n se liga a una teoria(v.g. administracion cientifica ) que observa a la actividad administrativacomo un problema tecnico cuya resolucion tiene que ver con cuestiones dediferenciacion estructural y especializacion funcional.

Sin embargo, mas alli de esta orientacion eficientista, los basamentosnormativos de esta escuela de pensamiento revelan la profunda conviccion deque las soluciones tecnicas, cientificamente fundadas, pueden resolver defini-tivamente los conflictos de clase al evitar el

permanentee inutil

antagonismoentre trabajadores y empresarios . Escribiendo en las postrimerias del siglopasado, Taylor es un producto de la filosofia de los Ultimos Dias de laRevolucion Industrial: la maximizacion de la eficiencia a traves del esfuerzocombinado de directivos y fuerza de trabajo permitira maximizar la prosperidadde empleadores y obreros. Para ello se requiere desarrollar leyes que expliquencomportamientos modales en el desempeno de tareas, de modo de producircambios de actitudes y ajustes de comportamiento adecuados al objetivo demaximizacion aludido. Reflejando el arraigado optimismo de la epoca sobreel progreso cientifico como solucion de los problemas de la humanidad, la

4administracion cientifica promete un nuevo milenio en el que, supues-tamente, la ciencia prevaleceri sobre el empirismo, la armonia hara desapare-cer la discordia, el individualismo sera reemplazado por la cooperacion y laproduccion sera maximizada eliminando definitivamente sus restricciones.

Desarrollos posteriores fueron modificando gradualmente la concepciontaylorista sobre la organizacion, tanto en su delimitacion analitica como en laspreocupaciones sustantivas que motivan su estudio. En el primer aspecto, pue-de argumentarse que la tarea de los sucesores de Taylor consistio en recons-truir el esqueleto organizacional y su compleja red de relaciones, a partir desus elementos mas

simples.Sucesivas contribuciones 19

permitenvisualizar un

proceso de desarrollo conceptual en el que cada enfoque descubre un aspectoadicional de la dinamica de las organizaciones complejas, con lo cual se vanmodificando los limites y pianos analiticos en los que pueden examinarse estasunidades. En el segundo aspecto, la critica demoledora a la tradicion gerencialensayada por autores como Simon reduce la preocupaci6n por la eficiencia, lacual deja de percibirse como criterio fundamental de la accion organizacional.La creciente incorporacion de tecnicas y conceptos sociologicos y psicologicos,que enriquecen la perspectiva administrativa, modifica al mismo tiempo losfocos sustantivos de investigacion. Por otra parte, los nuevos aspectos que van

siendo revelados por esta literatura (v.g. motivacion, liderazgo, conflicto, tomade decisiones) no son considerados aisladamente, sino que se van interrela-

19 Entre ellas, las de la denominada scuela de relaciones umanas , iderada porElton Mayo; la escuela universalista e direcci6n cientifica, representada or Fayol,Mooney, Mary P. Follet, Gulick y otros; los interaccionistas (v.g. Homans) y los primitivosrepresentantes de la teoria de la organizaci6n, entre los que se destacan Simon y Barnard.

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cionando e integrando al conocimiento existente hasta conformar lo que hoydenominamos teoria de la organizacion , vale decir, el enfoque que desplazael centro de atencion de los problemas administrativos desde el nivel indivi-

dual y grupal al de la estructura organizacional global. Siendo esta nuevaconceptualizacion un importante eslabon en la construccion de una teoriasobre la burocracia estatal, interesa detenernos brevemente en el proceso quela originara.

Los comienzos de la decada del 30 fueron testigos del desarrollo de unanueva faceta en el interes de los administrativistas: el lado humano de laorganizaci6n. Iniciada por Elton Mayo en los estudios de Hawthorne,20 estanueva corriente traslado las preocupaciones teoricas desde el producto de lasorganizaciones a los insumos que le dan vida, al tiempo que modifico la pers-

pectivade

investigaciondesde una

estrategiade sistema cerrado a una de

sistema abierto . Al comienzo se planteo la buisqueda de aquellas condicionesque pueden mejorar la interaccion humana con, y dentro de, organizaciones,provocando asi respuestas individuales mas favorables a las demandas organi-zacionales. En versiones mas recientes, esta busqueda se centro particularmenteen la realizacion de las aspiraciones individuales, la salud mental, la nece-sidad de integracion con la organizacion, el sentido de pertenencia, la actua-lizacion permanente, etcetera21. En conjunto, estos aportes teoricos suminis-trarian ciertas claves para entender el proceso de socializacion a traves deorganizaciones.

La incorporacion de una dimension humana en los estudios sobreorganizaciones tuvo otras consecuencias. Conceptos centrales, incluido orga-nizacion mismo, comenzaron a definirse en terminos de seres humanos, pers-pectiva esta cuya introduccion debe acreditarse a Barnard. Al destacar lasnociones de eslabonamientos y vinculos, su concepcion de las organizacionesformales como sistemas de actividades personales o fuerzas conscientementecoordinadas represento un importante viraje respecto a las formulaciones admi-nistrativas22. Estas consideraban a las organizaciones como entidades desper-sonalizadas, con una existencia independiente, formadas por relaciones estruc-turales entre diversas unidades funcionales.

Gradualmente se fue haciendo evidente una creciente integracion deenfoques en torno a una unidad analitica mas agregada -la organizacion com-pleja/formal-, perdiendo importancia (e incluso sentido) tanto las distin-ciones disciplinarias como aquellas basadas en el caricter publico o privadode la organizacion. Con ello se redescubrian las categorias analiticas webe-rianas, apropiadas para una caracterizacion estatica de las organizaciones, peroal mismo tiempo cobraba importancia el examen de su dinamica interna yde sus transacciones con el contexto. Este nuevo interes elevo a un primerpiano el estudio del proceso de toma de decisiones.

20 Mas tarde desarrollada por Warner, Whyte, Homans, etcetera.21 Veanse, entre otros, ARGYRIS 1964), ETZIONI 1964) o KATZ y KA.N (1966).22 Influido por esta nueva concepci6n, CAPLOW 1964), por ejemplo, argumenta ue

son personas miembros de una organizaci6n- y no segmentos de comportamiento osque estan involucrados n el proceso de interacci6n ocial que tiene lugar dentro de lasorganizaciones.

220








Conviene destacar especialmente esta circunstancia puesto que las deci-siones empezaron a ser consideradas variables dependientes de restriccionescontextuales, y esto dirigio la atencion hacia problemas ecologicos , tales

como tecnologia, escasez, interdependencia y otras restricciones sociales, fisicasy biologicas que crean incertidumbre, alteran el equilibrio interno y fuerzan alas organizaciones a procurar estabilidad y asegurar su supervivencia, ejerci-tando su capacidad adaptativa. El concepto de productividad dejo de observarseen terminos de maximizacion, introduciendose las nociones de optimizaciony satisfaccion (satisficing) de objetivos bajo condiciones de racionalidadacotada23. De esta manera se reconocia la vulnerabilidad de la organizaci6nfrente a su contexto y la limitada posibilidad de accion racional sobre esecontexto, complicadas por la existencia de diferentes supuestos implicitos sobrela realidad en los

procesosdecisorios

y porla frecuentemente

incompletacris-

talizacion de los objetivos organizacionales. Por lo tanto, la supervivencia dela organizacion --vista como subsistema social- reemplazo a la maximiza-cion del producto en el foco de atencion de los investigadores, adquiriendorelevancia la evaluacion de las consecuencias funcionales resultantes de dife-rentes arreglos estructurales y patrones de comportamiento. Quedo asi consu-mado el matrimonio entre el analisis sistemico y el estructural funcionalismo.

Con el trasfondo de estas preocupaciones, los desarrollos mas recientesintentaron revelar la vida interna de las organizaciones, tratando de explicarlos procesos que tienen lugar en la caja negra -los asi llamados procesosde conversion - y controlar los factores desestabilizadores de una fluidatransformacion de insumos en productos . Aumentar la racionalidad de losprocesos decisorios y disminuir el conflicto en la interaccion intraorganiza-cional se constituyeron en principios normativos de esta nueva corriente.E1 conflicto fue considerado como manifestaci6n de patologia y la integracionefectiva un claro signo de salud organizacional. La falta de congruencia entrelas necesidades de las organizaciones y las de sus participantes se convirtioen un axioma de la teoria de la organizacion (Cfr. BOGUSLAW, 965, pag.164), y la resolucion de la ambigiiedad y el conflicto en la vida social orga-nizada, en la principal preocupacion del ejecutivo24.

En resumen, una gruesa caracterizacion de los desarrollos teoricos en elcampo administrativo-organizacional demostraria un acentuado interes inicialpor el producto de las organizaciones o las consecuencias de la accion orga-nizacional, en parte quizas como resultado de su mayor visibilidad y en parte,debido a los presupuestos normativos de los que partieron los primitivos estu-*dios en este campo. La incorporacion de nuevas disciplinas y la mayor sofis-ticacion de los estudios traslado el enfasis del producto a los insumos, esdecir, al analisis de aquellos elementos (recursos tecnicos y humanos, restric-ciones y demandas contextuales) que permiten (o dificultan) el cumplimiento

de los fines de la organizaci6n. Mas recientemente, el tratamiento global de la

23 Autores omo Crozier, elznick,Downs, V. Thompson J. D. Thompson e cuentanentre quienes desarrollaron as tarde esta nueva inea conceptual.

24 Esto lleg6 a conocerse omo el dilema organizacional , ema que de una u otraforma comenz6 a discutirse n la mayoria de los escritos sociol6gicos psicosociologicos:sobre organizaciones.

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222 OSCAR OSZLAK

organizacion y sus complejas transacciones de insumo-producto con el contex-to, dirigio la atencion hacia los procesos de conversion, cerrando conceptual-mente la brecha entre aquellos elementos que condicionan externamente a laorganizacion y los productos que justifican su existencia.

