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Nuevo León. Programa de Apoyo a Personas con Discapacidad con Metodología de Marco Lógico Unidad de Planeación
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Nuevo León. Programa de Apoyo a Personas con Discapacidad con Metodología de Marco Lógico
Unidad de Planeación
Gobierno del estado de Nuevo León Secretaría de Desarrollo Social
Unidad de Planeación
Equipo encargado del estudio
Nuevo León. Programa de Apoyo a Personas con Discapacidad con Metodología de Marco Lógico
Irma Martínez Jasso
Titular de la Unidad de Planeación
Norma Aleida Gibaja González
Coordinadora de planeación e información estadística
Erick Rodolfo Rodríguez Reséndiz
Coordinador de evaluación de programas y proyectos
Genaro Javier Savage López
Jefe de planeación y estadística
Agustín Torres Zavala
Analista económico y estadístico
Juan José Cuello Garza
Jefe de evaluación y seguimiento de programas
Mario Martínez Garza
Jefe de investigación de proyectos
Elizabeth Macías Pérez
Jefa de estadística
Claudia Denisse Guajardo Guerra
Analista en estadística
Nora Elia Guerrero Martínez
Asistente
Angélica Medellín Castilleja
Asistente
Monterrey, Nuevo León, noviembre 2012
P r e s e n t a c i ó n
En Nuevo León la sensibilidad en torno al fenómeno de la discapacidad ha ido en aumento. El estado reconoce la aspiración de las personas con discapacidad a ser y sentirse útiles, participando de todas las esferas de la vida social, en la medida en la que sus limitaciones se lo permitan.
En esta forma es que cobra sentido hablar de discapacidad y derechos humanos, ya que las personas con discapacidad constituyen parte fundamental de los grupos donde la pobreza material, el insuficiente desarrollo de las capacidades individuales y los mayores niveles de exclusión social (educativa, laboral, política, etc.) alcanzan niveles más altos.
De acuerdo con los resultados de la muestra censal 2010 en Nuevo León, había 185,427 personas con discapacidad (PCD), lo cual representó 4% de la población total. El CONEVAL informó que para el 2010, en el estado, el 21.1% de la población total estaba en situación de pobreza multidimensional. Aplicando ese porcentaje a la población con discapacidad se estimó que 39,125 PCD se encontraban en situación de pobreza en el estado.
Tal situación obliga a implementar políticas públicas orientadas a garantizar los derechos humanos y sociales de esta población y contribuir a mejorar su bienestar económico. Un mecanismo eficaz para lograr este objetivo ha sido el Programa de Apoyo a las Personas con Discapacidad, implementado en el estado de Nuevo León desde 2006, el cual se ha rediseñado con la aplicación de la metodología de marco lógico.
El Programa se encuentra enmarcado en el Plan Estatal de Desarrollo 2010-2015, en el Objetivo 7.3.2. Atender y fortalecer a las familias en situación de vulnerabilidad o riesgo social, ofreciendo apoyos, herramientas y el desarrollo de competencias que propicien su desarrollo integral y en la Estrategia 3. Buscar el desarrollo integral de la población con discapacidad, brindándoles mayores oportunidades e igualdad de derechos y deberes que el resto de los habitantes. En el marco del Programa Sectorial de Desarrollo Social 2010 -2015, el Programa se inserta en el Objetivo Estratégico 6. Propiciar el desarrollo integral de la población con discapacidad; brindándoles igualdad de oportunidades, derechos y deberes que el resto de la población y en la Estrategia 1. Asegurar la universalidad de la atención de las personas con discapacidad, mediante un sistema de integración de programas y de recursos económicos orientados a la temática de discapacidad.
Monterrey, Nuevo León, octubre, 2012
Secretaría de Desarrollo Social
Gobierno del Estado de Nuevo León
Índice Página Introducción 1 I. Origen de la MML 1 II. Utilidad de la MML 1 III. Descripción de la MML 2 III.1 Contexto del estudio 3 III.2 Objetivos generales 4 III.3 Objetivos particulares de la MML 4 III.4 Metodología 5 III.5 La identificación del problema. Árbol de problemas 6 III.6 Transformación en positivo del problema. Árbol de objetivos 6 III.7 Integración del informe final 8 IV. Diseño de Marco Lógico para el Programa 8 V. Visión, Misión y Objetivos de la Secretaría de Desarrollo Social 9 VI. Marco Normativo 9 VII. Descripción del Programa 10 VII.1 Beneficios del Programa 10 VII.2 Objetivo General 10 VII.3 Objetivos Específicos 10 VII.4 Elegibilidad (Requisitos y Criterios) 11 VII.5 Contribución del PAPCD a los objetivos estratégicos
nacionales y estatales 11
VIII. Efectividad del Programa 13 IX. Una anotación acerca de la población 14 X. Población de referencia y su caracterización demográfica y
socioeconómica 15
XI. Población potencial 19 XII. Población objetivo 20 XIII. Evolución prevista de la población potencial y objetivo del Programa 21 XIV. Diagnóstico del problema que enfrenta el Programa 22 XV. Identificación del problema 23 XVI. Análisis del problema 24 XVII. ¿Cómo está afectada la vida de las PCD que residen en hogares
pobres? 29
XVIII Propuesta de rediseño del Programa 34 XVIII.1 Justificación de la intervención pública 34 XVIII.2 Análisis de involucrados 35 XVIII.3 Alternativas de intervención pública 36 XVIII.4 Características del Programa propuesto 37 XVIII.5 Monto de apoyo de 700 pesos mensuales 37 XVIII.6 Otros apoyos a las PCD 38 XIX. Árbol de objetivos 40 XX. Matriz de indicadores 42 Conclusiones 49 Referencias 51 Glosario 53 Anexo 1 Nuevo León. Leyes y normas estatales sobre discapacidad 55
Índice de cuadros Página
Cuadro 1 Población en Pobreza Multidimensional según entidad Federativa, 2010 (Datos ordenados de acuerdo a mayor población en pobreza)
19
Cuadro 2 Nuevo León. Población total por género según condición de limitación en la actividad y estimación de la población potencial para el Programa. 2010
20
Cuadro 3 Evolución de la población atendida y del presupuesto del PAPCD
21
Cuadro 4 Nuevo León. Evolución de la población potencial y objetivo del Programa de Atención a Personas con Discapacidad.
21
Cuadro 5 Nuevo León. Ingreso promedio per cápita por decil de ingreso en viviendas, según presencia de PCL, 2010
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Cuadro 6 Nuevo León. Programas y acciones a favor de las PCD por grandes temas
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Cuadro 7 Matriz de Indicadores para Resultados. Programa de Atención a las Personas con Discapacidad (PAD)
44
Índice de gráficas Página
Gráfica 1 Nuevo León. Distribución de la población con al menos una limitación en la actividad por grupos quinquenales de edad y género, 2010
15
Gráfica 2 Población objetivo del Programa de Atención a Personas con Discapacidad
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Gráfica 3 Árbol de problemas de las PCD que residen en hogares pobres
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Gráfica 4 Árbol de objetivos de las PCD que residen en hogares pobres 41 Gráfica 5 Gráfica 5. Matriz de Marco Lógico. Programa de Atención a las
Personas con Discapacidad (PAD) 43
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Introducción
Cada vez es más común que los responsables de gestionar iniciativas de programas sociales del sector público, de Organizaciones No Gubernamentales, de entidades de cooperación bilateral y multilateral apliquen la Metodología de Marco Lógico (MML) para la planeación y evaluación.
La MML ha sido impulsada por diversas instituciones tales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Asian Development Bank (ADB) y el Banco Mundial (BM); así como por agencias de cooperación internacional para el desarrollo sustentable como la Corporación Alemana de Cooperación Técnica o Deutsche Gesellschaftfür Technische Zusammenarbeit (GTZ).
La MML también es utilizada por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) que la ha establecido como formato oficial para la planeación y control de sus proyectos1 como lo ha hecho también la Agencia Australiana para el Desarrollo Internacional (Australian Agency for International Development, AusAid) y la Agencia Canadiense para el Desarrollo (Canadian International Development Agency, CIDA).
En general, la utilización de la MML se extiende cada vez más en la Unión Europea, siendo ya de uso común en Alemania, España, Reino Unido, Bélgica, Noruega, Suecia, Dinamarca, Finlandia, Suiza, Italia, Francia, Grecia, Austria (Camacho, et. al., 2003).
I. Origen de la MML
Desde la década de 1960 en el campo de los negocios empezó la corriente de la administración por objetivos, que de alguna manera representa un antecedente de la MML. Pero el uso de la MML, como tal, proviene de los primeros años de la década de los 70, cuando la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (U.S. Agency for International Development, USAID) la adoptó formalmente para la planificación de proyectos de desarrollo social, con el propósito de solventar importantes deficiencias que siempre habían presentado los programas de ese tipo.
Al paso del tiempo han ido surgiendo variantes del método de la MML, o bien, la matriz se ha complementado con otros métodos.
Así, la ONU aplica una variante de la metodología en el programa de trabajo de su sistema denominado Integrated Monitoring and Documentation Information System (IMDIS) (UN, 2003) mientras que en Colombia, la MML se integró a otras técnicas en la metodología general ajustada para la formulación y evaluación de proyectos de inversión (Grupo Asesor de Gestión de Programas, 2006). En México también existe una tendencia general a complementar la matriz con uno o más procedimientos previos, como una esquematización de los participantes, la elaboración del árbol de problemas y la elaboración del árbol de objetivos.
De suerte que hoy se habla de manera general de MML.
II. Utilidad de la MML
Precisamente porque el uso de la matriz se extiende cada vez más en el campo de la planeación y evaluación de programas sociales, se ha ido generado un lenguaje común que incorpora sus conceptos centrales que son los elementos para asegurar la lógica vertical y horizontal de la matriz. Por lo tanto, su primera ventaja es precisamente que
1 Ver estudio “Project Document Format” del “United Nations Fund for International Partnerships”,
disponible en: http://www.un.org/unfip/flash/projectdoc.html.
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sirve como un referente común, pues el lenguaje compartido evita ambigüedades dentro de la propia entidad que gestiona un proyecto y además facilita la comunicación y el intercambio con otras organizaciones del mundo.
Por otra parte, la metodología aporta ventajas para la entidad que lo aplica a lo largo de todo el ciclo de vida del proyecto: se aplica para la planeación, para su seguimiento y, una vez que ha terminado su ciclo de vida, permite evaluar su impacto.
De todas las ventajas mencionadas, tal vez la más importante sea ésta última; la existencia de la matriz del ML permite que las instituciones capaciten a las personas involucradas (la propia población beneficiaria) para que una vez terminado el proyecto, ellas mismas puedan continuar la tarea, ya sin el acompañamiento institucional, haciendo que el proyecto se vuelva sustentable. Es importante tomar en cuenta que la sustentabilidad es un factor relevante del impacto, que en términos no técnicos puede definirse como una modificación permanente, donde los resultados se han vuelto sistémicos.
III. Descripción de la MML
En la bibliografía sobre el tema se sostiene que la matriz de ML es un método aplicable a la planeación y evaluación, tanto de programas como de proyectos. Conviene aclarar que el término “programa” no se está utilizando en su acepción de conjunto de proyectos, sino que es una licencia terminológica que se toma porque con mucha frecuencia las actividades a realizar tienen las características técnicas de un proyecto.
