Nuevo Pensamiento sobre seguridad en America Latina.pdf

7/27/2019 Nuevo Pensamiento sobre seguridad en America Latina.pdf

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Nuevo pensamiento sobre seguridaden Amrica Latina

Hacia la seguridad como un valor democrtico

Latin Americas new security thinking

Towards security as a democratic value


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Alexandra Abello ColakPablo Emilio Angarita Caas

Nuevo pensamiento sobre seguridad en Amrica Latina: hacia la seguridad

como un valor democrticoLatin Americas new security thinking: towards security as a democratic value

ISBN: 978-958-8790-98-5ISBNe: 978-958-8790-99-2

Amrica Latina / Seguridad ciudadana / Democracia / Violencia / Violenciaurbana / Exclusin social / Pobreza urbana / Prevencion de la violencia /Polticas pblicas

Otros descriptores asignados por CLACSO

Seguridad / Estado / Violencia / Derechos Humanos / Conlictos / Polticas Pblicas /Prevencin / Amrica Latina


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Nuevo pensamiento sobre seguridaden Amrica Latina

Hacia la seguridad como un valor democrtico

Latin Americas new security thinking

Towards security as a democratic value

Alexandra Abello Colak

Pablo Emilio Angarita Caas

Editores

COLECCIN GRUPOS DE TRABAJO


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Alexandra Abello Colak, Pablo Emilio Angarita Caas Alexandra Abello Colak, Pablo Emilio Angarita Caas, Andrea Bolcatto, Luca Dammert, MarkusGottsbacher, lvaro Guzmn Barney, Susan Hoppert-Flmig, Jenny Pearce, Daro Nicols Roln,

Juan Carlos Ruiz, Joaqun Salazar

ISBN: 978-958-8790-98-5ISBNe: 978-958-8790-99-2

Primera edicin: Octubre de 2013Foto de Cartula: AP/ William Fernando Martnezwww.wmartinezphotos.comwww.cuentosdefotografos.org

Diseo de cubierta y diagramacin: Carolina Velsquez Valencia, Imprenta Universidad de AntioquiaCorreccin de texto e indizacin: Diego Garca SierraCatalogacin: Yulieth Taborda Ramrez

Observatorio de Seguridad Humana de MedellnCalle 67 No. 53 - 108Universidad de Antioquia - Bloque 9, Oficina 245http://www.repensandolaseguridad.org/

Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales Conselho Latino-americano de Cincias SociaisEEUU 1168| C1101 AA Ciudad de Buenos Aires | ArgentinaTel [54 11] 4304 9145/9505 | Fax [54 11] 4305 0875| e-mail [email protected] |web www.clacso.org

Editor Responsable: Pablo Gentili - Secretario Ejecutivo de CLACSO

Directora Acadmica: Fernanda SaforcadaPrograma Grupos de TrabajoCoordinadora: Sara Victoria AlvaradoCoordinador Adjunto: Pablo Vommaro

Asistentes: Rodolfo Gmez y Valentina Vlez

rea de Produccin Editorial y ContenidosCoordinador Editorial: Lucas SablichCoordinador de Arte: Marcelo Giardino

CLACSO cuenta con el apoyo de la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional

Este libro est disponible en texto completo en la Red de Bibliotecas Virtuales de CLACSO

Impresin y terminacin: Imprenta Universidad de AntioquiaImpreso y hecho en Colombia / Printed and made in Colombia

Imprenta Universidad de AntioquiaTelfono: (574) 219 53 30. Telefax: (574) 219 53 32Correo electrnico: [email protected]

International Development Research Centre

Centre de recherches pour le dveloppement international


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Contenido

PrlogoNuevo pensamiento sobre seguridad en Amrica Latina:

hacia la seguridad como un valor democrtico ............................................... xii

PrologueLatin Americas new security thinking: towards security

as a democratic value ..................................................................................................... xiii

Jenny Pearce

1. De inseguridad excluyente a la construccin

de seguridad legtima ..................................................................................................... 1

Markus Gottsbacher

Conclusiones ................................................................................................................... 16

Referencias ........... ............. ............ ............. ............. ............. ............ ............. ............. ...... 17

2. Seguridad ciudadana y seguridad del Estado ............................................... 19

lvaro Guzmn Barney

Introduccin .................................................................................................................... 20

Antecedentes de las polticas de seguridad (1986-2002) ........... ............. ... 21

La Poltica de Seguridad Democrtica (Uribe 2002-2010) ........... ............. . 23

El diagnstico .................................................................................................. 24

El eje central de la poltica ............ ............ ............. ............. ............ ........... 25


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ix

5. Unpacking the Problematic Relation between Securityand Democracy: Citizenship, Community Participation and

Security Efforts in Medellin, Colombia .................................................................. 87Alexandra Abello Colak

Introduction..................................................................................................................... 88

Insecurity and violence affecting urban communities ............. ............. ....... 90

Democracy and citizenship in contexts of complex violence ........... .......... 93

Meaningful citizenship in Medellin ............. ............ ............. ............ ............. ....... 94

Engaging the state ............. ............ ............. ............. ............. ............ ............. 94

Engaging non-state actors, de-sanctioning violence,

and promoting social change ............. ............ ............. ............. ............. .... 96Security, citizenship, and democracy: the problematic relation ............. . 98

From citizens to controlled subjects...................................................... 99

Citizens as informants ........... ............. ............. ............ ............. ............. ...... 103

Conclusion ........................................................................................................................ 105

References ............ ............. ............ ............. ............. ............. ............ ............. ............. ...... 107

6. Propuestas de seguridad desde organizaciones de base

en contextos violentos .................................................................................................... 109

Pablo Emilio Angarita Caas

Qu entendemos por seguridad? ............ ............. ............ ............. ............. ........... 110

Modalidades y enfoques ........... ............. ............ ............. ............. ............ ............. ..... 111

Enfoque securitario o militarista ............. ............. ............ ............. ............ ............ 113

Enfoque de la seguridad humana ........... ............. ............ ............. ............ ............. . 115

Seguridad humana desde abajo: una alternativa ........... ............. ............ ........ 116

Fundamentacin epistemolgica y estrategia metodolgica ............ ........ 117

Los conlictos en el contexto nacional.................................................................. 118

Observatorio de Seguridad Humana de Medelln ........... ............. ............ ...... 121

Objeto de trabajo y lineamientos estratgicos ............. ............ ........ 122

Experiencias de seguridad ............. ............. ............ ............. ............. ......... 123

Potenciales riesgos y amenazas ........... ............. ............. ............ ............. . 126

Criterios de xito ........... ............. ............ ............. ............. ............ ............. ............. ....... 127

A manera de eplogo .................................................................................................... 127

Referencias ............. ............. ............ ............. ............ ............. ............. ............ ............. ..... 128


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x

7. Pensar los derechos desde la inseguridad y la violenciahacia sectores de alta vulnerabilidad: los casos de femicidios

y crmenes de odio en la Argentina actual .......................................................... 131Andrea Bolcatto

Introduccin .................................................................................................................... 132

Relexiones tericas acerca del Estado y la seguridad ciudadana ........... 134

Una revisin a las prcticas de la violencia ........... ............. ............ ............. ....... 137

Reconocimiento de derechos: nuevo escenario estatal y legal ............. ..... 138

Nuevos derechos, nuevas denominaciones: femicidios

y crmenes de odio ........................................................................................................ 141

Comentarios inales ..................................................................................................... 145Referencias ........... ............. ............ ............. ............ ............. ............. ............. ............ ....... 147

8. Los vnculos sociales en el fortalecimiento de la democracia localy la prevencin de la violencia. Una experiencia de investigacin-

accin-participacin ........................................................................................................ 149

Joaqun Salazar

Nocin de vnculo social y tejido social de proximidad ............ ............ ........ 150

Vnculo social ................................................................................................... 150

Tejido social y estructura social................ ............ ............. ............. ......... 151

El capital social y los huecos estructurales ............. ............ ............ 152

Preguntas iniciales ............. ............ ............. ............. ............ ............. ............. ............ ... 152

Las hiptesis iniciales ............ ............ ............. ............. ............ ............. ....... 153

Metodologa de investigacin: Aplicacin del pensamiento

complejo y la investigacin-accin-participacin (IAP) ............ ............. ...... 153

La teora del caos y el pensamiento complejo ............ ............. .......... 153

Aplicacin del mtodo

de la investigacin-accin-participacin (IAP) ............ ............. ........ 155

Aplicacin de los fundamentos de la IAP ............ ............ ............. ........ 156

Resultados del diagnstico comunitario participativo ............ ............ ......... 159

Relexiones y conclusiones intermediarias........................................................ 163

