Presentación

Arq. Juan Carlos Gutiérrez

García

Orígenes del Centralismo

Educativo en México

Como república federal, integrada por estados libres y soberanos y por

municipios libres, México ha requerido siempre apoyar su desarrollo

educativo en la concertación y coordinación de políticas y acciones

entre la Federación, los estados y los municipios.

Entre los proyectos centralizados más importantes destacaron dos: el

de Justo Sierra y el de José Vasconcelos.

Aprovechando las propuestas de los dos primeros

congresos pedagógicos del magisterio (1889 y

1891), en las postrimerías de la dictadura porfirista,

Justo Sierra logró la creación de la Secretaría de

Instrucción Pública y Bellas Artes, pero tuvo

problemas para obtener el apoyo presupuestario

que esta dependencia requería.

Al iniciarse la etapa constructiva de la Revolución

Mexicana tocó al entonces rector de la Universidad

Nacional, José Vasconcelos, formular el proyecto

de la Secretaría de Educación Pública como

organismo nacional centralizado, actualizando las

ideas de Justo Sierra y defendiendo el proyecto

ante el Congreso de la Unión que lo consideraba

incompatible con el sistema federal.

Así, a partir de 1921, se inició un vigoroso proceso de desarrollo y

expansión de la educación pública apoyada por el gobierno federal, que a lo

largo de más de 67 años ha derivado en un sistema altamente centralizado

que cumplió su misión histórica pero que, por sus proporciones, por su

complejidad y por la naturaleza peculiar de los procesos educativos, resulta ya

inmanejable a nivel central.

Problemas generadores por el centralismo educativo

Conforme a la experiencia de muchos sistemas educativos,

la centralización de los servicios educativos suele obedecer

a la necesidad de expansión del sistema; este fenómeno va

asociado con procesos de burocratización excesiva, lentitud

de trámites, estancamiento o retroceso en los índices de

eficiencia, eficacia y calidad de la educación.

Los 30 000 000 de mexicanos mayores de 15 años que no

han logrado terminar su educción básica, constituyen un

dramático indicador de los efectos negativos del

centralismo educativo. Cada año, más de medio millón se

queda sin terminar la educación básica.

Entre los problemas que ha generado el centralismo

educativo en México pueden mencionarse los siguientes:

1º. Multiplicación de líneas de autoridad entre funcionarios que actúan a

nivel nacional, estatal y local, sin coordinación entre sí.

2º. Existen 40 direcciones generales de la SEP sin suficiente coordinación

Entre sí.

3º. Duplicaron innecesaria de esfuerzos entre la Federación, los estados y

los municipios, confusión de mandos y conflictos inter gremiales.

4º. Se observan desequilibrios injustos en la distribución de oportunidades

educativas.

5º. El desempeño de funciones de autoridad en el sistema educativo nacional

se ve más como explotación de un recurso de poder que como el desempeño

de una misión de servicio.

6º. Los gobernantes de los estados se ven en ocasiones amenazados por las

presiones del Comité Ejecutivo Nacional del SNTE, teniendo además que

enfrentar las presiones del propio SNTE estatal.

7º. Existen numerosas experiencias educativas desarrolladas a nivel estatal o

municipal que no han sido tomadas en cuenta por las autoridades centrales de la

SEP.

8º. Tampoco suelen tomarse en cuenta las experiencias de las instituciones

privadas que se relacionan con el mejoramiento cualitativo de la educación.

9º. La excesiva centralización en la elaboración de planes y programas de

estudio hace que éstos no dejen en la práctica margen suficiente para el

tratamiento de temas relacionados con los problemas y necesidades locales y

regionales.

10º. Los tramos de control de la acción educativa se vuelven infranqueables y la

supervisión educativa, cuando existe, no logra cumplir con sus propósitos de

asearía y orientación.

11º. La participación de los padres de familia y de la comunidad local en la

educación básica no es valorada por las autoridades centrales de la SEP, a no

ser que se trata de programas o proyectos promovidos por la propia SEP.

