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Gestin educativa

Es en los aos sesenta que en Estados Unidos se empieza a hablar de gestineducativa; en los setenta, en el Reino Unido y en los ochenta, en AmricaLatina. Se trata, entonces, de una disciplina de desarrollo muy reciente: de all subajo nivel de especificidad y estructuracin. Por hallarse en bsqueda de identidad yestar an en gestacin, es un caso interesante de relacin entre teora y prctica.

La gestin educativa busca aplicar los principios generales de la gestin al campoespecfico de la educacin. Su objetivo es estudiar la organizacin del trabajo en dichocampo y est determinada por el desarrollo de las teoras generales de ambos campos.

Pero no se trata de una disciplina terica. Su contenido disciplinario responde tantoa los fundamentos de la gestin como a la cotidianidad de su prctica; esta ltimaobedece a los principios generales de la gestin y de la educacin. Hablamos, en esesentido, de una disciplina aplicada, de un campo de accin.

En la actualidad, la prctica est muy influenciada por el discurso de la polticaeducativa y, como es evidente, por los distintos esfuerzos que se desplieguen para apli-carla. Se tiende a avanzar en medio de cambios derivados de dichas polticas educati-vas, de presiones para que stas entren en vigor y de resultados provenientes de ajustarla prctica a las presiones que vienen desde arriba. Este hecho permite notar que lagestin educativa no es solamente pragmtica, como podra pensarse, sino que llevainscrita la dimensin poltica en su prctica.

En su estado actual, la gestin educativa es una disciplina en gestacin en la cualinteractan los planos de la teora, de la poltica y de la pragmtica.

Entonces, como puntos metodolgicos para comprender la naturaleza del rea dela gestin educativa es necesario: (i) conocer los planteamientos tericos subyacentes enlas disciplinas madres que la generan y contienen y (ii) entender el sentido y los conteni-dos de las polticas educativas.

Consultor chileno, doctor en Sociologa de la Educacin, especialista en temas de gestin educativa.

La gestin educativa en Amrica Latina:Problemas y paradigmas

Juan Casassus

En este marco, buscamos aportar aqu una reflexin acerca de las formas que emer-gen de los planteamientos subyacentes de distintas teoras de la organizacin del traba-jo, y de su interaccin con la esfera de la educacin tanto en lo disciplinario como en lopoltico.

El texto est estructurado en siete partes: (i) planteamientos bsicos; (ii) distintasdefiniciones; (iii) evolucin de los modelos de gestin, su trayectoria y hacia adndeapuntan; (iv) aspectos de la representacin de la realidad; (v) dimensin de la educa-cin, considerando las orientaciones de poltica educativa de fin de siglo que condicio-nan la situacin actual; (vi) algunos problemas relacionados con la definicin del objetode la gestin; y (vii) algunas conclusiones.

Planteamientos bsicos de la gestin

El lugar que ocupan hoy las empresas en la evolucin social y su constante reestructura-cin han hecho que la movilizacin de las personas en una organizacin hacia objeti-vos determinados sea una de las ideas centrales en nuestro tiempo. Hasta tal punto, quelo medular en la teora de la gestin es comprender e interpretar los procesos de laaccin humana en una organizacin. Esta idea ha seducido las mentes del fin de sigloy, sin duda, continuar ejerciendo impacto bien adentrado el siglo actual.

La preocupacin por movilizar a las personas hacia objetivos predeterminados datade muy antiguo. Baste considerar a precursores de dos corrientes de constante presenciaen los enfoques de la gestin: Platn y Aristteles. En La Repblica , por ejemplo, lagestin es percibida como una accin autoritaria: Platn consideraba que la autoridadera necesaria para conducir a los hombres a realizar acciones heroicas y de valor. Porotra parte, en la Poltica de Aristteles la gestin es vista como una accin democrtica,pues para Aristteles el ser humano era un animal social o poltico, y conceba la movi-lizacin como un acto a travs del cual los hombres iban generando su propio destino.

Sin embargo, la gestin concebida como un conjunto de ideas ms o menos estruc-turadas es relativamente reciente. Sus precursores modernos se remontan a la primeramitad del siglo XX, con el trabajo de socilogos, administradores y psiclogos. Entre losprimeros destaca en particular Max Weber, que estudi la organizacin del trabajocomo un fenmeno burocrtico. Se orient hacia el estudio de la organizacin como unproceso racionalizador que busca ajustar los medios con los fines propuestos (Weber,1976). Entre los administradores destacan Frederic Taylor (1911), que desarroll laidea de la gestin cientfica y consideraba el trabajo como racionalizacin operativa dela labor de los trabajadores por parte de los administradores y motivados por el interseconmico; y Henri Fayol (1916), que tambin racionaliza la funcin del trabajo, peroesta vez refirindose al de la direccin. Ambos, Taylor y Fayol, son considerados lospadres de la escuela clsica de administracin . Con posterioridad, entre los psiclogossociales, est Elton Mayo (1977), famoso por sus estudios sobre las plantas de la Gene-ral Electric en Hawthorne y por sus trabajos contenidos en particular en The Human

LA GESTIN EDUCATIVA EN AMRICA LATINA: PROBLEMAS Y PARADIGMAS

Problems of An Industrial Society en los que pona nfasis en las motivaciones noeconmicas en el proceso laboral, dando origen a la escuela de relaciones humanas.Ms tarde, se genera la visin sistmica de la organizacin en la cual sta es vista comoun subsistema cuyo punto central son las metas, que constituyen las funciones de dichaorganizacin en la sociedad. Entre los que comparten esta visin destacan: T. Parsons,que presenta la teora funcionalista de los sistemas; L. Von Bertalanfly, con la teora delos sistemas abiertos; y Luhman, con la visin autopoitica de los sistemas (Luhman,1978). Todos estos pensadores se interrogaron acerca del tema central de la gestin,indagaron acerca de las motivaciones de las personas en su lugar de trabajo y acercade qu las podra impulsar a mejorar su desempeo.

Recin a partir de la segunda mitad del siglo XX se puede hablar propiamente de lagestin como campo disciplinario estructurado, distinguiendo dentro de l algunas co-rrientes. Una de ellas es la que emerge de la perspectiva de la experiencia, cuandoalgunos empresarios como Chester Bernard ( ATT) o Alfred Sloan (General Motors)en los aos sesenta comienzan a escribir sus experiencias en la administracin de gran-des empresas. Esta corriente ha influido grandemente en el desarrollo del enfoque ca-sustico aplicado del campo de la gestin: es decir, un enfoque que parte de experien-cias concretas. Esta corriente es transferida a los enfoques casusticos de una de lastendencias en gestin educativa predominantes en Estados Unidos. Si bien esta corrienteera particularmente fuerte en los libros y revistas estadounidenses, denotaba una dificul-tad en lo que se refiere a situaciones concretas (que dan origen a recomendacionesacerca de cmo enfrentar casos especficos). El enfoque emprico llevaba a que lostemas de gestin saltaran de una temtica a otra, sin profundizar en la comprensin delos mecanismos que rigen la situacin especfica, ni tampoco construyendo el sentido dela situacin. Las otras corrientes emergen del pensamiento ms terico y estn ligadas amodelos de gestin tales como el normativo, el prospectivo, el estratgico, el estratgicosituacional, el de calidad total, el de reingeniera y el comunicacional. Se discutirn msadelante. Antes, es necesario sealar conceptualmente lo que se entiende por gestin.

Definicin del trmino gestin

La gestin trata de la accin humana, por ello, la definicin que se le d ha estarsiempre sustentada en una teora explcita o implcita de lo que se entiende poraccin humana. Hay distintas maneras de concebir la gestin, segn sea el objeto delcual se ocupa y los procesos involucrados. Segn el nfasis que se ponga en el objetoo en el proceso contemplado, se obtendrn definiciones que, por una parte, pongande relieve el hecho de responder a componentes de una organizacin tales como arre-glos institucionales, articulacin de recursos y objetivos. O, por otra parte, se obtendrndefiniciones ms bien centradas en la interaccin de personas.

Cuando el aspecto central es la movilizacin de recursos, la gestin es vista comouna capacidad de generar una relacin adecuada entre la estructura, la estrategia, los

Juan Casassus

sistemas, el estilo, las capacidades, la gente, y los objetivos superiores de la organiza-cin considerada. Dicho de otra manera, la gestin es la capacidad de articular losrecursos de que se dispone de manera de lograr lo que se desea.

Una visin que evoca la supervivencia de una organizacin desde sus procesossugiere concebir la gestin como la generacin y manutencin de recursos y procesosen una organizacin para que ocurra lo que se ha decidido que ocurra.

Desde la perspectiva centrada en la interaccin de los miembros de una organiza-cin, la gestin toma distintas definiciones. En este plano se percibe que las personasactan en funcin de la representacin que tengan del contexto en el cual operan. Aqupodemos decir, con Argyris y Schn (1978), que [...] la accin en una organizacin esuna accin deliberada, y toda accin deliberada tiene una base cognitiva, refleja nor-mas, estrategias y supuestos o modelos del mundo en el cual se opera. En consecuen-cia, podemos calificar la gestin como la capacidad de articular representaciones men-tales de los miembros de una organizacin .

Otro enfoque es el lingstico, focalizado en la comunicacin, que concibe que laspersonas se movilizan mediante compromisos adquiridos en la conversacin. As, lagestin es la capacidad de generar y mantener conversaciones para la accin .

La visin que se centra en los procesos vincula la gestin al aprendizaje. Uno de losartculos de mayor impacto en la reflexin acerca de estas materias fue publicado en1988 en el Harvard Business Review: Planning as Learning [el planeamiento comoaprendizaje] 2, de Arie de Geus. All se concibe la accin de la gestin como [...] unproceso de aprendizaje de la adecuada relacin entre estructura, estrategia, sistemas,estilo, capacidades, gente y objetivos superiores, tanto hacia el interior de la organiza-cin como hacia el entorno. En esta misma lnea, Peter Senge (1993), en La quintadisciplina, define el aprendizaje como [...] el proceso de expansin de las capacida-des de lograr lo que deseamos lograr. El aprendizaje es visto as no slo como unaelaboracin personal, sino como algo que se constituye y verifica en la accin. Por lotanto, la gestin de una organizacin en tanto proceso de aprendizaje continuo es vistatambin como un proceso de aprendizaje que se orienta a la supervivencia de ellamediante una articulacin constante con el entorno o el contexto.