Referencias ............ ............. ............ ............. ............. ............ ............. ............. ............ ...... 165


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xi

9. Control, vigilancia y respuesta penal en el ciberespacio ........................ 167

Daro Nicols Roln

Introduccin .................................................................................................................... 168

Nuevos desaos y problemas de deinicin....................................................... 169

Sociedad de la informacin? ............. ............ ............. ............ ............. ............. ....... 170

Potencialidad lesiva de cualquier usuario de la red

y anonimato en internet..................... ............ ............. ............. ............ ....... 170

Dicits del principio de territorialidad ............................................... 171

Concrecin de las estrategias de intervencin penal ............. ............ ............ 173

Criminalizacin de conductas en el mbito previo a la lesin

de un bien jurdico ............. ............ ............. ............. ............ ............. ............. ............ ... 174Vigilancia de las conductas en el entorno informtico ............ ...... 176

La imposicin de deberes de vigilancia y de autoproteccin ..... 177

Concurso de personas en el proceso de circulacin de la informacin . 179

El resultado ...................................................................................................................... 181

Referencias ............ ............. ............ ............. ............. ............. ............ ............. ............. ..... 182

EplogoSeguridad ciudadana en Amrica Latina: agenda de anlisis

y accin poltica .................................................................................................................. 185

Luca Dammert

Introduccin .................................................................................................................... 185

Los avances ............. ............ ............. ............ ............. ............. ............. ............ ............. ... 186

Los desaos analticos ................................................................................................ 188

Los desaos de la gestin ......................................................................................... 189

A modo de cierre ........................................................................................................... 194

ndice analtico .................................................................................................................... 195

Index .......................................................................................................................................... 201


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PrlogoNuevo pensamiento sobre seguridaden Amrica Latina: hacia la seguridad

como un valor democrtico*

Jenny Pearce**

Si hay un hilo conductor que une todos los captulos intelectualmente esti-mulantes de este libro es que la seguridad en Amrica Latina ya no puedeser equiparada al orden y a la represin, o, en otras palabras, al campo concep-

tual dominado por la derecha y el pensamiento conservador. El campo de la

seguridad se ha abierto a un pblico ms amplio. Ahora hay un nuevo cuerpo de

pensamiento sobre seguridad en Amrica Latina, del cual esta recopilacin de en-

sayos forma parte importante y el cual ha empezado a construir un concepto de

seguridad como valor democrtico, integral en otras palabras, a la construccin

del proceso democrtico y que no puede violar ese proceso en su ejecucin. Sin

embargo, este nuevo pensamiento sobre seguridad es relativamente reciente:

data de los aos noventa, cuando se hizo evidente que las transiciones demo-

crticas en Amrica Latina haban dado paso a nuevas amenazas a la vida. Las

respuestas de mano dura ganaron terreno y an dominan muchas partes de la

regin. No obstante, a medida que la seguridad se volvi un tema de debate ms

* Traduccin de Cindy Abello

** Profesora de Poltica Latinoamericana y Directora del Centro Internacional de Estudios en Participacin enla Universidad de Bradford, Reino Unido.


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* Professor of Latin American Politics and Director of International Centre for Participation Studies atUniversity of Bradford, United Kingdom.

PrologueLatin Americas new security thinking:towards security as a democratic value

Jenny Pearce*

I there is one main thread which links all the thought provoking chapterso this book, it is that security in Latin America can no longer be equated

with order and repression, i.e. the conceptual territory o conservatives and theright. Security has now opened up to the wider thinking public. There isnow a body o New Security Thinking in Latin America, o which this collec-tion o essays orms an important part, and which has begun to build a concepto security as a democratic value, integral in other words to building democrat-ic practice and which cannot violate that practice in its exercise. However, this

New Security Thinking is relatively young, dating only rom the 1990s, whenit became apparent that the democratic transitions in Latin America had ush-ered in new threats to lie. Hard line (mano dura) responses gained traction andstill dominate many parts o the region. However, as security became a topicor wider debate, so academics and practitioners sought to shit the paradigm,and re-ound it within an entirely new ramework. Security should be about


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Prlogo

xvi

la disponibilidad de armas de fuego al inal de la Guerra Fra; la expansin del

trico de drogas tras la fragmentacin de los principales carteles colombianos;

el incremento del desempleo urbano a medida que Latinoamrica haca el saltoneoliberal, y muchos otros factores especicos en contextos particulares. En El

Salvador, por ejemplo, jvenes migrantes y refugiados de los aos de guerra,

deportados de vuelta al pas, trajeron la experiencia de vivir las culturas de pan-

dillas de Los ngeles e implantaron esas culturas en los asentamientos urbanos

pobres de la capital.

En poco tiempo, diversos analistas empezaron a referirse a nuevas formas

de violencia, social en vez de poltica, urbana en vez de rural. Las continuidades

y el legado del pasado fueron en muchos casos olvidados. Una de aquellas con-

tinuidades fue la violencia persistente dentro de las instituciones de seguridad

del mismo Estado. Se olvid que el Estado tambin reproduca violencia. No

obstante, en los pnicos que acompaaron las expresiones de violencia abierta

y desorganizada, a la par con las violencias organizadas de guerra y represin,

estas fuerzas de seguridad encontraron un nuevo raciocinio para continuar me-

didas de seguridad represivas. En la ausencia de alternativas, tambin encon-

traron pblicos receptivos. Mientras que el Estado demostraba sus limitaciones

al abordar la escala del problema, la seguridad privada se expandi y hoy en

da la mayora de pases latinoamericanos tienen mucha ms provisin de se-guridad privada que Polica estatal. El acceso diferencial a la seguridad segn

niveles de riqueza creci, en la medida que los ricos emplearon guardias de

seguridad privada y los pobres fueron dejados en manos de una Polica mal

entrenada y frecuentemente abusiva.

En el transcurso de los aos siguientes la seguridad vino a ocupar un lugar

prioritario entre los intereses de los ciudadanos. El Barmetro de las Amricas

produjo por primera vez un ndice de miedo para todos los pases de la regin

en los aos 2008 y 2010, con la pregunta: hablando del lugar donde usted vivey pensando en la posibilidad de que usted podra ser asaltado o robado, se

siente usted muy seguro, algo seguro, algo inseguro o muy inseguro?. El ndi-

ce de miedo est compuesto por la sumatoria de aquellos que dijeron sentirse

algo o muy inseguros. El promedio para Amrica Latina fue de 43%, mientras

que en Estados Unidos y Canad fue del 23% (Costa, 2012: 6). Polticamente,

la seguridad se haba convertido en un tema muy importante en la regin y fue

relacionada menos con el miedo al asesinato y ms con el miedo a la victimiza-

cin, respecto al cual Argentina y Chile ocuparon el primer lugar aunque es-

tos tienen la menor tasa de asesinato, en contraste con Brasil, donde la tasa de


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Prologue

xvii

war years, deported back to El Salvador brought experience o living with LosAngeles gang cultures and embedded such cultures in the poor urban settle-

ments o the capital.It was not long beore commentators were reerring to new orms o vio-

lence, social rather than political, urban rather than rural. The continuities withthe past were oten orgotten. One o these was the on-going violence withinthe security institutions o the state itsel. The state, it was orgotten, also re-produced violence. However, in the panics which accompanied the expres-sions o overt and disorganised violence in the wake o the organised violenceso war and repression, these security orces were able to nd a new rationale

or continuing repressive security measures. In the absence o alternatives, theyound receptive publics. As the state showed its decits in addressing the scaleo the problem, private security expanded, and most Latin America countriestoday have ar more private security provision than state police. Dierentialaccess to security according to wealth grew as the wealthy employed privatesecurity guards, while the poor were let to the ill-trained and oten abusivepolice.

Over the ensuring years, security came to occupy a prime place amongstcitizens concerns. Barmetro de las Americas produced a ear index or allcountries o the region or the rst time in 2008 and 2010, asking the questionspeaking o the place where you live, and thinking o the possibility that youmight be assaulted or robbed, do you eel very sae, somewhat sae, somewhatunsae or very unsae?. The ear index is made up o the sum o those whosaid that they elt somewhat or very unsae. The average or Latin America was43% which compares to 23% in the US and Canada (Costa, 2012: 6). Politi-

cally, security had become a major issue in the region, and it was linked lessto the ear o murder than the ear o victimisation, which was highest in Ar-gentina and Chile despite the lowest murder rate, a contrast with Brazil wherethe murder rate was highest in the region but the ear index the lowest. Ocourse, the murder rate steals the headlines, and Latin Americas homicide rateremains the highest in the world ater Southern Arica. However, the problemso insecurity are ar wider than expressed in the murder rate.

