Nuevo regionalismo y desarrollo territorial en ámbitos...

Revista Lider Vol. 16 Año 12 2010 pp. 9-46ISSN: 0717-0165

Nuevo regionalismo y desarrollo territorial en ámbitos periféricos

Aportes y redefiniciones en la perspectiva latinoamericana

Víctor Ramiro Fernández1Valdir Roque Dallabrida2

RESUMEN

El artículo contiene un análisis teóricoy empírico de carácter crítico sobre losenfoques del nuevo regionalismo (NR)quedominanlaperspectivadeldesarrolloregional en las últimas dos décadas. Secuestiona la capacidad de los insumosteóricos constitutivos de esos enfoquespara actuar como instrumentos efectivosen el análisis de las restricciones quepesan sobre las localidades periféricas yen la formulación de políticas públicasquereviertandichoposicionamientoenelescenario latinoamericano. Para sosteneresta hipótesis crítica, nos valemos de unestudiodecasocentradoenSarandi,unalocalidad periférica del Estado de RioGrande do Sul (Brasil), y exponemoslos aportes y luego las restricciones quepresentanesos elementosemergentesdelNRalofrecerunasalidaconsistenteparalos ámbitos periféricos que enfrentan eldesafío de su inserción en las cadenasde valor globales (CVG). Sostenemos

ABSTRACT

The article deals with a theoretical-empirical and critical in nature analysisof thenew regionalism (NR)approachesthat dominate the perspective ofregional development throughout thelast two decades. The capacity of suchapproachestoactaseffectiveinstrumentsis questioned not only in the analysisof the restrictions over the peripherallocalities, but also in the formulationof public policies that make feasible areversionofsuchpositioningintheLatinAmericanscenario.Tosupportthiscriticalhypothesis,wemakeuseofacasestudycenteredinSarandi,aperipherallocalityinthestateofRioGrandedoSul(Brazil).Theintentionistoshowthecontributionsand,afterwards,therestrictionsthoseemergingNR elements present when offering aconsistent solution to the peripheralenvironments when confronting thechallenge of their insertion in the chainsofglobalvalues(CVG).Wemaintainthat

1 Investigador del Consejo Nacional de Investigaciones (CONICET-Argentina) y de la Universidad Nacional del Litoral. Doctor en Ciencias Políticas por la Universidad Autónoma de Madrid/España y Master en Ciencias Sociales por FLACSO (Buenos Aires). Es Director Académico del GIETE (www.giete.org.ar) y Coordinador académico del Magíster en Administración Pública de la mencionada Universidad (www.fce.unl.edu.ar/magister). Se especializa en el campo de las teorías y las políticas de desarrollo regional y local, con especial énfasis en su aplicación al contexto latinoamericano. Dirección: Pedro Díaz Colodrero 2462. Santa Fe. ARGENTINA. CP3000. e-mail: [email protected] FAX: 54-342-4571156. Tel. 54-342-4810446.2 Profesor e investigador de la Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul. Doctor en Desarrollo Regional por la UNISC. Sus líneas de investigación se ligan centralmente a la Integración Regional y Desarrollo Local Sustentable, así como a Políticas territoriales, redes de poder y concertación. Dirección: Avenida Santa Cruz, 592-Apto 604 - Santa Rosa-RS-Brasil - CEP: 98900-000; Correo electrónico: [email protected]. Fax: 55-3511-5200. Teléfono: 55-9902-5882 - 55-3511-1965

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que las restricciones que presenta elNRresultan, esencialmente, de la utilizaciónde un esquema analítico que impideconsiderar el alcance “multiescalarmenteinterpenetrado” del actual procesode reestructuración capitalista, en elcual las dinámicas socioeconómicas einstitucionales que tienen lugar en losespacios nacionales juegan un papelfundamental en la elaboración dediagnósticos contextualizadores de lasrealidades locales y meso regionales,y en la exploración de estrategias pararevertirlasdebilidadesdelNReimpulsarundesarrollointegradorqueincluyaalasregionesperiféricas.Palabras clave: nuevo regionalismo,desarrollo territorial, ámbitosperiféricos,cadenasdevalorglobal,Latinoamérica

the NR restrictions result, essentially,fromtheuseofananalyticalschemethatimpedes considering the importance ofthe “interweaving multiscalarity” of thecurrent capitalistic restructuring processin which, indeed, the socio-economicaldynamicsandtheinstitutional/stateonesthat takeplace innational spacesplayafundamentalrole,bothintheelaborationofpreciseandcontextualizingdiagnosticsof the local andmeso-regional realities,and in the exploration of strategiescapableof reverting theNRweaknessesandpromotinganintegrateddevelopmentthatincludestheperipheralregions.Key words: new regionalism, territorialdevelopment, peripheral environments,chainsofglobalvalue,LatinAmerica

11FERNÁNDEZ Y DALLABRIDA.NUEVOREGIONALISMOYDESARROLLOTERRITORIAL

Introducción

Hace más de dos décadas que los enfoques del desarrollo regional vienenconsolidando una transformación radical respecto de la visión que fue dominanteen la posguerra keynesiana. Las profundas alteraciones operadas en los patronesde acumulación y regulación fordistas conllevaron una redefinición en las pautasreproductivasdelcapitalismoquealcanzaronconprofundidadasugeografía(Tickell;Peck,1995). En tal contexto, las incisivas contribuciones realizadas desde el enfoque dela especialización flexible (Piore; Sabel, 1984) abrieron una andanada de aportesquecolocóalasregionesylocalidadesenelepicentrodelosaceleradosprocesosdeglobalizaciónycompetitividad.Desdeentonces,conceptoscomodistritosindustriales,medios innovadores, regiones aprendientes, clusters, etc. inundaron la agenda deldesarrolloregionalconelementosteóricosyempíricosquepresentanal“territorio”comocentroconstitutivodelasventajasestáticasydinámicasquefundanlacompetitividad(Fernández,2001). Unnuevo regionalismo(NR)(Lovering,1999);(MacLeod,2001)edificóasíunespaciohegemónico,yjuntoaldominiodelasagendasneoliberales,ganóterrenocomouna“nuevaortodoxia”enlasformulacionesacadémicasyenlosprogramasdepolíticasregionalesvinculadosaldesarrollo(Lovering,1999). MásalládelasespecificidadesydiferenciaslocalizadasalinteriordeesteNR,lagranmayoríadesusexponentesinstalólanecesidaddequelosterritorios“cuentencon” o “desarrollen un” aceitado sistema de relaciones de cooperación/interaccióninter-empresarialeinter-institucionalenelquesecomplementanlasventajasestáticasasociadasalaflexibilidadylaseconomíasdeescalaquebrindaladivisiónsocialdeltrabajo,coneldinamismogeneradoporlosprocesosdeinnovacióncolectivarequeridosparaobtenercompetitividadanivelglobal(Scott;Storper,2003). Atendiendo a lo indicado, una pregunta inicial dispara nuestro análisis: ¿Enqué medida han sido los aportes del NR una herramienta para pensar y lograr undesarrolloregionalintegralquepermitarevertirelposicionamientodeaquellasregionesperiféricaspertenecientestantoalospaísesdesarrolladoscomoalosqueestánenvíasdedesarrollo? Conrelacióna lospaísesdesarrollados, laUEhahechoexplícitasuvoluntadde construir unaEuropa para todas las regiones. Para ello, en la última década ymediasehanimpulsadopolíticasorientadasdesdeelNR,conlasquesehapretendidoambiciosamentereducirlosdesequilibriosterritorialesycombinarlacompetitividadconlacohesiónsocialyregional.Sinembargo,lociertoesquelasasimetríasterritorialessemantuvieron–yenmuchosaspectoshanaumentado–,ycristalizaronelposicionamientodelainmensamayoríaderegionesperiféricas(Dunford;Smith,2000);(RodríguezPose;Petrakos,2004). Teniendo en cuenta ese resultado en el escenario europeo, resulta legítimopreguntarse: ¿Con qué alcance los insumos teóricos del NR permiten, en elcontexto latinoamericano, explicar dinámicas y aportan elementos para revertirlos posicionamientos periféricos de regiones y localidades en una forma integral,


3 Sehaprocurado,todavezquefueraposible,traduciralespañollasexpresionesconcebidaseninglésconlamayorfidelidadasusentidooriginal.

asegurando a estas últimas una inserción cualificada en el exigente escenario de lasredesdecompetencia/competitividadglobal? Conlosaspectosantesdesarrolladoscomomarcoreferencial,nuestroobjetivofundamentalhasidoexplorarposiblesrespuestasaestasinterrogantes. Aun cuando esas respuestas adoptan un anclaje empírico en el escenariolatinoamericano,nuestra indagaciónseextiendesobreelnúcleoteóricoconorigenenlospaísesdesarrollados,paramostrarquelosinsumoscentralesdelNR–fundadosenlainteractividadinter-empresarialeinter-institucional–contienenelementosútilesparadenotar fortalezas y debilidades ante situaciones de crisis, pero son restringidos paraenfrentarlasinterrogantesantesmencionadas,yviabilizarunainserciónintegraldelasaglomeraciones productivas regionales/locales –fundamentalmente las periféricas– enlasredesglobales. Antelomencionado,presentamoslineamientosdeunmarcoteóricoalternativo,quereclamaalNR:a)unamodificacióndesutendenciaaconcebirlaslocalidadescomo“cerramientosarmónicos,delimitadosyautosuficientes”queoperanenunesquemadebaselocal-globalposibledesercontroladoenformaascendente(bottom-up),3desdelacualificación endógena de esos “cerramientos”; b)Actuar superadoramente y asumirlas transformacionesqueatraviesael capitalismo como un proceso multiescalarmente interpenetrado,enelmarcodelcual,asícomolosterritoriosencuentranposibilidadesde construirse e incidir en realidades nacionales y globales, también son filtrados ycondicionadosporredesdeflujosydinámicasconorigenenescalasespacialesajenasalaslocalidades. La asimilación de este marco de interpretación alternativo y el hecho depermitirnosapreciarenterrenolasrestriccionesdelacorrienteprincipaldeldesarrolloregionalalientanunareformulaciónenlateoríadelNRenlaquesedestacalanecesidaddecomprenderprocesosyformularpolíticasvalorandolaexistenciadelasarticulacionesdegobernanciaentre losnivelesmacroymeso, teniendoa laescalanacionalya suEstado-nacióncomoámbitos/actoresestratégicoseneldesarrollodeesasarticulaciones. Nuestrotrabajoseestructuraentrespartes.Enlaprimeratratamosdeidentificardemaneracondensadaaquellosinsumosteóricoso“ideasfuerza”entornoaloscualesseha(n)constituidoelNRenlaúltimadécadaymedia. En la segunda parte procuramos observar, desde un punto de vista empírico,laformaenquedichoselementosteóricosyesa“ideas”hanactuadoenlasdinámicaslocales/regionalesperiféricasdelcontextolatinoamericano.Paraello,nuestrapropuestacontieneunconjuntodereflexionesderivadasdeunestudiodecaso,resultantedeunainvestigaciónpreliminarrealizadaentrelosaños2003y2004(Dallabrida,2005)sobreunámbitoespacialperiférico,elmunicipiodeSarandi,situadoenelinteriordelEstadodeRioGrandedoSul,enBrasil. Primeramente, analizamosendicha localidad lapresenciade los elementosovariablescentralesdelNRenlaelaboraciónderespuestasaunafuertecrisiseconómico-social.Luego,capitalizandoinformacióndelestudiodecasoylosmásrecientesaportes


vinculadosalNR–queatiendealasrelacionesentreprocesosdeaglomeraciónycadenasdevalorglobal–,abrimoslaindagaciónsobreelalcanceconque,desdeesarespuesta,lalocalidadanalizadahalogradounaestructuraydinámicaquelepermitasuperarsuposicionamientoperiféricoysobrellevarlasrestriccionesquepesansobrelamismaparaalcanzarsuefectivainserciónnacionaleinternacional. Enlaterceraparte,introducimosloselementosdelesquemateóricoalternativo,fundadoenunalecturasobreelcaráctermultiescalarmenteinterpenetradodelprocesodere-estructuraciónylasformasdegobernanciaemergentes,asícomodelpapelarticuladorytransformadordelEstado.Destacamosenunprincipiocómo,desdeesteesquema,sepuedenvisualizarlasrestriccionesquepermanecenenelesquemaanalíticodelNRylaspautasqueelmismoaportaparauna(nueva)agendadeinvestigación,desdelacualformulardiagnósticosmásconsistentesycontextualizadoreseimpulsarestrategiasdedesarrolloregionalintegradorasqueincorporenalosterritoriosperiféricos.1. Resumiendo los fundamentos del Nuevo Regionalismo. Sus orígenes en el contexto europeo y estadounidense

