Oportunidades similares para GSN diferentes Transferencias de igualación en ALC

IV Jornadas Iberoamericanas de Financiación Local

Claudia Bone, Andrés Muñoz y Axel Radics División de Gestión Fiscal y Municipal

1 de septiembre de 2015

Motivación

Conceptos

Experiencia internacional

Transferencias de igualación en ALC

Conclusiones y recomendaciones

Contenido

Motivación – Amplias disparidades económicas de GSN en ALC…

3 Fuente: Documento de Marco Sectorial de Descentralización y GSN, BID, 2015.

…correlacionadas con sus ingresos propios (nivel intermedio)

4

Fuente: Plataforma de información fiscal de GSN, BID

Disparidades en gastos menores que en ingresos propios efecto compensatorio de transferencias

5

Fuente: Plataforma de información fiscal de GSN, BID

Motivación – Preguntas guía

6

¿Compensan los sistemas de transferencias en ALC las disparidades fiscales entre los GSN?

¿Cuáles son los esquemas de transferencias con mejor y peor capacidad igualatoria?

¿Cómo mejorar la capacidad de los sistemas de transferencias en ALC de compensar las disparidades fiscales entre los GSN? (en curso)

Conceptos - ¿Qué son las transferencias de igualación?

7

Buscan cubrir la disparidad fiscal (DF) = necesidades de gasto (NG) – capacidad fiscal (CF)

Que cada GSN pueda proveer servicios públicos estándar en cantidad y calidad, a partir de un esfuerzo común de recaudación de ingresos propios

Conceptos - ¿Qué son las transferencias de igualación?

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- Reducen disparidades fiscales, no en ingresos

- Son no condicionadas, con reglas claras de fondeo y fórmulas transparentes de distribución

- Compensan a GSN en desventaja (disparidad horizontal)…pero también los dotan de recursos para cumplir sus funciones (disparidad vertical)

Motivación para estimar necesidades de gasto y capacidad fiscal de los GSN

Determinantes de las disparidades fiscales

9

CF = F (bases tributarias; capacidad de recaudación)

Igualación busca reducir la volatilidad de ingresos propios per cápita

NG = F (costos de producción; costos por demanda)

Igualación puede aumentar volatilidad de ingresos totales per cápita

Determinantes de las disparidades fiscales

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En general, CV CF > CV NG, pero depende de:

- Autonomía fiscal subnacional

- Desigualdad territorial

- Metodología de cálculo (en especial para NG)

Medición de las disparidades fiscales

11

CF – Sistema de Ingresos Representativos (SIR):

“Ingresos con nivel promedio de esfuerzo fiscal”

Alternativas: evitar recaudación efectiva

Usar media móvil respecto a promedio nacional

Medición de las disparidades fiscales

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NG – Más consideraciones normativas:

Enfoque “top-down” (oferta)

Enfoque “bottom-up” (demanda)

Desafíos: representatividad; número de criterios de compensación; complejidad de la metodología

Experiencia internacional

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Mayoría de países de la OCDE las han adoptado

Representan 50% de transferencias totales

Sistemas horizontales (“Robin Hood”) o verticales

En general, implican redistribución de áreas urbanas a rurales

Experiencia internacional – Lecciones

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Considerar todas las fuentes de ingresos propios

Limitar montos para evitar incentivos negativos

Procurar patrones de crecimiento contra-cíclico

Fortalecer institucionalidad para administración

Experiencia internacional – Canadá

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Solo cubre capacidad fiscal…

…pero ingresos propios representan en promedio cerca de 80% de ingresos totales

Paradigma de aplicación del SIR

Compensa a provincias con CF menor al promedio, hasta igualar el promedio nacional

Experiencia internacional – Australia

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Estados tienen menor autonomía fiscal que Canadá (~ 40%) cubre CF y NG

Enfoque de demanda: media de ingresos y gastos de trienio previo. A partir de transferencia p.c. igualitaria, distancia de cada estado del promedio nacional en función de cálculo de “relatividades”