New Security Thinking in Latin America emerges rom the involvement

o academics and practitioners in a topic which has previously been let tothe security apparatuses o the state. The rst impetus was the international


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Prlogo

xviii

asesinato fue la ms alta pero el ndice de miedo el ms bajo. Por supuesto, las

tasas de asesinato acaparan los titulares de noticias, y la tasa de homicidio de

Amrica Latina sigue siendo la ms alta en el mundo despus del sur de frica.Sin embargo, los problemas de inseguridad son mucho ms amplios de lo que

se expresa en la tasa de asesinatos.

El nuevo pensamiento sobre seguridad en Amrica Latina surge de la parti-

cipacin de acadmicos y profesionales en un tema que previamente se le haba

dejado a los aparatos de seguridad del Estado. El primer mpetu fue la promo-

cin de reformas al sector de seguridad por la comunidad internacional. Las

agencias internacionales empezaron a reconocer que el enfoque poltico-mili-

tar tradicional de la seguridad era inadecuado cuando se enfrentaba a nuevas

amenazas y a problemas emergentes al interior de los estados. La declaracin

sobre seguridad de la Organizacin de Estados Americanos, en el 2003, es un

ejemplo. Menos frecuentemente, pero en algunos contextos y momentos parti-

culares, algunos gobiernos generaron nuevos enfoques desde arriba. El artcu-

lo de lvaro Guzmn en esta recopilacin se reiere a la visin de seguridad del

presidente Gaviria en Colombia a principios de los aos noventa, la cual plan-

teaba una visin de seguridad que reconoca violencias mltiples, entre ellas

aquella generada por el Estado, y tambin la necesidad de una nueva direccin,

incluyendo polticas dirigidas a la juventud. No obstante, como lo describe elautor, tal visin (solo breve y parcialmente implementada) contrast amplia-

mente con la visin del presidente Uribe, quien en sus aos de mandato trajo de

vuelta un enfoque de seguridad de lnea dura, justiicado por la atencin global

hacia el terrorismo tras los hechos del 11 de septiembre.

Sin embargo, las instituciones internacionales continuaron preocupadas por

los resultados insuicientes de las iniciativas de reforma al sector de seguridad

en la regin y reconocieron que la seguridad no poda ser de dominio exclusivo

de las instituciones de seguridad. Organizaciones no gubernamentales y acad-micos fueron motivados a involucrarse en este campo. El Programa de Seguri-

dad y Ciudadana de Flacso en Chile se convirti en un generador importante de

debate acadmico, mientras que muchas organizaciones no gubernamentales

empezaron a monitorear las dinmicas de seguridad en pases particulares. Se

abri entonces un espacio para que la seguridad se convirtiera en un tema suje-

to al debate y al escrutinio pblico, en medio de la creciente crisis de seguridad

de la regin.

Con el tiempo, la nocin de que los ciudadanos deben estar en el centro de

las preocupaciones de seguridad ha promovido un nuevo pensamiento sobre


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Prlogo

xx

la prevencin del crimen y la violencia, y ms atencin a la labor policial ade-

cuada. Como lo demuestran ensayos en este volumen, varias formas de vigi-

lancia comunitaria y de barrio estn en discusin y experimentacin. Resultainteresante que, mientras que Colombia miraba hacia la Guardia Civil de Es-

paa en los aos noventa, en aos recientes se haya enfocado en la Polica de

Cuadrantes de Chile. Mxico, en medio de una seria crisis en la labor policial,

tambin ha experimentado con nuevos enfoques de Polica barrial. Ciudad de

Mxico representa un claro ejemplo de que estos han dado como resultado una

ciudad mucho ms segura, en marcada diferencia con otras ciudades del pas.

Tambin ha habido esfuerzos por reconocer visiones y prcticas de seguridad

y justicia alternativas en comunidades indgenas, tratndolas como verdaderas

alternativas que necesitan de todos modos estar alineadas con el Estado. Mar-

cus Gottsbacker reconoce que este alineamiento sigue siendo esquivo, y nos

recuerda que la comunidad no puede ser idealizada como una fuente de nue-

vo pensamiento sobre seguridad, pero que las buenas prcticas de manejo de

conlictos sociales y medidas alternativas para la reparacin y la reconciliacin

a nivel comunitario s tienen lugar en el nuevo pensamiento sobre seguridad.

Los enfoques alternativos siguen siendo parciales e incipientes, y con fre-

cuencia son debatidos por aquellos que mantienen una visin homogeneizada

del Estado y de los intereses que este debe servir, as como por quienes solopueden ver la labor policial real como represiva. La represin policial contina

siendo una realidad en toda Amrica Latina. Pero los experimentos mencio-

nados previamente, y otros, sugieren que la semilla ha sido sembrada para el

surgimiento de alternativas. Aun as, es muy poco probable que estas semillas

germinen si Amrica Latina considera la provisin de seguridad sin tener en

cuenta el impacto de las desigualdades profundamente arraigadas. La idea de

la seguridad humana ha resonado entre algunos sectores, porque reconoce que

las inseguridades son mltiples si se vive en las reas ms pobres de la regin.Como escribe Pablo Emilio Angarita, el Observatorio de Seguridad Humana en

Medelln encontr que el desempleo era la mayor inseguridad, segn los habi-

tantes de las comunas ms pobres de la ciudad. De ah que el nuevo pensamien-

to sobre seguridad ha tenido que incorporar la realidad de la desigualdad y de

la manera como esta se relaciona con inseguridades constantes. A menos que la

provisin de seguridad sea un bien pblico equitativamente distribuido, sern los

ms pobres quienes continen sufriendo las inseguridades en todas sus formas,

perpetuando las condiciones de su multiplicacin. Para que la seguridad sea

un bien comn, necesita ser inanciada mediante impuestos, los cuales le per-


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Prologue

xxi

knowledges that this alignment remains elusive. Proessor Gottsbacker makesthe important point that the community cannot be idealised as a source o

new security thinking, but the good practices o dealing with social conictsand alternative approaches to reparation and reconciliation at the communitylevel do have a place in New Security Thinking.

Alternative approaches remain, however, partial and incipient, and otencontested by those who maintain a homogenised vision o the state and theinterests it must serve, and who can only see real policing as repressive. Repres-sive policing remains a reality and norm throughout Latin America. However,the experiments noted above and others suggest that the seed has been sown

or alternatives. It is very unlikely that such seeds will germinate however,while Latin America considers security provision in isolation rom the impacto deeply embedded inequalities. The idea o human security has resonatedwith some, because it recognises that insecurities are multiple i you live in thepoorest areas o the region. As Pablo Emilio Angarita writes, the Observatoryo Human Security in Medelln ound that unemployment was still the majorinsecurity as ar as the people o the poorest comunas o the city are concerned.Thus, New Security Thinking has had to encompass the reality o inequalityand how this relates to on-going insecurities. Unless security provision is anequitably distributed public good, it is the poorest who will continue to suerinsecurities in all their orms, perpetuating the conditions o their reproduc-tion. For security to be a public good, it needs to be nanced through taxationwhich enables it to unction, and elites in Latin America remain very reluctantto accept this. Police on very low wages are a major source o corruptionand violence, and in Mexico and elsewhere, this has helped the drugs cartels

expand their inuence. But youth with no uture in the legal economy areanother source o on-going rustration that can lead to violence.Thinking about youth, and in particular male youth, who are the main

perpetrators and victims o violence, is another slowly opening eld o signi-cance to New Security Thinking. What kind o men make good policemenor the community, and what ideals o masculinity might, i nurtured, limitthe tendency o poor young men to group in gangs in the inner cities o theregion? El Salvador is one o the emblematic cases o the extraordinary death

toll that male on male gang violence can bring about coupled with a manodura response rom the state. Susan Hoppert-Flmig explores whether the let


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xxii

Prlogo

mitirn funcionar; sin embargo, las lites en Latinoamrica permanecen muy

renuentes a aceptarlo. La Polica remunerada con bajos salarios es una gran

fuente de corrupcin y violencia, y en Mxico, as como en otros lugares, esto haayudado a que los carteles de droga aumenten su inluencia. Pero la juventud

sin futuro en la economa legal es otra fuente de frustracin permanente que

puede llevar a la violencia.