3. BUROCRACIA Y CONTEXTO

El reconocimiento analitico de que las organizaciones complejas son in-fluidas por la accion del contexto, marca el punto de interseccion de las corrien-tes recien reseinadas con los estudios sobre burocracia encarados desde laperspectiva de la ciencia politica. Su diferencia esencial reside en el referenteutilizado

porunas y otros. Los estudios

administrativo-organizacionales (A-O)concentran su atencion en la estructura y procesos internos a la organizaciony a partir de alli tratan de rastrear restricciones contextuales que operansobre ella. En cambio, los enfoques politologicos toman como referente a lasociedad global, observando las consecuencias de la insercion de la burocraciadentro de ese contexto, examinando el tipo de interacciones que tiene lugar y,sobre todo, evaluando los impactos resultantes en terminos de variacionesen el poder relativo y en la productividad de la burocracia.

Sin embargo, asi como los estudios AO- tienden sistematicamente a esca-motear el contexto, sea reduciendo el nuimero de variables identificadas en ese

plano o tratando superficialmente sus impactos, los estudios politologicos fallanen resolver adecuadamente el problema de establecer un nivel de analisis quepermita comprender la dinamica interna de la burocracia.

En el caso de los primeros, la incorporacion del contexto al analisis sis-temico de la organizacion nace de reconocer su decisivo impacto sobre estauiltima: los eventos de ese contexto pueden, en cualquier momento, penetrarde una manera constructiva o destructiva, esperada o inesperada... [el univer-so de las transacciones organizacionales] 25. Pero este reconocimiento esinsuficiente para superar las limitaciones de los enfoques basados en sistemascerrados. El inevitable dilema que enfrenta el analista ha sido correctamenteobservado por THOMPSON 1967): abrir el sistema implica considerar unrango casi infinito de variables que resisten una evaluacion racional; perocerrarlo involucra el riesgo de utilizar supuestos sobresimplificados o arribara conclusiones irrelevantes. De aqui que los intentos por hallar formulas decompromiso entre ambas estrategias no han podido evitar un tratamiento super-ficial de las variables contextuales.

A primera vista, pocos conceptos como el de contexto aparecen tannitidamente diferenciables de aquellos que ocupan el interes focal del inves-tigador: se refiere a todo lo demas . Paradojicamente, su mismo cariacter

residual lo convierte en uno de los conceptos mas dificilmente aprehensiblesdesde el punto de vista analitico o explorables en situaciones empiricas. Muy

25 NACIONES NIDAS (1970, pag. 47). Trist sostiene, sin embargo, que el contexto noequivale al mundo exterior , sino que se refiere a aquellas partes del mismo que afectanla supervivencia y desarrollo de una determinada organizaci6n o conjunto de organizacio-nes . Vease Eric TRIST (1970, pAgs. 96/97).







SOBRE LA TEORIA DE LA BUROCRACIA STATAL

tempranamente, esto levo a los teoricos de la organizacion (BARNARD, 1938;SIMON, 1957) a tratarlo en terminos mas restringidos, refiriendolo a la unidad

decision en lugar de la unidad organizacion . En otras palabras, existe

en tal concepcion un contexto objetivo compuesto de elementos fisicos, biolo-gicos, sociales, emocionales y morales que son relevantes para la situacioninmediata pero no necesariamente para otras situaciones decisionales ni, obvia-mente, para el comportamiento organizacional en su conjunto.

Intentos mas sofisticados tendieron, por una parte, a distinguir nivelesde responsabilidad organizacional (v.g. PARSONS, 960; THOMPSON, 967)que implicaban transacciones diferenciales con el contexto y, por otra, a reco-nocer dentro de este ultimo, distintos pianos y categorias de elementos queafectan de diversa manera la accion organizacional 6. Sin embargo, las refe-rencias al contexto

que registrala literatura aluden habitualmente a su carac-

ter benigno u hostil, su estado turbulento o estable, o a su alta o reducidacapacidad de control de la organizacion, revelando dificultad para trascenderun nivel de abstraccion en el que resulta poco operativo tratar el contextocon fines de investigacion 2.

De todas maneras, su definitiva incorporacion a los estudios A-O debeser entendida en el marco de las preocupaciones que alientan esta perspectivaanalitica. Estas preocupaciones parten de constatar la creciente incertidumbreque enfrentan organizaciones y tomadores de decisiones como consecuencia deuna mayor diferenciaci6n, interdependencia y complejidad social. Al restrin-

girse las posibilidades de eleccion racional, pueden producirse consecuenciasdisfuncionales que alteren el equilibrio interno de la organizacion y com-

prometan su capacidad adaptativa. La supervivencia y desarrollo de la organi-zaci6n dependen entonces de la eficacia de los diferentes mecanismos que estautilice a fin de superar sus restricciones contextuales. Por lo tanto, el con-texto relevante se reduce en definitiva al subconjunto de variables externasa la organizacion que al crearle frentes de incertidumbre, acotan la raciona-lidad de sus decisiones y disminuyen su probabilidad de subsistencia o sucapacidad de adaptacion.

Raramente se invierte elplanteo

delproblema -v.g.

tomandoa

lasocie-dad global como referente y a la organizacion como unidad-,28 pues esto

supondria modificar el interes analitico en un sentido que no se compadececon las orientaciones prevalecientes en esta vertiente de la literatura. Si talplanteo se invirtiera, uno podria llegar a cuestionar la existencia misma dela organizacion en la medida en que su eficacia adaptativa interfiriera en, oresultara incompatible con, el logro de objetivos definidos en funcion de inte-reses sociales mas trascendentes.

En cierto modo, los estudios politologicos sobre burocracia parecen ajus-

26 Por ejemplo, a distincion de conceptos ales como dominio oontexto pera-tivo , a identificaci6n e sectores contextuales v.g. clientela, proveedores, ompetidoresy grupos reguladores- (DILL, 1958) o la delimitaci6n de conjuntos rganizacionales(EVAN, 966).

27 Un tipico (y, no por casualidad, xtensamente itado) trabajo n esta linea es elde EMERY TRIST 1965).

28 Esto ha sido acertadamente eiialado por MouzEUs 1967, pag. 157).

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OSCAR OSZLAK

tarse mas estrechamente a este tipo de planteo, en tanto -como expresara-mos- se preocupan por evaluar los impactos de la inserci6n burocritica enprocesos que tienen como referente a la sociedad global. Sin embargo, tam-

bien seiialamos que en el acto de recuperar la dimension contextual de laburocracia, estos estudios tienden a perder de vista los procesos intraburocra-ticos, tanto o mas importantes para una correcta interpretacion de las rela-ciones burocracia-sociedad. En particular, estos juicios resultan aplicables alos trabajos que responden a la orientacion del Comparative AdministrationGroup (C.A.G.), corriente identificada con la administracion comparada yla administracion para el desarrollo , de gran predicamento entre los refor-madores administrativos del Tercer Mundo29. El C.A.G. surge en los EstadosUnidos hacia fines de la decada del 50 como reaccion a la difusion alcanzadapor los principios de la ciencia administrativa y a la arrogancia de susproponentes, que por entonces intentaban su trasplante a otros contextos na-cionales30. Esta reaccion no negaba la posibilidad de una ciencia administra-tiva sino que cuestionaba su deduccion a partir de principios inmutables.El interes epistemologico debia tender a una comprension taxonomica de larealidad, distinguiendo aspectos de la misma y designandolos con nombresque aseguraran su caracter mutuamente excluyente. Una masiva y uniformerecoleccion de datos sobre diferentes sistemas administrativos permitiria pro-ducir un conjunto de proposiciones cuyo criterio de verificacion y relevanciacientifica dependeria del grado en que consiguiera mapear conceptualmentelas

caracteristicas yatributos

fundamentales de aquellos sistemas (Cfr.ILCHMAN, 1971).

Apoyandose en las concepciones basicas de la Comparative Politics, 3 yrecogiendo virtualmente cada una de las novedades producidas en las cienciassociales norteamericanas de la epoca (v.g. analisis de sistemas, teoria de lainformacion, pluralismo, dicotomia tradicion-modernidad), los miembros delC.A.G. consiguieron construir inventarios exhaustivos de instituciones politi-cas, mecanismos de representacion, funciones gubernamentales y pautas decomportamiento grupal, entrelazandolos complejamente con la ilusi6n de queasi emergia una teoria de la burocracia en contextos transicionales . Obser-vando el creciente peso politico de la burocracia y su fundamental papel como

'agente de desarrollo , se concluia que el uinico modo de contrarrestar losefectos disfuncionales del poder burocratico y acceder a la etapa de moderni-zacion consistia en superimponer valores modernos sobre los tradicionales ypromover el desarrollo politico , es decir, el desarrollo de instituciones queregularan y contrabalancearan ese creciente poder de la burocracia.

Las criticas al C.A.G., iniciadas a poco de que el grupo produjera susprimeros trabajos, han dejado en pie no mucho mas que una abundante jerga,

29 Entre os volimenesrepresentativos e esta corriente ueden citarse

RIGGS(1964),LA PALOMBARA (1963) y RIGGS (1971).30 La nueva visibilidad dquirida or el Tercer Mundo durante a guerra ria habia

comenzado a tener eco en los organismos nternacionales traves de la creaci6n de pro-gramas de asistencia tcnica y la compilaci6n de manuales de organizaci6n y reformaadministrativa asados en las proposiciones e la administraci6n ientifica .

31 Nos referimos fundamentalmente a los trabajos de Almond, Verba, Easton, Pye yotros.

224








apta para la referencia criptica o el comentario caustico 32. Pero la principaldebilidad de este enfoque reside sin duda en su sesgo cultural norocciden-talista . Afirmaciones del tipo:

Las premisas implicitas en el pensamiento administrativo de occi-dente, particularmente de los Estados Unidos, han sido halladas plausiblescomo base para comprender los problemas de la administracion para eldesarrollo en Asia (RIGGS, 1966)

revelan una miopia intelectual que resiste explicaciones basadas meramenteen razones de ingenuidad perceptual o superficialidad analitica.