12º. Los organismos centralizados de educación aparecen como un conjunto

agregado y anárquico de estructuras obsoletas que se caracterizan por su

lentitud, burocratismo e ineficiencia, que aunque utilizan sistemas

computarizados de información, no dejan de ser arcaicos.

13º. Existen organismos descentralizados como el Instituto Nacional para la

Educación de los Adultos (INEA) que operan en la práctica con excesiva

centralización y en los que dos tercios del gasto se los lleva la administración,

quedando sólo un tercio para el personal que opera los servicios

(coordinadores, promotores y asesores o instructores).

14º. Finalmente conviene hacer notar que el centralismo educativo no es sino

un reflejo de la administración pública altamente centralizada en todos los

sectores.

15º. Durante los últimos años, cada vez que se aprobó el presupuesto anual de la Federación, el Congreso de la Unión recomendó que no se afectaba el gasto social.

Primeros esfuerzos de descentralización y

desconcentración de la SEP

Contando con el apoyo de las secretarías de la Presidencia y de Hacienda

y Crédito Público, la Secretaría de Educación Pública formuló un proyecto para

la creación de nueve unidades regionales de servicios administrativos

descentralizados, durante el periodo 1973-1974.

Para 1978, la acción de las unidades casi había desaparecido.

A partir de los estudios de diagnóstico que fundamentaron el Plan Nacional

de Educación (1977-1982), la administración del secretario Fernando Solana

(1978-1982), formuló una estrategia de desconcentración para el desarrollo de

los programas y metas del sector educativo, mediante la creación de 31

delegaciones generales de la SEP en todas las entidades de la República, con

excepción del Distrito Federal.

Nery, B 1993

Mediante el establecimiento de las delegaciones se intentaba lograr los

siguientes objetivos:

Acelerar la ampliación de los servicios educativos y buscar el desarrollo

equilibrado de los mismos en el estado;

Adecuar el sistema educativo a las necesidades específicas de cada región,

sin perder por ello su carácter nacional;

Mejorar la calidad de la enseñanza;

Elevar la eficiencia del sistema, y por tanto, racionalizar la utilización de

recursos humanos, materiales y financieros,

Fortalecer el federalismo.

El proceso de descentralización comprendió dos etapas: la primera, de

inicio y desarrollo (1978-1980) y la segunda, de creación de

infraestructura y consolidación (1981-1982).

En síntesis, el proceso de desconcentración de la SEP, con la creación y

desarrollo de las delegaciones generales, sirvió como una gran plataforma

para la introducción de cambios cualitativos y para la formación en la acción

de personal técnico y administrativo que coordinara los servicios de educación

pública, estableciendo, además, una infraestructura institucional de planta

física y equipos para continuar con el proceso de descentralización en la

administración 1982-1988.

El proceso de descentralización

En su discurso de toma de posesión (1º. de diciembre de 1982) el presidente

de la República Miguel de la Madrid dio a conocer la decisión de transferir a los

gobiernos locales los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y

normal, así como los recursos financieros correspondientes.

Los pasos formales del proceso:

1º. Creación de comités consultivos para la descentralización educativa en

los distintos estados de la República.

2ª. Modificación del reglamento de la SEP, que convierte a sus

delegaciones generales de los estados en Unidades de Servicios Educativos a

Descentralizar (USEDES).

3ª. Creación de la Coordinación General para la Descentralización

Educativa, con dos direcciones generales: una de apoyo administrativo y otra de

enlace y coordinación.

4ª. Celebración de acuerdos de coordinación con los estados en el marco

de los convenios únicos de desarrollo para establecer comités consultivos que

recaben y analicen información y formulen recomendaciones sobre la

transferencia de servicios educativos en cada entidad. Esta función de los

comités fue sugerida por el SNTE.

