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1 ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS MISIÓN DE EXPERTOS ELECTORALES ELECCIONES MUNICIPALES REPÚBLICA DE COSTA RICA 2 DE FEBRERO DE 2020 INFORME FINAL
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ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS
MISIÓN DE EXPERTOS ELECTORALES
ELECCIONES MUNICIPALES
REPÚBLICA DE COSTA RICA
2 DE FEBRERO DE 2020
INFORME FINAL
2
TABLA DE CONTENIDO
I. INFORME FINAL ANTE EL CONSEJO PERMANENTE ............................. Error! Bookmark not defined.
1. ANTECEDENTES ................................................................................. Error! Bookmark not defined.
2. ELECCIONES MUNICIPALES ....................................................... …….Error! Bookmark not defined.
2.1 ETAPA PRE-ELECTORAL ....................................................................................................................... 3
2.2 JORNADA ELECTORAL ......................................................................................................................... 5
2.3 ETAPA POST-ELECTORAL ..................................................................................................................... 6
3. HALLAZGOS Y RECOMENDACIONES ................................................................................................. 8
3.1 Financiamiento político electoral ............................................................................................. 8
3.2 Participación política de las mujeres ...................................................................................... 10
3.3 Justicia electoral ...................................................................................................................... 13
3.4 Reeleción ................................................................................................................................. 15
3.6 Organización electoral ............................................................................................................ 16
3.7 Tecnología Electoral ............................................................................................................... 18
5. AGRADECIMIENTOS ....................................................................................................................... 18
II. INFORMES POR ÁREA ............................................................................................................... 20
A. ORGANIZACIÓN ELECTORAL .......................................................................................................... 20
B. TECNOLOGÍA ELECTORAL ............................................................................................................... 33
C. FINANCIAMIENTO ELECTORAL ....................................................................................................... 41
D. PARTICIPACIÓN POLÍTICA DE LAS MUJERES .................................................................................. 50
E. JUSTICIA ELECTORAL ...................................................................................................................... 60
ANEXOS ........................................................................................................................................... 73
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I. INFORME FINAL ANTE EL CONSEJO PERMANENTE
1. ANTECEDENTES
El 4 de junio de 2019, la Secretaría General de la Organización de Estados Americanos recibió una
invitación oficial del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) de Costa Rica para desplegar una Misión de
Observación Electoral (MOE) para las elecciones municipales del 02 de febrero de 2020 en ese país. El
Secretario General de la OEA, Luis Almagro, aceptó la invitación el 12 de junio de 2019, y cursó
instrucciones al Departamento para la Cooperación y Observación Electoral (DECO) de la Secretaría para
el Fortalecimiento de la Democracia (SFD) para iniciar los preparativos correspondientes y gestionar la
búsqueda de recursos externos para su financiamiento. Para esta ocasión, el Secretario General de la
OEA designó al Sr. Juan Carlos Galindo Vácha, ex Registrador Nacional del Estado Civil de Colombia,
como Jefe de la Misión.
El 21 de enero de 2020, la Representante Permanente de la República de Costa Rica ante la OEA,
Embajadora Monserrat Solano Carboni y el Secretario General de la Organización de los Estados
Americanos (SG/OEA), Luis Almagro, firmaron en Washington DC, el acuerdo relativo a los Privilegios e
Inmunidades de la Misión de Observación Electoral para que esta pudiera realizar su trabajo con
autonomía e independencia. El 29 de enero de 2020, el Magistrado Presidente del Tribunal Supremo de
Elecciones (TSE) de Costa Rica, Luis Antonio Sobrado, y el Jefe de la Misión, Juan Carlos Galindo Vácha,
firmaron en San José el acuerdo referente a los procedimientos de observación de las elecciones
municipales del 2020.
La Misión de Expertos en Costa Rica estuvo integrada por 11 expertos electorales de 6 países de la
región, quienes llegaron al país a partir del 25 de enero de 2020. El equipo realizó un análisis detallado
en temas como: organización electoral, tecnología electoral, financiamiento político, justicia electoral y
participación política de las mujeres. Para conocer los preparativos del proceso y las distintas
perspectivas sobre la elección municipal en el país, la Misión se reunió con actores políticos, autoridades
electorales y de gobierno, candidatos y candidatas, y miembros de la academia y la sociedad civil.
En sus esfuerzos por apoyar a los Estados miembros en su voluntad de fortalecer sus instituciones
democráticas, la OEA ha observado 13 procesos electorales en Costa Rica desde 1962, entre ellos
elecciones presidenciales, legislativas y municipales.
Este documento constituye el Informe Final de la Misión, que complementa el Informe Preliminar
presentado luego de las elecciones municipales, detallando con mayor profundidad los diversos
aspectos observados. Asimismo, se han ampliado las recomendaciones formuladas con el fin de
continuar colaborando con Costa Rica en el fortalecimiento de sus procesos electorales.
2. ELECCIONES MUNICIPALES
2.1 Etapa Pre-Electoral
Las elecciones municipales del 2 de febrero de 2020 fueron las quintas elecciones municipales directas
desde la reforma al Código Municipal de 1998. En estos comicios se eligieron 6.138 cargos locales entre
4
alcaldes, regidores, síndicos e integrantes de los Concejos de Distritos. En total, se inscribieron 33.873
candidaturas por parte de 80 partidos políticos (14 partidos políticos a escala nacional, 8 a escala
provincial, 58 a escala cantonal) y seis alianzas. Un nuevo cantón fue creado para este proceso electoral
municipal, por lo que por primera vez 82 cantones participaron en una elección de gobierno local.
La Misión comenzó su despliegue el 25 de enero de 2020 con la llegada de los especialistas a San José. A
partir del 28 de enero, el Jefe de Misión inició las reuniones con las autoridades del Tribunal Electoral,
así como con sus directores y técnicos; con el Presidente y el Canciller de la República de Costa Rica; con
partidos políticos nacionales, provinciales y cantonales; con candidatos y candidatas a alcaldías; con
organizaciones de la sociedad civil y académicos.
En las distintas reuniones que los expertos sostuvieron durante la etapa pre electoral, se observó que el
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) generó seguridad y confianza entre los actores políticos y la
sociedad civil. La Misión constató con satisfacción, asimismo, que el Tribunal ha avanzado en la
implementación de recomendaciones formuladas por la OEA en comicios anteriores, lo cual refleja su
compromiso sostenido con el mejoramiento de los procesos electorales.
La etapa pre electoral se desarrolló en un clima de tranquilidad. La Misión constató que las campañas
fueron propositivas y que los actores principales de la contienda exhibieron en todo momento un gran
civismo y respeto.
Uno de los elementos distintivos de estos comicios ha sido el incremento significativo en el número de
partidos que participaron de la contienda. De acuerdo con la información recibida, al momento de
celebrarse la votación había 144 organizaciones registradas ante el TSE1, de las cuales 80 participaron en
esta elección (21 más que en 2016): 14 nacionales, 8 provinciales y 58 cantonales2.
Académicos y funcionarios electorales manifestaron que el aumento en el número de partidos se debe a
que los requisitos para su constitucion son muy sencillos,3 y aun cuando la inscripción del partido
politico depende de celebracion de asambleas para conformar sus estructuras, no existe en la actualidad
un umbral de participación que las organizaciones políticas deban cumplir para conservar su registro4.
La Misión se reunió con miembros de partidos cantonales y provinciales, quienes manifestaron que el
incremento en el número de organizaciones políticas ofrecía a los electores mayores opciones entre las
cuales escoger y garantizaba mayores espacios para aquellos ciudadanos que quisieran competir por un
1 21 partidos con registro nacional, 23 con registro provincial, 93 con registro cantonal y 7 coaliciones. Página Oficial del TSE
Costa Rica. https://www.tse.go.cr/partidos_inscritos.htm 2 A estas deben sumarse seis alianzas.
3 La constitución del partido debe constar en acta notarial
3, sólo se requiere un mínimo de cien ciudadanos inscritos para el
caso de partidos a nivel nacional o provincial (cincuenta ciudadanos para partidos de nivel cantonal) y se debe mantener los números mínimos de adherencia en la elección respectiva
3
4Al resolver la Acción de inconstitucionalidad 11-001598-0007-CO, la sala constitucional anuló la causal de cancelación del
registro para los partidos que no participaran en una elección. La sala entendió que al establecer que la no participación en los procesos electorales es motivo para la cancelación automática de la inscripción de un partido político se lesionan los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, porque esa consecuencia afecta de manera excesiva y desproporcionada el derecho fundamental de los ciudadanos de agruparse en partidos políticos y participar a través de ellos en los procesos de elección para el nombramiento de autoridades.
5
cargo. Por el contrario, algunos académicos y representantes de partidos tradicionales entrevistados por
la Misión expresaron su preocupación por este nuevo fenómeno. En su entender, muchos de los
partidos inscritos no representan en verdad alternativas programáticas o ideológicas, y su proliferación
contribuye únicamente a confundir al electorado. Asimismo, señalaron que muchas de estas
organizaciones no tienen una estructura interna ni funcionamiento permanente y se activan únicamente
en períodos electorales.
La Misión observó, por otra parte, que uno de los principales temas de debate público durante el
proceso fue la reelección de alcaldes. El párrafo final del artículo 14 del Código Municipal5 habilita la
reelección sucesiva e indefinida de cargos municipales de elección popular, lo que permitió que en 67 de
82 municipios, los alcaldes fueran candidatos a reelección. De acuerdo con los resultados oficiales, 47
alcaldes fueron reelectos 6, cuatro de éstos ampliaron su gestión a un quinto periodo consecutivo y otros
cinco fueron reelectos para su cuarto mandato7. La Misión toma nota de la presentación de un nuevo
proyecto de ley para limitar la reelección indefinida de las autoridades municipales.8 De acuerdo con la
justificación del proyecto, su presentación responde a las recomendaciones planteadas por la MOE-OEA.
La Misión celebra el inicio de este debate, ya que demuestra la utilidad de las Misiones de Observación
Electoral en la promoción de valores democráticos en la región.
La Misión tomó nota, asimismo, del significativo número de candidatos afectados por denuncias
penales. De acuerdo con la información recibida, un porcentaje elevado de los alcaldes que buscaban la
reelección en estos comicios se presentó teniendo investigaciones penales en curso. Se constató que, de
acuerdo con la normativa vigente, esto no representa causa para negar o cancelar la candidatura; para
que ello ocurra, la persona debe haber sido inhabilitada de participar mediante sentencia judicial firme.
Cabe señalar, sin embargo que, si con posterioridad a los comicios, el alcalde electo es inhabilitado por
sentencia judicial, se debe proceder inmediatamente a su remoción del cargo9.
La mayoría de candidatos y candidatas a las alcaldías tuvieron la oportunidad de participar en debates
organizados por los medios de comunicación autorizados por el TSE.10 Al momento de definir las
invitaciones, los medios de comunicación siguieron los criterios objetivos recomendados por el propio
Tribunal.11 La Misión considera que el esfuerzo de los medios de comunicación por promover el
intercambio de propuestas es un ejercicio valioso que fortalece el proceso electoral y contribuye a que
el elector pueda tomar una decisión informada.
5 “Todos los cargos de elección popular a nivel municipal que contemple el ordenamiento jurídico serán elegidos popularmente,
por medio de elecciones generales que se realizarán el primer domingo de febrero, dos años después de las elecciones nacionales en que se elija a las personas que ocuparán la Presidencia y las Vicepresidencias de la República y a quienes integrarán la Asamblea Legislativa. Tomarán posesión de sus cargos el día 1º de mayo del mismo año de su elección, por un período de cuatro años, y podrán ser reelegidos”. 6 Centro de Documentación del TSE. Disponibles: https://www.tse.go.cr/pdf/ifed/alcaldes-reelectos.pdf
7 Resultados Provisionales de las Elecciones Municipales del 2 de febrero de 2020. Tribunal Supremo de Elecciones. Disponible:
https://www.tse.go.cr/Resultados2020/#/alcaldes 8 Proyecto de Ley - reforma al artículo 14 del código municipal y sus reformas, ley n° 7794 de 30 de abril de 1998 (Ley que
Limita la Reelección Indefinida de las Autoridades Locales). Expediente n.° 21.810. Disponible: http://www.asamblea.go.cr/Centro_de_informacion/Consultas_SIL/SitePages/ConsultaProyectos.aspx 9 Artículo 18. Código Municipal.
10 TSE Resolución No 728-E1-2016, II, párr. 5.
11 TSE Resolución No. 7801-E1-2017, II, párr. 2.
6
2.1 Jornada Electoral
El día de la elección, los expertos de la OEA observaron centros de votación en las provincias de San
José, Heredia y Alajuela. La Misión fue informada por la autoridad electoral que, a las 7 am, la totalidad
de las Juntas Receptoras de Votos (JRV) en el país se encontraban instaladas y funcionando. Los
observadores reportaron, asimismo, que las juntas contaban con los materiales necesarios para el
desarrollo de la jornada.
El día de la elección transcurrió con tranquilidad en todo el territorio nacional, donde las autoridades
electorales y la ciudadanía contribuyeron a garantizar un ambiente de normalidad que permitió a los
electores ejercer su derecho al sufragio. Con relación a la integración de las JRV, la Misión constató que
el número de representantes de partidos en las juntas fue reducido y que, tal como estaba previsto, se
recurrió a los auxiliares electorales para completar su integración. En las JRV observadas, se constató
presencia mayoritaria de mujeres.
La Misión observó con satisfacción que el TSE utilizó diferentes mecanismos para facilitar el ejercicio del
sufragio a la ciudadanía en general. La Misión felicita al TSE por el desarrollo de la aplicación ¨votante
informado¨, que permitió a los ciudadanos ubicar su centro de votación, así como consultar el perfil y las
propuestas de los partidos y candidatos/as inscritos/as, entre otra información relativa a los comicios.
De igual manera, la Misión observó la implementacion del programa de “accesibilidad para el ejercicio
del voto”, diseñado para preservar el derecho al sufragio de las personas privadas de libertad, adultos
mayores, personas con discapacidad mental y física y quienes residen en zonas indígenas12. Como parte
de este programa se instalaron 39 JRV en 12 centros penitenciarios; 50 JRV en hogares de ancianos, una
junta en el Centro de Atención para Personas con Enfermedades Mentales en Conflictos; y 97 JRV en
zonas indígenas. La Misión saluda este tipo de iniciativas con un enfoque de inclusión que, a su vez,
buscan mejorar los procesos electorales.
Al cierre de la votación, la Misión observó un proceso de conteo ágil que contó con la presencia de
fiscales de los distintos partidos políticos. Cabe señalar que, en algunos centros, los integrantes de las
juntas no tenían total claridad sobre las tareas que debía ejecutar durante el escrutinio.
A las 08:15 PM el TSE dio inicio a la Sesión Solemne y se declaró en sesión permanente. A partir de ese
momento, puso en funcionamiento la página web y la aplicación "Votante Informado" para la consulta
de resultados electorales por parte de la ciudadanía. A las 9:55 PM ya se había transmitido el 82,2% de
los resultados preliminares, mientras que a las 11:00 PM se alcanzó el 91%.
2.3 Etapa post-electoral
La Misión observó que el escrutinio definitivo inició el martes 4 de febrero a las 9:00 am y continuó de
forma ininterrumpida hasta concluir el total de las actas, según lo estipulado. El escrutinio definitivo
12
Como parte de este programa se instalaron 39 JRV en 12 centros penitenciarios (12), en los que se encontraban registrados 10.148 electores; 50 JRV en hogares de ancianos para atender una población de 2.471 electores; una junta para 129 electores en el Centro de Atención para Personas con Enfermedades Mentales en Conflictos; y 97 JRV en zonas indígenas para cubrir un universo de 38.537 electores.
7
implicó el procesamiento, verificación y calificación del cien por ciento de las actas de las las 5.755
Juntas Receptoras de Votos (JRV) habilitadas por el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) para estos
comicios municipales. En el caso de 1.842 JRV, los votos correspondientes a la elección de la alcaldía
fueron sometidos a recuento debido a que las actas cumplían con alguno de los causales previstos en la
normativa.13
De acuerdo con los resultados del escrutinio definitivo, la distribución de alcaldías obtenidas por partido
político a nivel nacional y provinicial quedó de la siguiente manera:
Tabla 1: Distribución de alcaldías por partido político a nivel nacional
Partido Político Alcaldías a nivel nacional
PLN 43
PUSC 15
PNG 4
PAC 4
PRSC 2
ADC 1
UP 1
Partidos Provinciales 3
Partidos Cantonales 9
Total 82
Fuente: Tribunal Supremo de Elecciones (TSE)
Tabla 2: Distribución de alcaldías por partido político a nivel provincial
Partido Político San José Alajuela Cartago Heredia Guanacaste Puntarenas Limón
PLN 9 9 5 5 4 9 2
PUSC 2 5 - 3 2 1 2
PNG 3 - - - 1 - -
PAC 1 - 1 - 1 1 -
PRSC 1 - - 1 - - -
ADC - - 1 - - - -
UP - - 1 - - -
Partidos Provinciales
1 - - - - - 2
Partidos Cantonales
3 2 - 1 3 - -
Fuente: Tribunal Supremo de Elecciones (TSE)
13
1) Juntas receptoras de votos contra cuyos resultados se presenten apelaciones o demandas de nulidad admisibles y esa diligencia –a juicio del TSE– sea necesaria para su resolución. 2) Cuando los resultados de una junta sean manifiestamente inconsistentes. 3) Cuando, al momento del escrutinio preliminar, no estén presentes al menos tres miembros partidarios o el auxiliar electoral designado por el TSE y representantes de al menos dos fuerzas políticas, independientemente de si fungen como integrantes de la junta receptora de votos o como fiscales partidarios, lo cual deberá constar. 4) Respecto de las juntas receptoras de votos cuyo padrón registro se extravíe, no se haya utilizado o si constan en él observaciones que ameriten el recuento.
8
La participación electoral en los comicios municipales alcanzó el 36,3% del padrón electoral14, lo que
constituye un incremento de casi 1 punto porcentual con relación a las elecciones municipales del 2016
y 9,4 puntos porcentuales con respecto a la elección del 2010. Si bien se presentó un aumento en el
porcentaje de la participación, el índice de abstencionismo continúa siendo un reto para las elecciones
municipales en Costa Rica. La Misión considera que cada elección es una oportunidad que debe ser
aprovechada por la ciudadanía para hacer escuchar su voz a través del voto.
Gráfico 1: Participación electoral en las últimas tres elecciones municipales
3. HALLAZGOS Y RECOMENDACIONES
Con el objeto de continuar contribuyendo al fortalecimiento del sistema electoral de Costa Rica, se
presentan una serie de observaciones y recomendaciones que podrían considerarse para futuros
procesos electorales. La Misión ha dado seguimiento a las recomendaciones efectuadas en elecciones
anteriores y ha podido constatar con satisfacción que muchas de éstas han sido implementadas por las
autoridades costarricences.
3.1 Financiamiento Político
En Costa Rica existe un modelo mixto de financiamiento político en el cual se combinan fuentes de
origen público y privado. Los aportes estatales se otorgan en forma de reembolso y con posterioridad a
los comicios, en función de los votos obtenidos por cada agrupación. Para estas elecciones, el monto
aprobado para el financiamiento público a los partidos fue de 9.386.215.110 colones (aproximadamente
16.593.514 dólares).
Los gastos que pueden ser reembolsados son aquellos que se efectúan desde la convocatoria de la
elección hasta 45 días después de la votación. Para acceder a los aportes estatales, los partidos políticos
deben liquidar y presentar sus gastos objeto de reembolso dentro de los 45 días hábiles siguientes a la
declaratoria de elección. De acuerdo con los testimonios recibidos, una porción significativa de los
gastos corresponde a la compra de espacios para la propaganda electoral. Cabe resaltar que,
14
Esta cifra de participación corresponde a los datos difundidos por el tribunal con el 91% de las juntas procesadas.
72.10% 64.60% 63.70%
27.90% 35.40% 36.30%
0.00%
20.00%
40.00%
60.00%
80.00%
100.00%
2010 2016 2020
Participación
Abstencionismo
9
actualmente, la legislación no contempla mecanismos de financiamiento indirecto que garanticen a
todos los partidos un acceso mínimo a los medios de comunicación.
La Misión constató, por otra parte, que a diferencia de lo que ocurre en los procesos electorales
nacionales, en las elecciones municipales no existe la figura de anticipo del aporte estatal. Esta situación
obliga a las agrupaciones a tener que recurrir únicamente a créditos en la banca, con la esperanza de
cumplir los requisitos de la ley15 para- por vía de la liquidación de gastos- recibir el reembolso y pagar la
deuda. De acuerdo con la información recibida por la Misión, la mayor parte de las organizaciones
enfrentaron problemas para acceder a estos créditos, pues -al momento de evaluar su capacidad de
repago- los bancos tomaron en consideración las proyecciones electorales, y exigieron además garantías
patrimoniales con las cuales, en muchas ocasiones, los partidos no contaban.
La problemática propia del financiamiento por reembolso ha sido señalada en reiteradas oportunidades
por las Misiones de la OEA. Este esquema no sólo implica que los partidos más pequeños y de menor
trayectoria enfrenten problemas para acceder a recursos con los cuales afrontar la campaña, sino que
además -en el caso en que un partido político obtenga una gran cantidad de votos sin haber gastado
dinero en el periodo preelectoral- no recibe contribución estatal, ya que ésta se otorga únicamente
contra los gastos efectuados.
Con relación al financiamiento privado, la legislación costarricense permite únicamente los aportes
provenientes de personas físicas. El Código Electoral establece, además, que no está permitido hacer
contribuciones directas a los candidatos/as, de modo que las donaciones deben canalizarse a través de
los partidos. La legislación vigente no contempla límites a los gastos de campaña ni a los aportes.
Conforme a la información obtenida del Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos del TSE,
las contribuciones realizadas en calidad de aportes privados para las elecciones municipales fue de
174.128.194 de colones (aproximadamente 301.492 dólares).