El C.A.G. reemplazo el tradicional analisis institucional de los princi-pistas por un tipo de analisis funcional igualmente persuadido del caractercientifico de sus proposiciones y de la bondad del esquema politico-adminis-

trativo occidentalista que sirve como marco de referencia a sus prescripciones.La continuada aceptacion reverencial de estas proposiciones y prescrip-ciones por los circulos tecnocraticos del Tercer Mundo, contrasta con la critica-sugestivamente cargada de connotaciones moralizantes- dirigida por el mo-vimiento de la New Public Administration a la literatura sobre administracionpara el desarrollo33. Desafortunadamente, aun cuando este movimiento haidentificado y expuesto agudamente los flancos debiles de los enfoques insti-tucionales y funcionales, tampoco ha podido desembarazarse de un marcadosesgo etnocentrista y de una militante vocacion normativa.

II

4. PARADIGMA EMERGENTE

En las secciones precedentes hemos sugerido las que nos parecen preocu-paciones centrales de las diferentes perspectivas analiticas desde las cualesse ha abordado el estudio de la organizacion burocratica. Al ensayar su critica,hemos destacado aquellos aspectos que mas adelante nos permitiran distinguirla especificidad sustantiva y contextual de la burocracia estatal. Este ejerciciocritico no ha sido dirigido a un cuerpo de teoria integrado, sino a una vastay heterogenea literatura en la que, si bien se advierte cierta convergenciahacia una vision mas articulada de la relacion burocracia-contexto, no se haconformado todavia algo parecido a un paradigma cientifico.

Por esta razon, resulta llamativo que la practica de la reforma adminis-trativa se funde crecientemente en modelos analiticos y prescripciones carac-terizados por una perspectiva globalista e integradora. En general, estos modelosno tienen una correspondencia inmediata y directa con una determinada teoria

32 La debilidad de su contenido mpirioo a sido observada, ntre otros autores, porMilton J. ESMAN 1966) y especialmente por Robert H. JACKSON 1966), quien sefialaraque el principal problema de muchos representantes e este movimiento s su confusi6nmetodolo6ica. Para una critica reciente al C.A.G., vease Kishan KHANNA 1974).

33 Algunas de las contribuciones de este movimiento -que tambien se dio en llamar'la perspectiva de Minnowbrook - se hallan reunidas en un volumen editado por FrankMARINi 1971).

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o corriente de pensamiento. Resultan mas bien de una tarea de agregacion ycombinacion analitica que el reformador administrativo proyecta mas allide fronteras disciplinarias o vertientes teoricas. Curiosamente, estos modeloshan tendido a homogeneizar la problematica de la burocracia estatal en tornoa una concepcion comuin, desde un punto de vista tanto sustantivo comovalorativo. En cierto sentido, podria afirmarse que en el piano y por media-cion de la praxis de la reforma administrativa han producido la emergenciade un paradigma subrogante del que la teoria aun carece.

Epistemologicamente, seria ilegitimo reconstruir este paradigma para so-meterlo a una critica rigurosa: equivaldria a erigir una entidad inexistente,un straw man, para luego descubrir sus rasgos objetables. El sincretismodel reformador -fuente de este paradigma - no supone consenso en ma-teria de conocimiento

cientificosobre burocracia. Mas bien

expresasu necesidad

de interpretar y reconstruir una realidad que la teoria ha fragmentado enmultiples compartimientos. El paradigma constituye entonces una combinacionpragmaticamente orientada de insumos de conocimiento, donde los criteriosde seleccion estan influidos por una experiencia politico-administrativa con-creta y un modelo de situaci6n deseable.

Sin embargo, aun cuando de lugar a versiones teoricas deformadas yadaptadas circunstancialmente a la cosmovision del reformador administrativo;aun cuando ninguna de ellas pudiera reconocerse en su sintesis pretendida-mente integradora, la generalizada aceptacion y vigencia de esta concepcion

paradigmatica exige su explicitacion y analisis critico. Sobre todo, porquea traves de los sutiles lazos que vinculan la teoria y la praxis de la reformaadministrativa, dicha concepcion ha influido a su vez los lineamientos y elcontenido de la investigacion sobre burocracia s5. Con las salvedades expuestas,podemos entonces intentar reconstruir el paradigma emergente.

A partir de una concepcion hegeliana de la organizacion social, la buro-cracia es visualizada como nexo, como instancia de mediacion, entre la sociedadcivil y el Estado. Su existencia adquiere significado a partir de la oposicionentre el interes general del Estado y los intereses particulares de los diferentessectores de la sociedad civil. Dicho de otro modo, en tanto cristalizacion ins-titucional del Estado, la burocracia se convierte en instancia conciliadora deintereses conflictivos y sus adjudicaciones autoritarias constituyen -en estaconcepcion- expresiones decantadas y representativas de los valores socialesprevalecientes.

Justificada asi su existencia, el funcionamiento de la burocracia dependede su capacidad extractiva y productiva, manifestada a traves de la obtenciony combinacion de recursos que satisfagan los requerimientos de su interven-cion social . Dicho de otra manera, el acceso a recursos derivado de la legiti-

34Reformador administrativo es, en este contexto, todo profesional, experto o con-suitor al servicio de organismos nacionales o intemnacionales de asistencia tecnica, cuya

formaci6n supuestamente o capacita para producir diagn6sticos del sector puiblico y diseilarestrategias de reforma administrativa, sobre la base de modelos analiticos te6rica y/o tecni-camente fundados.

35 Una importante manifestaci6n de esta influencia reclproca es la habitual incursi6nacad6mica de los reformadores administrativos. Consideramos que el difundido conocimientode esta prictica dual nos exime de mayores referencias.

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midad de su existencia como materializacion institucional del Estado, permitea la burocracia contratar la fuerza de trabajo (recursos humanos), adquirir oconstruir los bienes, obtener los servicios y elevar -mediante el entrenamientode sus agentes- la capacidad operativa, necesarios para sostener las condi-ciones de su existencia. A su vez, de la reproduccion del aparato burocraticodepende la produccion de un conjunto de bienes, servicios, regulaciones ysimbolos que atiendan demandas del contexto social,36 agregadas y articuladasa traves de mecanismos institucionalizados de representacion de intereses.

Pero si bien el procesamiento de demandas depende en un modo inmedia-to de la iniciativa, capacidad y adecuacion de recursos a disposicion de funcio-narios y unidades burocraticas, las decisiones puntuales que traducen tal pro-cesamiento se hallan sujetas a diversos tipos de restricciones. El primero de

ellos, de caracter normativo, incluye todos aquellos factores (v.g. pautas valo-rativas, objetivos, prioridades, metas, sanciones) vinculados al deber ser , almarco global de normas, politicas y orientaciones de la accion que condicionanlas posibilidades operativas de la burocracia y sus unidades funcionales y que,en las diferentes situaciones decisionales, se manifiestan a traves de comple-jas combinaciones 7.

El segundo tipo de restricciones es de caracter estructural y se refierea los multiples patrones de combinacion de recursos, institucionalizados atraves de sistemas y procedimientos formales (v.g. jerarquias, escalafonamien-tos, sistemas de informacion, evaluacion y control),

que permitenestablecer

las interdependencias funcionales, jerarquicas y presupuestarias necesarias paraajustar el funcionamiento de la burocracia a los criterios de racionalidadtecnica que impone esta forma de organizacion.

El tercer tipo de restricciones, de naturaleza comportamental, tiene rela-cion con el conjunto de pautas actitudinales y de comportamiento -incluyendodesde aspectos motivacionales hasta estilos de liderazgo, orientaciones haciala accion o expectativas sobre los limites del conflicto interpersonal- queresultan socialmente aceptables y predecibles y que al ser internalizadas a nivelindividual, fijan parametros adicionales a la actividad burocratica.

Estos tres tipos de restricciones son momentos de un mismo fenomeno:constituyen premisas para la accion originadas en pianos o dimensiones dife-rentes, aunque vinculados entre si por ser desagregaciones racional-formalesdel interes general de la sociedad. Es decir, en tanto principio supremoque guia la actividad del aparato estatal, el interes general se traduce,alternativamente, en normas que lo explicitan, en estructuras que lo viabili-zan y en comportamientos que lo concretan. Al ser momentos de un mismofenomeno, existe un orden secuencial y una relacion causal involucrada enla relacion entre los tres niveles. Esto significa que a la relacion jerarquica

implicita entre las variables de esos tres niveles se agrega una relacionde determinaci on univoca: normas-originan-estructuras-originan-comportamien-

36 Las demandas del contexto ocial incluyen no solamente as planteadas or dife-rentes clientelas de la burocracia, ino tambien as articuladas or esta misma.

37 Entre os escasos estudios que aluden expllcitamente esta dimensi6n, ease JerryL. WEAVE (1972).

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OSCAR OSZLAK

tos 38. En ultima instancia, las funciones -expresadas en comportamientos-se consideraran positivas y las estructuras resultaran racionales en tanto conduz-

can a la concreci6n-observancia de aquellos aspectos del marco normativo global.de la burocracia a los que dichos comportamientos y estructuras se subordinan.

Reformulando nuestra interpretacion del paradigma emergente, el interesgeneral de la sociedad se traduce en un sistema normativo que regula la accionde los actores e instituciones sociales. La burocracia, como institucion media-dora entre el interes general encarnado en el Estado y los intereses particularesde la sociedad civil, se estructura y comporta en funcion de aquellos elementosdel sistema normativo que le son aplicables. Esto tiene dos importantes coro-larios: 1) que las decisiones y funciones cotidianas de la burocracia estataldeben ajustarse a las pautas normativas, estructurales y comportamentales que-a diferentes niveles de

desagregacion- constituyenel referente fundamental

para conformar las premisas de cada decision puntual; y 2) que toda desvia-cion o inobservancia de esas pautas se reputan patologicas y requieran accionescorrectivas. La razon es que una desviacion -entendida como la persecucionde objetivos, la utilizacion de mecanismos o la adopcion de comportamientosdiferentes a los formalmente establecidos- significa alterar en algun punto elproceso de derivacion entre variables de las tres dimensiones. Es decir, al con-traponerse la accion concreta a los parametros que condicionan tal accion seproduce una incongruencia que vulnera, en la practica, la logica de la secuenciaformalmente establecida entre los tres niveles.