5ª. Decreto del 19 de marzo de 1984 para acelerar el proceso de

descentralización, que incluía: la creación de Consejos Estatales de Educación

Pública y la transformación de las USEDES en Direcciones Generales de

Servicios Coordinados de Educación Pública en los Estados.

Ante las presiones sindicales, el entonces secretario de Educación

Pública, Jesús Reyes Heroles, tuvo que declarar:

La descentralización educativa no es un acto, un instante… Es todo

un proceso que debe iniciarse y proseguirse con decisión y realismo.

Reyes Heroles Jesús 1983

Intervención del SNTE en el proceso de

descentralización

se comienzan a sentir las presiones del Comité Ejecutivo Nacional del

Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (CEN-SNTE); en primer

lugar, para lograr que se nombrara a sus propios candidatos como delegados

generales de la SEP en los estados.

de la Madrid Hurtado Miguel 1982

El SNTE no sólo es uno de los sindicatos más grandes del mundo, sino

el que ha logrado acumular más poderes ajenos a la función de

representación laboral.

El origen del poder del SNTE de las tendencias corporativas de los

gobiernos emanados de la Revolución Mexicana.

Con el apoyo del propio presidente de la República, los sindicatos de

maestros lograron unificarse en el SNTE, a partir de diciembre de

1943, convirtiéndose con el tiempo en la mayor fuerza de apoyo

ideológico con que han contado los gobiernos de la Revolución.

La bandera inicial de la lucha del SNTE fue que la descentralización no

podía hacerse sin los maestros.

El enorme poder del SNTE no ha promovido el mejoramiento ni la

superación de los maestros en servicio; por el contrario, los maestros

se ven sometidos a presiones antidemocráticas que tienden a inhibir

los esfuerzos de superación.

El poder del SNTE ha llegado a plantear amenazas y presiones contra

el propio presidente de la República.

Situación actual del proceso de descentralización de la educación

básica y normal.

De acuerdo con la información recogida, durante el sexenio 1982-1988

el proceso de descentralización no sólo no avanzó lo que se esperaba

sino que de alguna manera retrocedió o se complicó.

Nunca se logró la meta inicial de transferir a los gobiernos locales los

servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y normal, y los

recursos financieros correspondientes.

Fue tal el atropello a la soberanía de los estados que se llegó a

imponer como directores generales de servicios coordinados a

funcionarios recomendados por el SNTE y la SEP.

IPN-ESCA 1988

OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE DESARROLLO

Como objetivos específicos de la descentralización se proponen los siguientes:

1º. Democratizar la educación pública mediante una distribución más justa

y equitativa de oportunidades y el establecimiento de políticas de compensación

para los sectores marginados.

2º. Redistribuir en forma más armoniosa y ordenada las funciones y

competencias educativas entre la Federación, los estados y los municipios,

establecer los principios y criterios para los particulares y las instituciones de la

sociedad civil que participen en la educación.

3º. Fomentar la participación de la comunidad local y de las organizaciones

sociales en el desarrollo de programas educativos.

4º. Aprovechar mejor los recursos locales, regionales, estatales y

nacionales disponibles para el desarrollo de la educación.

5º. Fomentar la coordinación y colaboración entre los diferentes sectores

de la administración pública relacionados con la educación.

Diario Oficial 8/08/83, 19/03/84

6º. Transformar y modernizar la estructura, organización y administración

del sistema educativo.

7º. Vincular la educación pública con los procesos de desarrollo económico

y sociocultural del entorno.

8º. Apoyar, en forma más efectiva, la preservación y el desarrollo de las

culturas étnicas, regionales y locales.

9º. Consolidar la unidad nacional, dentro de la diversidad sociocultural de

las entidades y grupos humanos que la integran.

10º. Garantizar la educación básica para toda la población mediante el

desarrollo de alternativas apropiadas a las condiciones económicas y

socioculturales de las regiones, entidades y grupos que integran el país.

11º. Ampliar y diversificar las alternativas de educación media para la

juventud y los adultos.

12º. Ampliar y diversificar las alternativas de educación superior.