Las distintas visiones de la gestin que se han evocado incluyen temas como: elaprendizaje, el aprendizaje continuo, la generacin de valores, la visin compartida,las interacciones y las representaciones mentales. Todos ellos son tambin temas delmundo educativo. Este punto sugiere que la evolucin del pensamiento acerca de lagestin se acerca a la del pensamiento de la educacin. Es un elemento favorable paraestablecer una relacin adecuada entre gestin y educacin.

Adems de las distintas visiones de gestin, conviene aclarar conceptos en lo relativo agestin educativa: por ejemplo, debemos usar gestin o administracin educativa?

2 (N. de ed.): Las frases entre corchetes, como en este caso, corresponden a una traduccin nuestra.


La disciplina se ha desarrollado principalmente en el mundo anglosajn. Primero enEstados Unidos y luego en el Reino Unido. En Estados Unidos, el trmino que se usa conmayor frecuencia es el de administracin: existen carreras universitarias y revistasespecializadas, tales como The Educational Administration Journal. Pero en el ReinoUnido el trmino utilizado es el de management; en las universidades se dictan cursos deeducacional management, pero tambin existen algunos compromisos en el uso de laterminologa, como por ejemplo en el caso de la British Educational Management andAdministration Society [Sociedad Britnica de Gestin y Administracin Educacional].

En Amrica Latina, hemos pasado de la perspectiva de la administracin a la de lagestin. Bajo el rgimen de sistemas educativos centralizados, hasta fines de los ochen-ta, existieron dos corrientes cercanas a la disciplina: la primera apuntaba a la planifica-cin y la segunda, a la administracin. En el fondo, esta tradicin responde a una visinautoritaria o verticalista de la gestin: de un lado, se encuentran los sujetos encargadosde planificar y, de otro, los sujetos encargados de administrar o ejecutar los planes. Estaprctica, que acompa los sistemas educativos centralizados, ha sido superada por unproceso de descentralizacin, que cambia las competencias de gestin de los actoresinvolucrados.

Gestin es un concepto ms genrico que administracin . La prctica de la gestinva hoy mucho mas all de la mera ejecucin de instrucciones que proceden del centro.Las personas con responsabilidades de conduccin tienen que planificar y ejecutar elplan. El concepto de gestin connota tanto las acciones de planificar como las de admi-nistrar. La administracin como ejecucin de las instrucciones de un plan, indepen-dientes de los contextos no es lo que ocurre en las situaciones reales. Por ejemplo, losdirectores de escuelas encargadas de ejecutar un plan tienen que realizar una serie deoperaciones de ajuste, tales como: lograr la viabilidad poltica del mismo, adecuar losrecursos disponibles a las necesidades de ejecucin, determinar el nivel de competen-cias de las personas para llevarlo adelante. En la prctica, el plan es slo una orienta-cin y no una instruccin para ejecutarlo. Por ejemplo, al traducir un plan en accionesconcretas, los directores de escuelas se encuentran frecuentemente en la necesidad dereplanificar, administrar y demostrar talento poltico para encauzarlo.

Este trabajo de ajustes internos (adecuacin a y de los recursos) y externos ocurreporque cada organizacin es un sistema. Los sistemas operan dentro de un contextoexterno con el cual interactan y poseen adems un contexto interno. El primero estconstituido por todo lo exterior a la organizacin. En trminos de la educacin, lo externoa las escuelas estara configurado por entidades tales como los padres y apoderados,las otras organizaciones sociales, la economa que las rodea, el sistema legal, el culturalo el poltico. Las organizaciones no existen en un vaco: existen en el entorno. La organi-zacin se nutre de este entorno y, en igual sentido, depende de l. Esto hace que el temade las escuelas y su entorno revista suma importancia; sin embargo, hasta la fecha, lasrelaciones de la escuela con el entorno tienden a ser ms de carcter pasivo (descrip-cin del conocimiento respectivo) que activo (interaccin concreta con l). Desde el

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punto de vista de la gestin, sta debe orientarse a facilitar una interaccin real con elentorno exterior.

El contexto interno lo constituyen las personas que integran la organizacin. Sellama aqu la atencin sobre un aspecto: las personas son el contexto interno, pero no encuanto a cualquiera de sus caractersticas, sino especficamente con respecto a aqullasque les confieren su calidad de miembros. En las escuelas, el contexto interno estconstituido por personas, pero slo en cuanto ellas son alumnos, docentes, tcnicos,directivos, y no en su calidad de seres humanos. La gestin educativa es la gestin delentorno interno, orientada hacia el logro de los objetivos de la escuela.

En el caso de la gestin educativa, nos confrontamos con un problema especial:dado que el objeto de la gestin es la formacin de seres humanos, el contexto internoo al menos parte de l (los alumnos) tiende a mezclarse conceptualmente con el finde la organizacin. Esta es una situacin propia de la educacin que no se presenta enotras organizaciones.

La interaccin concreta de un sistema con sus entornos internos y externos le esconsustancial. De all que la utilidad de las recetas de gestin quede limitada a suaspecto ilustrativo, pues no pueden reemplazar la reflexin sobre la realidad concretaen la cual opera el sistema. Este aspecto es importante en tanto que, si se interviene sinuna reflexin sobre la situacin concreta, la accin se abstrae de la realidad y se operaen forma alienada, separada de ella. Por el contrario, si se opera de manera cercana ala realidad, es posible abrirse al sujeto. Cuando esto ocurre, se puede pensar en nuevostrminos, abrindose a la posibilidad de que existan maneras radicalmente diferentesde organizar las escuelas y el sistema educativo. Pues se logra comprender lo que diceel sentido comn: que la gestin es trabajar con personas.

Comprender esto es importante, pues se produce a la vez un cambio en la compren-sin de lo que son las personas. Este es un aspecto central de la reflexin en torno a lagestin educativa. Las personas son no triviales. La trivialidad describe a un objeto delcual se obtiene el mismo resultado cuando se le aplica un insumo determinado. Unautomvil es una mquina trivial, pues si quiero girar hacia la derecha, hago girar elvolante en esa direccin y entonces el vehculo girar hacia la derecha. Un ser humanoes no trivial por cuanto, al aplicrsele un insumo, el resultado variar segn el individuo.Sin embargo, parecera que en la gestin la tendencia fuera actuar como si las personasfuncionaran al igual que mquinas triviales.

Principios que animan los modelos de gestin

Los principios generales de la gestin pueden ser formalizados en modelos, que hansido explicitados en un texto anterior (Casassus, 1999). Sin embargo, se presentanaqu con el fin de apoyar el argumento. En la gestin se puede identificar una secuen-cia de marcos conceptuales, tcnicos e instrumentales que han ido orientando el cambio


institucional. Estos modelos son: el normativo, el prospectivo, el estratgico, el estratgi-co situacional, el de calidad total, el de reingeniera y el comunicacional. Cada unoconstituye una forma de respuesta a limitaciones que presenta el modelo anterior o asituaciones restrictivas del entorno de los modelos anteriores. Cada nuevo marco con-ceptual no invalida el anterior, pero s representa un avance con respecto a l, gene-rando una acumulacin terica e instrumental. As, de manera similar a lo que ocurreen Fsica, donde el modelo newtoniano es vlido en una cierta escala pero limitadoen sus explicaciones al confrontrsele con el modelo cuntico, cada uno tiene un mbitode efectividad y tambin adolece de limitaciones, las que son superadas por el nuevomodelo.

La perspectiva normativa

En los aos cincuenta y sesenta, hasta inicios de los setenta, la planificacin regionalestuvo dominada por la visin normativa. Fue la poca en que se iniciaron los planesnacionales de desarrollo y, en consecuencia, se disearon los planes nacionales dedesarrollo educativo. Con esta visin planificadora, la Organizacin para la Coopera-cin y Desarrollo Econmicos ( OCDE) y la Comisin Econmica para Amrica Latina y elCaribe (CEPAL), pero en particular Jorge Ahumada en el Instituto Latinoamericano dePlanificacin Econmica y Social ( ILPES), tuvieron una influencia preponderante y de lacual todos somos herederos.

La visin normativa se constituy como un esfuerzo mayor para introducir la raciona-lidad en el ejercicio de gobierno, en sus intentos de alcanzar el futuro desde las accionesdel presente. Ella se construye a partir de tcnicas de proyeccin de tendencias a medianoplazo y su consecuente programacin.

En el mbito educativo, fue una planificacin orientada al crecimiento cuantitativodel sistema. De hecho, el plan consisti en la asignacin de recursos destinados a ex-pandir la oferta educativa. La visin normativa expresa una visin lineal del futuro.Desde el punto de vista terico, en esta perspectiva el futuro es nico y cierto. Desde elpunto de vista tcnico, la planificacin consisti en aplicar tcnicas de proyeccin delpresente hacia el futuro.

Este modelo expresa un modelo racionalista weberiano, con un alto ndice de abs-traccin y con ausencia de una dinmica propia de la sociedad. Sin embargo, desde elpunto de vista cultural, esta visin normativa se ensambla bien con la cultura normativay verticalista del sistema educativo tradicional.

A fines de los sesenta se constat que el futuro realizado no coincida con el previstoen la dcada anterior. La crisis cristalizada por el aumento del precio del petrleo en1973 marc un quiebre en las tcnicas de la previsin clsica expresada en la visinnormativa.

Juan Casassus

La visin prospectiva

Desde la visin prospectiva, el futuro no se explica necesariamente slo por el pasado.Tambin intervienen imgenes del porvenir que se imprimen en el presente y que, enconsecuencia, lo orientan. De esta manera, el futuro es previsible a travs de la construc-cin de escenarios. Pero, al mismo tiempo que se conciben mltiples escenarios delmaana, se est diciendo que ste es a la vez mltiple, y por ende incierto. Observemosque se ha pasado de un futuro nico y cierto a otro mltiple e incierto.