No es por supuesto la desviacion aislada la que demandara acciones correc-tivas. Es la acumulacion de estas desviaciones -no controlable mediante accionespunitivas- la que en algun momento requerira la introduccion de cambiosque alteren los valores de variables correspondientes a una o mas de las tresdimensiones aludidas, de modo de restituir congruencia a su mutua relacion.Como veremos enseguida, la racionalidad de las diferentes estrategias correc-toras por las que puede optar la reforma administrativa guarda estrecharelacion, como no podia ser de otro modo, con la logica del paradigma descrip-to. Pero antes de abordar este tema, senalemos que el paradigma incorpora dospremisas adicionales.

Del lado de los insumos presume que todos los individuos, grupos ysectores que componen la sociedad civil tienen similar acceso y capacidad de

presion sobre el Estado, a traves de un proceso democratico en el que lasinstituciones actuan como articuladoras y filtros de las demandas sociales. Dellado de los productos , que en la medida en que estos retroalimenten posi-tivamente tales demandas y presiones, el sistema se mantendri en equilibrio.;Si no lo hace (ineficacia) o lo hace a alto costo (ineficiencia), habra queactuar sobre la caja negra a fin de corregir el desequilibrio resultante. Dicho

38Esta interpretaci6n o difiere mayormente e la visi6n kelseniana el proceso ederivaci6n , determinaci6n e una norma nferior por una superior. Resulta ugestiva, n

este sentido, su concepci6n el Estado: ...persona juridica olectiva, esto es, una comu-nidad constituida or un orden normativo ue instituye 6rganos que funcionan e acuerdocon el principio de divisi6n del trabajo; este orden normativo, onstituyente e esa comu-nidad, es el orden juridico... que regula a conducta mutua de los individuos... . VeaseHan KELSEN 1969). Agradecemos Andres Fontana 1Nobservacion e esta notable aun-que, por su comiin raiz positivista, no casual- coincidencia.

28







OSCAR OSZLAK

Una tercera corriente de reforma administrativa advirtio que la concienti-zacion y la capacitacion, asi como los simples cambios en los esquemas deorganizacion formal, resultaban insuficientes para resolver los problemas de in-congruencia entre objetivos individuales y organizacionales. Esto requeria ademisla instituci6n de mecanismos de participacion de los propios funcionarios en ladefinicion o redefinicion del marco normativo de su unidad burocratica -inclu-yendo, a veces, la cogestion en el proceso administrativo-. El participacionis-mo surgio asi como una modalidad complementaria de gestion y cambio admi-nistrativo, supuestamente apta para superar la incongruencia apuntada 41. Enciertos casos, esta propuesta se proyecto mas alla de los limites organizacionales,sosteniendo la necesidad de que los funcionarios participen en los procesos deformulacion de objetivos que involucren unidades mas agregadas, e incluso lasociedad

global.Como vemos, las estrategias de reforma administrativa han tendido a mo-dificar variables en los planos estructural y comportamental, aceptando impli-citamente el caracter incuestionable del marco normativo o, a lo sumo, laeventual participacion de los funcionarios en la definici6n (mas propiamente,en la desagregaci6n operacional) de su contenido. En terminos del paradigma,y desde la perspectiva de la burocracia, las uinicas variables relativamente inmu-tables pertenecen a la dimensi6n normativa. Estructuras y pautas de compor-tamiento deben adaptarse permanentemente para respetar el contenido y asegu-rar la vigencia de normas impuestas desde afuera . Para que estas puedan

cumplirse son necesarias dos condiciones: una, que existan en el aparato estatalmecanismos de articulacion que permitan recoger y representar los intereses delos diferentes sectores de la sociedad, de modo que al ser contemplados en elmarco normativo que regula la accion del Estado, quede traducido razonabley operativamente el interes general de la sociedad; y la segunda, que en elproceso de implementacion, es decir, en la concrecion material de los objetivosparticulares (vistos como desagregaci6n de la generalidad del interes socialglobal), se recurra a las combinaciones estructurales y se impongan las pautasde comportamiento que mejor se ajusten a los requerimientos del referidomarco normativo.

De aqui, sefialemos de paso, la vital importancia de limitar el poder buro-cratico, de desarrollar instituciones politicas que produzcan efectivos contra-pesos, de manera que ademas de permitir una mejor articulacion de intereses,eviten el desplazamiento de objetivos y la proliferacion institucional queaparecen toda vez que la actividad de la burocracia se halla regulada porparametros estructurales y comportamentales que desvirtuian su marco norma-tivo formal.

Complementariamente, la reforma administrativa debe tender -seguin lasestrategias descriptas- a producir los cambios internos en la organizacion yfuncionamiento del

aparatoestatal necesarios

paraobservar las normas y con-

cretar los objetivos que recortan axiologicamente los limites de su accion.Estructuras y comportamientos, como desagregaciones formales y operativasdel interes general, pueden reformarse sin desnaturalizar -y con el objeto

41 Para una explicitaci6n de esta estrategia, vease Roberto MARTINEZ NOGUEIRA

(1973).

230








de reproducir- la vigencia de un marco normativo cuyas posibilidades devariacion dependen, en todo caso, de procesos externos a la burocracia. Fren-te a esta concepcion, el espectro de Woodrow Wilson resurge de su sepultura:politica y administracion vuelven a ser los cotos privados de actores socialesfuncionalmente insertos en arenas de accion y competencia esencialmentediferentes 42.

Sin duda, aqui se encuentra el niucleo fundamental del problema de lareforma administrativa , ya que al intentar promoverse la separacion entre

politica y administracion y la efectiva subordinacion del aparato de implemen-tacion al aparato normativo del Estado, no se hace sino inducir infinitos me-canismos de conducta adaptativa que intentan resolver las frecuentes contra-dicciones entre los criterios de racionalidad politica y racionalidad tecnica

que, alternativamente, guianlas decisiones burocraticas. Mientras este uiltimo

tipo de racionalidad procura respetar el marco normativo formal, el primerodebe aceptar la inherente conflictividad de los diferentes roles que la burocraciarealmente desempefia. Por lo tanto, enfrentados a la decisi6n cotidiana, losagentes estatales infringen reiteradamente, y desnaturalizan in acto, los para-metros comportamentales de la burocracia socialmente aceptados, con lo cualtienden a instituir combinaciones estructurales distintas a las formalmente esta-blecidas (v.g. superposiciones, estructuras informales y ad hoc) y por otra aexteriorizar su actividad en productos que en buena medida tambien vulneranlos objetivos, metas y politicas formalmente vigentes.

En los terminos del paradigma, las variables comportamentales retroali-mentarian disfuncionalmente a las estructurales y normativas. Pero, ghastaqu6 punto estos mecanismos adaptativos constituyen realmente desviacionespatol6gicas? ,No estan expresando acaso la ambigiiedad -o lisa y liana con-tradiccion- que caracteriza al que-hacer de la burocracia? Si asi fuera, Zcualesson las perspectivas de exito de cualquier estrategia de reforma administrativa-que desconozca que el interes general que otorga sentido a sus proposicionesconstituye una ficcion que encubre la naturaleza conflictiva del papel que laburocracia estatal cumple en la sociedad capitalista? 43.

Nuestras proposiciones en torno a estos interrogantes se fundamentan enla critica dirigida a la literatura sobre burocracia y en las evidentes limitacionesdel paradigma que hemos tratado de construir. Los comportamientos adaptativosson -a nuestro juicio- condicion necesaria de la existencia y reproduccionde un aparato (complejamente extendido, ramificado hacia, y entretejido con, lasociedad civil) que no es mero ejecutor de los intereses materiales de los sec-tores economicamente dominantes pero tampoco es solo expresion del interesgeneral de la sociedad; y que en su pretension de conciliar estos intereses anta-gonicos extiende el ambito de su propio interes particular (su reproduccioncomo aparato), todo lo cual tiende a conformar un marco normativo real

inherentemente contradictorio. Por lo tanto, todo intento de reforma y adap-tacion dirigido a forzar comportamientos funcionales compatibles con parai-

42 E1 clasico argumento cerca de la separaci6n ntre politica y administraci6n eencuentra en Woodrow WILSON 1941).43 Tambien, por supuesto, en el mundo socialista, aunque en sentidos y con moda-lidades de los que no nos ocuparemos qui.

231







OSCAR OSZLAK

metros normativos consumatorios, 44tropieza inevitablemente con la naturaleza

contradictoria de la mision desempenada por la burocracia estatal. Es en estesentido que, como actor social agregado y complejo, expuesto a demandas e

intereses a menudo incompatibles, pero dotado de recursos, grados de autonomiay capacidad de articulacion hacia las profundidades de la sociedad civil ylas alturas del Estado, la burocracia constituye a la vez un resumen de lascontradicciones de la sociedad civil y una contradiccion en si misma.

Reconocemos que esta interpretacion requiere un tipo de fundamentacionque los estudios disponibles no alcanzan a proporcionar. Pero al mismo tiempo,estamos convencidos de que tal fundamentacion debe partir por construir unaperspectiva analitica que destaque los elementos que sustantiva y contextual-mente otorgan a la burocracia estatal una especificidad propia.

III

6. ESPECIFICIDAD SUSTANTIVA

Hasta aqui hemos trazado las tendencias generales en los intereses deinvestigacion y accion, dentro de un area de estudio agitada aun por con-

troversias normativas, epistemologicas y metodologicas. Como la disciplina-para denominarla de algun modo- se halla todavia en una etapa prepara-digmatica, no se cuenta ni con una tradicion de investigacion compartida nicon el consenso necesario sobre un campo de indagacion comun. Cada unode los enfoques cuestiona a los demas, el aventurerismo esta difundido y noexisten estandares de control generalmente aceptados 45.