No está de más señalar que la matriz del ML se aplica a la unidad básica de intervención en las políticas de desarrollo social que, independientemente de que a veces se denomine “Programa”, clasifica técnicamente como “proyecto”, pues presenta las características siguientes:
Su propósito es satisfacer una necesidad concreta, resolver un problema específico o bien mejorar una situación indeseable en un aspecto perfectamente definido.
Se guían por una expectativa explícita de modificación de una situación inicial indeseable a otra situación deseada.
Sistematizan la realización de actividades y la aplicación de los recursos para asegurar que se dirijan a la obtención de los beneficios previstos.
Tiene un solo objetivo y éste está perfectamente definido.
Debe llevarse a cabo en un período limitado.
Se desarrolla en una zona geográfica perfectamente delimitada.
Se dirige a un grupo concreto de beneficiarios, definido por un cierto perfil.
En esencia, la matriz esquematiza en forma muy abreviada y fácil de procesar, un cúmulo de información que se obtiene cuando los informantes expertos o los responsables de un proyecto que ya está en marcha responden una serie de preguntas:
¿Quiénes son las personas implicadas en el proyecto? (Población a la que se dirige y la entidad responsable)
¿Cuál es el problema concreto que aqueja a esa población o la situación que se desea mejorar?
¿Cuáles son sus causas?
¿Cuáles sus efectos
¿Cuál es el objetivo específico que se pretende alcanzar con la ejecución del proyecto?
¿Cuál es el objetivo general de desarrollo al que contribuye ese proyecto?
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¿Qué componentes (Entregables) deberán ser considerados en el programa? Esta pregunta permite asegurarse de que dichos componentes sean: necesarios para resolver el problema y suficientes para resolver el problema.
¿Qué actividades deben realizarse para producir dichos bienes o servicios?. Esta pregunta asegura: que no falten actividades necesarias para conseguir el objetivo y que no se incluyan actividades innecesarias para logro de los objetivos.
¿Cómo se sabrá si los objetivos se han cumplido?
¿Qué factores externos pueden comprometer el éxito del proyecto? Esta pregunta se refiere a los supuestos y permite identificar: las condiciones necesarias y los riesgos.
Por último, debe insistirse en algo que ya se comentó antes, la metodología es consistente, pues el planteamiento esencial de la lógica vertical y horizontal de la matriz, así como sus conceptos básicos, son compartidos por todas las agencias que la utilizan. Pero precisamente porque su uso se ha extendido en todo el mundo, se han ido generando variantes ligeras en el vocabulario y en los procedimientos de recopilación de la información. Esta circunstancia de ninguna manera es una limitante, pero debe ser tomada en cuenta para la comunicación interinstitucional e internacional.
En resumen, si la MML se ha extendido por todo el mundo es precisamente por su gran utilidad para la gestión de programas y proyectos durante su ciclo de vida y para su evaluación posterior, una vez que ese ciclo ha concluido. Sin embargo, la validez del proyecto desde el punto de vista social, y su éxito, dependen también de otras variables que no pueden controlarse desde la matriz, por muy bien que se realice.
En al ámbito de América Latina y el Caribe se aplica en muchos países, gracias en gran parte al apoyo de la CEPAL. En México, el uso de una Matriz de Indicadores de Resultados (MIR) en base a la metodología del ML se hizo obligatorio, desde el 30 de marzo de 2007, a partir de que se publicó en el Diario Oficial los Lineamientos Generales para la Evaluación de Programas Federales de la Administración Pública Federal.
III.1 Contexto del estudio
La Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno del estado de Nuevo León (2009-2015) (SDS) tiene la intención de elaborar, para los programas que opera, la matriz de indicadores con la MML, lo cual será el referente para la evaluación de dichos programas.
Esto representaría un claro esfuerzo por apegarse a la normatividad federal vigente en materia de evaluación de programas sociales con el objeto de diseñar políticas sociales o mejorar el desempeño de las ya existentes, así como mejorar la calidad de las respectivas inversiones (Diario Oficial de la Federación, 2007).
Además, aunque la normatividad para la evaluación de programas sociales se aplica únicamente a los programas federales, la evaluación permitiría impulsar una gestión basada en resultados y contribuir como entidad federativa a expandir y consolidar el Sistema de Evaluación del Desempeño nacional.
Para ello, pueden seguirse como eje rector los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal, publicados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), la Secretaría de la Función Pública (SFP) y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).
El escenario futuro de las principales variables de desarrollo se plasma en la estrategia de desarrollo que se impone a sí misma una comunidad, ya sea a nivel nacional, estatal o municipal. Esta estrategia debe considerar el tipo de sociedad que se desea alcanzar, la
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participación de la sociedad civil, el rol del estado y del sector privado, la inserción de grupos en riesgo social en el desarrollo socioeconómico (CEPEP, 1999).
Como primer eslabón en la cadena de implementación de la estrategia de desarrollo, en el ámbito social se deben plantear las políticas o líneas de acción con plazos y asignación de recursos fiscales o privados definidos, así como las instituciones administradoras identificadas.
Los programas sociales deben ser vistos como una herramienta de la política social que permita lograr el mejoramiento en la calidad de vida y una justa distribución de las oportunidades, permitiendo a la población participar en la construcción de su desarrollo.
De acuerdo con los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal, los programas sociales, en el marco de las políticas y de la planeación nacional del desarrollo, deben orientarse al logro de objetivos y metas y los resultados deberán medirse objetivamente a través de indicadores relacionados con la eficiencia, economía, eficacia y con el impacto social del gasto público.
Por otra parte, la evaluación tiene como fin realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos conforme a indicadores estratégicos y de gestión con base en resultados.
De esta forma, los resultados obtenidos mediante el monitoreo y la evaluación de los programas permiten orientar adecuadamente las actividades relacionadas con el proceso de planeación, programación, presupuestación, ejercicio y control del gasto público, así como determinar y aplicar las medidas que se requieran para hacer más eficientes y eficaces los programas sociales
III.2 Objetivos generales
Orientar los programas y el gasto público al logro de objetivos y metas.
Fomentar una gestión basada en resultados.
Orientar para sentar las bases para su planeación, programación, presupuestación del ejercicio y control del gasto público, así como para el seguimiento y evaluación del programa y la determinación de las actividades relacionadas con la operación y aplicación de las medidas que se requieran para hacer más eficiente y eficaz el programa.
Permitir a los evaluadores contar con una base objetiva para comparar lo planeado con lo ejecutado.
Sentar las bases para la medición de los logros, reflejar los cambios vinculados con las acciones, monitorear y evaluar los resultados del programa.
Posibilitar el trabajo participativo.
Facilitar la buena gestión del programa.
Facilitar la corrección de posibles desviaciones durante la operación del programa respecto del diseño inicial, para que en el caso de que no se estén alcanzando los resultados esperados, se pueda reformular la estrategia de entrega de los bienes o servicios diseñada en la preparación del programa.
III.3 Objetivos particulares de la MML
Construir una matriz de indicadores con base en la metodología de ML, cuidando que los objetivos estratégicos se encuentren alineados y vinculados con los fines últimos fijados en el marco de los objetivos, estrategias y prioridades del PND.
Describir algunos elementos que pueden justificar la creación del programa.
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Vincular los objetivos del programa con los objetivos, estrategias y prioridades del PND y del PED.
Identificar las necesidades y problemas a solventar, con el programa.
Construir indicadores, que permitan medir objetivamente el avance del programa respecto del nivel de cumplimiento de los objetivos.
Determinar los componentes y actividades contempladas para la realización d la matriz de indicadores.
Presentar los objetivos, indicadores, metas y riesgos en formatos que establece la metodología del ML.
Especificar los bienes y/o servicios que se generarán con el fin de responder a los objetivos del programa.(Componentes)
Describir las características de la población objetivo que se pretende atender.
Hacer sugerencias para la elaboración de sus reglas de operación.
Elaborar el ML considerando los siguientes aspectos:
El perfil de elegibilidad para la selección de beneficiarios del programa;
Las bases para la integración de su padrón de beneficiarios;
Las bases para la atención del programa.
III.4 Metodología
Se eligió la MML porque ayudará a identificar y a seleccionar los indicadores pertinentes
para el seguimiento de los resultados del programa. El proceso de selección de
indicadores pondrá a prueba la solidez de los objetivos planteados.
La MML, en su etapa de diseño, articulará la denominada Matriz del ML con los objetivos
estratégicos del PND. La matriz de ML se utilizará para presentar los objetivos del
programa, así como para evaluar su ejecución (ILPES, 2004). Con la construcción de la
matriz de ML se evitarán tres problemas frecuentes:
La existencia de varios objetivos de diferente naturaleza dentro de un mismo programa.
La inclusión de actividades no conducentes al logro de los objetivos.
Falta de un método adecuado de seguimiento y control.
La ausencia de una base objetiva para comparar lo planeado con los resultados logrados.
Con la aplicación de la metodología de ML, en el presente estudio se busca:
Definir y especificar el fin y propósito que se desean alcanzar con el programa.
Establecer indicadores y metas para el logro de los objetivos.
Identificar sus componentes (entregables).
Definir las actividades requeridas para el éxito del programa.
Definir los factores externos que pueden afectar el logro del programa.
Como primer paso y con el objeto de garantizar la congruencia del de Atención a las
Personas con Discapcidad (PAPCD) con los objetivos estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo (PND), del Plan Estatal de Desarrollo (PED) y de la propia entidad responsable del programa y con el objeto de definir el “Fin” y “Propósito del Programa, se llevará a cabo el análisis de los siguientes documentos:
Plan Nacional de Desarrollo.
Plan Estatal de Desarrollo.
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Marco Legal.
Objetivos de la Secretaría de Desarrollo Social.
Documentos normativos del programa.
Este análisis se llevará a cabo con el fin de discutirlo y acordarlo con los responsables del programa.
Como segundo paso se diseñarán los instrumentos de recolección de información para aplicarlos mediante entrevistas a:
Los responsables del programa (promotores) dentro de la institución;
Las autoridades de la SDS involucradas directamente en el programa.
En congruencia con la metodología del CONEVAL, la elaboración del presente estudio considerará los siguientes temas:
Las características del Programa de Atención a las Personas con Discapacidad en situación de pobreza (PAPCD, o el Programa, en adelante).
La contribución del Programa a los objetivos estratégicos de la dependencia o entidad, así como a los objetivos nacionales. El gran objetivo del programa, deberá corresponder a uno o más de los objetivos y estrategias que se establecen en el Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales, regionales y especiales que aplican a la Secretaría de Desarrollo Social como la entidad ejecutora del programa.
Las características de la población de referencia, potencial y objetivo que presenta la carencia o el problema que justifica el Programa.
La vinculación de los objetivos del Programa con la normatividad aplicable.
III.5 La identificación del problema. Árbol de problemas
Una de las tareas a cumplir en la preparación de un proyecto es identificar correctamente el problema que pretende resolverse, las causas que lo originaron y los efectos que éste, a su vez, produce en la población. En este apartado se tratará de identificar qué problemas existen y elegir el más importante, quién es la población objetivo, y si existen otras instancias que estén intentando resolver el problema. Con este fin se elaborará el árbol de causas y el árbol de efectos para posteriormente integrarlos en el árbol de problemas.