La necesidad de considerar la idea de futuros alternativos en la planificacin, y dereducir la incertidumbre que ello produce, genera desde las fuentes ms diversas lo quepodra ser considerado como la flexibilizacin del futuro en la planificacin. Se desarro-lla entonces una planificacin con criterio prospectivo, donde la figura predominante esMichel Godet (1989), quien formaliza el mtodo de los escenarios.

Desde el punto de vista metodolgico, por una parte, stos se construyen a travs dela tcnica de matrices de relaciones e impacto entre variables. Por otra parte, paraintentar reducir la incertidumbre, se concibe una serie de tcnicas a travs de mtodostales como Delfi, el baco de Reiner y otros.

En este perodo, a inicios de los setenta, se intentaron reformas profundas y masivasque, notablemente, representaban futuros alternativos. Ello se puede observar desde losplanteamientos revolucionarios que acompaaron las visiones alternativas de la socie-dad (Chile, Cuba, Colombia, Per, Nicaragua), a otros esfuerzos ms tcnicos apoya-dos en el instrumental de los ejercicios de la programacin lineal. Fueron ejercicios quetrataron de captar distintos escenarios del futuro proyectando trayectorias, actores yestrategias alternativas.

Al mismo tiempo, se inician esfuerzos para copar el territorio con la microplanifica-cin, los mapas escolares y las proyecciones de requisitos en recursos humanos. El estilopredominante continu siendo el ejercicio cuantitativo. De hecho, el instrumental de lavisin prospectiva es el mismo enfoque proyectivo de la visin normativa, slo que aplicadomediante matrices de impacto a la construccin de distintos escenarios. Desde mediadosde los setenta, la visin de alternativas posibles se refuerza, al emprenderse estudioscomparativos y de programas regionales como el Programa Regional de DesarrolloEducativo (PREDE), asociado a la Organizacin de los Estados Americanos ( OEA), o elProyecto Principal de Educacin, asociado a la Organizacin de las Naciones Unidaspara la Educacin, la Ciencia y la Cultura ( UNESCO). En estos proyectos los planifica-dores tuvieron la posibilidad de encontrarse, comparar posturas, modelos, estrategias yresultados. En definitiva, tuvieron la posibilidad de identificar soluciones alternativas aproblemas similares. Es, sin embargo, interesante notar que en este perodo empiezana introducirse nuevos elementos, como por ejemplo los resultados de investigacin liga-dos a la planificacin. Este modelo mantiene como tcnica la perspectiva racionalistafundamentada en la proyeccin (aunque se trate de escenarios alternativos). El manejofinanciero sigue siendo el elemento central y en las decisiones sobre opciones y pro-yectos alternativos predomina el criterio del anlisis costo-beneficio.


La visin estratgica

Si se concibe un escenario o un futuro deseado, para llegar a l es preciso contar conun modelo de gestin de normas que puedan llevar a ese lugar: es decir, normas quepermitan relacionar la organizacin con el entorno. Para ello surge la nocin de estrate-gia , cuyos principales tericos son Ackoff, Ansoff, Porter y Steiner. Esta idea tiene tantoun carcter estratgico (normas) como tctico (los medios para alcanzar lo que se de-sea). La gestin estratgica consiste en la capacidad de articular los recursos huma-nos, tcnicos, materiales y financieros que posee una organizacin (Ansoff, 1965).

La crisis de los ochenta no hace sino acentuar esta tendencia que vincula las consi-deraciones econmicas con la planificacin y la gestin, ausentes en la dcada de lossesenta. Ya no estamos en una situacin como a inicios de los setenta, cuando la plani-ficacin tenda a operar en un vaco societal. Con la crisis se introducen los elementosde programacin presupuestaria en las unidades rectoras, que era en lo que se habanconstituido las unidades de planificacin ante situaciones de presupuestos decrecientes.

El esfuerzo comparativo y la escasez de recursos permiten asociar este perodo conuna etapa de consideraciones estratgicas. Es decir, una forma de hacer visible unaorganizacin a travs de una identidad institucional (anlisis de tipo fortalezas, oportu-nidades, debilidades y amenazas, que pone en relieve la misin, visin, fortalezas,debilidades, oportunidades y amenazas). Dicho enfoque permiti que las organizacio-nes adquirieran presencia y permanencia en un contexto cambiante. Sin embargo, re-cin a inicios de los noventa se empieza a considerar este enfoque en la prctica de laplanificacin y la gestin en el mbito educativo. Cabe destacar que el pensamientoestratgico tiene como base uno de tipo militar. Se reconocen las identidades organiza-cionales, pero su visin de la accin humana se sita en una perspectiva competitiva deorganizaciones y personas que se constituyen en aliados versus enemigos.

La gestin situacional

La crisis petrolera de los setenta repercuti tardamente en Amrica Latina bajo la formade una grave crisis financiera. A inicios de los ochenta, se transform en una crisisestructural que generaba una situacin social inestable. Frente a la incertidumbre, emer-gen como nuevos temas el de la gobernabilidad y la factibilidad de realizar los planesdiseados. En trminos tericos, a la planificacin estratgica se le incorpora la dimen-sin situacional algo sugerido por el economista chileno Carlos Matus o dicho deotra manera, el de la viabilidad de las polticas. El planteamiento de la planificacinsituacional reconoce no slo el antagonismo de los intereses de los actores en la socie-dad, sino que plantea, adems del tema de la viabilidad poltica, el de la viabilidadtcnica, econmica, organizativa e institucional. Se preocupa del anlisis y abordajede los problemas en el trayecto hacia el objetivo o el futuro deseado; la gestin sepresenta como un proceso de resolucin de nudos crticos de problemas.

Juan Casassus

Para Matus, una situacin es donde est situado algo. Ese algo es el actor y laaccin. Accin y situacin forman un sistema complejo con el actor. La realidad adquiereel carcter de situacin con relacin al actor y a la accin de ste. Por eso, una realidades al mismo tiempo muchas situaciones, dependiendo ello de cmo est situado el actory cul es su situacin. Esto hace que en una realidad se planteen muchas viabilidades.Por ello, en el perodo inicial de los noventa predomina el criterio de buscar acuerdos ylograr consensos sociales como criterio principal de gestin de los sistemas educativos.

En trminos operativos, se inicia un triple desplazamiento. La escasez de recursoshace de la planificacin, por una parte, un ejercicio de tcnica presupuestaria; por otra,una preocupacin de conduccin poltica del proceso, en el sentido de asegurar lagestin del sistema mediante la concertacin; y una tercera, una fragmentacin delproceso de planificacin y gestin en acciones que ocurren en diversos lugares delsistema. Con lo cual se quiebra el proceso integrador de la planificacin y se multipli-can, en consecuencia, los lugares y entidades planificadoras. Este proceso de fragmen-tacin conduce a redefinir la unidad de gestin educativa. Es decir, el objeto de lagestin educativa deja de ser el sistema en su conjunto y se determinan otras unidadesde gestin (ms pequeas que el conjunto del sistema), que pueden sealar objetivospropios y frente a los cuales se pueden asignar recursos. Este proceso ha sido el de ladescentralizacin educativa, el cual, como se ver ms adelante, tiene consecuenciasimportantes para la disciplina de la gestin educativa.

La gestin de calidad total

Cercana al pensamiento estratgico, emerge la visin de calidad total . Con el xito deJapn en el contexto de la economa mundial, la atencin se volc hacia causas que loexplicaran. Es conocido que entre los principales tericos que inspiraron el cambio enla organizacin del trabajo en Japn se encuentran los estadounidenses E. Deming yJ. Juran, quienes, en la dcada de los cincuenta, propusieron la filosofa de la calidaden la organizacin del trabajo. Sin embargo, mucho ms tarde, a mediados de losochenta, la preocupacin por la calidad se traslada al sistema educativo en EstadosUnidos, hecho que recin acontece a inicios de los noventa en Amrica Latina (Casa-ssus, 2000).

Los principios del pensamiento acerca de la calidad se refieren a la planificacin, elcontrol y la mejora continua, lo que permitira introducir estratgicamente la visin dela calidad en la organizacin (Juran, 1988). Sus componentes centrales son, por unaparte, la identificacin de los usuarios y de sus necesidades, el diseo de normas yestndares de calidad, el diseo de procesos que conduzcan hacia la calidad, la mejoracontinua de las distintas partes del proceso y la reduccin de los mrgenes de error queencarecen los procesos. Por otra parte, se tiene la preocupacin de generar los compro-misos de calidad.


Al introducirse el tema de la calidad en la educacin, surgen dos hechos de impor-tancia: de un lado, se reconoce la existencia de un usuario, ms all de las necesida-des del aparato del Estado, y, de otro lado, se generaliza la preocupacin por el resul-tado del proceso educativo. Es decir, un proceso en el cual se reconoce el derecho de losdiversos usuarios del sistema educativo a exigir un servicio de calidad de acuerdocon sus necesidades. Como parte de los mecanismos de gestin, aparece entonces lanecesidad de hacer visible el resultado del proceso educativo para que los usuariospuedan verlo y emitir juicios acerca de la calidad. Se generaliza as el desarrollo desistemas para medir y evaluar la calidad de la educacin. Pero la preocupacin por losresultados y, en general, por la percepcin de un bajo resultado lleva a que seanalicen y examinen los procesos y factores y la combinacin de estos ltimos queen ellos intervienen, para orientar las polticas educativas en consecuencia.

La visin de la calidad total es a la vez una preocupacin por el resultado y por losprocesos. Sin embargo, aun cuando se valora ms que nunca el tema educativo, elcontenido o significado de calidad en educacin queda, en cierta manera, como unsupuesto o suspendido. La emergencia del juicio del usuario sobre el resultado hace quela mirada se vuelva rpidamente hacia los procesos que llevan al producto o servicioque se presta a aqul.