Cual es entonces el punto de partida para construir una teoria de laburocracia estatal que reconozca su especificidad sustantiva e historica? Cuiles la problematica propia de tal construccion teorica y en que aspectos se dife-rencia de la planteada por aquellas concepciones que han observado a la buro-cracia estatal como una manifestacion relativamente indiferenciada del fenomenoorganizacional o como un agregado institucional, constitutivo de un actorsocial homogeneo y coherente? En estas notas no podemos pretender sino daralgunos pasos en la direccion de especificar tal problematica y marcar lascoordenadas de un campo analitico diferenciado, tarea a la que estaran dedicadaslas restantes secciones del presente trabajo.

6.i. Sesgo privatista

Es un hecho aceptado que la investigacion en torno al fenomeno organi-zacional vive a la moda. Los criterios de relevancia para la eleccion de lostemas a investigar son dictados tanto por las necesidades reales o potencialesde una dispuesta clientela, como por las prescripciones de ciertos autores o

44 Utilizamos l termino en el sentido otorgado por APTER (1965).45 Cfr. Martin LANDAU (1966, pag. 39).

232







SOBBE A TEORIA E LA BUROCRACIA STATAL

corrientes en boga46. Indudablemente, existe una amplia gama de problemasque un administrador puede no percibir como importantes, aun cuando resul-ten cruciales para el desarrollo de una teoria de las organizaciones complejas.Esta observacion no pretende minimizar el valor de la investigacion orientadahacia la accion ; mas bien constituye una advertencia frente al riesgo de sobre-estimar este tipo de preocupaciones a expensas de la investigacion basica (Cfr.MOUZELIS, 1967, pag. 219).

Esta advertencia adquiere especial significacion cuando se observa la enor-me gravitacion que estas modas academicas, inspiradas por la experiencia y lasnecesidades de la empresa privada, ban tenido en la conformacion de un marcoconceptual para el estudio de las organizaciones estatales. En particular, la ma-yor parte de las contribuciones teoricas que hemos incluido en la perspectivaA-O resultan de inferencias y

generalizacionesefectuadas a

partirde un

grannumero de estudios de caso, en su mayoria contratados por empresas industrialesy otras organizaciones privadas. Naturalmente, seria procedente preguntarseen que medida un cuerpo de teoria gestado a la luz de experiencias en ambitos nopiblicos puede utilizarse sin recaudos para interpretar fenomenos propios delas organizaciones estatales.

Veamos primero ciertos casos relativamente inobjetables. Es frecuente hallaren la literatura variables y conceptos que son indistintamente empleados paraexplicar aspectos de la estructura y funciones de organizaciones publicas oprivadas. Por cierto, podria argumentarse convincentemente que en numerosos

aspectos existen apreciables semejanzas entre ambos tipos de entidades. Por ejem-plo, no parece haber diferencias fundamentales entre las politicas de recluta-miento de un hospital publico y de uno privado; entre los objetivos formalesde una aceria estatal y otra perteneciente a una empresa privada; o entre laestructura jerarquica de una universidad del Estado y la de otra patrocinadaprivadamente. Es decir, aun cuando sea posible oponer algunas salvedades ala asimilacion analitica de estos casos, no puede dejar de reconocerse la utilidadque un enfoque A-O puede prestar al estudio de ciertos problemas de lasorganizaciones estatales.

Pero si consideramos los supuestos normativos implicitos en aquellos es-tudios que toman a la organizacion privada como objeto de analisis, la asimi-lacion parece menos justificada. Por lo general su interes academico se subordinaa la consideracion de problemas que, en ultima instancia, tienen alguna con-secuencia practica respecto a la productividad y viabilidad de la organizacion.En otras palabras, el objetivo central de una teoria de la organizacion -a dife-rencia de una teoria de la burocracia estatales hallar los medios mas eficacesde adaptacion de unidades organizacionales a las amenazas y restricciones desu contexto operativo 47. Su problema se reduce a resolver o superar los diversos

46

Como sefialara THOMPSON (1958), ...cuando los administradores industrialesestan angustiados or el cambiante apel de los capataces, e produce una febril actividadde investigacion obre este topico; y cuando estos mismos administradores mpiezan apreocuparse or la resistencia al cambio, inundamos l mercado con investigacionesteorias disenadas ara superar a resistencia l cambio .

47 Como sefiala Ilchman, el inter6s de aquellos que estudian y escriben acerca deorganizaciones eside en c6mo estas sobreviven se adaptan; al evaluar un determinadoarreglo estructural un patr6n de comportamiento, a variable dependiente s la contri-

2f33







OSCAR OSZLAK

obstaculos que tienden a disminuir la eficiencia y efectividad de las organiza-ciones y, por lo tanto, cuestionan su supervivencia. Ello requiere descubrir losprincipios o formulas de organizacion e interaccion que pueden promover el

clima mas propicio y movilizar esfuerzos del modo mas racional como paracontrarrestar exitosamente las amenazas contextuales. De esta manera, la racio-nalidad se convierte en la categoria referencial implicita y la productividadorganizacional -esencialmente en su manifestacion economica- en el verda-dero objeto de estudio.

Existe otra importante diferencia en relacion con los supuestos sobre losque se basa, respectivamente, el estudio de organizaciones publicas y privadas.La corriente del desarrollo organizacional , que hoy en dia ha adquirido par-ticular preeminencia en el campo de la teoria de la organizacion, esta gobernadapor una filosofia expansionista : crecer para sobrevivir. El estancamientoimplica retroceso y anticipa situaciones de desequilibrio y eventual muertede la organizaci6n. Obviamente, esta filosofia no resulta directamente aplicablea las organizaciones estatales. Si tal fuera el caso, el ambito de actuacion delEstado reproduciria una situacion de mercado en que las organizaciones publi-cas tratarian de maximizar su funcion de objetivos, a despecho de las relacionesde interdependencia que las sujetan a parametros de comportamiento diferentesa los de la clasica firma. No se trata uinicamente de que la organizacionestatal persiga o no un proposito de lucro; lo que puede estar en juego es lapropia legitimidad de su existencia. En ciertos casos, la atencion de un interessocial

superior puede requerirla reduccion de la

intervencion estatal y la con-secuente disminucion de la infraestructura administrativa48.Cuando los teoricos de la organizacion extendieron sus intereses de inves-

tigaci6n al campo de la burocracia estatal, no pudieron evitar que sus preocu.paciones clientelisticamente orientadas impregnaran sus analisis. A traves delrazonamiento homologico, aumentaria la ambigiiedad de la burocracia estatalcomo categoria analitica (por ejemplo, al confundirse burocracia y organiza-ciones en abstracto) y se introducirian criterios valorativos desde cuyo angulolos limites, los roles y el desempeno de las organizaciones estatales perderiansu real significado. Ademis, este sesgo contribuiria a desviar la atencion res-

pecto de problemas insoslayables desde el punto de vista de una teoria de laburocracia estatal: el caracter partogenetico de la expansion del aparato delEstado; los desplazamientos producidos en los centros de poder intraburocra-ticos y su relacion con sucesivos regimenes y proyectos politicos; la aparente

bucion de los mismos a la supervivencia adaptabilidad e la organizaci6n; i esta sobre-vive, e incluso se desarrolla, e supone variables ndependientes causales del fenomeno-al arreglo estructural el patr6n de comportamiento; entonces, para transformar odoeste razonamiento n una tautologia, os estudiosos e la organizacion rgumentan ue susupervivencia s una causa de la persistencia el arreglo o patr6n . Vease Warren F.

ILCHMAN 1971, pags. 19/20).48 Por ejemplo, al crearse n Chile los asentamientos urales una forma de organi-zaci6n cooperativa ue introdujera l gobiemo de Frei para el asentamiento e familiascampesinas n tierras expropiadas- se previo su administracion irecta por los mismoscampesinos, na vez que estos hubieran dquirido a necesaria apacidad mpresarial. orlo tanto, las agencias gubernamentales esponsables e la supervision asistencia ecnicade esos establecimientos ebian dejar de existir una vez desaparecida a necesidad de lafuncion que les dio origen.

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incongruencia entre prioridades o metas formales y las pautas reales de asig-nacion de recursos; las formas institucionalizadas e informales utilizadas pararesolver conflictos entre instituciones del Estado; o los canales y modulos de

vinculacion que establecen las unidades estatales con sus clientelas y con otrasorganizaciones de la sociedad civil. Sin duda, estos y muchos otros aspectos queen el caso de organizaciones privadas no se plantean o asumen caracteristicasparticulares, requieren -en el caso de la burocracia estatal- un marco teoricodiferente. Para ello parece necesario desarrollar conceptos e incorporar variablesy dimensiones que permitan replicar las condiciones concretas bajo las cualeslas organizaciones estatales se establecen, evolucionan y actuan, descartando losmodelos normativos preocupados por imaginar las condiciones ideales bajolas cuales podria maximizarse su producto49.

6.2. Burocracia estatal como unidad de analisis

Aun admitiendo que el sesgo privatista no descalifica necesariamente a losenfoques A-O, en tanto el analisis se ubique en el piano de organizacionesestatales aisladas, las dudas aumentan enormemente cuando consideramos elnivel mas agregado de la burocracia estatal. Es decir, cuando el referente teori-co o empirico ya no es una unidad organizacional discreta sino un conjunto deorganizaciones diferenciadas y heterogeneas que, en atencion a los fines gene-rales que las agrupa y a la frontera que las separa de la sociedad civil,conforman un sistema susceptible de consideracion analitica en este mayornivel de agregacion. Si bien la literatura ha confundido a menudo estos nive-les, al menos en cuanto a generalizaciones te6ricas se refiere, ha sido en cambiosumamente consistente en terminos de la delimitacion de las unidades involu-cradas: o bien ha considerado colectivamente, como entidad monolitica, alconjunto de las organizaciones estatales (v.g. la burocracia estatal como unactor social) o ha estudiado unidades aisladas, analizando con mayor o menoratencion sus relaciones con el contexto 50.