En materia de control, la Misión destaca que el TSE cuenta con robustas herramientas para cumplir con
sus responsabilidades de fiscalización. A través de la Dirección General del Registro Electoral y de su
Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos, el Tribunal tiene la capacidad y las competencias
para investigar la solvencia económica de quienes aportan a las campañas, pudiendo adelantar
procedimientos para el levantamiento del secreto bancario en los casos que amerita.
La Misión observó asimismo que -en seguimiento de las recomendaciones formuladas por la OEA en
pasados comicios- el Tribunal ha realizado importantes esfuerzos para garantizar que los partidos
reporten correctamente su información financiera. Se constató que se han adoptado medidas de
estandarización contable16 para homogeneizar la presentación de información. Asimismo, el Tribunal ha
prestado soporte y capacitación permanente a los partidos, para que tanto la rendición de ingresos
15
Artículo 99. Código electoral. 16
En concreto, se han implementado procedimientos conforme a las NIC y NIIF. Las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF), también conocidas por sus siglas en inglés como IFRS (International Financial Reporting Standards), son estándares técnicos contables adoptadas por el International Accounting Standards Board – IASB. Constituyen los Estándares Internacionales o normas internacionales en el desarrollo de la actividad contable y establece los requisitos de reconocimiento, medición, presentación e información a revelar sobre las transacciones y hechos económicos.
10
como la liquidación de gastos se hagan de manera correcta, disminuyendo así las posibles
inconsistencias en las cuentas presentadas.
A pesar de los avances, se advierte que todavía persisten oportunidades de mejora, especialmente en
relación con el proceso de liquidación de gastos. Conforme a los testimonios recogidos por la Misión, se
observó que, si bien el TSE dispuso de una herramienta en la página WEB para que los partidos pudieran
informar sus erogaciones y acceder al correspondiente reembolso, persiste la necesidad de presentar la
liquidación de gastos de forma física. Como en Costa Rica existe una cultura generalizada de factura
electrónica, muchas veces los partidos tienen los comprobantes de gastos únicamente en digital,
debiendo imprimirlos para conformar archivos y poder adjuntarlas al informe de liquidación de gastos.
Ello genera demoras innecesarias y un gasto de recursos mayor en resmas de papel, impresoras,
archivadores, entre otros.
A la vez que reconoce las fortalezas que en materia de transparencia presenta el sistema costarricense,
la Misión reitera la necesidad de generar mayores condiciones de equidad en la contienda electoral. Por
tal motivo se recomienda:
- Establecer una forma de financiamiento público preelectoral que asegure que los partidos cuenten
con recursos para iniciar su campaña, reduciendo la dependencia del financiamiento privado.
- Implementar una franja de propaganda electoral gratuita, que garantice a todos los partidos un
espacio para la presentación de sus propuestas. Esta medida, recomendada por anteriores misiones de
la OEA, no sólo fortalecerá la equidad de la competencia electoral, sino que contribuirá a mejorar el
estado financiero de los partidos políticos, dado que la publicidad constituye uno de los principales
rubros de gasto de las campañas.
- Implementar una herramienta tecnológica que facilite la presentación de informes de ingresos y
egresos, aprovechando el uso extendido de la factura electrónica que existe en Costa Rica.
- Fijar límites individuales a los aportes que pueden realizar las personas naturales o físicas, así como
a los gastos de los partidos. Estos topes deben ser definidos a partir de estudios técnicos, teniendo
como línea base un índice de costos de las campañas electorales (ICCE) que contemple múltiples
factores, tales como propaganda política en medios, vallas publicitarias, propaganda impresa, gastos de
campaña, valores de referencia de precios, etc.
3.2 Participación Política de la Mujer
Aplicación de la paridad
Costa Rica cuenta con un marco normativo robusto que ha permitido un aumento notable en la
participación política de las mujeres a nivel nacional. El artículo 2º del Código Electoral, sancionado en
2009, establece que todas las nóminas de candidaturas deben estar integradas en un 50% por hombres
y en un 50% por mujeres17, colocados de manera alternada. Por otra parte, en 2016, el Tribunal
17
Si el número de candidaturas es impar, la diferencia entre el total de hombres y mujeres no podrá ser superior a 1.
11
Supremo de Elecciones (TSE) emitió una resolución mediante la cual definió que, para las elecciones
legislativas, el principio de paridad consagrado en el Código debía extenderse al encabezamiento de las
nóminas (paridad horizontal) en al menos tres de las siete listas que presenta un partido. Estas
disposiciones llevaron a que, en los comicios nacionales de 2018, el porcentaje de mujeres electas a la
Asamblea Nacional alcanzara el 45,61%, lo que supuso una marca histórica.
Estos importantes avances, tanto en el marco normativo como en los resultados, han encontrado
mayores obstáculos para su aplicación en el plano local. La Misión observó que, mediante resolución
1724-18-201918 de febrero del 2019, el TSE resolvió postergar hasta los comicios de 2024 la aplicación
de la paridad en el encabezamiento de los puestos plurinominales de nivel municipal: regidurías,
concejalías de distrito y concejalías municipales de distrito. El TSE fundamentó la decisión
argumentando cuestiones operativas de los partidos políticos19. Por otra parte, en esta misma
resolución, el Tribunal estableció que la paridad horizontal no es aplicable a la elección de alcaldes.
La Misión observó que la resolución del TSE y la decisión de no aplicar la paridad horizontal a los puestos
uninominales generó fuertes controversias. El 19 de marzo del 2019, diputadas del Partido de Acción
Ciudadana (PAC) presentaron, con el Instituto Nacional de Mujeres como coadyuvante, una acción20
solicitando que se declarara la inconstitucional parcial de la resolución 1724-18-2019.21 En el mismo
sentido, la Procuraduría General de la República (PGR) ha manifestado públicamente que considera la
decisión del tribunal inconstitucional22. A la fecha de los comicios, los recursos presentados frente a la
Sala Constitucional se encontraban pendientes de resolución.
La Misión observa con preocupación los efectos que ha tenido la interpretación del Tribunal. De acuerdo
con cifras de candidaturas aportadas por el TSE y el Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU), en estos
comicios se inscribieron 692 candidatos/as a las alcaldías: 533 fueron hombres (77%) y tan sólo 159
(23%) fueron mujeres. En 11 cantones, todos los candidatos inscritos fueron hombres.
El escenario es aún más preocupante si se observan los resultados de las elecciones. Según los datos del
escrutinio oficial, en el período 2020-2024 las mujeres ocuparán sólo 8 de las 82 alcaldías del país
(9,7%). Se trata del porcentaje más bajo de mujeres electas al cargo desde los comicios de 2002.
Estos números reflejan con claridad que, tal como están siendo aplicadas, las normas vigentes no
garantizan la incorporación de las mujeres a cargos públicos municipales en condiciones de igualdad. En
vistas a lograr este objetivo, se recomienda:
18
Resolución del TSE, 1724-18-2019, 27 de febrero de 2019, https://www.tse.go.cr/juris/electorales/1724-E8-2019.html?zoom_highlight=1724%2DE8%2D2019 19
Resolución del TSE, 1724-18-2019, secciones V y “Por Tanto”. 20
Acción de Inconstitucionalidad ante la Sala Constitucional, Diputada Nielsen Pérez y otras diputadas, sobre la Resolución del TSE, 1724-18-2019, Recibida el 29 de marzo del 2019. 21
La Misión recibió información de que, posteriormente, se interpusieron otras dos acciones de inconstitucionalidad contra la resolución del TSE, una por parte del grupo de mujeres parlamentarias y otra por parte de la licenciada Haydeé Hernández. 22
El Mundo, Costa Rica, PGR da la razón a las diputadas del PAC sobre paridad horizontal en elecciones municipales, 31 de octubre de 2019, https://www.elmundo.cr/municipales/pgr-da-la-razon-a-diputadas-del-pac-sobre-paridad-horizontal-en-elecciones-municipales/
12
- Revisar las disposiciones vigentes y adoptar nuevas medidas que permitan el acceso efectivo de las
mujeres a los puestos de toma de decisión, tanto en el plano nacional como en el municipal.
- Fortalecer y ampliar los programas de capacitación, como una plataforma para ofrecer a las
mujeres interesadas las herramientas necesarias para tener éxito en la arena política. Se sugiere,
asimismo, fomentar la construcción de redes de apoyos entre candidatas y lideresas.
Violencia política contra las mujeres
En Costa Rica, como en otros países de la región, la violencia política por razones de género es una
problemática que persiste y que afecta en particular a aquellas mujeres que participan en política a nivel
municipal. Académicas, candidatas, representantes de organismos gubernamentales y organizaciones
de la sociedad civil con las que se entrevistó la Misión manifestaron su preocupación por las distintas
formas de discriminación y presión de las que han sido víctimas las mujeres políticas a nivel local.23
La Misión tomó nota de una forma particular en la que esta violencia se manifiesta. Dado que el Código
Electoral establece que es el alcalde quien define las responsabilidades de su vice, en muchos casos,
éstas son relegadas a tareas administrativas, restringiendo completamente su participación en la toma
de decisiones políticas.
La Misión constató, por otra parte, que no existe en el marco normativo costarricense una tipificación
de la violencia política por razones de género y que no están previstos los recursos judiciales para su
tratamiento. Se observó, asimismo, que actualmente no están claramente establecidos los canales a
través de los cuales se pueden denunciar estos actos. De acuerdo con la información recibida, el TSE ha
admitido denuncias a través de la figura del amparo electoral, pero las mismas no han sido caratuladas
como violencia política en el plano electoral.
Con el objeto de eliminar la discriminación contra las mujeres de todos los espacios de la vida política, la
Misión recomienda:
- Adoptar un proyecto de ley sobre violencia político-electoral contra las mujeres conforme a las
obligaciones de derecho internacional asumidas por Costa Rica orientadas a la prevención, investigación,
sanción y reparación de todo tipo de violencia y discriminación contra las mujeres. El proceso que lleve a
la adopción de este proyecto de ley debe ser precedido por espacios participativos e inclusivos de las
víctimas y mujeres afectadas por incidentes de violencia político-electoral.
- Definir de forma clara mecanismos de denuncia para actos de violencia político-electoral. Difundir
información sobre su funcionamiento y uso entre mujeres involucradas en la política local en Costa Rica.
23
La delegación recibió durante la visita un informe del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas – elaborado con el apoyo de integrantes de la sociedad civil y CEFEMINA - que documenta la magnitud y la prevalencia de la violencia estructural contra las mujeres en la política local en Costa Rica
13
- Ofrecer programas de capacitación específica y sostenida a mujeres y hombres involucrados en la
política local sobre el carácter fundamental de la prevención y sanción de la violencia electoral.
- Establecer por ley las responsabilidades y funciones de la vicealcaldía.
3.3 Justicia Electoral
Distribución de competencias
De acuerdo con el artículo 102 de la Constitución Política de Costa Rica, el TSE tiene la competencia
exclusiva, obligatoria y excluyente para interpretar las normas electorales, así como para resolver los
medios de impugnación en la materia24. Asimismo, el Código Electoral establece que la jurisprudencia
del Tribunal es vinculante erga omnes25 (para todos) y que sus decisiones son irrecurribles26.
La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha entendido que, como órgano encargado del
control de constitucionalidad de las normas, está facultada para revisar las decisiones del TSE. De
acuerdo con el criterio expresado por esta Sala, ésta conserva la atribución exclusiva de efectuar un
control de constitucionalidad sobre las sentencias del TSE que contengan la interpretación de normas
legales27, que constituyan norma jurisprudencial28, o que deriven de opiniones consultivas29. Al amparo
de esta interpretación, la Sala Constitucional ha anulado- vía acción de inconstitucionalidad- distintas
decisiones del TSE recogidas tanto en opiniones consultivas30, como en resoluciones31.
24
Artículos 102, inciso 3), de la Constitución; 12, incisos c) y d), y 219 del Código Electoral. 25
Artículos 3 y 221 del Código Electoral. 26
Artículo 103 de la Constitución. 27
En la citada resolución 19-004707-0007-CO, la Sala Constitucional agregó “Distinto es cuando se trata de una interpretación de normas legales en materia electoral, pues, en estos casos, la jurisprudencia que se siente o precedente que se fije podría vulnerar el Derecho de la Constitución, materia en la que la Sala Constitucional tiene el monopolio de rechazo, sea la competencia exclusiva y excluyente de anular y expulsar una norma del ordenamiento jurídico o declarar la inconstitucionalidad de una omisión”. 28
En la resolución 16070 – 2015, de 14 de octubre de 2015, la Sala Constitucional refirió que la vinculación erga omnes de las interpretaciones y opiniones consultivas del TSE “no puede entenderse como incluyendo a la Sala Constitucional, como tampoco puede entenderse que incluye a la Asamblea legislativa, pues en ambos casos, la Asamblea en su labor de legislador y la Sala en su papel de legislador negativo, requieren para el apropiado ejercicio de sus funciones la potestad suficiente para revisar las normas jurisprudenciales emitidas por el Tribunal. En esta tesitura, realizar una lectura literal privaría a la Sala de la competencia que le ha dado el artículo 10 de la Constitución, que no puede entenderse modificado por este o cualquier norma de rango inferior”. 29
En la resolución de admisión del expediente 19-004707-0007-CO, a Sala Constitucional concluyó: “A la fecha, son estos los dos elementos necesarios para admitir una acción contra una resolución jurisdiccional electoral: que se cuestione jurisprudencia, la que está establecida en al menos tres sentencias o que haya sido vertida al resolver opiniones consultivas”. 30
Sentencia del expediente 15-005481-0007-CO, de 14 de octubre de 2015, en la que la Sala Constitucional resolvió “Se declara con lugar la acción planteada y en consecuencia se anula por inconstitucional la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Elecciones, recogida en la consulta número 3671-E8-2010 y reiterada, sin cambios, entre otras en las consultas 4303-E8-2010; 6165-E8-2010; 784-E8-2011 y 3636-E8-2014, en las cuales se afirma que la interpretación apropiada de los artículos 2, 52 incisos ñ) y o) y el 148 del Código Electoral impone reconocer la ausencia de una obligación para los partidos políticos de aplicar la regla de la paridad en los encabezamientos es decir la "paridad horizontal" que busca lograr la igualdad a lo largo de todas las nóminas de candidaturas de elección popular”. 31
Sentencia del expediente 17-003086-0007-CO, de 17 de julio de 2019, en la que resolvió “Se declara con lugar la acción. En consecuencia, se anulan por inconstitucionales las resoluciones del Tribunal Supremo de Elecciones, números 8455-E9-2016, de
14
La Misión advierte que la línea jurisprudencial asumida por la Sala genera un roce de competencias
entre este órgano y el TSE. Asimismo, considera que, al habilitar una vía para cuestionar las decisiones
del Tribunal, el rol de éste como interprete exclusivo y excluyente de las normas electorales podría verse
debilitado.
Medios de impugnación: plazos y regulación procedimental
La legislación costarricense no prevé plazos específicos para la resolución de los distintos medios de
impugnación, con la excepción del recurso de nulidad de actos electorales, frente al cual, el Tribunal
debe dictar sentencia antes de la declaratoria de elección32.Tal como observó la MOE/OEA en 2018,
hasta el momento, la falta de plazos no ha sido motivo de preocupación debido a la baja litigiosidad de
los procesos y la extraordinaria rapidez con la que el Tribunal Supremo de Elecciones resuelve los temas
que se le plantean.
La Misión fue informada que, desde la convocatoria a elecciones, emitida el 2 de octubre de 2019, hasta
el 11 de febrero de 2020, se presentaron un total de 211 de medios de impugnación. Como ha sido la
constante, el TSE ha dictado sentencia en plazos muy breves: en promedio, en 16 días.
En cuanto a la regulación de los aspectos procedimentales que deben seguirse en el tratamiento de los
medios de impugnación, la Misión observó que la legislación vigente presenta algunos vacíos. En efecto,
no existe un catálogo de pruebas ni reglas para su valoración. De igual forma, no se regulan las reglas
para la tramitación de los expedientes a cargo de las magistraturas: no se han fijado los plazos y
términos para requerimientos o admisiones. La normativa tampoco establece las causas de
improcedencia de los medios de impugnación.
Por otra parte, se observó que, en ciertas cuestiones, el Código Electoral remite a otras normas, como
Ley de Notificaciones Judiciales, el Código Procesal Civil o la la Ley de Jurisdicción Constitucional. La
Misión considera que esta dispersión normativa podría generar confusión entre los actores del proceso
respecto de las normas aplicables en cada procedimiento.
Con el objeto de brindar absoluta claridad sobre los recursos de defensa, se recomienda:
- Avanzar en la regulación de las reglas procesales específicas aplicables a los medios de
impugnación, estableciendo el catálogo de pruebas que son admisibles, los criterios para su valoración,
reglas para la tramitación de los expedientes a cargo de las magistraturas y las causales de
improcedencia de cada uno de los recursos.
- Incorporar a la ley plazos específicos para resolver los distintos recursos presentados.
las diez horas del 23 de diciembre de 2016, y 860-E9-2017, de las diez horas del 27 de enero de 2017. Asimismo, en virtud de esta declaratoria de inconstitucionalidad, se ordena dejar sin efecto alguno el proceso en el marco del cual se adoptaron tales resoluciones, identificado como "Solicitud de recolección de firmas presentada por el señor Alex Solís Fallas para convocar a referéndum, por iniciativa ciudadana, el proyecto de ley denominado "Ley que convoca a una Asamblea Constituyente"". 32
En cuanto a los plazos, la Misión de Observación Electoral en las elecciones generales de 2018 conoció que el TSE tiene un
tiempo de resolución breve, aproximado de 25 días, no obstante, recomendó considerar establecer en la normativa electoral
plazos específicos de resolución.
15
3.4 Reelección
La Misión observó que uno de los principales temas de debate público en esta campaña ha sido la
reelección indefinida de alcaldes. Distintos actores políticos manifestaron a la Misión que la falta de
límites a la reelección supone un obstáculo para la renovación de los cuadros políticos y para la
necesaria alternancia en el poder. Asimismo, argumentaron que la reelección indefinida debilita las
posibilidades reales de las mujeres de acceder al ejecutivo municipal, ya que los partidos prefieren
candidatear a los alcaldes en funciones, la mayoría de ellos hombres, debido a que ya cuentan con un
mayor nivel de conocimiento entre el electorado.
La Misión fue informada de que el 19 de marzo de 2019, la Sala Constitucional admitió cuatro acciones
de inconstitucionalidad33 en contra del artículo 14 de la Ley Municipal, que posibilita la reelección
indefinida. Se conoció, asimismo, que el 6 de junio de 2019, un grupo de diputadas y diputados34 de la
Asamblea Nacional presentaron una propuesta de reforma del Código, a fin de limitar la reelección
sucesiva a una sola ocasión35.
La Misión constató que el TSE ha emitido un criterio técnico en relación con la posibilidad de regular la
reelección. En acta de sesión del 20 de junio de 2019, los magistrados argumentaron que “la reelección
admite limitaciones razonables a su ejercicio mediante la promulgación de una ley en sentido formal y
material” y que esta regulación “constituye una decisión política cuya valoración -en cuanto a la
conveniencia y oportunidad- es exclusiva del legislador” 36.
Sobre este tema, ya se había pronunciado la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho
(Comisión de Venecia) en dos informes emitidos a partir de una consulta realizada por el Secretario
General de la OEA, Luis Almagro. En relación con los límites a la reelección a nivel local la Comisión
concluyó que no existe un derecho humano absoluto para ocupar un cargo, y que los derechos a votar y
ser elegido pueden ser regulados37.
En relación con la regulación de la figura de la reelección, la Misión recomienda:
33
Expediente 19-000892-0007-CO. 34
Las diputadas Carmen Irene Chan Mora, Ivonne Acuña Cabrera y Nidia Lorena Céspedes Cisneros y los diputados Jonathan Prendas Rodríguez e Ignacio Alberto Alpízar Castro. 35
La propuesta de reforma es en los siguientes términos: “Artículo 14-[…] Todos los cargos de elección popular a nivel municipal
que contemple el ordenamiento jurídico serán elegidos popularmente, por medio de elecciones generales que se realizarán el
primer domingo de febrero, dos años después de las elecciones nacionales en que se elija a las personas que ocuparán la
presidencia y las vicepresidencias de la República y a quienes integrarán la Asamblea Legislativa. Tomarán posesión de sus
cargos el día 1º de mayo del mismo año de su elección, por un período de cuatro años, y podrán ser reelegidos sucesivamente
por un solo periodo adicional. Todos los cargos de elección popular a nivel municipal, podrán ser reelegidos en forma no
sucesiva y se aplicarán las mismas reglas del párrafo anterior”. 36
Acta 60-2019 del 20 de Junio de 2019: https://www.tse.go.cr/actas/2019/60-2019-del-20-de-junio-de-2019.html 37
Informe sobre los límites a la reelección Parte II - Miembros del Parlamento, Parte III - Representantes elegidos a nivel local y funcionarios ejecutivos elegidos a nivel local. Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (Comisión de Venecia), 18 de marzo de 2019. Disponible: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2019)007-e
16
- Revisar la legislación vigente, recordando nuevamente que, si bien la continuidad en las políticas
públicas es valiosa, la alternancia constituye un pilar fundamental del sistema democrático.
3.5 Organización Electoral
Padrón Electoral
Para estas elecciones fueron convocados a votar 1.707.763 mujeres y 1.690.575 hombres, para un total
de 3.398.338 electores. Esta cifra representa un aumento del 6,47 % respecto de los comicios de 2016.38
Cabe destacar que, a pesar de que el padrón se cerró y publicó el 1º de noviembre, el TSE elaboró un protocolo para continuar actualizándolo, de modo tal que fuera posible depurar a los electores fallecidos después de la fecha de cierre. Para incorporar la información sobre las defunciones, se realizaron tres nuevos cortes. Entre el 2 de noviembre (fecha de cierre) y 5 de enero del 2020 se tramitaron y se excluyeron del padrón nacional 2.804 personas fallecidas. Desde entonces y hasta el 16 de enero del 2020, se excluyeron otras 16. Desde esa fecha hasta el 1 de febrero (último corte) se depuraron 2.823 personas.