En la prctica, la perspectiva de gestin de calidad total en los sistemas educativosse orienta a mejorar los procesos mediante acciones tendientes, entre otras, a disminuirla burocracia, reducir costos, ampliar la flexibilidad administrativa y operacional, elaprendizaje continuo, aumentar la productividad, la creatividad en los procesos. Cali-dad total aparece entonces como la accin de revisin sistemtica y continua de losprocesos de trabajo, para identificar y eliminar los desperdicios. Esto requiere de laparticipacin de los trabajadores para el mejoramiento continuo de sus funciones comoprctica laboral, optimizando la calidad de los procesos. Es una orientacin para quese generen cero defectos en el proceso.

Los principales exponentes de los principios de calidad son Joseph Juran, EdwardDeming, Phillips Crosby y Peter Senge. Entre las prcticas de gestin de los sistemaseducativos en la segunda mitad de los noventa, prevalece principalmente la perspectivaestratgica clsica combinada con la perspectiva de calidad total.

La visin de la reingeniera

La perspectiva de la reingeniera se sita en el reconocimiento de contextos cambiantesdentro de un marco de competencia global. En ella se pueden distinguir tres aspectos decambio. En primer lugar, se estima que las mejoras no bastan y que para responder msadecuadamente a las cambiantes necesidades de los usuarios, no basta con mejorar loexistente, sino que se requiere un cambio cualitativo. Por otra parte, se reconoce que losusuarios tienen, por intermedio de la descentralizacin, la apertura del sistema y, dadala importancia de ella en las vidas de personas y naciones, mayor poder y mayor

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exigencia acerca del tipo y calidad de la educacin que esperan. El tercer aspecto serefiere al cambio: se estima que no slo se evidencia mayor modificacin, sino que lanaturaleza del proceso consiguiente tambin ha cambiado. Lo anterior lleva a percibirla necesidad de un rearreglo social, en sus estructuras, cambio en los valores, en lamanera de ver el mundo.

Desde esta visin, la calidad total implica mejorar lo que hay, buscando disminuirlos desperdicios y optimizar los procesos existentes, mirando en conjunto la organiza-cin. A diferencia de lo anterior, la reingeniera se define como una reconceptualizacinfundacional y un rediseo radical de procesos, si se quieren lograr mejoras dramticasen cuanto a desempeo. Sus principios bsicos estn elaborados en los escritos de susprincipales exponentes, Hammer y Champy (1993), durante la primera mitad de ladcada de los noventa.

Desde esta perspectiva, la calidad total aparece como un proceso evolutivo incre-mental, mientras que la reingeniera se percibe como un cambio radical. En el centro dela calidad total est la resolucin de problemas, lo que es, en alguna medida, similar altema situacional. Sin embargo, aqu se presume que el proceso es correcto, pero querequiere de ajustes. En el pensamiento de la reingeniera, debido a los cambios en elcontexto, no se trata de mejorar lo que existe, sino de reconsiderar radicalmente cmoest concebido el proceso.

Es interesante destacar que la reingeniera representa bsicamente una actitudmental que cuestiona radical y constantemente los procesos. La accin humana es perci-bida fundamentalmente como un proceso de cuestionamiento racional que conduce ala accin.

La gestin comunicacional

La lgica de los procesos anteriores nos conduce hacia un sptimo modelo. La preocu-pacin por los procesos implica entender cmo operan y, en particular, de qu maneralos elementos conducen a los compromisos de accin enunciados en la perspectiva dela calidad total. Los compromisos de accin son eventos que ocurren en el lenguaje.Para comprender esto, es preciso comprender tambin que una organizacin puede serpercibida como una entidad, la cual, desde la perspectiva lingstica, existe en el len-guaje como redes comunicacionales (Flores, 1996) orientadas por el manejo de losactos del habla (Searle, 1994). El lenguaje aparece como [...] la coordinacin de lacoordinacin de acciones (Maturana y Varela, 1984).

En la perspectiva lingstica, el rediseo organizacional supone el manejo de destre-zas comunicacionales entendidas como procesos de comunicacin que facilitan o impi-den que ocurran las acciones deseadas. Los pensadores que sustentan la base de estaperspectiva son filsofos lingistas como J. Austin (1988) y J. Searle (1994); tambinestn otros autores que sitan el lenguaje en la dimensin del pensar, del poder polticoy social y de las emociones, tales como Nietzsche, Heidegger y Foucault. Desde este


punto de vista, el gestor es considerado como un coordinador de acciones que resultande las conversaciones para la accin.

La gestin es concebida como el desarrollo de compromisos de accin obtenidos deconversaciones para la accin; y stas se consiguen mediante la capacidad de formularpeticiones y obtener promesas. As, los instrumentos de la gestin comunicacional son elmanejo de las destrezas comunicacionales definidas en los actos del habla; es decir, elmanejo de las afirmaciones, las declaraciones, las peticiones, las ofertas y las promesas.

La gestin basada en las emociones

El ltimo enfoque es el que pone el acento en la dimensin emocional. sta no es slouna dimensin ms, sino el soporte de todo lo anterior. Por lo tanto, para gestionar demanera eficaz, es necesario comprender cmo funciona el mundo emocional, tanto eldel gestor como el de las personas que participan en la organizacin.

Un aspecto importante en la gestin es la accin, en particular aqulla orientada alos fines deseados. En esta perspectiva se reconoce que las emociones son el impulsopara actuar. Es ms, se puede observar que en la base de toda accin hay una emocin.Heidegger, en Ser y tiempo, ha demostrado que la emocin es la predisposicin a laaccin. Si quiero actuar de determinada manera, tengo que ponerme en la emocin queme permita hacerlo. Esto es observable en la prctica cotidiana. Si no estoy en la emo-cin adecuada para lograr algo, no lo lograr. Si uno se encuentra aptico, resignado,desmotivado, no contribuir a lograr la finalidad de la organizacin. Por el contrario, enesa emocin, lo que se har es obstaculizar el logro del objetivo. Si se quiere lograralgo, es necesario ponerse en la emocin de la ambicin o el deseo de hacerlo. De locontrario, no se alcanzar lo que se ha planteado como objetivo. Este aspecto es parti-cularmente relevante si se observa lo que acontece en el universo de la educacin.

Otro aspecto para ilustrar esto puede ser la comunicacin. Como antes se mencio-n, ella es crucial para la gestin de una organizacin. Pero no se le encuentra flotandoen el aire, sino que ocurre en el sustrato de las emociones. Para que la comunicacin seaeficaz, es preciso comprender que su soporte son las emociones. Por ejemplo, cuandouno escucha a otra persona, lo primero que se percibe es la intencionalidad, la emocinde lo que se est diciendo, y luego se escuchan las palabras. Una persona reaccionams a la emocin con la que se dicen las palabras, que a las palabras mismas. El modoen que se dice algo que es la emocin que sostiene la palabra es ms importanteque las palabras mismas. En la organizacin, si el gestor quiere arribar a compromisosde accin, ha de ser capaz de contactar el mundo emocional de quien lo escucha, y degenerar en esa persona una predisposicin para actuar en el sentido deseado.

Para ser un buen gestor, para ejercer liderazgo, se requiere ser competente en elplano emocional. Al desarrollar la nocin de la gestin emocional, hemos identificadolas competencias emocionales fundamentales para llevar a cabo una buena gestin.

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Retomaremos este punto ms adelante; baste por ahora sealar que, como toda compe-tencia, stas se pueden aprender y desplegar en cada uno.

Dos representaciones del mundoy sus modelos de gestin

La secuencia de principios correspondientes a estos siete modelos muestra una trayecto-ria interesante. En ella, el modelo normativo parte de una situacin abstracta y determi-nista, para luego pasar por distintas etapas de concrecin y flexibilizacin. Por concre-cin se entiende el proceso en el que emergen distintos sujetos de la gestin, cada vezms perfilados y concretos. En este proceso, est primero como sujeto el sistema en suconjunto, para luego dar paso a la organizacin en sus distintos niveles administrativos,y terminar con las personas que constituyen la organizacin. Lo hemos llamado procesode emergencia del sujeto. Por flexibilizacin se entiende la prdida de rigidez paradefinir e interpretar el entorno en donde opera la organizacin. Aqu se pasa de unasituacin rgida, determinada y estable en la perspectiva normativa, a otras cada vezms flexibles, cambiantes e indeterminadas, las cuales demandan ajustes constantesmediante la innovacin. En este sentido, emergen con fuerza las competencias de an-lisis contextuales propias de las perspectivas estratgica, de calidad total y de reinge-niera.

Durante esta trayectoria de concrecin y flexibilizacin, se producen una serie dedesplazamientos entre dos visiones distintas de los contextos interno y externo de laorganizacin: constituyen representaciones del contexto interno y externo en el que ope-ran las organizaciones. Estas dos reconstrucciones se presentan en el cuadro 1 y lascaracterizamos como visin de tipo A y visin de tipo B .

Estos son tipos abstractos, pero caracterizan una manera de representar el mundo.A cada representacin corresponden ciertos modelos de gestin. La columna izquierda,

Tipo A Tipo B

Abstracto Concreto

Determinado Indeterminado

Seguro Incierto

Rgido Flexible

Arriba AbajoHomogneo Diverso

Unidimensional Multidimensional

(Objetivo) (Subjetivo)


Cuadro 1 . RECONSTRUCCIONES DEL CONTEXTOSEGN LOS TIPOS DE VISIONES A Y B

de tipo A, representa una visin paradigmtica, mientras que la de la derecha representaotra visin paradigmtica de tipo B. La visin paradigmtica de tipo A representa ununiverso estable: en l, los supuestos acerca del ser humano son de tipo trivial y losreferidos al contexto son invariantes. Aqu, el cambio es acumulativo en torno a ciertosobjetivos preestablecidos. Estos supuestos requieren de un cierto tipo de teora y deprctica gestionaria caracterizada por una perspectiva de tipo tcnico-racionalista-lineal.