49 Estas observaciones ugieren que la literatura -0 no ha sido muy feliz en la carac-terizaci6n de la problematica especifica de las organizaciones estatales. En uno de sus

trabajos LAWRENCE y LORSCH 1969, pag. 100) admiten implicitamente este fracaso de lateoria de la organizaci6n, con particular referencia a los Estados Unidos: ...sugeririamosque, como pueblo, somos conocidos como 'materialistas', n parte porque comparativamentehemos tenido mas exito en la creaci6n de formas organizacionales efectivas en el area de losnegocios que en el desarrollo de organizaciones dirigidas hacia otros fines. Tal vez un mejorconocimiento de las organizaciones como herramientas nos dara, con el tiempo, el poderpara realizar avances comparables en la innovaci6n social con referencia a organizacionesorientadas fundamentalmente hacia otras tareas y valores . (El subrayado es nuestro).

Esto implica que al margen de su utilidad para desarrollar organizaciones orientadashacia el mercado, las herramientas teoricas disponibles no han permitido a los investi-gadores y tecnicos obtener exitos similares en otras areas, situacion a la que indudablementeno escapan las organizaciones estatales. El fracaso o inconsecuencia de buena parte de las

misiones de asistencia tecnica en el campo de la administraci6n piblica, tambien debeninterpretarse en este contexto, puesto que habitualmente tienden a observar la realidadadministrativa de las organizaciones estatales a traves del prisma (de los supuestos, prin-cipios y proposiciones) de las teorias A-0.

50 Tambien se han llevado a cabo estudios comparativos de dos o mas unidades deun mismo o de diferentes sistemas burocraticos. Vease, por ejemplo, David MECHANIC(1962); Donald C. PELZ (1969-60); Marvin E. SHAW y otros (1955); Matthew HOLDENJR. (1966).

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OSCAR OSZLAK

Como hemos visto, en el primer caso el referente es la sociedad global,prestandose atencion al comportamiento de otros actores (v.g. parlamento, gru-pos de presion , partidos politicos) que forman parte del contexto social de

la burocracia. En el segundo caso, son la estructura y procesos intraorganiza-cionales los que ocupan la atencion del investigador, esfumandose o perdiendovisibilidad la accion de variables contextuales sobre la unidad estudiada. Con-sideramos que tanto uno como otro modo de cortar la realidad limitan seria-mente las posibilidades de entender las mutuas determinaciones entre procesosinternos a la burocracia, o sea, aquellos que al diferenciarla estructuralmenteponen de manifiesto el caracter multifacetico de su personalidad social, y pro-cesos que tienen lugar a nivel de la sociedad global. La analogia que se nosocurre para ilustrar este punto es la de una camara fotografica que, o bienesfuma un primer plano para captar una vision panoramica del entorno, obien sacrifica la nitidez de este iultimo para realzar los detalles de aquel primerplano. Pero si nuestro proposito es destacar la integracion o contrastes (lasmutuas determinaciones) entre ambos planos, probablemente requeririamos foca-lizar esa totalidad desde una perspectiva diferente.

Para ello, un primer factor a tener en cuenta es la extraordinaria hetero-geneidad de los elementos constitutivos de la burocracia estatal, lo cual difi-culta la generacion y generalizacion de proposiciones validas para interpretarsu comportamiento global. Sin pretender aportar una definicion rigurosa, po-driamos concebirla como un conjunto de organizaciones complejas e interde-

pendientes, cuyo caracter puiblico -derivado de los objetivos formales deinteres general que persiguen y de la autoridad legitima del Estado queinvocan sus actos- permite distinguirlas como un sistema diferenciado 51. Estacaracterizacion no debe ocultar sin embargo las enormes dificultades que plan-tea la atribucion de rasgos genericos a un sistema compuesto por unidades queposeen entre si notables diferencias en terminos de autonomia, funciones, tama-no, clientela, jurisdiccion y recursos 52. Pero a la vez, esta misma heteroge-neidad puede proporcionar algunas claves para entender la dinamica internadel aparato estatal y la compleja trama de relaciones que establece con lasociedad civil.

51 La expresi6n objetivos ormales ugiere que las organizaciones urocraticas ue-den (y asi lo hacen) perseguir objetivos diferentes a aquellos que promueven l interesgeneral . Las comillas ndican que el concepto no tiene una contraparte oncreta , comolo expresara Arthur F. BENTLEY 1908, 1949), que se trata de una mera entelequia apro-piada para ser discutida por escritores e ficci6n que tejen fantasias, pero que no tieneasidero en la realidad. Existe abundante iteratura obre este tema que puede rastrearsehasta os clasicos de la ciencia politica. Para una discusi6n ontemporanea obre el mismo,pueden consultarse ntre otros a H. FINER 1941); C. J. FmIEDICH 1962); G. A. SCuU-BERT JR. (1957); E. Pendleton HERRING (1936); D. WAL)o (1948); D. B. TRUMAN (1951)y el ya citado ibro de BENTLEY.

52Pi6nsese solamente n la intrincada rama de relaciones onformada or organi-zaciones productoras e bienes y servicios a veces, apenas distinguibles e las empresas

privadas); organizaciones uramente dministrativas; nstituciones eguladoras, anto de laactividad privada como de la propia actividad del sector publico; entidades canalizadorasde recursos inancieros; rganismos e promocion n el piano nacional y regional; organi-zaciones paraestatales cuasipublicas, tc6tera. Esta trama se complica aun mas, al consi-derar as vincuilaciones on organizaciones ublicas ubicadas en otros niveles jurisdiccio-nales (provincias, municipios, egiones, ambitos de competencia nterprovincial).

236







SOBRE LA TEOBIA DE LA BUROCRACL ESTATAL

Un segundo elemento, estreehamente vinculado con el anterior, requierereplantear el problema de la fijacion de limites entre el dominio de lo pri-vado y lo piiblico . La literatura ha tendido a establecer fronteras relativa-mente nitidas entre ambos dominios, presuponiendo que sus vinculaciones seestablecen a traves de puentes constituidos por los diversos mecanismosde representacion de intereses. Sin embargo, manteniendonos incluso en el pianoformal, podemos advertir que la actividad del aparato estatal se desenvuelvea travis de formas institucionalizadas de relacion con el sector privado enlas que el status puiblico resulta, cuanto menos, equivoco. A los variadostipos de entidades semiestatales (empresas mixtas, joint ventures , institutoscon patrocinio estatal y privado) y paraestatales (juntas, comisiones especia-les) se agregan las multiples modalidades de interpenetracion entre actoresciviles

y estatales, quevan desde la

participacionde los

primerosen los con-

sejos de organismos estatales hasta el control directo por el Estado de diversosaspectos de la politica empresaria privada. La existencia de estas zonas gri-ses 53 tambien constituye un importante punto de entrada para analizar lasrelaciones de determinacion entre ambos dominios.

Un tercer elemento a considerar es el condicionamiento historico del pro-ceso de conformacion del aparato institucional del Estado. Si bien es posibleargumentar que el desarrollo de organizaciones privadas tambien reconoce de-terminantes historicos, en el caso de la burocracia estatal estas determinacionesadquieren relieves mucho mis pronunciados. El perfil, la definicion de su

contenido institucional y del caracter de su intervencion social, son el resultadode un proceso historico constituido por complejas interrelaciones entre sociedadcivil y Estado, en el que se van decantando y cristalizando esquemas de dife-renciacion estructural y rutinas operativas que confieren a este aparato unaespecificidad propia.

Un ultimo elemento, que a su vez se articula con el anterior, es que elproceso historico a traves del cual se problematizan, plantean y resuelven cues-tiones que integran la agenda socialmente vigente, 54 encuentra en el ambitode la burocracia estatal una arena fundamental para dirimirlas. La metamor-fosis del

aparatoinstitucional del Estado se

ajustaa los

ritmos,instancias

ymodalidades que asumen las formas de resolucion de tales cuestiones sociales.En tal sentido la evolucion de la burocracia expresa en el tiempo sucesivascorrelaciones de fuerza y cambiantes fuentes de contradiccion social.

Los cuatro elementos que acabamos de identificar se encadenan, en termi-nos explicativos, en un orden inverso al de su presentacion. El ambito decompetencia y accion de la burocracia estatal puede concebirse como una arenade conflicto politico, donde se materializan procesos historicos a traves decomplejas articulaciones que tornan imprecisos los limites entre Estado y socie-dad civil y aumentan la heterogeneidad de la burocracia. Esto nos permitecaracterizarla como una entidad susceptible de tratamiento analitico diferen-

53 Una sugerente discusi6n de este tema desde el punto de vista de las politicaspublicas puede hallarse en Philippe ScHMrrTER 1974). Para un original enfoque sobre

lo publico (publicness), vease Robert BILLER 1971).54 En OSZLAK O'DONNELL 1976) se discuten estos conceptos con mayor deteni-miento.

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OSCAR OSZLAK

ciado, pero no nos dice mucho sobre la naturaleza de sus articulaciones, sobrelos criterios de legitimacion de su existencia y por ende, de su pretension deestablecer vinculos institucionalizados con el conjunto de la sociedad. Este es eltema que desarrollaremos en la siguiente seccion.

6.3. Roles de la burocracia estatal

Desde la epoca en que Adolph Wagner enunciara su famosa ley , hansido muchas las interpretaciones que se han avanzado sobre la necesidadde la intervencion del aparato estatal, sobre las causas de la permanente expan-sion de su ambito operativo y sobre las distintas modalidades que asume suactividad 55. Diferentes tipologias o simples clasificaciones de funciones de laburocracia ban pretendido dar cuenta de la variedad de manifestaciones en quese traduce su accion en la sociedad 56. Con escasas excepciones, se ha tendido aobservar estas funciones en terminos de una unica dimension analitica, deri-vada del papel, mision o rol adjudicado a la burocracia estatal en la sociedadcontemporanea: materializar el interes general de la sociedad encarnado enla existencia del Estado. Desde este punto de vista, el problema de la buro-cracia se reduciria a lograr una eficaz extraccion y una optima asignacion derecursos entre sectores, de acuerdo con orientaciones normativas que en formadesagregada expresen dicho interes general.