Scott y Storper, dos de los más influyentes geógrafos económicos denuestro tiempo, llamaron la atención sobre la desconsideración que los economistascontemporáneoshan tenido respectode losprocesosde aglomeración en losnuevoscontextos de globalización debido al excluyente énfasis puesto en las dimensionesmacroeconómicas(Scott;Storper,2003).Dichosprocesos,sinembargo,hanpodidoserrescatadosyjerarquizadosnosóloporlosmencionadosautores(Storper,1995);(Scott,1998),sinotambiénporunaheterogéneaplétoradeaportesacadémicosqueincluyeaautoresvinculadosadistintasdisciplinasyprofesiones. Caben así dentro de los mismos, para el escenario estadounidense, los“modelizados”aportesdeKrugman–ycolegas–conrespectoalacomplejaysinérgicacombinaciónde la aglomeración, especialización, costosde transporte, desarrollodeexternalidadesyrendimientoscrecientesaescala(Krugman,1991);(Fujita;Krugman;Venables,2001);losdeOhmae(1995)ylosdelpropioScott(1996)acercadelpapeldelasregionescomonodoscentralesantelaexpansióndelosprocesosdeglobalizacióny relativización del poder de losEstados-nación. Igualmente los aportes deRichardFloridaen tornoa losvínculosentreprocesosde innovación,dinámicasregionalesylas estrategias de inversiones extranjeras (Florida, 1995), y los deAnnalie Saxenian(1994),relacionadosconlasarticulacionesentrelasdinámicasregionaleseinnovadorasenelcampodelatecnologíadepuntaenSilliconValleyylaRoute128.Finalmente,encontramosloshiperexpandidosenfoquesquevinculanlasdinámicasdecompetitividadconlosprocesosdeclusterización(Porter,1990;1998);(Rosenfeld,1996). Enelplanoeuropeo,alosaportesligadosalosdistritosindustriales(Becattini,1992);(Brusco,1982);(Pannicia,2002),selessumanlascontribucionesqueacentúanlasconexionesentrelaeconomíadelconocimiento, losprocesosdeinnovaciónylasdinámicasdeaglomeraciones,fundadasenlosaportesentornoalosmediosinnovadores(Crevoisier,2005),losdesarrollos“escandinavos”quearticulanproximidadydesarrollo


4 En tal sentidohan sidoparticularmente fundantes los aportes deNelson;Winter (1982) en la economíainstitucional,losdeGranovetter(1985)enlasociologíaeconómica,ylaclásicacontribucióndePolany(1997)enlaantropologíaeconómica.

delainnovación(Malmberg,1997);(Malmberg;Maskell,1999);(Maskell,2001),yenelacercamientoeuropeoalas regiones aprendientes(Asheim,1995). Noobstante lasheterogeneidadesydistancias entre todas esas contribuciones,las mismas comparten la colocación de los procesos de aglomeración como centrosfundamentales para explicar las dinámicas de crecimiento y desarrollo. Asimismo,desde elmomento enquedichosprocesosde aglomeración encajan en las instanciassubnacionalesenbasealascualesseconfiguranlasregiones,esecúmulodecontribucionesvaconformandounacorrienteprincipalneo-regionalistadominantequecomulgaconlaideadelasregionescomo“trampolíndelprocesodedesarrolloengeneralycomositiosdelasmásavanzadasformasdedesarrolloeconómico”(Scott;Storper,2003:580). Entanto,juntoalaseñaladaconvergencia,losdiversosaportesqueconfiguranla“nuevaortodoxia”regionalista(Lovering,1999)hanencontradootroaspectoqueoperacomo“unificadorenlaheterogeneidad”:lamayoríadeelloshaderivadodeunauotramaneraenenfoquesinstitucionalistasyevolucionistasconfiguradosdesdelaeconomía,lasociológicaeconómicaylaantropología4. Fundadosenestossustratosteóricos,loscontenidosfundacionalesdelNRtomandistanciadelasperspectivasanalíticascasiunilateralmentesustentadasenelmercadoo en el plan que dominó rotativamente en los planos académico y de las políticaspúblicasalolargodelsigloXX(Amin;Thrift,1995).Así,laortodoxianeo-regionalistaabrióuncaminoalternativo,porunlado,respectodelposicionamientoplanificadoryestatistadematrizkeynesianaqueposicionóalasregionescomopoleasdeaplicacióndelosprogramasdedesarrolloregionalpensadoseimpulsadosdesdeelnivelnacional(Brenner,2004);porotrolado,conrelaciónalenfoqueneoclásicoqueadjudicaalosmecanismosdemercadolaautosuficientecapacidaddeobtenerequilibrioyarrastrararegionesylocalidadeshacialaconvergencia(Barro;SalaiMartin,1991). Alternativamente a la perspectiva neoclásica y “estatista planificadora”, losinsumos teóricos delNRcontribuyen a entender almercado comouna construccióninstitucional.Elloimplicaque,adiferenciadelenfoqueclásicoyneoclásico,lalógicadereproduccióneconómicanoesunresultadoexclusivoniprioritariamentedeaccionesindividualistascentradasenlamaximizacióndeintereses,sinounejercicioasociativodedistintosactorescondiversosgradosdevinculacióndirectaalosprocesosproductivos,que dan lugar a formas de organización y reproducción histórica y espacialmenteespecíficas. Asimismo,adiferenciadel enfoqueestatista/keynesiano, es centralmenteestecomplejodecomportamientosasociativos–quepotencialalógicaderedesaltamenteentrelazadas–, y no un Estado central que dictamina y ordena, el responsable de laconstruccióndelasespecíficastrayectoriasydinámicasregionalesdedesarrollo. Como consecuencia de este posicionamiento, distintas formas de redes deasociatividad entre actores económicos e instituciones públicas de apoyo, a las queStorper denomina interdependencias no comerciales (untraded interdependencies)(Storper, 1995), aparecen como los núcleos centrales del NR, alentadas desde los


inicialesanálisissobrelacrisisdelaproducciónenmasa(Piore;Sabel,1984)hastalasmásactualesestrategiaspreocupadasporlaregionalizacióncomofuentedeinnovaciónyconocimiento(Cooke;Morgan,1998). En otros términos, la presencia de las interdependencias no comercialesfundadasenlaasociatividadanivelterritorialhaestadogerminalmentepresenteenlosfundamentosdelNR,desdeelmomentoenque lasmismasaparecencomo insumosinsustituiblesno solamente en lageneraciónde lasventajas estáticas expresadasporla reducciónde loscostosde transacción, lasdiferentesexternalidadespecuniariasylaobtenciónde laseconomíasdeescalayalcance(Scott,1998),sinotambiénde lasventajas dinámicas representadas por los procesos intra-territoriales de aprendizajecolectivo(Keeble;Wilkinson,1999);(Capello;Faggian,2002). Volviendosobreladimensióninstitucional,asícomolasdinámicasasociativasdelasinterdependencias no comercialesconfigurandeterminadasinstitucionalidades,laexistenciayespecificidadesdeesasinstitucionesseconviertenenunactivoestratégicopara el desarrollo del potencial asociativo a nivel territorial. Es decir, su presenciay calidad se vuelven generadoras y factores demandantes de una sólida “densidadinstitucional” (Amin; Thrift, 1995), fundada en el desarrollo cuantitativo y en lafluidezycalidaddelasinteraccionesdeestasorganizacionespúblicasqueactúanmásdirectamentevinculadasalsistemadeproducciónyconocimientoterritorial. Finalmente, tanto las interdependencias no comerciales como la “densidadinstitucional” con la que se retroalimentan, encuentran subordinados su existencia ydesarrollo,yademássusespecificidades,aloquedenominaríamossenderos o cursos de dependencias (path dependencies)(Amin;Thrift,1995),delescenarioterritorialenelquetomanlugaryenbasealascualesseconfigurandeterminados“mundosproductivos”regionales(Storper,1995). Las especificidades presentadas por la estructura social, los stock de capitalsocial,laspautasytradicionesculturalesmediantelascualesseconfiguranlasestrategiasreproductivas(Gertler,2003),sonemergentesnecesariosdeunatrayectoriadelterritorioquesevuelvecondicionadoradelaexistenciayparticularidadesde interdependencias no comerciales y densidades institucionales, y, por lo tanto, de la variable capacidadparamotorizar la lógica asociativaqueda fundamentoy sostenibilidad al dinamismoeconómicoregional. Sintetizando,paraelNRelnuevoescenariodelaglobalizaciónhaabiertolaspuertasparaposicionara lasregionescomo“motoresde laeconomíaglobal”(Scott,1998)quepermitenactuaralternativamentealosesquemasdeplanificación/jerárquicaexpandidos durante el fordismo y agotados con la crisis de este último, así como alos mecanismos de autorregulación defendidos por el fundamentalismo neoliberaldurante las últimas tres décadas. Para ello, la condición puesta a las regiones es sutransformaciónenespacios institucionalesyculturalesapropiadosparaeldesplieguedeunprocesodereproduccióneconómicodebaseasociativa–entreactorespúblicosyprivados–(Cooke;Morgan,1998),centrandoenelvolumenycalidadadquiridosenlaespecificidaddelosdiferentesterritoriostantoporla“densidadinstitucional”comoporlasinterdependencias no comercialesconlasqueseretroalimentan. Pero,volviendosobrelosinterrogantesinicialmenteformulados,¿enquemedida


estoscimientosteóricosdelNRpermiten:a. explicardinámicasyaportarelementosparadesarrollarestrategiasdesdelascuales

seaposible revertir losposicionamientosperiféricosdedeterminadas localidades/aglomeraciones,y

b. pensar/elaborarestrategiasdedesarrolloquealcancenintegrativamentealconjuntode las regiones/localidades periféricas, y asegurar a estas últimas una insercióncualificadaenelexigenteescenariodelasredesdecompetenciaglobal?

2. La experiencia de Sarandi en Rio Grande do Sul (Brasil): una plataforma empírica para el examen del nuevo regionalismo

Comoadelantamos,nohemosenfrentado labúsquedade respuestasdesdeunanclajeamplio,comprensivodeunpaísodeunáreadeintegraciónmultinacional,sinoatravésdeunestudiodecaso,desdeelcualsevuelvenadispararpreguntasqueapuntanalnúcleodelNR. Elcasoseleccionado, la localidaddeSarandi,asumeunaposicióngeográfica,socioeconómicaydemográficamenteperiféricadeunEstadobrasileroque,comoelRioGrandedoSul(RS),constituye,sinembargo,unodelosindustrialyeconómicamentemásrelevantesdelBrasil,representandoelcuartoenPBI(detrásdeSanPablo,RiodeJaneiroyMinasGerais)yelquintoenPoblación(detrásdelosmencionadosestadosyeldeBahia)(CampolinaDiniz,2003).

Fuente:IBGE,FEE,AtlasSocioeconómicodeRioGrandeSul.


ComoseobservaenelMapayCuadroNº2,Sarandirepresentaunalocalidadpequeña,depocomásde18.000habitantesyconunPBIdesólo247.590R$–sobreunPBIestadualde128.039.611R$–,ubicadaenunaposicióncercanaalbordecentro-nortedeRS,fueradelnododemográficoyeconómicofundamental,laciudaddePortoAlegreysuáreametropolitanapróxima,losqueconcentranparaelaño2000,respectivamente,nadamenosque13,36%y36,50%delapoblación,asícomoel11,4%y39,3%delPBIestadual. Nuestrapropuesta,entonces,esanalizarprimeramenteenesalocalidadespacial,económicaydemográficamenteperiférica,dentrodeunEstadoimportanteyricodelBrasil, la presenciade los elementosovariablesque configuran centralmente elNR(interdependenciasnocomercialesydensidadesinstitucionales),ysucontribuciónalageneraciónderespuestassocioeconómicaseinstitucionalesdebaseasociativaadichacrisis. Luego, siempremediante la capitalización de la información desprendida delestudiodecasoydelaincorporacióndelosrecientesycomplementariosdesarrollosdelNRvinculadosalascadenasdevalor,indagamoselalcancedeesarespuestaconlacuallalocalidad/regiónanalizadahalogradounaestructurayunadinámicaquelepermitensuperarsuposicionamientoperiféricoyalcanzarlosobjetivosprotagónicosadjudicadosalasregionesenelprocesodeglobalización. Sóloapartirdeallípodremosdesarrollarunaevaluacióngeneralparaidentificarlas debilidades que pesan sobre elNR almomento de explicar y formular políticaspúblicas,ymostrarlanecesidaddeabrircompuertasparaunenfoquedeldesarrolloregionalalternativo.