III.6 Transformación en positivo del problema. Árbol de objetivos
Posteriormente la metodología consiste en transformar el árbol de problemas en un árbol de objetivos, mediante una inversión del planteamiento, de una situación negativa-que es la que prevalece en el momento de la identificación- a una situación positiva -la que se espera tener cuando los resultados del programa hayan transformado la situación original. La conversión de los efectos identificados consistirá en que éstos pasarán a ser los fines que se buscan. Por otra parte, las causas se transformarán en los medios para resolver el problema central identificado.
Cabe señalar que, de acuerdo con los especialistas, este método puede ser aplicado por una sola persona mediante un estudio de gabinete; sin embargo, en este estudio se prevé la participación del equipo de responsables, así como de algunas autoridades de la Secretaría.
Posteriormente, se elaborará la matriz de indicadores que contendrá la siguiente información:
Resumen narrativo: será una descripción de los principales ámbitos de acción del programa.
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Fin: corresponde al objetivo de desarrollo de nivel superior e importancia nacional, sectorial o regional, a cuyo logro contribuirá el programa.
Propósito: será una descripción de la consecuencia directa del programa sobre una situación, necesidad o problema específico de la población objetivo, así como de la contribución que el programa espera tener sobre un aspecto concreto del objetivo estratégico de la dependencia o entidad, denominado. “Fin” del programa. El propósito deberá estar ligado estrechamente con algún objetivo estratégico de la dependencia o entidad.
Componentes/Entregables: será una descripción de los bienes y/o servicios que deberán ser producidos y/o entregados, a través del programa.
Actividades: corresponde a las acciones o grupos de acciones destinadas a producir cada uno de los componentes del programa.
Indicadores: serán expresiones cuantitativas o, en su caso, cualitativas que proporcionen un medio sencillo y fiable para medir los logros, reflejar los cambios vinculados con las acciones del programa y que además permitan monitorear y evaluar sus resultados.
Medios de recolección o verificación de información: se definirán las fuentes de información utilizadas para obtener los datos que permitan realizar el cálculo y medición de los indicadores. Los medios de verificación pueden estar construidos por estadísticas, encuestas, revisiones, auditorias, registros o material publicado, entre otros.
Supuestos: se describirán los factores externos que están fuera del control de las instancias competentes responsables del programa, pero que inciden en el cumplimiento de los objetivos del mismo.
La MML sintetiza una tabla de cuatro filas con cinco columnas. En las filas se definen los diferentes niveles de objetivos, que se denominan Fin, Propósito, Componentes y Actividades, en ese orden.
En las columnas de la MML se busca identificar los efectos del programa, los indicadores, las metas que se esperan, las fuentes de información y los factores que pueden influir en la realización del programa. Cada columna de la matriz tiene su nombre. Así, a la primera columna se le nombra Resumen narrativo, a la segunda Indicadores, a la tercera Metas, a la cuarta Medios de verificación y a la quinta Supuestos.
En la columna Resumen narrativo, el Fin se define como el objetivo superior que pretende alcanzarse en el mediano o largo plazo con la implementación del programa.
En la columna Resumen narrativo, el Propósito se define como el objetivo que se desea alcanzar a través de la ejecución del programa, es decir, lo que se espera lograr una vez que el programa entre en operación.
En la misma columna, en la fila Componentes, se determinan los bienes o servicios que son entregados por el programa a la población beneficiada. En la fila Actividades se definen los medios o acciones que se llevan a cabo para crear cada uno de los servicios o bienes entregados.
En la columna Indicadores, se especifica la forma en que se va a medir el logro de los objetivos propuestos en el Resumen narrativo. En la columna Metas, se incluyen las metas específicas que permitirán medir si el objetivo ha sido alcanzado.
En la columna Medios de verificación, se indican las fuentes de información que pueden ser consultadas para verificar si se han alcanzado los objetivos identificados. En la columna Supuestos, se expresan las situaciones que están fuera del control de las instituciones que participan en el desarrollo del programa.
La lógica vertical y horizontal de la MML es fundamental en la etapa de su diseño. Por una parte, la lógica vertical muestra la relación de causalidad entre los diferentes niveles de
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objetivos de la matriz, es decir, las actividades necesarias y suficientes para producir cada componente y con ello alcanzar el propósito y fin del programa. Por otra parte, la lógica horizontal de la MML detalla cómo se controlará y medirá el logro de cada objetivo identificado, así como de dónde se obtendrá información para ello.
Para identificar los indicadores dentro de la matriz se intentará dar respuesta a las siguientes preguntas:
¿Qué Objetivo se quiere medir?
¿Cuál es el resultado que se busca?
¿En qué población se va a dar ese resultado y en dónde?
¿Qué tipo de medida es la más adecuada para verificar el resultado? (número, porcentaje, grados, nivel etc.)
¿Cuándo se espera que se dé ese resultado?
¿Con qué periodicidad se evaluarán los avances en los resultados?
Como parte de la metodología se prevé que una vez elaborada la matriz de indicadores se llevarán a cabo lo siguiente:
Discusión de la propuesta preliminar con los funcionarios de la Secretaría de Desarrollo Social.
Presentación Final de la propuesta del ML para el programa.
Los programas sociales son diseñados para alcanzar los objetivos sectoriales o regionales planteados en el largo plazo. Así, mediante el procedimiento descrito anteriormente, la MML ayuda a identificar y a seleccionar los indicadores pertinentes para el seguimiento de los resultados del programa y el proceso de selección de indicadores pondrá a prueba la solidez de los objetivos planteados.
III.7 Integración del informe final
El informe final presentará en forma sistemática, ordenada e integral, los resultados del estudio realizado. El documento estará dirigido a las instancias centrales de decisión y a los responsables de la puesta en marcha del programa.
De manera sucinta, el informe final incluirá: una introducción que permita tener un contexto institucional del programa; la metodología de análisis; los datos obtenidos del trabajo y demás fuentes de información; el análisis de la información.
IV. Diseño de Marco Lógico para el Programa
La Secretaría de Desarrollo Social (SDS) del Gobierno de Nuevo León ejecuta desde el 2006 el PAPCD. Antes de que entrara en operación se realizó un diseño integral del Programa que determinó las características conceptuales, metodológicas, normativas, operativas y presupuestales más adecuadas para su ejecución, monitoreo y evaluación.
El PAPCD fue uno de los programas implementados como parte de una estrategia de desarrollo social focalizada en los grupos de población en condición de pobreza, otros programas de transferencia de ingresos se focalizan en adultos mayores o en asignaciones para jefas de familia.
Sin embargo, su diseño no se basó en la Metodología de Marco Lógico (MML), que en los últimos cinco años se ha convertido en la herramienta estándar para diseñar programas sociales en el México.
Con el fin de adecuar su diseño a esta metodología estándar, el propósito de este estudio es rediseñar el programa con base en la MML. Ello permitirá clarificar el problema que se
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enfrenta, precisar las poblaciones potencial y objetivo, esclarecer el propósito fundamental del Programa, asegurar la congruencia entre los diferentes niveles de objetivos, evitar actividades innecesarias, explicitar los factores de riesgo y establecer indicadores que faciliten el monitoreo de la operación y la evaluación de sus resultados (Bonnefoy y Armijo, 2005).
Respecto al PAPCD, el estudio realizado por el Instituto Mexicano de Derechos Humanos y Democracia A.C. denominado Discapacidad con Derechos Humanos en los Programas de Apoyo a Personas con Discapacidad (Culebra Bahena, et. al., 2009) subraya que si bien el Distrito Federal y Nuevo León representan los antecedentes de apoyos económicos directos a PCD, en los últimos años dichos estados han contagiado a otros, replicándose este tipo de ayuda en Coahuila, Durango, Jalisco, Michoacán y Tamaulipas.
Además el mismo documento añade que Nuevo León es un de los estados que traducen la mayoría de las acciones que realizan en beneficio de personas con discapacidad en programas institucionales. En esa condición se encuentra el PAPAD señalado por el estudio como uno de los más novedosos a nivel nacional, y que un elemento destacable de dicho programa es que desde su instauración (2006) el número de beneficiarios ha ido en aumento, al igual que el presupuesto anual destinado para su ejecución, lo cual refleja que existen índices de éxito que lo han mantenido vigente.
V. Visión, Misión y Objetivos de la Secretaría de Desarrollo Social
Con objeto de lograr la alineación entre el programa y la función de la entidad operadora; es importante señalar la Misión, Visión y Objetivos de la Secretaría de Desarrollo Social de Nuevo León.
Visión
Arribar a una sociedad con inclusión plena capaz de brindar una vida digna en donde se garanticen y fomenten las capacidades personales y los derechos sociales de todas las personas sin distinciones físicas, étnicas, culturales, económicas y territoriales.
Misión
Establecer un modelo de desarrollo social integrado orientado a la generación de capacidades humanas que en forma simultánea promueva y atienda a las personas en condiciones de vulnerabilidad social y en situación de pobreza, superando las prácticas tradicionales de asistencialismo.
Objetivo
Contribuir a la reducción de la pobreza, abatir el rezago que enfrentan los grupos sociales vulnerables, disminuir las desigualdades y mejorar la calidad de vida de todos los nuevoleoneses.
VI. Marco Normativo
De acuerdo a la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado de Nuevo León (Art. 30, I y II, Decreto Núm. 5. Publicado en Periódico Oficial de 2 de octubre de 2009). Las atribuciones de la SDS son:
Realizar las acciones que le corresponden al Estado en materia de desarrollo social y ejecutar las acciones correspondientes a los proyectos y programas que se implementen en forma coordinada con la federación, estados, municipios y particulares;
Coordinar, ejecutar y evaluar las políticas de desarrollo social para el combate a la pobreza en beneficio de grupos o familias en situación vulnerable o de marginación rural o urbana.
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Por otro lado, el Gobierno del Estado de Nuevo León (2009-2015) ha impulsado desde el inicio de su administración una política de atención a grupos vulnerables enmarcada en los principios que de acuerdo a la Ley de Personas con Discapacidad del Estado de Nuevo León, Artículo 5, deberán observar las políticas públicas en la materia de equidad, justicia social, equiparación de oportunidades, reconocimiento de las diferencias, dignidad, integración respeto, accesibilidad universal y fomento a la vida independiente.
La Ley citada es de observancia general en el Estado de Nuevo León; sus disposiciones
son de orden público e interés social y tienen por objeto: establecer las bases que
permitan la plena inclusión de las personas con discapacidad, en un marco de igualdad y
de equiparación de oportunidades, en todos los ámbitos de la vida.
Además de que se reconoce a las personas con discapacidad sus derechos humanos y
mandata el establecimiento de las políticas públicas estatales necesarias para su
ejercicio. (Ley de Personas con Discapacidad del Estado de Nuevo León. Decreto 331.
Publicada en el Periódico Oficial del Estado N° 30 de fecha 13 enero. Última reforma
integrada publicada en Periódico Oficial.
VII. Descripción del Programa
La falta de recursos de un segmento importante de la población en situación de pobreza eleva el riesgo de agravar su circunstancia, sobre todo cuando alguna persona padece algún tipo de discapacidad, viven solos o cuando cohabitan en un hogar extendido de bajos ingresos. En busca de aportar soluciones en esta problemática se creo el Programa de Apoyo a Personas con Discapacidad.