Sin embargo, existen fundados argumentos para cuestionar esta visionunidimensional. Por una

parte,desde las

tempranasobservaciones de De Gour-

nay, pasando por las aprehensiones de Weber y llegando hasta las proposicionesdel C.A.G., resulta evidente que la burocracia no es un simple instrumento dequienes ejercen el poder del Estado. Sin volcarnos a interpretaciones extremas,que ven en la expansion y creciente peso de la burocracia la formacion deuna nueva clase, 57 debemos admitir que dicha expansion conlleva la multi-plicacion de ambitos operativos, monopolios de informacion, capacidades deinfluencia e instancias de decision en los que los comportamientos burocraticosadquieren relativa autonomia. Naturalmente, la autonomizacion del comporta-miento implica la posibilidad de que en su actividad cotidiana, la burocracia

traduzca el interes general de la sociedad -dentro de los flexibles limites quehabitualmente admite su desagregacion- en terminos que consulten su propiointeres. De este modo, la burocracia se convierte en un grupo de presi6n ,en un sector social que reivindica su derecho a participar en la definicion ytraduccion del interes general , con lo cual su propia expansion, la legitimaapropiacion de recursos adicionales en beneficio de sus miembros, la obten-ci6n de inmunidades o privilegios o el apoyo de iniciativas que consoliden oextiendan su autonomia operativa, pueden llegar a resultar expresiones desa-

-5 La Ley de Wagner , ormulada acia fines del siglo pasado, sefiala que en el

largo plazo y en economias n crecimiento, os gastos publicos de consumo absorben naporcion crecientemente mayor del ingreso nacional. Un resumen de las diversas nterpre-taciones que se han avanzado para avalar o refutar esta ley puede hallarse n FredericL. PRYOR 1968).

56 Veanse, por ejemplo, LowI (1972); MONTGOMERY SIFFIN (1966) y MURRAY(1971).

i7 A partir de Djilas, el tema suscit6 una intensa polemica, especialmente ntre losneomarxistas ranceses.

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gregadas de tal interes. En la medida en que a traves de sus actos la burocraciatiende a satisfacer intereses propios, expresion de un interes comuin como sec-tor, diremos que esta desempenando un rol sectorial.

Por otra parte, sin caer tampoco en el otro peligroso extremo de sostenerque la actividad del aparato estatal replica mecanicamente los intereses de laclase dominante, existe suficiente evidencia (desde los primitivos escritos deMarx hasta las recientes contribuciones a la teoria sobre el Estado)'58 comopara senalar la representacion privilegiada, el tratamiento preferencial que esosintereses reciben dentro de la constelacion de funciones desempeinadas porla burocracia. Sea que consideremos las tareas del Estado en la sociedadcapitalista o el sesgo sistematico de su accion como garante de la reproduc-ci6n de un sistema de dominaci6n social (O'DONNELL, 1977), es la actividadde sus

instituciones,de su

aparato regulador, productivo y represivo,la

quematerializa productos que refuerzan tanto esa dominacion como el caractercapitalista de ese Estado. En consecuencia, apelando al interes general y cubier-ta por su aureola legitimadora, otra ancha faja de la actividad de la burocraciase halla sesgada hacia la satisfaccion de intereses de las clases economicamentedominantes. Denominaremos rol mediador al desempenio de tareas que privi-legian estos intereses.

Queda asi configurada, casi como categoria residual, un area de inter-vencion estatal cuyo significado, el sentido ultimo de sus invocaciones impli-citas, encuentra un referente mucho menos ambiguo en el interes general de la

sociedad. Acciones de este tipo consisten en la produccion de bienes, regula-ciones o servicios que tienden, o bien a mejorar la posicion de recursos delconjunto de los miembros de la sociedad, o bien a mejorar la situacion relativade sectores menos privilegiados. En este caracter, la burocracia actua comoinfraestructura (productiva y reguladora) autenticamente representativa delinteres general, desempeniando un rol que llamaremos infraestructural.

En sintesis, la burocracia puede asumir tres roles diferentes: 1) un rolsectorial, como actor desgajado del Estado que asume frente a este la repre-sentacion de sus propios intereses como sector; 2) un rol mediador, a travesdel cual expresa, agrega, neutraliza o promueve intereses, en beneficio desectores economicamente dominantes; y 3) un rol infraestructural, proporcio-nando los conocimientos y energias necesarios para el cumplimiento de finesde interes general, habitualmente expresados en los objetivos formales del Estado.

En esta transfiguracion, la burocracia parece situarse en tres ambitosoperativos diferentes. Sin embargo, la distincion analitica recorta en realidadfranjas de actividad (y sus correlatos normativos) que, en situaciones concre-tas, son parte constitutiva de un mismo proceso de decision y accion. Es decir,si bien los diferentes roles que desempenia el aparato estatal pueden visuali-zarse analiticamente como tres dimensiones de actividad diferenciables, el

balance final no es el resultado ni de una racionalprogramacion

ni de unadistribucion al azar, sino del enfrentamiento, de la lucha politica alrededorde la asignacion o reasignacion de recursos escasos, entre actores sociales (inclu-

68 Al margen de los difundidos scritos de Poulantzas, Miliband y otros, nos refe-rimos a las importantes investigaciones en curso en diversas instituciones academicas deAmerica Latina.

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yendo instituciones burocraticas y politicas) portadores de intereses conflictivosy contradictorios.

Lo dicho replantea, desde otro angulo, la proposicion adelantada con rela-cion a uno de los elementos que otorga a la burocracia especificidad propia:su caracter de crucial arena de conflicto para dirimir cuestiones socialmentevigentes. Retomando este tema, pero ya vinculandolo a la distincion de rolesrecien propuesta, podriamos sugerir que es precisamente el caracter contradic-torio, no aditivo, de estos roles el que confiere una dinamica particular a lalucha politica desarrollada en el ambito del aparato estatal. Si la burocraciaes una arena de conflicto, se trata ciertamente de una arena movediza .Y esta no es una imagen meramente efectista. La actividad de la burocraciano gira en el vacio; por el contrario, se engarza dinamica, y por lo tanto cam-

biantemente, con necesidades, reivindicaciones y demandas de actores civilesy estatales , quienes procuran satisfacerlas movilizando recursos, perfeccionandoorganizaciones corporativas, promoviendo alianzas y aceptando (o neutralizan-do) enfrentamientos con actores movidos por intereses antagonicos. El conflic-to involucrado, y el proceso social que lo resuelve en uno u otro sentido,encuentra en las instituciones estatales un activo participante; un actor queno es el agregado institucional del Estado; que como parte de ese Estado,tampoco es totalmente autonomo sino que se halla variablemente subordinadoa complejas relaciones de interdependencia jerarquica, funcional y presupues-taria respecto a otras instituciones estatales; pero que en su relativa autonomia

posee la capacidad de articularse funcionalmente y compatibilizar sus interesescon diferentes sectores de la sociedad civil, o del propio Estado, con lo cualse convierte en un posible aliado u oponente de acuerdo con el ambito de sucompetencia y la indole de la cuestion suscitada. Por lo tanto, las institucionesestatales no solo son actores politicos sino que ademas su ambito de accionconstituye un terreno de lucha que convoca a otros actores (individuos, grupos,sectores, organizaciones), aliados o enfrentados en torno a la promocion deintereses contradictorios. Las posiciones que esas instituciones estatales asumanen el proceso de resolucion de cuestiones vinculadas a los intereses en pugnadefiniran el rol o roles desempeinados y, por lo tanto, la naturaleza de suintervencion social.

Ademas de la dinamica propia de la emergencia y disolucion de patronesde alianza y conflicto, corresponde mencionar otro fenomeno que tambiencontribuye a convertir a la burocracia estatal en una arena movediza . Nosreferimos a los cambios estructurales y operativos que tienen lugar en el apa-rato del Estado como consecuencia de los mismos procesos sociales recien des-criptos. En este sentido, la burocracia ofrece un escenario de lucha cambiante,ya que a menudo uno de los subproductos (o, a veces, el objetivo mismo) delos enfrentamientos es un reacomodamiento institucional, que a su vez, tiende

a modificar la relacion de fuerzas en futuras instancias de conflicto.Por uiltimo, estas reflexiones plantean un interrogante fundamental: si

en los procesos en los cuales se suscitan y resuelven las cuestiones socialmentevigentes la burocracia desempenia roles diferentes y conflictivos, ,cuiles sonlos criterios para evaluar su desempenio? Es decir, 4en que consiste la pro-ductividad (la eficiencia y efectividad) de la actividad del aparato estatal?

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6.4. Productividad y conflicto de roles

Cuando se piensa en la productividad o improductividad de la burocra-

cia, los terminos de referencia del problema se limitan habitualmente a incluirel desempeino de tareas o funciones que caen dentro de lo que hemos deno-minado su rol infrastructural . El desempeno de los otros dos roles es, obien ignorado o bien considerado como manifestacion de comportamientos des-viados (v.g. desplazamiento de objetivos, corrupcion, baja motivacion). Plan-tear este tema requiere entonces decidir previamente que aspectos de la acti-vidad burocratica se hallan involucrados y al desempefio de cuales roles sevinculan, ya que la reduccion del analisis a un unico rol tendra consecuenciasnormativas y operativas radicalmente diferentes a las que resultarian de unaconsideracion mas comprensiva del desempeiio burocratico.