Revisando la trayectoria socioeconómica de Sarandi: crisis económica y respuesta socioeconómica e institucional Hasta inicios de la década del 80, las principales actividades económicas delmunicipiodeSarandieranlaextraccióndeaguamineral,laagricultura(lecheygranos)ylapecuaria,estaúltimapotenciadaporlaexistenciadeunfrigoríficodemedianoporte.Laactividadindustrialeraentoncesmuypocosignificativa. Pero también en los comienzos de la mencionada década, el municipio deSarandipasóporunaseriacrisissocioeconómicaquecatapultóunintensoprocesoderedefiniciones.Elcerramientodelmencionadofrigorífico,lacrisisdelsectoragrícolaylacoyunturaeconómicadesfavorable,ademásdelareduccióndeláreaterritorialenfunciónde la formación de nuevosmunicipios, presentaron el desafío de buscar alternativasque propiciasen mayores oportunidades para el desenvolvimiento local. Esa crisisrepresentóunreflejodelasituacióndeagotamientodeunpatróndedesenvolvimientoimplementado en todo el sur del Brasil desde la década del 60, sustentado en laexportacióndebienesprimariosenlaformademateriaprimaosemimanufacturados(granosycarnes,principalmente).Unadelasalternativasdefinidasenlaépocafuelaindustrialización,especialmenteenelsectordeconfecciones,calzadoyaccesorios. En este contexto, tuvieron inicio las primeras industrias de confecciones,pequeñasyconpocatecnología,dándoseasílosprimerospasosparalaformacióndeunagrupamientoindustrialquecontaba,enelaño2004,conentre40y50empresas.


Uno de los sectores industriales quemás evolucionó fue el de confecciones,ayudadoporiniciativascomo:(1)lacreacióndelaEscueladeCostura,quecontribuyósignificativamenteenlapreparacióndelamanodeobra;(2)larealizacióndeseminariosyconferenciasmotivacionales,(3)laestructuracióndeunaincubadoraindustrial,y(4)laorganizacióndeferias. Esasaccionesrepresentabanunamodalidaddeenfrentarlacrisislocalatravésdeunaexpansióndelasinterdependenciasnocomercialeslocales,asícomo,apartirdeello,unfortalecimientodela“densidadinstitucionalterritorial”claramenteorientadaaconsolidaryexpandirelclusterdeconfecciones. Efectivamente,laAsociaciónComercialeIndustrial(ACI),hoyendíadenominadaAsociaciónComercialIndustrialdeServiciosyAgronegocios(ACISAR),desencadenóun proceso de valorización y divulgación del sector confecciones, especialmentecon la realizaciónde laFeriade la IndustriadelVestuario (INDUVESA),más tardetransformadaenFeriaIndustrialdeSarandi(FEISA),conelpropósitodedivulgarsusproductosmásalládelasfronterasdelmunicipio.Además,secreóelDepartamentodelaIndustriadeConfeccionesdentrodelaACISAR,dandomayorexpresiónalsector. Ese desarrollo de las interdependencias no comerciales y la “densidadinstitucional”localencontróunclaroestímuloenelrolpromotordealgunosliderazgosvisionarios, tanto en el sector público como en el sector empresarial. Los mismosimpulsaronestrategiascolectivasdelsectordeconfecciones,buscandonuevoscanalesdecomercialización,comoelllamadoShoppingdeFábricas,surgidodelainiciativadeungrupodeempresarios.

Fuente:ElaboraciónPropia


Almomentodeevaluarlaestructuraproductivaactual,esciertoque,apesardeldinamismodelsectordeconfeccionesenSarandi,noesésteelqueactualmenteposeeelmayornúmerodeempleadosnilamayorcantidaddeempresas(verCuadroNº2).Porelnúmerodeempleadossedestacanlaindustriadecalzados(714),yladeproductosalimenticiosybebidas(568).Segúndatosdelaño2002,porelnúmerodeempresassedestaca la industriade laconstruccióncivil (50).Sinembargo,considerando lasdosvariables–númerodeempleadosyempresas–,laquedestacaporsuevolucióncontinuaycrecienteesprecisamentelaindustriatextil,delvestuarioyartefactostejidos. Asimismo, como fue posible advertir en las entrevistas y a raíz de los datosobtenidosdeinformantesclaveslocales,elliderazgodelprocesoderecuperacióndeldinamismo socioeconómicoenSarandi sehadebidoa los empresariosdel sectordeconfecciones.Algoquedemuestraeldinamismodeestesectorenlalocalidadexaminadaessuevolución,considerandoelnúmerodeempresas.Depocomásdecincoempresashastaelfinaldeladécadadel´80,yaenelaño1990,elsectorcontabacon13empresas,ycrecióa26enwl1995,a37enel2000,ya48enel2002. Laconsolidacióndeeseentramadoproductivo/empresarial,acompañadadelageneracióndefuerzadetrabajolocal,encontróalolargodelos’90unaprofundizacióndela“densidadinstitucional”localydeldesarrollodeformasasociativasquealimentaronlasinterdependencias no comerciales.Enloquerespectaaestasúltimas,unaencuestarealizadaenelaño2003sobre20empresasdeesaaglomeraciónproductivaentornoal sector textil5 mostró una fuerte presencia de acciones asociativas en el período1991/2004,fundamentalmenteenloquecorrespondealaconsolidacióndelosShoppingdeFábricas,objetivo/estrategiadecomercializaciónquellegóainvolucraral64%delasempresasdeSarandienelperíodo1991a1994yseextendióal70%enelperíodo1995/1999. Dichasaccionesasociativas,sinembargo,estuvieronmenospresentesenotrosrubros,comolacomprademáquinasparausocomún,dondeseinvolucrósóloal15%delasempresas.Yaenrelaciónconlasasociacionesinterempresarialesparalaexportacióndeproductos,apesardecomprenderungrupomuylimitadodeempresas,severificóqueentrelosaños2001y2004el40%delasempresasindagadasrealizóalgúntipodeasociaciónparatalfin. Pero las formas asociativas no fueron sólo del tipo de lasmencionadas, sinoque, al mismo tiempo, emergieron formas de asociación e intercambio (redes)interempresarialesdetipoinformales,destinadascentralmentea:(1)lacesiónopréstamodemáquinasindustriales;(2)yelintercambiode:2.a.-informacionessobreproveedoresde máquinas, equipamientos e insumos industriales, y sobre manejo de máquinasy mejor uso de materias primas industriales; 2.b.- de funcionarios especializados

5 LainvestigaciónyanálisisdelarealidaddeSarandisebasóenunamuestrade20empresas.Dichamuestrafuerepresentativa,atentoaquealcanzóacercadel70%delasempresasmásdestacadasdelagrupamientodeempresas.ElinterroganteprincipalfueentenderenquémedidalasvariablescentralesreafirmadasenlosabordajesdelNR,enlosquedestacaladensidadinstitucional,lasinnovacionescolectivasterritorialesyeldesarrollodelacadenadevalorlocalpuedenexplicarlascausasquehanactuadoenlaimplementacióndetrayectoriascualificadasdedesarrollodeámbitosespacialesperiféricos,comoelmunicipiodeSarandi.


para la realizaciónde reparaciones en tareasquedemandanmayor especializaciónoentrenamientodefuncionarios;2.c.-deinsumosindustriales. Porsuparte,desdeelpuntodevistadela“densidadinstitucional”ysucontribuciónalaconsolidacióndeestasformasdeinterdependencias no comerciales,lamencionadaencuestamostróunsostenidocrecimientodeladecisióndelosempresariosdelsectorporcontratarempleadosquehabíanrealizadoloscursosdecapacitaciónenlaEscueladeCostura,llegandoalmásrecienteperíodo2001/2004conel75%delosempresariosencuestadosenvueltosentalesdecisiones.IgualcrecimientosedioenlaparticipacióndelosempresariososusempleadosenloscursosofrecidosporlaUniversidadlocaldePassoFundo,trepandodichaparticipacióneneseperíododel2001a2004al55%. Ahora bien, esa creciente presencia de acciones ligadas al fortalecimiento delasredesinterempresarialesqueconformanlasinterdependenciasnocomercialesyla“densidadinstitucional”nofueroninocuosdesdeelpuntodevistadeldesempeñodeSarandiensumicrorregión.Comoseveen loscuadrossiguientes,Sarandi logróuncrecimientodemográficorazonable,queacompañaaldelocalidadesdelamismaregióncomprendidaporlosCOREDES6queposeentamañossuperiores,quevandesdecasiun 60% (Marau) amás del 900% (Passo Fundo); e incluso esmayor al de algunaslocalidades con una población casi 300% superior (Carazhiño), a la vez que tomódistanciarespectodeotrasmáspequeñas(Constantina;Sertado),yhastacontamañosqueladuplican(PalmeiradasMissoes),sometidasaprocesosdedecrecimiento(pérdidapoblacional). Asimismo, como lo muestra el Cuadro Nº 4, ese dinamismo demográficologróacompañarsedeunaevoluciónconsistentede los indicadoressocioeconómicosconsiderados a través del IDESE (Índice deDesenvolvimientoSocial yEconómico,calculado por la Fundación de Economía y Estadística –FEE/RS–, que comprendeindicadoresdesalud,educación,saneamientoydesempeñoeconómico).DichoíndicemuestraquelasrespuestasinstitucionalesylasredesdecooperacióngeneradasenSarandiapartirdelacrisis,nosóloestimularonundinamismodemográficocomparativamenteimportante, sinoquepermitieron, entradoel reciente siglo,manteneruna importantedinámicasocioeconómicaqueposicionóprivilegiadamentealalocalidadenelcontextodelasotraslocalidadesquecomponenlamicrorregión.

6 Los COREDES –Consejos Regionales de Desarrollo– fueron creados por ley estadual en RS (Brasil),constituyenunainstanciaregionaldearticulacióndelosdiferentessegmentosdelasociedadconelfinderealizareldiagnósticodesusnecesidadesypotencialidades,formulareimplementarlaspolíticasdedesarrolloregional,serunainstanciaderegionalizacióndelpresupuestodelEstadoeindicarprioridadesmunicipalesyregionalesenlaaplicacióndelmismo.Setratadeunainstituciónsinfinesdelucro,coordinadaporeltrabajovoluntariodeundirectorio,quetienecomoinstanciadedeliberaciónlallamadaAsambleaGeneralRegional,compuestaporrepresentantessociales,económicoseinstitucionalesdelaregión.


Interrogantes en el escenario global-local del nuevo regionalismo y nuevas aproximaciones Acorde con lo anteriormente indicado, la presencia de los “insumosfundamentales” del NR ha sido significativa y cualificante en las respuestas que lapropialocalidad,consusrecursos endógenos,dioalacrisis.Noobstante,esprecisorecordar que, como vimos en el primer punto, el enfoque del NR ha destacado elpapelde suselementosno sólocomo instrumentoen la formulaciónde respuestasalocalidadesencrisis,sino,másambiciosamente,comoinsumosparaposicionara lasregiones/localidadescomositiosneurálgicosdeldesarrolloeconómico.Ello,dijimos,implicadelegarcasiconexclusividadenlascalidadesinternasdelterritorio,esdecir,enunalógicaorganizativayunadinámica–asociativapúblicoprivada–intra-regionallocal,lacapacidaddeconstruir“motoresdelaeconomíaglobal”.Estoúltimosupone,asuvez,quedichareacciónanivellocaldeberíaveniracompañadaporunaadecuadainsercióninternacional. Sinembargo,comovemosenelCuadroNº5,cuandoanalizamoslatrayectoriadeSarandieneseperíodo,observamosqueloscomponentesdeasociatividaddeninguna

Cuadro 3. PoblacióndeSarandiacomparadoconotrosmunicipiosdelamismaregión deelCOREDE-Evolución2001-2003.

Fuente:FEE-RS

Cuadro 4. IDESE2000-2001deSarandicomparadoconotrosmunicipiosdelamisma regióndeCOPREDE.

