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Obligaciones de Transparencia de los Fideicomisos Públicos No Entidades: retos ante un nuevo modelo de transparencia gubernamental Genaro Alarcón Benito Julio 2017
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Obligaciones de Transparencia de los Fideicomisos Públicos No Entidades:
retos ante un nuevo modelo de transparencia gubernamental
Genaro Alarcón Benito
Julio 2017
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LA ELABORACIÓN DE ESTE REPORTE ES POSIBLE GRACIAS AL GENEROSO APOYO DEL PUEBLO DE LOS ESTADOS UNIDOS, A TRAVÉS DE LA AGENCIA PARA EL DESARROLLO INTERNACIONAL (USAID) Y DE SU PROGRAMA DE POLÍTICA ECONÓMICA DE MÉXICO (PROPEM). EL CONTENIDO Y LAS CONCLUSIONES SON RESPONSABILIDAD DE LOS AUTORES Y NO NECESARIAMENTE REFLEJAN LOS PUNTOS DE VISTA U OPINIONES DE USAID O DEL GOBIERNO DE LOS ESTADOS UNIDOS.
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Tabla de contenido
ACRÓNIMOS 4
INTRODUCCIÓN 5
1. 11
1.1 Fideicomisos públicos entidades 11
1.2 Fideicomisos públicos no entidades 12
2. 16
3. 19
3.1 El Control presupuestal como punto de partida de la transparencia 18
3.2 Accesibilidad de la Información 19
3.3 Calidad de la información 20
3.4 Secreto fiduciario 20
3.5 Régimen de sanciones 21
4. 24
4.1 El nuevo marco jurídico 23
4.2 El fideicomiso público como sujeto obligado y el secreto fiduciario bajo el nuevo régimen 24
4.3 Plataforma Nacional de Transparencia 25
4.4 El Procedimiento de Verificación Virtual y el Procedimiento de Denuncia Ciudadana 27
4.5 Régimen sancionatorio bajo la nueva LFTAIP 28
4.6 Revisión del marco legal presupuestal vigente a nivel estatal a fin de garantizar el mismo nivel de
cumplimiento por parte de los fideicomisos públicos estatales y municipales 29
5. 32
5.1 Costa Rica 31
5.2 Colombia 32
4
5.3 Argentina 33
5.4 Fondos soberanos 34
5.5 El caso de México frente a la perspectiva internacional 35
6. 38
6.1 Inconsistencia de la información y falta de coordinación intergubernamental 37
6.2 39
6.3 40
6.4 Limitaciones tecnológicas 39
BIBLIOGRAFÍA 42
ANEXO 1 ART. 70 DE LA LEY GENERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 44
ANEXO 2 ART. 77 DE LA LEY GENERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 49
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ACRÓNIMOS
DOF Diario Oficial de la Federación
IFAI Instituto Federal de Acceso a la Información
INAI Instituto Nacional de Acceso a la Información
LFPRH Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
LFTAIP Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública de 2016
LFTAIPG Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental de
2002
LGTAIP Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública de 2015
LGTOC Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito
LIC Ley de Instituciones de Crédito
PEF Presupuesto de Egresos de la Federación
POT Portal de Obligaciones de Transparencia
SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
SIPOT Sistema de Portales de Obligaciones de Transparencia
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INTRODUCCIÓN
El fideicomiso es una figura jurídica versátil, cuyo origen se remonta al derecho romano y, que desde
su incorporación a la legislación mexicana, se ha venido utilizando intensamente tanto en el ámbito
privado como en el público. El fideicomiso consiste en una operación mediante la cual una persona
transfiere la propiedad o titularidad de ciertos bienes o derechos a otra persona, con el encargo de
dedicarlos a un fin lícito específico, en beneficio de uno o varios terceros. Con tan solo la declaración
unilateral de la voluntad por escrito del titular de ciertos bienes (patrimonio del fideicomiso) se
constituye el fideicomiso, siendo la institución fiduciaria la responsable de cumplir con el fin para el
que le fueron otorgados dichos bienes o derechos. La palabra fideicomiso viene del término en latín
fides, que significa fe y del término commissus que significa comisión o encargo, por lo que
fideicomiso significa una comisión o encargo en el que media la fe o la confianza de la realización de
ciertos fines determinados.
Al considerar al fideicomiso como un encargo de confianza, en ciertos aspectos podría parecerse a
un mandato o a la instrucción de realizar un encargo; sin embargo, el fideicomiso tiene una serie de
características que lo hacen único. La responsabilidad que asume la institución fiduciaria en un
fideicomiso se podría equiparar a la que le correspondería a un buen padre de familia, cosa que no
sucede con un mandato, lo que asegura y garantiza que se cumpla con los fines del fideicomiso con
diligencia y cautela.
La característica más destacada que distingue al fideicomiso es que los bienes y derechos afectados
en fideicomiso gozan de autonomía, lo que significa que no se mezclan ni se confunden jurídica ni
contablemente con el patrimonio de la entidad responsable de su administración (fiduciaria). Por
ejemplo, en caso de embargo, la autonomía del patrimonio permite mantenerlo a salvo durante el
cumplimiento de los fines del fideicomiso. El fideicomiso también se caracteriza por su flexibilidad
y versatilidad, ya que permite al titular de los bienes o derechos que destina a un fideicomiso
(fideicomitente) determinar, en el momento de su constitución, el objeto del fideicomiso y el tipo
de estructura que requiere para llevar a cabo los fines que desea. Existen un sinnúmero de tipos de
fideicomisos para llevar a cabo múltiples operaciones, dentro de los que se incluyen los de garantía
o de fuente de repago, de administración, de inversión. La lista podría continuar debido a que la ley
permite prácticamente la constitución de cualquier tipo de fideicomiso, siempre y cuando persiga
un fin lícito y determinado. Otro elemento característico del fideicomiso es que puede constituirse
de forma irrevocable, lo que implica que el fin para el cual fue constituido originalmente no puede
ser modificado durante su vigencia; de esta forma, se garantiza la conservación del patrimonio
otorgado en fideicomiso hasta el cumplimiento total de todos sus fines. Por todas estas
características, si no existiera la figura del fideicomiso sería prácticamente imposible realizar ciertos
tipos de transacciones o de operaciones, en las que se garantizara la realización de un fin específico,
conservando en todo momento la integridad del patrimonio destinado al cumplimiento de dicho
fin. Por ejemplo, en el caso de un fideicomiso testamentario, se designa a un fiduciario para que, en
el momento de la muerte del contratante, reciba todos sus bienes con el objeto de destinarlos o
administrarlos en beneficio de los herederos. Otro ejemplo serían los fideicomisos en
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administración, que tienen la finalidad de que el fiduciario administre, custodie y conserve el
patrimonio que se le ha transferido, en los términos pactados en el contrato.
En México, después de varios intentos fallidos, en 1932 se introduce el fideicomiso como una
operación de derecho privado quedando plasmado formalmente en nuestra legislación en la Ley
General de Títulos y Operaciones de Crédito (LGTOC). En sus primeros años la figura provocó muchos
cuestionamientos debido al antecedente inmediato que se tenía en el trust anglosajón, un concepto
muy ajeno al sistema jurídico mexicano.
Conforme a la ley, las partes que intervienen en el fideicomiso son el fideicomitente, el fiduciario, y
el fideicomisario o beneficiario. a) El fideicomitente es la persona física o moral que, por declaración
unilateral de la voluntad, decide constituir un fideicomiso, debiendo tener poder de disposición
sobre los bienes y derechos que constituyan el patrimonio fideicomitido. Los bienes fideicomitidos
salen del patrimonio del fideicomitente para pasar a formar parte del patrimonio autónomo del
fideicomiso. b) El fiduciario es la persona autorizada por la ley (generalmente una institución
nacional de crédito) a quien se le encomienda la realización del fin establecido en el acto constitutivo
del fideicomiso, atribuyéndole la titularidad de los bienes fideicomitidos. c) El fideicomisario es la
persona que tiene derecho a recibir los beneficios del fideicomiso de ahí también que se le nombre
beneficiario. El fideicomisario no es un elemento esencial del fideicomiso por lo que puede haber
fideicomisos sin fideicomisario determinado.
La LGTOC,1 que regula la figura del fideicomiso, establece que se trata de una operación mediante
la cual el fideicomitente transmite a una institución denominada fiduciaria, la propiedad o
titularidad de ciertos bienes o derechos para ser destinados a fines lícitos y determinados, quedando
a cargo de la propia institución fiduciaria la realización de dichos fines. Cervantes Ahumada define
la naturaleza jurídica del fideicomiso como “un negocio jurídico por medio del cual el fideicomitente
constituye un patrimonio autónomo, cuya titularidad se atribuye al fiduciario, para la realización de
un fin determinado”, agregando que “el acto constitutivo del fideicomiso es siempre una
declaración unilateral de voluntad”.2
Dada la relevancia de las instituciones de crédito al ser preponderantemente las entidades
autorizadas para desempeñar la labor de fiduciarias en el fideicomiso mexicano, la Ley de
Instituciones de Crédito (LIC) es la que establece el marco jurídico bajo el que las instituciones de
crédito deberán prestar el servicio como fiduciarias, respondiendo civilmente por los daños y
perjuicios que causen por falta de cumplimiento en las condiciones y términos señalados en el
contrato de fideicomiso. Conforme a la LIC, las instituciones de crédito deberán desempeñar su
actividad fiduciaria por medio de delegados fiduciarios, en ocasiones apoyadas por un comité
técnico. La constitución de dicho comité resulta un requisito legal en el caso de los fideicomisos
públicos. De igual manera, las instituciones de crédito están obligadas legalmente a llevar
contabilidades especiales por cada uno de los fideicomisos que administran, así como a rendir
cuentas y a observar la Ley del Mercado de Valores y demás disposiciones que establezcan las
autoridades supervisoras del sistema financiero a la hora de realizar operaciones con valores en su
calidad de fiduciarias. En materia de prevención de operaciones con recursos de procedencia ilícita,
1 Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito (LGTOC), Título Segundo, Capítulo V. 2 Cervantes Ahumada, Raúl, Títulos y operaciones de crédito 19ª ed., México, Editorial Porrúa, 2013, p. 295.
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las instituciones de crédito como fiduciarias también están obligadas a contar con políticas y
lineamientos tendientes a identificar y conocer a sus clientes y el origen de sus recursos.
En los últimos 30 años de vigencia del fideicomiso, el fideicomiso alcanza una gran difusión, al ser
utilizado intensamente como una figura de derecho privado, principalmente en el ámbito mercantil
y financiero, para posteriormente convertirse en una herramienta de uso frecuente por parte del
sector público, cobrando una mayor relevancia en la materia presupuestal debido a su eficacia y
flexibilidad.
El fideicomiso privado, en contraposición al público, es aquel que se constituye por personas físicas
o morales de índole privado, con bienes de naturaleza exclusivamente privada y para la realización
de los fines lícitos más diversos. Dentro de los fines que pueden perseguir los fideicomisos privados
se encuentran: desarrollar actividades empresariales; garantizar obligaciones; establecer
disposiciones testamentarias; realizar actividades filantrópicas; arrendar y administrar inmuebles;
así como realizar inversiones e incrementar el valor del patrimonio fideicomitido.
Debido a la estrecha vinculación que existe entre los fideicomisos y los bancos, al ser estos últimos
por ley los entes autorizados para desempeñar la labor de fiduciarios en México, un elemento que
caracteriza al fideicomiso en general es que se beneficia de la secrecía que le otorga el secreto
bancario al resto de las operaciones que realizan los bancos. El secreto bancario o fiduciario, en el
caso de los fideicomisos, tiene como finalidad preservar la confidencialidad de las operaciones
bancarias en protección de la privacidad de los clientes, lo que implica que las operaciones respecto
al patrimonio fideicomitido, y a las partes que intervienen en las mismas, gozarán de la misma
seguridad y secrecía que se le aplica al resto de las operaciones bancarias.
Por su parte, son tres los elementos que caracterizan al fideicomiso público. En primer lugar, que
el fideicomitente sea un ente de derecho público, ya sea el gobierno federal, los estados de la
República, los municipios, las entidades paraestatales o los órganos constitucionalmente
autónomos. El segundo elemento consiste en que los bienes materiales del fideicomiso sean del
dominio público o bien sean fondos públicos.Por último, que los fines que persiga el fideicomiso
sean invariablemente de interés público; es decir, acordes con la actividad gubernamental.
En la actualidad el fideicomiso público es utilizado, entre otras cosas para la administración de
recursos públicos destinados a programas gubernamentales; como fondo destinado a obligaciones
contingentes; como vehículo de pago en estructuras financieras complejas; o para garantizar
obligaciones de deuda pública.
Sin embargo, a pesar de su eficacia y flexibilidad, el fideicomiso público ha sido sujeto,
recientemente, a críticas y desprestigio entre la opinión pública. Por un lado, dada su naturaleza,
por la poca evidencia de una correcta fiscalización en su manejo; por el otro, por la falta de
transparencia en su administración, sumado a la creencia de que es una de las principales causas de
conductas ilícitas en el manejo de recursos públicos.
Dada su flexibilidad, el fideicomiso en México logra alcanzar cierta relevancia en el ámbito público
al ofrecer soluciones efectivas ante retos complejos en la ejecución de tareas propias del Estado y
en relación con el manejo de recursos públicos para un sinnúmero de proyectos y operaciones
prioritarias en el actuar de la administración pública. En el ámbito paraestatal, a lo largo de la década
de los años setenta, en el contexto de una mayor intervención del Estado en la economía, se
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incrementó la constitución de fideicomisos como entidades de la administración pública paraestatal
al grado que “…al año de 1975 los fideicomisos públicos representaban el 40% del total de las
entidades paraestatales existentes”.3 En los últimos años, la tendencia en México se ha enfocado
hacia un uso frecuente de fideicomisos públicos con fines presupuestales, al facilitar, dada su
naturaleza jurídica, la segregación e individualización del patrimonio fideicomitido, con la finalidad
de garantizar un flujo constante de recursos presupuestales en proyectos prioritarios, con un
calendario multianual de pagos.
La transmisión de la propiedad de los recursos fideicomitidos –como elemento esencial de la
naturaleza jurídica propia del fideicomiso, para un fin determinado, con la posibilidad incluso de
decretarse como irrevocable dicha transmisión– también resultó una característica altamente
atractiva en el ámbito público, ya que blinda el patrimonio fideicomitido y garantiza el cumplimiento
de su fin, sin importar los vaivenes políticos como consecuencia de la alternancia en el poder.
En un principio, los fideicomisos públicos no contaban con una regulación específica. Fueron
regulados sin distinción bajo las mismas condiciones que los fideicomisos privados de naturaleza
mercantil, a través de la LGTOC y la LIC. Sin embargo, conforme la figura fue evolucionando, se logra
establecer un marco normativo propio, convirtiéndose en México, a nivel federal, en una figura
jurídica bien regulada. Al mismo tiempo, se convierte en un mecanismo utilizado con frecuencia en
la gestión de la actividad gubernamental; en el ámbito presupuestal, particularmente, “es una figura
muy flexible, pues puede cumplir una amplia variedad de objetivos tales como agilizar, propiciar y
transparentar el gasto público”.4
Adicionalmente a la LGTOC y a la LIC, que constituyen la base normativa del fideicomiso público y
privado en México, no existe una sola ley que regule de manera integral al fideicomiso público. El
marco normativo del fideicomiso público lo constituye un conjunto de normas individuales, que en
su mayoría se encuentran vinculadas al ámbito presupuestal, pero que, en tiempos más recientes,
se han visto complementadas con un marco jurídico específico en materia de transparencia.
En el ámbito presupuestal, el que el fideicomiso público siempre se hubiera relacionado con la
administración de recursos públicos propició una tendencia regulatoria inclinada hacia la
fiscalización y rendición de cuentas, para garantizar el uso eficiente de recursos públicos. Con el
paso del tiempo, derivado de la utilización más frecuente de la figura en operaciones complejas,
involucrando recursos públicos, y con el afán de mitigar la corrupción a través de un manejo más
transparente de los recursos públicos, se desarrolla un marco regulatorio particular en materia de
transparencia y acceso a la información, en el que se ubica al fideicomiso público como sujeto
obligado a transparentar su gestión.