Pensar en la juventud, y en particular en la juventud masculina, quienes son

los principales perpetradores y tambin las vctimas ms usuales de la violen-

cia, es otro campo importante que se abre paso lentamente dentro del nuevo

pensamiento sobre seguridad. Qu tipo de hombres son buenos policas para la

comunidad y qu ideales de masculinidad podran, si son promovidos, limitar

la tendencia de hombres jvenes y pobres a agruparse en pandillas en las ciu-

dades de la regin? El Salvador es uno de los casos emblemticos del nmero

inslito de muertes que puede producir la violencia de pandillas entre hom-

bres, junto con la respuesta de mano dura del Estado. Susan Flmig explora si el

gobierno de izquierda del FMLN en ese pas ha sido impregnado con algn as-

pecto del nuevo pensamiento sobre seguridad. Ella nos recuerda la complejidad

de este reto en un pas con una historia militarista tan marcada, pero donde la

tregua entre las dos pandillas rivales ms importantes, si llegara a mantenerse,

podra ofrecer un aprendizaje sumamente importante acerca de cmo los jve-nes mismos podran ser preparados para limitar la violencia.

Los esfuerzos por incluir las voces de los ms pobres en el debate sobre

seguridad en Medelln tambin son vitales no solo incluyendo a hombres,

sino tambin a las muchas mujeres que estn empeadas en convertir sus co-

munidades en lugares seguros. Tambin hay muchas localidades donde la

impunidad es tal que los pobres toman la justicia en sus propias manos; los

linchamientos no son raros en pueblos mexicanos, as como en poblados gua-

temaltecos. El nuevo pensamiento sobre seguridad reconoce la experiencia deaquellos que viven en medio de la violencia y les da una voz para promover la

provisin de una seguridad pblica que reduzca la violencia y asegure el Estado

de Derecho. Es por eso que el experimento de seguridad desde abajo en Me-

delln es tan importante.

El nuevo pensamiento sobre seguridad no solo ha trado aquellas voces al

campo de la seguridad, sino que tambin ha dado paso a perspectivas ms com-

plejas y reinadas de lo que signiica ser una vctima. Andrea Bolcatto narra la

violencia contra las mujeres por ser mujeres, lo que se conoce como feminici-

dio, o femicidio para otros. La magnitud de este problema de seguridad ha sido


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Prologue

xxiii

FMLN government o the country has been imbued with any aspects o NewSecurity Thinking. She reminds us o the complexity o this challenge in a

country with such a strong militaristic history, but the truce between the twomain rival gangs in the country i it holds, might oer extremely importantlearning or how young men might be prepared themselves to limit violence.

The eort in Medelln to bring the voices o the poorest into the securitydebate is also vital. Not just men, but also the many women who are desperateto turn their communities into sae spaces. There are many locations whereimpunity is such that the poor take justice into their own hands, and lynch-ings are not uncommon in Mexican towns as well as Guatemalan villages.

New Security Thinking brings in the experience o those living in the midsto violence and gives them a voice in promoting the public security provisionwhich will reduce violence and build the rule o law. That is why Medellnsexperiment in Security rom below is so important.

New Security Thinking has not only brought such voices into the securityarena, but it has also opened up more sophisticated and nuanced perspectiveson what a victim is. Andrea Bolcatto writes about violence against womenbecause they are women, what is known as eminicide or emicide or others.The extent o this security problem has gradually been recognised in Mexicoand Guatemala, but Andrea writes about Argentina, where such acts o vio-lence and hate have also been growing. Thus, the new thinking opens up themindsets around security, which were not only clouded by the idea that itsmain ocus was the state, but which tended also to ocus on a selective under-standing o crime and violence and their victims. Engendering the securitydebate, thus opens up the dierential experiences o women, but also elderlypeople, gay, lesbian and transsexuals and those targeted or violence by virtueo their dierence and their vulnerabilities.

The relationship o security to dierence takes us to how ideas o spaceand social connectedness eed into the new security paradigm. This is a topictouched on by Joaqun Salazar. A vision o security that does not depend onorder and homogeneity, must respond to the challenges o disorder, disagree-ment and conict. Social space is relational, and i that space is to be secureit certainly does not have to be ree o conict. The challenge is or people

to learn to live with their dierences without violence. This is a serious chal-lenge in Latin America, where violence reproduces itsel in neighbourhoods


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xxiv

Prlogo

reconocida gradualmente en Mxico y Guatemala, pero Andrea se concentra en

el caso de Argentina, donde tales actos de violencia y odio han estado crecien-

do tambin. As pues, el nuevo pensamiento expande antiguas concepciones deseguridad, que estaban nubladas por la idea de que su epicentro era el Estado,

pero tambin porque tendan a enfocarse en una deinicin selectiva del crimen

y la violencia, y de sus vctimas. Incluir asuntos de gnero en el debate sobre

seguridad visibiliza entonces las diferentes experiencias de las mujeres, pero

tambin de los adultos mayores, de homosexuales, lesbianas y transexuales y

de otros grupos que son vctimas de violencia en virtud de sus diferencias y sus

vulnerabilidades.

La relacin entre seguridad y diferencia resalta la manera como diversas

ideas de espacio y conectividad social alimentan el nuevo paradigma de seguri-

dad. Este es un tema que discute Joaqun Salazar. Una visin de seguridad que

no depende del orden o de la homogeneidad debe responder a los retos del des-

orden, el desacuerdo y el conlicto. El espacio social es relacional, y para que ese

espacio sea seguro no tiene que estar absolutamente libre de conlicto. El reto

es que la gente aprenda a vivir con sus diferencias pero sin violencia. Este es un

reto serio en Amrica Latina, donde la violencia se reproduce en los barrios a

travs de generaciones. El nuevo pensamiento sobre seguridad debe aceptar el

reto que representa la interrupcin de ciclos intergeneracionales de violencia,as como la promocin de un espacio social seguro. Y esto no es solamente cier-

to en el mbito material del espacio. Esta publicacin ampla tambin nuestra

concepcin del mbito de seguridad al ciberespacio y el internet, por medio del

artculo de Nicols Roln. Qu tipo de seguridad se extiende al espacio virtual,

donde la comunicacin se ha convertido en una parte tan vital de la vida diaria,

pero posiblemente tambin en una nueva fuente de inseguridad?

As, inalmente, regreso a la pregunta de la introduccin de este prlogo:

En qu medida es el nuevo pensamiento sobre seguridad un cuerpo coherentede conocimiento acerca de la seguridad en Amrica Latina, capaz de impactar

profundamente la poltica y la prctica? En mi opinin, an estamos muy lejos

de ese objetivo. Llevamos cerca de dos dcadas de progreso notable, y esta pu-

blicacin es un ejemplo importante de lo lejos que ha llegado el debate. Tene-

mos nuevos conceptos y nuevos principios, tambin tenemos la capacidad de

formular una crtica slida al paradigma de seguridad que prioriza el orden a

cualquier costo para el ciudadano. No obstante, hay peligros; por ejemplo, en

una absorcin parcial del nuevo pensamiento sobre seguridad en estrategias

que buscan incorporar a los pobres en una visin preestablecida de la ciudad


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xxvi

Prlogo

moderna. Alexandra Abello Colak explora la diferencia entre el hardware y el

software de la seguridad. El hardware da prioridad a una seguridad aparente,

por medio de importantes reformas institucionales y legales, mientras que elsoftware de la seguridad se reiere a las expectativas y las subjetividades que se

construyen a travs de los conceptos de seguridad. Estos aspectos menos tangi-

bles de la seguridad son lo que podran permitirle al ciudadano ser un miembro

autnomo de la polis, independiente en el mbito poltico y capaz de formular

opiniones; o, de otro modo, ser un ciudadano incorporado a un modelo de desa-

rrollo sobre el cual l o ella no tienen ningn control. Por esta razn, Abello Co-

lak establece un vnculo entre la diferencia entre el hardware y el software que

ella identiica y se pregunta: Qu tipo de ciudadano estn construyendo los di-

ferentes tipos de polticas de seguridad? Esto nos trae de vuelta a la idea de que

el nuevo pensamiento sobre la seguridad se trata de la seguridad como un valor

democrtico. Esto implica examinar a fondo todas aquellas declaraciones que

dicen haber trado seguridad y mantener vigente una pregunta esencial: Est

la seguridad realmente permitindole al ciudadano participar? (Abello y Pear-

ce, 2007). Yo argumentara que el nuevo pensamiento sobre seguridad ha em-

pezado a abrir el debate sobre este tipo de preguntas, pero necesita expandirlo

an ms, fortalecer los principios sobre los que se fundamenta y promover ms

y ms la participacin crtica de diversos sectores a lo largo del espectro social.Si aspira a hacer contribuciones, el nuevo pensamiento sobre seguridad debe

democratizar la idea de seguridad, para que as esta no se vuelva a dejar nunca

ms exclusivamente en manos de aquellos que son tan partcipes en la repro-

duccin de la violencia y la defensa del statu quo, como lo son de la seguridad.

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Prologue

xxvii

agents o violence reproduction and the deence o the status quo, as they areo providing minimum security to the most vulnerable.