Fuente:FEE-RS


maneralogranarticulacióninmediataconprocesosexitososdeinsercióninternacional,comolorelatanlasexperienciasinternacionalesvinculadasalosdistritosindustriales,losclustersolasregionesaprendientesdelospaísescentrales(Brusco,1982);(Mytelka;Farinelli,2000)y,enformamásexcepcional,enlosperiféricos(Nadvi,1998).

Al igual que lo podría reflejar la mayor parte de las localidades periféricas,nosolamentedelRS,sinotambiénenlamayoríadelasregioneslatinoamericanas,laencuestamostróqueeldestinodelaproduccióndelasempresasdelCLsalolargodeladécadadel´90yprimeramitaddeladécadadelrecientesiglo,hasido,enpromedio,enun74%(varióentre87y61%) losniveles localyestadual,participandoelnivelnacionalconsóloel24%(varióentre13y35%)yelmercadointernacionalapenasconel2%(enmedia). Sibien,comoseveenesecuadro,entrelosperíodos1990/1996y1997/2004,eldestinode laproducción fueradel ámbito local experimentóunclarocrecimiento(pasandodel66al78%),dichoaumentosedebióalcrecimientodelasventasaniveldelmercadonacional,siendoeldestinodelaproducciónligadoalmercadointernacionaldeapenasel4%. Porlotanto,¿cuálessonlasrespuestasemergentesdesdeelNRparadarcuentadeestafaltadecorrespondenciaentrelaefectivarespuestaalacrisisylaescasainserciónextra-local/internacional?Siprestamosatenciónalosdesarrollosregionalistasquehanvenidoteniendolugaralolargodeladécadadel90y,especialmente,desdemediadosdeesadécada,elcentrodegravedaddelosanálisistransitaporlaconexióndelsistemadeinstitucionalesydeinterdependencias no comercialesconlageneracióndeprocesoscolectivos y territorializados de innovación (Capello, 1999); (Gregersen; Johnson,1997);(Storper,1996);(Keeble;Wilkinson,1999);(Capello;Faggian,2002);(Bathelt;Glückler,2003). Sinembargo,lasevaluacionescríticasderivadasdeesarelaciónparecenindicarquelasimpleproximidadgeográficadeempresaseinstitucionesnoaseguralaemergenciadeprocesosdeaprendizajese innovación(Boschma,2004),yqueestosúltimosy lamejoraregionaldelacompetitividadglobalqueaparejannosongarantizadosporlasolapresenciadeladinámicaasociativaintra-regional. LarespuestaalinterroganteantesformuladodesdelaperspectivadelNRsería,porlotanto,queeldinamismodelasregiones/localidadesenelcontextodelproceso


globalizador y su inserción en dicho proceso quedan supeditados a la adecuadaarticulacióndedichoselementos,fundantesdelosprocesosdeasociatividad,conlosprocesosdeaprendizaje,conocimiento–formalesytáctivos-einnovación. Noobstante,amedidaqueestalíneadeinterpretaciónhaidoganandosustancia,nuevosinterrogantesaparecen:¿sonesoselementosdebaseintra-territoriallosúnicoselementosatenerenconsideraciónalmomentodeevaluarlasrespuestas?¿QuésucedeconaquellosaspectosqueoperanfueradelCLyconlosqueésteserelaciona?(Bathelt,2003;2005);(Wolfe;Gertler,2004).

Buscando nuevas respuestas en los recientes aportes asociados al NuevoRegionalismo Digamosqueavanzadoslos’90yalolargode2000elNRmoviópiezasconrelaciónalsegundode losdosprevios interrogantesa travésdeun importantegrupode contribuciones provenientes del IDS (Institute of Developing Studies). Dichascontribucionesmostraronunavancesuperadoracercadeesaperspectivasobre-centradaenelpapeldelascalidadesorganizacionalesyfuncionalespresentesenelnivelintra-local.ParaelloseasumióeldesafíoteóricoyempíricodeexaminarlaarticulacióndelosclusterseneldinámicoyextendidocontextodelasCadenasdeValorGlobal(CVG)ysussistemas de gobernancia global. 7Secapitalizaron,a talfin, lascontribucionesdesarrolladas en torno a las cadenas globales de valor (Gereffi, 2001); (Kaplinsky,2000),quesereconocendistribuidasmedianteredesdeactividadtransnacional. Valiéndosedeeseinstrumental,sehatratadodeobservarsobredistintasramasdeactividadesyendiferentesescenarios,posibilidadesycondicionamientosemergentesparalosclustersapartirdesusvinculacionesenCVGconestructurasdepoderytiposdegobernanciavariables,enlosquelasfuncionesycapacidadesdegeneracióndevalorestratégicas(centralmentelocalizadasalrededordeldiseñoymarketing)aparecenporlo general controladas fuera del territorio y asimétricamente distribuidas (Humphey;Schmitz,2000;2002);(Schmitz,2004);(Messner,2002);(Nadvi,Halder,2002). DentrodelasmuchasperspectivasabiertasporelenfoquedeCVG,seguramentelamásrelevanteparaelNResquelaconstitución,funcionamientoydinámicadedichascadenastrasciendeclaramentelasfronterasregionalesylocales(Dicken,etal.,2001);(Bathelt,2003);(Wolfe;Gertler,2004),yluegoque,araízdequeesecontroldefuncionesestratégicasseencuentra,también,enmanosdeactores–globales–posicionadosfueraynodentrodelterritorio,lasregionesylocalidades–dondeseubicanlosCLs–aparecenyanocomosujetosconfiguradoresdelacompetitividadglobal,sinocomoinstanciasterritoriales potencialmente impactadas –cuando no estructuralmente condicionadas–por dinámicas y procesos organizados exógenamente, en el marco de networks deactividadesyflujosquenopuedenserdeterminadosdesdeelinteriordeunterritorio. El insumoanalíticoclavepasaa ser entonces ladeterminación,dentrode lasespecificidadesdelasCVG,delacalidadyeficienciadelasactividadesquecontrolanlosactoresregionalesylocalesydelaposibilidaddeavanzarenaquellasactividadesqueno controlan.Más claramente, la cuestiónpasa a ser enquémedida los actores

7NadviyHalder(2002);Schmitz(2004);Messner(2002);Sverrisson(2003);PietrobelliyRabellotti(2004).


económicoseinstitucionalesregionalesylocaleshanpodidodesarrollarconefectividadestrategiasasociativasdestinadasaintroducirmejorasenlaeficienciaparadesarrollarsus actividades (mejoras a nivel de procesos), y a desarrollar acciones hacia líneasde productos más sofisticadas (mejoras a nivel de productos) o, más ambiciosa yfundamentalmente, a generar nuevas actividades de la cadena de valor (como eldiseño y elmarketing) que resultan estratégicas pero dificultosas de controlar intra-territorialmente(mejorasaniveldefunciones)(Messner,2002);(Fernández,2004).Retornando sobre Sarandi desde las respuestas del nuevo regionalismo Atravésdelquiebreconlaslecturas“territorialmenteenclaustradas”,ydandorespuestas al segundo de los interrogantes formulados anteriormente, estos nuevosaportes generados al interior del NR indudablemente han traído algo de luz paraidentificar las restricciones estructurales que pesan sobre las regiones y localidadesperiféricasyparalocalizarlasinnovacionesestratégicasrequeridaspordichasregionesylocalidadesalmomentodepensarsuinserciónomejorarsuposicionamientoenlasCVG. Así, al analizar los datos colectados en base a esa estructura conceptual,se aprecia el alcance cualitativo de las restricciones vinculadas a la innovación y elcontroldeactividadesestratégicasparaingresarenlosmercadosglobalesquemuestranlocalidadesconposicionamientosperiféricos,comoSarandi. El análisis de Sarandi a través del Cuadro Nº 6 demuestra que existe unmayor control local de etapas/actividades, tales como: los servicios de elaboraciónde lospreciosdeventa; ladisponibilidaddemanodeobra; laoperacionalizacióndelas diferentes etapas del proceso productivo industrial; la disponibilidad de algunosservicios,talescomotransporteycontrolesfinancierosycontables,yladisponibilidadde la infraestructura necesaria para la producción.El dominio local de estas etapas/actividadesresultóalmomentodelaencuestaentre89,3y94%. Esta primera constatación expone una de las principales debilidades de laaglomeraciónproductivaanalizada.Secontrola localmenteenmayormedidaetapas/actividadesconmenorcapacidaddeagregacióndevalor,dependiendodelexterior(delnivelnacionaleinternacional)enlorelativoalasdemásetapas/actividades.


Ensegundolugar,apareceotrogrupodeetapas/actividadescuyocontrollocalvaríaentre51y87%:ladefiniciónyellanzamientodelastendenciasdelamoda;ladisponibilidaddelamanodeobratécnicanecesariaenelprocesoproductivo;ladefiniciónde modelos producidos localmente, y los servicios de representación comercial ydistribucióndelosproductos.Enestegrupointermediodeetapas/actividadeselcontrollocalsepresentatodavíacomoundesafío,yexigeavances. En tercer lugar, existe un conjunto de etapas/actividades cuyo dominio localoscila entre2y19%, tales son: serviciosdemarketingpara elaboracióndematerialdedivulgaciónde lasempresas;organizacióndeeventosde lanzamientode lamodaproducida;serviciosdemarketingparapublicidaddeeventos;produccióndemáquinasyequipamientosutilizadosenlaactividad;fabricacióndeinsumosindustriales:tejidosymallas;producciónde insumos industriales:botones,mallas, etc.,y fabricacióndepequeñosequipamientosycomponentesindustriales. Comoseobserva,eldominiolocaldeestetercergrupodeetapas/actividades–variasdeellassonlasdemayorcapacidaddeagregacióndevalorydegenerarempleosmáscalificadosymejorremunerados–espocosignificativo. Ensíntesis,losresultadosmostradosenelCuadroNº7permitenconstatarqueelcontroldeactividadesanivellocalquepresentaelmicroclustertextildeSarandi,


parececentrarseenfuncionesdirectamentevinculadasalprocesoproductivotextil,sinmostraraptitudesenelcontroldeaquellasrelacionadasconCVGconexas,claramenteestratégicas,comolafabricacióndelosbienesdecapital,insumosindustrialesypequeñosequipamientos;mientrasqueenlapropiaCVGdelaproduccióntextil,esvisiblelafaltadecontroldelasactividadesdemarketingydiseño,dondelosestudiosinternacionalessobreelsectormuestranqueseconcentralamayorcapacidaddeagregacióndevalorysedefinelaposibilidaddeuningresoexitoso/noempobrecedoralasredesglobales(Nadvi;Thoburn,2004). Ahora bien, luego de haber abierto puertas para el análisis de las aglomeraciones productivas territoriales desde una perspectiva que acepta el papel configurador y condicionante de las redes y CVG: ¿cómo se explica y resuelve desde el NR ese vacío existente en una localidad periférica entre la eficaz respuesta a una crisis desde un importante desarrollo endógeno de interdependencias no comerciales y “densidad institucional” y las serias restricciones para lograr un desarrollo sostenido a partir de posicionarse ante las cadenas globales de valor? Larespuestabienpuedelocalizarseenelementoscuanti-cualitativos ligadosalosmodosdecooperaciónyeldesarrollodeformasasociativaspresentesalinteriordelalocalidad–yelmicroclustertextil–deSarandi. Efectivamente, la encuesta a los empresarios locales ha dado cuenta de quelas formas asociativas, no obstante su significación, no estuvieron centralmentedireccionadasaldesarrollodeprocesosinnovativoscolectivosquepermitenlasmejorasmás relevantes, vinculados a los procesos y las funciones en la CVG. Sólo el 30%delasempresasdeclaróestarenvueltoenaccionesasociativas/cooperativasconotrasempresasparadesenvolverinnovaciones,siendotambiénunapartemenor,un25%elquerealizóestetipodeaccionesconempresasexternasaSarandi. Ciertoesque,comovimos,existenmodalidadesdeintercambioyasociatividadinformales vinculadas al campo de los “conocimientos tácitos” que podrían actuaren lasmejorasdeprocesos (conformadosporel intercambiode informacionessobreproveedoresymanejodemáquinasymejorusodemateriasprimasindustriales;asícomopor el intercambioy el entrenamientode funcionarios especializados).Sin embargo,el alcance e impacto de estas formas asociativas no parece haber logrado suficienteprofundidad para imponer un salto cualitativo en la localidad capaz de desarrollarmejorasdeenvergaduraquecualifiquenefectivamentelascadenasdevalorlocal(CVL)enelcontextodelasCVG. Ahora bien: ¿cuáles son los instrumentos que brindan los enfoques del NR para superar esas restricciones y permitir una inserción exitosa en las redes transnacionales? Larespuestainmediataquedevienedeesteenfoquetransitaporellogrodeunareorientacióndeesasformascooperativas–esdecir,delcomplejodeinterdependenciasno comerciales– hacia aquellos procesos de mejoras más estratégicos para lavinculacióndelosCLsconlasCVG.Pero,¿enquémedidaesposiblequeelloocurraen escenarios regionales y locales periféricos y no se restrinja a ser un patrimonioselectivo de determinadas localidades, favorecidas por particulares circunstanciashistóricas,organizacionalesysectoriales,etc.?¿Puedenporsímismaslasdensidadesydesarrollosdeinterdependenciasnocomerciales-reconducirsehaciaelexigentecampo