En general, pueden ser beneficiarios del PAPCD aquellos niños, jóvenes y adultos con discapacidad, particularmente quienes están en situación de pobreza y que requieran de atención a su salud, educación, vivienda y alimentación. El PAPCD cuenta con Reglas de Operación (ROP) que son sus lineamientos normativos, de acuerdo a estas se describen a continuación sus características.
VII.1 Beneficios del Programa
El programa otorga un apoyo de 700 pesos mensuales a las personas con discapacidad mediante depósito bancario a las familias que se encuentren en situación de vulnerabilidad y pobreza, ubicadas en los municipios del área rural o en los polígonos de pobreza del área urbana que cuenten entre sus miembros con una o varias personas con discapacidad.
VII.2 Objetivo General
El objetivo general del programa consiste en brindar una vida digna a todas las personas con discapacidad en condición de vulnerabilidad y en situación de pobreza con el fin de que accedan al ejercicio de sus derechos económicos, sociales, educativos y culturales (ROP, 2).
VII.3 Objetivos Específicos
El programa también establece los siguientes criterios específicos (ROP, 3).
Otorgar apoyos económicos por un monto equivalente a $700.00 (setecientos pesos 00/100 M.N.) mensuales a las personas con discapacidad identificadas en situación de pobreza y de acuerdo a los estudios socioeconómicos que se realicen.
11
Mejorar la calidad de vida de las personas con discapacidad, sobre todo en aspectos relacionados con salud, educación y vivienda
Fomentar la participación e integración social de las personas con discapacidad
Fortalecer la responsabilidad de la comunidad respecto a la atención y respeto hacia las personas con discapacidad
Es importante tener presente que se establecen cuatro objetivos específicos para un sólo programa y que en las ROP estos objetivos específicos se enlistan sin plantear explícitamente su interrelación, aunque se puede argumentar que existe una clara secuencia entre ellos; por ejemplo, el primer objetivo (otorgamiento del apoyo económico) contribuye al segundo objetivo (mejorar la calidad de vida de las PCD).
VII.4 Elegibilidad (Requisitos y Criterios)
Dentro de los criterios de elegibilidad (requisitos y criterios), los casos relativos a las personas susceptibles de recibir los apoyos deberán haber sido dictaminados y, en su caso, validados como población objetivo por la Secretaría, tomando en consideración sus condiciones de pobreza y vulnerabilidad debiendo además demostrarse que se reunen los siguientes requisitos (ROP, 5).
Haber nacido en el Estado de Nuevo León o tener una residencia en el Estado de al menos 5 años.
Vivir en los polígonos de alta marginación en la zona metropolitana o bien fuera de los polígonos, previo estudio socio-económico que demuestre la marginación y pobreza en la zona metropolitana o bien en localidades de alta marginación en el resto del estado.
Aceptar participar en las acciones que realice la Secretaría de Desarrollo Social para efectos de transparencia, verificación y evaluación del programa.
No ser beneficiario del programa del Adulto Mayor ni recibir algún tipo de pensión.
Podrán atenderse casos de excepción en los que no se acredite haber reunido los requisitos antes mencionados, previa justificación que será sometida a un dictamen técnico que emita la Secretaría
Los requisitos que se solicitan para ingresar al programa son:
Presentar copia de acta de nacimiento
Presentar dictamen médico original actualizado (mínimo 6 meses)
En sus caso copia de la credencial de elector del cuidador, por ambos lados
Carta de acreditación de residencia expedida por una autoridad competente o juez auxiliar, validada por la autoridad municipal, en el caso de personas no originarias del estado.
Las ROP también establecen un orden de prelación que consiste en lo siguiente:
La Secretaría podrá autorizar los esquemas de asignación por polígonos de pobreza y en su caso mediante estudio socioeconómico fuera de los polígonos. Bajo este esquema, la Secretaría detectará áreas geográficas en las que su población se encuentre en condiciones similares de pobreza y marginación. Se tomarán en cuenta los dictámenes médicos que avalen el padecimiento que corresponda dentro de las diferentes formas de discapacidad (ROP, 5.2).
VII.5 Contribución del PAPCD a los objetivos estratégicos nacionales y estatales
El programa de PAPCD promueve un conjunto de acciones que se inscriben con los establecidos en los Planes y Programas que se señalan a continuación.
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El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 tiene como principio rector el Desarrollo Humano Sustentable, asumiendo que “el propósito del desarrollo consiste en crear una atmósfera en que todos puedan aumentar su capacidad y las oportunidades puedan ampliarse para las generaciones presentes y futuras”.
Su columna vertebral es la persona, sus derechos y la ampliación de sus capacidades, de modo que ese es el referente que marca para la toma de decisiones y la definición de las políticas públicas.
Los objetivos nacionales que se relacionan más directamente con el programa son:
5. Reducir la pobreza extrema y asegurar la igualdad de oportunidades y la ampliación de capacidades para que todos los mexicanos mejoren significativamente su calidad de vida y tengan garantizada su alimentación, salud, educación, vivienda digna y un medio ambiente adecuado para su desarrollo tal y como lo establece la Constitución.
6. Reducir significativamente las brechas sociales, económicas y culturales persistentes en la sociedad, y que esto se traduzca en que los mexicanos sean tratados con equidad y justicia en todas las esferas de su vida, de tal manera que no exista forma alguna de discriminación.
7. Garantizar que los mexicanos cuenten con oportunidades efectivas para ejercer a plenitud sus derechos ciudadanos y para participar activamente en la vida política, cultural, económica y social de sus comunidades y del país.
Para alcanzar los objetivos nacionales, el Plan Nacional de Desarrollo plantea varios ejes. El eje, objetivos y estrategias que se relacionan con el programa son los siguientes:
Eje 3. Igualdad de Oportunidades
3.1 Superación de la Pobreza
Objetivo 1. Reducir significativamente el número de mexicanos en condiciones de pobreza con políticas públicas que superen un enfoque asistencialista, de modo que las personas puedan adquirir capacidades y generar oportunidades de trabajo.
Estrategia 1.1 Fortalecer los programas existentes de superación de la pobreza, ampliándolos para incluir otras vertientes de apoyo social y asegurar que lleguen a la población que realmente los necesita.
3.6 Grupos Vulnerables
Objetivo 17- Abatir la marginación y el rezago que enfrentan los grupos sociales vulnerables para proveer igualdad en las oportunidades que les permitan desarrollarse con independencia y plenitud.
Estrategia 17.2 Avanzar en el concepto de seguridad social para ampliar el alcance y cobertura de los programas de gobierno enfocados a la protección de grupos vulnerables.
Estrategia 17.6 Otorgar apoyo integral a las personas con discapacidad para su integración a las actividades productivas y culturales, con plenos derechos y con independencia.
Programa Nacional para el Desarrollo de las Personas con Discapacidad (PRONADDIS) 2009 – 2012
El PRONADDIS es el documento rector de las políticas de Estado para conducir la operación del sector público en los tres órdenes de gobierno a fin de favorecer el desarrollo integral y la inclusión plena de las personas con discapacidad y a sus familias a la vida social y productiva del país con absoluto respeto a sus derechos humanos y libertades fundamentales. Es un documento de planeación estratégica de corto y mediano
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plazo. Fue elaborado por el Consejo Nacional para las Personas con Discapacidad (CONADIS), en coordinación con el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED), la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), y las organizaciones de la sociedad civil que integran el Consejo Consultivo para las Personas con Discapacidad y de otras asociaciones no gubernamentales.
Plan Estatal de Desarrollo (PED) 2010-2015
El Plan Estatal de Desarrollo tiene como objetivo general el “Lograr y mantener la permanencia en competitividad y el establecimiento de condiciones económicas, sociales y políticas que permitan mejorar la calidad de vida de los nuevoleoneses y avanzar hacia una sociedad más justa y democráticas en un entorno de sustentabilidad, legalidad, y seguridad física, patrimonial y jurídica.
El PED integra cuatro ejes rectores: Generación de riqueza; Desarrollo social y Calidad de vida; Seguridad integral y Gobierno productivo y de calidad. De ellos, el programa corresponde al segundo, Desarrollo social y calidad de vida
Eje: Desarrollo Social y Calidad de Vida
Objetivo 2. Atención a grupos vulnerables y en situación de riesgo
Estrategia 3. Buscar el desarrollo integral de la población con discapacidad, brindándoles mayores oportunidades e igualdad de derechos y deberes que el resto de los habitantes.
Programa Sectorial de Desarrollo Social (PSDS) 2010-2015
El PSDS tiene como objetivo general “Mejorar la calidad vida de la población, especialmente de los más pobres y vulnerables por medio de una política social integral, eficiente y transparente”.
A continuación se señalan el objetivo y estrategia del PSDS en los que se inserta el programa de Apoyo a las Personas con Discapacidad.
Objetivo Estratégico 6
Propiciar el desarrollo integral de la población con discapacidad; brindándoles igualdad de oportunidades, derechos y deberes que el resto de la población.
Estrategia 1
Asegurar la universalidad de la atención de las personas con discapacidad, mediante un sistema de integración de programas y de recursos económicos orientados a la temática de discapacidad.
VIII. Efectividad del Programa
De la evaluación del Programa realizada en 2008 por una consultoría externa calificada y
publicada por medios escritos y electrónicos (Cortés, et. al., 2007), se destacan los
siguientes resultados:
El diseño del PAD tiene consistencia interna y es congruente con las estrategias y líneas de acción contenidas en el Plan Estatal de Desarrollo (vigente de 2004-2009).
El programa cuenta con la estructura operativa pertinente y procedimientos y manuales que permiten cumplir con la normatividad de control financiero, transparencia y rendición de cuentas.
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La focalización incorpora a la población prevista según el propósito de creación del programa.
Para medir el impacto del PAD se comparó a grupos de beneficiarios y no beneficiarios en características de edad, género, tipo de discapacidad y residencia en área metropolitana y no metropolitana. Se encontró que el PAD influye en la mejoría de todos los indicadores analizados, especialmente en el ingreso, vivienda, autoestima, atención a la salud, responsabilidad de la comunidad y participación en actividades positivas de los beneficiarios.
Se estimaron también los efectos del programa por municipio, encontrándose que en el 87.5% de los municipios del AMM el grupo de beneficiarios obtuvo índices de vida digna más altos que el grupo de no beneficiarios; este mismo efecto se encontró en el 62% de los municipios del área no metropolitana.
En cuanto a la aceptación del Programa, prácticamente el 100 por ciento de los beneficiarios le otorgaron calificaciones entre “Bueno” y “Muy bueno”.
Con base en un análisis de trayectorias del flujo circular de la renta, utilizando la Matriz de Contabilidad Social del Estado, se determinó que el PAD tiene un efecto expansivo en el ingreso de los hogares más pobres, producto de su eficiente grado de focalización. Lo anterior significa que ha medida que el presupuesto asignado a este programa crezca, se creara una mayor cantidad de ingreso extra en las familias en condiciones de pobreza (Domínguez, 2008).