A pesar de que la regulación presupuestal fue incorporando ciertos elementos relacionados con la
transparencia, no es hasta 2002 que se promulga por primera vez una regulación específica en
materia de transparencia y acceso a la información pública gubernamental, incorporando al
fideicomiso público. en ella.
3 Macedo, Pablo, El fideicomiso mexicano en Mendoza Popoca O.A., op. cit., nota 167, p. 121 4 TMSourcing, Revista Mundo Fiduciario, Análisis Comparativo de los Fideicomisos entre México-Colombia-
Argentina, Agosto, 2010.
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El marco regulatorio vigente aplicable a los fideicomisos públicos, por tanto, se integra por tres
grupos de normas que se complementan entre sí: una regulación básica o elemental, una regulación
en materia presupuestal y una regulación en materia de transparencia y acceso a la información
(Tabla 1). En la conformación de dicho marco jurídico el legislador ha procurado mantener el
equilibrio entre un control efectivo del fideicomiso en el ámbito de las finanzas públicas y la
transparencia en su administración, preservando al mismo tiempo la naturaleza del mismo,
consistente en la flexibilidad que caracteriza a la figura, a fin de que contribuya y apoye en el
desarrollo de ciertas funciones del sector público, en cumplimiento de los fines del Estado.
Tabla 1
Marco Regulatorio
Regulación básica
● Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, Sección Primera del Capítulo V, Del Fideicomiso.
● Ley de Instituciones de Crédito, Artículos 46 fracción XV, y 79-85Bis 1.
● Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Artículo 3 fracción III.
● Ley Federal de la Entidades Paraestatales, Capítulo IV De los Fideicomisos Públicos.
● Ley Federal de Deuda Pública, Artículo 1 fracción VI.
● Relación de Entidades Paraestatales de la Administración Pública Federal 2016. DOF 15/08/2016
Regulación presupuestal
● Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, Artículos 9 a 12, 40 fracción III e) y 107 fracción I b) iii).
● Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, Artículos 1º fracciones IV y XI, 9, 14 fracción I a) y
c), 17 fracciones XI e), XII y XXV, y 47.
● Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, Artículo 10 y Capítulo XVI de los
Fideicomisos y Mandatos.
● Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, Artículos 1º fracción V y 18 fracción II.
● Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, Artículos 1º fracción V y 17 fracción III.
● Ley de Ciencia y Tecnología, Artículos 24 a 26 y 50.
● Reglamento de la Ley Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, Artículo 7.
● Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, Artículo 11.
Regulación de Transparencia y Acceso a la Información
● Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículos 6 A I y VIII, 79 I y penúltimo párrafo.
● Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Artículos 1º, 6, 23, 26, 70, 77 y 117.
● Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Artículos 1º, 14, 68, 69 y 114.
● Lineamientos para la implementación y operación de la Plataforma Nacional de Transparencia. DOF 04/05/2016
● Lineamientos técnicos generales para la publicación, homologación y estandarización de la información de las
obligaciones establecidas en el Ttulo quinto fracción IV del Artículo 31 de la Ley General de Transparencia y
Acceso a la Información Pública, que deben de difundir los sujetos obligados en los portales de internet y en la
plataforma Nacional de Transparencia. DOF 04/05/2016
Sin embargo, derivado del reciente marco legal en materia de transparencia, que se detona con la
reforma constitucional de 2014, y que a todas luces resulta muy positiva, surge una coexistencia
entre la regulación presupuestal y la de transparencia, generando una dualidad en ciertos aspectos
de su aplicación. Un ejemplo de esto es el reporteo de la información que los fideicomisos públicos
están obligados a realizar en cumplimiento con ambas regulaciones. Como se verá más adelante,
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esta dualidad de obligaciones constituirá parte de los retos en la implementación del nuevo modelo
de transparencia.
El presente estudio tiene la intención de analizar el marco normativo vigente en materia de
obligaciones de transparencia, en relación con los fideicomisos públicos considerados no entidades
paraestatales5 y que son reportados trimestralmente al Congreso de la Unión, a través del Informe
Sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública.6
En particular, este estudio se dará a la tarea de detectar las deficiencias que presenta el nuevo marco
jurídico en materia de transparencia y los retos que representará su observancia para los
fideicomisos públicos en calidad de sujetos obligados, así como el desafío que implicará para las
autoridades responsables de garantizar su aplicación.
Para llevar a cabo lo anterior, se identificarán las características particulares que distinguen a los
fideicomisos públicos no entidades (Sección 1). Se llevará a cabo una revisión de la evolución
normativa en materia de transparencia basada en el control presupuestal (1970-2007), aplicable a
dichos fideicomisos (Sección 2), y posteriormente se realizará un análisis del marco normativo en
materia de transparencia de 2002 hasta antes de la reciente reforma constitucional de 2014 en
materia de transparencia, destacando los elementos más relevantes de transparencia aplicables a
los fideicomisos públicos (Sección 3). Basado en este análisis se llevará a cabo una evaluación sobre
la manera en que son tratados los citados elementos bajo el nuevo marco normativo, vigente desde
2015, particularmente en materia de obligaciones de transparencia o transparencia proactiva, cuyos
lineamientos técnicos entraron en vigor el 4 de mayo de 2017 (Sección 4). Una vez revisado el
impacto de la nueva regulación aplicable a los fideicomisos públicos no entidades en materia de
transparencia, se incluirá una sección de derecho comparado a fin de conocer la situación en México
frente a otras jurisdicciones (Sección 5). Finalmente, se identificarán los retos que enfrentarán los
fideicomisos públicos en calidad de sujetos obligados bajo el nuevo marco jurídico de transparencia,
así como las autoridades responsables de su implementación, identificando aquellos puntos clave
que deberán ser atendidos para garantizar una adecuada implementación del nuevo modelo de
transparencia en un periodo de transición razonable (Sección 6).
1. EL FIDEICOMISO PÚBLICO
En México los fideicomisos públicos pueden ser constituidos a nivel federal por el Poder Ejecutivo a
través de cualquier entidad o dependencia de la Administración Pública Federal, el Poder Legislativo,
el Poder Judicial o por cualquiera de los entes constitucionalmente autónomos, siempre y cuando
tengan como finalidad impulsar áreas prioritarias y estratégicas del desarrollo en los distintos
5 Los Fideicomisos Públicos considerados no Entidades serán explicados con mayor detalle en la Sección 1. 6 Quedarán excluidos del análisis del presente estudio aquellos fideicomisos públicos no entidades
paraestatales, constituidos por los poderes Legislativo y Judicial, los entes autónomos y aquellos denominados mixtos constituidos por particulares y entidades federativas, que reciben subsidios o donaciones provenientes de recursos públicos.
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ámbitos de gobierno.7 A nivel local o subnacional pueden ser constituidos por las entidades
federativas y los municipios respectivamente.
A nivel federal, dentro de los fideicomisos públicos, la legislación vigente reconoce dos tipos de
fideicomisos: aquellos considerados entidades, al estar organizados de manera análoga a órganos
descentralizados o empresas estatales, con una estructura de personal, y aquellos considerados no
entidades, por carecer de una estructura de personal, pudiendo ser equiparables a una cuenta
bancaria en la que se ha segregado un patrimonio específico destinado a un fin determinado. Esta
distinción entre ambos tipos de fideicomisos quedará siempre establecida en el propio decreto o
contrato de creación de los mismos.
La existencia de fideicomisos, entidades y no entidades, se debe a que cada uno cumple una función
distinta. Por un lado, el fideicomiso entidad se constituye para llevar a cabo ciertas actividades que
generalmente ninguna otra entidad o dependencia existente realiza; es decir, para cumplir con una
función administrativa del Estado. Para ello requiere de una estructura de personal propio y un
presupuesto que es asignado de forma anual en el presupuesto de egresos de la federación.
Mientras que, por el otro, el fideicomiso no entidad se crea con la finalidad de apoyar a la
dependencia o entidad que lo constituye para llevar a cabo un proyecto o programa particular. Los
fideicomisos públicos no entidades cumplen un rol esencial, pues permiten transferir recursos para
un fin específico, incluso con la posibilidad de decretar dicha transferencia como irrevocable. Esto
garantiza la disponibilidad de fondos para proyectos con necesidades contingentes (por ejemplo,
desastres naturales) o un flujo constante de recursos para proyectos con un calendario multianual
de pagos. De esta manera se blinda el patrimonio fideicomitido de la amenaza de los vaivenes
políticos como consecuencia de la alternancia en el poder, y se garantiza el cumplimiento de su fin.
1.1 Fideicomisos públicos entidades A nivel federal, los fideicomisos públicos considerados entidades tienen como objeto auxiliar al
Ejecutivo Federal en sus atribuciones de Estado mediante la realización de actividades prioritarias,
y forman parte de la administración pública paraestatal, rigiéndose por las normas aplicables a las
entidades paraestatales.8 Para ser constituidos requieren autorización previa del Ejecutivo Federal
a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), y pueden ser constituidos por el
gobierno federal o por alguna de las demás entidades paraestatales. En el caso de aquellos
constituidos por el gobierno federal, la SHCP funge como fideicomitente único de la administración
pública centralizada. Dentro de los fideicomisos públicos considerados entidades paraestatales que
operan actualmente en México a nivel Federal, se encuentran, entre otros, ProMéxico, el Fondo
Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR) o los Fideicomisos para el Fomento Económico, como
el Fondo de Operación y Financiamiento Bancario de la Vivienda (FOVI) y el Fideicomiso de Fomento
Minero (FIFOMI). Todos estos fideicomisos fueron constituidos por el Ejecutivo Federal como
fideicomisos públicos entidades, con el propósito de auxiliarlo en impulsar áreas prioritarias del
desarrollo del país, y de alguna forma, dada su naturaleza de entidades del sector descentralizado,
entre otras, han venido apoyando al gobierno federal en la realización de ciertas actividades
complementarias a las que realizan las dependencias que los coordinan, incluyendo el otorgamiento
7 Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), Artículo 9. 8 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), Artículos 3 fracción III y 47; Ley Federal de las
Entidades Paraestatales (LFEP), Artículo 40 y siguientes.
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de apoyos económicos y asistencia técnica, al amparo de programas sectoriales específicos
impulsados por las propias dependencias del gobierno federal (e.g. Secretaría de Economía,
Secretaría de Turismo y SHCP), debidamente fundamentados en el Plan Nacional de Desarrollo del
Gobierno Federal.
Al formar parte de la administración pública paraestatal, los fideicomisos públicos considerados
entidades cuentan con un comité técnico y con una estructura de personal análoga a la de otras
entidades, lo que les permite equipararse a cualquier entidad de la administración pública federal,
y, por lo tanto, tener la capacidad de dar cumplimiento puntual a sus obligaciones legales, incluidas
aquellas en materia presupuestal, de transparencia y de rendición de cuentas.
Actualmente, dada su naturaleza de entidades y su calidad de sujetos obligados bajo la legislación
vigente en materia de transparencia y acceso a la información, los fideicomisos públicos
considerados entidades, como se verá más adelante, serán responsables de cumplir con sus
obligaciones de transparencia, a través de sus propias áreas, unidades de transparencia y comités
de transparencia, al igual que el resto de las entidades y dependencias de la Administración Pública
Federal. Adicionalmente, los fideicomisos públicos entidades, al ser considerados ejecutores de
gasto, están obligados a rendir cuentas por la administración de recursos públicos en los términos
de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) y demás disposiciones
aplicables (Ver tabla 2) .
1.2 Fideicomisos públicos no entidades Los fideicomisos públicos considerados no entidades paraestatales, son aquellos constituidos por el
gobierno federal a través de sus entidades y dependencias, con recursos presupuestales
provenientes de éstas y solo requieren la autorización de la SHCP. Su propósito siempre deberá
estar relacionado con áreas prioritarias o estratégicas que estén debidamente justificadas legal o
constitucionalmente, o contempladas en el Plan Nacional de Desarrollo. Una característica esencial
que distingue a estos fideicomisos frente a los fideicomisos públicos considerados entidades, es el
hecho de no contar con una estructura de personal análoga a la de otras entidades o dependencias
de la Administración Pública Federal, por lo que son coordinados por las propias dependencias y
entidades que los constituyen. En caso de requerir personal para la realización de sus actividades
estrictamente es la propia fiduciaria quien deberá proveerlo o subcontratarlo con cargo al
fideicomiso.
La unidad de la dependencia o entidad con cargo a cuyo presupuesto se hayan otorgado o se sigan
otorgando los recursos para el fideicomiso del que se trate, o que se encuentren al frente de la
coordinación de su operación, asume la responsabilidad de que dichos recursos públicos se apliquen
a los fines para los cuales fue constituido el fideicomiso. Dicha unidad también será responsable del
registro del fideicomiso y de la renovación anual del mismo ante la SHCP, y para su seguimiento
periódico, deberá reportar, de manera trimestral, los ingresos del periodo, incluyendo rendimientos
financieros, los egresos, el destino y el saldo, en relación con el fideicomiso de que se trate. Para
tal efecto la SHCP ha puesto a disposición de las dependencias y entidades un sistema informático
de control y transparencia de fideicomisos (Sistema de Control y Transparencia de Fideicomisos), a
través del cual las unidades responsables del seguimiento de los fideicomisos a su cargo deben
alimentar trimestralmente la base de datos de dicho sistema con la información requerida.
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De conformidad con el último Informe Trimestral al Congreso de la Unión sobre la Situación
Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública9 que se elabora con base en la información
disponible en el Sistema de Control y Transparencia de Fideicomisos, al 30 de junio de 2017, fueron
reportados 337 fideicomisos sin estructura (actos jurídicos), de los cuales 306 se encuentran en
operación y 31 en proceso de extinción o terminación, por lo que su clave de registro está en proceso
de baja. Como ejemplos de este tipo de fideicomisos reportados destacan el Fondo de Desastres
Naturales (FONDEN), el Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN), el Fondo de Estabilización de
los Ingresos Presupuestarios (FEIP), los fondos del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
(CONACYT) a los que se refiere la Ley de Ciencia y Tecnología, que se constituirán y operarán
conforme a la misma, y los fideicomisos públicos que tienen como objeto principal el financiamiento
de programas y proyectos de inversión, los cuales deberán ajustarse a las disposiciones generales
en la materia. A diferencia de los fideicomisos considerados entidades, estos fideicomisos tienen la
característica común de no contar con una estructura de personal propia, por lo que son operados
por el personal de la unidad que los coordina o por el personal que la propia fiduciaria debe poner
a su disposición para estos efectos (Tabla 2).
Dentro de los fideicomisos no entidades también se encuentran aquellos denominados mixtos,
constituidos por entidades federativas o entes privados que reciben subsidios o donaciones de parte
de dependencias o entidades federales y, dada la naturaleza jurídica de dichas aportaciones, al ser
considerados éstos recursos públicos federales, también estarán sujetos a una regulación particular
que estipula la creación de una subcuenta específica, permitiendo la identificación y control de
dichos recursos por parte de la SHCP, a través también del Sistema de Control y Transparencia de
Fideicomisos.
Este estudio se enfoca en los fideicomisos públicos no entidades, tanto por su relevancia como un
instrumento presupuestal como por el hecho de que en los últimos años dichos fideicomisos han
sido duramente criticados por la falta de transparencia en su manejo. Su relevancia presupuestal
resalta al tomar en consideración que, al segundo semestre de 2017, la SHCP reportó 337
fideicomisos públicos no entidad activos, los cuales sumaban recursos públicos por 680 mil 420
millones de pesos.
Hasta antes de 2014, cuando se reforma el artículo 6 constitucional en lo referente a la
transparencia y acceso a la información, la falta de trasparencia con la que habían sido
administrados dichos fideicomisos había sido el resultado de imprecisiones en la normatividad, así
como de la convivencia disfuncional que había prevalecido hasta entonces entre la normatividad de
transparencia, con enfoque presupuestal (a cargo de la SHCP) y aquella con enfoque de acceso a la
información y combate a la corrupción (a cargo del entonces IFAI).