La visin paradigmtica de tipo B es la representacin de un universo inestable; enl, los supuestos sobre el ser humano son de tipo no trivial y los referidos al contexto sonfluidos, complejos y cambiantes. Aqu el cambio es turbulento y cualitativo. Estos supues-tos requieren de otro tipo de teora y prctica gestionaria. Exigen una prctica que sesite en una perspectiva que incorpore la diversidad y que se ubique en un plano emo-tivo-no lineal-holstico.

Lo anterior tiene algunas consecuencias. Entre ellas quiero destacar dos: una serefiere al conocimiento y otra, a los estilos de gestin que de all se desprenden.

En cuanto al conocimiento, la orientacin de las reformas curriculares en curso pasade fomentar la adquisicin de conocimientos de primer grado (memorstico) a desarro-llar un conocimiento de segundo grado, entendido como competencias (superiores) paraoperar en el mundo. Sin embargo, las competencias que se reflejen en el modelo de tipoA son distintas a las destrezas del modelo de tipo B. Las primeras son necesarias paraoperar en un mundo invariante, y por lo tanto se trata de destrezas invariantes de primergrado: saber leer, descifrar, etc. Las segundas se requieren para hacerlo en un mundoturbulento, perplejo y cambiante. En este universo, las destrezas son otras: se trata demetadestrezas, como el autoconocimiento, la capacidad de anlisis, de autoevaluacin,comunicativa, de adaptacin y la creatividad.

En cuanto al estilo de gestin, las preferencias por un tipo u otro implican privilegiartambin unos tipos de gestin por sobre otros. En el cuadro 2 (pgina siguiente) secaracterizan estas relaciones.

Los distintos modelos de gestin muestran distintas relaciones con los componentesde los tipos A y B. Por ejemplo, los modelos normativos y prospectivos son muy aplica-bles a las construcciones de tipo A. Estos modelos son particularmente fuertes en lascaractersticas de tipo A (40 y 35 puntos, respectivamente), pero muy dbiles en las detipo B (7 y 14 puntos, respectivamente). Esto quiere decir que dichos modelos presentandebilidades para operar en contextos caracterizados por los elementos de tipo B. Nosera aconsejable utilizarlos en tales contextos. Sin embargo, si de todas maneras seaplicaran en contextos de tipo B, ya sea por inercia o por cultura, su desafo consistiren encontrar prcticas de gestin que suplan las insuficiencias del modelo para este tipode contexto. De otro lado, el modelo comunicacional es muy fuerte en las caractersticasdel tipo B y dbil en un contexto caracterizado por el tipo A. En este caso, si se quiereutilizar el enfoque comunicacional, el desafo es generar las prcticas adecuadas paraacrecentar su estabilidad.

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Cuadro 2 . FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE LOS MODELOS DE GESTINSEGN SU RELACIN CON LAS CONSTRUCCIONES DE TIPO A Y DE TIPO B

Tipo A Tipo B

Normativo 5 5 5 5 5 5 5 5 40 1 1 1 1 1 1 1 1 7

Prospectivo 5 3 4 4 5 5 4 5 35 2 2 2 2 1 2 2 1 14

Estratgico 2 2 2 2 3 2 2 3 18 3 3 3 2 2 3 2 2 20

Situacional 2 2 1 1 2 2 2 2 14 4 4 3 4 4 4 4 4 31

Calidad total 2 1 1 1 3 1 2 2 13 4 4 3 4 4 4 4 4 31

Reingeniera 2 2 1 1 5 1 1 1 14 4 5 4 3 3 3 3 3 27

Comunicacional 1 1 2 1 1 1 1 1 9 5 4 5 5 5 5 5 5 39

Emocional 1 1 1 1 1 1 1 1 10 5 5 5 5 5 5 5 5 40

El situarse en el modelo A conlleva un cierto tipo de tcnicas de gestin. Supone, porejemplo, responder a un sistema clasificatorio determinado por la normalidad: el perfilreal (no necesariamente el explicitado) que emerge de la poltica educativa. ste es decarcter homogneo, se centra en los resultados, la discrecin de sus indicadores, sumedicin y su referencia a estndares. Por otra parte, situarse en el modelo B suponeaplicar otras tcnicas en las que se privilegie la diversidad, y se focalicen los procesos yla calidad de las interacciones.

Una revisin de lo publicado sobre las mejores experiencias de gestin sealaque las empresas con buenos resultados son aqullas cuyas prcticas de gestin sefocalizan en las interacciones de las personas y no en los resultados y sus estndares(Patterson, West, Lawthom, 1997; Caulkin, 1998 y Glatter, 1999). Esta revisin muestraque, actualmente, el foco en gestin de las personas es ms productivo que el foco en lascuestiones de estrategia, calidad, tecnologa y R y D combinadas. Es decir, se esttransitando de una tradicin tayloriana a otra ms vinculada a las tesis del psiclogoestadounidense Elton Mayo.

Cabe destacar que la gestin de los sistemas educativos durante los noventa se hacentrado en una gestin vinculada al tipo A y no al tipo B. Esto no deja de sorprender,

MUY ALTO ALTO REGULAR BAJO MUY BAJO5 4 3 2 1

MODELOS


pues si hay algn sector social que se precia de su vinculacin con el factor humano, esees precisamente el sector educativo. Pero a esto volveremos ms adelante. Primero exa-minaremos la evolucin de la poltica educativa.

La agenda de poltica educativa de fin e inicio de siglo

La poltica educativa del fin de siglo estuvo enmarcada por el debate sobre la reformadel Estado. sta se puede caracterizar por el paso de una visin del Estado como enti-dad productora a una visin del Estado como entidad reguladora. En este proceso esposible distinguir dos momentos: uno caracterizado por la reduccin de la esfera deinfluencia estatal, en el cual se imponen polticas de descentralizacin, para luego pa-sar a una etapa de restitucin de lo que se ha llamado el Estado necesario, donde sereconstituye la esfera de influencia del Estado central mediante procesos de centraliza-cin. Ambas formas la de descentralizacin y la de (re)centralizacin llevan nece-sariamente a disear formas de gestin que las viabilicen. Es importante notar que elmarco de la poltica es la institucin y que el contenido de la poltica es la gestin de lainstitucin.

Los cambios han sido considerables y rpidos. En los ochenta, la mayora de lossistemas educativos eran centralizados, y aun los descentralizados federales comoen Argentina (para la educacin primaria) y Brasil o unitarios como en Chileconstituyeron, en el fondo, sistemas centralizados a nivel de estados y provincias ydesconcentrados en el caso de Chile.

A inicio de los noventa, las transiciones hacia la democratizacin poltica genera-ron un nuevo panorama social. En el marco de estos nuevos escenarios se genera unademanda de democratizacin de la educacin y, consecuentemente, de cambios en laspolticas educativas. Estos cambios estn contenidos principalmente en la recomenda-cin que emana de la Conferencia de Ministros de Educacin llamada PROMEDLAC IV3(1991), donde se llam a iniciar una nueva etapa educativa. Desde el punto de vistapoltico, no se determin cul era el contenido de esa nueva etapa, aun cuando seespecific que el camino para ello sera producir cambios profundos en la gestin delsistema. El supuesto implcito fue que el cambio educativo ocurrira en el marco de latransformacin institucional. Esta forma de percibir el cambio educativo es tomado deldiscurso econmico en el cual se postula que la accin social ocurre dentro de la organi-zacin y es regulada por ella (Seddon, 1997: 165-185). El supuesto es: distintas formasde organizar y regular la accin social generan distintas prcticas sociales. As concebidala accin social, es posible disear formas alternativas de organizacin y accin social apartir de polticas diferentes. Es decir, pueden ser objeto de poltica. Por ello, las polti-cas educativas que dieron lugar a las reformas de los noventa estuvieron marcadasdesde el inicio por el dominio del pensamiento de la organizacin y de su gestin.

3 (N. de ed.): Comit Regional Intergubernamental del Proyecto Principal de Educacin en AmricaLatina y el Caribe

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El principio que orientaba este proceso era que la gestin se volvera ms maneja-ble si la unidad de gestin estaba constituida por unidades ms pequeas que el sistemaen su contenido. Se procedi as a entregar competencias a unidades administrativa-mente ms pequeas. El contenido concreto de este planteamiento se tradujo, en laprctica, en la redistribucin del poder. En trminos generales, la forma que sta tomtuvo las siguientes caractersticas: (i) en el interior del sistema, entrega de competenciasa instancias administrativamente menores mediante polticas de descentralizacin (fun-damentalmente, se transfirieron el manejo de las escuelas y la contratacin de docentes),y rediseo de competencias en el nivel central, en particular con el establecimiento desistemas nacionales (y estaduales) de evaluacin, generndose una capacidad de inter-vencin en las escuelas; (ii) entre el sistema y la sociedad, apertura a nuevas formas deconcertacin en el nivel macro, y mayor conectividad entre las escuelas y la comunidad.

Este cambio se encuentra bajo el trmino general de poltica de descentralizacin .Cont con gran apoyo por su resonancia en todos los sectores polticos. Para las sensi-bilidades de la izquierda poltica, eran planteamientos consonantes con las aspiracio-nes de democratizacin, libertad, participacin y autonoma. Para las sensibilidadesms cercanas a la derecha, dicha consonancia era con la reduccin de la esfera deinfluencia del Estado, la creacin de mercados y cuasi mercados en la educacin y elpredominio del pensamiento econmico y gestionario.

En trminos ms especficos, las polticas de descentralizacin han incluido medidastales como el manejo de las escuelas, la contratacin de docentes, el desarrollo deproyectos educativos a nivel de establecimiento, la posibilidad de manejo financiero porparte de las escuelas, adaptaciones curriculares en el mbito local. Mediante estasmedidas se esperaba crear espacios para generar innovaciones que dinamizaran laeducacin.

Sin embargo, la poltica de descentralizacin as diseada, por su tendencia a lafragmentacin del sistema, presentara problemas de gobernabilidad si no se aplicabanmedidas para equilibrar la entrega de capacidad de decisin a niveles locales. Por ello,al poco andar, la poltica de descentralizacin vino acompaada de una poltica decentralizacin o de recentralizacin. sta nunca ha sido explicitada como tal, ni harecibido la atencin analtica o pblica correspondiente a su influencia.