IX. Una anotación acerca de la población
Dada las necesidades ilimitadas y los recursos escasos, corresponde delimitar adecuadamente el conjunto de personas o afectados que se constituirán en los beneficiarios potenciales del programa. Para ello, se establecen las siguientes definiciones de acuerdo a (Aldunate, E. y Córdoba, J. 2011):
Población de Referencia: Corresponde a la población global (con y sin problema), que se toma como referencia para el cálculo, comparación y análisis de la población objetivo. La importancia de definir la población de referencia, está en que para ésta suele conocerse con mayor precisión sus atributos y características, mediante estadísticas, tasa de crecimiento, y otros datos asociados a áreas geográficas y grupos etáreos, étnicos, laborales
Población Potencial: Es aquella parte de la población de referencia, que es afectada por el problema (o será afectada por el), y que por lo tanto requiere de los servicios o bienes que proveerá el programa. Indica la magnitud total de la población en riesgo. Dicha estimación permitirá proyectar a largo plazo el aumento de dicha población, si no se interviene adecuadamente.
Población Objetivo: Es el número de beneficiarios potenciales del programa (personas, familias, empresas, instituciones). Es aquella parte de la población potencial a la que el programa (una vez analizados algunos criterios y restricciones), estará en condiciones reales de atender.
La población objetivo será la “meta” del programa, y constituirá la base de su dimensionamiento.
En la medida que se conozcan mejor las particularidades de la población afectada por el problema mayor serán las posibilidades de logro de los objetivos de la intervención, dado que tendrán absoluta correspondencia con los protagonistas de la misma. Por ello, la presentación de la población objetivo debe incluir una acabada caracterización, que
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describa el grupo afectado y sus particularidades, de acuerdo al tipo de problema a resolver.
En particular, señalan los expertos, es muy importante establecer con la mayor claridad, los criterios para la focalización en la selección de la población a atender con el programa (población objetivo) destaca el referente a la focalización que se puede realizar mediante distintos criterios como los lineamientos de política, ubicación espacial, grupos etáreos, género, nivel de ingreso, grupos vulnerables, límites administrativos y limitaciones técnicas, entre otros.
X. Población de referencia y su caracterización demográfica y socioeconómica
A lo largo del documento, se hace referencia a la población que tiene un problema, y a quiénes el programa trata de proporcionarle medios para que lo resuelvan. Siendo un protagonista tan importante en un programa, es necesario precisar las características de la población afectada por el problema que abordará el programa2.
De acuerdo a los resultados del Censo de Población y Vivienda de 2010 a nivel estatal había 185,427 personas con limitación en la actividad, lo cual representó 4.0% de la población total (4, 641,903 de personas). En términos generales esta sería la población de referencia.
De las 185,427 personas con limitación en la actividad se encontró que la limitación se presenta más en los hombres (93,599) que en las mujeres (91,828).
Gráfica 1. Nuevo León. Distribución de la población con al menos una limitación en la actividad por grupos quinquenales de edad y género, 2010
Fuente: Elaborado con datos de la muestra censal del Censo de Población y Vivienda, 2010. INEGI.
2 Martínez, I. (s.f.). Nuevo León. Diagnóstico demográfico, social y económico de la población con limitación en la actividad, 2010. Documento inédito. Monterrey, México: Gobierno del Estado de Nuevo León.
2,017
3,955
3,996
3,638
2,951
3,870
4,447
4,183
5,045
5,372
6,553
5,944
6,569
7,306
7,683
9,211
5,008
3,749
1,262
724
51
1,295
2,423
2,661
2,447
2,168
2,155
2,786
3,052
4,396
5,413
6,995
7,177
7,431
8,459
8,855
9,247
7,145
4,814
1,775
827
161
0-4
5-9
10-14
15-19
20-24
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
60-64
65-69
70-74
75-79
80-84
85-89
90-94
95-99
100 y más
Hombre Mujer
16
Estructura demográfica. El conjunto de los afectados por deficiencias que se traducen en limitaciones de alguna función puede estructurarse en bloques diferenciados: por un lado la población menor de 10 años, afectada por limitaciones (9,690 niños y niñas), por otro los que tienen 10 o más años y sufren una o varias limitaciones (175,137 personas) que, a su vez, se dividen entre la población menor de edad (6,657), en edad laboral (92,592) y mayor de 64 años (76,277).
La limitación aumenta con la edad, excepto en el grupo de hombres que disminuye entre los 75 a 79 años y 80 a 84 años. Este patrón semeja una curva exponencial, que mantiene una tasa casi estable hasta la edad de 39 años, hay alrededor de entre 3.4 y 3.9 afectados por cada cien personas entre los entre los 40 y 54 años se pasa a 7.3%, entre 55 y 64 a 7.6% y a partir de los 65 asciende hasta un 10.0%.
Hasta los 54 años la mayoría de los afectados son hombres (en parte porque sufren más accidentes laborales y de tráfico), a partir de los 55 predominan las mujeres (debido a su mayor morbilidad y menor mortalidad).
Ámbito rural-urbano. La tasa de prevalencia de la limitación fue mayor en el medio rural (5.7%) que en el urbano (3.7%). El peso demográfico de la población en cada ámbito influyó en la distribución de las PCL. En Los Herreras se encontró el mayor índice de prevalencia (14.5%) y en Salinas Victoria el menor (2.2%). En ambos casos existe una afectación muy similar entre hombres y mujeres.
Tipo de limitación. Bajo el concepto de limitación se incluyen 7 limitaciones diversas, que afectan en mayor o menor grado a las facultades habituales para desenvolverse en la vida diaria.
Las limitaciones más frecuentes (59.7%) hacen referencia a la dificultad de una persona para moverse, caminar, desplazarse o subir escaleras debido a la falta de toda o una parte de sus piernas; incluye también a quienes teniendo sus piernas no tienen movimiento o presentan restricciones para moverse, de tal forma que necesitan ayuda de otra persona, silla de ruedas u otro aparato, como andadera o pierna artificial.
En segundo lugar se encuentra la limitación de tipo visual (24.1%) que abarca la pérdida total de la vista en uno o ambos ojos, así como a los débiles visuales y a los que aún usando lentes no pueden ver bien por lo avanzado de sus problemas visuales.
En tercer lugar (11.1%) la limitación de tipo auditivo, que incluye a las personas que no pueden oír, así como aquellas que presentan dificultad para escuchar (debilidad auditiva), en uno o ambos oídos, a las que aún usando aparato auditivo tiene dificultad para escuchar debido a lo avanzado de su problema.
Causa de la limitación. Se refiere a los motivos biológicos o de otra índole por los cuales las personas adquieren alguna limitación en la actividad. La mayoría de las limitaciones (40%) se origina en las “enfermedades” que se contraen a lo largo de la vida; el segundo tipo (21%) por la “edad avanzada”, el tercer tipo por causas (18%) desde el “nacimiento” trastornos congénitos o durante el embarazo o el parto el cuarto los accidentes (13%) (laborales, de tráfico, domésticos, de ocio, etc.).
Clase de hogar. El tipo de hogar en donde viven las PCL, permite advertir sobre la estructura y factores que sirven de apoyo para su atención, desarrollo e integración comunitaria. De las 185 mil PCL el 88.8% residían en “hogares familiares” (50.6% “familiar nuclear” y 38.2% “familiar ampliado”) y el 7.8% en “hogares no familiares” (7.5%, “unipersonales” y 0.3%, “corresidentes”).
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Estado civil. Cuanto más evidente es la limitación en una persona mayor probabilidad tiene una para ser considerada asexuada e inhabilitada para ejercer el derecho de crear una familia, tener hijos (adoptarlos) y atender una casa. En el caso especial de las mujeres estas son animadas a no casarse y no tener hijos.
De las PCL el 44.5% estuvo “casada”, el 23.8% “soltera”; el 19.8% “viuda”, el 5.7% vivía en “unión libre” y el 5.5% estaba “separada o divorciada”. La situación de no tener un compañero es especialmente marcado para las mujeres con alguna limitación.
Fecundidad. Del total de las mujeres con limitación, el 75.8% tiene hijos y el 24.2% no tiene. Las mujeres con limitación procrean en promedio 5.5 hijos. Este resultado puede relacionarse con el peso demográfico de la población femenina mayor de 50 años, donde se concentran los promedios más altos de hijos por mujer.
Derechohabiencia a servicios de salud. El 80.4% de la PCL contaba con derechohabiencia a las instituciones de seguridad social y, por tanto, tenía garantizado el acceso a los servicios de salud. Esta proporción fue mayor a la obtenida para la población total, donde el 79.7% fue derechohabientes a servicios de salud.
Usuaria de servicios de salud. El mayor porcentaje de usuarios con limitación se concentra en las instituciones de seguridad social; le siguen las que otorgan servicios a la población abierta y finalmente las privadas. De acuerdo a lo anterior, el 53.9% de las PCL cuando se enferman, se atienden en el IMSS, el 23.2% en Centros de Salud o mediante los servicios que otorga el Seguro Popular y el 12.9% en hospitales o consultorios privados.
Educación. El nivel de educación de las PCL es claramente inferior al del conjunto de la población. El analfabetismo de la población total asciende a 9.4%, mientras que en las PCL es de 15.2%. Del total de la población analfabeta el 60% corresponde a las mujeres.
El 63.8% de PCL carece de estudios, o sólo tiene estudios básicos, un 4% ha superado el nivel equivalente a la secundaria.
El promedio de escolaridad en la población total en Nuevo León de 15 años y más fue de 9.8 grados, mientras que en las PCL el dato fue de 5.6 grados, lo que equivale a casi el ciclo de primaria completo.
Actividad económica. De las 173 mil PCL en edad laboral (12 a 64 años), Sólo unas 40 mil (23.5% del total de PCL) desarrollaron algún tipo de trabajo, cifra muy inferior al 54% correspondiente al conjunto de la población nuevoleonesa en edad laboral.
Entre las PCL que tienen edad laboral se registran importantes diferencias en la tasa de actividad entre hombres y mujeres, 33.6% y 13.6%, respectivamente.
Del total de las PCL no económicamente activas el 37.4% se dedicó a los quehaceres del hogar (48,724 PCL). Las mujeres con limitación forman el grupo más numeroso en esta situación (97.4%).
Aún cuando no existe información para detectar si se trata de una incapacidad absoluta para trabajar, unas 30,500 PCL se declararon “limitadas para el trabajo”.
Hay unos 28,500 PCL en la categoría de “jubilados y perceptores de pensiones” la mayoría son hombres (21,714).
Casi 6 mil personas (3.4%) señalan que “no pueden trabajar” porque son estudiantes, situación que consideran incompatible con tener un empleo. Del total de la PCL en esta situación 55.9% fue hombre y 44.1% mujer.
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La media de limitaciones de este grupo de población fue de 1.25, esto significa que en muchos de los casos, cuando la limitación no es severa e incapacitante, las PCL pueden desarrollar alguna actividad que les genere independencia económica. Puede ser que incluso cuando se trata de una limitación o discapacidad total (por ejemplo, ceguera) cabe la posibilidad de suplir o compensar la limitación mediante el uso de otras facultades y con las ayudas externas adecuadas.
Características de la ocupación. Las personas en el mercado de trabajo como consecuencia de su limitación, han tenido que desempeñar ocupaciones “apropiadas” a sus capacidades.
La tendencia principal es tener empleos de menor cualificación como “comerciantes” (16.4%), “obreros” (14.8%) y “servicio doméstico” (8.9%); mientras que se reduce el porcentaje en ocupaciones como “profesionistas” (2.1%), “jefes administrativos” (1.9%), “trabajadores en la educación” (1.6%) y “directivos” (1.4%).