A lo largo del proceso legislativo que dio origen al nuevo modelo de transparencia vigente a la fecha,
los fideicomisos públicos, en particular los no entidades, estuvieron en el centro del debate, siendo
objeto de largas discusiones en cuanto a su apertura y transparencia, quedando ambos principios
9
http://finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/work/models/Finanzas_Publicas/docs/congreso/infotrim/2017/it/04afp/itanfp16_201701.pdf
15
plasmados en la nueva Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP),
promulgada en 2015.
Tabla 2
Fideicomisos públicos
Fideicomisos entidades Fideicomisos no entidades
● Su autorización proviene de un Decreto del
Ejecutivo Federal (a través de la SHCP)
● Solo requieren autorización previa de la SHCP
● Pueden ser constituidos por el gobierno federal
o por alguna entidad paraestatal
● Pueden ser constituidos por el gobierno federal o
por alguna entidad paraestatal
● La SHCP funge como fideicomitente único de la
Administración Pública Federal centralizada
● La SHCP funge como fideicomitente único de la
Administración Pública Federal centralizada
● Cuenta con un comité técnico ● Puede o no contar con un comité técnico y sus
funciones estarán atribuidas a una unidad
administrativa u órgano colegiado
● Cuentan con una estructura de personal
análoga equiparable a la de cualquier entidad
de la Administración Pública Federal central
● No cuentan con una estructura de personal
equivalente a la de otras entidades por lo que
requieren ser manejados por las propias
dependencias y entidades que los constituyen
● Son considerados parte de la administración
pública paraestatal
● No son considerados parte de la administración
pública paraestatal
● Al ser ejecutores de gasto están obligados a
rendir cuentas de conformidad con la LFPRH
● Al no ser considerados ejecutores de gasto, la
obligación de rendir cuentas corre a cargo de las
propias dependencias y entidades que los
constituyen y coordinan
16
2. EVOLUCIÓN DEL MARCO JURÍDICO PRESUPUESTAL (1970-
2007) Y LA TRANSPARENCIA DE LOS FIDEICOMISOS PÚBLICOS
Los primeros intentos por regular a los fideicomisos públicos en México datan de la década de los
años setenta, donde la regulación existente era muy general y se enfocaba primordialmente en el
control y la vigilancia de los mismos, que corría a cargo de la SHCP y de la Secretaría de Patrimonio
Nacional. Desde el inicio se estableció la obligación de inscribir a los fideicomisos en un registro
específico y de informar de cualquier modificación o reforma que sufrieran los contratos
constitutivos de los mismos. En esa época dicho registro no era público y servía únicamente para
control interno de la SHCP.
En 1986, con la entrada en vigor de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales (LFEP) y de varias
reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), se regula de manera
expresa por primera vez a los fideicomisos públicos entidades, se nombra a la Secretaría de
Programación y Presupuesto como fideicomitente único de la Administración Pública Federal
Centralizada y se prevé la primera publicación de una relación de entidades en el DOF, que incluía a
los fideicomisos públicos considerados paraestatales, que en aquella época sumaban más de cien.
Actualmente, en la última Relación de Entidades Paraestatales de la Administración Pública Federal,
publicada en agosto de 2016,10 se reportaron diecinueve fideicomisos considerados entidades. A
partir de 1976 se inicia una reducción considerable en el número de fideicomisos públicos
considerados entidades en un intento por adelgazar el aparato gubernamental. Dicha práctica de
reducción del aparato gubernamental, se repetirá con el paso de los años y de las crisis económicas
recurrentes que sufrirá el país, sobre todo en la última parte del siglo pasado y en los primeros años
del XXI.
En el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación de 1997 se regula por primera vez a los
fideicomisos públicos no entidades, previendo la obligación de registrarlos ante la SHCP, al igual que
el requisito de autorización previa por parte de dicha dependencia, para constituirlos e incrementar
su patrimonio. También por primera vez se les sujeta a una regulación presupuestaria y con
fundamento en diversos manuales derivados de ese mismo Decreto, se dota de facultades de
evaluación a la SHCP y de inspección y vigilancia a la Contraloría, con respecto a la gestión de dichos
fideicomisos.
Hasta entonces los esfuerzos legislativos y regulatorios para conformar un marco normativo
aplicable al fideicomiso público no entidad o sin estructura en materia de transparencia, giraban en
torno a la fiscalización y la rendición de cuentas, con pocos elementos encaminados a fomentar la
transparencia de su gestión. Por ejemplo, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental (LFTAIPG), que entró en vigor a partir de 2002 y fue abrogada
recientemente, no hacía una sola referencia expresa en relación con la transparencia de
fideicomisos públicos, a pesar de ser ésta una figura que desde entonces ya empezaba a despertar
ciertas dudas y cuestionamientos en torno a la transparencia de su gestión en el ámbito de las
finanzas públicas.
10 Relación de Entidades Paraestatales de la Administración Pública Federal. DOF 15/08/2016
17
A partir de 2003, la Ley de Ingresos de la Federación introduce la obligación de reportar las
disponibilidades de los fondos y fideicomisos sin estructura orgánica, en los Informes Trimestrales
sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública que se enviaban al Congreso
de la Unión. Esta nueva obligación de reporteo, sumada a la obligación de poner a disposición del
público dichos informes, de conformidad con la recientemente publicada LFTAIPG,11 representó el
primer intento por armonizar el marco regulatorio en materia de transparencia, tomando como
base la regulación presupuestal existente aplicable a fideicomisos públicos, enfocándola hacia una
mayor transparencia en la gestión. Desafortunadamente, la medida no logró el impacto que se
hubiera esperado y pasó desapercibida, principalmente porque en aquella época aún no era tan
evidente el vínculo que existe hoy en día entre eficiencia en el gasto público y transparencia.
En 2004 se continúa con la conformación de un marco regulatorio específico para los fideicomisos
públicos sin estructura y en esa misma fecha se emiten regulaciones secundarias por parte de la
SHCP y de la Secretaría de la Función Pública,12 dotando de carácter público a la información
relacionada con fideicomisos públicos. También se incorpora la obligación de incluir una cláusula
modelo en todos los contratos de los fideicomisos para efectos de transparencia y rendición de
cuentas y se ratifica, para los fideicomisos públicos en particular, que el contenido de los Informes
Trimestrales al Congreso de la Unión antes referidos constituye información pública, en términos
de la LFTAIG, debiéndose divulgar en la página de internet de cada dependencia y entidad. Por su
parte el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) emite lineamientos prohibiendo a los
fideicomitentes y fideicomisarios de fideicomisos públicos invocar el secreto fiduciario como
excepción para bloquear el acceso a la información de los mismos. Esta última acción introducida
por el IFAI a través de una regulación secundaria representa el punto de partida que posteriormente
sería retomado para ser plasmado a nivel legislativo sobre el significado del secreto fiduciario en
materia de transparencia de fideicomisos públicos.
El Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) de 2005 aborda por primera vez el tema de
transparencia y rendición de cuentas de manera expresa y coordinada, eliminando el carácter de
información reservada a aquella integrada en el registro de fideicomisos públicos. Establece que las
dependencias y entidades son responsables de transparentar y rendir cuentas sobre el manejo de
los recursos otorgados a los fideicomisos públicos a su cargo y faculta a las contralorías internas de
dichas dependencias y entidades a evaluar el desempeño y verificar la operación de estos
fideicomisos. También incluye una descripción detallada de la información que deben contener los
Informes Trimestrales al Congreso de la Unión, destacando los ingresos del periodo, los
rendimientos financieros, los egresos, el destino y el saldo de los fideicomisos, así como la
información sobre la extinción de los fideicomisos, dando origen al primer reporte completo sobre
fideicomisos públicos no entidades, disponible al público en la página de internet de la SHCP.
La entrada en vigor en 2006 de la LFPRH y su respectivo Reglamento representan un esfuerzo
mayúsculo por incorporar en un solo ordenamiento normativo un marco legal unificado en materia
de transparencia y rendición de cuentas respecto de los fideicomisos públicos no entidades. La
nueva LFPRH concentra y eleva a rango de ley diversas obligaciones aplicables a los fideicomisos
11 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, Artículo 7 fracción IX.
DOF 11/06/2002 12 Lineamientos Décimo y Décimo Segundo DOF 06/09/2005
18
públicos13 que se encontraban dispersas entre la normatividad secundaria y distintos
ordenamientos legales, que en ocasiones su aprobación periódica se sujetaba a presiones políticas,
como en el caso del PEF, que debía aprobarse anualmente. El esfuerzo anterior se adiciona a la
reforma del Artículo 6º constitucional de 2007,14 que incorpora la obligación de entidades y
dependencias (como sujetos obligados) a publicar en internet la información sobre el ejercicio de
recursos públicos, incluyendo aquellos recursos entregados a personas físicas o morales de
naturaleza privada. Tanto la emisión de la LFPRH, como la citada reforma constitucional,
representaron importantes iniciativas al más alto nivel normativo, encaminadas a conformar un
marco legal armonizado en materia de transparencia y rendición de cuentas, aplicable a los
fideicomisos públicos no entidad.
Posterior a la entrada en vigor de la LFPRH, de su Reglamento en 2006 y de la reforma en materia
de transparencia a nivel constitucional en el 2007, continuaron los esfuerzos legislativos por seguir
fortaleciendo el marco legal vigente. Se ha promovido la armonización de la contabilidad
gubernamental y la presentación homogénea de la información financiera, se ha dotado de
facultades a la Auditoría Superior de la Federación para fiscalizar los recursos federales transferidos
a fideicomisos, fondos o mandatos públicos o privados, obligando a quienes estuvieran a cargo de
dichos instrumentos a proporcionar toda la información que les requiriera a dicha Auditoría.
También se introdujo la obligación del uso de contratos modelo con requisitos de transparencia para
entidades y dependencias de la Administración Pública a la hora de constituir fideicomisos.
Esta última etapa de la evolución del marco jurídico obedeció primordialmente a la dinámica
gubernamental que se gestaba en ese momento en el Gobierno Federal, enfocada tanto a la
fiscalización y la rendición de cuentas, como a la evaluación del desempeño de la gestión
administrativa, en detrimento de la relevancia que había cobrado hasta entonces la transparencia
en administraciones anteriores, e ignorando la necesidad de mantener vigente el modelo de
transparencia que se había alcanzado. Aun cuando los principios de transparencia y la obligación
de hacer pública la información sobre la gestión de los fideicomisos públicos en aras de combatir la
corrupción habían quedado plasmados al más alto nivel normativo, en la práctica la información
disponible públicamente por mandato, incluso constitucional, sobre fideicomisos públicos no
resultaba fácilmente accesible para los particulares. Para tener acceso a la información
públicamente disponible sobre fideicomisos públicos no entidades, no solo era necesario, en primer
lugar, conocer la existencia del Informe Trimestral Sobre la Situación Económica, las Finanzas
Públicas y la Deuda Pública que el Ejecutivo Federal envía al Congreso de la Unión y de sus anexos,
que concentraba la información sobre los fideicomisos públicos no entidades, sino que también era
necesario conocer el lugar exacto donde podía consultarse dicho informe y su anexo
correspondiente, en la página de internet de la SHCP, lo cual no resultaba evidente para cualquier
usuario que estuviera en búsqueda de dicha información.
13 a) Procedimiento específico para la constitución, modificación y extinción de fideicomisos; b) obtención
de un registro y su renovación; c)clausulado con obligaciones de transparencia; y d) obligación del envío de información sobre el manejo de fideicomisos para ser incluida en los informes trimestrales la Congreso de la Unión. 14 Decreto por el que se adiciona un segundo párrafo con siete fracciones al Artículo 6o. de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. DOF 20/07/2007.
19
3. ANÁLISIS DEL MARCO JURÍDICO DE LOS FIDEICOMISOS
PÚBLICOS EN MATERIA DE TRANSPARENCIA (2007-2014)
3.1 El Control presupuestal como punto de partida de la transparencia Como se describió anteriormente, el marco regulatorio en materia de transparencia, aplicable a los
fideicomisos públicos hasta entonces, se había basado primordialmente en el control presupuestal
y prácticamente toda la información relacionada con fideicomisos públicos, que estaba disponible
públicamente conforme a la LFTAIPG, derivaba de obligaciones relacionadas con la fiscalización en
el manejo de recursos públicos, las cuales siempre habían incluido a la transparencia como unos de
sus principios. Esto nos ubicaba frente a un régimen de coexistencia de transparencia y control
presupuestal, teniendo como punto de partida la materia presupuestal.
Ya desde entonces, y como en la actualidad, la mayoría de las obligaciones de los fideicomisos
públicos en materia de control presupuestal con incidencia en la transparencia se encontraban
descritas con todo detalle en la LFPRH y su respectivo reglamento. Sin embargo, en materia de
transparencia las obligaciones derivadas de la LFTAIPG eran demasiado genéricas para los
fideicomisos públicos, a pesar de que la propia LFTAIPG las vinculaba a los Informes Trimestrales
elaborados por la SHCP sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública,
previstos en la LFPRH. Lo anterior provocaba que la LFTAIPG y la LFPRH entraran en conflicto con
frecuencia en lo referente a las obligaciones de transparencia, generando ciertas lagunas legales a
la hora de su interpretación y aplicación. Desafortunadamente, dichas lagunas legales fueron
aprovechadas en su momento por las autoridades responsables de transparentar la gestión de los
fideicomisos bajo su responsabilidad, evadiendo así la observancia de la LFTAIPG, lo que derivó en
debates interpretativos que la autoridad competente, en este caso el IFAI, tuvo en su momento que
resolver caso por caso.
Las obligaciones de contar con una autorización de la SHCP para constituir un fideicomiso público
no entidad, de registrarlo y renovar el registro anualmente a través del “Sistema de Control y
Transparencia de Fideicomisos”, representan medidas muy valiosas respecto al control, la rendición
de cuentas, la transparencia y la fiscalización de recursos presupuestarios, y forman parte de las
facultades de la SHCP, como dependencia responsable del control del gasto público. Dicho sistema
fue creado exprofeso para concentrar y sistematizar la información básica de los fideicomisos no
entidades, así como para darles seguimiento y reportar sus modificaciones y reformas. Todas estas
medidas y controles, que aún continúan siendo vigentes bajo la LFPRH, han contribuido en buena
parte a facilitar la labor de transparencia que le corresponde al Instituto Nacional de Acceso a la
Información (INAI) como organismo garante de la transparencia a nivel nacional, ya que, por
ejemplo, es gracias al registro que lleva la SHCP a través del “Sistema de Control y Transparencia de
Fideicomisos”, que se cuenta con una relación completa y actualizada de todos los fideicomisos no
entidades a nivel federal que operan a la fecha.
El Informe Trimestral Sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública que el
Ejecutivo Federal envía al Congreso de la Unión incluye, por mandato de la LFPRH, un Anexo
específico (Anexo XVI) sobre la situación que guarda cada uno de los fideicomisos sin estructura, el
cual se genera con la información que reportan trimestralmente a través del “Sistema de Control y
20
Transparencia de Fideicomisos”, sobre los fideicomisos a cargo de las entidades y dependencias”.
El Anexo XVI del Informe, que se encuentra disponible en la página de internet de la SHCP,15 incluye
la denominación, el objeto, los ingresos, los rendimientos financieros, los egresos, el destino de los
recursos junto con un reporte sobre el cumplimiento de sus metas o fines, y el saldo disponible de
cada uno de los fideicomisos registrados en el sistema. (Ver tabla 3.)
Tabla 3
Información contenida en el Anexo XVI de Finanzas Públicas, Fideicomisos sin Estructura Orgánica,
Informes Trimestrales sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública.