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De inseguridad excluyentea la construccin de seguridad legtima*

Markus Gottsbacher**

Resumen

El argumento central de este texto es la importancia de construir seguridad

pblica y justicia que sean incluyentes y legtimas desde la sociedad civil,con enfoques menos Estado cntricos y con mayor participacin de las pobla-

ciones, sobre todo de aquellas ms vulnerables a las mltiples formas de vio-

lencia, como la violencia de gnero y el crimen organizado. El documento hace

nfasis en la necesidad de construir polticas pblicas basadas en conocimiento

sobre los sistemas, las prcticas y las estrategias de gobernabilidad, seguridad

1

* El autor agradece a Ginette Degrott, Jahel Garias Jaramillo, Vernica Martnez-Solares y Emilia Reyes por sus

valiosos comentarios.

** Markus Gottsbacher trabaja como oicial del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo

(IDRC), Canad, a cargo de proyectos sobre seguridad ciudadana, gobernanza de la seguridad, violencia juve-

nil y crimen organizado, jvenes delincuentes y polica, acceso a la justicia, entre otros. Cuenta con experiencia

de trabajo en diversas agencias de la Organizacin de las Naciones Unidas, como PNUD, ONUDD, UNIFEM, OIT

y UNESCO, sobre todo en pases de Amrica Latina, como Mxico, Honduras y Panam. Ha sido profesor del

posgrado de Ciencias Polticas de la UNAM, del Instituto de Investigacin Doctor Jos Mara Luis Mora don-

de tambin coordin la Maestra de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, as como de la Univer-

sidad Autnoma de Ciudad Jurez, enfocndose en temas como seguridad humana, desarrollo y cooperacin

internacional, y manejo alternativo y prevencin de conlictos. Correo electrnico: [email protected].

Las opiniones expresadas en este artculo son las del autor y no corresponden necesariamente a las de suorganizacin, el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC por sus siglas en ingls).


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2

Nuevo pensamiento sobre seguridad en Amrica Lana

y justicia alternativa, a nivel local y comunitario, para contribuir a una institu-

cionalidad estatal ms legtima y con mayor respeto de los derechos humanos.1

La regin de Amrica Latina y el Caribe representa una gran variedad decontextos socioculturales no solo entre sus diversas subregiones (como el Ca-

ribe, Amrica Central o el Cono Sur), sino tambin entre un pas y otro, a nivel

subnacional e, inclusive, hasta dentro de las mismas conglomeraciones urba-

nas. Por ende, las intervenciones globales y generales que tienen por objetivo

cambiar estas realidades tan heterogneas son una empresa casi imposible.

Sin embargo, se pueden observar tendencias en cuanto a gobernabilidad, se-

guridad y justicia, y este artculo pretende discernir algunas de ellas. Muchos de

los pases de la regin de Amrica Latina y del Caribe enfrentan problemas se-

mejantes, que son obstculos en sus esfuerzos por mejorar la gobernabilidad, la

seguridad y la justicia, y tambin afectan la reduccin de la pobreza. Es preciso

destacar que esta regin es la de mayor desigualdad en la distribucin de ingre-

sos: tiene el coeiciente de Gini ms alto del mundo, con un impacto muy grande

en la marginacin de un gran sector de la poblacin (CEPAL, 2010: 5-57).

Palabras clave: inseguridad, inseguridad excluyente, seguridad legtima,

justicia, gobernabilidad.

1 Este texto es sobre todo una relexin, y no una investigacin propiamente dicha; se basa en el trabajo de-

sarrollado con los proyectos de investigacin sobre gobernabilidad, seguridad y justicia, apoyados por el

IDRC de Canad, y en el estudio de literatura secundaria. Estos proyectos han sido una serie de iniciativas

de procesos de investigacin con socios acadmicos y de organizaciones no gubernamentales dedicadas,

entre otros asuntos, a la investigacin social sobre los temas en discusin. Las investigaciones que sirven de

base para el desarrollo de las ideas aqu expuestas han tenido temticas diversas como objeto de indagacin,

como son los derechos de las poblaciones desplazadas por el conlicto armado en Colombia, sobre todo delas mujeres; el acceso a la justica de mujeres campesinas e indgenas en Colombia y Guatemala; la violencia

de gnero durante el conlicto armado en Guatemala; el acceso a la justicia por jvenes en conlicto con la

ley penal en varios pases de la regin; la violencia juvenil y su vnculo con el crimen organizado en Centro-

amrica y Jamaica; las estrategias comunitarias para la prevencin del crimen en Guatemala; las respuestas

del Estado y de la sociedad en cuanto a la violencia vinculada al narcotrico en Mxico; las estrategias de la

ciudadana sobre todo de poblaciones vulnerables para mejorar la seguridad comunitaria; el papel de

grupos armados no estatales en procesos de la transformacin de seguridad; la gobernabilidad de seguri-

dad basada en seguridad ciudadana en la frontera entre Ecuador y Colombia; las acciones humanitarias en

situaciones de violencia urbana; las estrategias comunitarias para la prevencin del crimen en Guatemala, o

la criminalidad en Brasil, Colombia y Mxico, por solo mencionar algunas. Es importante sealar que estos

proyectos promueven metodologas de construccin colectiva de conocimiento y de investigacin participa-

tiva que lleva a la accin y, en el mejor de los casos, tambin a la incidencia poltica y, por ende, contribuyena la transformacin y el cambio social. Para ms informacin vase: www.idrc.ca.


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De inseguridad excluyente a la construccin de seguridad legma

3

La urbanizacin sin planeacin ni lmites, el desarrollo inequitativo y exclu-

yente, la discriminacin, la delincuencia, el crimen organizado, los conlictos

socio-ambientales, los conlictos armados, las mltiples formas de violencia (so-bre todo la de gnero) y la violacin sistemtica de todos los tipos de derechos

humanos son algunos de los fenmenos que estn aumentando en la regin de

Amrica Latina y el Caribe. En este panorama, se entiende que cada regin, cada

pas, cada ciudad, cada vecindario es muy distinto y que las dinmicas cambian

de manera continua y a veces abrupta. Sin embargo, las cifras hablan por s mis-

mas. Por ejemplo, en trminos de inseguridad pblica, los siguientes nmeros

ilustran muy bien sobre la urgencia y el tamao del problema.

La violencia aumenta alarmantemente en muchos pases, sobre todo en Hon-

duras, Guatemala y Mxico y, particularmente, en ciertas regiones y municipali-

dades. Baste un ejemplo: Ciudad Jurez es el municipio ms violento del mundo.

De acuerdo con un informe reciente, publicado por la Oicina de las Naciones

Unidas contra la Droga y el Crimen (UNODC, por sus siglas en ingls), la tasa de

homicidios en las Amricas es de 15,6 por cada 100.000 habitantes, mucho ms

del doble que el promedio mundial (UNODC, 2007: 21). En las Amricas, la tasa

de homicidios ha aumentado en el Caribe y en Centroamrica desde 1995. En

Amrica del Sur, las tasas han luctuado y han vuelto a los niveles observados

en 1995. Una excepcin es Colombia, que, a pesar de seguir siendo uno de lospases con ms altos niveles de homicidios, ha visto una reduccin en estas ta-

sas, de 72 a 33 por cada 100.000 habitantes. No obstante, la subregin, en su

totalidad, sufre un incremento muy fuerte en la tasa de homicidios desde 2007

(UNODC, 2007: 24).

Varios pases de Centroamrica y el Caribe han mostrado cambios signiica-

tivos en las tasas de homicidios en los ltimos aos. Por ejemplo, en cinco de

los ocho pases centroamericanos las tasas de homicidios se han incrementado,

particularmente en Honduras, donde se han duplicado entre 2005 y 2010. EnMxico se puede ver un incremento del 65% para el mismo periodo. Habra que

tomar en cuenta tambin las connotaciones subnacionales: por ejemplo, en el

caso mexicano los homicidios se concentran en algunos estados federales (Chi-

huahua, Sinaloa, Guerrero y Baja California), que albergan alrededor del 11%

de la poblacin total pero concentraron el 41% de los homicidios intencionales

del pas en el 2010. Dos tercios de los homicidios del Estado de Chihuahua ocu-

rrieron en Ciudad Jurez, donde vive el 40% de la poblacin del Estado, y tres

cuartos de los homicidios del Estado de Baja California ocurrieron en Tijuana

(UNODC, 2007: 50).