Según el tipo de ocupación desempeñado, la población con discapacidades está menos presente en empleos que requieren mayor cualificación (directivos y profesionales) o tienen más prestigio social (administrativos y obreros cualificados) y más en los que requieren niveles de preparación más bajos (hostelería, comercio y servicios personales, obreros no cualificados), aunque también destacan en los empleos manuales cualificados
Sector de actividad económica. La distribución por sectores de actividad de las personas ocupadas con limitación resulta prácticamente idéntica a la del conjunto de los ocupados en el estado: destacan los empleos en el sector “servicios” (39.2%) y en la “industria” (12.3%), seguidos a mucha distancia por la “construcción” (1.7%) y el sector “transporte” (6.0%).
Ingreso por trabajo. Casi el 10% de la PCL ocupada no percibe ningún ingreso. El ingreso promedio per cápita del hogar es de $3,611 por mes y en los hogares con presencia de por lo menos una PCL fue de $2,320 pesos, es decir, 36% inferior.
Para tener una noción más clara de cómo se acumula el ingreso, basta señalar que el 10% más favorecido de los hogares con al menos una PCL, acumuló el 43.5% del ingreso disponible; mientras que el 60% de los hogares menos favorecidos (deciles del I – VI) sólo acumulaban el 29.5%. Esto indica como un pequeño porcentaje de la población tiene condiciones de vida mucho mejores que la gran mayoría, aún en el caso de los hogares con alguna PCL.
Características de la vivienda. En Nuevo León existen 1,216,289 viviendas habitadas de las cuales en el 12.7% (154,219 viviendas) existe al menos una PCL. El 97.7% de las PCL habita en una vivienda independiente y 1.0% en vivienda tipo departamento.
Del total de las viviendas habitadas el 87.9% tiene de material durable en techos, el 94.0% en muros, el 54.2% en pisos. Cuando se observó a las características de las viviendas en donde existe al menos una PCL estos datos fueron de 82.2%, el 91.2% en muros y el 45.7% en pisos. Es destacable que el 2.7% de estas viviendas tenía piso de tierra, mientras el 1.5% de viviendas tenía esta característica a nivel estatal.
Infraestructura social básica en las viviendas. Del total de viviendas en el Estado el 94.6% contaba con suministro de agua y el 98.1% tuvo agua disponible todos los días semana. El 95.3% contó con drenaje y el 89.5% tuvo servicio sanitario exclusivo y el 90.5% el servicio sanitario contaba con una conexión de agua disponible. El 98.1% de las viviendas se contó con energía eléctrica.
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Combustible para cocinar. Tanto en las viviendas con PCL como en la población en general existe un predominio de gas como combustible para cocinar. En el 49.6% de las viviendas con PCL se usó el gas de natural y en el 44.4% el gas de cilindro (LP). A nivel estatal los datos son 50.2% y 45.2%, respectivamente.
Tenencia de activos en el hogar. En el 95.4% de las viviendas habitadas con presencia de PCL se contó con televisión, el 80.8% dispuso de radio o radiograbadora, 59.4% de teléfono fijo y 26.4% de computadora. A nivel estatal, 58.3% de las viviendas conto con un automóvil, mientras que en las viviendas en donde habitó al menos una PCL, este porcentaje fue de 45.3%.
XI. Población potencial
La población potencial, es decir, la identificación de la población que presenta la problemática que se busca resolver, estaría conformada por el número total de personas con limitación (discapacidad) y que son pobres.
Puesto que el dato como tal no es observable en la divulgación de estadísticas oficiales, que produce el INEGI, la construcción de esta población se realiza a través de los datos censales sobre el número de personas con alguna limitación (discapacidad) y el dato sobre pobreza multidimensional de CONEVAL.
En 2010 había 185,427 PCL en Nuevo León, lo cual representó 4.0% de la población total (4, 641,903 de personas). De acuerdo con el CONEVAL en 2010, en Nuevo León (Cuadro 1), el 21.1% de la población estaba en situación de pobreza multidimensional, es decir 986 mil nuevoleoneses
Cuadro 1. Población en Pobreza Multidimensional según entidad Federativa, 2010 (Datos ordenados de acuerdo a mayor población en pobreza)
Entidad Federativa Población Porcentaje1 Entidad Federativa Población Porcentaje
1
Estados Unidos Mexicanos 51,993.4 46.2
México 6,533.7 42.9 Sinaloa 1,009.9 36.5
Veracruz 4,454.8 58.3 Nuevo León 986.1 21.1
Chiapas 3,777.7 78.4 Yucatán 937.0 47.9
Puebla 3,534.1 61.0 Sonora 902.6 33.8
Jalisco 2,718.3 36.9 Zacatecas 899.0 60.2
Guanajuato 2,673.8 48.5 Durango 840.6 51.3
Oaxaca 2,557.5 67.2 Morelos 776.2 43.6
Distrito Federal 2,525.8 28.7 Coahuila 770.4 27.9
Michoacán 2,383.6 54.7 Querétaro 760.1 41.4
Guerrero 2,286.4 67.4 Tlaxcala 710.8 60.4
Hidalgo 1,466.2 54.8 Quintana Roo 463.2 34.5
San Luis Potosí 1,353.2 52.3 Aguascalientes 454.2 38.2
Chihuahua 1,338.4 39.2 Nayarit 449.0 41.2
Tamaulipas 1,290.3 39.4 Campeche 413.1 50.0
Tabasco 1,283.7 57.2 Colima 226.6 34.7
Baja California 1,017.5 32.1 Baja California Sur 199.4 30.9
1 Porcentaje respecto a la población total en México y respecto a la población total en cada Entidad Federativa. Fuente: Elaboración propia con datos estimados por CONEVAL.
En el cuadro 2 se resume la identificación y cuantificación de la población potencial del programa. De manera que con los datos más actuales de discapacidad y pobreza, la población potencial de acuerdo a la metodología aplicada está integrada por 39,125 personas.
20
Cuadro 2. Nuevo León. Población total por género según condición de limitación en la actividad y estimación de la población potencial para el Programa. 2010
Concepto Hombre Mujer Total H M T
Total 2,312,150 2,329,753 4,641,903 100.0 100.0 100.0
Sin limitación en la actividad
2,181,674 2,199,916 4,381,590 94.4 94.4 94.4
Con limitación en la actividad
93,599 91,828 185,427 (1) 4.0 3.9 4.0
Incidencia de pobreza
21.1% (2)
Población potencial 39,125 (3)=(1)*(2)
Fuente: Elaborado con datos del Censo de Población y Vivienda, 2010. Muestra censal. INEGI
XII. Población objetivo
La población objetivo es el subgrupo o subconjunto de la población potencial que es susceptible de ser atendida, dadas las limitantes operativas y presupuestales del programa.
Entre las premisas desarrolladas hasta ahora para la definición de la población objetivo se señala como característica relevante la condición socioeconómica de las personas con discapacidad referida a su condición de vulnerabilidad y pobreza Así de acuerdo a las actuales Reglas de Operación (ROP) que norman el Programa se tiene:
En correspondencia con sus objetivos las ROP (apartado 4.2) plantean que la población objetivo del PAPCD está conformada de la siguiente forma:
Serán sujetos de atención del Programa las personas con discapacidad que vivan en situación de pobreza (ROP 4.2.1).
Se define a la pobreza como la situación de las personas que consiste en carecer de ingreso económico suficiente para satisfacer sus necesidades alimentarias, educativas y patrimoniales (ROP 4.2.2).
Además que los apoyos serán entregados a las personas en lo individual sin importar el número de integrantes en el hogar (ROP 4.2.3)
Las ROP también establecen que se dará prioridad a las personas que residan en un polígono de pobreza, aunque también serán elegibles las PCD que sin vivir en estos polígonos se encuentren en pobreza de acuerdo a los estudios socioeconómicos realizados por la Secretaria.
Como se entiende en las ROP en el programa están implícitas tres niveles de pobreza (alimentaria, capacidades/educativas y patrimonial) pero no se precisa cuál debe considerarse para determinar si se cumple con el criterio de elegibilidad; en la práctica el Programa considera la pobreza patrimonial.
El Programa inició en 2006 con 9,301 mil beneficiarios y para 2011 ya apoya a 22 mil PCD con un presupuesto de 197 millones de pesos. Lo datos en el cuadro 3 muestra que la población atendida aumenta a un tasa media de crecimiento anual de 15.2%.
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Cuadro 3. Evolución de la población atendida y del presupuesto del PAPCD
Año Total Hombres Mujeres Presupuesto autorizado*
mdp
2006 9,301 5,114 4,187 55.0 2007 13,877 7,632 6,245 70.0 2008 15,740 8,704 7,036 89.8 2009 18,732 10,406 8,326 120.0 2010 21,000 11,649 9,351 189.7 2011 22,000 12,272 9,728 197.0 * Presupuesto en pesos a precios corrientes, sin actualización por inflación.
Fuente: Unidad de Planeación, Secretaría de Desarrollo Social, Gobierno del Estado
de Nuevo León (2009-2015).
Las distribuciones por género y por zona de residencia se han mantenido relativamente constantes desde el inicio del Programa. Alrededor de dos terceras partes de los beneficiarios son mujeres y aproximadamente 60% radica en el Área Metropolitana de Monterrey.
De acuerdo con los lineamientos establecidos en las ROP del Programa y los recursos presupuestarios3 se estimó una población objetivo para atender por el Programa de 25 mil personas hacia el 2015, lo cual representaría el 58% de la población potencial estimada (Cuadro 4).
Cuadro 4. Nuevo León. Evolución de la población potencial y objetivo del Programa de Atención a Personas con Discapacidad.
Año Población potencial
1
Población objetivo
Cobertura
(1) (2) (3)=(2)/(1)
2010 39,125 21,000 53.7 2011 39,890 22,000 55.2 2012 40,670 22,750 55.9 2013 41,465 23,500 56.7 2014 42,275 24,250 57.4 2015 43,102 25,000 58.0 1 Estimado con base en la tasa de crecimiento poblacional de los Censos de Población correspondientes a los años 2000 y 2010 del INEGI (1.96%). Fuente: Elaborado con base en información de la Dirección de Participación Social y Atención a Grupos Vulnerables y de la Unidad de Planeación, de la Secretaría de Desarrollo Social, Gobierno del Estado de Nuevo León (2009-2015).
XIII. Evolución prevista de la población potencial y objetivo del Programa
No existe una historia de datos sobre discapacidad que permita realizar una estimación robusta de su prospectiva y estimar con base en esta la población potencial y por otro lado, la población objetivo está definida en función de la suficiencia presupuestal asignada al programa.
Por lo tanto y dadas las anteriores limitaciones para estimar la evolución de población potencial y objetivo del Programa se plantea un ejercicio que considera el crecimiento
3 Para el ejercicio presupuestal de 2011 el Programa cuenta con recursos económicos equivalentes
a 33 millones de pesos para el apoyo de 22 mil personas con discapacidad en situación de pobreza.
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natural de la población4 de acuerdo a los datos observados en los censos de población del 2000 y 2010 del INEG (Cuadro 4).
Gráfica 2. Población objetivo del Programa de Atención a Personas con Discapacidad. Datos de atención al 2011.
Fuente: Elaboración propia con base en diagrama del documento de Aldunate, E. y Córdoba, J. (2011).