Rol clave del Commonwealth Grants Commission

Transferencias de igualación en ALC

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La región no cuenta con sistemas de transferencias de igualación (definición estricta)

Prevalecen sistemas de coparticipación que incluyen criterios redistributivos (índices de necesidades)

No hay consideración explícita de la capacidad fiscal

¿Por qué la escasa implementación de transferencias de igualación? Posibles explicaciones

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Reformas sujetas a economía política de los países, incluyendo consideraciones normativas

Difícil estimación de necesidades de gasto. Entre otros, por limitada información (nivel local)

Baja capacidad fiscal/Alta dependencia de transferencias de ALC

Creciente dependencia de transferencias…

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Financiamiento gasto subnacional ALC (% del PIB) - 2000 vs. 20101

1 Año más próximo disponible a 2000 y 2010. Fuente: BID 2015.

…que resalta respecto a otras regiones

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Transferencias a GSN como porcentaje del financiamiento del gasto

Fuente: BID 2015.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Asia

Europa delEste

OCDE

ALC

Africa SubSahariana

¿Compensan las transferencias las disparidades en ingresos propios?

2005 2012 2005 2012 2005 2012 2005 2012

Promedio ALC (GR) - 5 países 0.30 0.27 0.17 0.16 18.30 13.95 5.24 5.29

Promedio ALC (GL) - 7 países 0.46 0.43 0.28 0.27

Promedio OCDE - 10 países 0.11 0.11 0.05 0.04 2.85 3.02 1.46 1.41

Fuente: OCDE (2014) y plataforma de información fiscal subnacional, BID

Efectos Igualatorios de los Sistemas de Transferencias, ingresos propios GSN

País

Coeficiente de Gini Ponderado Máximo a Mínimo

Antes Después Antes Después

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Reducción de disparidades más fuerte en ME (GGRR) y en BR, CH y CO (GGLL)

Poco cambio 2005-12 – Transferencias por RRNN

OCDE: línea de base baja; poca volatilidad; mejora post 2005; AU, AL y SUE eliminan disparidades

¿Compensan las disparidades en ingresos propios? – Análisis por tipo de transferencia

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Sistemas de coparticipación reducen disparidades en ingresos propios entre 1/3 y 1/2

No obstante, débil correlación entre ingresos propios y transferencias en AR y UR

RRNN incrementan disparidad en CO y PE. También transf. de K en BR, CO y CH. Transf. discrecionales: efecto distinto por país (AR y PE)

Determinantes de los sistemas de transferencias en ALC

23

¿Transferencias compensan por CF y NG?

Modelo empírico:

Análisis descriptivo – Correlación con transferencias:

- Baja y mixta con PBI

- Positiva con pobreza, negativa con % de acceso a agua y saneamiento

- Negativa con densidad poblacional

Determinantes de los sistemas de transferencias en ALC

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¿Transferencias compensan por CF y NG?

Modelo empírico:

Resultados modelo:

- CF no significativo (GGRR) o positivo con bajo coeficiente (GGLL)

- Pobreza positivo y significativo en CO, ME y PE; negativo y significativo en AR, UR y BR (local)

- Población siempre negativo y significativo

Conclusiones

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ALC no tiene sistemas explícitos de igualación, aunque países incorporan criterios redistributivos

Transferencias reducen disparidad en ingresos propios y estarían abordando NG (población), aunque no consideran CF y NG precisa estimarse con mayor precisión

RRNN amplían disparidades y en ciertos países, también fondos de convergencia y discrecionales

Recomendaciones

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Realizar estimaciones de disparidad fiscal:

Considerar CF, en especial donde tenga mayor potencial

Estimar NG, para perfeccionar índices de necesidades

Considerar economía política de las reformas:

Foco en disparidad horizontal

Sistemas que amplían disparidad/potencial de reforma

Investigar efecto de transferencias de igualación en resultados de desarrollo

¡MUCHAS GRACIAS!