del desarrollode conocimiento colectivo a nivel territorial, en escenariosperiféricosdondelosaprendizajesrelacionadosconlainnovaciónsonextrañosylascausacionesacumulativastiendenapotenciarlaradicacióndelosrecursosintangiblesymaterialesenloscentrosmásdinámicos?(Puga,2002);(Hurst;Thisse;Vanhoudt,2000). Esindudablequelarespuestaaestosinterroganteshanestadovisiblementeausenteen la trayectoriaanalíticadelNR.Pero, aunsí asistiéramosal escenariode regionesperiféricasrespondiendoaesellamadoendogeneizadoreintra-terrritorialistadeorientaragudamente el fortalecimiento de densidades institucionales e interdependencias no comercialeshacialacualificacióndelasfuncionesestratégicasdelasCVG,deberíamostambién preguntarnos si esas condiciones de organización y funcionamiento intra-territorial resultan suficientes y puedenprescindir de todo el complejo de factores ycondicionantes“externos”quetienenlugarfueradelasaglomeracionesproductivas. Ciertamente,elenfoquequearticulalaproblemáticadeCLsyCVG,adiferenciadeotrosabordajesdelNR,haasumidoeldesafíodeincorporarlosaspectosexternosalasregiones/localidadesatravésdelaimportanciaotorgadaalasformasdegobernanciaglobalqueofrecendistintasposibilidadesyestablecenvariablesycondicionamientospara los actores locales y regionales que interactúan o intentan interactuar con esasCVG. Sinembargo,almomentodeavanzarsobreesoscondicionamientosyenfrentarestos interrogantes últimamente formulados, dicho enfoque vuelve a los mismoscabildeosytransitaporlasmismasausenciasqueelrestodelasperspectivasdelNRalre-apelaral“enclaustramientointra-territorial”quedepositatodalaestrategiaanalíticaypropositivaenladinámicaorganizacionalyasociativainternadelterritorio(enestecasodestacandolanecesidaddeoperardesdeesenivelinternolasmejorasmásrelevantesparaoptimizarelposicionamientoenlaCVG).

3. Redefiniendo las perspectivas regionalistas del desarrollo

Hacia un marco de interpretación alternativo Másalládesusdiferenciasyespecificidades,losenfoquesdesplegadosalinteriordelNRconvergenenunmismomensajeque,dirigidoaunaplateageneralenlaquecabentodaslasregionesylocalidades,sefundaeneldesafíoparavolverseunaregión aprendiente,concapacidaddeoperarmejorasenaquellosnodossensiblesdelasCVG. Noobstante,puedeelloconstituirun“desafíoparalídereslocales”convariableapoyodesde instanciasextra-locales, es indudableque–apartirde lo indicadoenelanteriorpunto–losvínculosentreelNRylasalternativasefectivasparaobtenerunaestrategia íntegra de inserción global de las regiones periféricas aparecen no sólopobres, sino también quiméricos. Deberían las localidades y regiones periféricas –como Sarandi–, revertir, profundizar o cualificar sus comportamientos asociativosyligarloshaciaesosobjetivosdeinnovación,sinqueenelloaparezcandebidamentecontemplados los elementos impulsores u obstaculizadores provenientes tanto delexteriordelalocalidadcomodelossenderos de dependenciasgeneradosenlasmismas.Alprescindirdeunaadecuadavaloracióndeestosaspectos,elmensajederivadodel


NR terminadepositandoencada localidad/región las responsabilidadesde supropiodinamismocompetitivoydesarrollo,ypasanaserconsideradaslocalidades culpables/culpadasaquellasquenoalcanzanacumplirconesosobjetivos(Amin,2004b). Estasrespuestas,aunquepobresyquiméricas,podríanreferenciarsesiestuvieranasentadas sobreuncuadrode interpretacióncorrectodelprocesode reestructuracióneconómicoespacialeinstitucionaldelcapitalismo.Sinembargo,unalecturaatentadeesteúltimonosindicaquehaexistidoenlacorriente principaldelNRunaconcepciónerróneasobrelaconformaciónydinámicadedichoproceso¿Enquéconsisteésta? LosanálisisdelNRasumenlosactualesprocesosdereestructuracióndesdeunesquemaanalíticobipolar, debase local-global, en el que tantodesde la perspectivaunidireccionalquecampeaenlavisióndelosaportesligadosalasregiones aprendientesylosmediosinnovadoresylosSRI,comodesdelaversiónbidireccionaldeaquellosquearticulanlosCLsconlasCVG–reconociendolasestructurasdegobernancia globales y las restricciones sobre los CLs–, se termina siempre e igualmente apelando a lascalidadesintra-territorialespararespondersobrelaformaenqueregiones–yapartirdeellaspaíses–puedenincorporarsea lossegmentosmásdinámicosde laeconomíaglobal. Sin embargo, la evidencia empírica no parece acompañar un marco teóricoempeñado en mostrar que regiones y localidades pueden ser concebidas comoconstructoras exclusivas y simultáneas de su propia dinámica y de las dinámicasglobales.Entodocaso,dichaevidenciaparecedarcuentadequelasmismasformanparte y son resultado de redes de reproducción “multiescalarmente interpenetradas”.¿Quésignificaesto? Elinterroganteganaexplicaciónalconsiderarunestimulanteconjuntodeaportesquesehavenidogenerandodesde iniciosde ladécadadel90yhastanuestrosdías,fundamentalmentedelamanodelageógrafabritánicadeDoreenMasseyydemuchosde suscolegas, comoAshAminyNigelThrift. Dichosaportes abonanunamaneraalternativadecomprenderlaespacialidad,lasescalasy,específicamente,laformacomointeraccionalolocalyloglobal. Esta comprensión alternativa descansa centralmente en una perspectivarelacionaldelespacioylaconstitucióndellugar,quepiensaalosmismosentérminosde flujos y redes, así como de conectividades/des-conectividades que tienen lugar atravésdelosmismos,envezdehacerlosolamenteatravésdelterritorio(Massey,2004).Esdecir,losustancialdeestascontribucionespasaporpensarlaexistencia,dinámicayespecificidadesdel lugar (regioneso localidades) sinquedaratrapado/restringidoalasinteraccionesdadasporlacontigüidadespacialylaproximidadfísica,ytomandoen cuenta aquellas conectividades–pasadasypresentes–desarrolladas con actoresogruposqueoperanenladistancia,enelmarcodeunaredcrecientementeextendidadeflujosyredesqueacompañanlaglobalización. En talsentido,elenfoqueabiertoporMasseyysuscolegas,apuntaa revertirunavisióndominante,quevisualiza lo localy loregionalcomolugaresfundadosenfronterasdelimitadas,enel interiorde lascuales,y sobre labasede la intimidad,elsentido de pertenencia y comunidad, se moldean su especificad y potencialidadespara interactuar externamente/globalmente. En esta perspectiva alternativa, lo local,


lo regional,asícomosusactoresysus formasorganizacionales,nopuedendefinirsesimplemente a partir de su contraposición con el “afuera”; precisamente porque lasinteraccionesconesoselementosexternossonconstitutivosdellugar.Alternativamente,esteenfoquetrataconvincentementedemarcarlanecesidaddepensaren“regionesylocalidadessinfronteras”(Massey,1994);(Amin,2004),resultadodeunareddeflujosyrelacionessociales,conmúltiplesyespecificas intersecciones,quepermiteengranmedida entenderlas como globales y locales simultáneamente (Massey 1994; 2004).Endicho cuadro, constituye un error partir de considerar lo local como “lo bueno”,penetradoysubordinado,y loglobalcomolo“malo”,penetrantee invasor (Massey,2004). Finalmente, apelando al concepto de “geometría del poder”, la contribucióndeMasseyenparticularhadestacadoqueelcomplejocuadrodeconectividadesqueconfiguran dichas redes, lejos demostrar un proceso homogeneizador, se encuentrasignado por la reproducción de heterogeneidades y asimetrías, producto de lasparticularesformas,alcancesyposicionamientosqueasumennosólodistintoslugaresen el proceso de vinculación a las redes globales, sino también diferentes grupos yactores localizados al interior de losmismos (Massey, 1999). La existencia de esasrelacionesdepodercobrarelevanciaparacomprender,enelmarcodelasinteraccionesque acompañan las redes y flujos, quiénes logran movilidad, quiénes no y quiénescontrolanesosmovimientos,quiénesinicianlosmismos,quiénesrecibenlosresultadosde losmismosy,finalmente,quiénesquedanaprisionadosen lasrelaciones(Massey,1993). Ahorabien,apartirdeestaperspectivaalternativaparaanalizarlaconformacióndellugar,laregiónylaslocalidadesenelescenariodelaglobalización,sedesprendenelementos sustanciales para comprender el escenario de existencia e interactividadescalar,y,a travésdeello, las interaccionesqueestablecen losprocesosproductivosterritorialesenelmarcodelasredes(cadenas)globales. Alosefectosdenuestrotrabajo,nosinteresaresaltardosaspectosfundamentalesdeeseescenario,unoclaramentederivadodeloantesindicado,yotro,aunquearticuladoaello,queencuentrafuenteenotrascontribucionescomplementarias: El primero de esos aspectos deriva del cambio de escenario que implicadesestimar la comprensión de los actuales procesos a partir de escalas territorialesclaramente delimitables, formadas por regiones y localidades con fronteras dentrode las cuales sus actores económicos e institucionales organizan intestinamentecomunidadessimétricas,autosuficientesydinamizadorasdelprocesodeglobalización(Amin,2002;2004b),(Massey,1994).Elescenarioresultante,apartirdeloindicado,pasaaserinterpretadocomounoconfiguradoporescalas entretejidas(Swyngedouw,1997),enelqueredesdeflujosyefectosdeaccionesyestrategiasperforanlasescalaslocales, regionales, nacionales y extranacionales, reconfigurándose permanentementeunasaotras.Esdecir,estamosanteunareestructuracióneconómicoespacialcompleja,conformadapormúltiplesescalasquenosereproducenenformaparalelaymutuamenteexcluyente, sino que se interceptan y superponen, impulsando procesos económicose institucionalesquereestructurany redefinencrecientementefronterase identidadesterritorialeshistóricamenteconstruidas(Passi,2002;Amin,2002).


El segundoaspectoqueconfiguraelnuevoescenarioescalary sus relacionestransitaporeldesplazamientodelesquemabipolarpriorizadoporelNR,ylaasuncióndeunesquemamultipolar.Enelmismo,noobstanteunfuertereescalonamientoque–porsuvíaascendente–fortificalasinstanciasydinámicassupranacionales,y–porsuimpulsodescendente–jerarquizalosámbitosregionalesylocales(Brenner,2004),losespaciosnacionalesylosEstados-naciónsiguencumpliendounpapelestratégicoparaentenderlosprocesosdeglobalización(Man,1997);(Evans,1997). Cierto es que la fuerte confluencia de procesos contrapuestos desupranacionalizaciónydescentralizaciónhaintroducidolamorfologíayorganizacióndel Estado-nación. También es indudable que sus competencias y funciones se hanredefinido hacia modos schumpeterianos de workfare, centradas en acciones deapoyoadiferentesformasdecoordinaciónparalacompetitividad(Jessop,2002).Sinembargo,estosaspectosdeningúnmodohanconllevadoundesplazamientoensupapelfundamentaldearticularlacohesiónylalegitimidadconlospatronesdeacumulacióninternos,asícomodemotorizarlasdiferentesestrategiasdeinsercióninternacionalesdelaseconomíasnacionales–yregionales–(Weiss,1998);(Gritsch,2005);(Sassen,2003). Ensíntesis,elemergenteesunescenarioque, lejosdedevenirbipolar,asumeunaconformaciónmultiescalareinterpenetrada,apartirderedesyflujosqueperforanlas dimensiones locales, regionales y nacionales, reconfigurando y relativizando laconformacióninternayladinámicadeesasescalasysusactores. En dicho escenariomultiescalarmente interpenetrado, los espacios nacionalesyelEstado-naciónnoaparecendiluidos,comosedesprendedelenfoquedelNR,sinoredefinidosyrefuncionalizados,preservandofuncionesestratégicasquepuedenejercerenformavariable,acordeasusespecificidadeshistóricasysuubicaciónenelsistema-mundo.