Las polticas de (re)centralizacin tienden bsicamente a redisear o, como en elcaso de Brasil, a construir el poder central. Son principalmente medidas de dos tipos.Por una parte, estn las tendientes a asegurar la concentracin de competencias estrat-gicas, como la capacidad de decisin en cuanto a poltica educativa, el financiamiento,el establecimiento de normas y estructuras, los elementos centrales del currculo y unacapacidad de intervencin en las escuelas, ya sea directa o indirectamente a travs deincentivos. Por otra parte, actan mediante el establecimiento de sistemas de evalua-cin. Esta ltima es la pieza clave del nuevo diseo, pues cambia el enfoque tradicionaldel sistema, en el cual la poltica se fundamentaba en la oferta de insumos, por unapoltica centrada en los resultados. El pasar de una gestin basada en el aporte de


insumos a una gestin basada en los resultados (calidad total) establece un cambiocualitativo de consecuencias importantes que examinaremos en el apartado siguiente.

Se puede decir, entonces, que la tradicin de la gestin de la educacin se iniciacon los procesos de descentralizacin, en los cuales se transita de la gestin del sistemaen su conjunto a la de un sistema compuesto por distintas entidades con distintos nivelesde competencia de gestin. Esto quiere decir: hacia un sistema compuesto por distintossubsistemas de gestin. La cual, por cierto, termina en la escuela. Por ello y debido a loscambios estructurales del sistema, la gestin educativa ha pasado de ser una actividadexclusiva y propia de la cspide (el ministerio central) a ser una actividad que ocurre en elconjunto del sistema, afincndose en la base del mismo, que son las escuelas. Ahora bien,si la gestin tiende a definirse con relacin a entidades administrativas, en la prcticaes una actividad de relaciones entre sujetos. Dicho desde la perspectiva de los sujetos,se han producido redistribuciones de competencias que tocan a los ministros en favorde otras instancias, como los secretarios regionales, alcaldes y directores de escuelas.

Desde el punto de vista organizacional, entonces, la gestin se torna en el procesode responder a las necesidades de los sujetos involucrados en l. Por ello, se vuelve msligada a temas concretos. Pero aqu nos encontramos con un problema: diversificacio-nes de situaciones empricas, procesos, perfomance; es decir, todo lo que sugiere lateora organizacional desde un enfoque racionalista. Sin embargo, la teora muestrahoy que los resultados tienen que ver, no tanto con las funciones y procesos racionalmentedeterminados, sino con elementos tales como el compromiso y la satisfaccin en el traba-jo. Es decir, temas micro tales como: liderazgo, satisfaccin, calidad de las relacionesinterpersonales, comunicacin, clima. Son los temas sobre los cuales se basan las capa-cidades de cambio y de adaptacin a los cambios.

Problemas de la gestin educativa en Amrica Latina

Las reformas educativas de los noventa se centraron en la gestin. sta fue por lo tantoel foco principal de la poltica; pero, por lo mismo, ante la dificultad para asegurar lacoherencia en la gestin del sistema, tambin pas a ser el principal problema. Losprocesos de reestructuracin del sistema, mediante las polticas de descentralizacin yde centralizacin, cambiaron las reglas del funcionamiento del sistema educativo. Esto,que de por s constituye una gran transformacin en el diseo, present dificultadesserias en su ejecucin, provocando una situacin de desequilibrio entre la poltica y laprctica. Con lo cual se gener, por un lado, un freno a las polticas mismas y, por otro,un alto grado de tensin entre los actores involucrados en la direccin del sistema, laburocracia, y los actores a nivel de la escuela.

Examinemos algunas de estas tensiones; podremos distinguir que algunos proble-mas se interrelacionan.

1. Un primer problema tiene que ver con la ausencia de la dimensin educacinen la gestin educativa . sta, como aplicacin de los principios generales de la

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gestin y de la educacin, supone que los fundamentos de ambos campos estnrepresentados en la estructuracin de la disciplina. Sin embargo, en la formali-zacin de sta, la dimensin propia de la educacin est ausente. Debemospreguntarnos, como lo propone Boyd (1992): qu es lo educacional en la ges-tin educacional? La dimensin educativa las escuelas y su quehacer apareceslo como un soporte para contener los conceptos de la gestin. En la constitu-cin de la disciplina, el objeto lo educativo no ha funcionado como unelemento con la especificidad suficiente como para alterar la construccin de laprctica de gestin. En la teora de la gestin, los procesos que llevan a laproduccin del producto se formalizan en funciones. Estas funciones son bsica-mente las de planificacin, gestin financiera, gestin de recursos humanos y lavinculacin con los usuarios. Estas funciones han sido aplicadas a la gestineducativa.

Segn este planteamiento, los procesos educativos pueden ser abstrados demanera tal que los principios generales de la gestin sean aplicados sin altera-ciones sustanciales. Sin embargo, es difcil abstraer lo que uno puede llamarprocesos educativos, principalmente porque no es fcil definir y ponerse deacuerdo acerca de si efectivamente hay un producto de la educacin; y, si lohubiera, es difcil coincidir acerca de cul sera el producto de la educacin. Sihubiera acuerdo de que los procesos educativos corresponden a los de unamanufactura, habra que afirmar, al menos, que lo que resulta de la actividadeducativa no es un producto cualquiera. La materia prima sobre la cual setrabaja en educacin son los alumnos y, por lo tanto, no se trata de una materiatrivial sino de un sujeto no trivial.En el nuevo impulso al sector educativo y la educacin dentro de las estrategiasnacionales de desarrollo en los noventa, este tema fue soslayado. Sin embargo,dada la importancia signada a la gestin en los procesos de reforma educativa,es ya tiempo de reflexionar con ms detenimiento sobre temas como las restric-ciones y condicionantes que imponen las caractersticas de la educacin a lagestin; sobre si stas permiten la transferencia pura y simple, sin adaptacin,de las tcnicas de gestin a la situacin educativa; o bien, si las particularidadesde los objetivos, sujetos y contextos educativos son los suficientemente especfi-cos como para demandar un tratamiento especial.

2. Un segundo problema revela una tensin conceptual y valrica, producto de lareconceptualizacin de la educacin desde la economa . En la ltima dcada,los conceptos que dominan la reflexin en torno a la poltica educativa tienen suraz en la economa. Conceptos tales como: eficiencia, eficacia, evaluacin,productividad, competitividad, incentivos (y por cierto la gestin misma, de laque se hablar ms en el prximo apartado) han copado los escritos y el discursode la poltica educativa. Sin llegar a decir que las polticas educativas tienenun fin econmico explcito, s puede afirmarse que su orientacin valorativa haestado dominada por conceptos econmicos. En este mismo contexto, debe


agregarse que no deja de sorprender la notable facilidad con la que se hanintroducido las categoras y el lenguaje econmico en la educacin y la pocaresistencia efectiva que ello ha generado. Dicha reconceptualizacin de formasde entender los procesos educativos ha sido muy rpida y ha ocurrido en elmomento crucial de la dcada de las reformas. Con lo cual esta reconceptuali-zacin se ha consolidado como una nueva ideologa de la educacin , cuyosbloques constructivos de base son los conceptos de la economa.

Pero estos conceptos son ajenos a los que se utilizan corrientemente en el universodocente, ms bien provenientes de la Pedagoga, la Filosofa, la Psicologa y laSociologa. Se ha generado as un doble lenguaje y un malentendido entre pla-nificadores y directivos docentes encargados de ejecutar las polticas, por en-contrarse confundidos con la nueva terminologa. Una de las consecuencias deesto, desde el punto de vista conceptual, ha sido el establecimiento de un sistemacon mundos paralelos y superpuestos entre la poltica y la prctica. Como coro-lario, ha ido producindose un proceso de simulacin generalizado 4. Lo cualquiere decir que la gestin de las polticas se ha ido caracterizando por unaprctica de cumplimiento formal, mas no real, de los requisitos de la poltica. Lasimulacin aparece como una manera de hacer como si la poltica estuvieraefectivamente aplicndose, sin que ello se verifique en la realidad.

3. En tercer lugar, se puede distinguir una tensin entre paradigmas concurrentes.De un lado, est el paradigma resultante de la construccin del mundo con unavisin tcnico-lineal-racionalista de tipo A y, de otro, el proveniente de la cons-truccin del mundo con una visin emotivo-no lineal-holstica de tipo B.

Al transferirse los modelos de gestin del sector productivo a la gestin de orga-nizaciones sin fines de lucro como lo es, en principio, la educacin, setransfieren no slo las prcticas sino tambin los paradigmas que las sustentan(Drucker, 1990; Glatter, 1999). En la actualidad predomina el paradigma tipoA. Esto es producto de la confianza que algunas personas tienen en la autorre-gulacin de la tcnica, en la linealidad de los procesos y en la racionalidad dela conducta humana. Desde el punto de vista de la gestin, este paradigma searticula en torno a la gestin por resultados. Sus conceptos de base son losindicadores de rendimiento, estndares, contabilidad social (accountability); cri-terios a partir de los cuales se emprenden los procesos de (re)asignacin derecursos.

En este paradigma, lo importante es determinar con precisin el producto dela educacin o rendimiento del sistema, para as poder medirlo, establecer elmbito y niveles de calidad, referirlo a estndares y, a partir de ello, alinearprocesos para mejorar la productividad (eficiencia) y el producto (eficacia). Conesta confianza se han desarrollado los sistemas para medir y evaluar la calidad

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4 Este aspecto fue originalmente mencionado por Cecilia Braslavsky en una conversacin privada.

de la educacin, que comprueban la produccin de la educacin entendidacomo un porcentaje de logros de los objetivos acadmicos. Debido a esta capa-cidad de medir el producto de la educacin, y, consecuentemente, desencade-nar los procesos de gestin mencionados en los prrafos anteriores, estos siste-mas se estn convirtiendo en el principal instrumento de gestin.