● Denominación del fideicomiso
● Unidad responsable de su coordinación
● Fideicomitente
● Objeto del fideicomiso
● Nombre del Fiduciario
● Saldo final del ejercicio anterior
● Ingresos del periodo
● Rendimientos del periodo
● Egresos del periodo
● Reporte de cumplimiento
● Destino
● Disponibilidad
● Observaciones
Antes de la reforma más reciente en materia de transparencia de 2014, las entidades y
dependencias con cargo a cuyo presupuesto se realizan las aportaciones constitutivas y
subsecuentes de los fideicomisos públicos, en calidad de sujetos obligados, eran las responsables
de cumplir con las obligaciones de transparencia relacionadas con dichos fideicomisos y era a través
de la publicación del Anexo XVI, como parte de los Informes Trimestrales que envía el Ejecutivo
Federal al Congreso de la Unión, que dichas entidades y dependencias cumplían cabalmente con sus
obligaciones de transparencia, respecto a los fideicomisos públicos bajo su coordinación.
De esta forma, dichas entidades y dependencias, al cumplir con sus obligaciones en materia de
control presupuestal conforme a la LFPRH, acreditaban que también lo hacían en materia de
transparencia conforme a la LFTAIPG, respecto a la gestión de los fideicomisos públicos sin
estructura bajo su responsabilidad. Sin embargo, el fin último que se perseguía (la transparencia de
la información sobre fideicomisos públicos) no se alcanzaba, ya que, a pesar de que las entidades y
dependencias cumplían con sus obligaciones de transparencia, la información no era accesible de
manera fácil para cualquier persona interesada.
3.2 Accesibilidad de la información Mientras que las normas en materia de control presupuestal aún vigentes son muy puntuales en
cuanto a la periodicidad y el tipo de información que deben reportar las entidades y dependencias
a través del “Sistema de Control y Transparencia de Fideicomisos” que posteriormente se publica
en el Anexo XVI de Fideicomisos Públicos Sin Estructura, las normas en materia de transparencia
antes de la reforma constitucional de 2014, por el contrario, no eran tan explícitas como las vigentes
en cuanto a cómo hacer pública la información, así como tampoco regulaban la forma de hacer
públicos los Informes Trimestrales, con lo que, al final, esto tenía implicaciones en cuanto a la
15
http://finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/es/Finanzas_Publicas/Informes_al_Congreso_de_la_Union#panel-02
21
accesibilidad de la información, al dificultar el acceso de los particulares a los Informes Trimestrales
y, por ende, a la información pública sobre fideicomisos que debería estar disponible.
Por ejemplo, para cualquier particular no era evidente que para acceder a la información pública
sobre fideicomisos sin estructura orgánica debía hacerlo a través de los enlaces de “Finanzas
Públicas y Presupuesto”, para posteriormente acceder a los “Informes Trimestrales al Congreso de
la Unión”, en la página de internet de la SHCP, en lugar de hacerlo desde el enlace de
“Transparencia” en la página de internet de la SHCP o de la dependencia responsable de la
coordinación del fideicomiso público del que se tratara. Incluso en la actualidad no es evidente que,
para acceder a la información registrada por la SHCP sobre fideicomisos públicos, como sería el
reporte sobre el cumplimiento de los fines de cualquier fideicomiso sin estructura a nivel federal, o
información específica sobre su situación financiera, es necesario acceder a las mismas páginas
descritas anteriormente para poder consultar el Anexo XVI lo cual, a pesar de que la información se
encuentra disponible y organizada en el citado anexo, no resulta fácilmente accesible para el
público.
3.3 Calidad de la información Otro tema que se observa al analizar cómo las entidades y dependencias a cargo de fideicomisos
públicos alimentan el “Sistema de Control y Transparencia de Fideicomisos” es la calidad de la
información que se incluye en el Informe Trimestral que se envía al Congreso de la Unión. A pesar
de que la SHCP es la responsable de administrar dicho sistema, el sistema es alimentado
manualmente por las propias entidades y dependencias coordinadoras, y la normatividad no prevé
mecanismos de verificación y control sobre la calidad de la información que dichas entidades y
dependencias reportan. Con lo anterior, la información que se reporta y posteriormente se utiliza
en la elaboración del Informe Trimestral podría resultar poco objetiva, o incluso imprecisa,
voluntaria o involuntariamente, ya que no es validada por una instancia verificadora antes de su
publicación. Hoy en día, la SHCP solo lleva a cabo una revisión sobre la consistencia de la información
que suben al sistema las dependencias y entidades, resultando en un control insuficiente. La propia
SHCP establece expresamente en el Anexo XVI correspondiente a fideicomisos públicos sin
estructura, “que las entidades y dependencias son responsables de la información que reportan
sobre los actos jurídicos (fideicomisos) sin estructura que coordinan y/o con cargo a sus
presupuestos”, con lo cual no hay una autoridad responsable de la verificación de la información
contenida en el Anexo XVI.
3.4 Secreto fiduciario El secreto fiduciario es un tema que no se logró resolver de manera definitiva bajo el antiguo
régimen jurídico. Se convirtió en un tema de múltiples debates e interpretaciones diversas por parte
del IFAI, al ser invocado sistemáticamente por los sujetos obligados como un impedimento para
hacer pública la información relacionada con los fideicomisos públicos, como resultado de una mala
interpretación de lo dispuesto por la LFTAIPG.16
El secreto bancario o fiduciario es una disposición de la LIC dirigida a aquellos sujetos regulados por
dicho ordenamiento, es decir, a las instituciones de crédito o bancos. La intención del secreto
bancario o fiduciario al amparo de la ley es preservar la confidencialidad de las operaciones
16 LFTAIPG, Artículo 14 fracciones I y II. DOF 18/12/2015.
22
bancarias o fiduciarias en protección de la privacidad de los clientes, sin distinguir si éstos son entes
públicos o privados. La obligación de respetar el secreto fiduciario recae exclusivamente en la
institución de crédito o fiduciaria, por lo que no tiene sustento legal el hecho de que el
fideicomitente o el fideicomisario en calidad de sujetos obligados invoquen la reserva del secreto
fiduciario bajo la LFTAIPG.
En el caso de cualquier fideicomiso público, el fideicomitente es la entidad o dependencia de la
administración pública que ha constituido el fideicomiso público y, por lo tanto, al ostentarse como
cliente en el fideicomiso, no debería haber tenido ningún impedimento para hacer pública la
información que se le requería bajo la LFTAIPG en su calidad de ente público obligado a
transparentar su gestión. Lo mismo aplicaría para el caso del fideicomisario o beneficiario del
fideicomiso público, si se trataba de un sujeto obligado bajo la LFTAIPG.
En el caso de una sociedad nacional de crédito, a la cual se le requirió hacer pública cierta
información de algún fideicomiso bajo su responsabilidad fiduciaria, conforme al régimen legal
anterior, no solo tuvo el derecho a invocar el secreto fiduciario, sino la obligación de hacerlo, ya
que por un lado se trataba de una institución de crédito, obligada a proteger la información de su
cliente en observancia de la LIC, independientemente si el cliente era un ente público o no y, por el
otro lado, la misma institución nacional de crédito, al ser una entidad pública con el carácter de
sujeto obligado, podía declarar “reservada” la información que le fue requerida, invocando el
secreto fiduciario con fundamento en la LFTAIPG, tal y como fue confirmado en su momento, en el
segundo párrafo del Lineamiento Tercero de los lineamientos en materia de clasificación y
desclasificación de información emitidos por el IFAI en 2004.17
La problemática en torno al secreto bancario o fiduciario es un tema que generó grandes debates
ante el argumento de que el secreto fiduciario no debería seguir la misma suerte en lo público que
en lo privado, argumentando que se trataba de una garantía de seguridad jurídica a la privacidad, la
cual, evidentemente, no era sostenible en el ámbito público. No obstante, al no resolverse este
tema definitivamente bajo el antiguo régimen legal, el debate se trasladó al seno de la discusión del
nuevo marco regulatorio, que se inicia con la reforma constitucional de 2014, convirtiéndose en uno
de los temas más analizados dentro del proceso legislativo de aprobación de la LGTAIP.
3.5 Régimen de sanciones Finalmente, un tema que merece la pena analizar, dada su importancia por las implicaciones que
tiene en cuanto a la efectividad en la observancia de la norma, es el régimen sancionatorio
prevaleciente antes de la reforma constitucional de 2014, el cual, como resultado de dicha reforma,
sufre un cambio sustancial en cuanto a su concepción. El régimen sancionatorio de la LFTAIPG,
desde su entrada en vigor en 2002, prácticamente no sufrió cambios durante la vigencia de la ley, y
consistía en un régimen general, descrito en tan solo dos artículos, sin prever algún tipo de
procedimiento que le permitiera al particular denunciar de manera ágil y accesible el
incumplimiento de obligaciones de transparencia por parte de las autoridades; en este caso,
aquellas responsables de fideicomisos públicos.
17 Lineamientos en materia de clasificación y desclasificación de información relativa a operaciones
fiduciarias y bancarias, así como al cumplimiento de obligaciones fiscales realizadas con recursos públicos federales por las dependencias y entidades de la administración pública federal. DOF 22/12/2004
23
Se trataba de un régimen sancionatorio sin medidas específicas que fomentaran su cumplimiento
(medidas de apremio) y sin un catálogo de infracciones con sus respectivas sanciones, con lo que se
trataba de un régimen muy básico y, por lo tanto, sumamente vulnerable desde el punto de vista
procedimental, a la hora de ser impugnado por parte del sujeto sancionado. La responsabilidad
administrativa de los servidores públicos era la única consecuencia prevista en el capítulo de
responsabilidades y sanciones de la LFTAIPG. La Secretaría de la Función Pública era la responsable
de llevar a cabo la investigación y la sustanciación del procedimiento, antes de determinar la sanción
administrativa en contra del funcionario infractor, la cual posteriormente tenía la posibilidad de ser
impugnada por éste ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Aun cuando el antiguo régimen sancionatorio dejaba abierta la posibilidad de denunciar por la vía
civil o penal, siempre y cuando las responsabilidades fueran acreditadas, en la práctica terminaba
siendo un régimen muy básico y, por lo tanto, poco eficaz para lograr el objetivo de incentivar el
cumplimiento de la ley por parte de los funcionarios públicos responsables.
A lo largo de la vigencia de la LFTAIPG, fueron escasas las ocasiones en que se impusieron sanciones
administrativas a servidores públicos como resultado del incumplimiento de la ley en materia de
transparencia, y dentro de las pocas sanciones impuestas en dicho periodo no se identificó ninguna
sanción específica que se hubiera impuesto como consecuencia de la falta de cumplimiento de
obligaciones de transparencia, ya que todos los casos conocidos con sanciones firmes estuvieron
relacionados con el incumplimiento de requerimientos particulares por parte de la autoridad, sobre
todo en materia de acceso a la información, y en ningún caso por el incumplimiento de obligaciones
de transparencia previstas en la ley.
Con base en lo anterior, se demuestra que el régimen de sanciones de la LFTAIPG no fomentaba la
observancia de la ley, incluso cuando eran evidentes las deficiencias existentes en su cumplimiento,
sobre todo en lo referente a obligaciones de transparencia relacionadas con los fideicomisos
públicos, como el caso de las dificultades que representaba acceder a su información a través de los
Informes Trimestrales enviados al Congreso de la Unión.18 Adicionalmente, el hecho de que no se
previera en la ley un mecanismo específico de queja o inconformidad por parte del particular ante
la detección de incumplimientos, disminuía en gran medida la probabilidad de activar el
procedimiento sancionatorio previsto en la LFTAIPG.
18 Secretaría de la Función Pública. Sistema de Registro de Servidores Públicos Sancionados.
24
4. MARCO JURÍDICO VIGENTE A PARTIR DE 2014
TRANSPARENCIA EN LOS FIDEICOMISOS PÚBLICOS
4.1 El nuevo marco jurídico A partir de la reforma del Artículo 6º constitucional que tuvo lugar en febrero de 2014, se inicia un
proceso de transformación en el modelo regulatorio en materia de transparencia y acceso a la
información que se encuentra vigente en la actualidad. Se establece un Sistema Nacional de
Transparencia, auxiliado por un Consejo Nacional de Transparencia, como instancia de coordinación
y de deliberación, aplicable en los tres órdenes de gobierno del país: federal, estatal y municipal. El
nuevo sistema nace con la finalidad de transparentar la gestión pública, favoreciendo la rendición
de cuentas y por ende fortaleciendo el escrutinio ciudadano y propiciando su participación. Bajo el
nuevo esquema, la Constitución Política establece que a la hora de interpretar el derecho a la
transparencia debe prevalecer ante todo el principio de máxima publicidad.
Como consecuencia de la reforma constitucional de 2014, en mayo de 2015, entra en vigor la Ley
General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP), con la que se sientan las bases
para lograr una coordinación eficaz de la Federación y sus entidades federativas, a través del
establecimiento del Consejo Nacional de Transparencia como órgano rector a nivel nacional, en el
que participan el INAI, los organismos garantes de los estados y de la Ciudad de México, la Auditoría
Superior de la Federación, el Archivo General de la Nación y el Instituto Nacional de Estadística y
Geografía. El Consejo Nacional es presidido por el presidente del INAI y de éste depende la
expedición de los lineamientos del Sistema Nacional de Transparencia, la armonización de la LGTAIP,
la LFTAIP y las leyes locales, así como el lanzamiento y administración de la Plataforma Nacional de
Transparencia.
Bajo la LGTAIP también se decreta el establecimiento del INAI en sustitución del existente IFAI, como
organismo autónomo, especializado, imparcial, colegiado, con personalidad jurídica y patrimonio
propio, con plena autonomía técnica, y con la responsabilidad de garantizar el cumplimiento del
derecho de acceso a la información pública a nivel federal, además de presidir el Consejo Nacional
de Transparencia.
Conforme a lo establecido en la LGTAIP, en mayo de 2016, entra en vigor la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública (LFTAIP), abrogándose en esa misma fecha y
mediante el mismo Decreto la LFTAIPG. La nueva LFTAIP se emite con el objeto de proveer el marco
jurídico necesario, a fin de garantizar el derecho de acceso a la información en posesión de cualquier
autoridad, entidad, órgano y organismo de los tres Poderes de la Unión, órganos autónomos,
partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física o moral o
sindicato que reciba y ejerza recursos públicos federales. La LFTAIP replica el contenido y los
principios de la LGTAIP, que serán aplicables en el ámbito federal. Ante este nuevo contexto, y en
el tema que nos ocupa, queda plasmado de manera expresa, tanto en la constitución como en la
LGTAIP y la LFTAIP, el derecho de que toda la información en posesión de fideicomisos públicos o
privados que reciben recursos públicos es pública y solo puede ser reservada temporalmente por
razones de interés público y seguridad nacional.
25
En el caso particular de los fideicomisos públicos que reciben recursos públicos, los Artículos 70 y
77 de la LGTAIP establecen el estándar mínimo de obligaciones de transparencia con el que deben
cumplir. Se trata de las obligaciones comunes y particulares aplicables exclusivamente a los
fideicomisos públicos como sujetos obligados.
Bajo el nuevo marco jurídico queda claramente plasmado el objetivo trazado por el legislador de
anteponer la transparencia en la administración de los fideicomisos públicos. El reto en la
implementación del paquete legislativo recientemente conformado es enorme. La capacidad
técnica tanto por parte de los sujetos obligados como por parte de los organismos garantes se
tendrá que ir desarrollando sobre la marcha, tanto en los aspectos informáticos como en el ámbito
de la supervisión, a fin de poder dar cumplimiento cabal con lo establecido por la nueva legislación,
debido a que la ley no previó periodos de transición que facilitaran o hicieran más eficiente su
implementación.
4.2 El fideicomiso público como sujeto obligado y el secreto fiduciario bajo el nuevo
régimen Al amparo del principio de que el Estado garantizará la transparencia de su gestión y el efectivo
acceso de toda persona a la información en posesión de fideicomisos, la LGTAIP establece el
concepto de “Sujeto Obligado” dentro del cual quedan comprendidos de manera expresa los
fideicomisos públicos, sujetándolos de esta forma a transparentar y a permitir el acceso a su
información, al igual que cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de cualquiera de los tres
poderes, partidos políticos, persona física o moral que reciba o ejerza recursos públicos a nivel
federal, estatal o municipal.