Integración de las Juntas Receptoras de votación
De acuerdo con el artículo 41 del Código Electoral, las Juntas Receptoras de Votos se integran por al
menos tres titulares y sus suplentes, pudiendo comenzar a funcionar con sólo un miembro39. Cada
partido que participa en la elección puede registrar a un ciudadano por junta, así como al suplente
respectivo.
Para estos comicios, los partidos propusieron un total de 25.414 personas, de las cuales solo 15.461
(60%) fueron efectivamente capacitadas y juramentadas. De acuerdo con los datos provistos por el
Tribunal, el número de integrantes juramentados no era suficiente para su funcionamiento40.
El TSE reclutó y capacitó a 11.346 auxiliares electorales que, si bien son una figura de apoyo, en caso de
ser necesario están facultados para asumir las funciones como integrantes de las JRV. Cabe señalar que,
a diferencia de los integrantes de junta, los auxiliares sí reciben una remuneración, lo que explica, en
parte, por qué los ciudadanos se muestran más interesados en asumir este rol que en representar a los
partidos en las JRV. Si bien las medidas tomadas permitieron el normal desarrollo de la jornada, es
evidente que el modelo actual de integración de las juntas no coincide con la realidad político electoral
del país.
En relación con el funcionamiento de las juntas, la Misión constató que los roles de sus integrantes no
estaban previamente establecidos, sino que fueron asignados el dia de la elección. Durante la jornada
de votación, los observadores reportaron que la falta de roles definidos generó demoras menores en la
organización de algunas juntas. Asimismo, se observó que algunos miembros debían abandonar
38
Elaboración propia sobre la base de datos provistos por el TSE. (Actualización: 2 de noviembre 2019) 39
Artículo 43. Código electoral 40
Al 31 de enero, había 223 JRV en las cuales los partidos no habían juramentado representantes partidarios, 1.277 en las que
sólo se había juramentado uno y 1.479 con apenas dos.
17
temporalmente sus funciones para votar, ya que habían sido asignados a una junta en la que no estaban
registrados como electores.
Con el fin de asegurar la adecuada integración y funcionamiento de las JRV, la Misión recomienda:
- Revisar la composición partidaria de las JRV, tal como lo han sugerido anteriores misiones de la
OEA.
- Asignar responsabilidades y funciones a cada cargo (presidente, secretario) dentro de las juntas, de
manera tal que cada uno de los integrantes conozca las tareas específicas que debe realizar.
- Garantizar que los miembros de las JRV puedan votar en la misma mesa en la que deben cumplir
sus labores.
Fiscales electorales
En Costa Rica, los partidos políticos han mostrado en los últimos procesos mayor interés en contar con
fiscales electorales que con representantes en las JRV. Esto, entre otras razones, debido a que los
primeros cuentan con competencias para presentar distintos recursos el día de la elección, pudiendo
solicitar la revisión de las decisiones de los miembros de la Junta. Para estos comicios, los partidos
acreditaron en total 49.321 fiscales,41 casi cuatro veces más que el número de integrantes de JRV
juramentados42.
La Misión constató que actualmente no existen espacios de capacitación para los fiscales. Si bien el
Tribunal brinda talleres a los partidos, no existen cursos diseñados específicamente para quienes
cumplen tareas de fiscalización, que aseguren que estos tengan un conocimiento homogéneo de sus
derechos y obligaciones, así como sobre el alcance de sus competencias. En este sentido, se
recomienda:
- Diseñar y desarrollar un curso para los fiscales electorales e incluirlo de manera permanente en los
programas de capacitación.
- Organizar una plataforma única de capacitación electoral para todos los actores del proceso.
Materiales Electorales
Conforme a lo establecido en el Decreto no. 14-2019, 15 días antes de los comicios, el TSE entregó los
kits electorales a las juntas cantonales, quienes a su vez los distribuyeron entre los presidentes de las
JRV ocho días antes de la elección. La Misión observó que, en general, los materiales electorales
quedaron bajo custodia de los miembros de las juntas o de funcionarios electorales sin que hubiera
acompañamiento de las fuerzas de seguridad. Se advierte, sin embargo, que no se tuvo conocimiento de
ningún incidente.
41
Los partidos políticos propusieron 58.256 fiscales, de los cuales se acreditaron 49.321. 42
En total, se capacitaron y juramentaron 15.461 miembros de junta.
18
En cuanto al repliegue de los materiales, éste se inició tan pronto concluyó el escrutinio en las JRV. Los
miembros de las juntas fueron responsables de llevar los sacos (tulas) con los materiales a cada uno de
los 41 centros de recolección preestablecidos. En la mayoría de los casos, se utilizaron los recintos
electorales en los que operaba la Junta Cantonal43.
La Misión desea destacar el uso de tecnología RFID (Radio Frequency Identification) para el monitoreo
de los sacos (tulas) trasladados. Esta herramienta permitió un control automatizado del ingreso de los
materiales a la sede central del TSE, agilizando el proceso e incrementando la trazabilidad del repliegue.
3.6 Tecnología Electoral
La Misión tomó nota de los esfuerzos del TSE por desarrollar mejoras en las plataformas tecnológicas
utilizadas en las distintas fases del proceso. Destaca, entre ellas, la implementación del Programa de
Inscripción de Candidaturas (PIC), una plataforma web diseñada para facilitar a los partidos el registro
de sus postulantes.
La Misión destaca que esta nueva plataforma permite reemplazar los expedientes físicos por formularios
electrónicos. El PIC, asimismo, se encuentra vinculado a la base de datos del registro civil, lo que permite
realizar cruces de información y verificar de forma automática los datos personales de los candidatos
inscritos. El programa permite, además, el seguimiento al proceso de aprobación de candidaturas y
facilita la impresión de las credenciales por parte del la Secretaría General del TSE.
Sumado a lo anterior, el TSE implementó innovaciones en el sistema transmisión de resultados
electorales preliminares con base en pasadas recomendaciones de la MOE/OEA. Para esta elección,
aumentó el número de JRV que realizaron la trasmisión directamente desde los centros, a través del
aplicativo celular diseñado por el TSE. En total, en estos comicios, 2.542 juntas (44% del total)
reportaron los resultados por medio de esta plataforma, 608 más que en las elecciones nacionales de
2018. La Misión subraya asimismo que, por primera vez, la publicación de resultados se hizo a nivel de
junta receptora de votos, cambio que también había sido recomendado por la OEA.
A pesar de los avances registrados, existen todavía oportunidades de mejora. La Misión constató que no
se cargaron en la página web las imágenes de los Certificados de Votos sino hasta después del último
corte de la publicación de resultados44. Por tales motivos, se recomienda:
- Instalar puntos de captura y transmisión de imágenes de Certificados de Votos para que éstas
sean publicadas de forma simultánea a los resultados transcritos por los digitadores.
4. AGRADECIMIENTOS
La Misión agradece al Gobierno de Costa Rica por la invitación a observar estos comicios, al Ministerio
de Relaciones Exteriores y Culto y al Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica, que permitieron a
los expertos recolectar la información necesaria para llevar a cabo su trabajo. Asimismo, quiere destacar
43
Las Juntas Cantonales al ser órganos temporales no cuentan con instalaciones físicas y es común el uso de algún recinto electoral del Cantón. 44
Esto debido a que el TSE resolvió escanear el 100% de las actas una vez llegaron a la sede del TSE.
19
la hospitalidad del pueblo costarricense y la ayuda que brindaron todos los actores del proceso a los
miembros de la Misión.
Finalmente, la MOE agradece también las contribuciones financieras de los gobiernos de Bolivia,
Colombia, Panamá y Países Bajos, que hicieron posible el despliegue de la Misión y del equipo de
seguimiento.
20
II. INFORMES POR ÁREA
A) ORGANIZACIÓN ELECTORAL
I. Introducción
El 2 de febrero de 2020, 3.398.338 costarricenses fueron convocados a votar para elegir nuevas
autoridades municipales. Cabe destacar que esta fue la quinta45 ocasión en la historia de Costa Rica en
que los Alcaldes fueron electos por voto directo, ya que hasta el 2001 eran designados por los Miembros
del Consejo Municipal. Es importante señalar, asimismo, que hasta 2016 las elecciones municipales no
se encontraban unificadas: las autoridades del Concejo Municipal se elegían a la par de los comicios
nacionales, mientras que los alcaldes eran electos 10 meses después, en unos comicios separados. Esta
fue, por lo tanto, la segunda elección municipal unificada en la historia democrática de Costa Rica.
Los comicios de 2020 representaron un desafío logístico debido al alto número de cargos a renovar. En
total se eligieron 6.138 autoridades: 82 alcaldes, 164 vicealcaldes, 8 intendentes y 8 vice intendentes,
508 regidores propietarios y 508 suplentes, 486 síndicos propietarios y 486 suplentes, 1.912 miembros
concejos de distrito propietarios y 1,912 suplentes; y 32 miembros concejos municipales propietarios y
32 suplentes. Participaron 33.873 candidatos y candidatas, y 80 partidos políticos: 14 partidos políticos
nacionales, 8 provinciales, 58 cantonales y seis alianzas.
Para la organización de este complejo proceso, el TSE debió encargarse de la depuración del padrón
electoral, la inscripción y capacitación de los miembros de las Juntas Receptoras de Votos, la impresión y
distribución del material electoral y el escrutinio definitivo. El presente informe desarrolla los principales
hallazgos que surgen de la observación de estos procedimientos e incorpora recomendaciones para
continuar fortaleciendo los procesos electorales en Costa Rica.
II. Marco legal
El marco jurídico electoral46 se conforma por las siguientes normas, citadas en atención a su jerarquía:
- Constitución Política
- Tratados y convenios vigentes, aprobados por la Asamblea Legislativa
- Código Electoral
-Código Municipal
- Reglamentos, manuales y demás normativa emitida por el TSE para temas administrativos, laborales y
jurisdiccionales
- Estatutos de los partidos políticos
- Demás normas subordinadas a los reglamentos y ordenamientos partidistas
45
Elecciones municipales de Alcaldes, 2002, 2006, 2010, y 2016. 46
Artículo 3 del Código Electoral
21
Además de los anteriores, en materia de organización electoral, debe tenerse en cuenta la normativa
emitida por el TSE vía decreto. Se destaca:
-El Decreto de Convocatoria a Elecciones Municipales del 2 de febrero de 2020
- El Reglamento para el Ejercicio del sufragio en las Elecciones municipales del 2 de febrero de 2020
-El Decreto n.° 11-2019 que contiene la División Territorial Electoral que rige para las elecciones del 2 de
febrero de 2020
-El Decreto n.° 15-2018 - Reglamento para la Inscripción de candidaturas y sorteo de la posición de los
partidos políticos en las papeletas
- El Decreto n.° 14-2018 - Reglamento del Cuerpo de Delegados
III. Autoridades electorales
Tribunal Supremo Electoral
El TSE es el responsable de la “organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio”47.
Para ello, tiene a su cargo48:
o La administración electoral. El TSE tiene a su cargo la organización de los comicios, para lo cual
cuenta con el respaldo de las juntas Cantonales (una por cada Cantón del país 82) y de las juntas
Receptoras de Votos (5.755 para esta elección).
o El registro civil. El TSE es responsable de confeccionar el registro civil y de registrar los
nacimientos, las adopciones, los matrimonios, los divorcios, las defunciones, y las
nacionalizaciones (para extranjeros). Además, es responsable de la elaboración del padrón
electoral y de la expedición de la cédula de identidad.
o La función jurisdiccional. El tribunal se encarga de resolver los medios de impugnación que en
materia electoral se presenten.
o La formación en democracia. El TSE se aboca, asimismo, a la promoción de valores
democráticos, para lo cual ha creado el Instituto de formación y estudios en Democracia (IFED).
El TSE se conforma, ordinariamente, por tres magistraturas propietarias y seis suplentes, nombrados por
la Corte Suprema de Justicia49. Cuando se celebran elecciones nacionales y municipales la composición
del pleno se amplía a cinco magistraturas, con la integración de dos suplentes.
Conformación del Tribunal Supremo Electoral para las elecciones municipales 202050
47
Artículo 9º. 2do párrafo de la Constitución política de la República de Costa Rica. 48
Artículo 9, 102, y 104 de la Constitución Política de Costa Rica; Artículo 12, 26, 220 y 309 del Código Electoral. 49
Por los votos de no menos de dos tercios del total de sus miembros.
22
Los Magistrados Suplentes para estas elecciones fueron Fernando del Castillo Riggioni, Zetty María Bou
Valverde, Mary Anne Mannix Arnold y Hugo Picado León.
Para cumplir con sus responsabilidades en materia de organización electoral, el TSE está organizado en
las siguientes áreas: Secretaría General, Dirección General del Registro Civil, Dirección General del
Registro Electoral y Financiamiento de los Partidos Políticos, Dirección Ejecutiva, Dirección General de
Estrategias Tecnológicas y el Instituto de Formación y Estudios en Democracia. Además, para poder
llevar adelante las operaciones en el territorio, el tribunal cuenta con el apoyo de 32 oficinas regionales.
Agentes/funcionarios electorales
Para hacer frente a las tareas de organización electoral, el TSE contó con el respaldo de 101.81151
funcionarios, tomando en consideración personal contratado por servicios electorales y agentes
electorales temporales . El cuadro a continuación presenta esta información más en detalle.
Cuadro 1: Agentes electorales de los comicios municipales
Agente / funcionario Cantidad
Asesores Electorales 116
Auxiliares Electorales 11.422
50
En período ordinario, el Tribunal está compuesto únicamente por el Magistrado Presidente Luis Antonio Sobrado González, la Magistrada Eugenia María Zamora Chavarría y el Magistrado Max Alberto Esquivel Faerron, quienes ostentan el cargo de magistrados propietarios. 51
Cifras proporcionadas por el TSE con corte al 31 de enero de 2020 y confirmadas con el TSE.
Luis Diego Brenes
Villalobos
Luis Antonio Sobrado
Presidente
PRESIDENTE
Eugenia María
Zamorra Cheverría
Vicepresidenta
Presidente
PRESIDENTE
Max Alberto Esquivel
Faerrón
Luz de los Angeles
Retana Chinchilla
23
Auxiliares Contingentes 1.242
Delegados Ad Honorem 886
Encargados de Centros Votación 592
Integrantes Juntas Cantonales 985
Integrantes de las JRV propuestos 25.41452
Fiscales propuestos 58.256
Funcionarios del TSE 215
Guías Electorales 1.683
TOTAL 101.81153
Fuente: Elaboración propia sobre la base de los datos del TSE.
A cada uno de estos funcionarios, les fueron asignadas diferentes responsabilidades:
- Asesores electorales: funcionarios del TSE responsables de integrar, instruir, juramentar, acreditar, instalar y asesorar a quienes conforman las juntas electorales y a las autoridades del cantón.
- Auxiliares electorales: encargados de asistir y orientar a los miembros de las JRV en sus tareas, pudiendo reemplazarlos en caso de ser necesario.
- Delegados: ciudadanos juramentados y acreditados por el TSE, para colaborar, ad honorem, en actividades propias del proceso electoral.
- Encargados de centros de votación: personal docente o administrativo que trabaja en el centro de votación. Se encargan de habilitar el centro, ubicar y distribuir las JRV, así como de velar por el cuidado de la infraestructura, equipos y materiales ubicados en el recinto.
- Integrantes de las Juntas cantonales: organismo electoral que apoya la organización del proceso electoral en su cantón. Integrados por ciudadanos propuestos por los partidos políticos (con candidaturas inscritas). Cuentan con jurisdicción cantonal.
- Integrantes de las juntas receptoras de votos (JRV): responsables de recibir los materiales de las JRV, recibir los votos, de completar la documentación electoral, realizar el acta de cierre y en general de velar por la transparencia del proceso electoral.
- Fiscales de partidos políticos: representantes partidarios que presencian la labor de las JRV y vigilan el desarrollo de la jornada electoral.
- Guías electorales: son jóvenes voluntarios, acreditados por el TSE, cuya función es apoyar en los recintos electorales a los ciudadanos con discapacidad y adultos mayores a que pudieran ejercer el sufragio.
52
Se capacitaron y juramentaron 15,146. 53
Fuente: elaborada con datos del Departamento de Programas electorales del TSE
24
La Misión destaca que figuras como la de los “Delegados Ad Honorem”, “Guías electorales” y los “Observadores Electorales” garantizan que no sólo la fuerza pública y los partidos fiscalicen los comicios, sino también la ciudadanía. La Misión celebra el espíritu cívico de aquellos ciudadanos que colaboraron con la realización de las elecciones.
IV. Programas electorales
Para la organización del proceso electoral el TSE estableció un “Plan General de Elecciones”
complementado con un “Cronograma Electoral”. Estos instrumentos facilitaron el control de las metas y
plazos que debían cumplirse. El tribunal estableció, asimismo, diecisiete “Programas Electorales”, cada
uno de ellos responsable de un aspecto diferente de la organización de los comicios:
1.- Abstencionismo: programa responsable de capturar y consolidar la información referente a la
participación en la elección municipal.
2.- Accesibilidad para el ejercicio del voto: encargado de facilitar el voto de las personas adultas
mayores, con discapacidad y privadas de libertad, así como aquellas pertenecientes a las poblaciones
indígenas, a efectos de que éstas ejerzan sus derechos políticos en igualdad de condiciones.
3.- Acondicionamiento de recintos electorales: responsable de ejecutar las acciones correspondientes
para el acondicionamiento de espacios en los centros de votación del Cantón Central San José.
4.- Acreditación de fiscales y observadores nacionales: encargado de acreditar a los fiscales y
observadores nacionales.
5.- Asesores electorales: responsable de coordinar las actividades para la integración, capacitación,
juramentación, acreditación y asesoramiento a los agentes electorales.
6.- Autorización de actividades de partidos políticos en sitios públicos: encargado de coordinar el
proceso de autorización de actividades que los partidos políticos lleven a cabo en sitios públicos.
7.- Distribución y recolección de material electoral: responsable de coordinar la distribución y
recolección del material electoral hacia y desde las juntas cantonales.
8.- Emisión del padrón registro: a cargo de elaborar el padrón electoral utilizado el día de las elecciones
en las JRV.
9.- Empaque de material electoral: responsable de empacar el material electoral para su envío a las JRV
de todo el país.
10.- Escrutinio: a cargo de la logística necesaria para la recepción y custodia de la documentación
electoral para realizar el escrutinio final.
11.- Impresión de Papeletas: responsable de organizar el proceso de impresión de papeletas.
12.- Información electoral: encargado de planificar, coordinar, ejecutar y evaluar todas las actividades
atenientes a la habilitación de los sistemas de información electoral.
25
13.- Inscripción de candidaturas: responsable de inscribir las candidaturas presentadas por los partidos
políticos y verificar que cumplan con los requisitos establecidos por la legislación, previniendo y
resolviendo lo necesario en ese sentido.
14.- Recepción de material electoral: responsable de organizar la logística necesaria para la recepción y
custodia de la documentación electoral, por parte de las juntas cantonales.
15.- Seguridad electoral: a cargo de garantizar que el proceso electoral se desarrolle bajo los máximos
estándares de seguridad y establecer la coordinación con las diferentes instituciones y programas
electorales.
16.- Transmisión de datos: responsable de la logística para que el resultado preliminar de las elecciones
se reciba, transmita y procese eficientemente, bajo las premisas de seguridad, credibilidad y
confiabilidad.
17.- Transporte electoral: encargado de satisfacer las necesidades de transporte de los diferentes
programas electorales.
V. Padrón Electoral
De acuerdo con el Artículo 144 del Código Electoral, son electores los y las costarricenses mayores de
dieciocho años e inscritos en el padrón electoral, a excepción de las personas que tengan suspendido el
ejercicio de sus derechos políticos por sentencia firme. Para la confección del registro electoral se toma
la información disponible en el Registro Civil, el cual es actualizado permanentemente, mediante la
inscripción de nacimientos, defunciones y nacionalizaciones. También se tienen en cuenta las sentencias
judiciales que suspendan la ciudadanía.
Cuadro 2: Actualización del padrón electoral
Actualización del padrón electoral
Corte desde 04-11-2017 hasta 01-11-2019 2018 - 2020
Inclusiones
Inclusión de primera vez 148.051
Inclusión reincorpora electores con cédula anterior caduca 67.895
Inclusión por Naturalización 14.084
Otras Inclusiones (Incorporación de naturalizados, etc.) 281
Total: 30.838
Exclusiones
26
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos provistos por el TSE.
Conforme con lo establecido en la Ley Electoral en el Art. 152, seis meses antes de una elección, el
Registro Civil prepara las listas provisionales de electores. A la mayor brevedad posible, debe enviarlas a
la autoridad de policía de cada distrito administrativo, quienes deben colocarlas en lugares visibles,
donde permanecen en exhibición para consulta pública durante cuatro meses. A solicitud de los
partidos, el TSE entrega también a éstos una copia del padrón actualizado.
De acuerdo con la información provista por el TSE, en estas elecciones fueron convocadas a votar
1.707.763 mujeres y 1.690.575 hombres, para un total de 3.398.338 electores. Esta cifra representa un
aumento del 6,47 % respecto de los comicios de 2016.
Cuadro 3: Padrón Electoral por provincia
Provincia Total Hombres Mujeres
San José 1.139.884 554.974 584.937
Alajuela 657.175 331.017 326.158
Cartago 399.475 198.274 201.201
Heredia 344.748 169.424 175.322
Guanacaste 250.585 126.246 124.339
Puntarenas 322.594 164.936 157.658
Limón 283.879 145.731 138.148
Total 3.398.338 1.690.575 1.707.763
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos provistos por el TSE. (Actualización: 2 de noviembre 2019)
Cabe destacar que, a pesar de que el padrón se cerró y publicó el 1 de noviembre, el TSE elaboró un
protocolo para continuar actualizándolo, de modo tal que fuera posible depurar a los electores
fallecidos después de la fecha de cierre. Para incorporar la información sobre las defunciones, se
realizaron tres nuevos cortes. Entre el 2 de noviembre (fecha de cierre) y 5 de enero del 2020, se
tramitaron y se excluyeron del padrón nacional 2.804 personas fallecidas. Desde entonces y hasta el 16
Exclusión de electores por defunción 43.297
Exclusión de electores por caducidad (vencimiento de la cédula
identidad)
57.621
Otras exclusiones (por adopción, suplantaciones, otras.) 180
27
de enero del 2020, se excluyeron otras 16. Desde esa fecha hasta el 1 de febrero (último corte) se
depuraron 2.823 personas.