Sin embargo, como ya se seal, no queda claro si existe un producto en educa-cin, y si lo hubiera, tampoco est claro cul sera ese producto. El supuesto esque tal producto de la educacin es lo que se requiere para incrementar eldesarrollo econmico. Mucho se ha escrito desde inicios de los sesenta acercadel capital humano y su contribucin al desarrollo econmico y al aumento de laproductividad. Persiste, no obstante, un problema referido a la relacin entreeducacin y crecimiento econmico. Por una parte, en trminos gruesos, se ad-mite que las personas con ms educacin reciben mayores ingresos, asumindoseque stos son debidos a una mayor productividad. Por otra parte, no est claroen absoluto qu factor en la educacin es el que contribuye a una mayor produc-tividad (y por ende a mayores ingresos). Sin embargo, como lo seala Levin(2000), lo publicado sobre economa de la educacin desde 1960 a la fechano dice nada acerca de qu y cmo se debe ensear para obtener esamayor productividad. De hecho, el 90% de la varianza en ingresos y productivi-dad de personas con similares niveles educativos se explica ms por otrosfactores, que por diferencias en las mediciones producidas por las pruebas derendimiento acadmico (Levin, 1998). Esta limitacin se complica an ms sise considera que, por una parte, en el mundo de la produccin hay situacionesen las que coexisten tipos de trabajo y de empresas con niveles de tecnologay componentes de conocimiento muy diferentes, con lo cual coexiste una de-manda instalada de competencias muy diversas. Por otra parte, hay situacionesde cambio muy rpido en el tipo de trabajo, y por consiguiente, cambia rpida-mente la demanda de las competencias que se requieren para su realizacin.

Lo que s dicen las publicaciones de distintas fuentes, incluyendo la economa dela educacin (e.g. Shultz, 1975), es que lo que se requiere son personas con lacapacidad de ajustarse a los desequilibrios en el entorno y de favorecer el cam-bio. Esta caracterstica de desequilibrios y cambios no conjuga bien con lossupuestos y componentes de tipo A, y ms bien se ajusta a los supuestos y com-ponentes de tipo B.

El tipo A concuerda con el modelo tcnico racionalista. Sin embargo, en la evo-lucin de los contextos sociales, se resalta el hecho de que las transformacionesen el ltimo tercio del siglo XX han generado contextos inciertos, y las polticas seorientan hacia la diversidad. El tipo B, que contempla una visin emotivo-nolineal-holstica, se ajusta mejor a esta clase de contexto. Los modelos tcnico-racionalistas se adaptan mal a un contexto incierto, pues, para que este enfoquepueda funcionar, se requiere la existencia de un contexto estable. En conse-cuencia, encontramos una situacin que refleja un desfase entre la concepcin


(supuestos y componentes) de los actuales modelos en aplicacin y los contextosen los que ellos operan.

4. Un cuarto problema que enfrenta la gestin educativa es la divergencia de losobjetivos de la gestin desde la perspectiva de la escala . Escala en este casose refiere a la unidad organizativa de la gestin. Simplificando el problema,distingamos dos niveles de organizacin: el del sistema y el de la escuela (obien, el nivel macro y el nivel micro). Los intereses y objetivos de ambos nivelesson divergentes, o, dicho en lenguaje de gestin, presentan problemas de ali-neamiento. Los sistemas de educacin en Amrica Latina presentan a la vez carac-tersticas de descentralizacin y de centralizacin; por lo tanto, tienen incorporadaestructuralmente esta divergencia. Desde el punto de vista de la gestin, estasituacin es compleja pues ocurre que un sistema contiene estructuras que pre-sentan objetivos de gestin diferentes.Por qu las orientaciones del nivel macro son diferentes a las del nivel micro? Elprimero opera en un ambiente en el cual se debe responder a demandas diver-sas de un cierto tipo, como las de productividad (competitividad internacional),contabilidad social (evaluacin) y equidad (integracin social). Mientras que enel nivel macro se tratan las orientaciones de poltica, donde actan fuerzas so-ciales con respuestas diferentes frente a los desafos sociales a gran escala. Laspolticas educativas contienen declaraciones que expresan especficamente quelas fuerzas que las animan son las de la globalizacin econmica.

El ambiente en el cual opera el nivel micro es otro: es el nivel de la comunidad.Sus objetivos no responden a las fuerzas de, por ejemplo, la globalizacin, sinoque estn ligados a acciones intra y extraescolares que se emprenden con fineseducativos. Sus objetivos son los aprendizajes de los alumnos. El nivel macro seocupa de la economa; el micro, de la pedagoga. El primero requiere por tantouna gestin administrativa vinculada a la economa y la poltica; el segundo,una gestin vinculada a la pedagoga. Sin embargo, esto ltimo es un problemapendiente, pues, retomando el primer problema mencionado arriba, en la ges-tin educativa la dimensin de la pedagoga est ausente.

5. El quinto problema se refiere a la cuestin de la contabilidad social (social ac-countability). Tema tambin enmarcado por el de la descentralizacin. En lahistoria de la descentralizacin en los sistemas educativos de Amrica Latina, seha resaltado el discurso sobre la dimensin de sta, pero con poca referencia altema de la centralizacin que la acompaa. La centralizacin tiene tres racesdiferentes: la primera es la tradicin centralista que mantiene en la cultura edu-cativa una actitud de verticalidad. La segunda viene de las formas en las que seorigina la descentralizacin en Amrica Latina. Los primeros intentos aparecenen Argentina y Brasil, donde la descentralizacin surge en contextos de regme-nes militares con desvinculacin frente a la responsabilidad social por la educa-cin; y en Chile, donde el rgimen militar procedi a una desconcentracin del

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sistema, es decir, mantuvo el control desde el aparato del centro. La tercera razviene con la visin democratizadora de la descentralizacin en los regmenesdemocrticos.

En los procesos de descentralizacin democrtica, se produce una redistribu-cin del poder hacia instancias administrativas ms pequeas. Este curso dedescentralizacin con orientacin democrtica tuvo como resultado inicial unaprdida de poder en el mbito central. El sistema se encontr en una situacin dedesequilibrio en la distribucin del poder, generada en su interior. Se estimulas la necesidad de generar un contrapoder en el nivel central. La tesis era queslo una situacin de equilibrio dinmico de poderes podra provocar una siner-gia en el sistema.

Desde la perspectiva de la gestin, aparece una situacin opaca en cuanto a lasresponsabilidades dentro del cuadro de la descentralizacin. ste, que es unproblema general de las descentralizaciones, tiene una dimensin especfica enlo que se analiza aqu. Dentro de la idea del equilibrio dinmico, est contenidala nocin de que al nivel central del sistema le corresponde la responsabilidadpor la educacin. Por lo tanto, le corresponde rendir cuentas a la ciudadana(accountability). Sin embargo, el nivel central no cuenta con los medios paraejercer dicha responsabilidad.Una de las caractersticas de los procesos de descentralizacin ha sido la desacar del nivel central la responsabilidad de la gestin de las escuelas. Se trataahora de ministerios sin escuelas. Si el nivel central no ejerce la autoridad dela gestin de las escuelas, no tiene la capacidad de decidir sobre el funciona-miento de las mismas, y slo cumple funciones de regulacin, cmo puedeentonces asumir la responsabilidad por los resultados? La autoridad sobre lasescuelas no est en los ministerios, y la apuesta de la descentralizacin se orientaa que sea la sociedad civil a quien se le transfiera el poder al entregarle informa-cin sobre el resultado de las escuelas. Sin embargo, para resolver este vaco depoder en cuanto a lo que acontece en ellas, se opta por generar instrumentos depoder de gestin en el nivel central. Como se mencionara recin, el ms impor-tante de ellos es el establecimiento de sistemas de evaluacin en dicho nivel.Este instrumento ha pasado a ser un instrumento del centro. En el mbito de lacontabilidad social, una de las funciones de dichos sistemas es producir y entre-gar informaciones que permitan configurar un discurso de rendicin de cuentasa la ciudadana.

6. En sexto lugar, un problema de la gestin es el referido al desfase entre la forma-cin en gestin y las demandas de la poltica educativa . En la cultura de latradicin pedaggica, no ha habido lugar para el desarrollo de competenciasde gestin. En las prcticas de gestin educativa, bsicamente, se ha adoptadouna administracin para mantener los procesos en una escuela. Pero ahora, quese piden ms iniciativas en ese nivel, la tarea de administracin se ha convertido


en una difcil gestin. Para enfrentar la nueva demanda, ha surgido una indus-tria de formacin en el mbito de la gestin. De hecho, en la mayora de pases,la capacitacin en gestin cuenta con gran demanda. Sin embargo, dicha capa-citacin ha sido criticada por ser de carcter excesivamente academicista y orien-tada a los directores de escuelas, descuidando por ende a los niveles centrales,los intermedios del sistema o los del aula5. Lo primero implica una orientacin detipo cognitivo, en vez del desarrollo de competencias e innovaciones. Lo segundoimplica desatender los estratos intermedios, que por lo general son docentespromovidos a esas instancias de gestin sin contar con la formacin adecuadapara ello.

7. El sptimo problema es la ausencia de investigacin adecuada. Sobre todo en loreferido a modelos de gestin educativa, su factibilidad, ventajas y desventajasde cada modelo en funcin de los contextos y los objetivos educativos. Comoseala Bush (1995), [...] como ciencia aplicada, la investigacin en gestindebera ser como la investigacin sobre los modelos en que si sirven o no a unamejor prctica de gestin y de qu manera lo hacen. La orientacin academi-cista tiende a facilitar una prctica de gestin orientada hacia las caractersticasde tipo A, que se asocian a las prcticas de ingeniera social. Sin embargo,desde los noventa, todos los pases de la regin (con excepcin de Cuba) recla-man estar practicando una perspectiva constructivista en la formacin docente yla pedagoga. Desde un punto de vista terico, existe una contradiccin entreambos enfoques.