13º. Vincular el desarrollo económico y socioculturales y con el desarrollo

de la ciencia y la tecnología.

CONDICIONES DE OPERACIÓN PARA LA

DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA

Las principales condiciones de operación que hacen viable la descentralización educativa son las siguientes:

1ª. Voluntad política firme por parte del presidente de la República, del

secretario de Educación, de los gobernadores de los estados y de sus respectivos secretarios de educación, cultura y bienestar social, así como de los directores generales de Servicios Coordinados de Educación Pública.

2ª. Apoyo del magisterio nacional, tanto de los maestros en servicio como

de las secciones estatales del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación y neutralización de las resistencias y bloqueos que ha interpuesto el Comité Ejecutivo Nacional del SNTE.

3ª. Apoyo de las organizaciones sociales, colegios profesionales ysociedades de padres de familia al proceso de descentralización.4a. Realización de reformas legales y reglamentarias relacionadas confracciones adicionales al Artículo 3º. Constitucional, la Ley Federal de Educación ylos reglamentos de las instituciones educativas.5ª. Actitud de respeto efectivo por parte de gobierno federal a la soberaníade los estados y libertad de los municipios.6ª. Reconocimiento de funciones normativas específicas para que losestados y los municipios puedan formular políticas propias de desarrollo educativo.7ª. Reconocimiento o transferencia de poderes de decisión a los estados ymunicipios por parte de los órganos del gobierno federal.8ª. Transferencia de recursos financieros y de infraestructura organizativapor parte de la Federación a los Estados y al Departamento del Distrito Federal.9ª. Mayor participación de los estados y municipios en la recaudación fiscal.10ª. Establecimiento de un sistema de subsidios para los estados ymunicipios más pobres por parte de la Federación.11ª. Unificación del mando de la educación básica y normal en los estados.12ª. Establecimiento de consejos estatales y municipales de educación,integrados con una representatividad más amplia de los sectores socialesinteresados.13ª. Transferencia de plazas federales a los estados y el Distrito Federal eincremento en la creación de nuevas plazas estatales.

14ª. Establecimiento de una Coordinación Nacional de la

Descentralización integrada por elementos nuevos y representantes de

los estados que no estén empeñados en mantener la estructura y

organización actual del sistema educativo y sí comprometidos con el

proceso de descentralización.

15ª. Aprovechamiento del personal que se ha ido formando en las

delegaciones generales y Servicios Coordinados de Educación para el

apoyo a la descentralización.

LINEAS DE ACCIÓN Y ESTRATEGIAS PARA LA

DESCENTRALIZACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO

1ª. Organización de reuniones de trabajo y consultas del presidente de la

República y el secretario de Educación Pública con los gobernadores y sus

respectivos secretarios de educación.

Los objetivos de estas reuniones serán:

1. Actualizar el diagnóstico sobre el estado que guarda la educación pública

en la entidad.

2. Precisar los problemas peculiares que enfrentará la descentralización

educativa en cada estado.

3. Motivar a los gobernadores de los estados y a sus secretarios para que

asuman las responsabilidades de la descentralización.

4. Recoger observaciones y sugerencias para instrumentar el proceso de

descentralización educativa en el estado.

5. establecer bases para realizar la transferencia a los estados de servicios

educativos y de los recursos de financiamiento, dentro de los convenios de

desarrollo.

2ª. Reuniones de trabajo y consulta del secretario de Educación

Pública

con los directores generales de Servicios Coordinados de Educación

Pública en los estados.

Estas reuniones tendrán como objetivo:

1. Conocer el estado que guardan los servicios federales de educación

en cada entidad.

2. Recoger observaciones y sugerencias sobre la descentralización del

sector educativo.

3. Decidir sobre alternativas de unificación del mando de la educación

pública a nivel estatal.

3ª. Descentralización del Sindicato Nacional de Trabajadores de la

Educación, negociando la unificación de las secciones federales y

estatales del SNTE, bajo una sola representación estatal ante el

gobierno del estado.