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La violencia y la inseguridad, en sus mltiples formas, estn aumentando en

la mayora de los pases de la regin. Adicionalmente, no solo existe una conti-

nuidad de la violencia en situaciones de posconlicto (como en Guatemala), sinoque se pueden observar tambin nuevas formas de violencia en dichos contex-

tos. Por otro lado, hay mltiples formas de violencia que muchas veces no solo

conviven sino que se superponen: a la violencia estructural se adicionan la se-

xual y la domstica, o los efectos de la que deriva del crimen, por poner solo un

ejemplo. A esto se suma un continuum entre dinmicas criminales y violencia

poltica en algunos pases. Sin duda alguna, la delincuencia organizada es consi-

derada el principal desao en muchos pases, en trminos de seguridad pblica ,

adems de que favorece el detrimento econmico y promueve cambios cultu-

rales considerables que no siempre son proactivos. Estos impactos son visibles

en todos los niveles, pero principalmente en el nivel local, en las comunidades.

Es una realidad que afecta de manera particular, pero no solamente, a Mxico y

Centroamrica.

Los pases que sufren niveles crecientes de crimen organizado se ven ame-

nazados por estructuras ilcitas de poder que corrompen a su entorno social,

desde donde cooptan a sus miembros. Hasta cierto punto, se podra hablar de

una criminalizacin por parte de la sociedad y del Estado, visible en segmen-

tos de la sociedad que se vuelven cmplices de los altos niveles de violencia,no solo por tolerar, sino tambin por apoyar, de forma directa o indirecta, a las

estructuras ilcitas de poder que, en muchos casos, procuran los servicios so-

ciales y la subsistencia econmica tan requerida y necesitada por la gente, muy

en particular en contextos donde el Estado se encuentra ausente o no provee

tales servicios de forma suiciente y eiciente. Por otro lado, se encuentran los

procesos de incorporacin de la violencia a la cotidianidad de las comunidades,

donde la invisibilizacin, la neutralizacin o la naturalizacin de la misma susti-

tuyen poco a poco los procesos de cohesin social y convivencia pacica.Muchos argumentan que la amenaza ms signiicativa para la gobernabili-

dad democrtica es el crimen organizado transnacional. Este fenmeno refuer-

za y alimenta la corrupcin de las autoridades pblicas, lo que provoca, a su vez,

mayor desconianza de la ciudadana en las instituciones pblicas. El enfoque

militarista ha sido la respuesta estatal dominante (vase el caso de Mxico con

la denominada guerra contra el narcotrico, o las polticas de mano dura con-

tra las pandillas juveniles y las maras en Centroamrica). Sin embargo, estos

enfoques no han podido tratar de forma efectiva las races profundas de estas

problemticas, y s estn generando unas nuevas. La militarizacin de la se-


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pblicas, como debera ser. Falta mucho todava para abordar de manera con-

tundente, y trabajar sustentablemente, temas de la actual y reciente violencia

poltica: qu ocurre hoy en da y qu ocurri, por ejemplo, en los conlictos arma-dos de algunos pases centroamericanos y en Colombia. Otro tema en el tintero

es el anlisis y abordaje de las formas estructurales y culturales de la violencia

presentes en gran parte de la regin, como son la exclusin social y el machismo.

Desafortunadamente, a menudo la sociedad, y en particular el Estado, se vuel-

ven espectadores de las dinmicas de la violencia y la inseguridad pblica, siendo

reactivos y respondiendo con enfoques que son insuicientes e ineicientes. La

gran mayora de las polticas pblicas no persiguen enfoques proactivos y com-

prensivos, que seran necesarios para disminuir los factores de riesgo y para for-

talecer factores preventivos de violencia de manera sustentable y sistemtica. En

algunos casos, las polticas pblicas contribuyen al incremento de la violencia y

de la inseguridad pblica. Un ejemplo de esto ltimo seran las polticas de mano

dura de algunos gobiernos centroamericanos contra las pandillas juveniles.

Adems de lo anterior, diferentes actores claves a nivel estatal no actan

de forma coherente y complementaria como deberan. Falta coordinacin en

los esfuerzos, y, por el contrario, se presenta duplicacin y hasta contradiccio-

nes en cuanto a los mismos; un ejemplo de ello son los sectores encargados de

la seguridad pblica y la administracin de justicia, con su contraparte en lossectores judiciales, lo cual trae consecuencias muy serias, como una ineiciente

gobernabilidad de la seguridad.

En cuanto a la informacin, los sistemas sobre violencia no siempre estn

actualizados ni son adecuados para generar inteligencia ni para tomar decisio-

nes en poltica pblica. En algunos casos, se puede decir que ni siquiera existen

o no son metodolgicamente coherentes. Por supuesto, se encuentran excep-

ciones muy laudables de observatorios de alta calidad, sobre todo por parte de

la sociedad civil. Sin embargo, cuando existen, no siempre pueden inluir en laspolticas pblicas de manera directa, sustentable y sistemtica, lo que pudiera

permitir compararlos en trminos espaciales y cronolgicos.

Las intersecciones entre justicia, gobernabilidad y seguridad no solo son insui-

cientes sino, como se ha mencionado, en muchas ocasiones, contradictorias. Tam-

poco estn integradas en su justa dimensin, por lo que se pudiera airmar que son

esfuerzos fragmentados y desconectados entre s. Las delimitaciones entre estos

sectores, en cuanto a las funciones y responsabilidades de cada sector, son an me-

nos claras: entre los espacios comunes, las incompatibilidades y las contradiccio-

nes, no logran articular sus atribuciones para favorecer esfuerzos conjuntos.


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7

Para construir una seguridad legtima e incluyente, la conianza es impres-

cindible, sobre todo entre el Estado y la sociedad o, mejor dicho, de la ciudada-

na hacia el Estado. Sin embargo, la construccin de conianza es un procesolargo entre dos actores que no estn acostumbrados a comunicarse en un nivel

de reciprocidad, particularmente en contextos donde las acciones del Estado

han contribuido a un detrimento de la seguridad o donde existen niveles de

corrupcin e impunidad que simplemente son intolerables.

La auditora y el monitoreo de polticas de seguridad del Estado por la so-

ciedad civil es un elemento sine qua non. La sociedad civil organizada debe

encontrar las condiciones legales y polticas para participar de forma eicien-

te y efectiva. Sin embargo, no es cuestin de contar solo con un derecho sino

tambin con un deber de la sociedad civil de veriicar que se cumplan dichas

polticas tomando en cuenta los intereses y las necesidades de los distintos sec-

tores de la sociedad, sobre todo de aquellas poblaciones que son socialmente

excluidas, marginadas y vulnerables, como en el caso de mujeres, nias y nios,

adolescentes, migrantes, desplazados, indocumentados, indgenas, afrodescen-

dientes, personas con capacidades diferentes, o poblacin lsbica, gay, bisexual,

transgnero y transexual (LGBT).

La demagogia y el populismo prevalecen, en aras de un discurso poltico

de grandes impactos, con ines electorales y con respuestas cortoplacistas aproblemas muy complejos de seguridad, en vez de una revisin profunda y de-

tallada de estrategias que se estn desarrollando y que prometen ser efectivas

para enfrentar estos procesos que estn teniendo efectos devastadores.

Se hace poltica basndose en la urgencia, la confusin y la ignorancia, sin

anlisis ni evidencia. El discurso oicialista preiere respuestas de blanco y ne-

gro, sin ver los matices grises de las complejidades en torno al tema de la segu-

ridad. Se construye una seguridad que no es incluyente, que funciona solo para

un porcentaje mnimo de la sociedad, por lo menos hasta ahora. Una seguridadque deja por fuera a la mayora de las poblaciones vulnerables y en situacin de

vulnerabilidad, que sufren el mayor impacto de las violencias y de las deicien-

tes respuestas estatales a las mismas y que no pueden acceder a comunidades

amuralladas, transporte privado, guardias y sistemas de vigilancia tcnicamen-

te soisticados, entre otros beneicios. Por ello existe una des-ciudadanizacin

y des-legitimizacin de la seguridad, en tanto las tendencias prevalecientes

apuntan a la mayor privatizacin de un bien pblico: la seguridad pblica. La

apartheidizacin de la seguridad es un proceso creciente, que divide urbes

e inclusive regiones completas dentro de un mismo pas y, mucho ms all de


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espacios geogricos, separa a los ciudadanos al separar a las sociedades y las

colectividades: se deja de creer en la posibilidad de proyectos colectivos, lo que

provoca una ruptura profunda en el tejido social, aumenta la desconianza entrelos grupos y en las relaciones sociales y debilita cualquier esfuerzo para forta-

lecer vnculos de pertenencia. Las diversidades societales son percibidas cada

vez menos como riqueza, y cada vez ms como amenaza, inclusive, y sobre todo,

en cuestiones de seguridad.