8. Por ltimo, la octava tensin emerge entre la visin autoritaria y la visin demo-crtica de la gestin . La gestin autoritaria se asocia a la gestin por resultados,mientras que la democrtica lo hace a la gestin de los recursos humanos. Sondos formas de gestin que reflejan distintas escuelas de pensamiento y se rela-cionan de manera tambin distinta con el tiempo. Como su nombre lo indica, laprimera tiende a centrar la atencin en los resultados: lo que importa son los quese obtengan en el corto plazo (resultados de las mediciones reiterativas) y lasacciones que deban realizarse para que stos mejoren en ese plazo. Por otraparte, la gestin democrtica se relaciona con una preocupacin por los recur-sos humanos y su participacin en la gestin. Aqu se enfatizan las dimensionesdel liderazgo en su versin del coaching, el desarrollo de las capacidades delas personas miembros y los aspectos relativos al clima de la organizacin. Laescuela es de un alto componente en conocimientos. Son dimensiones que serelacionan todas con la mejora en el largo plazo. Esta tensin no es otra quela que emerge de las visiones platnicas y aristotlicas enunciadas al princi-pio. A saber, la visin que se sustenta en la creencia de que, para que losseres humanos realicen actos de virtud, es necesario que predomine un crite-rio autoritario y verticalista; o bien, la visin que se sustenta en la creencia de

Juan Casassus

5 Ver, para el caso chileno, Undurraga y Araya (2000).

que, para ello, los seres humanos por naturaleza deben participar en la gene-racin de su destino.

Conclusin

El desarrollo de la gestin educativa se encuentra en un momento dinmico y en mediode debates fundamentales. En este texto se ha delineado una concurrencia de paradig-mas llamados de tipo A o de tipo B que representan: el primero, una visin tecnoli-neal-racionalista y el segundo, una visin emotivo-no lineal-holstica. Con relacin alprimero hay ciertos modelos, enfoques y prcticas de gestin que le son particularmenteafines; y con relacin al segundo, otros modelos, enfoques y prcticas que son tambinms concordantes. Parecera que en la actualidad predomina en la regin un enfoquede tipo A en la gestin educativa. Sin embargo, las prcticas innovadoras desarrolladasen la industria con buenos resultados y aqullas con alto componente de conocimientoestaran indicando que el enfoque de tipo B es ms adecuado. Esto revestira mayorvalidez en un sector que se reclama de estar centrado en el desarrollo de las personas.Las innovaciones educativas ms interesantes, tanto desde la teora como desde la prc-tica, se encuentran no tanto en el nfasis en los recursos, sino en aquellas prcticassustentadas en la interaccin comunicacional y las visiones compartidas, en mbitostales como la educacin popular y la educacin en el contexto de riesgo. Nos hallamosen una situacin en la cual la evidencia generada en la regin indica que la predomi-nancia del paradigma de tipo A debera ser cuestionada con ms fuerza.

Nos encontramos ante caminos alternativos. Por una parte, estamos dentro de unparadigma tecnolineal y racionalista que nos conduce hacia una prctica de la gestineducativa ms orientada hacia la eficiencia. Sin embargo, la eficiencia en s est carentede sentido. Por otra parte, hay un camino ms amplio, ms poltico y valrico, donde seencuentran las preguntas relativas al sentido de la gestin educativa.

Entonces, hacia adnde debe orientarse nuestra reflexin en la disciplina?

En primer lugar, es preciso entrar en un debate terico acerca de los principios quesustentan las prcticas actuales de la gestin educativa. Se requiere mejorar el conoci-miento de las teoras, debatirlas y desarrollarlas. Una forma de expresar esto es latensin existente entre, de un lado, la concepcin funcionalista del sistema, contenida enla llamada vieja teora de sistemas, que tiene sus propias prcticas de gestin deriva-das del conductismo; y, de otro lado, la concepcin contenida en lo que se denomina lanueva teora de sistemas, cercana a las teoras de la autopoiesis6 y del caos, de la cual


6 (N. de ed.): Autopoiesis. Capacidad de un sistema para organizarse de tal manera que el nicoproducto resultante es l mismo. No hay separacin entre productor y producto. El ser y el hacer deuna unidad autopoitica son inseparables y esto constituye su modo especfico de organizacin.Nuestra experiencia est amarrada a nuestra estructura de una forma indisoluble. No vemos elespacio del mundo vivimos nuestro campo visual. (http://www.colciencias.gov.co/redcom/AUTOPOIESIS.html)

se derivan prcticas de gestin con un alto componente constructivista. Esta tensincorresponde tambin a aqulla que se aprecia entre los aportes de las escuelas depensamiento ligadas al tipo A y los de aqullas del tipo B.

En segundo lugar, transformar las hiptesis que se deriven de la discusin terica ode la observacin de la prctica en preguntas que deban ser respondidas por la inves-tigacin emprica. En esto sera conveniente distinguir entre la gestin del sistema y lagestin de las escuelas, cuidando de no olvidar que las organizaciones educativas noexisten en el vaco, sino que estn dotadas de contextos, externos e internos. Debemospreguntarnos y observar cul modelo, cul enfoque, es til; cules de ellos favorecen losaprendizajes de los alumnos; cules generan aprendizajes ms adecuados para vivir enel mundo que aparece.

En tercer lugar, es necesario desarrollar la dimensin pedaggica en la gestineducativa. Es preciso repensar la gestin educativa, para que en ella la gestin no selimite a la administracin de los recursos, sino que abarque tambin el liderazgo peda-ggico. Sera muy conveniente apoyar la reflexin en los datos pedaggicos bsicos yen las implicancias de las metodologas pedaggicas para la gestin educativa.

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Juan Casassus

Antecedentes legales

Las ideas y propuesta de descentralizacin en Colombia tienen una amplia y largahistoria: desde la Constitucin de 1886, poca en que el presidente Rafael Nez plan-teaba que las instituciones slo pueden considerarse libres cuando el pueblo las hacefuncionar bajo su inspiracin y vigilancia inmediatas y que la democracia sin descentra-lizacin no es posible.

La tendencia del pas ha sido hacia la centralizacin y ha primado una desconcen-tracin de funciones, particularmente en lo administrativo. La descentralizacin es relati-vamente reciente. En 1986 se inici la descentralizacin poltica, con la eleccin popu-lar de alcaldes para lograr un mayor control social sobre su gestin; se incrementaronlas transferencias provenientes de la participacin del impuesto a las ventas, recursosque se destinaron prioritariamente a la inversin en el sector rural. En 1987 se transfirie-ron a los municipios las responsabilidades de construccin, dotacin y mantenimientode planteles e instalaciones deportivas. En 1989 se deleg la administracin de laeducacin a los alcaldes, pero la funcin nominadora y de manejo de personal quepresta servicios en las instituciones educativas qued a cargo de los gobernadores.

No todos los municipios asumieron esta responsabilidad; consideraban que care-can de recursos financieros y administrativos suficientes para hacerlo. Esta situacinllev a creer que la descentralizacin haba sido promovida para transferir los proble-mas financieros del nivel central al local, y no para el manejo eficaz, efectivo y eficientede la educacin.

En 1991, con la nueva Constitucin aprobada por la Asamblea Nacional Consti-tuyente, se promovi la descentralizacin con toda la fuerza conceptual, terica yoperativa; tanto en lo poltico como en lo fiscal y administrativo. Se defini como un

Profesora e investigadora colombiana, Universidad Pedaggica Nacional. Consultora, UniversidadEAFIT (Medelln).

Gestin educativa y descentralizacin.La experiencia de Colombia

Piedad Caballero Prieto

instrumento de modernizacin del Estado, de racionalizacin, eficiencia y eficacia de lagestin estatal.

En desarrollo de la Constitucin surgen la Ley 60 de 1993 (donde se definen lascompetencias territoriales para la administracin y manejo de los recursos destinados ala inversin social, particularmente salud y educacin) y la Ley 115 de 1994. Esta ltimapromueve la descentralizacin pedaggica y curricular, la autonoma escolar, la evalua-cin integral, la democratizacin de la escuela, abierta a la comunidad con su participa-cin en el Gobierno Escolar, con los diferentes consejos y asociaciones, con la presen-cia del Personero Estudiantil. Se crearon, igualmente, espacios de participacin para losdiferentes actores, a travs de la construccin de la comunidad educativa y su responsa-bilidad frente a la construccin del Proyecto Educativo Institucional; y con ello, su parti-cipacin en la definicin de las polticas educativas institucionales y locales.

Casi una dcada despus de creadas estas normas y frente a mltiples dificultadesen el proceso, sobre todo en el aspecto financiero y de distribucin de los recursos, se hamodificado la organizacin de los que son asignados a salud y educacin, cambindosela Ley 60 de 1993 por la Ley 715 de 2001, sobre competencias y recursos. Adems deprecisarse las competencias entre los diferentes niveles del sistema administrativo y elmanejo de los recursos del Sistema General de Participaciones, se abordan aspectosrelacionados con las competencias de la institucin escolar, el sistema de evaluacin, deinspeccin y vigilancia y el estatuto docente. El cambio ms significativo se introdujo enel esquema de asignacin de recursos, al ser distribuidos por alumno atendido de acuerdocon unas tipologas que tienen en cuenta las diferencias regionales, los niveles de desa-rrollo y los dficit educativos.

Antecedentes conceptuales frente a la gestin

El concepto de gestin tiene hoy un significado amplio y no se restringe a lo burocrtico-administrativo. Es ms global: contempla la gestin de los recursos, de las personas, delos procesos y de los resultados; es integral: tiene que ver con las ideas, los propsitos,el diseo y la ejecucin orientados al logro de las polticas, acciones y metas trazadas.

La gestin escolar articula las mltiples instancias de la vida en las escuelas, con laclara orientacin de lograr aprendizajes significativos en los alumnos. Gestionar implicaentonces entretejer, relacionar todo aquello que acontece en la cotidianidad de la escuelaentre las personas, los recursos, los objetivos, los procesos, con miras a un fin: en nuestrocaso es el de

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