4ª. Reestructuración profunda y completa de la Secretaría de

Educación Pública para que transfiera sus recursos operativos a los

estados y a las delegaciones del Distrito Federal y mantenga las más

altas funciones normativas.

5ª. La SEP negocia con cada estado las bases o criterios para la

transferencia de servicios educativos de la Federación a la entidad,

respetando en lo posible la estructura y organización que cada estado

proponga.

6ª. La SEP deberá comprometerse a sostener su apoyo de

financiamiento a los programas para promover el desarrollo de la

educación en los estados, y sólo podrá reducirlo en la medida en que

éstos vayan incrementando su base fiscal propia. La SEP, sin embargo,

establecerá

7ª. El número de direcciones generales de la SEP deberá reducirse

sustantivamente, integrando áreas que no tienen por qué separarse y

eliminando las que no se justifiquen.

8ª. Los organismos desconcentrados de la SEP, como el Instituto

Politécnico Nacional y la Universidad Pedagógica, se transformarán en

organismos descentralizados del gobierno federal para que puedan

cumplir mejor con sus objetivos y tengan capacidad para crear y

administrar su propio patrimonio.

9ª. Para la descentralización de la educación básica se establecerá

como meta un periodo no mayor de cuatro años y buscará consolidarse

en la última parte de la administración 1988-1994. una bolsa especial

para programas y proyectos.

10ª. El Instituto Nacional para la Educación de los Adultos podrá

descentralizarse en un periodo de dos o tres años, pero solamente

guardará relaciones de coordinación con el sector estatal de la SEP.

11ª. Se hace necesario separar la educación media (bachillerato y

carreras terminales a nivel medio de contenidos equivalentes) de la

educación superior, eliminando el pase automático y estableciendo

como obligatorio el examen de ingreso a todas las instituciones de

educación superior. El Colegio de Bachilleres ya ha iniciado este

camino.

12ª. La Universidad Pedagógica Nacional iniciará un proceso de

desconcentración y descentralización de sus programas de formación

y actualización, en coordinación con las normales estatales.

13ª. Se vuelve necesario transferir las instituciones de educación

normal que se han establecido en los estados, a las propias entidades

en que se encuentran, para favorecer una mayor coordinación de la

educación normal.

14ª. Hay necesidad de desconcentrar, regionalizar o descentralizar

hacia el interior de los estados a las instituciones de educación

superior.

15ª. Conviene reducir al máximo posible los sistemas de incorporación

de instituciones de educación superior.

16ª. Para favorecer el desarrollo de la educación se hace necesario

que cada institución tenga derecho a crear y administrar su propio

patrimonio, haciéndose responsable ante la comunidad o sociedad a la

que sirve del uso de los recursos.

PERSPECTIVAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN

EDUCATIVA

La descentralización educativa trata de ser una garantía social efectiva

para todos los ciudadanos en un futuro no remoto.

El Consejo Nacional Técnico de la Educación ha propuesto la bandera

de 11 grados de educación básica.

Desde el punto de vista de la educación media (bachillerato o carreras

de nivel medio), se trata de garantizar una amplia gama de alternativas

para los jóvenes y adultos que han terminado su educación

básica, procurando que se definan objetivos propios de formación general, además de los terminales y propedéuticos.

La educación superior, regionalizada, desconcentrada o

descentralizada estará en mejores condiciones de contribuir al

desarrollo económico, sociocultural y político, y al impulso de la ciencia

y la tecnología en las diferentes regiones y entidades del país.

En principio la descentralización no implica incrementos sustantivos del

gasto ordinario en educación: implica una distribución social más

equitativa y justa del mismo.

Plantear la descentralización con el simple propósito de ahorrar

recursos, de anular el poder del SNTE o de la SEP, o de liberar a ésta

de sus altas responsabilidades nacionales, sería lanzar por un

despeñadero la noble causa de la educación pública.