Transferencias reducen disparidades en capacidad fiscal en aproximadamente un tercio

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Cuadro 3. Efectos Igualatorios de los Sistemas de Transferencias, Capacidad Fiscal

Países Seleccionados ALC, 2005-12

(Coeficiente de Gini y Razón Máximo Mínimo)

País

Coeficiente de Gini Ponderado Máximo a Mínimo

Antes Después Antes Después

2005 2012 2005 2012 2005 2012 2005 2012

ALC (GR)

Argentina* 0.18 0.16 0.14 0.16 10.84 7.09 4.34 4.02

Brasil* 0.21 0.21 0.15 0.16 6.71 5.81 3.75 3.67

Colombia 0.37 0.34 0.25 0.23 48.89 35.07 12.40 13.00

México 0.45 0.39 0.10 0.09 17.06 14.23 2.49 2.18

Uruguay 0.28 0.25 0.19 0.16 8.00 7.56 3.21 3.58

Promedio 0.30 0.27 0.17 0.16 18.30 13.95 5.24 5.29

ALC (GL)

Bolivia**(09) 0.27 0.32 0.16 0.22

Brasil* 0.49 0.46 0.24 0.22

Chile** (09-13) 0.46 0.52 0.27 0.27

Costa Rica (06) 0.40 0.34 0.33 0.27

Colombia 0.46 0.43 0.25 0.23

Ecuador**(09) 0.58 0.51 0.35 0.36

Honduras 0.52 0.45 0.37 0.33

Promedio 0.46 0.43 0.28 0.27

OCDE

Promedio 0.13 0.13 0.07 0.06 3.90 3.68 2.19 1.76

Sistemas de coparticipación presentan significativos grados de ecualización de la capacidad fiscal

Gobiernos Intermedios

Gobiernos Locales

Sistemas de coparticipación presentan significativos grados de ecualización de la capacidad fiscal

Correlación positiva y moderada entre las transferencias y la pobreza (tanto a nivel intermedio como a nivel local)

Gobiernos Intermedios

Gobiernos Locales

Sistemas de Transferencias destinan más recursos a regiones con mayores necesidades de gasto o diferencial de costo

Densidad Poblacional Acceso a Agua Acceso a Saneamiento

Las transferencias no reconocen como factor determinante la capacidad fiscal potencial de los gobiernos regionales

Cuadro 4. Regresiones de Datos de Panel de Transferencias, Capacidad Fiscal

Gobiernos Intermedios, Países Seleccionados ALC, 2000-12

VARIABLES Argentina Brasil Colombia

(1) (2) (3) (4) (1) (2) (3) (4) (1) (2) (3) (4)

Población -1.530*

-

3.148***

-

0.921***

-

1.096**

-

0.890***

-

0.902***

(0.753) (0.962) (0.291) (0.469) (0.297) (0.298)

PIB 0.471 -0.875 0.314* 0.265 0.636* 0.640*

(0.321) (0.529) (0.179) (0.190) (0.313) (0.321)

PIB(-1) -0.549 0.134 0.248*

(0.338) (0.166) (0.124)

Población (-1) -2.619** -0.423 0.113

(1.134) (0.363) (0.288)

Constante 2.760 27.78** 57.64*** 47.51**

-

9.081*** 5.350 7.553 -2.595 -11.85** 9.841** 0.123 -7.147

(2.899) (10.22) (17.01) (18.05) (0.285) (4.357) (7.219) (5.460) (4.880) (3.974) (6.844) (5.105)

Observaciones 240 240 240 240 232 284 232 206 414 414 414 380

R-squared 0.918 0.924 0.927 0.927 0.460 0.422 0.474 0.583 0.366 0.348 0.380 0.251

No. Departam. 24 24 24 24 26 26 26 26 32 32 32 32

Fixed Effects Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si

Time Dummies Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si

Robust standard errors in parentheses

*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

• Efectos igualatorios de los sistemas de transferencias actuales se limitan por la falta de criterios ecualizadores de la capacidad fiscal