V. Materiales Electorales
El Reglamento para el ejercicio del sufragio (Decreto no. 14-2019) incluye un capítulo dedicado
específicamente al “Material y documentación electoral”, en el cual se describen cuáles son los
materiales esenciales de la elección, así como los procedimientos que deben seguirse para su
distribución, y los funcionarios responsables de hacerlo. Conforme lo establecido en la normativa,
quince días antes de los comicios, el TSE entregó los kits electorales a las Juntas Cantonales, quienes a su
vez los distribuyeron entre los presidentes de las JRV ocho días antes de la elección. La Misión observó
que los materiales electorales quedaron bajo custodia de los miembros de las juntas o de funcionarios
electorales sin que hubiera acompañamiento de las fuerzas de seguridad. Se advierte, sin embargo, que
no se tuvo conocimiento de ningún incidente.
En cuanto al repliegue de los materiales, se inició tan pronto concluyó el escrutinio en las JRV. Los
miembros de las juntas fueron responsables de llevar los sacos (tulas) con los materiales a uno de los 41
centros de recolección preestablecidos. En la mayoría de los casos, se utilizaron los recintos electorales
en los que operaba la Junta Cantonal.54
Se observa que el repliegue de los materiales desde las JRV a los centros de recolección se realizó sin
custodia policial. Una vez en los centros, el personal del Tribunal fue responsable directo del traslado
hacia la sede central del TSE en San José, para lo cual sí contó con acompañamiento de las fuerzas de
seguridad. La Misión fue informada de que el repliegue se realizó por medio de 18 macro rutas55, con un
promedio de 341 tulas (sacos) por ruta. Hubo, asimismo, rutas excepcionales para los centros de
votación más remotos, a los cuales se accedió con vehículos especiales. En total, 893 tulas (15,5%) se
recolectaron a través de las rutas de excepción.
La Misión desea destacar el uso de tecnología RFID (Radio Frequency Identification) para el monitoreo
de los sacos (tulas) trasladados. Esta herramienta permitió un control automatizado del ingreso de los
materiales a la sede central del TSE, agilizando el proceso e incrementando la trazabilidad del repliegue.
VI. Capacitación
La Misión fue informada de que cada área se encarga de formar a los agentes electorales bajo su
responsabilidad. De este modo, los asesores electorales, auxiliares y los miembros de junta son
capacitados por los responsables del Programa de Asesores electorales del TSE, mientra que quienes
cooperan con los magistrados en el escrutinio son formados por los funcionarios del Programa de
Escrutinio, y las personas mayores y los votantes pertenecientes a poblaciones indígenas reciben
54
Las Juntas Cantonales al ser órganos temporales no cuentan con instalaciones físicas y es común el uso de algún recinto electoral del Cantón. 55
De las 18 rutas 6 tiene cubren casos especiales: Isla del Coco, Zonas indígenas, Cantón de Puriscal, Península de Nicoya, Islas del Golfo de Nicoya y Oficinas Centrales.
28
capacitación del programa de Accesibilidad para el ejercicio del voto. Para cumplir con este objetivo,
cada unidad decide si recurre o no al apoyo del Instituto de formación y estudios en democracia (IFED).
La Misión conoció que, en esto comicios, el IFED brindó apoyo a 6 de los 17 programas electorales.56 A
fin de fortalecer los conocimientos de los distintos agentes electorales, el Instituto recurrió a múltiples
herramientas pedagógicas, incorporando recursos tecnológicos tales como videos informativos, cursos
virtuales, y video conferencias. A pesar de que todos estos programas estaban disponibles en en la web,
no se contó con una plataforma única para las labores de capacitación.
En relación con la capacitación de los integrantes de las juntas receptoras de votos, ésta fue llevada
adelante por el programa de asesores electorales con el apoyo del IFED. De acuerdo con la información
recibida, del total de 15.461 miembros de junta que efectivamente fueron juramentados, el 100%
fueron capacitados.
Por último, en cuanto a las actividades de capacitación de electores, se destacan los programas de
información al votante realizados en lengua indígena en los territorios de Nimari Ñac (Río Peje), Guaymi
de Vírica y Sinoli.
Cuadro 4: Implementación de programas de capacitación en lengua indígena
Territorio Ubicación Lengua
Nimari Ñac (Río Peje) Turrialba Cabecar
Guaymi de Vírica Golfito, Pavón Ngöbe
Sinoli Central, Valle la Estrella Bribri
Fuente: Información propia sobre la base de datos provistos por el TSE.
VII. Integración y funcionamiento de las Juntas Receptoras de votación
Para estos comicios, se instalaron 5.755 Juntas Receptoras de Votación (JRV), 125 más que el anterior
proceso municipal (5.630). El padrón de cada junta varió entre los 350 y los 750 electores, a excepción
de aquellas ubicadas en centros penitenciarios, hogares de ancianos y en el Centro de Atención para
Personas con Enfermedades, en las que la cantidad máxima de electores fue de 400.
En cuanto a la composición de las juntas, el artículo 41 del Código Electoral establece que cada JRV se
integra con tres titulares y sus suplentes, pudiendo comenzar a funcionar con sólo un miembro57. Cada
partido que participa en la elección puede registrar a un ciudadano por junta, así como al suplente
respectivo.
De acuerdo con los datos recibidos, ninguna fuerza propuso miembros para cubrir la totalidad de los
roles titulares y suplentes que le correspondía (11.510). El partido que registró el mayor número de
56
Asesores electorales, Empaque, Distribución y recolección, Transmisión de resultados, Acreditación de fiscales, y Accesibilidad para el ejercicio del voto. 57
Artículo 43. Código electoral
29
representantes fue Liberación Nacional, con 9.407, seguido por el Partido Unidad Social Cristiana con
4.247.
Cuadro 5: Número de integrantes propuestos para las JRV por partido
Partido Político Integrantes Propuestos Nivel
Porcentaje sobre el total de vacantes
Liberación Nacional 9.407 Nacional 81,73
Unidad Social Cristiana 4.247 Nacional 36,90
Acción Ciudadana 1.785 Nacional 15,51
Nueva República 1.503 Nacional 13,06
Nueva Generación 1.263 Nacional 10,97 Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos provistos por el TSE
En total, los partidos propusieron 25.414 personas, de las cuales solo 15.461 (60%) fueron
efectivamente capacitadas y juramentadas. De acuerdo con los datos provistos por el Tribunal, el
número de integrantes juramentados no era suficiente para asegurar el funcionamiento de las Juntas58.
Para hacer frente a esta problemática, al igual que en elecciones anteriores, el TSE reclutó y capacitó a
11.346 auxiliares electorales que, si bien son una figura de apoyo, en caso de ser necesario están
facultados para asumir las funciones como integrantes de las JRV. Cabe señalar que, a diferencia de los
integrantes de junta, los auxiliares sí reciben una remuneración, lo que explica, en parte, por qué los
ciudadanos se muestran más interesados en asumir este rol que en representar a los partidos en las JRV.
Si bien las medidas tomadas permitieron el normal desarrollo de la jornada, es evidente que el modelo
actual de integración de las juntas no coincide con la realidad político electoral del país.
En relación con el funcionamiento de las juntas, la Misión constató que los roles de sus integrantes no
estaban previamente establecidos, sino que fueron asignados el dia de la elección. Durante la jornada
de votación, los observadores reportaron que la falta de roles definidos generó demoras menores en la
organización de algunas juntas. Asimismo, se observó que algunos miembros debían abandonar
temporalmente sus funciones para votar, ya que habían sido asignados a una junta en la que no estaban
registrados como electores.
VIII. Fiscales electorales
En Costa Rica, los partidos políticos han mostrado en los últimos procesos mayor interés en contar con
fiscales electorales que con representantes en las JRV. Esto, entre otras razones, debido a que los
primeros cuentan con competencias para presentar distintos recursos el día de la elección, pudiendo
solicitar la revisión de las decisiones de la junta. Para estos comicios, los partidos acreditaron en total
58.144 fiscales, casi cuatro veces más que el número de integrantes de JRV juramentados59.
58
Al 31 de enero, había 223 JRV en las cuales los partidos no habían juramentado representantes partidarios, 1.277 en las que sólo se había juramentado uno y 1.479 con apenas dos. 59
En total, se capacitaron y juramentaron 15.461 miembros de JRV.
30
La Misión constató que actualmente no existen espacios de capacitación para los fiscales. Si bien el
Tribunal brinda talleres a los partidos, no existen cursos diseñados específicamente para quienes
cumplen tareas de fiscalización, que aseguren que estos tengan un conocimiento homogéneo de sus
derechos y obligaciones, así como sobre el alcance de sus competencias.
IX. Accesibilidad del voto
El programa “Accesibilidad para el ejercicio del voto” es responsable de garantizar los “Votos
especiales”, es decir, el derecho al sufragio de las personas privadas de libertad, adultos mayores,
personas con discpacidad mental y fisica y quienes residen en zonas indígenas. Como parte de este
programa se instalaron 39 JRV en 12 centros penitenciarios, en los que se encontraban registrados
10.148 electores; 50 JRV en hogares de ancianos para atender una población de 2.471 electores; una
junta para 129 electores en el Centro de Atención para Personas con Enfermedades Mentales en
Conflictos; y 97 JRV en zonas indígenas para cubrir un universo de 38.537 electores. Cabe destacar que
el programa de accesibilidad se encargó también de desarrollar los llamados materiales de apoyo:
plantilla braille, plantilla antideslizante, guía para firmar, lupa, cobertor de crayón, mampara y fichas de
comunicación.
Se destaca, asimismo, que -para aquellas personas con alguna discapacidad o dificultad para sufragar-
existió la posibilidad del “Voto asistido” y el “Voto público”. El primero permitía al elector votar en
compañía de alguien y el segundo, solicitar a un miembro de la JRV que marcara la papeleta de la forma
que él o ella indicara.
Por último, en relación con el voto de las personas con problemas de movilidad, cabe mencionar que el
artículo 164 del Código Electoral prohíbe la instalación de Juntas en lugares inaccesibles o de votos en
segundos pisos de los centros. Los observadores de la Misión reportaron que esta disposición se cumplió
a cabalidad en los centros visitados.
X. Escrutinio definitivo
El escrutinio definitivo es realizado por los magistrados del TSE, quienes examinan la documentación
electoral que proviene de las juntas. Los miembros del tribunal revisan las actas y, en caso de no
detectar inconsistencia, valida los resultados. Existen, sin embargo, cuatro causales bajo los cuales el TSE
debe proceder a recontar los votos60:
“a) Tratándose de juntas receptoras de votos contra cuyos resultados se presenten apelaciones o
demandas de nulidad admisibles y esa diligencia –a juicio del TSE– sea necesaria para su resolución.
b) Cuando los resultados de una junta sean manifiestamente inconsistentes.
60
Reglamento para el ejercicio del sufragio. Artículo 36.
31
c) Cuando, al momento del escrutinio preliminar, no estén presentes al menos tres miembros
partidarios o el auxiliar electoral designado por este Tribunal y representantes de al menos dos fuerzas
políticas, independientemente de si fungen como integrantes de la junta receptora de votos o como
fiscales partidarios, lo cual deberá constar.
d) Respecto de las juntas receptoras de votos cuyo padrón registro se extravíe, no se haya utilizado o si
constan en él observaciones que ameriten el recuento.”61
El siguiente cuadro, contiene información detallada sobre el número de juntas en las que se procedió al
recuento, desgranado los datos por tipo de elección.
Cuadro 6: Porcentaje de elecciones recontadas
Fuente: Tribunal Supremo Electoral
De acuerdo con los resultados del escrutinio, el Partido de Liberación Nacional (PLN) fue el que obtuvo
el mayor número de alcaldías, con 43, seguido del Partido Unidad Social Cristiana (PUSC) con 15. Cabe
destacar, asimismo, que 3 alcaldías quedaron en manos de partidos de orden provincial y 9, en manos
de partidos cantonales.
En cuanto a la participación, esta alcanzó el 36,3% del padrón, lo que constituye un leve incremento con
relación a las últimas elecciones municipales del 2016. Se advierte, no obstante, que el índice de
abstencionismo continúa siendo un reto para los comicios locales en Costa Rica.
Cuadro 7: Participación electoral en las últimas tres elecciones municipales
61
Artículo 36 del Reglamento para el ejercicio del sufragio en las elecciones municipales del 2 de febrero de 2020. Decreto no.14-2019.
32
Fuente: elaboración propia con datos del TSE al corte 12 de los resultados preliminares de las
elecciones municipales 2020.
XI. Recomendaciones
-De acuerdo con los datos provistos por el Tribunal, al igual que en pasadas elecciones, el número de
integrantes de las JRV propuestos por los partidos no era suficiente para garantizar el funcionamiento de
las juntas. La Misión recomienda revisar la composición partidaria de las JRV, tal como lo han sugerido
anteriores misiones de la OEA.
-La Misión constató que los roles de cada uno de sus integrantes de las JRV no se encuentran
previamente establecidos. Se reitera la recomendación hecha por la MOE Costa Rica 2016 para asignar
responsabilidades y funciones a cada cargo (presidente, secretario) dentro de las juntas, de manera tal
que cada uno de los integrantes conozca las tareas específicas que debe realizar.
- El día de la elección, se observó que algunos de los integrantes de las JRV debían abandonar
temporalmente sus funciones para votar, ya que habían sido asignados a una junta en la que no estaban
registrados como electores. La Misión recomienda garantizar que los miembros de las JRV puedan votar
en la misma mesa en la que deben cumplir sus labores.
-La Misión fue informada que el TSE no cuenta con un área encargada de la capacitación de todos los
actores involucrados en el proceso electoral, sino que cada programa se encarga de formar a los agentes
bajo su responsabilidad. Se recomienda organizar una plataforma única de capacitación electoral para
todos los actores del proceso, que quede a cargo de un área especializada.
- La Misión constató que actualmente el TSE no brinda capacitación para los fiscales partidarios. Dada las
reconocidas capacidades del TSE, se recomienda desarrollar un programa que asegure que los fiscales
tengan un conocimiento homogéneo de sus derechos y obligaciones, así como sobre el alcance de sus
competencias.
72.10% 64.60% 63.70%
27.90% 35.40% 36.30%
0.00%
20.00%
40.00%
60.00%
80.00%
100.00%
2010 2016 2020
Participación
Abstencionismo
33
B) TECNOLOGÍA ELECTORAL
I. Introducción
El 2 de febrero de 2020, los y las costarricenses fueron convocados para seleccionar nuevas autoridades
cantonales y distritales. Para estos comicios, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) implementó una
serie de herramientas informáticas que favorecieron la divulgación de la información del proceso y
facilitaron el ejercicio del voto.
En la etapa pre electoral, el TSE puso a disposición de los partidos Programa de Inscripción de
Candidaturas (PIC), una plataforma WEB a través de la cual los partidos podían registrar a sus
postulantes. El PIC hizo más fácil el proceso de inscripción, así como el seguimiento de la aprobación de
las candidaturas.
Otra de las plataformas tecnológicas desarrolladas por el TSE fue la aplicación Votante Informado. Esta
herramienta podía ser fácilmente descargada en el teléfono celular y brindaba a los electores
información sobre el perfil político de los candidatos, plan de gobierno, así como los contactos en redes
sociales de los mismos.
Sumado a lo anterior, el TSE implementó innovaciones en el sistema transmisión de resultados con base
en pasadas recomendaciones de la MOE/OEA. Para esta elección, aumentó el número de JRV que
realizaron la trasmisión directamente desde los centros, a través del aplicativo celular diseñado por el
TSE. El presente informe aborda estas innovaciones e incorpora una serie de recomendaciones con el
objeto de continuar fortaleciendo el proceso electoral costarricense.
II. Programa de Inscripción de Candidaturas
Como se adelantó, para estas elecciones, el TSE desarrolló un Programa de Inscripción de Candidaturas
(PIC), una plataforma web diseñada para facilitar a los partidos el registro de sus postulaciones. El PIC
cuenta con dos módulos: un módulo principal para el uso administrativo por parte de la Departamento
de Registros de Partidos Políticos y un segundo módulo a través del cual las organizaciones pueden
realizar nuevas inscripciones.
34
Esta nueva plataforma presenta varias ventajas. En primer lugar, permite reemplazar los expedientes
físicos y la documentación en papel por formularios electrónico. Ello no sólo contribuye al ahorro de
recursos, sino que también facilita la gestión de los expedientes.
Se destaca, asimismo, que el PIC se encuentra enlazado a la base de datos del registro civil, lo que
permite realizar cruces de información y verificar de forma automática los datos personales de los
candidatos inscritos. El programa permite, además, dar seguimiento al proceso de aprobación de
candidaturas y facilita la impresión de las credenciales por parte de la Secretaría General del TSE .
III. Información al Votante
El TSE activó distintos canales para informar a la ciudadanía sobre los aspectos del proceso electoral.
Además de los medios tradicionales de comunicación- prensa escrita, radio y televisión- y del sitio web
de la institución, se recurrió al envío de mensajes a teléfonos móviles para la difusión de información
La Misión observó, por otra parte, que el TSE puso a disposición del electorado una plataforma web a
través de la cual consultar el lugar de votación. Ingresando al link
https://consultadondevotar.tse.go.cr/dondevotarM/ y completando el número de cédula de identidad,
el o la electora podía conocer el centro en el que le correspondía ejercer su derecho al sufragio.
Sin embargo, la mayor innovación de este proceso fue el desarrollo de la aplicación Votante Informado,
diseñada para ser descargada en teléfonos móviles. A través de esta aplicación, el elector podía
consultar el cronograma electoral, su lugar de votación o las preguntas frecuentes. La plataforma
contenía, asimismo, información sobre el perfil político de los candidatos, plan de gobierno, así como los
contactos en redes sociales de los mismos.
IV. Verificación de la identidad de los electores
Tal como lo señala el artículo 177 del Código Electoral, el día de la elección todos los votantes deben
identificarse ante los miembros de las juntas receptoras de votos antes de recibir la papeleta. Para ello,
deben presentar su cédula de identidad, permitiendo que los integrantes de la Junta constaten si
efectivamente se encuentran inscritos en el padrón. De ser así, se les permite sufragar y se les pide que
firmen el registro como constancia de su participación.
De esta forma, la cédula de identidad y las medidas de seguridad aplicadas a la misma resultan
fundamentales para garantizar que sufraguen únicamente los ciudadanos/as habilitados. Es por ello que,
en los últimos años, el TSE ha ido incorporando nueva tecnología al diseño de la cédula con la intención
de evitar posibles falsificaciones o adulteraciones. Entre las distintas medidas de seguridad incorporadas
destacan: la incorporación del código de barras, el diseño ultravioleta, la fotografía en alta definición y la
cubierta holográfica, entre otras.
35
Figura 1: Medidas de seguridad cédula de identidad
Fuente: TSE.
A continuación, se presentan algunas estadísticas de las cedulas impresas en los últimos 4 años:
Cuadro 1: Cédulas impresas por año
Año
Cédulas
Impresas
2014 659.976
2015 654.730
2016 679.683
201762 801.311
2018 800.354
2019 786.735
Fuente: TSE
La Misión fue informada, por otra parte, de que el TSE continúa avanzando con la implementación de un
registro civil multi-biométrico, que combina la biometría de las huellas con la facial en la totalidad de los
registros. A pesar de que el proyecto aún está en su fase inicial, se destaca que la implementación del
mismo brindará mayores garantías para la identificación de los electores, haciendo posible contrastar
ambas variables biométricas.
IV. Sistema de transmisión y publicación de resultados preliminares
La transmisión de resultados preliminares es un mecanismo para que los partidos políticos, los medios
de comunicación y la ciudadanía dispongan de información previa al escrutinio oficial. Los datos
reportados no son oficiales, ni tienen efectos jurídicos.
62
Año en que se implementó el nuevo formato de cédula
36
La Misión observó que el TSE implementó innovaciones en este sistema con base en pasadas
recomendaciones de la OEA. Para esta elección, aumentó el número de JRV que realizaron la trasmisión
directamente desde los centros, a través del aplicativo celular diseñado por el TSE. Asimismo, por
primera vez, la publicación de resultados se hizo a nivel de junta receptora de votos, cambio que
también había sido recomendado por la OEA.
A continuación, se analiza la infraestructura tecnológica utilizada para la transmisión de resultados, las
pruebas que se realizaron al sistema y el flujo de la publicación de datos la noche de la elección.
Simulacros y pruebas del sistema
Con anterioridad a los comicios, el TSE realizó una serie de simulacros para poner a prueba los sistemas
de transmisión y publicación de resultados, y verificar la correcta configuración y distribución de los
equipos a utilizar. Además de comprobar el correcto funcionamiento de las plataformas tecnológicas,
estos ejercicios permitieron entrenar tanto a los responsables de transmisión como a los operadores
asignados a las tareas del centro de llamadas (Call Center).
A continuación, el calendario de pruebas de transmisión realizadas por el TSE. Cabe destacar que la
MOE/OEA acompañó el último simulacro, el cual tuvo lugar el 30 de enero de 2020.
Cuadro 2: Simulacros realizados para la transmisión de resultados
Pruebas/
Simulacros
Objetivo General Fecha
Simulacro Verificar el correcto funcionamiento de la plataforma de transmisión de datos (hardware, software y comunicación), así como los call center (TSE, ICE y RACSA), escuelas que transmiten mediante computadoras portátiles y aplicativo móvil, sin dejar de lado el funcionamiento de las líneas 1021 y 800.
05 de diciembre 2019
Simulacro Verificar el correcto funcionamiento de la plataforma de transmisión de datos incluyendo los servicios contratados al ICE y a RACSA.
09 de enero 2020
Simulacro Verificar el correcto funcionamiento de la plataforma de transmisión de datos (hardware, software y comunicación), así como los call center (TSE, ICE y RACSA), escuelas que transmiten mediante computadoras portátiles y aplicativo móvil, sin dejar de lado el funcionamiento de las líneas 1021 y 800.