Para garantizar lo anterior, y dadas las diferencias estructurales entre los fideicomisos considerados
entidades paraestatales y los que no lo son, la LGTAIP establece expresamente que en el caso de los
primeros, al contar con una estructura orgánica propia, deben dar cumplimiento a sus obligaciones
de transparencia, a través de sus propias aéreas, unidades de transparencia y comités de
transparencia. Mientras que en el caso de los segundos deben cumplir con sus obligaciones de
transparencia a través de la unidad administrativa responsable de coordinar su operación.19
Por ejemplo, tratándose de fideicomisos con estructura orgánica, como sería el caso de FONATUR,
al contar con una estructura orgánica, su Unidad de Transparencia se encuentra adscrita a la
Dirección de Gestión Estratégica y Enlace Institucional, mientras que en el caso de un fideicomiso
público sin estructura orgánica, como sería el caso del Fideicomiso Barrancas del Cobre el cual es
coordinado por el propio FONATUR, al no contar con estructura orgánica propia, su Unidad de
Transparencia es la misma que la de FONATUR, en este caso, la Dirección de Gestión Estratégica y
Enlace Institucional de FONATUR.
La adscripción de las Unidades de Transparencia puede diferir de entidad a entidad y de fideicomiso
a fideicomiso, quedando a elección del titular de la entidad o del fideicomiso su adscripción dentro
19 LGTAIP, Artículo 26. DOF 04/05/2015
26
de su estructura, por ejemplo, en PROMEXICO, la Unidad de Transparencia de dicho fideicomiso
público con estructura orgánica se encuentra adscrita a su Coordinación de Asuntos Jurídicos.
Incluir de manera expresa al fideicomiso público como sujeto obligado bajo la LGTAIP, así como
hacer la distinción en la propia ley entre los fideicomisos entidades y no entidades, determinando
la forma de cómo cada uno debe cumplir con sus obligaciones de transparencia, constituyen dos
elementos clave en cuanto a la dimensión y el alcance que el legislador le quiso dar a las obligaciones
de transparencia de los fideicomisos públicos bajo el nuevo modelo.
Incluso el propio legislador decide llevar el tema al extremo, al determinar en la propia ley que
también quedan comprendidos dentro de los sujetos obligados, con las mismas obligaciones que
los fideicomisos públicos, aquellos fideicomisos constituidos por entes privados a partir del
momento que involucren recursos públicos y/o la participación de un ente público.
Durante la vigencia del régimen anterior, no cesaron las interpretaciones constantes en el intento
por determinar si los fideicomisos públicos deberían asumir per se las obligaciones de transparencia
como sujetos obligados y en qué condiciones. Ante el cuestionamiento que no logra resolverse de
una manera definitiva bajo el antiguo régimen, sobre todo en el caso de los fideicomisos no entidad
paraestatal, por carecer de una estructura orgánica para cumplir con sus obligaciones de
transparencia, el nuevo modelo de transparencia resuelve el tema de manera categórica, a partir
del mandato constitucional, el cual posteriormente queda ratificado por la propia LGTAIP.
En lo que se refiere al secreto fiduciario y a la discusión que se venía gestando bajo el antiguo
régimen de transparencia, la LGTAIP vigente resuelve el tema de forma categórica. Determina que
tratándose de sujetos obligados que se constituyan como fideicomitentes, fideicomisarios o
fiduciarios, incluyendo a las sociedades nacionales de crédito, en fideicomisos que involucren
recursos públicos, ante el incumplimiento a sus obligaciones de transparencia, no podrán invocar el
secreto bancario.20 Lo anterior se resuelve al margen de las implicaciones que esto traerá en el
medio financiero, en relación con la vulnerabilidad que representará para la figura del fideicomiso
en general.
4.3 Plataforma Nacional de Transparencia Bajo el nuevo Sistema Nacional de Transparencia, los organismos garantes, quienes son
responsables de garantizar el derecho de acceso a la información a nivel federal y estatal, tienen la
obligación de desarrollar y de poner en funcionamiento una plataforma electrónica que permita a
los sujetos obligados a cumplir con sus obligaciones de transparencia. Dicha herramienta
informática se denomina Plataforma Nacional de Transparencia y está conformada por cuatro
sistemas: i) Sistema de solicitudes de acceso a la información; ii) Sistema de gestión de medios de
impugnación; iii) Sistema de portales de obligaciones de transparencia; y iv) Sistema de
comunicación entre organismos garantes y sujetos obligados. 21
Conforme a la ley, los fideicomisos deben cumplir con sus obligaciones a través del Sistema de
Portales de Obligaciones de Transparencia (SIPOT). En el caso particular, la LGTAIP no solo describe
20 LGTAIP, Artículo 117. DOF 04/05/2015 21 LGTAIP, Artículos 49 y 50.
27
de forma detallada las obligaciones comunes22 aplicables a cada uno de los sujetos obligados,
incluyendo los temas, documentos y políticas que deberán poner a disposición del público y
mantener actualizados, sino que también dedica un artículo específico23 que aplica exclusivamente
a los fideicomisos públicos y privados que involucren recursos públicos, detallando la información
que deberán poner a disposición del público y mantener actualizada, a nivel de cada contrato. Como
parte de la información que la ley requiere publicar a los fideicomisos públicos se incluye el nombre
del funcionario público, persona física o moral que representan al fideicomitente, al fiduciario y al
fideicomisario, el nombre de la unidad responsable del fideicomiso, el saldo total del fideicomiso al
cierre del ejercicio fiscal, el padrón de beneficiarios en caso de contar con uno, las modificaciones
que sufran los contratos o decretos de constitución del fideicomiso público y el monto total, el uso
y destino del patrimonio fideicomitido, los subsidios, donaciones y transferencias, excedentes e
inversiones realizadas.24
Todas estas obligaciones, en adición a las obligaciones comunes descritas, superan en cantidad y
detalle a la información que, hasta antes de la entrada en vigor del nuevo sistema de transparencia,
reportaban los fideicomisos públicos a través del “Sistema de Control y Transparencia de
Fideicomisos” administrado por la SHCP. No obstante lo anterior, al amparo de la LFPRH vigente,
los fideicomisos públicos y privados que involucran recursos públicos siguen estando obligados a
proporcionar la información que se les requiere como parte de sus obligaciones en materia de
control presupuestal en la elaboración del Informe Trimestral que se envía al Congreso de la Unión
y que se publica en la página de internet de la SHCP, en adición a las nuevas obligaciones de
transparencia conforme a la LGTAIP.
Bajo este nuevo esquema aplicable a los fideicomisos públicos, la ley no solo es clara y contundente
al establecer la obligación de actualizar trimestralmente la información en el SIPOT, sino que
también determina de manera específica que la información deberá ser veraz, confiable, oportuna,
congruente, integral, actualizada, accesible, comprensible, verificable, con base en los lineamientos
técnicos aprobados por el SIPOT,25 que regularán la forma, términos y plazos en que los sujetos
obligados, siendo el caso de los fideicomisos públicos, deberán cumplir con las citadas obligaciones
de transparencia en sus sitios de internet, a través de la plataforma nacional. Dichos lineamientos
entraron en vigor a partir del 4 de mayo de 2017, y deben ser observados a partir de esa fecha por
todos los sujetos obligados bajo la LGTAIP, incluidos los fideicomisos públicos no entidades.
En este caso, el grado de particularidad de la norma, a nivel de lineamiento técnico, es muy preciso,
no solo para describir las obligaciones de transparencia por parte de los fideicomisos públicos o
privados, con o sin estructura, sino para detallar el contenido y la manera en que debe ser
organizada y presentada la información, incluyendo los criterios sustantivos de contenido que
deben observarse, así como los criterios objetivos de actualización, confiablidad y formato que
22 LGTAIP, Artículo 70. (Anexo 1) 23 LGTAIP, Artículo 77. (Anexo 2) 24 Anexo 2. 25 Lineamientos técnicos generales para la publicación, homologación y estandarización de la información de
las obligaciones establecidas en el título quinto fracción IV del Artículo 31 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, que deben de difundir los sujetos obligados en los portales de internet y en la plataforma Nacional de Transparencia. DOF 04/05/2016. Modificados DOF 02/11/2016.
28
deben seguirse, a fin de garantizar la oportunidad, congruencia, orden y confiabilidad de la
información publicada.
En comparación con el régimen anterior, la disponibilidad y accesibilidad de la información en teoría
están garantizadas por la norma al establecer que la página de inicio de los portales de Internet de
los sujetos obligados, en este caso de los fideicomisos públicos, debe tener un vínculo de acceso
directo al sitio donde se encuentre la información relacionada con las obligaciones de transparencia,
el cual además debe contar con un buscador. Adicionalmente, la ley prevé la promoción y el
desarrollo de forma progresiva por parte del Sistema Nacional de Transparencia de programas y
políticas tendientes a garantizar la accesibilidad de la información, dotando de un dinamismo
permanente de actualización y accesibilidad de la información, evitando caer en el estancamiento
regulatorio en que se cayó bajo el antiguo régimen jurídico. Con lo anterior, en teoría, quedaría
superada la complejidad que representaba para cualquier usuario localizar los informes trimestrales
al Congreso en la página de la SHCP, para poder acceder a la información pública de los fideicomisos
públicos de una manera más fácil y ágil.
A pesar de que la Plataforma Nacional de Transparencia ya está en funcionamiento desde mayo de
2017, conforme a lo previsto en los lineamientos, aún resulta complicado realizar búsquedas sobre
fideicomisos públicos, en particular a través del SIPOT.26 Las opciones de búsqueda que ofrece el
sistema aún son muy limitadas y presumen cierta familiaridad con el propio sistema, por lo que es
necesario tener de antemano una idea muy clara de la consulta que se pretende realizar, ya que por
el momento la información no se despliega en formato de catálogo o listado para que el usuario
elija las opciones. Por otro lado, el vínculo de acceso directo a los portales de obligaciones de
transparencia del INAI, a través del sitio de internet de los fideicomisos públicos o de sus unidades
coordinadoras, no es fácil de ubicar ni tampoco de consultar debido a que el sistema es poco
intuitivo para el usuario común. En general, tanto el SIPOT en la Plataforma Nacional de
Transparencia como el Portal de Obligaciones de Transparencia del INAI (POT), cuyo acceso se
realiza a través de los vínculos de transparencia de las páginas de Internet de los sujetos obligados,
aún no están listos para llevar a cabo búsquedas de forma ágil y eficiente. Sin embargo, el hecho de
que la norma sea tan precisa en cuanto a la accesibilidad de la información por parte de los usuarios
a través de ambas herramientas nos permite albergar la esperanza de que, una vez que haya pasado
la etapa de transición en la adaptación del nuevo sistema, el acceso a la información deberá ser muy
sencilla, de otro modo iniciarán las denuncias mediante los procedimientos previstos en ley.
4.4 El Procedimiento de Verificación Virtual y el Procedimiento de Denuncia
Ciudadana Dos procedimientos que se introducen bajo el nuevo marco jurídico (la LGTAIP), y que no tienen
precedente en el régimen anterior, son el procedimiento de verificación virtual y un mecanismo de
denuncia por parte de cualquier particular ante el incumplimiento específico en alguna de las
obligaciones de transparencia previstas en la ley. El esquema de verificación se llevará a cabo
periódicamente de manera permanente sin que medie solicitud alguna, mediante un muestreo, o
de manera aleatoria, por parte de los organismos garantes responsables de garantizar la
observancia de la ley, con la finalidad de revisar de manera virtual y constatar que los sujetos
26 http://www.plataformadetransparencia.org.mx/web/guest/inicio
29
obligados están cumpliendo con sus obligaciones de transparencia. En la verificación que realicen
los organismos garantes, éstos deberán constatar que la información esté completa, publicada y
actualizada en tiempo y forma, ya que de lo contrario emitirán un dictamen en el que se formularán
los requerimientos que procedan, a efecto de que el sujeto obligado subsane las inconsistencias
detectadas.
En el caso del procedimiento de denuncia ciudadana, cualquier persona podrá denunciar ante los
organismos garantes la falta de publicación de cualquiera de las obligaciones de transparencia. El
procedimiento se detona con la presentación de una denuncia por escrito o por medio electrónico
(a través de la Plataforma Nacional o por correo electrónico), por parte del particular, ante la Unidad
de Transparencia de los organismos garantes. El organismo garante deberá allegarse de los
elementos que a su juicio considere necesarios y realizará las verificaciones virtuales que procedan
antes de emitir su resolución, la cual invariablemente deberá versar sobre el incumplimiento en la
publicación de la información por parte de un sujeto obligado.
En ambos procedimientos, de no llegarse a subsanar las inconsistencias detectadas y una vez que el
organismo garante ha dado parte al superior jerárquico del funcionario responsable del
incumplimiento total o parcial a la resolución emitida, de considerarse que aún persiste el
incumplimiento, los organismos garantes informarán al pleno para que, en su caso, impongan las
medidas correspondientes que fomenten el cumplimiento (medidas de apremio), sin perjuicio de
las sanciones a que hubiera lugar. Las resoluciones que emiten los organismos garantes son
definitivas y no aceptan ser impugnadas por los sujetos obligados, mientras que en el caso del
procedimiento de denuncia ciudadana, el particular podrá impugnar dichas resoluciones por la vía
del juicio de amparo.
Ambos procedimientos además de ser detallados e innovadores, y de ofrecer al ciudadano medios
que le aseguren un acceso efectivo a la información pública en apego a los principios
constitucionales en materia de transparencia, contribuirán a fomentar y a promover el
cumplimiento de las obligaciones de transparencia por parte de los funcionarios públicos
responsables. Dado lo reciente de la nueva legislación, es aún prematuro evaluar la efectividad de
ambos procedimientos descritos anteriormente. Todavía es necesario que pase cierto tiempo para
que los organismos garantes y los usuarios los conozcan y se familiaricen con los procedimientos,
antes de poder medir su efectividad y conocer cualquier problemática que presente su puesta en
marcha. Los elementos que se requieren para activarlos están descritos en la ley, sin embargo, no
será sino hasta que se pongan en marcha que se podrá medir su efectividad.
4.5 Régimen sancionatorio bajo la nueva LFTAIP En comparación con el limitado régimen sancionatorio que incluía la LFTAIPG, el régimen
sancionatorio previsto en el nuevo modelo de transparencia contiene diferencias notables que lo
hacen un régimen más robusto con procedimientos claros y precisos. Incorpora medidas que
fomenten el cumplimiento (medidas de apremio), así como un catálogo detallado de infracciones
por incumplimiento a las obligaciones establecidas en la Ley. La LFTAIP dedica un capítulo entero a
las medidas para fomentar el cumplimiento o medidas de apremio, las cuales consisten en
amonestaciones públicas o multas, dirigidas a persuadir a los servidores públicos y demás sujetos
obligados a acatar las resoluciones emitidas por el INAI, con la finalidad de incentivar el
cumplimiento de la ley antes de dar inicio al procedimiento sancionatorio. En el caso de las
30
amonestaciones públicas, éstas serán impuestas y ejecutadas por el INAI, salvo que los infractores
sean servidores públicos, en cuyo caso serán ejecutadas por el superior jerárquico del servidor
público infractor.
El incumplimiento de los sujetos obligados será difundido en la Plataforma Nacional de
Transparencia y las multas derivadas de la ejecución de las medidas para fomentar el cumplimiento
o medidas de apremio se harán efectivas por el Sistema de Administración Tributaria, procediendo
el juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en contra de su
imposición, sin perjuicio del procedimiento sancionador que en su caso se inicie en contra del
infractor. Queda establecido que las medidas para fomentar el cumplimiento de la ley o medidas
de apremio y las sanciones de carácter económico no podrán ser cubiertas con recursos públicos y,
en caso de persistir el incumplimiento, las medidas se aplicarán sobre el superior jerárquico.