XIV. Diagnóstico del problema que enfrenta el Programa
El Programa Sectorial de Desarrollo Social del Gobierno de Nuevo León, 2010-2015 considera que la pobreza es una condición en la cual una o más personas tienen un nivel de bienestar inferior al mínimo necesario para la sobrevivencia.
La pobreza puede medirse con base en una dimensión en particular, generalmente el ingreso, o considerando múltiples dimensiones, tales como alimentación, educación, servicios de salud y vivienda.
Hasta 2008, el CONEVAL planteaba tres tipos de pobreza de los hogares: alimentaria, de capacidades y de patrimonio. En ese año, en complemento a la medición de estos tipos de pobreza, el CONEVAL reportó mediciones para la pobreza multidimensional, considerando seis tipos de carencias en los derechos sociales: educación, servicios de salud, seguridad social, vivienda, servicios básicos en la vivienda y alimentación. Además, presentó estimaciones de los hogares con un ingreso inferior a las líneas de bienestar y de bienestar mínimo.
Como se señaló anteriormente, las ROP del Programa mencionan las tres líneas de pobreza por ingreso planteadas por el CONEVAL sin precisar cuál es la que debe utilizarse como criterio de elegibilidad para el Programa.
En la práctica, se ha considerado la pobreza patrimonial para determinar si un hogar está en situación de pobreza.
Sin embargo, bajo las nuevas mediciones de pobreza multidimensional a partir de 2008 se deberá replantear la definición de pobreza bajo el nuevo enfoque multidimensional que propone CONEVAL.
4 El crecimiento natural (o vegetativo, saldo vegetativo) es la diferencia entre el número de
nacimientos y el número de defunciones de una población. La tasa crecimiento natural se calcula restándole a la tasa de natalidad la tasa de mortalidad de un país o un determinado lugar. El crecimiento natural son los nacimientos menos las defunciones. Para determinar la tasa de crecimiento de la población, los demógrafos y otros especialistas han utilizado las tasas de mortalidad y de natalidad es decir el número de nacimientos y de defunción por cada mil habitantes durante un año.
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La pobreza no incide de manera uniforme en todos los tipos de población sino que tienden a concentrarse en ciertos grupos sociales que son más vulnerables, tales como las PCD. Además, los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad tienen diversas características entre ellos, las cuales obligan a plantear estrategias diferenciadas de intervención pública para combatir la pobreza.
En particular, las políticas y programas dirigidos a enfrentar la pobreza de los hogares donde residen PCD deben considerar que éstos pueden tener necesidades, capacidades y oportunidades distintas a las de otros hogares.
XV. Identificación del problema
Si bien no existe una definición unívoca de PCD esta se considera dentro del planteamiento de la nueva clasificación de discapacidades de la Organización Mundial de la Salud (OMS), la denominada Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud (CIF) (Organización Mundial de la Salud, 2001).
De acuerdo con la CIF las PCD son aquellas que tienen una o más deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales y que al interactuar con distintos ambientes del entorno social pueden impedir su participación plena y efectiva en igualdad de condiciones a las demás”.
Los tipos de actividades con dificultad más conocidos son:
Caminar o moverse. Hace referencia a la dificultad de una persona para moverse, caminar, desplazarse o subir escaleras debido a la falta de toda o una parte de sus piernas; incluye también a quienes teniendo sus piernas no tienen movimiento o presentan restricciones para moverse, de tal forma que necesitan ayuda de otras persona, silla de ruedas u otro aparato, como andadera o pierna artificial.
Ver. Abarca la pérdida total de la vista en uno o ambos ojos, así como a los débiles visuales y a los que aún usando lentes no pueden ver bien por lo avanzado de sus problemas visuales.
Mental. Abarca cualquier problema de tipo mental como retraso, alteraciones de la conducta o del comportamiento.
Escuchar. Incluye a las personas que no pueden oír, así como aquellas que presentan dificultad para escuchar (debilidad auditiva), en uno o ambos oídos, a las que aún usando aparato auditivo tiene dificultad para escuchar debido a lo avanzado de su problema.
Hablar o comunicarse. Hace referencia a los problemas para comunicarse con los demás, debido a limitaciones para hablar o porque no pueden platicar o conversar de forma comprensible.
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Atención y aprendizaje. Incluye las limitaciones o dificultades para aprender una nueva tarea o para poner atención por determinado tiempo, así como limitaciones para recordar información o actividades que se deben realizar en la vida cotidiana.
Autocuidado. Hace referencia a las limitaciones o dificultades para atender por sí mismo el cuidado personal, como bañarse, vestirse o tomar alimentos
Este concepto de discapacidad se conoce como el modelo social de la discapacidad, en comparación con el modelo más antiguo, el modelo médico, el cual se enfocaba en la condición clínica del individuo. Por su parte, el modelo social conceptualiza la discapacidad como una interacción entre las limitaciones individuales y el medio.
El problema que enfrenta la intervención pública consiste en la atención de las PCD que viven en un hogar en situación de pobreza.
XVI. Análisis del problema
A pesar de que la atención a las PCD es un tema que ha estado presente en la agenda nacional y estatal desde hace varios años, ha sido difícil definirlo y dimensionarlo con precisión debido a su complejidad. Además, la discapacidad varía de persona a persona y tampoco es la misma en promedio para todas las sociedades y en todas las épocas.
Para los fines de este estudio se considera que el principal atributo que define a una PCD para ser considerada beneficiaria del Programa es no tener significativamente la capacidad de obtener un ingreso, ya sea mediante la actividad productiva o algún tipo de transferencia (pública o privada), lo que cambia las perspectivas y estrategia de vida tanto de la PCD como de su familia.
Causas de la pobreza de las PCD. Las causas que explican la sobrerrepresentación de las PCD entre las personas más pobres son muchas y complejas, el diagnóstico socioeconómico realizado en el tema aporta pruebas sustanciales de los obstáculos a los que se enfrentan.
En Nuevo León existen 1,216,289 viviendas de las cuales, en el 12.7% (154,219 viviendas) existe al menos una PCL y en el 41.3% de estas, referidas a las que declaran obtener algún ingreso por trabajo (de miembros perceptores) se recibe un ingreso por persona que está por debajo de la línea de bienestar5. Esta incidencia de pobreza por ingreso es 5.6% por encima de las viviendas sin PCL en situación de pobreza.
Escasos e inestables ingresos (menor participación económica). El empleo sirve como fuente de subsistencia y, al propio tiempo, de acrecentamiento espiritual, ya que satisface los requerimientos emocionales, sociales, de comunicación y desarrollo de la autoestima.
Las PCD en edad de trabajar, en comparación con sus homólogas no discapacitadas, experimentan desventajas significativas en el mercado laboral y tienen peores oportunidades de empleo. Generalmente, ganan menos cuando trabajan y tienen más probabilidades de estar desempleadas.
5 Es importante destacar que en el 34.2% de las viviendas con PCL no se declararon ingresos y en
el 24.4% sus ingresos estaban por encima de la línea de bienestar.
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Lo anterior, está relacionado con: a) bajos niveles de educación y capacitación técnica o profesional, que crea una oferta de mano de obra de muy baja calificación; b) reticencia de los empleadores para mantener en el empleo o dar trabajo a PCD y; c) falta de promoción e incentivos para que estos las contraten.
También influye la marcada discriminación (exclusión) del mercado de trabajo reflejada en la subestimación y prejuicios predominantes en la sociedad, que asocian discapacidad con improductividad y dependencia ligada a la caridad pública o privada.
La tasa de ocupación laboral de las PCL fue de 21.7% y la de desempleo fue de 1.8%.
Sin fuente permanente de ingreso. Existe una mayor probabilidad de que las PCD que puedan y decidan trabajar, desarrollen empleos por cuenta ajena y autoempleo generalmente dentro de la economía informal en donde los ingresos son bastante bajos y altamente inestables.
Del mismo modo las PCD tienen una baja cobertura de ingresos fijos al estar excluidos de los sistemas de seguridad social y de los programas gubernamentales de transferencias económicas.
Los trabajadores por “cuenta propia” de PCL representan el 34.4% de los ocupados, este supera el porcentaje de personas sin limitación en esta categoría (16.6%). Releja la magnitud de los mercados informales para este grupo de población.
De acuerdo a los datos, en el tema de recepción de transferencias, solo el 48% de PCL mayores de 12 años declaró recibir algún apoyo en efectivo mediante transferencias; siendo las originadas en programas públicos el 21%. Estos datos reflejan un amplio grupo de PCD que carecen de una prestación económica periódica y por lo tanto de ingresos suficientes para su manutención.
Rezago educativo. La integración educativa de las PCD ha ocurrido de modo informal y en mayor medida en los centros educativos privados o mediante redes de solidaridad. A falta de una amplia red de sistemas educativos inclusivos se unen otros factores que influyen en la alta tasa de rezago educativo y analfabetismo entre las PCD como son la deserción escolar temprana, dificultad de movilidad y traslados, deficiente atención a sus necesidades educativas especiales para las PCD y la insensibilidad de las familias sobre la necesidades educativas de las PCD.
Por lo general, no se cuenta con estadísticas sobre la inscripción, la deserción y el grado de escolaridad de los niños y adolescentes con discapacidad pero se puede afirmar que los niños con discapacidades tienen una probabilidad más baja que sus homólogos no discapacitados de ingresar en la escuela, permanecer en ella y superar los cursos sucesivos.
En el caso de la educación superior, la situación es peor por las dificultades de movilidad para el transporte y por las barreras arquitectónicas. De cada 100 PCL de 15 años y más, 48 tenían educación primaria; 15 secundaria, 4 habían cursado preparatoria y otros 4 declararon tener educación superior.
El promedio de escolaridad en la población total en Nuevo León de 15 años y más fue de 9.8 grados, mientras que en las PCL el dato fue de 5.6 grados, lo que equivale a casi el ciclo de primaria completo. Por género, el hombre tiene en promedio 6 años de escolaridad y la mujer 5.2 años.
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Altos gastos de salud. Una de las principales causas de la caída de muchos hogares en la pobreza, es la ocurrencia de gastos catastróficos en salud 6 que se originan en la reducida cobertura y deficiente calidad de los servicios de salud públicos y de seguridad social. En este sentido los hogares se ven obligados a asumir los costos de la atención médica cuando alguno de sus integrantes se enferma o accidenta.
Los sistemas de protección de la salud no son neutrales respecto de la exclusión en salud, sino por el contrario, pueden incluso profundizarla y agravarla.
Estudios realizados en el tema avalan que más del 50% del gasto en salud de las familias mexicanas es gasto de bolsillo, es decir, lo que pagan con sus propios recursos para acceder a servicios médicos y los medicamentos en el momento en que los necesitan.
Esta forma de pago directo es la más inequitativa porque provoca dos problemas importantes: a) expone a las familias al riesgo de empobrecimiento por motivos de salud y b) desalienta la utilización de los servicios médicos en las familias que no tienen dinero para pagarlos.
Cualquier hogar puede llegar a enfrentar la enfermedad de alguno de sus miembros. Si la familia afectada se ve obligada a asumir directamente el costo de la atención, su capacidad para cubrir otras necesidades básicas –alimentación, educación o vivienda– puede verse súbitamente mermada.