16 de enero 2020
Simulacro Verificar el correcto funcionamiento de la plataforma de transmisión de datos (hardware, software y comunicación), así como los call center (TSE, ICE y RACSA), escuelas que transmiten mediante computadoras portátiles y aplicativo móvil, sin dejar de lado el funcionamiento de las líneas 1021 y 800.
23 de enero 2020
37
Simulacro Verificar el correcto funcionamiento de la plataforma de transmisión de datos (hardware, software y comunicación), así como los call center (TSE, ICE y RACSA), escuelas que transmiten mediante computadoras portátiles y aplicativo móvil, sin dejar de lado el funcionamiento de las líneas 1021 y 800.
30 de enero 2020
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la información provista por el TSE
Cabe mencionar, por otra parte, que el sábado 01 de febrero a las 6 PM, se llevó a cabo el proceso de
puesta en cero de las bases de datos del servidor instalado en el centro de cómputo del Tribunal. En las
distintas pruebas, la Misión observó que el TSE ha logrado consolidar una plataforma tecnológica
robusta, que brinda alta disponibilidad y redundancia a las operaciones críticas de las elecciones.
A pesar de ello, existen todavía oportunidades de mejora. En concreto, se observó que durante el
proceso de congelamiento de software no se implementaron mecanismos de verificación de integridad
de los archivos digitales del sistema. Este tipo de instrumento ya ha sido implementado en otros países
de la región para aumentar la protección de la información frente a posibles ataques cibernéticos.
Transmisión de resultados.
Al concluir la votación, los miembros de las 5.755 juntas receptoras de votos procedieron al escrutinio
de las boletas, anotando los resultados en las correspondientes “Certificaciones de Votación”. Una vez
completadas, éstas fueron recogidas por los auxiliares electorales para proceder a su transmisión a
través de tres mecanismos:
Sistema Web: Un total de 630 JRVs utilizaron el sistema web. Los resultados fueron digitados en una
aplicación especialmente diseñada y enlazada de forma directa a una red privada del TSE.
App móvil captura: Un total de 2.542 JRV (44% del total) reportaron los resultados por medio de un
aplicativo celular, 608 más que en las elecciones nacionales de 2018.
Centro de llamadas: Un total de 2.583 JRVs reportaron por vía telefónica. Los auxiliares electorales
debían contactarse con los operadores del centro de llamadas ubicado en San José y, luego de
identificarse por medio de un PIN, proceder a dictar los resultados.
En cuanto a las medidas de resguardo de la información, se observó que los tres centros de llamadas
habilitados para la transmisión de voz a voz se encontraban conectados al sitio principal por medio de
enlaces redundantes. Por otra parte, los digitadores que realizaron la transmisión vía aplicativos móviles
lo hicieron por medio de un enlace privado APN.
Figura 2: Esquema de Transmisión
38
Fuente: Tribunal Supremo de Elecciones (TSE)
Una vez transmitidos, los datos fueron digitalizados y consolidados a nivel de Provincia, Cantones,
Distritos y JRVs, generando boletines informativos de los resultados parciales en cada departamento.
Los boletines se pusieron a disposición de los medios de comunicación y partidos políticos, que podían
acceder a ellos a través de servidores dedicados a esta función o solicitar que se los enviaran por correo
electrónico.
Publicación de resultados
Para la publicación de los resultados de las elecciones se utilizaron tres modalidades:
Generación de información WEB Internet: Una vez recibidos y validados los archivos del
proceso de consolidación de resultados se procedió a generar la información web que podía ser
consultada por el público en general. En el sitio WEB público del TSE
(https://www.tse.go.cr/Resultados2020/#/alcaldes) se pudo tener acceso en tiempo real a los
resultados electorales a partir de las 8:00 pm. La información fue actualizada cada 20 minutos,
de manera continua, hasta el lunes al mediodía. El sitio web también dispuso de consultas
livianas específicamente diseñadas para su visualización en dispositivos móviles.
Generación de archivos planos para los medios de comunicación y partidos políticos: Con los
archivos recibidos y validados se realizaron los procesos de conversión y adecuación de
formatos (XML), para que los medios de comunicación y partidos políticos pudieran acceder a
servidores dedicados para esta función y/o recibirlos por correo electrónico si así lo deseaban.
Generación de archivos para dispositivos móviles: Se puso a disposición del público un
aplicativo para dispositivo móvil, o tabletas, a través del cual los ciudadanos pudieron acceder a
los resultados preliminares en tiempo real. El ciudadano tuvo la posibilidad de descargar este
aplicativo desde el Internet o App-Store y el mismo estuvo disponible tanto para Smartphone
como para Tablet.
191
125
39
La Misión destaca nuevamente que, por primera vez, la publicación de resultados se hizo a nivel de
Junta Receptora de Votos, cambio que había sido recomendado por la OEA. A pesar de los avances
registrados, existen todavía oportunidades de mejora. La Misión constató que no se cargaron en la
página web las imágenes de las actas sino hasta después del último corte de la publicación de
resultados. Ello debido a que el TSE resolvió escanear el 100% de las actas una vez llegaron a la sede del
TSE.
Por otra parte, si bien en la página web de consulta de la ciudadanía se desplegaron los resultados por
cantón, no se publicó información agregada sobre el número de alcaldías obtenidas por cada partido a
nivel nacional. Estos datos, si se dieron a conocer en la sala de prensa del tribunal y a través de la app
móvil, tal como se observa en la siguiente imagen:
Fuente: Tribunal Supremo de Elecciones
En relación con los tiempos de procesamiento y publicación de resultados, la Misión observó que estos
procesos se ejecutaron con normalidad y sin retrasos. El TSE había previsto que la transmisión de
resultado iniciara a las 6:00 PM y se extendiera hasta las 12:00 PM del día siguiente. La Misión constató
que a las 23 de la noche de la elección ya se habían procesado los resultados del 91 % de las juntas,
como puede observarse en el siguiente gráfico.
Figura 3: Progreso en la transmisión de resultados.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la información recolectada.
19:15 20:00 20:25 20:55 20:55 21:10 21:25 21:40 21:55 22:1723:00
:00PM
% Actas procesadas 0.00 15.6% 30.5% 41.7% 53.3% 62.6% 70.7% 77.0% 82.2% 86.2% 91.0%
0.00 15.6%
30.5% 41.7%
53.3% 62.6%
70.7% 77.0% 82.2% 86.2% 91.0%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Po
rcen
tage
de
Act
as
Rec
ibid
as
Proceso de Transmisión de Resultados
40
V. Recomendaciones
-La Misión constató que no se cargaron en la página web las imágenes de los Certificados de Votos, sino
hasta después del último corte de la publicación de resultados. Se recomienda instalar puntos de
captura y transmisión de imágenes de Certificados de Votos para que éstas sean publicadas de forma
simultánea a los resultados transcritos por los digitadores.
- La Misión constató que en la página web del tribunal no se publicó información agregada sobre el
número de alcaldías obtenidas por cada partido a nivel nacional. La Misión recomienda incorporar estos
datos al portal del TSE para facilitar su acceso tanto a la ciudadanía como a la prensa.
- Si bien el TSE ha logrado consolidar una plataforma tecnológica robusta para la transmisión de
resultados preliminares, todavía existen oportunidades de mejora. Con el objeto de continuar
foraleciendo la seguridad del sistema, se sugiere aplicar algoritmos de suma de verificación (Hash en
inglés) a los archivos digitales para garantizar un mayor nivel de protección de posibles amenazas
cibernéticas.
41
C) FINANCIAMIENTO POLÍTICO ELECTORAL
I. Introducción
En Costa Rica existe un modelo mixto de financiamiento en el que se combinan recursos de origen
público y privado. Este sistema entró en vigencia en 2009 a partir de la sanción del nuevo Código
Electoral, el cual introdujo importantes reformas: (i) Implementación del financiamiento público por vía
de reembolso (postelectoral) y- de manera excepcional en las elecciones nacionales- por vía de anticipo
(preelectoral), (ii) Traslado de los controles y procesos de fiscalización de la Contraloría General al
Tribunal Supremo de Elecciones - TSE, (iii) Procesos permanentes de rendición de cuentas de las
organizaciones políticas, y (iv) un régimen sancionatorio a quienes no lo respeten.
La normativa vigente otorga al Tribunal Supremo Electoral robustas herramientas para cumplir con sus
responsabilidades de fiscalización. Además, en los últimos años, el TSE ha capacitado a los partidos para
la presentación de sus informes financieros y ha adoptado medidas de estandarización contable que
facilitan los procesos de rendición de cuentas.
A pesar de los avances, el sistema de financiamiento costarricense todavía presenta oportunidades de
mejora, especialmente en materia de equidad. El hecho de que las contribuciones estatales se
entreguen en forma de reembolso y con posterioridad a los comicios lleva a que los partidos pequeños o
sin trayectoria electoral tengan dificultades para acceder a recursos con los cuales afrontar la campaña.
En el presente informe se analiza de manera integral el sistema de financiamiento costarricense y los
obstáculos que persisten para garantizar el equilibrio en las contiendas electorales.
II. Marco legal
Las normas que rigen el financiamiento político-electoral en estas elecciones están contenidas en:
1. La Constitución Política de la República de Costa Rica;
42
2. El Código Electoral Ley N° 876563
3. El Reglamento sobre el financiamiento de los partidos políticos y sus reformas.64
III. Sistema de Financiamiento
A) Equidad en el financiamiento
A.I. Financiamiento público
El artículo 96 de la Constitución de Costa Rica señala que el Estado debe contribuir a sufragar los gastos
de los partidos políticos. En 2016 se estableció65 que, para los procesos electorales de 2018 y 2020, los
partidos tendrían derecho a recibir una contribución estatal máxima equivalente a un cero coma once
por ciento (0,11%) del Producto Interno Bruto (PIB). De manera complementaria, el 31 de enero de
2017, el TSE expidió la Resolución No. N.° 0959-E10-, mediante la cual definió la distribución del aporte
estatal del siguiente modo:66
Cuadro 1: Aporte estatal Elección Nacional 2018 y Elección Municipal 2020
Elección Presidencial y legislativa 2018 ₡25.029.906.960,00
Elecciones Municipales 2020 ₡9.386.215.110,00
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos entregados por el TSE.
De acuerdo con la normativa vigente, la suma que le corresponde a cada organización se otorga con
posterioridad a las elecciones en forma de reembolso. Los gastos efectuados por los partidos durante las
campañas (desde la convocatoria y hasta los 45 días posteriores a los comicios) deben ser liquidados
ante el TSE dentro de los 45 días hábiles siguientes a la declaratoria de elección67. Una vez realizadas las
verificaciones correspondientes, el TSE desembolsa los fondos hasta agotar el saldo que le corresponde
a cada partido.
- Periodo gastos reembolsables:
63
Ibídem 64
Reglamento sobre el financiamiento de los partidos políticos, Óp. Cit. Decreto N.º 17-2009. Acuerdo tomado en sesión
ordinaria Nº 105-2009, de 15 de octubre de 2009. 65
Mediante Ley N° 9407 66
Un 0,03% del PIB para financiar los comicios municipales, y el 0,08% restante corresponde para las elecciones presidenciales y legislativas de 2018 67
Código electoral. Artículo 102.
43
- Término para presentar liquidación de gastos reembolsables68
Para calcular cuánto dinero debe asignarse a cada organización, se determina, en primer lugar, el costo
individual del voto. Para ello se divide el monto total de la contribución estatal para los comicios por el
número de votos válidos obtenidos por todos los partidos políticos con derecho a contribución, es decir,
aquellos que superen el 4% de los votos en el respectivo cantón. Tras obtener el costo individual del
voto, se multiplica este valor por la cantidad total de votos que cada partido recibió para determinar los
fondos que deben asignársele.
A diferencia de lo que ocurre en los procesos electorales nacionales, en las elecciones municipales no
existe la figura del anticipo del aporte estatal. Ello obliga a las agrupaciones a tener que recurrir casi de
manera exclusiva a créditos en la banca, con la esperanza de cumplir los requisitos de la ley69 para- por
vía de la liquidación de gastos- recibir el reembolso y pagar la deuda. De acuerdo con la información
recibida por la Misión, la mayor parte de las organizaciones enfrentan problemas para acceder a estos
créditos, ya que- al momento de evaluar su capacidad de repago- los bancos toman en consideración las
proyecciones electorales, y exigen además garantías patrimoniales con las cuales, en muchas ocasiones,
los partidos no cuentan.
68
Es un estimado de tiempo hecho por el Especialista. 69
Artículo 99. Código electoral.
2 de octubre de 2019
Convocatoria 2 de febrero de 2020
Día de las votaciones 18 de marzo de 2020
45 días calendario/naturales posteriores a las votaciones
2 de ferbero de 2020
Día de las votaciones
2 de abril de 2020
Debe terminar el escrutinio de las diferentes autoridades municipales
9 de junio de 2020
45 días hábiles siguientes a la declaratoria de elección de todas las autoridades municipales
44
El contrato de fideicomiso70 es la principal alternativa a la que pueden acudir los partidos para acceder a
créditos en entidades financieras. En el presente proceso se observa que de los 86 partidos participantes
solo 3, por diferentes razones, acudieron a esta figura:
Cuadro 2: Partidos que accedieron a un fideicomiso en las Elecciones Municipales 2020
Fuente: Tribunal Supremo Electoral
Las problemáticas propias del financiamiento por reembolso han sido señaladas reiteradas veces por las
Misiones de la OEA. Este esquema no sólo implica que los partidos más pequeños y de menor
trayectoria enfrenten problemas para acceder a recursos con los cuales afrontar la campaña, sino que
además- en el caso en que un partido político obtenga una gran cantidad de votos sin haber gastado
dinero en el periodo preelectoral- no recibe contribución estatal, ya que ésta se otorga únicamente
contra los gastos efectuados. Como se señaló en el informe de la MOE 2018, la figura del reembolso está
establecida en la Constitución Política del país, por lo que cualquier modificación al método de
distribución de la contribución estatal requeriría una reforma constitucional.
En cuanto a la forma en que se distribuyen los recursos al interior de los partidos, la legislación vigente
no fija ningún tipo de criterio. Ello implica que cada partido determina cómo se asignan los fondos entre
las distintas candidaturas. En distintas entrevistas con candidatas y mujeres representantes de partidos,
éstas alertaron sobre la necesidad de que existan mecanismos de financiamiento etiquetado que les
asegure recursos con los cuales afrontar sus campañas. Las entrevistadas coincidieron en que los
partidos suelen priorizar a los candidatos hombres, entendiendo que éstos presentan mayores
oportunidades de vencer.
A.II Financiamiento privado
El Código Electoral habilita a los partidos políticos para obtener financiamiento privado, entendiendo
por éste “…toda colaboración que una persona realice en forma directa a favor de un partido político, en
dinero en efectivo, valores financieros o en bienes inscribibles.”71 En cuanto a las limitaciones, el artículo
152 del Código prohíbe que se realicen contribuciones directamente a los candidatos/as, estableciendo
que todas las donaciones deben canalizarse a través de las tesorerías de los partidos. Asimismo, el
artículo 128 prohíbe las contribuciones provenientes de personas extranjeras o jurídicas. Ello significa
que las empresas no pueden participar del financiamiento de las campañas.
70
El fideicomiso, es una línea de crédito a la que acceden los partidos, la cual depende de la proyección de “deuda política” que tengan. Aunque estos créditos deben ser aprobados por el TSE, es el banco el que gira los recursos. 71
Artículo 120. Código Electoral, Óp. Cit.
FIDEICOMITENTE FIDUCIARIO FIDEICOMISARIO MONTO DEL
FIDEICOMISO
OFICIO DE AVAL
DFPP
PLN COFIN S.A. BANCO BCT 2 400 000 000₡ DFPP-898-2019
PRN COFIN S.A. BANCO PROMERICA 800 000 000₡ DFPP-1086-2019
PUSC COFIN S.A. BANCO BCT 1 300 000 000₡ DFPP-897-2019
45
Conforme a la información obtenida del Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos del
Tribunal Supremo de Elecciones, el comportamiento de los aportes privados en elecciones municipales
es el siguiente:
Cuadro 3: Total donaciones privadas en elecciones municipales.
2010 2016 202072
Efectivo ₡319.958.324,20 ₡417.017.821,79 ₡142.900.548,16
Especie ₡0,00 ₡183.044.319,81 ₡31.227.646,70
Total: ₡319.960.334,20 ₡600.062.141,60 ₡174.128.194,86
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos provistos por el TSE.
Si se analiza la totalidad del ciclo 2018-2020 para tomar en cuenta las donaciones por fuera del período
electoral, el detalle de contribuciones reportadas por partido es el siguiente:
72
Corresponde al monto de las donaciones que han sido digitadas en la base de datos que mantiene el DFPP al 5 de febrero de 2020.
46
Fuente: Tribunal Supremo de Elecciones
La normativa electoral no establece límites al financiamiento privado ni a las contribuciones que un
mismo donante puede realizar. Tratándose de aportes en efectivo, según la información entregada por
el TSE, las mayores contribuciones hechas por personas particulares en los procesos de 2010, 2016 y
2020 son las siguientes:
Cuadro 4: Mayores aportes individuales en elecciones municipales
2010 2016 2020
Mayor aporte individual ₡8.837.500,00 ₡15.780.000,00 ₡5.750.000,00
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos provistos por el TSE.
A.III Límites al gasto de campañas
EFECTIVO TOTAL EFECTIVO ESPECIE TOTAL ESPECIE TOTAL GENERAL
PARTIDO POLÍTICO ELECTORAL NO ELECTORAL ELECTORAL NO ELECTORALACCION CIUDADANA 13.493.714,90 91.579.283,03 105.072.997,93 2.254.425,21 1.808.904,99 4.063.330,20 109.136.328,13
ACTUEMOS YA 2.637.775,00 690.000,00 3.327.775,00 3.327.775,00
ALIANZA DEMOCRATA CRISTIANA 12.818.480,00 1.824.000,00 14.642.480,00 280.000,00 96.937,00 376.937,00 15.019.417,00
ALIANZA POR SAN JOSE 1.147.450,00 2.804.287,00 3.951.737,00 3.261.800,00 3.261.800,00 7.213.537,00
AUTENTICO LIMONENSE 10.001,00 10.001,00 95.000,00 95.000,00 105.001,00
AUTENTICO SIQUIRREÑO 6.000,00 6.000,00 6.000,00
AVANCE MONTES DE OCA 740.000,00 333.120,00 1.073.120,00 388.000,00 20.000,00 408.000,00 1.481.120,00
BARVA UNIDA 581.000,00 20.000,00 601.000,00 650.000,00 650.000,00 1.251.000,00
CANTONAL DE CARRILLO 1.770.000,00 1.770.000,00 1.770.000,00
CURRIDABAT SIGLO XXI 1.240.933,00 6.002.388,00 7.243.321,00 500.000,00 500.000,00 7.743.321,00
DE LOS TRABAJADORES 5.669.491,43 5.669.491,43 5.669.491,43
DEL SOL 115.000,00 115.000,00 115.000,00
DESARROLLO TALAMANQUEÑO 856.000,00 856.000,00 856.000,00
FRENTE AMPLIO 10.367.621,00 47.424.028,73 57.791.649,73 40.000,00 40.000,00 57.831.649,73
INTEGRACION NACIONAL 13.143.350,00 100.000,00 13.243.350,00 17.741.788,67 17.741.788,67 30.985.138,67
JUSTICIA SOCIAL COSTARRICENSE 145.000,00 145.000,00 145.000,00
LIBERACION NACIONAL 19.942.330,00 58.628.509,00 78.570.839,00 9.655.524,14 3.689.603,00 13.345.127,14 91.915.966,14
LIBERAL PROGRESISTA 255.000,00 2.150.601,00 2.405.601,00 2.405.601,00
MOVIMIENTO AVANCE SANTO DOMINGO 6.520.000,00 6.520.000,00 6.520.000,00
NUESTRO PUEBLO 1.616.000,00 1.616.000,00 1.349.347,72 1.349.347,72 2.965.347,72
NUEVA GENERACION 5.655.077,00 2.481.000,00 8.136.077,00 8.136.077,00
NUEVA REPUBLICA 5.396.849,00 5.396.849,00 5.396.849,00
PALMARES PRIMERO 6.420.000,00 6.420.000,00 6.420.000,00
PROGRESER 8.120.371,90 1.110.000,00 9.230.371,90 9.230.371,90
PURISCAL EN MARCHA 5.000,00 5.000,00 5.000,00
RENOVACION COSTARRICENSE 765.500,00 765.500,00 765.500,00
RENOVEMOS ALAJUELA 533.000,00 2.081.000,00 2.614.000,00 2.614.000,00
REPUBLICANO SOCIAL CRISTIANO 1.557.970,00 1.557.970,00 1.557.970,00
RESCATE CANTONAL LA UNION 170.000,00 496.000,00 666.000,00 666.000,00
RESTAURACION NACIONAL 5.411.048,45 27.642.488,00 33.053.536,45 302.000,00 49.200.016,71 49.502.016,71 82.555.553,16
SENTIR HEREDIA 783.820,00 783.820,00 783.820,00
SOMOS MORAVIA 4.465.980,00 4.465.980,00 177.800,00 177.800,00 4.643.780,00
SOMOS SARCHI 870.000,00 870.000,00 870.000,00
TERRA ESCAZU 16.008.739,35 486.465,00 16.495.204,35 16.495.204,35
TURRIALBA PRIMERO 668.000,00 668.000,00 668.000,00
UNIDAD SOCIAL CRISTIANA 1.750.805,00 1.585.000,00 3.335.805,00 10.934.498,63 28.330.662,58 39.265.161,21 42.600.966,21
UNIDOS PARA EL DESARROLLO 881.202,56 881.202,56 551.251,00 551.251,00 1.432.453,56
UNION GUARQUEÑO 660.000,00 660.000,00 660.000,00
VAMOS 214.911,00 214.911,00 214.911,00
TOTAL GENERAL 142.900.548,16 249.332.050,76 392.232.598,92 31.227.646,70 108.718.904,38 139.946.551,08 532.179.150,00
Nota: El periodo electoral comprende désde el día de la convocatoria a elecciones hasta 45 días después de celebrada la elección.