Desde el reconocimiento de los aportes a la superación de las restricciones del NR a partir del marco de interpretación alternativo LaadopcióndeestemarcodeinterpretaciónposeeunanotablerelevanciaparaactuarsuperadoramentesobreloslímitesmostradosporlosenfoquesdelNR.Ellonoconllevaeldesconocimientode losaportesdelNRydelpapelclavedesus insumosfundamentalesparadarcuentadelrolexitosoasumidoporciertaslocalidades,asícomolasrespuestasapropiadasantesituacionescríticasdeaquellasperiféricas. Igualmente, el instrumental analítico delNR contribuye a comprender cómo,enlosnuevosescenariosmultiescalares,seabrendistintasventanasparaeldesarrollode estrategias ascendentes que, enmuchos aspectos, puede ser, para las localidades,más enriquecedor que las formas verticales y centralizadas dominantes en el fordo-keynesianismo. Pero la apelación a un marco analítico bipolar –de base local/global– intra-local/regionalmenteenclaustradonosóloconducearespuestaspobresypocorealistasal momento de discutir las articulaciones globales y los exigentes desafíos de lacompetitividad y la innovación, sino que, peor aún, deriva en un direccionamientoclaramente inapropiado, tantode losanálisisdiagnósticoscomode lasestrategiasdedesarrolloterritorial.


Permítasenosentoncesescindir,sóloconfinesanalíticos,losaspectosvinculadosalosdiagnósticosylosvinculadosalasestrategiasconelpropósitoderemarcaraquellosaspectosquenohansidoatendidosporlacorrienteprincipaldelNRyqueentendemosfundamentalesalmomentodesuperarsusrestriccionesanalíticasypropositivas.Hacia una diagnosis superadora de las debilidades del NR Siunoasumeeldesafíodeexplicarlasituación/posiciónylasperspectivas,yanodeunalocalidadespecíficay“exitosa”,sinodesdeaquellasposicionadasperiféricamentedentrodedeterminadasregionesopaíses,noresultaplausibledetenerseendiagnosticarexclusivamentelascalidadesorganizacionales,institucionalesyfuncionalesexistentesanivelintra-territorial.Seríaunaverdaderaparadojahacerlodentrodeunprocesodeglobalizaciónque,comoindicábamosantes,seencuentradominadoporunaindetenibleexplosiónderedesyflujosqueatraviesanyrelativizanescalas. Esto implicaque,mirado desde el interior de las localidades, seadificultosotrascender a partir de un análisis exclusivamente centrado en las calidades intra-territoriales aspectos puntuales vinculados a las respuestas iniciales a las crisis ydeterminarmásglobalmente laspotencialidades, restriccionesyprospectivasdeesaslocalidades y sus actores para incorporarse dinámicamente a las redes económicasglobales. Desde el plano externo,tampocoesplausiblevalersedeese“enclaustramientoterritorial”paradarcuentadelosaspectosqueoriginanlastrayectoriasregionales–ynacionales–diferentesydivergentesantelosprocesosdereestructuración,loscuales,porregla,afectanalasregionesperiféricasdelos“paísesendesarrollo”enformamásagresivayregresivamente. Por lo tanto, al efectuar un análisis sobre localidades como Sarandi, larestricciónaunestudiofocalizadosobrelaevolucióndela“densidadinstitucional”einterdependencias no comercialesintra-localpresentarádificultadesparatrascenderlosdiagnósticosyformularprospectivasyestrategiasfactibles. Porotraparte,valeremarcarqueanálisisdiagnósticos,comolossugeridosdesdelosenfoquesdelasCVG,sondeutilidadpara“aprenderamirarhaciafuera”yavanzarenesta“puestaencontexto”,almostrarlasrestriccionesaniveldegobernanciaycontroldeactividadesestratégicasquetienenlugarfueradelasaglomeracionesproductivas. Sinembargo,productodesureincidenteretornoalinteriordelasaglomeracionesparaencontrarrespuestasalasrestriccionesdelasCVGapartirdelasmejoras generadasporlaaccióncolectiva,asícomodesuexclusivovínculoexternoconlasredes/cadenasglobales,susanálisisnopermitenidentificarcuálessonlasmediacionesinstitucionalesyeconómicasqueoperanentrelasredesycompradoresglobalesylasinstanciaslocales.Esdecir,losenfoquescentradosenelanálisisdelasCVGylosCLsomiten,comoelrestode losenfoquesquedominanelNR,considerarensusanálisis/diagnósticos,almenosdosaspectosfundamentalesinsertosenlamultiescalaridadinterpenetrada:• Cómo los procesos de re-escalonamiento ascendente y la potenciación de las

instanciasydinámicassupranacionaleshanimpactosobreelnivelmacronacional,ycómo,asuvez,estosprocesos,sumadosalasdinámicasdere-escalonamiento


descendentequeestimulanladescentralizaciónylosprocesosdeterritorialización,actúan sobre el nivel meso-regional donde se desenvuelven las localidadesperiféricas.

• Laexistenciaycalidadesdelossistemasdeconectividadeconómicoinstitucionaldeordenmultiescalar en losqueasumenmarcada relevancia las coordinacionesmacro-nacionalesymeso-regionales.

Los procesos de re-escalonamiento ascendente, la especificidad de las respuestas macro nacionales y sus efectos sobre el nivel meso regional Especificidad de las respuestas macro-nacionales El primer aspecto, entonces, implica considerar cómo –a través del re-escalonamiento ascendente– las dinámicas económicas e institucionales globalespenetran y afectan el patrón social territorial institucional de acumulación a nivelnacionalycuálessonlasrespuestas–nacionalmenteespecíficas–emergentesdeéste.Elloimplicaanalizarlasalteracionesmacrogeneradasatravésdelasmodificacionesquetienenlugaralinteriordelossistemassocialesdeproducción(SSP)(Hollingsworth,1998), comprendiendo a los mismos como las configuraciones socioeconómicas einstitucionalesespecíficasgeneradasapartirdedeterminadastrayectoriashistóricasyemplazadasanivelnacional, en lasquesedefinenespecíficas formasde regulación,centralmenteestructuradasatravésdelaintervenciónestatal. La idea de trabajar sobre un SSP, al considerar los efectos de las dinámicasglobalessobrelospatronessocioeconómicosterritoriales,encuentraanclajeenelhechodequelastransformaciones–multiescalares–nocaminanenunsentidodeconvergenciahomogeneizadora,sinoque,enelmarcode lasdistintas“variedadesdecapitalismo”queseconfiguranespecíficamenteaescalanacionalyapartirdedeterminadosarreglossocio-institucionalesyvariablesformasdeimplicaciónestatal(Peck;Theodore,2005),sedesarrollan,desdeesasespecificidades,respuestasparticularesydiferenciadasalosprocesosdeglobalización. Ahorabien,paraconsiderar losvínculosentre transformacionesglobalesy laespecificidaddelasrespuestasdelosSSPdelos“paísesendesarrollo”–especialmenteloslatinoamericanos,esfundamentalcomprendercómoesastransformacionesafectan–apartirdelaestratégicaintervenciónestatalylospatronesregulatoriosyfuncionamiento–tresaspectosbásicos:• Lasrelacionesentrelaestructuraproductivayfinancierainternaylasformasde

apertura y competencia propuestas desde las esferas institucionales y las redeseconómicas y financieras internacionales, precisando si esas formas de aperturahan favorecido la solidificación y complejización de la estructura productiva eindustrialdelSSPobienlagibarizacióndelamisma.

• Laformaenqueseposicionanyvinculaninternamente,apartirdeesosvínculosinternos-externos, los actores que conforman el sector productivo y financiero,teniendo en cuenta su origen (nacional o transnacional) y su tamaño (grandes,medianos y pequeños actores), así como los principales sectores/actividadeseconómicos. El propósito es establecer si la estructura de producción se hadireccionadohacialatransnacionalizaciónyconcentraciónohaciaunaestructura


que –no obstante el desafío de la inserción internacional- preserva una baseproductivaendógenayconunaconfiguraciónsuficientementedescentralizada.

• Finalmente,lasrelaciones–decomplementariedadosubordinación–establecidasentrelossistemasproductivosyfinancieros,procurando,enestecaso,determinarsielpatróndeacumulaciónqueestructuraelSSPasumeunperfildevalorización/inversióncentradofundamentalmentesobrelaproducciónobásicamentesobrelarentafinanciera.

Loscambiosoperadosporesostresgrandesaspectos,araízdelaemergenciadenuevoscontextosinternoseinternacionales,generanefectosodefinenelperfildelSSP,aloperarsobrelamorfología,volumenycomplejidaddelaestructuraproductiva–fundamentalmentelaindustrial–ydeterminarlosactoresquecontrolandichaestructura. La comprensión de esos efectos a nivel de la estructura productiva resultafundamentalatentoaque:• Desde un punto de vista general, el volumen y grado de complejidad de dicha

estructurasetransformanenelementoscondicionantesdelaviabilidad–internayexterna–amedianoylargoplazodeundeterminadoSSP.

• Desdeunpuntodevistaespecífico,elanálisisnospermiteencontrarunavariableapropiada para observar cómo las transformaciones en ese nivelmacro del SSPingresanenelnivelmeso-regional.

Por lo tanto,unanálisis–diagnósticoy luegopropositivo–realista,que tengacomopuntodepartidalacrisisylasrespuestaseconómico-institucionales-territorialesdeunalocalidadperiféricaduranteunaetapadeterminada–comopodríaserelcasodeSarandi–requiere conocer con precisión y previamente el comportamiento de estas variablesestructuralesexhibidasporelSSP–brasilero–duranteesaetapa.

Impactos y respuestas meso-regionales Mediante ese cuadrode análisisque–ante losprocesosde re-escalonamientoascendente– analiza las especificidades de los cambios y respuestas operadas sobrelosSSPapartir de sus interacciones supranacionales, se imponeconocer cómoesastransformaciones operadas sobre el SSP de base nacional, a las que nos referíamosanteriormente, operan sobre esas instanciasmeso-regionales, trasladando sus efectossobresusestructurasydinámicasproductivasy,asimismo,fortaleciendoodebilitandoesasdinámicas. Sin embargo, también producto del esquema de análisis global-local quedisuelvelasmediacionesescalaresnacionalesymeso-regionales,talesconsideracionesseencuentranvisiblementeausentesenelNR.Esdecir,desdeelinstrumentaldelNRnose logradiagnosticarapropiadamentecómodichas transformacionesmacro–ylasrespuestas especificas del SSP de base nacional– ganan lugar en escenarios meso-regionales,comoporejemploeldelRioGrandedoSul(RS),dondesedesempeñanlaslocalidadesperiféricas,comoSarandi.ElloimplicatrabajarsobrelasvariablescentralesanteriormenteindicadasaniveldelSSPdebasenacionalparapoderevaluarcuáleshansidoloscambiosyloscomportamientosespecíficosdelaestructuraproductiva/industrial