Conforme a la LFTAIP, en el caso específico de las obligaciones de transparencia por parte de los
fideicomisos públicos, serán causales de incumplimiento: i) la falta de actualización de la
información correspondiente a las obligaciones de transparencia; ii) cuando no se atiendan los
requerimientos establecidos en la ley, emitidos por el INAI; y iii) por no acatar las resoluciones
emitidas por el INAI, en ejercicio de sus funciones. En aquellos casos en los que el presunto infractor
tenga la calidad de servidor público, la denuncia por parte del INAI se hará ante la contraloría, el
Órgano Interno de Control o su equivalente del fideicomiso público o del sujeto obligado
relacionado con éste, así como el procedimiento. Tratándose de presuntos infractores relacionados
con fideicomisos que reciban y ejerzan fondos públicos o realicen actos de autoridad que no cuenten
con la calidad de servidor público, el INAI será la autoridad facultada para conocer y desahogar el
procedimiento sancionatorio e imponer las sanciones correspondientes que podrán ir de 150 a 1500
veces la Unidad de Medida y Actualización (UMA), conforme a lo previsto para estos casos en la
LFTAIP.27
Las responsabilidades en las que incurran los funcionarios públicos, que resulten de los
procedimientos administrativos correspondientes, como resultado de la violación a lo dispuesto por
ley, son independientes de los juicios del orden civil, penal o de cualquier otro tipo que se puedan
derivar de los mismos hechos. Dichas responsabilidades se determinarán en forma autónoma, a
través de los procedimientos previstos en las leyes aplicables y las sanciones que, en su caso, se
impongan por las autoridades competentes, también se ejecutarán de manera independiente.
Dada la reciente entrada en vigor de la ley, aún no se cuenta con casos concretos en los que se
hubiere activado el procedimiento sancionatorio descrito anteriormente.
4.6 Revisión del marco legal presupuestal vigente a nivel estatal a fin de garantizar
el mismo nivel de cumplimiento por parte de los fideicomisos públicos estatales y
municipales
Es evidente la contribución que ha hecho la normatividad en materia de control presupuestal, con
el ánimo de alcanzar mayores niveles de transparencia en los fideicomisos públicos a nivel federal,
incluso antes de la existencia del antiguo marco jurídico en materia de transparencia y acceso a la
información que entró en vigor en 2002. Si bien es cierto que hoy en día al amparo de la
27 LFTAIP, Capitulo III Del procedimiento sancionatorio. DOF 09/05/2016.
31
normatividad vigente en materia de transparencia todos los sujetos obligados, incluidos los
fideicomiso públicos de todos los órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal), están obligados
por igual a cumplir con todas las obligaciones de transparencia previstas en la LGTAIP,
desafortunadamente hasta ahora no es evidente que se dé un mismo nivel de cumplimiento y de
homogeneidad en la información que se presenta, a todos los niveles de los órdenes de gobierno,
respecto a los fideicomisos públicos reportados.
Aun cuando el presente trabajo está dedicado al análisis exclusivo de los fideicomisos públicos
constituidos a nivel federal, en el caso de los fideicomisos públicos estatales y municipales, que
también resultan ser sujetos obligados al igual que los federales, la información que se publica
actualmente sobre los mismos no es comparable en muchos casos con la información federal
reportada en los Informes Trimestrales que se envían al Congreso de la Unión. La ausencia o
deficiencia de un marco jurídico en materia de control presupuestal a nivel estatal tendrá
implicaciones negativas, en la implementación del nuevo modelo de transparencia, si no es
equiparable al federal. Dichas implicaciones repercutirán respecto a la calidad de la información y
el nivel de cumplimiento por parte de los fideicomisos públicos estatales o municipales en relación
con sus obligaciones de transparencia previstas en la LGTAIP.
32
5. LA TRANSPARENCIA DE FIDEICOMISOS PÚBLICOS EN OTRAS
JURISDICCIONES El fideicomiso público no solo ha sido una figura de uso recurrente como auxiliar en la
administración pública mexicana, sino que también su uso ha sido relevante en otras jurisdicciones
de América Latina. A continuación se presenta un breve análisis de algunos ejemplos de países de
América Latina en los que el fideicomiso o su figura equivalente resultan relevantes en el quehacer
de las administraciones públicas. La elección de los países analizados se hizo con base en la calidad
de la información disponible, procurando identificar jurisdicciones con alguna particularidad que
permitiera hacerlos comparables con el caso mexicano. La introducción de la sección de los fondos
soberanos obedece a la similitud que guardan las características de estos fondos con el fideicomiso
público estudiado, en un contexto distinto al que se presenta en los ejemplos latinoamericanos.
5.1 Costa Rica La figura de fideicomiso público en Costa Rica, al igual que en otras jurisdicciones de Latinoamérica,
tiene su primer antecedente en el derecho privado, en particular en el derecho mercantil; sin
embargo, en los últimos años, al igual que en México, el fideicomiso público en Costa Rica ha
cobrado mayor relevancia, al ser utilizando con mayor frecuencia para fines públicos. Los
promotores de la transparencia en Costa Rica han criticado el uso excesivo de la figura,
argumentando que es utilizada como un mecanismo de administración paralela al margen de los
controles y regulaciones propias de la administración pública y, en concreto, de la fiscalización del
ejercicio de recursos públicos.28
A diferencia de México, en Costa Rica al fideicomiso público no se le considera un ente público, ni
un órgano de la administración pública y, ante la ausencia de una normatividad específica que lo
regule, solo se le considera como patrimonio destinado a un fin específico, en donde sus actuaciones
se llevan a cabo por medio de un fiduciario. La constitución de un fideicomiso público se justifica
como un instrumento para la actividad de la contratación administrativa, el cual requiere de una
autorización normativa, sustentada en un análisis sobre la necesidad administrativa para su
constitución y en la determinación de que técnica, jurídica y financieramente el fideicomiso resulta
ser la mejor opción para los fines públicos que se pretende realizar.
A pesar de que solo se le considera un instrumento de la contratación administrativa, en razón de
la naturaleza pública que ostentan los recursos fideicomitidos, el fideicomiso público en Costa Rica
no se rige por la Ley de la Contratación Administrativa, sino por ciertos principios constitucionales
aplicables a la materia, dentro de los cuales se incluyen la libre concurrencia, la igualdad de trato
ante los posibles oferentes, la publicidad, la legalidad, la seguridad jurídica, el formalismo en los
procedimientos licitatorios y el control de los procedimientos, entre otros. Estos principios no llevan
a la aplicación de la Ley de la Contratación Administrativa, ya que esto le restaría la flexibilidad que
le caracteriza al fideicomiso público para el mejor desempeño de los fines públicos que persigue.
Sin embargo, de acuerdo con la doctrina, el principio de transparencia, en complemento con el resto
de los demás principios citados, implica que todo lo actuado permita no solo una mejor inversión
de los fondos o recursos públicos que se utilizan en los fideicomisos constituidos por la
28 ORTEGA PÉREZ, Elard Gonzalo, Fideicomisos Públicos en Costa Rica: Transparencia de su actividad
contractual. Alethia Cuadernos Críticos del Derecho 2/2015.
33
administración pública, sino que se cumpla con el fin para el que fueron creados, que no es otra
cosa que solventar las necesidades públicas de contar con un mecanismo que garantice la
flexibilidad que requiere la actuación del Estado.29
Ante la ausencia de una ley específica en materia de transparencia y de una normatividad particular
aplicable al fideicomiso público, que promueva que todas y cada una de sus actuaciones sean
transparentadas actualmente, los fideicomisos públicos en Costa Rica estarían únicamente sujetos
al control externo por parte de la Contraloría General de la República, como el único garante de la
rendición de cuentas y, por ende, de la transparencia.
A pesar de que el sustento normativo del desempeño del fideicomiso público en Costa Rica se basa
en principios constitucionales en concordancia con la transparencia, la ausencia de parámetros
mínimos y de reglas específicas, que obliguen al Estado a transparentar la gestión de los fideicomisos
públicos, impide que el particular tenga acceso a la información mínima que requiere para conocer
el desempeño de los fideicomisos públicos, lo cual resta certeza al manejo de los recursos públicos
que se realiza a través de estos mecanismos. Lo anterior coloca a Costa Rica en un nivel de
desventaja frente a otras naciones que cuentan con marcos normativos robustos en materia de
transparencia y acceso a la información, que incluyen de manera específica obligaciones de
transparencia para los fideicomisos públicos, entre otros, como en el caso de México.
5.2 Colombia El fideicomiso en Colombia se conoce como fiducia pública y al igual que en Costa Rica tiene su
origen en el ámbito mercantil bajo la figura de fiducia mercantil. La fiducia pública en Colombia fue
introducida en 1993, acercándose más a un encargo fiduciario, debido a que no hay transmisión de
la propiedad ni constitución de un patrimonio autónomo. Se le considera un contrato estatal
independiente sujeto a los principios de contratación estatal, dentro de los cuales se incluye a la
transparencia, como uno de ellos, conforme a lo establecido en el Estatuto General de la
Contratación de la Administración Pública, siendo éste el ordenamiento donde se introduce por
primera vez la figura.
A diferencia de México, en Colombia no hay una entidad gubernamental que centralice la
información, el seguimiento y la vigilancia de la contratación de la fiducia pública, por lo que se
encuentra sometida a múltiples puntos de control; tampoco existe un registro formal de fiducias
públicas. La Superintendencia Financiera, que es la responsable de la supervisión del sistema
financiero, tiene bajo su responsabilidad el control y vigilancia de las entidades fiduciarias y en
consecuencia termina regulando a la fiducia pública desde el punto de vista financiero, sin embargo,
en virtud de la naturaleza pública de los recursos y bienes que son administrados por la fiducia
pública, la fiducia pública está también sometida al control posterior de la Contraloría General de la
Nación, al ser considerada como un régimen de contratación especial para el Estado.
Actualmente, en Colombia, la figura jurídica de fiducia pública se utiliza en todos los niveles de la
administración pública al haber contribuido con múltiples soluciones en la administración de
recursos públicos, por lo que la percepción que se tiene sobre la fiducia pública en Colombia es
positiva. La confianza que existe en este tipo de administración se basa en que las entidades
fiduciarias al ser supervisadas por la Superintendencia Financiera garantizan su gestión, el personal
29 Idem.
34
que la mayoría de las veces es asignado para la administración de estos negocios cuenta con altos
grados de calificación y en general se considera que se puede obtener una mejor gestión a un menor
costo, a través de la fiducia. 30
En el caso colombiano, no existe una ley en particular que le imponga a la fiducia pública
obligaciones de transparencia específicas, sin embargo, con base en un sistema de control interno,
la fiduciaria está obligada a la publicación de estados financieros dentro de los tres meses siguientes
a su aprobación y en cumplimiento a la Ley de Transparencia en la Contratación Pública debe
elaborar un informe de adquisiciones y contrataciones, el cual puede ser consultado en el Sistema
Electrónico para la Contratación Pública (SECOP).
En Colombia, la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional de
2014 determina que las personas naturales o jurídicas que reciban o intermedien fondos o
beneficios públicos deberán cumplir con dicha ley, sin hacer una referencia expresa a la fiducia
pública. Los contenidos mínimos de la información que debe permanecer publicada y disponible,
como parte de las obligaciones de transparencia activa que impone la ley para dichas personas,
están relacionados principalmente con los servicios y la estructura de su organización, así como
temas vinculados con la ejecución de presupuestos y adquisiciones públicas. Difícilmente se podría
interpretar que dichas obligaciones podrían ser aplicables a la fiducia pública colombiana, debido a
que, como ya quedó establecido, la fiducia pública carece de personalidad jurídica por tratarse de
un contrato y que se asemeja más a un encargo fiduciario. Sin embargo, al hacer el paralelismo del
nivel de detalle de las obligaciones al amparo de la ley colombiana frente a las obligaciones que
dicta la legislación mexicana en la materia, aplicables a los fideicomisos públicos, no hay
comparación en cuanto a la precisión y extensión de los contenidos que se exigen en el caso
mexicano, incluyendo los citados en el Artículo 77 de la LGTAIP, los cuales constituyen obligaciones
específicas de transparencia para los fideicomisos públicos, en adición a las obligaciones comunes
conforme al Artículo 70 de la LGTAIP.
5.3 Argentina En Argentina, el fideicomiso público se incorporó en la legislación nacional en 1995 y se sustenta en
una estructura de tipo contractual. Al igual que en el caso de Costa Rica y Colombia, el fideicomiso
público en Argentina no cuenta con una normativa particular que dicte sus características, por lo
que el marco legal que lo reglamenta en general es el mismo que le aplica a los fideicomisos
mercantiles y en lo particular, dado que son creados a través de una ley, es su propia ley de creación.
En términos de la inspección y vigilancia y la evaluación del desempeño de los fideicomisos públicos,
el único órgano responsable a nivel nacional en Argentina es la Auditoría General de la Nación,
únicamente tratándose de fideicomisos financieros o con oferta pública son supervisados por la
Comisión Nacional de Valores de Argentina.
Después de una larga espera de 15 años y de tener como asignatura pendiente la aprobación de una
ley en materia de transparencia, finalmente, en 2016 se aprobó en Argentina la Ley del Derecho de
Acceso a la Información Pública de Argentina. s una ley moderna que incorpora todos los principios
básicos que debe incluir una ley de transparencia, tales como máximo acceso y divulgación,
30 TMSourcing, Revista Mundo Fiduciario, Análisis Comparativo de los Fideicomisos entre México-Colombia-
Argentina, Agosto, 2010.
35
transparencia, apertura, informalismo en sus procedimientos, gratuidad, etc. La ley tiene una
cobertura a nivel nacional, e incluye la administración pública nacional, el poder legislativo y el
poder judicial. Cuenta con esquemas particulares, tanto para garantizar el acceso a la información
a través de un procedimiento de solicitud con plazos determinados y vías de reclamo como para
garantizar una transparencia proactiva, de forma completa, actualizada, por medios digitales y
formatos abiertos.
Tanto en el caso de la ley argentina como en el de la ley mexicana, ambas consideran de forma
expresa a los fideicomisos públicos como sujetos obligados, lo cual resulta sumamente positivo,
debido a que no se deja la aplicación de la ley a la interpretación de las autoridades, como en el caso
colombiano,
La única diferencia entre ambas legislaciones se aprecia en cuanto al detalle y especificidad de la
información que están obligados a publicar y mantener actualizada por medios digitales los
fideicomisos públicos como sujetos obligados. Mientras que en el caso argentino la ley presenta un
listado de obligaciones comunes, aplicables a todos los sujetos obligados previstos en la ley, en el
caso de México, como ya se mencionó, la LGTAIP prevé un artículo específico, el Artículo 77, que en
adición a las obligaciones comunes del Artículo 70, enlista de manera específica las obligaciones de
transparencia aplicables de manera exclusiva a los fideicomisos públicos.
5.4 Fondos Soberanos Al intentar analizar las obligaciones de transparencia que se les impone a los fideicomisos públicos
en países con sistemas distintos al de la tradición románica, llama la atención el ejemplo de los
fondos soberanos, los cuales, dadas sus características y dependiendo de la jurisdicción donde han
sido constituidos, comparten muchas similitudes con los fideicomisos públicos que hemos venido
estudiando.
Dentro de las características generales que comparten estos fondos soberanos entre sí, está el
hecho de que son constituidos por mandato de ley y en su mayoría son administrados por los bancos
centrales de las jurisdicciones donde fueron constituidos, incluso en ocasiones, en calidad de
fiduciarios. Los bancos centrales administran dichos fondos a través de un mandato específico que
emite el gobierno, y que generalmente proviene del ministerio de finanzas. En dicho mandato se
describen los alcances de la administración del fondo, tales como las metas u objetivos del fondo,
las áreas de inversión, el régimen de inversión, características de las inversiones y exclusiones, las
contrataciones con terceros, la evaluación del desempeño, medición y administración de riesgos,
controles y auditoría, gastos, sistema de remuneraciones, publicaciones, transparencia y reportes
periódicos, así como la relación y la comunicación entre el banco y el ministerio de finanzas.
Se puede concluir que el principio de transparencia que usualmente se incluye en este tipo de
mandatos, que rige el actuar de los fondos soberanos, puede ser equivalente al que se aplica para
los fideicomisos públicos; sin embargo, a pesar de tratarse de esquemas fondeados con recursos
públicos, la mayoría de los regímenes de transparencia de este tipo de fondos están fundamentados
en mejores prácticas corporativas, como si se tratara de fondos privados de inversión. Esto se explica
debido al ambiente corporativo y de inversiones en el que los fondos soberanos llevan a cabo la
mayor parte de sus actividades. Las relaciones de negocios que entablan los fondos soberanos con
motivo de sus inversiones, los exponen al escrutinio del mundo corporativo de los negocios, a pesar
de tener un origen y una vocación netamente de carácter público.