-Monto Expresado en Colones-
TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES
DEPARTAMENTO DE FINANCIAMIENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS
RESUMEN DE LAS CONTRIBUCIONES DEL CICLO ELECTORAL MUNICIPAL 2018-2020
PERIODO COMPRENDIDO ENTRE EL 22 DE MARZO DE 2018 Y EL 31 DE DICIEMBRE DE 2019
REPORTE GENERADO EL 05 DE FEBRERO DE 2020
47
La normativa electoral no establece límites o topes a los gastos de las campañas. Distintos actores con
los que se reunió la Misión identificaron como uno de los principales disparadores del gasto
corresponde a los costos de comunicación -que incluyen los honorarios de las agencias de
comunicación, los costos de producción de las piezas audiovisuales y, fundamentalmente, la compra de
espacio publicitario en medios-. Al respecto, cabe reiterar la observación de misiones anteriores de la
OEA, respecto a la inexistencia de mecanismos de financiamiento público indirecto que garanticen a los
partidos un tiempo mínimo en radio y televisión.
Los costos de organización electoral también constituyen una fuente de gasto significativo. Los partidos
deben ofrecer incentivos a quienes se voluntarían para fungir como miembros de junta o representantes
de partidos el día de la elección, debiendo además facilitarles el transporte. A estos costos logísticos y
de organización se suma la carga financiera que deriva del pago de préstamos adquiridos por el partido
en procesos electorales anteriores.
B) Transparencia en el financiamiento
B.I) Rendición de cuentas
La legislación costarricense incluye una serie de disposiciones orientadas a garantizar la transparencia
del financiamiento de las campañas. En primer lugar, los fondos que los partidos reciben de fuentes
privadas deben obligatoriamente depositarse en una cuenta única que debe ser comunicada al TSE73.
Los bancos, por su parte, son responsables de garantizar que en esas cuentas corrientes no se realice
ningún depósito de forma anónima74.
Dentro del proceso de fiscalización de sus finanzas, los partidos políticos tienen, además, la obligación
de presentar al TSE la siguiente información:
1. Un reporte completo y detallado de las contribuciones, donaciones o aportes recibidos, indicando el
nombre y cédula del contribuyente, así como el monto donado. En caso de contribuciones en especie,
deberá reflejarse la tasación de dicha donación.
2. Un juego completo de estados financieros conforme a las NIC o NIIF, y los lineamientos establecidos
por el Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos.
3. Estados de todas las cuentas bancarias, con sus respectivos auxiliares.
4. La totalidad de los registros auxiliares que le dan soporte a la contabilidad.
5. Los libros contables legalizados debidamente actualizados.75
73
Artículo 122. Código electoral 74
Ibídem 75
PICADO León, Hugo y CHACON Badilla, Ronald. Financiamiento de los Partidos Políticos en Costa Rica. Editorial IFED-TSE. 2019.
48
En período no electoral esta información debe entregarse trimestralmente76. En período electoral, en
cambio, los partidos están obligados a remitir los correspondientes informes de manera mensual77.
La Misión observó que- en seguimiento de las recomendaciones formuladas por la OEA en pasados
comicios-, el Tribunal ha realizado importantes esfuerzos para garantizar que los partidos políticos
reporten correctamente su información financiera. Se constató que se han adoptado medidas de
estandarización contable78 para homogeneizar la presentación de información. Asimismo, el Tribunal ha
prestado soporte y capacitación permanente a los partidos, para que tanto la rendición de ingresos
como la liquidación de gastos se hagan de manera correcta, disminuyendo así las posibles
inconsistencias en las cuentas presentadas.
A pesar de los avances, se advierte que todavía persisten oportunidades de mejora, especialmente en
relación con el proceso de liquidación de gastos. Conforme los testimonios recogidos por la Misión, se
observó que, si bien el TSE dispuso de una herramienta en la página WEB para que los partidos pudieran
informar sus erogaciones y acceder al correspondiente reembolso, persiste la necesidad de presentar la
liquidación de gastos de forma física. Como en Costa Rica existe una cultura generalizada de factura
electrónica, muchas veces los partidos tienen los comprobantes de gastos únicamente en digital,
debiendo imprimirlos para conformar archivos y poder adjuntarlas al informe de liquidación de gastos.
Ello genera demoras innecesarias y un gasto de recursos mayor como resmas de papel, impresoras,
archivadores, entre otros.
B.II) Control
El Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos (DFPP) del TSE es el encargado de fiscalizar el
financiamiento, tanto público como privado, de los partidos políticos. Para cumplir con esta
responsabilidad, el DFPP revisa las “liquidaciones de gastos” presentadas por las agrupaciones
partidarias con derecho a la contribución estatal y efectúa el análisis de los informes financieros que
todos los partidos deben presentar periódicamente. A este departamento corresponde también
investigar las denuncias en materia de financiamiento.
La Misión destaca que el TSE cuenta con robustas herramientas para cumplir con sus responsabilidades
de fiscalización. A través de la Dirección General del Registro Electoral y de su Departamento de
Financiamiento de Partidos Políticos, el Tribunal tiene la capacidad y las competencias para investigar la
solvencia económica de quienes aportan a las campañas, pudiendo adelantar procedimientos para el
levantamiento del secreto bancario en los casos que amerita.
Por otra parte, el TSE está facultado para realizar auditorías sobre la gestión financiero-contable de los
partidos políticos, con el objetivo de verificar si su accionar se encuentra en apego a las normas que
76
Artículo 88. Reglamento sobre el financiamiento de los partidos políticos. Óp. Cit. 77
Ibídem 78
En concreto, se han implementado procedimientos conforme a las NIC y NIIF. Las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF), también conocidas por sus siglas en inglés como IFRS (International Financial Reporting Standards), son estándares técnicos contables adoptadas por el International Accounting Standards Board – IASB. Constituyen los Estándares Internacionales o normas internacionales en el desarrollo de la actividad contable y establece los requisitos de reconocimiento, medición, presentación e información a revelar sobre las transacciones y hechos económicos.
49
regulan el financiamiento. Estos ejercicios contribuyen, además, a evaluar la eficacia del sistema de
control interno de cada organización partidaria, en aras de identificar aspectos susceptibles de mejora y
de realizar las acciones correctivas pertinentes.79
Con el fin de no entorpecer la acción partidaria, durante el período electoral, las labores de auditoría se
circunscriben a labores de asesoría y acompañamiento a los partidos políticos. El cuadro que se presenta
a continuación, resume las actividades que se realizan en este período.
Cuadro 5: Actividades de auditoría realizadas en período electoral
Fuente: TSE
B.III) Régimen sancionatorio
El título VI del Código Electoral define las conductas que constituyen ilícitos electorales y las
correspondientes penalidades. En materia de financiamiento, la mayor parte de la responsabilidad legal
recae sobre el tesorero del partido o quien esté a cargo de las finanzas de la campana. Se observa,
asimismo, que en la mayoría de los casos las sanciones no son de tipo pecuniarias sino de carácter
penal.
El artículo 275 del Código establece una pena de dos meses a un año de prisión para el tesorero del
comité ejecutivo de partido que omita llevar un registro de actividades de recaudación de fondos. Por
otra parte, el artículo 276 prevé una pena de entre dos a cuatro años de cárcel para el tesorero que
reciba, directa o indirectamente, contribuciones de fuentes vedadas por la legislación.
En cuanto a las sanciones pecuniarias, el referido Código80 prevé una multa de dos a diez salarios
bases81 (aproximadamente USD$1.600 y USD$8.000) en los casos en que el partido reciba
79
En el sitio web del TSE se pueden encontrar ejemplos de informes de auditoría emitidos por el DFPP (ver enlace: https://www.tse.go.cr/auditorias.htm) 80
Artículo 287. Código Electoral. 81
Salario Base para el año 2020 corresponde a ₡450.200,00, y USD$1 equivale a ₡563
50
contribuciones por fuera de la cuenta única autorizada por el TSE. Asimismo, en el caso de
contribuciones irregulares, el partido es multado por el doble del monto recibido82.
IV. Recomendaciones
- El hecho de que las contribuciones estatales se entreguen en forma de reembolso y con posterioridad
a los comicios genera inequidad en la contienda. Se reitera la recomendación hecha por anteriores
misiones de la OEA sobre la necesidad de establecer una forma de financiamiento público preelectoral
que asegure que los partidos cuenten con fondos para iniciar su campaña, reduciendo la dependencia
del financiamiento privado.
-Distintos actores manifestaron a la Misión que uno de los principales disparadores de gasto de
campaña es la compra de espacio publicitario. Se sugiere Implementar una franja de propaganda
electoral gratuita, que garantice a todos los partidos un espacio para la presentación de sus propuestas.
Esta medida, recomendada por anteriores misiones de la OEA, no sólo fortalecerá la equidad de la
competencia electoral, sino que contribuirá a mejorar el estado financiero de los partidos políticos, dado
que la publicidad constituye uno de los principales rubros de gasto de las campañas.
- La liquidación de gastos para acceder a reembolso no se realiza de manera digital, sino que requiere la
presentación de documentos soporte en físico. Se recomienda implementar una herramienta
tecnológica que facilite la presentación de informes de ingresos y egresos, aprovechando el uso
extendido de la factura electrónica que existe en Costa Rica.
-La legislación vigente no contempla límites a los gastos de campaña ni a las contribuciones. Se sugiere
fijar límites individuales a los aportes que pueden realizar las personas naturales o físicas, así como a los
gastos de los partidos. Estos topes deben ser definidos a partir de estudios técnicos, teniendo como
línea base un índice de costos de las campañas electorales (ICCE) que contemple múltiples factores,
tales como propaganda política en medios, vallas publicitarias, propaganda impresa, gastos de campaña,
valores de referencia de precios, etc.
- Candidatas entrevistadas por la Misión coincidieron en que los partidos suelen priorizar a los
candidatos hombres al momento de distribuir los recursos provenientes del financiamiento público. Se
sugiere incorporar en la legislación mecanismos de financiamiento etiquetado que les asegure a las
candidatas recursos con los cuales afrontar sus campañas.
82
Artículo 288. Código Electoral.
51
D) Participación Política de las Mujeres
I. Introducción
Costa Rica cuenta con un marco normativo y una institucionalidad robustos, que han posibilitado
avances significativos en la participación política de las mujeres. A nivel nacional, la aplicación de la
paridad horizontal y vertical, combinada con los mecanismos de alternancia, han llevado a que en los
comicios nacionales de 2018, el porcentaje de mujeres electas a la Asamblea Nacional alcanzara el
45,61%, lo que supuso una marca histórica. Además de las disposiciones paritarias, otros factores que
han contribuido a este logro son: un sistema electoral de representación proporcional con listas
partidarias cerradas y bloqueadas; y una jurisdicción electoral comprometida con el avance de los
derechos políticos de las mujeres. Cabe destacar, en este sentido, los esfuerzos del Instituto Nacional de
las Mujeres (en adelante “INAMU”) y del Tribunal Supremo Electoral (en adelante “TSE”) en la adopción
de iniciativas, estudios, programas y actividades destinadas a avanzar los derechos de las mujeres a
incursionar en la vida política en Costa Rica.
Pese a estos logros, persisten ciertos obstáculos que impiden alcanzar un escenario de completa
equidad, especialmente en el ámbito municipal. Este informe aborda los distintos factores que impiden
que las mujeres participen en igualdad de condiciones de la contienda electoral, poniendo el foco en
tres elementos: i) la inexistencia de un mecanismos de paridad horizontal en los comicios municipales;
ii) la naturaleza sistémica de la violencia político-electoral contra las mujeres y iii) la falta de otras
condiciones facilitadoras para que las mujeres puedan incidir en la política y ser electas a puestos de
decisión real.
II. Sistema electoral
Para los efectos de la administración pública el territorio nacional se divide en provincias, éstas en
cantones y los cantones en distritos. En las elecciones municipales del 2 de febrero de 2020, se escogió -
por mayoría simple de votos- un acalde/alcaldesa, un vice alcalde/Alcaldesa primero/a, y un Vice
Alcalde/Alcaldesa segundo/a en cada uno de los 82 cantones83. Asimismo, se eligió a quienes integrarían
el cuerpo deliberativo de la municipalidad, es decir, a los regidores. Para estos comicios, se aplicó el
sistema de cociente y subcociente84.
Para cada uno de los distritos que componen los distintos cantones, se escogió, asimismo, un síndico,
aplicando el principio de mayoría simple. En cuanto a los concejales de cada distrito, estos fueron
electos bajo el sistema de cociente y subcociente85. El cuadro a continuación resume las
responsabilidades que la legislación asigna a cada uno de los funcionarios electos:
83
Los distritos de Penas blancas, Monteverde, Colorado, Cóbano, Lepanto, Paquera, tucurrique y Cervantes, presentan una arquitectura administrativa diferente. Allí, se escoge: un intendente/a (con las mismas funciones que el alcalde en su dsitrito), un viceintendente/a y conejales municipales de distrito (con los mismos deberes atribuciones que los regidores). 84
Artículo 134. Código Municipal. https://www.tse.go.cr/pdf/normativa/codigomunicipal.pdf 85
Ibidem.
52
Cuadro 1: Responsabilidades de los funcionarios electos a nivel cantonal
A NIVEL CANTONAL ALCALDÍA
Funcionario ejecutivo encargado de administrar la municipalidad
Es el jefe de las dependencias municipales
Vigila la organización, el funcionamiento, la coordinación, el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general
1era VICEALCALDÍA
Realiza las funciones administrativas y operativas que el alcalde titular le asigne
Sustituye al alcalde municipal en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas
responsabilidades y competencias de éste durante el plazo de la sustitución
2da VICEALCALDÍA
Sustituye al alcalde cuando no lo pueda hacer el vicealcalde primero con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución
REGIDORES
Integran el cuerpo deliberativo de la municipalidad
Discuten y estudian los asuntos de interés del cantón y votan por soluciones
Definen las prioridades del cantón y cómo se distribuirá el presupuesto, entre otras funciones
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la legislación electoral
Cuadro 2: Responsabilidades de los funcionarios electos a nivel distrital
A NIVEL DISTRITAL
SINDICATURA
Es la persona que representa cada distrito ante la municipalidad. Forma parte del Concejo de Distrito
CONCEJALES DE DISTRITO
Colaboran con la municipalidad para proponer, recomendar e informar al Concejo Municipal de los asuntos de interés de su distrito
Proponen al Concejo Municipal la forma de utilizar otros recursos
Fomentan la participación activa, consciente y democrática de los vecinos en las decisiones de sus distritos
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la legislación electoral
III. Marco normativo
Convenciones y tratados internacionales
53
Costa Rica ha adoptado un grupo importante de instrumentos universales e interamericanos que
consagran el derecho de las mujeres a participar en la gestión pública y política de sus países libre de
toda forma de discriminación y violencia. Estos instrumentos protegen, a su vez, los derechos de las
mujeres a la vida, la dignidad, el acceso a la justicia, la libertad de expresión y asociación y el acceso a la
información, entre otros. A continuación, se incluye una lista de los principales tratados en la materia
ratificados por Costa Rica:
-Convención Americana sobre Derechos Humanos (“Pacto de San José”)
-Convención Interamericana contra el Racismo, la Discriminación Racial y Formas Conexas de
Intolerancia
-Convención Interamericana Contra Toda Forma de Discriminación e Intolerancia
-Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer
(“Convención de Belem do Pará")
-Convención Interamericana sobre Concesión de los Derechos Civiles a la Mujer
-Convención Interamericana sobre Concesión de los Derechos Políticos a la Mujer
-Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores
-Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer
-Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
-Declaración Universal de Derechos Humanos
-Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
-Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
-Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos humanos en materia de derechos
económicos, sociales y culturales (“Protocolo de San Salvador”)
Legislación nacional
Los principios de igualdad y no discriminación contra las mujeres consagrados en el plano internacional
han sido recogidos por la normativa interna de Costa Rica. La Constitución Política de 1949 en su artículo
95.8, dispone que la designación de autoridades y candidaturas de los partidos políticos debe ser
realizada en sintonía con los principios democráticos y libre de todo tipo de discriminación en base a
género86.
A nivel nacional, Costa Rica cuenta con una legislación electoral de avanzada, que ha permitido un
aumento notable en la participación política de las mujeres. El artículo 2 del Código Electoral,
86
Vease artículo 95.8, Constitución Política de Costa Rica, disponible en: https://www.tse.go.cr/pdf/normativa/constitucion.pdf
54
sancionado en 2009, establece que todas las nóminas de candidaturas deben estar integradas en un
50% por hombres y en un 50% por mujeres87, colocados de manera alternada. Por otra parte, en 2016,
el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) emitió una resolución mediante la cual definió que, para las
elecciones legislativas nacionales, el principio de paridad consagrado en el Código debía extenderse al
encabezamiento de las nóminas (paridad horizontal) en al menos tres de las siete listas que presenta un
partido.
Estos importantes avances en el marco normativo han encontrado, sin embargo, mayores obstáculos en
su implmentación en el plano local. Mediante resolución 1724-18-201912 de febrero del 2019, el TSE
resolvió postergar hasta los comicios de 2024 la aplicación de la paridad en los encabezamientos para
los puestos plurinominales de nivel municipal: regidurías, concejalías de distrito y concejalías
municipales de distrito. Por otra parte, en esta misma resolución, el Tribunal estableció que la paridad
horizontal no es aplicable a la elección de alcaldes.
IV. Programas y políticas en pro de la igualdad
Costa Rica cuenta con instituciones robustas que, a lo largo de los años, han demostrado su compromiso
para lograr una mayor igualdad entre hombres y mujeres. El TSE ha sido pionero en la materia y, a
través de su unidad de género ha implementado distintas políticas por la igualdad, la equidad de género
y la no discriminación por orientación sexual e identidad de género88. De cara a los comicios de 2020, el
Tribunal se ha dedicado también a la capacitación de candidatas. A través del programa “Mujeres en
Ruta”, ha formado a líderes políticas en temas como la institucionalidad democrática, la comunicación
política, generalidades de las elecciones municipales y mecanismos de acceso a la justicia electoral.
El TSE, con la colaboración del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU), y la Red Costarricense de Mujeres Municipalitas (Recomm), organizó asimismo distintos encuentros para promover la elección de mujeres a cargos públicos en las elecciones municipales del 202089. Distintas candidatas entrevistadas por la Misión manifestaron que estos espacios han sido fundamentales para establecer contactos y alianzas entre ellas.
Asimismo, el PNUD y el INAMU han impulsado la campaña “La Igualdad Abre Caminos” para promover que más mujeres costarricenses lleguen a puestos de alcaldesas. Esta iniciativa procuró promover la paridad, visibilizar los beneficios de la participación política de las mujeres, y generar mayor consciencia sobre el problema de la violencia política. Tanto INAMU como el Foro Político de Mujeres y la Recomm manifestaron a la Misión la importancia de contar con mayores fondos para potenciar los programas de capacitación tanto de candidatas como de líderes comunitarias.
87
Si el número de candidaturas es impar, la diferencia entre el total de hombres y mujeres no podrá ser superior a 1 88
Véase, TSE, Política Institucional para la Igualdad y Equidad de Género (2008), https://tse.go.cr/pdf/normativa/igualdadyequidaddegenero.pdf; TSE, Política de No Discriminación por Orientación Sexual e Identidad de Género (2016); https://www.tse.go.cr/pdf/normativa/politicadenodiscriminacion.pdf
89 PNUD Costa Rica, Candidatas en inédito encuentro sobre la violencia contras las mujeres en la política, en las redes y
herramientas para un liderazgo transformador, 3 de diciembre de 2019, disponible en: https://www.cr.undp.org/content/costarica/es/home/presscenter/pressreleases/2019/candidatas-en-inedito-encuentro-sobre-la-violencia-contras-las-m.html
55
A pesar de los esfuerzos de las instituciones costarricenses, es evidente que persisten ciertos obstáculos que condicionan la participación política de las mujeres. Entre los factores que deben ser tenidos en cuenta cabe señalar: un marco normativo que, a nivel local, no ha sido efectivo para promover el acceso de las mujeres a los puestos de elección en posiciones ejecutivas, una marcada resistencia de los partidos para promover nuevos liderazgos femeninos, falta de oportunidades de financiamiento y el fenómeno de la violencia política por razones de género. Todos estos factores serán abordados en el presente informe.
V. La Participación de Hombres y Mujeres en las Elecciones Observadas
Participación como votantes
El ejercicio al derecho al voto de las mujeres fue reconocido en Costa Rica en la Constitución del 1949.
Desde entonces, progresivamente ha aumentado el porcentaje de mujeres inscritas en el registro
electoral y su participación el día de los comicios. De acuerdo con los datos provistos por el TSE, de los
3.398.338 electores inscritos para los comicios municipales, 1.707.763 fueron mujeres (50,2%). El cuadro
a continuación presenta la composición de género del padrón por cada provincia.
Cuadro 3: Padrón electoral desagregado por provincia y por género
Provincia Total Hombres Mujeres
San José 1.139.884 554.974 584.937
Alajuela 657.175 331.017 326.158
Cartago 399.475 198.274 201.201
Heredia 344.748 169.424 175.322
Guanacaste 250.585 126.246 124.339
Puntarenas 322.594 164.936 157.658
Limón 283.879 145.731 138.148
Total 3.398.338 1.690.575 1.707.763
Fuente: Elaboración propia con información del TSE. (Actualización: 2 de noviembre 201990
)
Participación como candidatas
El artículo 2 del Código Electoral establece que las delegaciones, las nóminas, y los demás órganos pares
deben estar integrados por un 50% de mujeres y un 50% de hombres, colocados de forma alternada
90
El padrón final sufrió modificaciones debido a las depuraciones de último momento que se realizaron para quitar a quienes hubieran fallecido luego de la fecha de cierre.
56
(paridad vertical y alternancia). En los casos de listas para órganos impares, la diferencia entre el total de
hombres y mujeres no puede ser superior a 191.