Parece indiscutible que si la actividad normal (es decir, reiterada y con-sistentemente observada) de la burocracia se concreta en productos asociablesal desempenio de roles que no caben en una misma dimension analitica, dife-rentes deberan ser tambien los estandares a utilizar para medir o evaluar suproductividad. Solo investigando los factores que convergen en la configuracionde una determinada combinacion de productos adquiere sentido una evalua-cion global del desempeino burocratico. El problema no se reduce entonces arelacionar unidades producidas (v.g. puentes construidos, pacientes atendidos,expedientes despachados, estudiantes promovidos, telefonos instalados) con me-

tas explicitamente fijadas o recursos empleados. La evaluacion tambien debeincluir productos tan heterodoxos como desempleados potenciales absorbidos,huelgas evitadas, intereses partidarios promovidos, beneficios sectoriales ampa-rados, o amenazas insurreccionales suprimidas. Estas y similares manifestacionesde la actividad del aparato estatal no implican necesariamente un uso impro-ductivo de recursos. Mas bien reflejan -con todas las salvedades que estetermino deliberadamente ambiguo merece- contradicciones planteadas en elseno de la sociedad civil (o del propio Estado). Por lo tanto, al apuntar a la con-secucion de objetivos conflictivos, dichas actividades tienden a violar criteriosconvencionales de racionalidad productiva. Como corolario, los esfuerzos porreducir el conflicto de roles y hacerlos compatibles entre si podrian no resultaren mayor productividad 5. Deliberadamente, la burocracia podria tratar deaumentar la incongruencia de roles y reducir el producto resultante de untipo de actividad a fin de incrementar el nivel global de desempeino.

Observese que esta forma de visualizar el problema no implica una rede-finicion de productividad burocratica sino mas bien una conceptualizacionmas precisa y una extension del concepto al conjunto de productos resultan-tes de la actividad del aparato estatal. Ello, debido a que en sus dos denotacio-nes -como eficiencia y como efectividad - el mismo se halla indisolu-

blemente atado a la nocion de objetivo , es decir, a un concepto que posee unclaro componente valorativo. Consecuentemente, si los objetivos son multiples,

59 A una conclusi6n similar se arriba en William G. FLEMING (1966), donde se dis-cuten el problema de la tensi6n de roles en un ambito burocratioo olonial y las conse-cuencias obre a eficiencia y el logro de objetivos esultantes el enfasis relativo torgadoa diferentes oles.

241







OSCAR OSZLAK

Los nuevos desarrollos teoricos, que en direcciones sinilares tuvieron lugaren las diversas disciplinas de las ciencias sociales, reconocian un origen yparentesco innegables: los principios, premisas y valores enraizados en loscirculos intelectuales de los paises centrales, de donde procedian estos verdaderosAdelantados del nuevo territorio academico. En su concepcion, el modelo delpais desarrollado y sus instituciones aparecia, alternativamente, como estandarde comparacion u objetivo deseable. Sus dudas sobre las connotaciones valora-tivas de sus enfoques no inhibieron demasiado sus investigaciones empiricas,sus intentos de comprender otras culturas y su interpretacion de comportamientosque no resultan tan obviamente intencionales y que, desde su perspectiva,podrian apresuradamente considerarse como no-racionales 61. A pesar de laausencia de un verdadero paradigma cientifico, los representantes de las diver-sas corrientes lograron establecer un cierto consenso

respectoa las

premisasbasicas que debian guiar su investigacion. Este consenso se reflejo durantemucho tiempo en la mayor parte de los estudios desarrollados en el TercerMundo. La congruencia entre las diversas corrientes solo podia explicarse porsu comun sustrato ideol6gico 62.

El estudio de la burocracia estatal no fue inmune a estas tendencias. Siste-mas burocraticos concretos fueron encasillados en tipologias cerradas o colocadosen continuos donde inexorablemente debia transitarse el camino del tradicio-nalismo a la modernizacion. Evidenciando un similar optimismo acerca delcurso de la historia, la productividad del aparato estatal fue concebida como

variable dependiente del desarrollo politico, el cual, a su vez, debia lograrsesuperponiendo roles y pautas culturales modernos sobre los tradicionales .Por lo tanto, de acuerdo con los estandares desarrollados en los circulos

academicos y tecnocraticos centrales, el resultado de la actividad del aparatoestatal en los paises de la periferia del mundo capitalista no satisfaria nivelesaceptables de racionalidad y productividad. Los esfuerzos por entender y superarla irracionalidad de las pautas estructurales y de comportamiento que supues-tamente originan ese deficiente desempeno se canalizaron a traves de misionesde asistencia tecnica y de estudios empiricos de organizaciones estatales, creandoasi un inmenso laboratorio que expandio el ya estrecho campo disponible paralos buropatologos noroccidentales.

Si en este punto retomamos el analisis efectuado acerca de los roles alter-nativos de la burocracia estatal y del sentido que adquiere su productividad,resultara evidente que los juicios formulados a partir de la experiencia europeao norteamericana son poco utiles para evaluar el desempeno burocratico enpaises capitalistas dependientes. Aun cuando nuestras observaciones sobre laespecificidad sustantiva de la burocracia no efectuan esta distincion contextual(y en tal sentido las consideramos validas para los paises capitalistas en gene-

61B. R. WmIsoN (1970, pag. vii).62 Susanne J. BODENHEIMER 1970, pig. 79) ha sistematizado adecuadamente este

paradigma upletorio . us premisas undamentales on que el desarrollo s un procesoacumulativo continuo; ue el cambio debe producirse e una manera stable y ordenada;que el creciente pluralismo y la participaci6n olitica significarin el final de la ideo-logia ; y que el cambio tendri lugar a trav6s de la difusi6n de beneficios materialespautas culturales de los sectores mas modernos e la sociedad a los mas tradicionalesy de las sociedades desarrolladas las subdesarroladas.

244








ral), las diferencias de grado en terminos de conflictividad de roles y naturalezade los productos del aparato estatal resultan apreciables.

Lejos de ser el resultado de un proceso de creciente racionalidad en la

vida economica y social, el surgimiento, expansion y modalidades operativasde las instituciones estatales en los paises capitalistas menos avanzados, expre-san los desajustes de una estructura de dominaci6n social y politica afianzadabajo el signo del subdesarrollo y la dependencia. Este fenomeno, que produceun profundo corte analitico y empirico, es sin embargo insuficiente para dis-tinguir situaciones historicas que contribuyeron a delinear diferencialmente lascaracteristica del aparato estatal en estos paises. Como en esta linea de inda-gaci6n todo esti por hacerse, es preciso establecer cual es la singularidad delproceso de conformaci6n del aparato estatal en contextos especificos y cual surelacion con los fenomenos de estructuracion social, dominaci6n politica yconsolidaci6n de un modo de produccion que en cada caso asumio caracteresdiferentes 63. A partir del conocimiento de un buen numero de casos podrinentonces efectuarse inferencias y generalizaciones que permitan reconocer losrasgos y atributos comunes de la burocracia estatal en estos paises.

En los casos latinoamericanos sera necesario remontarse al periodo colo-nial, observando las funciones cumplidas por las organizaciones estatales bajola dominacion imperial y determinando en que medida esta tradicion institu-cional perduro durante la etapa de vida independiente de las nuevas naciones.Probablemente, el legado burocratico haya sido bastante mas significativo alli

donde el aparato estatal cumpliera un papel mas preponderante dentro de laeconomia colonial, lo cual pudo haber contribuido a acentuar en los nuevosestados los rasgos del aparato institucional de la Corona. Durante el periodoindependentista, la tradicion de laissez faire, el fen6meno del caudillismo -quecon variable intensidad conoci6 casi toda America- y las dificultades para laintegraci6n nacional parecen haberse combinado para mantener la expansionde las instituciones estatales dentro de margenes relativamente reducidos.

En cambio, las importantes transformaciones sociales que comenzaron aproducirse desde mediados del siglo pasado en los paises mas avanzados de la

regi6n provocaronun fuerte

impulsoal desarrollo de la burocracia. En el caso

argentino, por ejemplo, la promoci6n de la inmigracion y el asentamiento denuevos nucleos poblacionales, la pacificacion de la campania y la eliminacionde las autonomias locales, la expansi6n de la frontera y de la infraestructurafisica, la creaci6n de nuevos mecanismos financieros y el impulso a las activi-dades industriales, requirieron --entre muchas otras actividades- una intensay decisiva intervencion de unidades y aparatos estatales frecuentemente crea-dos a instancias de las propias circunstancias historicas que exigian la inter-venci6n estatal.

La experiencia de otros paises revela similares formas de intervencion,

aunque en cada caso los factores que contribuyeron a plasmar un particularsistema de instituciones estatales estuvieron estrechamente asociados al tipo deproduccion economica predominante, a la forma de insercion en el mercado

63 A este objetivo apunta a actual investigaci6n esarrollada or el autor de estetrabajo sobre la formacion hist6rica del aparato administrativo productivo del Estadoargentino.

245








te6ricas. Como se indicara en un comienzo, el trabajo se propuso explorarlas diferentes vertientes de la literatura sobre organizacion y burocraciadesde las cuales se ha abordado el estudio del aparato institucional del Estado.

Para ello se eligieron dos tipos de problemas: 1) la forma en que las dife-rentes corrientes delimitan su unidad analitica, y 2) la clase de cuestionesque guian sus intereses de investigacion.

La critica desarrollada destaco las fallas de la literatura en establecer unnivel de analisis que permita introducirnos en el estudio de la interrelacionentre los procesos sociales globales y la dinamica propia de la burocraciaestatal. Ademas, puso de manifiesto el caracter privatista y/o etnocentristade la mayoria de los enfoques. En particular, intento reconstruir el paradigmaimplicito en la praxis de la reforma administrativa, seiialando la congruenciaentre la

concepcionde la burocracia resultante

ylas

estrategiasde cambio

ensayadas.Por iltimo, se expusieron algunas ideas dirigidas a recuperar la especi-

ficidad sustantiva e historica de la burocracia, destacando el conflicto inherentea los roles que alternativamente puede asumir en las sociedades capitalistas yla necesidad de situar contextual e historicamente la evaluacion de su desem-pefio. Estas reflexiones fueron ilustradas con referencias a la experiencia deAmerica Latina.

Futuras investigaciones deberian expandir esta linea de indagacion, ras-treando los procesos de formacion, consolidaci6n e intervencion de la buro-cracia estatal y replanteando el alcance de sus fronteras, el significado de suproductividad y los criterios de su legitimacion social.

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