meso-regional enel contextodeesos tresprimerosaspectosde las transformacionesantesseñaladasgeneradasenelSSP. Ladeterminacióndeestosaspectosesfundamentalparaunaprofundizacióndelanálisisdiagnósticoqueprecisesilosactoresinstitucionalesdeesenivelmeso-regionalhanrespondidodiferenciándosede,oconvergiendoen,loscambiosycomportamientosdel nivel macro-nacional, lo que demanda un conocimiento acerca de cuáles hansido las políticas regionales y dinámicas impulsadas desde ese nivel meso regionalante las estrategias supranacionales/nacionales.Esto es, evaluando si esas respuestasinstitucionalesmeso-regionaleshanmarcadoencaminamientoscontracíclicososi,porelcontrario,hanactuadosubordinadayprocíclicamenterespectodelasestrategiasmacro.Finalmente,ellosuponeindagarcuálhasidolaeficaciadeesapolíticaalcompararsesusefectosconloacontecidoanivelmacronacional. Es recién entonces, con un conocimiento preciso de este escenario detransformacionesyarticulacionesmacro-meso,yconesasmediacionesrepresentadaspor las especificidades de las respuestas institucionalesmeso, que ganan sentido losestudios localizados de aglomeraciones periféricas, analizando las potencialidadesy restricciones que presentan sus interdependencias no comerciales, su densidadinstitucionalysusvínculosconlaCVLylaCVG.Noobstante,enordenasostenerlalegitimidadcontextualizadoradelosabordajesempíricos,resultacentralquelos“casos”no sean analizados aisladamente, sino en elmarco de estudiosmás comprensivos ycomparadosqueinvolucrenlasrelacionesdelasCVLylasCVGylasestructurasdegobernanciadeunconjuntodelocalidadesdelnivelmeso-regional. Así, la determinación del cuadro de debilidades/demandas que emerge en laestructuraproductivaeinstitucionaldelocalidadesperiféricascomoSarandipuedeserenfocada enunaperspectiva comparada conotras distintas localidades.Ello no sólopermiteidentificaraquellosaspectosenlosquedichaslocalidadescontrastan,sinoquefundamentalmente, habilita la identificación de actividades de la CVL y estructurasinstitucionalescomplementablesenelnivelmesoregional. Sepuede, por lo tanto, a partir de ello, configurarmapasmeso-regionales dedebilidades y fortalezas conjuntas sobre los cuales trazar las líneas de un sistemamultiescalardeconectividades–existentesopotenciales–quecualificalasCVLysusestructurasinstitucionalesdesoporte.Existencia y calidades de los sistemas de conectividad económico institucional de orden multiescalar Esos mapas meso-regionales de fortalezas y debilidades de las estructurasydinámicasde las institucionesy lasCVLde lasdiferentesaglomeracionessonunaplataformafundamentalparaconfigurarelsegundoelementofundamentalparaformularunaestrategiadedesarrolloterritorialquesuperelasdebilidadesdelNR.Efectivamente,enelmarcodedichaplataforma–posicionadoenundeterminadonivelmeso-regional–eldiagnósticoreclamaunexamenenprofundidaddelsistemadeconectividadmultiescalar:esdecir,unrelevamientominuciosodelasinstituciones–yactoresprivados–ubicadasenlasdistintasescalasqueguardanodeberíanguardarconectividadconelobjetodecualificaryoptimizarelposicionamientoydinámicadelosactoreslocalesenlasredes


deflujosqueoperancrecientementeanivelglobal. Ello implicadeterminar,primeramente, cuáles son las institucionescolectivasestatalesynogubernamentales(agenciasestatales,organizacionesdeCyTyeducacióntécnica, de asociación y perfeccionamiento profesionales) situadas en las distintasescalasqueactúanenlapromocióndelacualificacióndelosprocesosdeproduccióneinnovaciónintra-territorial. Luego, es necesario precisar combinadamente cuáles son los objetivos,competencias,estructurasyrecursosdeesasinstitucionesparaimpulsardichosprocesos.Entercertérmino,serequieredeterminarenquémedidaseencuentranadecuadamentearticuladoslosobjetivosyaccionesdeesosactoresubicadostantoensimilarescomoendiferentesescalasespacialesdeacción. Porúltimo,escentralevaluarcómosevinculanesosobjetivosyaccionesconelcuadrodefortalezasydebilidadesquemuestranlospatronesdeorganizaciónintra-territorial,asícomosusinsercionesenlasCVG.

Desde la diagnosis hacia una estrategia de desarrollo regional integral e integradora La posibilidad de avanzar en un esquema diagnóstico con las característicasholísticasymultiescalaresquehemospropuesto,resultaunelementoprimordialparaformular una estrategia que, superando las analizadas restricciones del NR, puedaavanzarenelcaminodeundesarrolloregionalintegral(queabarcaensudinámicaalcomplejoproductivoterritorialquesemuevedentrodelosdiferentesámbitosnacionales)eintegrador(concapacidaddeincluirprogresivamentealasregionesperiféricas). Enlaconformacióndedichaestrategia,lalegítimarecuperacióndeformasdedesarrollo ascendentes que destacan la significancia de las calidades de cooperaciónlocal e intra-territorial y la densidad/complejidad de los entramados productivosterritoriales –como el propuesto por elNR– debe necesariamente tener lugar dentrodeun cuadro analíticoque, superando el esquemabipolar global/local, y asumiendoel complejo escenario multiescalar, recupere las escalas macro-nacionales y meso-regionalesyelprotagonismoinstitucionalestatal–centralmentedelEstadonacional–paraconstruir:SSPdebasenacional,capacitadosparalograrsostenibilidadeconómica,socialyterritorialdemedianoylargoplazo,desdelareversión–dentrodesusarreglosespecíficos–delastrayectoriassocial,económicayterritorialmentefragmentadorasyexcluyentesquehandominadoelescenariolatinoamericanoenlasúltimasdosdécadas.Y, en elmarco de esto último, asegurar la obtención de sistemas de conectividadesmultiescalares (macro-nacionales, meso-regionales y micro locales), aceitados,dinámicosyextendidos,quepermitanalosconglomeradosproductivosterritoriales–incluyendolosperiféricos–sumarsealasredesglobalesdeproduccióneintercambio. En lo que respecta a la construcción de SSP consistentes y sostenibles, elloimplica, para el escenario latinoamericano, actuar reversivamente sobre –almenos–tresaspectosmacrofundamentales:losvínculosentreelsectorfinancieroyproductivo;lasrelacionesentreelcapitalproductivo–internacional–ylasestructurasproductivasendógenas,ylasestructurasfiscalesydegastos/coberturasocialesyproductivosquehandominado–ysehanprofundizadoenlaregión–enlaúltimadécadaymedia. Encuantoalosvínculosentreelsectorfinancieroyproductivo,lasestrategias


desregulatoriasdelmercadodecapitalesylossistemasfinancierosdeAméricalatina–másalládesusespecificidadesnacionales–generaronunprocesodeconcentraciónytrasnacionalización(CEPAL,2003),confuertedesplazamientodeinstitucioneslocales,asociadoaunpatróndevalorizaciónrentista8yesquemasdefinanciamiento(víacréditooIED)paraunprivilegiadosegmentodeactividadesyclientes(CEPAL,2003).9 Como contraparte o consecuencia de ello, tanto el sistema bancario como elmercadodecapitaleshanasumido,durante todaladécadadel´90,unescasoanclajeconelsectorproductivoconbasepequeño-empresariaqueconformaelgruesodelosmercadosdetrabajoylaseconomíasregionales,explicandolasprofundasdificultadesdedichosectorparaaccederalcréditoquemuestranlosestudiosinternacionales(BID,2002). AnteestoserequiereunSSPenelquelasformasderentabilidaddelsistemafinanciero–yportantodelaestructuraycomportamientodelosflujos–seorientehaciael sectorproductivodebase regionaly local.Estodemandaregulacionescuidadosasen loquerespectaal ingresodecapitalesysudestino,en laspolíticasdefusionesyadquisiciones, en los tipos de interés, con estímulos directos e indirectos para eldireccionamiento de fondos hacia determinados segmentos del sector productivo.En esemarco, asume especial significación la promoción de instituciones y formasde financiamiento regional y local que asistan los emprendimientos individuales ycolectivosdelosentramadosproductivosterritoriales. Elsegundoaspectoquedificultaunaestrategiadedesarrolloregionalintegraleintegradora,fundadaenunSSPsólido,seasociaaloanteriormenteindicado,yconsisteenque,conesosesquemasdeaperturadebaseneoliberal,juntoalmencionadoperfildelsectorfinanciero,elsectorproductivolatinoamericanohaidoconformandounamatrizde acumulación sustentada en el dinamismode actores globales transnacionales queoperansobrecircuitosydinámicasselectivasdelaCVG,convínculosmarginalesconlasestructuraseconómicaspequeño-empresariaseinformalesquecomponenelgruesodelaseconomíasregionalesylosmercadosdetrabajointernos.Dichaescisiónhacontribuidosustancialmenteaconfigurarunadinámicadualizada,oaun–siescindimoslossectores

8 Dichos patrones de valorización fueron potenciados por las posibilidades abiertas para capitalizara)movimientos de corto plazo con alta tasas de interés y libre ingreso y egreso de capital (fugas), b) elfinanciamientode losexpansivosesquemasdeendeudamientodel sectorpúblico,yc) la tomadeactivosfísicosexistentessobreactividadesbasadasenlaexplotaciónmonopólicaderecursosnaturales.9Enestesentido,lospréstamosdelabancacomercialenelperíodo1991-1994,cuandoelingresodecapitalesvinculadosalabancacomercialalcanzabasuapogeo,fueronorientadoshaciaelgobierno(20,5%),carbón,petróleoygas(18,3%),serviciospúblicos(12,7%),transporte(12,1%),minería(7,3%)ytelecomunicaciones(7,3%).Losdosmayorestomadoresdecréditos–MéxicoyArgentina–losdestinaronaentidadesdelsectorprivado, sobre todo en telecomunicaciones y petróleo y gas” (CEPAL, 2003). Por su parte, la IED, querepresentóel70%delingresonetodecapitalesenlaregiónyseaceleróenlasegundamitaddelos90,tuvocomoobjetivofundamentallacompradeactivosinstalados(programasdefusionesyadquisiciones)yluegoelapoyoaprogramasdemodernizacióndedeterminadasactividadesafectadasalaprivatización,conbasemonopólicayconducidasporlascrecientementerelevantesETs(CEPAL,1998,2000).Asimismo,cuandolaIEDsevinculaalsectorproductivo,losanálisisdesectoresrelevantes,comoelagroalimentario,muestranquelamismaseconcentracasiconexclusividadenelsegmentodemayorescala,másaltastecnologíasyplenainserciónenlosmercadosinternacionales–controladasporempresasEts–,quedandoafueraelsegmentodePyMEsregionalesylocales(Bisang;Gutman,2005).


informalesdelasPyMEsformales–de“tresvelocidades”(CEPAL,2004),queagudizalasheterogeneidadesestructurales,potencialosdesequilibriossocialesyterritorialesyrestringelacomplejizacióndelosentramadosproductivosinternos(Bisang,Gutman,2005),10 particularmente aquellos situados en las regiones y localidades periféricas,generalmentemásdesvinculadasde las “causaciones acumulativas”que tienen lugarcercadelosgrandesnodosurbanos. En el seno de los SSP latinoamericanos, aparece un patrón de intervencióninstitucional destinado a vincular cualificadoramente la dinámica de los segmentostransnacionalizados–posicionadosenlasporcionesmásdinámicasdelasCVG–conlosconglomeradosproductivosregionales,yalaasociaciónendógenadeestosúltimos.A nivel meso-regional, se hace posible y necesario combinar una amplia gama deintervenciones públicas que abarcan desde losmás tradicionales estímulos (fiscales,cambiarios, arancelarios), la restricción/selección/ingreso condicionados del capitalinternacional–enformadeempresasyflujos–sobredeterminadossectoresyterritorios,hastalosmásnuevosinstrumentosoprogramasdeinversiónconjuntos,público-privados.Entodosesosesquemas/programas,elcentrodebeestarenlapotenciacióndeaquellosprocesos –colectivos– de mejoras de los actores que conforman los conglomeradosproductivosterritoriales,destinadosacualificarsusposicionamientosenlasCVG. Eltercerelementopasaporsuperar,desdeelpuntodevistafiscal,unaestructuratributariatradicionalmentedébil,ineficienteyregresivaexhibidaporlaregión(ILPES/CEPAL,2004),11desdelaquesehanfomentadopolíticassocialesfocalizadas,destinadasaatenderalossectoresmásvulnerables.Eldesafíoconsisteenconstruirunaestructurafiscalmásamplia,eficienteyprogresiva,paradarsostenibilidadapolíticasdecoberturasocial (educativasyprevisionales) conbaseuniversal, que fuerondesconsideradasydiezmadasdurantelos’90,conlavigenciadelosprogramasneoliberales.Elloasumeparticularsignificaciónpararevertirelprocesodefragmentaciónsocialyterritorialyobtenerunadinámicaintegradora/homogeneizadoraycualificadoradelosmercadosdetrabajoqueoperanencadaunodeesosconglomeradosproductivos.Desdelanivelaciónycualificaciónsocialyterritorialdelosnivelesdeeducación,sehaceposible,luego,desarrollarprocesosdecapacitaciónespecíficosque respondana lasparticularidadescompetitivasdelosconglomeradosproductivosterritoriales. Sobre la base de esa estructura general del SSP –y sobre las especificidadesde éstos –el segundo gran componente de una estrategia de desarrollo integradorade las regionesperiféricas consiste en la cualificacióndel sistemade conectividadesmultiescalares (nacionales, regionales y locales) al que nos referimos en la etapadiagnóstica,fortaleciendo,extendiendoterritorialmenteysinergizandolasinteracciones

10EsentalsentidorelevanteobservarlosprocesosdedualizacióndestacadoenelsectoragroalimentarioporlayacitadarecientecontribucióndeBisang;Gutman(2005).11 Vale, a este respecto, indicar que la carga fiscal 1999-2000 deAmérica latina es sólo del 15.7% delPBI, loquecontrastaclaramenteconel41.5%de laUEyel38.2%de laOCDE.Dentrodeesemarcadomargenparaaumentarlosrecursosfiscales,resaltalaposibilidaddetornarelsistemafiscalmásprogresivo,fundamentalmenteatendiendoaquelos impuestosdirectosrepresentanenlaregiónsóloel3.5%delPBI,contrastandonosóloconlaUE(14.8%)ylaOCDE(13.6%),sinotambiénconelsudesteasiático(7.8%)(ILPES,2004).


cruzadas(enformaascendenteydescendente)entrelasinstitucionesmacro-nacionales,meso-regionalesymicrolocales,enordena:• Poder formular/mejorar los referidosdiagnósticosmeso-regionalesdesarrollados

atravésdelosestudioscomparadosdeaglomeracionesproductivas,reconociendoenestasúltimassusfortalezas,debilidadesypotencialesconexionesmutuas,alavezqueexplorandosusefectivasopotencialesvinculacionesconlascompetencias/acciones/programas de las distintas instancias institucionales instaladas en losdiferentesescalasterritoriales.