Las identidades diferentes a la de uno son sujetas a procesos de prejuicio y

sospecha. El otrose convierte en chivo expiatorio, absorbiendo la proyeccin

de los propios miedos. La desconianza permea todos los niveles de la sociedad,

alimentada por la corrupcin y la cultura de la ilegalidad, que van mano a mano

y se refuerzan mutuamente con las diversas formas de criminalidad. Las zonas

grises dominan el panorama. La fragmentacin de respuestas por parte del Es-

tado no ayuda a superar esta situacin. Al contrario, la duplicacin y hasta la

contradiccin de los esfuerzos pblicos conllevan un desgaste de los recursos

pblicos y contribuyen a la ineiciencia crnica de los aparatos burocratizados,

lejos de las necesidades de la gente.

Un enfoque sistmico es clave, ya que implica analizar cmo podemos cons-

truir un sistema coherente e interconectado, abarcando reas como la salud p-

blica, las polticas de educacin, el desarrollo social, cultural o de justicia penal,y las actividades de control del crimen organizado, entre otras. Todo esto no

solo con absoluto respeto por los derechos humanos, sino tambin como una

forma de reforzar su continua y contundente promocin, en tanto ellos son un

conjunto inalienable, indivisible y universal, y como tal deben ser considerados.

Es imprescindible establecer a quines se dirige o para quines se formula

un sistema de seguridad ciudadana. Por supuesto que es para todos, pero debe

haber polticas, estrategias y presupuestos diferenciados de acuerdo al sector

de la poblacin y a su realidad sociocultural. Un enfoque de gnero en el diseoy la instrumentacin de estas polticas es fundamental; ellas deben enfocar sus

esfuerzos en aquellas secciones de la sociedad que ms sufran la inseguridad,

que son, sobre todo, las poblaciones social y tradicionalmente excluidas.

Los enfoques preventivos deben orientarse a contrarrestar la violencia con-

tra las mujeres, la satanizacin de los jvenes, la exclusin social de los margi-

nalizados y la criminalizacin de los movimientos sociales. El gran desao es lo-

grar la construccin de enfoques incluyentes, con legitimidad. La construccin

colectiva desde abajo, desde el nivel comunitario, es clave para contrarrestar la

violencia en sus mltiples expresiones, en toda la regin.


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La gobernabilidad de la seguridad, as como sus polticas, se han venido ins-

cribiendo en la lgica de la seguridad nacional y de la soberana del Estado,

dejando de lado los desaos multifacticos, en todas sus dimensiones, como laspolticas, culturales, ambientales y econmicas, a nivel subnacional, local, regio-

nal e interregional. Este enfoque de gobernabilidad de seguridad, que se centra

exclusivamente en el Estado, tiene como consecuencia que casi siempre los go-

biernos siguen las huellas de los perpetradores de la seguridad, sobre todo del

crimen organizado transnacional, dado que no han sido capaces de implantar

un control efectivo ni mecanismos de contencin, ni siquiera dentro del mismo

Estado, y mucho menos a nivel intra o interregional. Las respuestas privilegian

la denominada aplicacin de la ley, que en algunas instancias solo demuestra la

confusin de los roles y responsabilidades de sus actores claves y se expresa en

fenmenos como la militarizacin de la Polica o la policiacin de los militares.

Tales estrategias parecen funcionar a corto plazo, sin ofrecer soluciones reales a

largo plazo y sin que an se conozca, en su justa dimensin, su impacto tanto en

el control del delito como en la generacin de capacidades locales y de vigencia

de los derechos humanos. Esto es particularmente evidente cuando se analizan

las tendencias muy preocupantes sobre la permeabilidad, la corrupcin y

hasta la criminalizacin de actores del Estado, las instituciones y los poderes,

incluyendo al ejecutivo, pero tambin al legislativo y al judicial. Esto se corres-ponde con la criminalizacin de grandes sectores de la sociedad, empujada por

las redes, las dinmicas y los patrones no solo econmicos sino tambin cul-

turales y polticos asociados a la agresiva intromisin del crimen organizado.

Como consecuencia, un fenmeno muy preocupante est en auge: el continuum

entre crimen organizado y su inluencia en la poltica, con una consecuencia

muy clara: el incremento de la violencia poltica.

Un sistema de seguridad comprehensivo y legtimo debe tomar en conside-

racin las nuevas dimensiones de la violencia y las emergentes amenazas de se-guridad contra las personas. Algunos puntos a considerar seran los siguientes:

Es importante vincular el planteamiento y el desarrollo de estrategias a lar-

go plazo con acciones a corto plazo, principalmente con aquellas relaciona-

das con la seguridad socio-ambiental. Actualmente, estas dimensiones de la

seguridad, a pesar de los debates sobre cambio climtico, todava estn au-

sentes, o los enfoques polticos predominantes se inscriben en marcos que

responden a lgicas fundamentalmente nacionalistas. Como en otros casos,

las prcticas y los sistemas locales exitosos que guardan y fomentan la sos-


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funcional y legtimo de justicia legal y social es clave para contribuir a la supe-

racin de conlictos sociales. Se necesita mayor investigacin y sistematizacin

para explorar las experiencias concretas sobre un sinnmero de sociedades conintegrantes de diferentes clases sociales, generaciones, etnicidades, gneros y

ailiaciones polticas y religiosas, que ya estn conviviendo de manera pacica

en un territorio compartido, o para descifrar cmo construir dicha convivencia.

Cules son sus prcticas y mecanismos de transformacin no violenta de los

conlictos societales? Se tiene que prestar atencin especial a un campo que se

ha analizado profundamente en algunos casos, pero no todava de forma ex-

haustiva: las experiencias de reconciliacin y justicia transicional en situacio-

nes de posconlicto y de conlicto a nivel local, y la manera como las polticas, los

programas y los proyectos de actores nacionales e internacionales han inluido

de forma positiva o negativa en esta reconciliacin en el nivel comunitario.

Otro problema crucial en la regin es la tensin entre tendencias democr-

ticas y autoritarias de diversos regmenes polticos. En este contexto, el desao

central es cmo aumentar la participacin poltica, en particular de los grupos

socialmente excluidos, como los indgenas, los afrodescendientes y las mujeres.

Adems, falta respeto por los derechos humanos bsicos de un gran porcenta-

je de la poblacin (como en el caso de los desplazados en Colombia, mujeres y

jvenes). En otros pases, una gran parte de la sociedad no considera legtimossus regmenes polticos, lo cual lleva a enfrentamientos y divisiones polticas in-

ternas altamente considerables. Otros Estados no pueden controlar una parte de

su territorio, como ocurre en Colombia, por la presencia de las Fuerzas Armadas

Revolucionarias de Colombia (FARC), o en partes de Guatemala o Mxico, a causa

de grupos del crimen organizado. Las dimensiones locales de la participacin y

la autoridad poltica no estn suicientemente integradas y ni son respetadas,

particularmente sobre las tendencias para revertir los procesos de descentrali-

zacin. A pesar de algunos avances, una mayor participacin efectiva y ms in-cluyente, mediante estructuras y mecanismos de gobernabilidad inclusivos para

promover los derechos de mujeres, jvenes en situacin de riesgo, poblacin

internamente desplazada, migrantes, indgenas y afrodescendientes, poblacin

LGBT, personas socialmente marginadas, etc., est lejos de ser realidad.

La consolidacin institucional de democracias en la regin necesita poner

ms atencin a los roles emergentes de la sociedad civil para transformar la esfe-

ra pblica y reconigurar las interacciones entre ciudadanos y Estados en temas

claves como seguridad y justicia. Existe un dicit de la participacin poltica; pa-

reciera que la crisis de legitimidad de las instituciones intermediarias (como los


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otras formas del crimen organizado, en regiones fronterizas3 y en zonas donde

se podra hablar de un Estado fallido, como las regiones bajo el control de ac-

tores armados no estatales. Se debe promover tanto el aprendizaje sistemticocomo las prcticas de construccin de conocimiento interdisciplinario a nivel

intra e interregional, particularmente sobre temas vinculados a:

La interseccin entre gobernabilidad, seguridad y justicia.

La relacin entre justicia comunitaria o alternativa con otros sistemas y

aparatos de justicia formal, as como su complementariedad, y la manera

de fomentar el acceso a la justicia por parte de las poblaciones excluidas y

vulnerables.

La relacin entre actores locales y comunitarios con actores de seguridad,

como la Polica, el Ejrcito y la seguridad privada, tanto a nivel local como

nacional.

La relacin entre estructuras de gobernabilidad local y comunitaria con es-

tructuras de gobernabilidad formal, como los partidos polticos y las autori-

dades gubernamentales, a nivel local y nacional.

La relacin entre los actores armados no violentos y las comunidades en

los espacios cedidos por las actuaciones insuicientes o fallidas de las es-

tructuras formales, y sus consecuencias en la construccin de ciudadana ygobernabilidad.