36
Existen ejemplos de fondos soberanos, como el Fondo de Pensiones del Gobierno Noruego (antes
Fondo Petrolero), que sobrepasa en activos a muchos de los grandes fondos privados en el mundo,31
otros ejemplos de este tipo de fondos soberanos son el Abu Dhabi Investment Authority y el China
Investment Corporation.32 En este contexto, existe una organización no gubernamental llamada
Foro Internacional de Fondos Soberanos,33 la cual se ha dado a la tarea de elaborar y reconocer,
desde octubre de 2008 con la aceptación del Comité Internacional Monetario del Fondo Monetario
Internacional, una serie de principios denominados los “Principios de Santiago”. Dichos principios
fueron diseñados con la intención de promover mejores prácticas en la administración de los fondos
soberanos. Dentro de estos principios, se incluye la transparencia, que en la práctica se traduce en
la publicación de políticas, reglas y procedimientos en relación con el fondo, así como sus fuentes
de fondeo, desembolsos, gastos y la publicación periódica de estadísticas sobre la situación
financiera del fondo.
Al igual que en los fideicomisos públicos, el objetivo que se persigue con estos principios es
transparentar la gestión del fondo a través de la publicación periódica de reportes, de forma
accesible y que incluya la información que resulte de interés y de utilidad para los particulares. Lo
anterior en razón de que en este tipo de fondos soberanos, el interés público prevalece ante
cualquier otro, debido a que se trata de fondos constituidos y fondeados con recursos públicos
destinados a fines diversos, en beneficio de los ciudadanos y de la estabilidad de su economía, como
sería la cobertura de prestaciones de seguridad social (pensiones), el equilibrio presupuestal ante
fluctuaciones en los ingresos fiscales o ingresos provenientes de importaciones o la diversificación
de los ingresos provenientes de la exportación de recursos naturales no renovables.
En el caso de México, un ejemplo es el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el
Desarrollo, de reciente creación:un fideicomiso público (no entidad), constituido por la SHCP, en el
que el Banco de México actúa como fiduciario. Dicho fondo tiene su fundamento legal en la Ley del
Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, de agosto de 2014. En cuanto a
sus obligaciones en materia de transparencia pueden considerarse equivalentes a aquellas dictadas
por la LFPRH y la LGTAIP, ya que incluyen la obligación del fiduciario de proporcionar a la SHCP toda
la información que ésta le requiera para efectos de la integración de los reportes en materia de
presupuesto, contabilidad gubernamental y fiscalización, así como la obligación del fiduciario de
publicar un informe trimestral en medios electrónicos que incluya las actividades realizadas y los
principales resultados financieros del fondo, los estados que muestren la situación financiera del
fondo, el monto de transferencias al gobierno y el monto de los honorarios fiduciarios pagados a la
fiduciaria. Todo lo anterior queda exceptuado de manera expresa del secreto fiduciario previsto en
la LIC, con lo que dada la relevancia del fondo y las implicaciones que tiene para México, queda
garantizada una transparencia efectiva de su gestión.
5.5 El caso de México frente a la perspectiva internacional Como parte de las conclusiones que se obtienen del presente ejercicio la que destaca es el número y nivel de detalle de las obligaciones de transparencia que impone la ley mexicana a los sujetos
31 El Fondo de Pensiones del Gobierno de Noruega (antes Fondo Petrolero) cuyo valor en activos alcanzó 890
mil millones de dólares en marzo de 2017, y representa el mayor fondo soberano de inversión en el mundo. 32 http://www.swfinstitute.org/sovereign-wealth-fund-rankings/ 33 International Forum of Sovereign Wealth Funds. http://www.ifswf.org/
37
obligados en comparación con la legislación de los otros países. Aunque eso es un elemento positivo, las obligaciones comunes y las particulares para los fideicomisos, previstas en los Artículos 70 y 77 respectivamente de la LGTAIP, podrían resultar excesivas, representando un reto tanto para los responsables de los fideicomisos como para los supervisores de su cumplimiento. En relación con los fondos soberanos es importante observar que en el caso de México, como queda
demostrado en la ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, es
factible contar con un marco regulatorio específico en materia de transparencia a la altura de
cualquier otro a nivel internacional. El marco jurídico del Fondo Mexicano no solo va acorde con el
marco jurídico nacional vigente, sino que incluso es equiparable con los regímenes de transparencia
de otros fondos soberanos, que conforme a la práctica internacional se basan a su vez en mejores
prácticas corporativas de transparencia. Dadas sus características, este marco se vislumbra como
un modelo óptimo de transparencia y rendición de cuentas que puede ser un referente en casos
similares o tan trascendentales como la administración de la renta petrolera mexicana.
38
6. CONCLUSIONES
Con base en el presente y en el afán de seguir mejorando el marco normativo alcanzado hasta ahora
en el caso mexicano en materia de obligaciones de transparencia de fideicomisos públicos, se han
identificado algunas áreas de oportunidad ques se relacionan con la consistencia y calidad de la
información, los retos tecnológicos y el fortalecimiento del marco normativo en las entidades
federativas.
6.1 Inconsistencia de la información y falta de coordinación intergubernamental Ha quedado establecido que el marco jurídico aplicable a los fideicomisos públicos en materia de
obligaciones de transparencia está conformado tanto por un conjunto de disposiciones en materia
de control presupuestal previstas esencialmente en la LFPRH a cargo de la SHCP, como por una serie
de obligaciones que derivan de la LGTAIP a cargo del INAI a nivel federal.
A fin de dar cumplimiento con ambas regulaciones, los fideicomisos públicos están obligados a
reportar prácticamente la misma información en dos sitios distintos: en el Informe Trimestral sobre
la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, de acuerdo con la LFPRH, y en la
Plataforma Nacional de Transparencia y los portales de transparencia de cada dependencia,
conforme a lo previsto en los lineamientos técnicos derivados de la LGTAIP.
Actualmente, al comparar de forma aleatoria la información de un fideicomiso público no entidad
en el Anexo de Finanzas Públicas XVI del Informe Trimestral que se publica en la página de internet
de la SHCP34, con la información del mismo fideicomiso publicada en el Portal de Obligaciones de
Transparencia del INAI (POT)35, se detectan inconsistencias entre ambas series de datos. Por
ejemplo, los datos que reporta la Secretaría de Educación Pública como coordinadora del
“Fideicomiso del Programa de Escuelas de Excelencia Para Abatir el Rezago Educativo” en el POT no
coinciden con los datos del Anexo XVI del Informe Trimestral correspondiente al Segundo Trimestre
de 2017. Adicionalmente, a pesar de que la información se reporta de manera trimestral, los
periodos que cubren ambos casos están desfasados, lo que dificulta su comparación.
Las inconsistencias observadas entre ambos espacios resaltan la falta de estandarización de la
información que reporta el fideicomiso en ambos sitios. Para minimizar este tipo de incidencias es
necesario impulsar la coordinación entre la SHCP y el INAI a fin de homogenizar los requerimientos
de información a los fideicomisos.
Si la información publicada es inconsistente, se atenta contra el principio de transparencia de la
gestión gubernamental y como resultado no es posible determinar si se le dio un uso eficiente o
correcto a los recursos públicos reportados, lo cual es el fin último de la transparencia.
La necesidad de coordinación entre la SHCP y el INAI para resolver este tema nos obliga a plantear
una serie de preguntas, algunas de carácter general y otras más específicas:
34 Segundo Trimestre 2017 35 Bajo el rubro “Cumplimiento de Lineamientos en materia de fideicomisos, mandatos o contratos
análogos” y dentro del apartado “XVII Información Relevante”.
39
● ¿Cómo se va a dar esta coordinación?
● ¿Qué área será la responsable de liderar dicha coordinación por cada una de estas
autoridades?
● ¿Cómo se va resolver el desfase en el reporte de la información?
● ¿Se tiene previsto algún mecanismo para homologar los requerimientos de información y
los formatos en que se presenta dicha información?
6.2 Deficiencia en la calidad de la información Aunque resulta positivo, por un lado, el incremento en el número y especificidad de las obligaciones
previstas en la nueva ley; por otro, generará mayores cargas de trabajo para los fideicomisos, el
INAI y para el resto de los organismos garantes estatales. Como resultado, no es sorprendente que
la información del POT no se encuentre completa y actualizada. Por ejemplo, la última vez que se
actualizó la información en el POT sobre el “Fideicomiso para la evaluación de la seguridad pública
en la República Mexicana” fue el 21 de marzo de 2013. En este contexto el nuevo mecanismo de
verificación virtual y periódico que contempla la LGTAIP tiene el potencial de mejorar la calidad de
la información que se publica y garantizar su actualización.
Por el contrario, la LFPRH no cuenta con un procedimiento equivalente al de verificación virtual de
la LGTAIP, que asegure la calidad de la información que se reporta sobre fideicomisos públicos en
los Informes Trimestrales de la SHCP. Por ende, resulta razonable asumir que habrá fallas en la
información publicada y que éstas no se detectarán.
Ante esta situación será necesario introducir en la LFPRH, o en su reglamento, un mecanismo de
verificación parecido al previsto en la LGTAIP.
De igual forma al numeral anterior, si la calidad de la información publicada es deficiente, al no ser
verificada y actualizada, no se cumple con el principio de eficiencia y transparencia de la gestión
gubernamental. Como consecuencia, no es posible determinar el uso óptimo de los recursos
públicos y el cumplimiento de las metas previstas para los programas administrados a través de
fideicomisos.
El hecho de que la LFPRH no contemple un mecanismo de verificación para garantizar la calidad de
la información que se publica en los informes trimestrales que publica la SHCP hace que surjan las
siguientes preguntas:
● ¿Está la SHCP consciente de la necesidad de contar con un mecanismo de control que
garantice la veracidad de la información que se reporta en “Sistema de Control y
Transparencia de Fideicomisos” para después ser incluida en el informe trimestral? ¿Se ha
contemplado alguna otra opción para resolver este problema?
● ¿Sería posible introducir el mecanismo de verificación citado, sin tener que modificar la
LFPRH o su reglamento?
● A pesar de que la LGTAIP cuenta con un mecanismo de verificación, ante las excesivas cargas
de trabajo que se pronostican, ¿cuentan los organismos garantes con los recursos
financieros y humanos suficientes para asegurar la funcionalidad del Procedimiento de
Verificación que garantice un estándar mínimo en la calidad de la información?
40
6.3 Alineación del marco jurídico estatal con la normatividad federal El marco normativo en materia de control presupuestal vigente a nivel federal sigue siendo una
pieza clave en el fomento a la transparencia, debido a que establece una serie de reglas y
obligaciones que le dan orden y homogeneidad a la información que reporta el fideicomiso público
no entidad. Lo mismo el hecho de contar con un registro único obligatorio y completo bajo el sistema
de control y transparencia de fideicomisos públicos administrado por la SHCP, que permite conocer
con exactitud el número y condición que guarda cada uno de los fideicomisos vigentes a nivel
federal.
Dado que la nueva ley de transparencia aplica a los tres niveles de gobierno, no solo los fideicomisos
públicos federales sino también los estatales y municipales, están obligados a reportar información
relacionada con su operación. Esto es particularmente relevante, tomando en cuenta que 43% del
total de los fideicomisos públicos reportados son estatales y municipales.36 La LFPRH al ser federal
no aplica a los estados y municipios, lo cual abre la puerta a que a nivel local no exista el mismo
andamiaje normativo en materia de control presupuestal que aplica a los fideicomisos públicos
federales. Por ende, sería conveniente realizar un diagnóstico de la legislación en materia
presupuestal a nivel local, acompañado de un plan de acción, e iniciar el proceso de actualización
de las leyes estatales en materia presupuestal y así equipararlas a la federal.
Uno de los fines más relevantes del nuevo modelo de transparencia es garantizar el buen uso que
se le dé a los recursos públicos en todos los niveles de gobierno. Dejar a un lado a los fideicomisos
estatales y municipales significaría tolerar la opacidad y el uso ineficiente de dichos recursos en una
buena parte del país.
Por lo tanto, es importante revisar la legislación local vigente para adecuarla al marco jurídico
federal considerando las siguientes preguntas:
● ¿Existe algún diagnóstico sobre el estado en que se encuentra la legislación presupuestal a
nivel local en relación con fideicomisos públicos?
● En caso negativo, ¿quién podría asumir la responsabilidad de llevar a cabo dicho
diagnóstico?
● ¿Qué medidas se pretenden tomar en el caso de aquellos estados que no puedan cumplir
con la ley de transparencia por falta de una legislación adecuada en materia presupuestal?
6.4 Limitaciones tecnológicas Como fue descrito en su momento, los requerimientos de información, que deberán publicar las
entidades y dependencias responsables de la coordinación de fideicomisos públicos conforme a lo
establecido en la LGTAIP y sus lineamientos técnicos, no tiene precedente en cuanto al número de
datos y el nivel de detalle 37 en comparación con el régimen anterior. De igual forma, de la revisión
del marco jurídico que se hizo de Colombia, Costa Rica y Argentina, a pesar de que se constató que
en algunos casos cuentan con legislaciones modernas en materia de transparencia y acceso a la
36 Cálculos propios, con base en la información actual de la Plataforma Nacional de Transparencia. 37 LGTAIP, Artículos 70 y 77. Ver Anexos 1 y 2.
41
información, en ninguno de los casos estudiados se observaron requerimientos equiparables en
número y detalle a los mandatados por la legislación mexicana.
Tomando eso en cuenta, el reto tecnológico en la implementación de la ley es mayúsculo. La nueva
Plataforma Nacional de Transparencia es un elemento central de la nueva reforma, ya que
concentrará toda la información que reporten los fideicomisos públicos. Ante este escenario, la
nueva plataforma deberá contar con ciertas funciones y presentar la información en formatos
estandarizados pero flexibles que le permitan al usuario utilizar y analizar los datos a su
conveniencia (por ejemplo, filtrar los datos antes de descargarlos, generar gráficos manipulables,
trabajar con dos series de datos simultáneamente). También deberá permitir la interoperabilidad
de los datos que arroje el sistema. Las opciones de búsqueda que ofrece el sistema actualmente son
limitadas y la forma en que son presentados los datos no es amigable al usuario. Aun considerando
que la plataforma fue lanzada en mayo de 2017, actualmente resulta difícil analizar y explotar la
información reportada.
En este contexto es necesario que el INAI asegure suficientes recursos presupuestales, tecnológicos
y humanos para garantizar que la Plataforma cumpla con estándares internacionales en términos
de minería de datos, a fin de hacer frente al reto que impone la nueva ley.
Hoy en día el valor de la información, y más aún de la información de carácter público, radica en la
flexibilidad de sus formatos y su facilidad de acceso, para poder ser aprovechada y explotada por
sus usuarios en los estudios y análisis que realizan, así como por los responsables de manejar los
fideicomisos para lograr un mejor cumplimiento de sus objetivos. Si la información pública no
puede ser fácilmente utilizada, tiene poco valor agregado como instrumento para promover la
transparencia y la rendición de cuentas.
En este sentido, dada la importancia de la Plataforma Nacional de Transparencia en el contexto de
la reciente reforma, surgen las siguientes preguntas:
● ¿El presupuesto asignado para el desarrollo de la plataforma tecnológica es suficiente para
hacer frente a los requerimientos establecidos en la ley?
● ¿Se cuenta con un diagnóstico sobre las funciones más comunes con que deben contar este
tipo de plataformas?
● De acuerdo con38 fuentes públicas, la Plataforma Nacional de Transparencia presenta fallas,
razón por la cual no aparece toda la información de los sujetos obligados. ¿En cuánto tiempo
se espera que la plataforma será completamente funcional?
● ¿De qué manera se va a garantizar que la plataforma tecnológica cumpla con los
requerimientos y especificaciones técnicas previstas en su contrato y en la ley?