Con el fin de analizar el alcance de la aplicación del principio de paridad en las elecciones municipales, el
27 de febrero de 2019, el Tribunal Supremo de Elecciones emitió la resolución 1724-18-201992.El
objetivo último del Tribunal era determinar si la paridad debía extenderse a los encabezamientos de las
listas y, de ser así, a qué cargos correspondía aplicarla.
Para el caso de los puestos plurinominales (regidurías, concejalías de distrito y concejalías municipales
de distrito) los magistrados entendieron que el sistema de paridad y alternancia, tal como se estaba
aplicando, no garantizaba eficientemente la participación de la mujer, debido a que, en la mayoría de los
casos, las organizaciones políticas insistían en colocar a los hombres a la cabeza de las listas.
Consecuentemente, el Tribunal estableció que los partidos no sólo debían integrar cada una de las
nóminas con un 50% de cada sexo, sino que también debían respetar esa proporción en los
encabezamientos de las listas pertenecientes a una misma circunscripción (paridad horizontal).
En el mismo fallo, sin embargo, el Tribunal Supremo de Elecciones determinó que la nueva disposición
no se aplicaría sino hasta las elecciones del 2024. Los magistrados entendieron que la implementación
de la paridad horizontal exigía a los partidos reajustar sus mecanismos internos de selección de
candidaturas, y que esa reingeniería no podía realizarse en el tiempo que restaba para los comicios de
2020.
En cuanto a los cargos uninominales, la resolución del TSE estableció que no corresponde exigirles a los
partidos que postulen, en las alcaldías, sindicaturas e intendencias, igual número de hombres que de
mujeres. El voto de la mayoría afirma que, en este caso, la aplicación de la paridad horizontal restringiría
los derechos políticos de la mitad del electorado en cada circunscripción: al ser uno el cargo por el que
se compite, si el partido resuelve que en ese distrito corresponde presentar a una mujer, los militantes
hombres quedarían excluidos, y viceversa.
Los magistrados que suscribieron la resolución entendieron, asimismo, que la aplicación de la paridad
horizontal a los cargos uninominales afectaría el derecho de reelección, definido por la Sala
Constitucional como un derecho fundamental. De acuerdo con la mayoría: “Si se aplicara la paridad
horizontal en puestos uninominales y en una circunscripción le correspondiera -a una agrupación-
designar como candidata una persona del sexo opuesto al de quien ejerce actualmente el cargo en
representación de esa tendencia política, se generaría una imposibilidad para que ese gobernante
optara nuevamente por postularse, escenario en el que habría una afectación directa al derecho de
participación y un vaciamiento absoluto de la prerrogativa de relección”.
Cabe resaltar que la resolución del TSE presentó un voto en minoría, el de la Vice-Presidenta Eugenia
María Zamora Chavarria, para quien sí era posible exigir a las agrupaciones políticas encabezamientos
paritarios en las papeletas que presenten para competir por Alcaldías, Sindicaturas e Intendencias93. La
91
Código Electoral 2009, artículo 2, https://www.tse.go.cr/pdf/normativa/codigoelectoral.pdf 92
Resolución del TSE, 1724-18-2019, 27 de febrero de 2019, https://www.tse.go.cr/juris/electorales/1724-E8-2019.html?zoom_highlight=1724%2DE8%2D2019 93
Resolución del TSE, 1724-18-2019, secciones III y IV.
57
magistrada argumentó que el derecho a la reelección no riñe per se con la paridad horizontal en cargos
uninominales, y que corresponde a los partidos definir los mecanismos que permitan armonizar ambos
principios.
La Vice-Presidenta del Tribunal consideró, además, que la aplicación de la paridad horizontal, lejos de
impedir a la población ejercer su derecho a la participación política, lo que buscaba era remover los
obstáculos que, de manera comprobada, impiden a las mujeres acceder a los cargos de elección
popular. La magistrada concluyó señalando que, en atención a las obligaciones contraídas
internacionalmente, el Estado costaricense debe proscribir aquellas conductas o normas, que, sin tener
la intención, terminan discriminando en su resultado, como es el caso de un esquema de candidaturas
que no potencia la participación igualitaria de los sexos.
La Misión observó que la resolución del TSE y la decisión de no aplicar la paridad horizontal a los puestos
uninominales generó fuertes controversias. El 19 de marzo del 2019, diputadas del Partido de Acción
Ciudadana (PAC) presentaron, con el Instituto Nacional de Mujeres como coadyuvante, una acción94
solicitando que se declarara la inconstitucional parcial de la resolución 1724-18-2019.95 En el mismo
sentido, la Procuraduría General de la República (PGR) ha manifestado públicamente que considera la
decisión del tribunal inconstitucional96. A la fecha de los comicios, los recursos presentados frente a la
Sala Constitucional se encontraban pendientes de resolución.
La Misión observa con preocupación los efectos que ha tenido la no aplicación de la paridad horizontal a
los cargos uninominales. De acuerdo con cifras aportadas por el tribunal y el Instituto Nacional de las
Mujeres (INAMU), en estos comicios se inscribieron 692 candidatos/as a las alcaldías: 533 fueron
hombres (77%) y tan sólo 159 (23%) fueron mujeres. En 11 cantones, todos los candidatos inscritos
fueron hombres.
El cuadro a continuación presenta la información desagregada sobre las candidaturas inscritas a todos
los cargos en juego. Se observa que, si bien el marco normativo vigente ha permitido que las mujeres
accedan a competir por cargos plurinominales, los puestos más influyentes a nivel local, como lo son las
alcaldías, persisten como un espacio reservado prioritariamente para los hombres.
Cuadro 4: Distribución de candidatura por sexo en las Elecciones Municipales de 2020
94
Acción de Inconstitucionalidad ante la Sala Constitucional, Diputada Nielsen Pérez y otras diputadas, sobre la Resolución del TSE, 1724-18-2019, Recibida el 29 de marzo del 2019. 95
La Misión recibió información de que, posteriormente, se interpusieron otras dos acciones de inconstitucionalidad contra la resolución del TSE, una por parte del grupo de mujeres parlamentarias y otra por parte de la licenciada Haydeé Hernández. 96
El Mundo, Costa Rica, PGR da la razón a las diputadas del PAC sobre paridad horizontal en elecciones municipales, 31 de octubre de 2019, https://www.elmundo.cr/municipales/pgr-da-la-razon-a-diputadas-del-pac-sobre-paridad-horizontal-en-elecciones-municipales/
58
Los resultados de las elecciones municipales del 2 de febrero de 2020 constituyen un retroceso respecto de los avances mostrados. En efecto, de acuerdo con los datos del escrutinio oficial, en el período 2020-2024 las mujeres ocuparán sólo 8 de las 82 alcaldías del país (9,7%). Se trata del porcentaje más bajo de mujeres electas al cargo desde los comicios de 2002.
Cuadro 5: Número de mujeres y hombres electos a la alcaldía en elecciones municipales 2002-2020
Hombres y Mujeres electos/as a la alcaldía por elección
2002 2006 2010 2016 2020
Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres
74 7 72 9 71 10 69 12 74 8
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos provistos por el TSE
Estos números reflejan con claridad que, tal como están siendo aplicadas, las normas vigentes no garantizan la incorporación de las mujeres a cargos públicos municipales en condiciones de igualdad.
Condiciones de la competencia
Junto con las deficiencias en la aplicación de la normativa paritaria, en Costa Rica persisten otros
factores que condicionan la participación política de las mujeres. En primer lugar, como se mencionó,
destaca la resistencia de los partidos a darle a las candidatas un lugar preponderante en las listas o la
posibilidad de competir por los cargos de mayor influencia. Académicas y activistas entrevistadas por la
Misión coincidieron en la necesidad de transformar la cultura interna de los partidos, para lo cual el
fortalecimiento de las unidades de género de las distintas organizaciones se percibe como esencial.
Otro de los factores que afecta la participación de las mujeres en condiciones de igualdad es la falta de
financiamiento para candidatas. En distintas entrevistas con mujeres de distintos partidos, éstas hicieron
hincapié en la necesidad de que existan mecanismos de financiamiento etiquetado que les asegure
recursos con los cuales afrontar sus campañas. Las entrevistadas coincidieron en que- al momento de
59
distribuir los recursos- los partidos suelen priorizar a los candidatos hombres, entendiendo que éstos
presentan mayores oportunidades de vencer.
La figura de la reelección indefinida es también otro factor que limita las posibilidades de las mujeres de
acceder a espacios de toma de decisión. Los alcaldes en funciones, la mayoría de ellos hombres, cuentan
con las ventajas de las que goza todo oficialismo: un mayor nivel de conocimiento en el electorado y
mayores recursos para afrontar la campana. Ello genera un desbalance frente a sus contendientes,
especialmente frente a las mujeres, quienes- como se mencionó- enfrentan mayores dificultades para
financiar sus campanas y darse a conocer.
Existen, por último, factores estructurales que deben ser abordados. En Costa Rica, como en otros
países de la región, persisten todavía los roles tradicionales de género, y los prejuicios negativos sobre
las mujeres que se constituyen en líderes sociales y políticas. Las mujeres también continúan llevando la
carga de cuidado en sus hogares, lo cual impide que realmente puedan dedicar las horas necesarias al
desempeño político sin un apoyo externo o consistente.
La Violencia Político-Electoral
En Costa Rica, como en otros países de la región, la violencia política por razones de género es una
problemática que persiste y que afecta en particular a aquellas mujeres que participan en política a nivel
municipal. Académicas, candidatas, representantes de organismos gubernamentales y organizaciones de
la sociedad civil con las que se entrevistó la Misión manifestaron su preocupación por las distintas
formas de discriminación y presión de las que han sido víctimas las mujeres políticas en el nivel local.
Las descalificaciones, las situaciones de acoso, los actos de violencia sexual, física y psicológica, las
trabas al ejercicio de sus funciones y la cobertura mediática sexista son algunas de las prácticas
señaladas por quienes se reunieron con la Misión. Los entrevistados y entrevistadas coincidieron,
además, en que el uso de las redes sociales para descalificar a las mujeres candidatas en una de las
formas de violencia más extendidas.
La Misión fue informada de la particular situación de las vice-alcaldesas y su exposición al problema de
la violencia político-electoral. Como consecuencia del modo en que se aplican las reglas de paridad
actualmente, las vice-alcaldesas trabajan casi siempre para alcaldes hombres, quienes- tal como
establece el código municipal97, son quienes definen las responsabilidades de su vices. Ello expone a
éstas a una definición arbitraria y sesgada de sus funciones. En muchos casos, las vice alcaldesas son
relegadas a tareas administrativas o a deberes como el traer café y ocuparse de las salas cunas del
municipio, siendo impedidas de participar en la toma de decisiones públicas.
La Misión constató, por otra parte, que no existe en el marco normativo costarricense una tipificación de la violencia política por razones de género y que no están previstos los recursos judiciales para su tratamiento. De acuerdo con la información recibida, el TSE ha admitido denuncias sobre esta materia a través de la figura del amparo electoral, pero las mismas no han sido clasificadas como violencia política en el plano electoral.
97
Artículo 14. Existirán dos vicealcaldes municipales: un(a) vicealcalde primero y un(a) vicealcalde segundo. El (la) vicealcalde primero realizará las funciones administrativas y operativas que el alcalde titular le asigne
60
VI. Recomendaciones
- La Misión constató que, tal como están siendo aplicadas, las normas vigentes no garantizan la
incorporación de las mujeres a cargos ejecutivos municipales en condiciones de igualdad. Se recomienda
revisar las disposiciones vigentes y adoptar nuevas medidas que permitan el acceso efectivo de las
mujeres a los puestos de toma de decisión, tanto en el plano nacional como en el municipal.
-La Misión observó los espacios de formación ofrecidos tanto el por el TSE como por INAMU y la
Recomm han sido muy valoradas por las participantes. La Misión recomienda fortalecer y ampliar los
programas de capacitación, como una plataforma para ofrecer a las mujeres interesadas las
herramientas necesarias para tener éxito en la arena política. Se sugiere, asimismo, fomentar la
construcción de redes de apoyos entre candidatas y lideresas.
- Candidatas entrevistadas por la Misión coincidieron en que los partidos suelen priorizar a los
candidatos hombres al momento de distribuir los recursos provenientes del financiamiento público. Se
sugiere incorporar en la legislación mecanismos de financiamiento etiquetado que les asegure a las
candidatas recursos con los cuales afrontar sus campañas.
- La Misión constató que no existe en el marco normativo costarricense una tipificación de la violencia
política por razones de género y que no están previstos los recursos judiciales para su tratamiento. En
este sentido, se sugiere avanzar en la elaboración de una ley sobre violencia político-electoral contra las
mujeres conforme a las obligaciones de derecho internacional asumidas por Costa Rica orientadas a la
prevención, investigación, sanción y reparación de todo tipo de violencia y discriminación contra las
mujeres. El proceso que lleve a la adopción de este proyecto de ley debe ser precedido por espacios
participativos e inclusivos de las víctimas y mujeres afectadas por incidentes de violencia político-
electoral.
-La Misión observó que actualmente no está claramente establecidos los canales a través de los cuales
denunciar actos de violencia político electoral. Se sugiere definir cuáles son los mecanismos a los cuales
pueden recurrir las víctimas y difundir, asimismo, información sobre su funcionamiento y uso entre
mujeres involucradas en la política local en Costa Rica. Asimismo, se alienta a las autoridades a ofrecer
programas de capacitación específica y sostenida a mujeres y hombres involucrados en la política local
sobre el carácter fundamental de la prevención y sanción de la violencia electoral.
61
E) Justicia Electoral
I. Introducción
Como varias veces se ha indicado a lo largo de este informe, el sistema electoral de Costa Rica está a
cargo del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), órgano constitucional que concentra las funciones
administrativas y jurisdiccionales en el plano electoral. Las atribuciones principales del TSE son las
siguientes:
a) En materia de administración electoral, la organización, dirección y control de todos los actos
relativos al sufragio;
b) En materia registral, la elaboración del padrón electoral y del listado de electores, así como la
expedición de la cédula de identidad;
c) En materia jurisdiccional, la aplicación del ordenamiento jurídico electoral, a partir de la resolución de
los distintos medios de impugnación contemplados en la legislación.
d) En materia formativa, la promoción de valores democráticos, a través del Instituto de Formación y
Estudios en Democracia.
En las distintas reuniones que los expertos sostuvieron durante el despliegue de la Misión, se observó
que el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) genera seguridad y confianza entre los partidos políticos, la
sociedad civil, y las instituciones del Estado. La Misión constató con satisfacción, asimismo, que
eltribunal ha avanzado en la implementación de recomendaciones formuladas por la OEA en comicios
anteriores, lo cual refleja su compromiso con el mejoramiento de los procesos electorales.
A pesar de los avances y de las fortalezas propias del sistema de justicia electoral costarricense, las
elecciones municipales de 2020 permitieron advertir que se avecinan diversos retos para el TSE. Este
informe aborda estos desafíos e incorpora una serie de recomendaciones que buscan contribuir a que el
tribunal pueda seguir afrontando sus labores de manera eficaz y confiable.
II. Marco jurídico
El marco jurídico electoral98 se conforma por los siguientes ordenamientos, citados en atención a su
jerarquía:
- Constitución Política
- Tratados y convenios vigentes, aprobados por la Asamblea Legislativa
- Código Electoral
98
Artículo 3 del Código Electoral
62
- Reglamentos, manuales y demás normativa emitida por el TSE para temas administrativos, laborales y
jurisdiccionales
- Estatutos de los partidos políticos
- Demás normas subordinadas a los reglamentos y ordenamientos partidistas
Además de los anteriores, para el caso de elecciones municipales, se integra al marco jurídico el Código
Municipal, siendo éste el ordenamiento que regula la integración de las autoridades de nivel local.
III. Sistema de impartición de justicia
El sistema de justicia electoral costarricense tiene por objeto garantizar la legalidad de los procesos
electorales. La ley otorga a las autoridades competentes las facultades para revisar todos los actos
electorales y sancionar las conductas que sean contrarias a la normativa.
Para fines analíticos, las responsabilidades en materia de justicia electoral pueden dividirse en dos:
A) Resolución de controversias electorales
El TSE resuelve de manera exclusiva y excluyente los recursos presentados contra actos del proceso
electoral. La legislación costarricense contempla siete medios de impugnación99, todos regulados por el
Código Electoral. De estos siete, el único que no es atendido en primera instancia por el propio TSE es el
recurso de impugnación de acuerdos de asambleas de partidos políticos, el cual se presenta ante los
órganos de la propia organización política y llega al tribunal únicamente por vía de amparo100.
B) Investigación de ilícitos electorales
La Dirección Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos del TSE es la dependencia que,
mediante procedimiento de queja, por denuncia o de oficio, investiga y sanciona las faltas electorales,
tales como publicación extemporánea de propaganda y encuestas, recibo de contribuciones irregulares,
difusión ilegal de propaganda y resultados de encuestas de opinión, prácticas indebidas de proselitismo
electoral, incumplimiento de deberes de los funcionarios públicos y tenencia indebida de
documentación electoral. Estas conductas se sancionan con multas económicas que van desde 2 hasta
20 salarios base, pudiendo ser recurridas ante el propio TSE.
Cabe señalar que, a diferencia de las faltas electorales, los delitos electorales, no son investigados por el
Tribunal Supremo Electoral sino por los tribunales penales. Los artículos 271 a 281 del Código Electoral
establecen un amplio catálogo de conductas calificadas como delitos, entre ellas: la suplantación de
identidad de un miembro de junta, el doble sufragio, la realización de donaciones políticas a través de
terceros evadiendo los correspondientes controles, entre otros. A estas acciones corresponde una pena
99
A estos hay que sumar otro medio de impugnación creado jurisprudencialmente por el propio TSE, en la sentencia 6290-E6-
2011, consistente en el recurso de reconsideración. 100
Existe otro medio de impugnación creado jurisprudencialmente por el propio TSE, en la sentencia 6290-E6-2011, consistente en el recurso de reconsideración.
63
de entre dos meses y seis años de prisión y, en el caso de que el infractor sea un funcionario, se lo
destituye y se lo inhabilita para ocupar cargos públicos por un periodo de dos a ocho años101.
IV. Características específicas de la justicia electoral
IV.a Tribunal independiente e imparcial
Integración
El TSE se conforma, ordinariamente, por tres magistraturas propietarias y seis suplentes, nombrados por
la Corte Suprema de Justicia102. Cuando se celebran elecciones nacionales y municipales la composición
del pleno se amplía a cinco magistraturas, con la integración de dos suplentes.
Conformación del Tribunal Supremo Electoral para las elecciones municipales 2020103
Los Magistrados Suplentes para estas elecciones fueron Fernando del Castillo Riggioni, Zetty María Bou
Valverde, Mary Anne Mannix Arnold y Hugo Picado León.
101
Artículo 283 del Código Electoral. 102
Por los votos de no menos de dos tercios del total de sus miembros. 103
En período ordinario, el Tribunal está compuesto únicamente por el Magistrado Presidente Luis Antonio Sobrado González, la Magistrada Eugenia María Zamora Chavarría y el Magistrado Max Alberto Esquivel Faerron, quienes ostentan el cargo de magistrados propietarios.
Luz de los Angeles
Retana Chinchilla
Luis Diego Brenes
Villalobos
Luis Antonio Sobrado González
Presidente
Max Alberto
Esquivel Faerron
Eugenia María Zamora Chavarría
Vicepresidenta
64
Del análisis del marco jurídico, se observa que los requisitos dispuestos para la integración del tribunal
se asientan sobre criterios de idoneidad y experiencia profesional. De acuerdo con la normativa vigente,
para ocupar el cargo de magistrado es necesario104:
- ser ciudadano costarricense por nacimiento,
- pertenecer al estado seglar,
- tener más de treinta y años,
- contar con título de abogacía y práctica profesional mínima de diez años, o cinco en el caso de
desempeñar función judicial.
Autonomía
El TSE, en su calidad de órgano constitucional, es independiente de los demás poderes, y ejecuta su
patrimonio con plena autonomía105. El tribunal formula cada año su propuesta de presupuesto, la cual
se incorpora al proyecto ordinario que el Presidente de República somete a la aprobación de la
Asamblea Legislativa.
La Constitución señala que el anteproyecto del TSE puede ser modificado por la Dirección de
Presupuesto Nacional, cuyo titular -nombrado por el ejecutivo–, puede hacer reducciones o supresiones
de las partidas106. El artículo 177 del texto constitucional, sin embargo, establece que los gastos
presupuestados por el Tribunal Supremo de Elecciones para dar efectividad al sufragio no pueden ser
objetados.
Garantías para el ejercicio de la jurisdicción
El nombramiento de las magistraturas del TSE dura seis años, con posibilidad de reelección. De acuerdo
con la normativa vigente, cada dos años se renueva una magistratura propietaria y dos suplentes. La
Misión considera que la renovación escalonada y el nombramiento por un periodo mayor que el
ejercicio de los cargos de elección popular (cuatro años) contribuye a que la selección de los
magistrados no se vea influida por la coyuntura político electoral.
Las condiciones de trabajo y remuneraciones de los magistrados del TSE son las mismas que las de los
integrantes de la Corte Suprema de Justicia107. Además, gozan de las inmunidades y prerrogativas
otorgadas a los integrantes de los Poderes Supremos108. Estas garantías contribuyen a que los jueces
puedan desempeñar su rol con independencia y sin temor a presiones.
Carácter de las decisiones del Tribunal
De acuerdo con el artículo 102 de la Constitución Política, el TSE tiene competencia exclusiva, obligatoria
y excluyente para interpretar las normas electorales, así como para resolver los medios de impugnación
104
Artículo 159 de la Constitución Política. 105
Artículo 303 del Código Electoral. 106
Artículo 177 de la Constitución Política. 107
Artículo 100 de la Constitución Política. 108
Artículo 101 de la Constitución Política.
65
en la materia109. Asimismo, el código electoral establece que la jurisprudencia del tribunal es vinculante
erga omnes110 (para todos) y que sus decisiones son irrecurribles111.