La pregunta de investigacin clave es: cmo las estructuras informales,

locales y comunitarias, particularmente de poblaciones vulnerables y exclui-

das, pueden inluir o cambiar las estructuras formales para que sean ms leg-

timas y rindan cuentas? Esta relacin podra ser complementaria, mutuamen-

te excluyente, coexistente, contradictoria o en detrimento; tambin habra que

pensar no solo en los actores estatales, sino tambin en los actores o gruposarmados no estatales y de estructuras de poder ilcitas.

En este sentido, hay que construir ms conocimiento para inluir las polti-

cas pblicas y contribuir a un cambio social en las siguientes cuestiones:

Conocer mejor las causas profundas de la violencia, en particular de la vio-

lencia de gnero y la juvenil, y sus dimensiones intrnsecas, como son los

3 Para una profunda discusin sobre el tema de gobernabilidad de seguridad, vase Carrin y Espn (2011).


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Pginas de Internet recomendadas

www.securitytransformation.org

www.lacsoandes.org/fronteras


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Seguridad ciudadana y seguridad del Estado

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zados (como extorsin o trico de estupefacientes), y ofrecer incentivos por

informacin que conduzca a victimarios.

3. Justicia, vctimas y resocializacin. Un sistema judicial independiente yefectivo es fundamental para la democracia. Este componente del plan incluye

un Sistema de Justicia Penal para Adultos (en coordinacin con la Fiscala y el

Consejo de la Judicatura), e implica fortalecer la capacidad investigativa de la

Fiscala, ejercer una poltica penitenciaria rigurosa, implementar un Sistema

de Responsabilidad para Adolescentes, garantizar una adecuada prestacin de

servicios, modernizar y construir centros de atencin especializados, estable-

cer programas de orientacin y acompaamiento, implementar mecanismos

alternativos de solucin de conlictos, fortalecer un sistema de justicia de paz,

casas de justicia y consultorios jurdicos universitarios, y ofrecer orientacin y

respuesta a las vctimas de delitos (promover la denuncia y mejorar el apoyo a

las vctimas de violencia intrafamiliar).

4. Cultura de la legalidad y la convivencia. Este eje implica promover el respe-

to de normas y acuerdos bsicos, y la capacidad de autorregulacin ciudadana.

Asimismo, promover la cultura de la legalidad, el control del ruido y las basuras,

la prevencin de la accidentalidad vial, la responsabilidad en cuanto al consumo

licor y el manejo sano de las diferencias. Implica tambin transformar los imagi-

narios de violencia, impulsar el cdigo de convivencia y fomentar la educacinen convivencia ciudadana.

5. Ciudadana activa y responsable. Este componente busca fortalecer los

Frentes de Seguridad Local (FSL) y las Escuelas de Convivencia y Seguridad

Ciudadana (ECSC). Igualmente, pretende fortalecer las redes de apoyo y segu-

ridad ciudadana, e impulsar los sistemas de autocuidado. Busca tambin pre-

cisar las responsabilidades de los empresarios en cuanto a seguridad, y esta-

blecer alianzas con los medios para promover la cultura ciudadana y el apego

a la ley.6. Ejes transversales: a) Sistemas de informacin y b) Estudio de polticas pblicas.

Estos ejes se adelantan con la Polica nacional (el SIEDCO, Sistema de Informacin

Estadstica, Delincuencial, Contravencional y Operativa), el Instituto de Medicina

Legal (INMLCF), el Sistema Penal Acusatorio (SPDA) y las encuestas de victimiza-

cin. Buscan crear el Sistema Nacional de Informacin del Delito (SNID) e impulsar

el estudio de la Poltica Pblica en Convivencia y Seguridad Ciudadanas y de diver-

sos desarrollos normativos, como el Estatuto de Seguridad Ciudadana (reformas

al cdigo penal y de procedimiento, cdigos de infancia y adolescencia, cdigo de

convivencia ciudadana, reformas al cdigo de trnsito y al rgimen carcelario).


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Polcas dirigidas a barrios y el derecho a la seguridad: lecciones del caso chileno

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la concentracin de desventajas sociales unidas a la baja capacidad organizativa

para hacer frente a la violencia (Fruhling y Gallardo, 2012).

Por esta razn, Borja propone que el orden ciudadano democrtico deberaestar basado en la diversidad y en la concertacin, en la iniciativa pblica y en

la autoorganizacin social (Borja, 2003). Debido a ello, se plantea un enfoque

de la seguridad que va ms all de las mltiples formas de violencia y delincuen-

cia.5 De hecho, el derecho a la seguridad es un derecho democrtico fundamental

y el fundamento para el despliegue de las capacidades humanas, la libertad, la

solidaridad, la multiculturalidad y la creatividad (Borja, 2003). En la seguridad se

juega no solo la vida de la persona individual, sino tambin las de la sociedad y la

ciudad. La seguridad es adems un derecho humano de cuarta generacin, tanto

de los individuos como de las comunidades, que les permite alcanzar una calidad

de vida acorde con la dignidad de ciudadanos (Ruiz y Vanderschueren, 2007).

En este sentido, la seguridad no es un valor solamente jurdico, normativo

o poltico sino tambin social, pues es la base del bien comn de las sociedades

para su desarrollo equitativo y justo para todos sus integrantes (Abello, 2012).

La seguridad es uno de los pilares del buen gobierno y est en la base de la

libertad y la igualdad para el desarrollo pleno y equitativo de las personas. En

cuanto bien comn, la seguridad enfrenta una serie de desaos en las socieda-

des actuales, debido a la complejidad social con la que deben lidiar las insti-tuciones pblicas, las sociedad civil, los organismos privados y los individuos

(ONU-Habitat, U. Alberto Hurtado, 2009).

En este contexto, el derecho a la seguridad es un bien pblico que est estre-

chamente ligado a otras dimensiones sociales. No es una demanda ni una poltica

aislada. El ciudadano que demanda seguridad pide paralelamente poltica urbana

y poltica social de inclusin. La seguridad es un derecho que cristaliza un conjun-

to de demandas sociales frente al riesgo y al mismo tiempo es transversal a las

demandas sociales (Ruiz y Vanderschueren, 2007).El papel del Estado en el mejoramiento de los barrios pobres y en la seguridad

en ellos se ha ido modiicando en Latinoamrica, como lo muestra la igura 3.1

(Patio, 2009). Hoy en da, el nivel local y los municipios tienen una mayor par-

5 Desde hace un par de dcadas existe una gran discusin respecto al enfoque de seguridad que se aplica

realmente desde las polticas pblicas. Debido a ello, se ha planteado una discusin sobre la seguridad en

cualquiera de sus dimensiones, sea esta pblica, humana, urbana, ciudadana o privada. Sin desconocer este

debate, las ideas ms comunes sobre la seguridad estn relacionadas con el respeto a la integridad sica y el

temor a que ella sea violentada, ya sea en la privacidad del hogar, en el barrio donde se vive, en los lugares detrnsito o en la ciudad que se habita (ONU-Habitat, U. Alberto Hurtado, 2009).


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El Programa Barrio Seguro

En el contexto de aumento de la violencia y la delincuencia durante los aos

noventa en Chile, asociado principalmente a la visibilizacion de las primeras

redes de narcotrico en las grandes ciudades, se implement el Programa Ba-

rrio Seguro (PBS). Se actu de acuerdo al criterio de focalizacin de polticas

de seguridad en reas geogricas limitadas, destinado a reducir los niveles de-

lictuales que se efectan en el territorio local, y que intentan complementar el

accionar del sistema de justicia penal con programas preventivos de diverso

carcter (Fruhling y Gallardo, 2012).

Dicho programa, llevado a cabo por el Ministerio del Interior entre los aos

2000 y 2007, buscaba resolver los problemas de violencia desarrollados en losbarrios ms crticos, y especialmente desarmar las redes de narcotrico y de-

lincuencia que operaban en ellos. Para ello se trabaj, por un lado, desde una

lnea preventiva, que intentaba movilizar y rearticular las comunidades afecta-

das, reducir los factores de riesgo y fortalecer los factores de proteccin es-

pecialmente de los jvenes que desertaban de la escuela e iniciaban carreras de

delincuencia. Por otro lado, desde una lnea de control, se busc desarticular

las redes de narcotrico, realizando un trabajo de seguimiento penal a los ca-

becillas, as como una labor de inteligencia y mayor presencia policial en dichosbarrios. En medio de una polmica social y poltica, el Programa Barrio Seguro

fue inalizado, sin tener claridad con respecto a los impactos que tuvo durante

su aplicacin (Ruiz y Lizana, 2008).

Es posible identiicar tres etapas en el desarrollo de este programa. La pri-

mera etapa se puede deno

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