• Avanzarefectivamenteenconexionesqueatiendenaaspectosdetipo ,fundadasen el desarrollo de las infraestructuras estratégicas tradicionales (caminos,aeropuertos, puertos, generacióndedistribuciónde energía, etc.), lo cual asumeuna especial relevanciapara localidadesy regionesperiféricas, tradicionalmentedesconectadasdelosnodoseconómicosytecnológicosmesoymacroycarentesodeficitariasde“plataformas”operativasparaingresaralasredestranslocalesquesorteanlosámbitosnacionales.

• Finalmente,interconectarretroalimentariamenteaquellascuestionesmásvinculadasa aspectos de tipo soft en cuanto a la generación y distribución de informaciónsensiblepara lasestrategiasdenegociosy lamejoradeprocesosproductivos, lacapacitaciónenmateriadeaccesosalosmercados,elempleoyelfinanciamiento,asícomodarsoporteyestímuloadinámicasdecooperaciónparaeldesarrollodeaprendizajescolectivosentre/yconactoreseconómicoseinstitucionalestantodelnivelintraterritorialcomoexógenos.EstoúltimoresultafundamentalaefectosdeavanzarsobresegmentosdeactividaddelasCVGqueestánausentesoenlosquerequierenmejorasparacualificarelposicionamientodentrodeesascadenas.

Conclusiones

LosenfoquesdelNRoriginadosenlosúltimos15añosenlospaísescentralesyexpandidosenlospaísesenvíasdedesarrollo,entrelosqueseincluyeaAméricalatina,presentan el atractivo de recuperar al territorio como instancia nodal para desplegarestrategiasdedesarrolloascendentequeinviertanlosrecorridoscentralizadores,rígidosy verticalistas que dominaron en el fordismo y consolidaron tradicionalmente losarreglospolíticosyeconómicoslatinoamericanos(Garretón,2002). Sustentadoeneseespecialperfildescentralizadoryterritorialmenteparticipativo,elNRexplotaunconjuntodeinsumossustentadoeneldesarrollodeformaseconómicoinstitucionalesbasadasenlacooperaciónyelafianzamientodeprocesoscolectivosdeinnovación. Dichos elementos, según hemos visto al analizarlos en forma aplicada,contribuyenacomprenderlasrespuestasqueefectivamentesedanopodríandarseantela situacióndecrisisycambiosmacrocon fuerte impacto local. Incluso,a travésdesuevolución,aportanpautasparacomprender la formadeencarar las limitaciones–estructurales–parainsertarseenlasredesglobalesylasCVGsobrelasqueseconformanlasactualespautasreproductivasdelcapitalismo. Sin embargo, dicho enfoque y esos insumos teóricos presentan marcadasrestriccionesalmomentodeenfrentarlosinterrogantesconlosquedimosinicioaeste


trabajo,dirigidosarespondersidesdelosaportesdelNResposibleexplicardinámicasy construir alternativas para revertir los posicionamientos periféricos de regionesy localidades en una forma integral, encaminándolas hacia un desarrollo dinámicoy convergente que asegure una inserción cualificada en las redes de competencia/competitividadglobal. Unodenuestrosprincipalespropósitosenesteartículohasidomostrarquedichasrestricciones no resultan de problemaspuntuales/accesorios, sinode interpretacionesde fondo que adjudican a las regiones/localidades la calidad de “cerramiento auto-reproductivos” que pueden, desde sus dinámicas y calidades organizativas internas,garantizar sucompetitividadyapuntalarundesarrollo territorialmenteconvergenteeinclusivoqueafectanosólosudestino,sinoeldelospaísesyescenariossupranacionalesalosquepertenece. Hemosresaltadolaescasaplausibilidadyviabilidaddeestosplanteosquearrojanlaresponsabilidaddeldesarrolloylacompetitividadglobalalascalidadesinternasdeinstanciasterritorialesque,comolamayorpartedelasperiféricas,presentandensidadesinstitucionales débiles y desarticuladas, trayectorias escasamente cooperativas yhorizontales, patrones de reproducción político-social dominados por tradicionespaternalistasyprebendariasyplataformas sociales,demográficase infraestructuralesalejadasdelos“circuitosdecausaciónacumulativos”. Además, hemos intentado también dar cuenta de que, aún en aquellaslocalidadesperiféricas,comoSarandi,dondeesacooperaciónycomplejizaciónde ladensidad institucional tuvo lugarpara responderaunasituacióndecrisisestructural,la presencia de estos elementos no garantiza necesariamente los vínculos con losprocesosdeinnovaciónyeldesarrollodeactividadesfundamentalesparacualificarelposicionamientoenlasCVG. Por lo tanto, la superación de las restricciones que pesan sobre el NR, y laelaboración de una perspectiva analítica y propositiva que dé plausibilidad a losobjetivosdeundesarrollo regional integral,demandaunmarcoanalíticoalternativo,más comprensivo, que transita primeramentepor superar el esquemabipolar global-localsobreelqueestánasentadosloslineamientosdelNR,y,apartirdeallí,poraceptarunprocesodereestructuraciónmáscomplejo,configuradoapartirderedes,dinámicasy estructuras multiescalares, que se interpenetran y redefinen permanentemente,transformandoycondicionandolasposibilidadesderegionesylocalidades.Enfocadohacia la perspectiva latinoamericana –pero atacando el núcleo de los planteos quearribanacríticamentedesde lospaísescentrales–hemossostenidoqueunapropuestadedesarrolloregionalintegrativademandarecuperarestratégicamente–dentrodeeseescenariomultiescalarmente interpenetrado– las escalas nacionales y sus conexioneseconómicas e institucionales con las dimensiones macro/supranacionales, y lasinstanciasmeso-regionales,asícomolasestructurasestatalesdelasdiferentesescalasysusinterconexiones. Esarecuperación–desconocidapor losenfoquesdominantesdelNR–implicaavanzar enuna estrategiadiagnósticaque–en el contextode los re-escalonamientosascendentesyenelmarcodelasrelacionessupraynacionales–permiteanalizarydefinirclaramente en cada caso los cimientos y las dinámicas de unSSPdebase nacional,


considerandoenellolaformaenquelaapertura/insercióninternacional,lasposicionesdelosactoreseconómicoslocalesytrasnacionales,pequeñosygrandes,monopólicosycompetitivos,ylasrelacionesdelsistemafinancieroyproductivohanactuadosobrelacomplejidadydinamismodelsistemaproductivo. Esatareaanalítica/diagnósticaconstituyeunprimerpasoquetomacontinuidadalanalizar,enelcontextodelosprocesosdere-escalonamientodescendentelaformaenqueesospatronesdelSSP–ysuscambios–hanimpactadoylasrespuestasespecíficasque encontraron a nivelmeso-regional, donde se sitúaunapluralidadde localidadesperiféricasconsussistemasproductivos. Eneseescenarioderecomposiciónmacro-meso,ysobreesteúltimonivel,tomajustificaciónelanálisisdeesaslocalidades,sussistemasproductivo/institucionalesysuinserciónenlasCVG,peronoconsideradasaisladamente,sinodetectandosusfortalezasydebilidadesdesdeunaestrategiacomparadaquepermitadiagnosticarlasituacióndelconjuntodelsistemaproductivo/institucionalmeso-regional. Finalmente, el diagnóstico adecuado demanda el relevamiento de la estructura deactores, competencias,programasy recursosqueedificanel sistemadeconectividadmultiescalares (nacionales, regionales y locales), intentando detectar su nivel deintegración,coordinaciónysusvínculosconelesquemadefortalezasydebilidadesdelossistemasproductivoslocales. Ahorabien,hemossostenidoqueestabasediagnósticaconstituyeunaplataformafundamental para plantearse –ya en el campo propositivo– estrategias de desarrollointegrales e integradoras, que busquen consolidar SSP nacionales sustentados en unpatróndeacumulaciónenelcualelsectorfinancieroactúecomosoportedeestructurasproductivas a nivel regional, las formas transnacionalizadas acoplen dinámicamentea sus redes los conglomerados productivos territoriales, y el Estado, además de susaccionesorientadasagarantizaresosprocesosaniveldelaproducción,motoricedesdeuna estructura fiscalmás agresiva, comprensiva y progresiva, sistemas de coberturauniversal que permitan alcanzar una homogeneidad social y territorial largamenteresquebrajada en América latina, y especialmente afectada con los experimentosneoliberalesdelos’90. En ese contexto, que permite pensar en sistemas productivos densos,estructurasinstitucionalescualificadasypatronesdeintegraciónsocialsocio-territorialcohesionados,lasformasascendentesdefortalecimientodelaslocalidadesnosevuelvecontradictoria,sinocompatibleyfuncionalparaunprocesodedesarrolloqueseproponeincluirequilibradamentealasregionesperiféricas.Sinembargo,paraqueellosehagaefectivamenterealidad,dichasformasdebeninsertarseenunesquemadeconectividadesinstitucionalesmultiescalaressólidoybieninterpenetradoque,enelplanomáshard,abarca el desarrollo de infraestructuras físicas de interconexión que vinculan en susaspectosmásbásicos–peroestratégicos–alasaglomeracionesdelasregionesperiféricasconlasredesnacionalesyglobalesmásdinámicas;yenelplanodelasconectividadessoft comprende los “juegos cooperativos”no sólo entre los componentes endógenosdelterritorio,sinodeéstosconactoresdistantes,quepuedenabastecerlosdeelementosintangiblesdealtovalor–insumosdeconocimiento–ysumarloscualificadoramenteasusestrategiasdeextensióndelasredesglobales.


Aunque desde nuestra perspectiva dicha estrategia ofrecemayor consistenciaquelaspropuestasligadasalNReintentaactuarsobresusdebilidades,eldesafíoquepresenta es altamente complejo, y suponepara los países endesarrollo la capacidadde edificar o reconstituir Estados con altas capacidades, habilitados para fijar esoscimientossólidosensusSSPy,asuvez,operativamenteflexiblesparaorientar–juntoaunapluralidaddeactoressocialesyeconómicosmultiescalarmenteposicionados–eldesplieguedeesasconectividadesestratégicas. La posibilidad de concretar estos aspectos demanda elementos queAméricalatina no exhibe con abundancia, esto es: elites directivas e intelectuales y bases decoalición socialdecididas a revertir trayectorias institucionalesy acciones colectivasconsolidadas que no favorecen los nuevos patrones y, paralelamente, una renovadadisposición a pensar el desarrollo en una forma integral e integradora, que eviteincorporarcríticamenteteoríasysugerenciasdepolíticasfuncionalesaestrategiasdereproducciónsocialyterritorialfragmentarias,concentradorasyexcluyentes.- Recibido: Julio de 2006 - Aceptado: Septiembre de 2006


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