La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha entendido que, como órgano encargado del
control de constitucionalidad de las normas, está facultada para revisar las decisiones del TSE. De
acuerdo con el criterio expresado por la sala, ésta conserva la atribución exclusiva de efectuar un control
de constitucionalidad sobre las sentencias del TSE que contengan la interpretación de normas legales112,
que constituyan norma jurisprudencial113, o que deriven de opiniones consultivas114. Al amparo de esta
interpretación, la sala constitucional ha anulado- vía acción de inconstitucionalidad- distintas decisiones
del TSE recogidas tanto en opiniones consultivas115 como en resoluciones116.
Ciertos criterios expresados por la sala han llevado, inclusive, a que resoluciones del TSE puedan ser
revisadas por tribunales de inferior jerarquía. Al conocer el expediente 13-005624-1027-CA, la Sala
Constitucional afirmó que dos resoluciones del TSE que-por recomendación de la contraloría- habían
determinado la cancelación de credenciales de funcionarios municipales,117 podían ser revisadas por
tribunales de materia contenciosa administrativa118.
109
Artículos 102, inciso 3), de la Constitución; 12, incisos c) y d), y 219 del Código Electoral. 110
Artículos 3 y 221 del Código Electoral. 111
Artículo 103 de la Constitución. 112
En la citada resolución 19-004707-0007-CO, la Sala Constitucional agregó “Distinto es cuando se trata de una interpretación de normas legales en materia electoral, pues, en estos casos, la jurisprudencia que se siente o precedente que se fije podría vulnerar el Derecho de la Constitución, materia en la que la Sala Constitucional tiene el monopolio de rechazo, sea la competencia exclusiva y excluyente de anular y expulsar una norma del ordenamiento jurídico o declarar la inconstitucionalidad de una omisión”. 113
En la resolución 16070 – 2015, de 14 de octubre de 2015, la Sala Constitucional refirió que la vinculación erga omnes de las interpretaciones y opiniones consultivas del TSE “no puede entenderse como incluyendo a la Sala Constitucional, como tampoco puede entenderse que incluye a la Asamblea legislativa, pues en ambos casos, la Asamblea en su labor de legislador y la Sala en su papel de legislador negativo, requieren para el apropiado ejercicio de sus funciones la potestad suficiente para revisar las normas jurisprudenciales emitidas por el Tribunal. En esta tesitura, realizar una lectura literal privaría a la Sala de la competencia que le ha dado el artículo 10 de la Constitución, que no puede entenderse modificado por este o cualquier norma de rango inferior”. 114
En la resolución de admisión del expediente 19-004707-0007-CO, a Sala Constitucional concluyó: “A la fecha, son estos los dos elementos necesarios para admitir una acción contra una resolución jurisdiccional electoral: que se cuestione jurisprudencia, la que está establecida en al menos tres sentencias o que haya sido vertida al resolver opiniones consultivas”. 115
Sentencia del expediente 15-005481-0007-CO, de 14 de octubre de 2015, en la que la Sala Constitucional resolvió “Se declara con lugar la acción planteada y en consecuencia se anula por inconstitucional la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Elecciones, recogida en la consulta número 3671-E8-2010 y reiterada, sin cambios, entre otras en las consultas 4303-E8-2010; 6165-E8-2010; 784-E8-2011 y 3636-E8-2014, en las cuales se afirma que la interpretación apropiada de los artículos 2, 52 incisos ñ) y o) y el 148 del Código Electoral impone reconocer la ausencia de una obligación para los partidos políticos de aplicar la regla de la paridad en los encabezamientos es decir la "paridad horizontal" que busca lograr la igualdad a lo largo de todas las nóminas de candidaturas de elección popular”. 116
Sentencia del expediente 17-003086-0007-CO, de 17 de julio de 2019, en la que resolvió “Se declara con lugar la acción. En consecuencia, se anulan por inconstitucionales las resoluciones del Tribunal Supremo de Elecciones, números 8455-E9-2016, de las diez horas del 23 de diciembre de 2016, y 860-E9-2017, de las diez horas del 27 de enero de 2017. Asimismo, en virtud de esta declaratoria de inconstitucionalidad, se ordena dejar sin efecto alguno el proceso en el marco del cual se adoptaron tales resoluciones, identificado como "Solicitud de recolección de firmas presentada por el señor Alex Solís Fallas para convocar a referéndum, por iniciativa ciudadana, el proyecto de ley denominado "Ley que convoca a una Asamblea Constituyente"". 117
Artículo 259 del Código Electoral. 118
En la resolución del expediente 13-005624-1027-CA, de 19 de junio de 2014, la Sala Constitucional determinó “esos procedimientos administrativos seguidos por la Contraloría General de la República son susceptibles de ser examinados ante la jurisdicción Contencioso Administrativa. Ahora bien, dado que también se pretenden anular las disposiciones del Tribunal
66
La Misión advierte que la línea jurisprudencial asumida por la sala genera un roce de competencias
entre este órgano y el TSE. Asimismo, considera que, al habilitar una vía para cuestionar las decisiones
del tribunal, el rol de éste como interprete exclusivo y excluyente de las normas electorales podría verse
debilitado.
Control de constitucionalidad y convencionalidad
El control de constitucionalidad está a cargo de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia119,
mientras que el Tribunal Supremo de Elecciones está facultado para interpretar, en forma exclusiva,
obligatoria y con efectos erga omnes120, las normas electorales. El control de convencionalidad es
ejercido también por el TSE, ya sea en vía de interpretación121 o inaplicación122.
De lo anterior, se observa, como aspecto positivo, que la legislación permite un control integral de
constitucionalidad y legalidad de todos los actos y normas en materia electoral. Se destaca, además, que
las resoluciones que emitan ambos órganos tienen efectos erga omnes123, lo que abona a la legalidad del
proceso electoral.
La Misión tomó nota de que las acciones de inconstitucionalidad a través de las cuales la Sala
Constitucional ejerce su facultad de control se regulan por reglas ordinarias, que no establecen plazos
para su tratamiento. De este modo, no hay garantía de que- llegado el proceso electoral- las acciones
hubieren sido resueltas. Ello podría generar una gran incertidumbre respecto de las reglas aplicables en
el proceso.
En cuanto a los requisitos para la admisión de una acción de inconstitucionalidad, la MOE constató que,
como regla general, es necesario que exista un medio de impugnación pendiente de resolución. Es decir,
sólo se puede cuestionar la constitucionalidad de una norma si existe un caso concreto cuya resolución
judicial depende de la validez o no de tal disposición. De manera excepcional, este requisito se elimina
Supremo de Elecciones, propiamente las resoluciones 6578-M-2010 y 7799-M-2012, que culminaron homologando las recomendaciones de la Contraloría General de la República; se determina que su procedencia, se encuentra directamente relacionada del análisis de las resoluciones del ente Contralor; y en consecuencia si procede su eventual anulación o no; a partir de lo anterior, quedará zanjada la base para acreditar la procedencia o no de su ejecución por parte del Tribunal Supremo de Elecciones. Bajo el principio que lo accesorio sigue lo principal, considera esta Sala que todas las pretensiones de este proceso deben analizarse en conjunto ante la jurisdicción Contencioso Administrativa”. 119
Artículo 10 de la Constitución. 120
Artículos 102, inciso 3, de la Constitución; 3 y 12, inciso c), del Código Electoral. 121
En la sentencia 1337-E1-2015, el TSE consideró. “Este Tribunal estima pertinente señalar que, efectivamente, tal y como lo asevera el recurrente, se encuentra obligado a ejercer -y ciertamente así lo hace- un control no solo de constitucionalidad sino también de convencionalidad de las actuaciones efectuadas por las diversas autoridades públicas y los partidos políticos que pudieran afectar los derechos fundamentales de carácter político electoral de los ciudadanos. Esa potestad para efectuar tal control de convencionalidad, de carácter exclusivo y excluyente en materia electoral, por mandato del constituyente originario, reside en el hecho de que este, como máxima autoridad en la materia electoral, es el órgano naturalmente llamado a defender los derechos fundamentales de este tipo, utilizando como parámetro normativo no solo la Constitución Política y los principios que la informan, sino además los instrumentos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos suscritos y ratificados por el país; ejercicio que, en sí mismo, implica tal control de convencionalidad”. 122
Por ejemplo, en la sentencia 1377-E6-2018, el TSE la convencionalidad del artículo 34.d) de la Ley General de Control Interno. Asimismo, el TSE ejerció control de convencionalidad al reformar el Reglamento del Registro del Estado Civil y el Reglamento de la Cédula de Identidad con Nuevas Características, a fin de permitir el derecho a cambiar el nombre por identidad de género. 123
Artículos 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional y 3 del Código Electoral.
67
en los casos en que se ven afectados derechos difusos124. Respecto de estos últimos, la Sala
Constitucional ha considerado que pueden ser defendidos individual o colectivamente125. Esto hace que
la legitimación sea amplia, lo cual favorece el control de constitucionalidad de las normas.
IV.b Acceso a la jurisdicción
En Costa Rica126 el sistema de medios de impugnación contempla ocho recursos, algunos de los cuales
proceden en todo tiempo y otros, sólo durante las elecciones. La competencia para resolverlos está a
cargo del TSE, a excepción de la impugnación de acuerdos de asambleas de partidos políticos en proceso
de constitución e inscripción. En este caso, quien actúa en primera instancia es una autoridad interna
del partido, cuya resolución puede ser cuestionada ante el TSE vía recurso de apelación electoral.
En el cuadro que se presenta a continuación se describen los recursos existentes, los plazos en que
pueden ser interpuestos, y quiénes están legitimados para presentarlos.
Cuadro 1: Medios de impugnación
Medio de Impugnación
Objeto de impugnación
Legitimación Plazos Reglas específicas
Recurso de amparo
electoral127
Tutela efectiva de derechos y
libertades político-electorales.
Procede contra toda acción u omisión
atribuida a un partido político o sujeto, público o privado, que de
hecho o de derecho, esté en una posición
de poder
Cualquier persona puede interponerlo,
para sí o a favor de tercera
persona, caso en el cual es necesaria su ratificación.
Interposición:
-Genérico: 2 meses
-En periodo de escogencia de
candidaturas: 3 días hábiles
Se regula por las normas que, para el recurso de amparo, dispone la Ley
de Jurisdicción Constitucional, así como
el Reglamento para la recepción y tramitación de recursos de amparo electorales fuera de la
jornada ordinaria y días hábiles.
No requiere agotar recursos.
No tiene efectos suspensivos respecto de
leyes, pero sí en cuanto al acto de aplicación.
Impugnación de acuerdos de
asambleas de partidos políticos
en proceso de
Asambleas para constitución o inscripción de
partidos políticos
Cualquiera de las personas que integren las asambleas
No existen
En primera instancia, resuelve el ejecutivo
provisional y en apelación el Registro Electoral, si se
trata de acuerdos de la
124
Artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional. 125
En la sentencia 93-3705, la Sala Constitucional consideró que “los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a la generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter”. 126
Título V del Código Electoral, artículos 219 a 270. 127
Artículos 225 a 231 del Código Electoral.
68
constitución e inscripción
128
asamblea superior, resuelve directamente el
Registro Electoral, en ambos casos, procede el
recurso de apelación ante el TSE.
Acción de nulidad de acuerdos
partidarios129
Mecanismo de control de legalidad de la actuación de
los órganos partidarios,
relacionada con los procesos de
postulación de candidatos de
elección popular o selección de autoridades
internas.
Cualquier persona que ostente un
derecho subjetivo o
interés legítimo
Interposición: 5 días hábiles
Resolución:
Una vez contestada la
acción o vencido el plazo
correspondiente (de 3 días hábiles)
La demanda debe indicar acto impugnado y
agravios.
Requiere agotar instancia partidista.
Recurso de apelación
electoral130
Actos electorales dictados por:
- Registro Electoral,
- Juntas electorales,
-Funcionarios encargados de
autorizar las actividades en
lugares públicos,
-Delegaciones cantonales de
policía,
-Cualquier otro funcionario o
dependencia del TSE, con potestad
decisoria en la materia, o cualquier
persona que colabore en el ejercicio de la
función electoral
Cualquier persona que ostente un
derecho subjetivo o
interés legítimo
Interposición:
3 días
Cuando se interponga en contra de inadmisión del
propio recurso, serán aplicables las reglas del Código Procesal Civil.
No tiene efectos suspensivos, pero se
pueden dictar medidas para evitar daños de
difícil o imposible reparación.
Permite la práctica de diligencias para mejor
proveer.
Demanda de nulidad relativa a
I) Actos de junta ilegalmente
Cualquier persona que
Interposición: En la demanda se deben precisar el vicio que se
128
Artículo 232 del Código Electoral. 129
Artículos 233 a 239 del Código Electoral. 130
Artículos 240 a 245 del Código Electoral.
69
resultados electorales
131
integrada o reunida o que funcione en
lugar u hora diferente a los
fijados en la ley;
II) Padrón registro, acta, documento,
inscripción, escrutinio o
cómputo, que de modo evidente no
sea expresión fiel de la verdad, y
III) Votación y elección de persona
que no reúna requisitos legales
haya emitido su voto
3 días
Resolución: Antes de que el
TSE haga la declaratoria de
la elección correspondiente.
reclama y la norma que lo sustenta, y se deben
aportar pruebas.
Cancelación o anulación de
credenciales132
Respecto de:
I) funcionarios municipales de
elección popular (alcalde, regidor,
síndico, intendente, concejal de distrito y concejal municipal
de distrito), por renuncia, ausencia,
afectación al Sistema de Control y Fiscalización
Superior de la Hacienda Pública y
afectación de la zona marítimo-terrestre,
II) miembros de los Supremos Poderes
(presidente, vicepresidentes y diputados), por
causales establecidas en la Constitución
133 o
renuncia.
Cualquier persona
interesada
En la demanda se deberá indicar la causa precisa de
la cancelación y se deberán presentar
pruebas
En el caso de miembros de Supremos Poderes, el TSE deberá solicitar a la Asamblea Legislativa el
levantamiento de la inmunidad
Denuncia por parcialidad o
En contra de funcionarios
Partidos políticos y
La denuncia se presentará por escrito que contenga
131
Artículos 246 a 252 del Código Electoral 132
Artículos 253 a 261 del Código Electoral 133
Artículos 111, 112 (integrantes de la Asamblea), 149 (Presidente de la República, o en su caso, vicepresidentes).
70
beligerancia política
134
públicos que incurran en
parcialidad o participen en
actividades político-electorales cuando tengan prohibido
ejercerlas
personas físicas que tengan
conocimiento de los hechos
nombre y calidad del denunciante, hechos,
funcionario denunciado, nombres de los testigos,
en su caso, demás circunstancias
acontecidas, lugar para recibir notificaciones,
fecha y firma, se deben adjuntar pruebas.
La tramitación corresponde a la
Inspección Electoral y la resolución al TSE.
Si el funcionario denunciado goza de
inmunidad, el TSE deberá solicitar a la Asamblea
Legislativa que la remueva.
Recurso de reconsideración
135
Resoluciones emitidas por la
Sección Especializada del
TSE136
en los expedientes por
Cancelación o anulación de
credenciales y la Denuncia por parcialidad o
beligerancia política
Interposición:
8 días
El escrito debe contener el señalamiento de los
vicios que se consideran cometidos en el fallo, fundamentos que los sustenten y, de ser el
caso, pruebas adicionales
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la legislación electoral
IV.c Proceso justo y efectivo
Plazos
La legislación costarricense no prevé plazos específicos para la resolución de los distintos medios de
impugnación, con la excepción del recurso de nulidad de actos electorales, frente al cual, el tribunal
134
Artículos 265 a 270 del Código Electoral 135
En la sentencia 4934-E6-2011, de veinticinco de octubre de dos mil once, el TSE creó el recurso de reconsideración en los asuntos contencioso electorales de carácter sancionatorio, en aplicación de un criterio garantista, a fin de respetar el derecho de impugnar las sanciones impuestas en los procesos sancionadores electorales. 136
La Sección Especializada está integrada, de forma permanente, por tres Magistraturas suplentes, lo que permite que IVsus resoluciones puedan ser revisadas, en recurso de reconsideración, por las magistraturas propietarias.
71
debe dictar sentencia antes de la declaratoria de elección137.Tal como observó la MOE/OEA en 2018,
hasta el momento, la falta de plazos no ha sido motivo de preocupación debido a la baja litigiosidad de
los procesos y la extraordinaria rapidez con la que el Tribunal Supremo de Elecciones resuelve los temas
que se le plantean.
La Misión fue informada que, desde la convocatoria a elecciones, emitida el 2 de octubre de 2019, hasta
el 11 de febrero de 2020, se presentaron un total de 211 de medios de impugnación. Como ha sido la
constante, el TSE ha dictado sentencia en plazos muy breves: en promedio, en 16 días.
Cuadro 2: Medios de impugnación presentados en el marco del proceso electoral.
1. Recursos de Amparo Electoral 36
2. Acciones de Nulidad 3
3. Apelaciones Electorales 99
3. Cancelación de Credenciales 9
4. Demanda de nulidad 8
Asuntos ingresados en la Sección Especializada
5. Cancelación de Credenciales 6
6. Beligerancia Política 31
Total 192
Otros expedientes
Liquidaciones de Gastos 14
Consultas e interpretaciones 5
Gran total 211
Fuente: Elaboración propia sobre la base de los datos entregados por el TSE
Regulación de los aspectos procesales
La Misión observó que la normativa electoral presenta vacíos en la regulación de distintos aspectos
procesales. En efecto, no existe un catálogo de pruebas ni reglas para su valoración. De igual forma, no
se regulan las reglas para la tramitación de los expedientes a cargo de las magistraturas: no se han fijado
los plazos y términos para requerimientos o admisiones. La normativa tampoco establece las causas de
improcedencia de los medios de impugnación.
137
En cuanto a los plazos, la Misión de Observación Electoral en las elecciones generales de 2018 conoció que el TSE tiene un tiempo de resolución breve, aproximado de 25 días, no obstante, recomendó considerar establecer en la normativa electoral plazos específicos de resolución.
72
Por otra parte, se observó que, en ciertas cuestiones, el Código Electoral remite a otras normas:
- Para el caso de las notificaciones, es aplicable la Ley de Notificaciones Judiciales138, así como el
Reglamento de Notificaciones a partidos políticos por correo electrónico.
- El amparo electoral se regula por la Ley de Jurisdicción Constitucional.
- El recurso de apelación electoral interpuesto en contra de la inadmisión del propio recurso, se rige por
el Código Procesal Civil.
- Procedimientos de Cancelación o anulación de credenciales y la Denuncia por parcialidad o
beligerancia política se encuentran regulados en el Reglamento de la Sección Especializada del Tribunal
Supremo de Elecciones, encargada de resolver en primera instancia asuntos Contencioso-Electorales de
carácter sancionatorio.
- El recurso de reconsideración se regula por la Ley General de la Administración Pública y por el
Reglamento de la Sección Especializada del Tribunal Supremo de Elecciones.
La Misión considera que esta dispersión normativa podría generar confusión entre los actores del
proceso respecto de las normas aplicables en cada procedimiento.
IV.d Gestión y transparencia de la justicia electoral
La Misión observó que la página de internet del TSE permite la consulta de la normativa electoral y de la
totalidad de resoluciones emitidas. Además, en esta misma plataforma es posible consultar las
sentencias consideradas relevantes, las cuales están clasificadas bajo una temática sencilla y ágil, así
como las sentencias de la Sala Constitucional vinculadas con la materia electoral.
De igual forma, la página del TSE permite acceder, mediante los informes de labores, a la estadística de
las sentencias emitidas por año.
VI. Hallazgos y recomendaciones
- La Misión observó que la normativa aplicable a los medios de impugnación se encuentra dispersa en
distintos ordenamientos y que algunos aspectos procesales no han sido debidamente regulados. Con el
objeto de brindar absoluta claridad sobre los recursos de defensa, se recomienda avanzar en la
regulación de las reglas procesales aplicables a los medios de impugnación, estableciendo el catálogo de
pruebas que son admisibles, los criterios para su valoración, reglas para la tramitación de los
expedientes a cargo de las magistraturas y causales de improcedencia de cada uno de los recursos.
- La Misión ha observado que las leyes de Costa Rica no prevén plazos para la resolución de
controversias electorales. Se reitera la recomendación hecha en 2018, sobre la necesidad de incorporar
a la ley plazos específicos para resolver los distintos recursos presentados.
- Bajo el esquema institucional actual, el poder ejecutivo puede, a través de la Dirección de Presupuesto
Nacional, reducir o suprimir cualquiera de las partidas del presupuesto del TSE que sean distintas a las
138
Artículo 224 del Código Electoral.
73
relativas a dar efectividad al sufragio. La Misión reitera la necesidad de discutir la posibilidad de que el
tribunal goce de mayor autonomía presupuestaria.
- Las acciones de inconstitucionalidad a través de las cuales la Sala Constitucional ejerce su facultad de
control se regulan por reglas ordinarias, que no establecen plazos para su tratamiento. Con el objeto de
brindar mayor certidumbre en el desarrollo del proceso, la Misión recomienda fijar un plazo fijo o
preferente para la resolución de las acciones de inconstitucionalidad de normas electorales, que permita
que sean resueltas de manera anticipada a los procesos electorales.
74
ANEXOS
Integrantes de la Misión
1 1 Juan Carlos Galindo Colombia Jefe de Misión M
3 2 Gerardo de Icaza México Director DECO M
4 3 Brenda Santamaria Argentina Jefa Sección Observación DECO F
5 4 Daniel Tovar Venezuela Subjefe M
6 5 Martín Ferreiro Argentina Coordinador General / Metodologías M
8 6 Diego Páez Colombia Oficial de Prensa M
9 7 Gerardo Sánchez México Organización Electoral M
10 8 Alex Bravo Estados Unidos Tecnología Electoral M
14 9 Rafael Vargas Colombia Financiamiento Político-Electoral M
15 10 Rosa Celorio Estados Unidos Género F
16 11 Elizabeth Valderrama México Justicia Electoral F
30 12 Milagro Martínez El Salvador Representante SG/OEA Costa Rica F
Grupo Base