Una de las principales conclusiones de este estudio es que, para asegurar la transparencia de los
fideicomisos públicos, resulta fundamental reconocer que los dos marcos normativos existentes
38 Declaraciones públicas de la Comisionada del INAI, Patricia Kurczyn Villalobos, entrevistada después de su
ponencia en el foro "Semana de Transparencia 2017: Civismo digital responsable", en el Complejo Cultural Universitario (CCU) de la BUAP. Periódico Central de Puebla 01.09.17.
42
(aquel con enfoque presupuestal y aquel con enfoque de acceso a la información y combate a la
corrupción) son complementarios e interdependientes. Es natural que, dada su reciente
promulgación, la LGTAIP de 2015 esté más cercana a las mejores prácticas internacionales en
términos de transparencia, que la LFPRH de 2006. Sin embargo, solo se garantizará la transparencia
de los fideicomisos públicos cuando ambos marcos estén alineados y cuando las autoridades
responsables trabajen coordinadamente.
Los retos y cuestionamientos descritos anteriormente no restan relevancia al efecto positivo que el
nuevo modelo de transparencia ha introducido en la materia. El presente estudio no pretende dar
solución a las limitaciones del nuevo marco, sin embargo, se ha dado a la tarea de identificar los
puntos clave que el Estado, en sus distintos ámbitos y niveles, debe atender. De no buscar resolver
adecuadamente los puntos identificados en un periodo razonable de tiempo, las más recientes
reformas podrían quedar sin alcanzar su máximo potencial, poniendo en riesgo la credibilidad del
sistema.
43
BIBLIOGRAFÍA
CERVANTES AHUMADA, Raúl, Títulos y Operaciones de Crédito 19ª ed., México, Editorial Porrúa,
2013
MENDOZA POPOCA, O. A., El Fideicomiso Público, 1ª ed. México, Porrúa 2010, pp. 86-89
TMSourcing, Revista Mundo Fiduciario, “Análisis Comparativo de los Fideicomisos entre México-
Colombia- Argentina”, Agosto, 2010
ORTEGA PÉREZ, Elard Gonzalo, Fideicomisos Públicos en Costa Rica: Transparencia de su actividad
contractual. Alethia Cuadernos Críticos del Derecho 2/2015
SANDOVAL BALLESTEROS, Irma Eréndira, “Transparencia en Fideicomisos, Mandatos y Actos
Jurídicos Análogos”, Capítulo del libro: Reforma Hacendaria en la Agenda de la Reforma del
Estado, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 2009
Legislación Nacional
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito
Ley de Instituciones de Crédito
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Ley Federal de la Entidades Paraestatales
Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental
Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Artículos
Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo
Lineamientos para la implementación y operación de la Plataforma Nacional de Transparencia.
DOF 04/05/2016
Lineamientos técnicos generales para la publicación, homologación y estandarización de la
información de las obligaciones establecidas en el título quinto fracción IV del artículo 31 de la Ley
General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, que deben de difundir los sujetos
obligados en los portales de internet y en la plataforma Nacional de Transparencia. DOF
04/05/2016
44
Legislación Extranjera
Ley No. 27275 de 2016, Derecho de Acceso a la Información Pública
Presidencia de la Nación Argentina
Ley No. 1712 de 2014, de transparencia y del derecho de acceso a la información pública nacional
Presidencia de la República de Colombia
Otras Fuentes
http://finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/es/Finanzas_Publicas/Informes_al_Congreso_de_la_Uni
on#panel-02
http://www.plataformadetransparencia.org.mx/web/guest/inicio
http://www.ifswf.org/
http://www.swfinstitute.org/sovereign-wealth-fund-rankings/
45
ANEXO 1 Art. 70 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la
Información Pública
Capítulo II
De las obligaciones de transparencia comunes
Artículo 70. En la Ley Federal y de las Entidades Federativas se contemplará que los sujetos obligados pongan
a disposición del público y mantengan actualizada, en los respectivos medios electrónicos, de acuerdo con sus
facultades, atribuciones, funciones u objeto social, según corresponda, la información, por lo menos, de los
temas, documentos y políticas que a continuación se señalan:
I. El marco normativo aplicable al sujeto obligado, en el que deberá incluirse leyes, códigos, reglamentos,
decretos de creación, manuales administrativos, reglas de operación, criterios, políticas, entre otros;
II. Su estructura orgánica completa, en un formato que permita vincular cada parte de la estructura, las
atribuciones y responsabilidades que le corresponden a cada servidor público, prestador de servicios
profesionales o miembro de los sujetos obligados, de conformidad con las disposiciones aplicables;
III. Las facultades de cada Área;
IV. Las metas y objetivos de las Áreas de conformidad con sus programas operativos;
V. Los indicadores relacionados con temas de interés público o trascendencia social que conforme a sus
funciones, deban establecer;
VI. Los indicadores que permitan rendir cuenta de sus objetivos y resultados;
VII. El directorio de todos los Servidores Públicos, a partir del nivel de jefe de departamento o su equivalente,
o de menor nivel, cuando se brinde atención al público; manejen o apliquen recursos públicos; realicen actos
de autoridad o presten servicios profesionales bajo el régimen de confianza u honorarios y personal de base.
El directorio deberá incluir, al menos el nombre, cargo o nombramiento asignado, nivel del puesto en la
estructura orgánica, fecha de alta en el cargo, número telefónico, domicilio para recibir correspondencia y
dirección de correo electrónico oficiales;
VIII. La remuneración bruta y neta de todos los Servidores Públicos de base o de confianza, de todas las
percepciones, incluyendo sueldos, prestaciones, gratificaciones, primas, comisiones, dietas, bonos, estímulos,
ingresos y sistemas de compensación, señalando la periodicidad de dicha remuneración;
IX. Los gastos de representación y viáticos, así como el objeto e informe de comisión correspondiente;
X. El número total de las plazas y del personal de base y confianza, especificando el total de las vacantes, por
nivel de puesto, para cada unidad administrativa;
XI. Las contrataciones de servicios profesionales por honorarios, señalando los nombres de los prestadores de
servicios, los servicios contratados, el monto de los honorarios y el periodo de contratación;
XII. La información en Versión Pública de las declaraciones patrimoniales de los Servidores Públicos que así lo
determinen, en los sistemas habilitados para ello, de acuerdo a la normatividad aplicable;
XIII. El domicilio de la Unidad de Transparencia, además de la dirección electrónica donde podrán recibirse las
solicitudes para obtener la información;
46
XIV. Las convocatorias a concursos para ocupar cargos públicos y los resultados de los mismos;
XV. La información de los programas de subsidios, estímulos y apoyos, en el que se deberá informar respecto
de los programas de transferencia, de servicios, de infraestructura social y de subsidio, en los que se deberá
contener lo siguiente:
a) Área;
b) Denominación del programa;
c) Periodo de vigencia;
d) Diseño, objetivos y alcances;
e) Metas físicas;
f) Población beneficiada estimada;
g) Monto aprobado, modificado y ejercido, así como los calendarios de su programación presupuestal;
h) Requisitos y procedimientos de acceso;
i) Procedimiento de queja o inconformidad ciudadana;
j) Mecanismos de exigibilidad;
k) Mecanismos de evaluación, informes de evaluación y seguimiento de recomendaciones;
l) Indicadores con nombre, definición, método de cálculo, unidad de medida, dimensión, frecuencia de
medición, nombre de las bases de datos utilizadas para su cálculo;
m) Formas de participación social;
n) Articulación con otros programas sociales;
o) Vínculo a las reglas de operación o Documento equivalente;
p) Informes periódicos sobre la ejecución y los resultados de las evaluaciones realizadas, y
q) Padrón de beneficiarios mismo que deberá contener los siguientes datos: nombre de la persona física o
denominación social de las personas morales beneficiarias, el monto, recurso, beneficio o apoyo otorgado
para cada una de ellas, unidad territorial, en su caso, edad y sexo;
XVI. Las condiciones generales de trabajo, contratos o convenios que regulen las relaciones laborales del
personal de base o de confianza, así como los recursos públicos económicos, en especie o donativos, que sean
entregados a los sindicatos y ejerzan como recursos públicos;
XVII. La información curricular, desde el nivel de jefe de departamento o equivalente, hasta el titular del sujeto
obligado, así como, en su caso, las sanciones administrativas de que haya sido objeto;
XVIII. El listado de Servidores Públicos con sanciones administrativas definitivas, especificando la causa de
sanción y la disposición;
XIX. Los servicios que ofrecen señalando los requisitos para acceder a ellos;
XX. Los trámites, requisitos y formatos que ofrecen;
47
XXI. La información financiera sobre el presupuesto asignado, así como los informes del ejercicio trimestral
del gasto, en términos de la Ley General de Contabilidad Gubernamental y demás normatividad aplicable;
XXII. La información relativa a la deuda pública, en términos de la normatividad aplicable;
XXIII. Los montos destinados a gastos relativos a comunicación social y publicidad oficial desglosada por tipo
de medio, proveedores, número de contrato y concepto o campaña;
XXIV. Los informes de resultados de las auditorías al ejercicio presupuestal de cada sujeto obligado que se
realicen y, en su caso, las aclaraciones que correspondan;
XXV. El resultado de la dictaminación de los estados financieros;
XXVI. Los montos, criterios, convocatorias y listado de personas físicas o morales a quienes, por cualquier
motivo, se les asigne o permita usar recursos públicos o, en los términos de las disposiciones aplicables,
realicen actos de autoridad. Asimismo, los informes que dichas personas les entreguen sobre el uso y destino
de dichos recursos;
XXVII. Las concesiones, contratos, convenios, permisos, licencias o autorizaciones otorgados, especificando
los titulares de aquéllos, debiendo publicarse su objeto, nombre o razón social del titular, vigencia, tipo,
términos, condiciones, monto y modificaciones, así como si el procedimiento involucra el aprovechamiento
de bienes, servicios y/o recursos públicos;
XXVIII. La información sobre los resultados sobre procedimientos de adjudicación directa, invitación
restringida y licitación de cualquier naturaleza, incluyendo la Versión Pública del Expediente respectivo y de
los contratos celebrados, que deberá contener, por lo menos, lo siguiente:
a) De licitaciones públicas o procedimientos de invitación restringida:
1. La convocatoria o invitación emitida, así como los fundamentos legales aplicados para llevarla a cabo;
2. Los nombres de los participantes o invitados;
3. El nombre del ganador y las razones que lo justifican;
4. El Área solicitante y la responsable de su ejecución;
5. Las convocatorias e invitaciones emitidas;
6. Los dictámenes y fallo de adjudicación;
7. El contrato y, en su caso, sus anexos;
8. Los mecanismos de vigilancia y supervisión, incluyendo, en su caso, los estudios de impacto urbano y
ambiental, según corresponda;
9. La partida presupuestal, de conformidad con el clasificador por objeto del gasto, en el caso de ser aplicable;
10. Origen de los recursos especificando si son federales, estatales o municipales, así como el tipo de fondo
de participación o aportación respectiva;
11. Los convenios modificatorios que, en su caso, sean firmados, precisando el objeto y la fecha de
celebración;
12. Los informes de avance físico y financiero sobre las obras o servicios contratados;
13. El convenio de terminación, y
48
14. El finiquito;
b) De las adjudicaciones directas:
1. La propuesta enviada por el participante;
2. Los motivos y fundamentos legales aplicados para llevarla a cabo;
3. La autorización del ejercicio de la opción;
4. En su caso, las cotizaciones consideradas, especificando los nombres de los proveedores y los montos;
5. El nombre de la persona física o moral adjudicada;
6. La unidad administrativa solicitante y la responsable de su ejecución;
7. El número, fecha, el monto del contrato y el plazo de entrega o de ejecución de los servicios u obra;
8. Los mecanismos de vigilancia y supervisión, incluyendo, en su caso, los estudios de impacto urbano y
ambiental, según corresponda;
9. Los informes de avance sobre las obras o servicios contratados;
10. El convenio de terminación, y
11. El finiquito;
XXIX. Los informes que por disposición legal generen los sujetos obligados;
XXX. Las estadísticas que generen en cumplimiento de sus facultades, competencias o funciones con la mayor
desagregación posible;
XXXI. Informe de avances programáticos o presupuestales, balances generales y su estado financiero;
XXXII. Padrón de proveedores y contratistas;
XXXIII. Los convenios de coordinación de concertación con los sectores social y privado;
XXXIV. El inventario de bienes muebles e inmuebles en posesión y propiedad;
XXXV. Las recomendaciones emitidas por los órganos públicos del Estado mexicano u organismos
internacionales garantes de los derechos humanos, así como las acciones que han llevado a cabo para su
atención;
XXXVI. Las resoluciones y laudos que se emitan en procesos o procedimientos seguidos en forma de juicio;
XXXVII. Los mecanismos de participación ciudadana;
XXXVIII. Los programas que ofrecen, incluyendo información sobre la población, objetivo y destino, así como
los trámites, tiempos de respuesta, requisitos y formatos para acceder a los mismos;
XXXIX. Las actas y resoluciones del Comité de Transparencia de los sujetos obligados;
XL. Todas las evaluaciones y encuestas que hagan los sujetos obligados a programas financiados con recursos
públicos;
XLI. Los estudios financiados con recursos públicos;
XLII. El listado de jubilados y pensionados y el monto que reciben;
49
XLIII. Los ingresos recibidos por cualquier concepto señalando el nombre de los responsables de recibirlos,
administrarlos y ejercerlos, así como su destino, indicando el destino de cada uno de ellos;
XLIV. Donaciones hechas a terceros en dinero o en especie;
XLV. El catálogo de disposición y guía de archivo documental;
XLVI. Las actas de sesiones ordinarias y extraordinarias, así como las opiniones y recomendaciones que emitan,
en su caso, los consejos consultivos;
XLVII. Para efectos estadísticos, el listado de solicitudes a las empresas concesionarias de telecomunicaciones
y proveedores de servicios o aplicaciones de Internet para la intervención de comunicaciones privadas, el
acceso al registro de comunicaciones y la localización geográfica en tiempo real de equipos de comunicación,
que contenga exclusivamente el objeto, el alcance temporal y los fundamentos legales del requerimiento, así
como, en su caso, la mención de que cuenta con la autorización judicial correspondiente, y
XLVIII. Cualquier otra información que sea de utilidad o se considere relevante, además de la que, con base
en la información estadística, responda a las preguntas hechas con más frecuencia por el público.
Los sujetos obligados deberán informar a los Organismos garantes y verificar que se publiquen en la
Plataforma Nacional, cuáles son los rubros que son aplicables a sus páginas de Internet, con el objeto de que
éstos verifiquen y aprueben, de forma fundada y motivada, la relación de fracciones aplicables a cada sujeto
obligado.
50
ANEXO 2 Art. 77 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la
Información Pública
Artículo 77. Además de lo señalado en el artículo 70 de la presente Ley, los fideicomisos, fondos públicos,
mandatos o cualquier contrato análogo, deberán poner a disposición del público y mantener actualizada y
accesible, en lo que resulte aplicable a cada contrato, la siguiente información:
I. El nombre del servidor público y de la persona física o moral que represente al fideicomitente, al fiduciario
y al fideicomisario;
II. La unidad administrativa responsable del fideicomiso;
III. El monto total, el uso y destino del patrimonio fideicomitido, distinguiendo las aportaciones públicas y
fuente de los recursos, los subsidios, donaciones, transferencias, excedentes, inversiones realizadas y
aportaciones o subvenciones que reciban;
IV. El saldo total al cierre del ejercicio fiscal, sin perjuicio de los demás informes que deban presentarse en los
términos de las disposiciones aplicables;
V. Las modificaciones que, en su caso, sufran los contratos o decretos de constitución del fideicomiso o del
fondo público;
VI. El padrón de beneficiarios, en su caso;
VII. Causas por las que, en su caso, se inicie el proceso de constitución o extinción del fideicomiso o fondo
público, especificando, de manera detallada, los recursos financieros destinados para tal efecto, y
VIII. Los contratos de obras, adquisiciones y servicios que involucren recursos públicos del fideicomiso, así
como los honorarios derivados de los servicios y operaciones que realice la institución de crédito o la
fiduciaria.