Mientras que en las familias de altos ingresos se puede llegar a tener que vender sus bienes o hacer uso de sus ahorros en los hogares más pobres se puede llegar a perder el patrimonio de toda una vida. Lo más lamentable es que estas situaciones por lo general se presentan en casos de enfermedad que podrían atenderse con intervenciones a las que resulta fácil acceder cuando se cuenta con un seguro de salud, especialmente cuando éste se financia con recursos públicos.
Para los hogares en donde reside una PCD los gastos adicionales vinculados con la asistencia personal, atención médica o dispositivos auxiliares son más elevados por lo tanto, es probable que las PCD y sus familias sean más pobres que las personas sin discapacidad con unos ingresos similares. En los países de ingresos bajos, las PCD, en comparación con las personas sin discapacidad, tienen una probabilidad un 50% mayor de enfrentarse a gastos de salud catastróficos (Pérez, 2010) y son más frecuentes en el quintil de gasto más pobre y en los hogares no asegurados.
Un estudio (Sesma, Vázquez, et. al. 2005) demostró que en México el 3.8% de los hogares incurren en gastos catastróficos y que los hogares pobres, no asegurados y rurales presentan un mayor riesgo de empobrecimiento. Esta condición se agrava con la presencia de discapacidad, adultos mayores de 60 años de edad y ocurrencia de parto en el hogar que incrementa la probabilidad de incurrir en gastos catastróficos. El estudio resalta que el aseguramiento público en población abierta, particularmente en adultos mayores, embarazadas y PCD, puede reducir los gastos catastróficos.
6 Un hogar con gastos catastróficos por motivos de salud se define como todo aquel que está
destinando más del 30% de su capacidad de pago al financiamiento de la salud de sus miembros. En el gasto en salud se incluyen: el gasto de bolsillo, las contribuciones a la seguridad social y el gasto gubernamental en salud transferido a los hogares. La capacidad de pago se define como el excedente de recursos efectivos del hogar, el cual se mide descontando del gasto total de los hogares el gasto de subsistencia, medido a través del gasto en alimentación o una línea de pobreza, y el gasto en salud financiado por impuestos.
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En Nuevo León el 80.4% de la PCL contaba con derechohabiencia a las instituciones de seguridad social y, por tanto, tenía garantizado el acceso a los servicios de salud (Cuadro 14). Esta proporción fue mayor a la obtenida para la población total, donde el 79.7% fue derechohabientes a servicios de salud.
El mayor porcentaje de usuarios con limitación se concentra en las instituciones oficiales de seguridad social; le siguen las que otorgan servicios a la población abierta y finalmente las privadas.
De acuerdo a lo anterior, el 53.9% de las PCL cuando se enferman, se atienden en el IMSS, el 23.2% en Centros de Salud o mediante los servicios que otorga el Seguro Popular y el 12.9% en hospitales o consultorios privados.
Deficiente infraestructura de servicios públicos básicos. Falta absoluta o deficiente de la infraestructura de servicios públicos básicos debido a que muchas viviendas en donde habita al menos una PCD, se ubican en zonas caracterizadas por la pobreza en donde es escaso o deficiente el acceso a servicios básicos y equipamiento (agua potable, electricidad, caminos, centros de salud y escuelas) o bien las viviendas se construyen en terrenos irregulares a donde no pueden llegar este tipo de inversiones.
Del total de viviendas en el Estado el 94.6% contaba con suministro de agua y el 98.1% tuvo agua disponible todos los días semana. El 95.3% contó con drenaje y el 89.5% tuvo servicio sanitario exclusivo y el 90.5% el servicio sanitario contaba con una conexión de agua disponible. El 98.1% de las viviendas se contó con energía eléctrica.
Para estas mismas características, en el caso de las viviendas que tienen al menos una PCL, el 93.2% disponía de agua y el 97.1% tenía agua disponible todos los días de la semana. El drenaje estuvo presente en 93.8% de las viviendas, mientras que el 88.6% contaba con servicio de sanitario exclusivo y el 84.1% de viviendas que contaban con dicho servicio tenía conexión de agua disponible directamente. El 98.6% contó con energía eléctrica.
Viviendas no dignas e inadecuadas. La falta de desarrollo de proyectos de infraestructura de vivienda, construcción, mejoramiento y con accesibilidad económica para personas con discapacidades que viven en pobreza.
Del total de las viviendas habitadas el 87.9% tiene de material durable en techos, el 94.0% en muros, el 54.2% en pisos. Cuando se observó a las características de las viviendas en donde existe al menos una PCL estos datos fueron de 82.2%, el 91.2% en muros y el 45.7% en pisos. Es destacable que el 2.7% de estas viviendas tenía piso de tierra, mientras el 1.5% de viviendas tenía esta característica a nivel estatal.
Otras causas extraídas del Informe Mundial de la Discapacidad 2011 de la OMS y del Banco Mundial, que se interrelacionan con las anteriores son:
Accesibilidad y movilidad. Las barreras arquitectónicas y urbanísticas son uno de los principales problemas que intensifican la dificultad de las personas con discapacidades para integrarse en el mercado laboral y en las actividades de la vida cotidiana.
Actitudes negativas. Las creencias y prejuicios constituyen obstáculos para la educación, el empleo, la atención de salud y la participación social. Por ejemplo, las actitudes de los maestros, administradores escolares, otros niños e incluso familiares influyen en la inclusión de los niños con discapacidad en las escuelas convencionales. Los conceptos erróneos de los empleadores de que las personas con discapacidad son
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menos productivas que sus homólogos no discapacitados, junto con el desconocimiento de los ajustes disponibles para llegar a acuerdos, limitan las oportunidades de empleo.
Problemas con la prestación de servicios. La mala coordinación de los servicios, la dotación insuficiente de personal y su escasa competencia pueden afectar a la calidad, accesibilidad e idoneidad de los servicios para las PCD. Según los datos de la Encuesta Mundial de Salud en 51 países, las PCD tenían más del doble de probabilidades de considerar que los proveedores de asistencia carecían de la competencia adecuada para atender sus necesidades; una probabilidad cuatro veces mayor de ser tratadas mal, y una probabilidad tres veces mayor de que se les negara la atención de salud necesaria. Muchos cuidadores están mal remunerados y tienen una formación insuficiente. Un estudio efectuado en los Estados Unidos de América encontró que el 80% de los asistentes sociales no tenía formación ni cualificaciones formales.
Financiación insuficiente. Los recursos asignados a poner en práctica políticas y planes son a menudo insuficientes. La falta de financiación efectiva es un obstáculo importante para la sostenibilidad de los servicios, sea cual sea el nivel de ingresos del país. Por ejemplo, en los países de ingresos altos, entre el 20 y el 40% de las PCD no tienen cubiertas sus necesidades de asistencia para las actividades cotidianas. En muchos países de ingresos bajos y medianos, los gobiernos nacionales no pueden proporcionar servicios adecuados, y los proveedores comerciales de servicios no están disponibles o no son financieramente asequibles para la mayoría de las familias. Un análisis de la Encuesta Mundial de Salud de 2002-04 en 51 países señaló que las PCD tenían más dificultades que las personas sin discapacidad para obtener exenciones o reducciones de los costos de atención de salud.
Falta de accesibilidad. Muchos edificios (incluidos los lugares públicos) y sistemas de transporte y de información no son accesibles a todas las personas. La falta de acceso al transporte es un motivo habitual que desalienta a las PCD a buscar trabajo o que les impide acceder a la atención de salud. Los informes de los países que tienen leyes sobre la accesibilidad, aun en el caso de que éstas tengan una antigüedad de 20-40 años, confirman un bajo nivel de cumplimiento. Se dispone de poca información en formatos accesibles, y no se satisfacen muchas necesidades de comunicación de las PCD. Las personas sordas a menudo tienen problemas para acceder a un servicio de interpretación en lengua de señas: una encuesta efectuada en 93 países puso de manifiesto que 31 de ellos no tenían ningún servicio de interpretación, mientras que 30 países tenían 20 o menos intérpretes cualificados. Las PCD, en comparación con las no discapacitadas, tienen tasas significativamente más bajas de uso de tecnologías de información y comunicación, y en algunos casos es posible incluso que no puedan acceder a productos y servicios tan básicos como el teléfono, la televisión o la Internet.
Falta de información. La falta de información es sin duda uno de los mayores problemas en este campo, porque la falta de datos precisos y fiables sobre la población con discapacidad hace más difícil programar, prevenir o incluso abogar por la elaboración de políticas o programas nacionales sobre el tema. La realidad es que el número de personas con discapacidad es superior al que se notifica.
Falta de datos y pruebas. La falta de datos rigurosos y comparables sobre la discapacidad y la falta de pruebas objetivas sobre los programas que funcionan pueden dificultar la comprensión e impedir que se adopten medidas. Conocer el número de PCD y sus circunstancias puede mejorar los esfuerzos para eliminar obstáculos discapacitantes y proporcionar servicios que permitan la participación de las PCD. Por ejemplo, para facilitar
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la identificación de intervenciones ambientales rentables deben estudiarse mejor el entorno y sus efectos sobre los diferentes aspectos de la discapacidad.
Legislación. Existe legislación específica se cuenta con una serie de normas y leyes propias que, directa o indirectamente, tratan el tema de la discapacidad. La legislación sobre las discapacidades ha ido evolucionando gracias a la preocupación de los propios discapacitados y de las instituciones que les prestan servicios y atención. Estas comprenden a las organizaciones de PCD o que les prestan apoyo y abogan por la sanción de legislación específica a nivel nacional; los consejos nacionales que tienen como función garantizar la aplicación de esas leyes y la creación de programas y actividades nacionales, estatales y municipales relacionadas con el tema, y, por último, las instituciones que establecen las políticas generales a nivel nacional.
XVII. ¿Cómo está afectada la vida de las PCD que residen en hogares pobres?
Los obstáculos discapacitantes contribuyen a las desventajas que experimentan las PCD que residen en hogares pobres.
Deficiente alimentación. Los ingresos de los hogares pobres extremos no les permiten adquirir una cantidad suficiente de alimentos para poder desempeñar sus actividades económicas y sociales satisfactoriamente. En consecuencia estos ingresos tampoco les alcanzan para atender el resto de sus necesidades básicas como salud, vivienda y educación.
Las PCD que habitan en hogares pobres son biológica y económicamente vulnerables en cuanto a la satisfacción de sus necesidades de nutrientes y la capacidad de cubrirlos de manera adecuada; su ingesta alimentaria es muchas veces monótona o insuficiente en calidad y cantidad, lo que perjudica seriamente su calidad vida que en muchos casos los llevan a la muerte. Por ello, las PCD son un grupo vulnerable y de alto riesgo nutricional.
De acuerdo a los datos censales de 2010, el 10.3% de las viviendas en donde habita una PCL contestó afirmativamente a la pregunta sobre si durante los últimos tres meses alguna de las personas que residen en esta solo comió una vez al día, en el 6.0% de los casos se quedó sin comida y en el 4.4% sobre si alguna persona dejó de comer todo un día; en el mismo orden anterior los datos para las viviendas en donde no habita al menos una PCL son 4.5%, 2.4% y 1.8%.
La nutrición suficiente en cantidad, de una calidad apropiada, armónica en sus principios nutritivos y, adecuada a cada individuo, es fundamental para acceder a mejores condiciones de bienestar.
Salud precaria. Las PCD, en especial las que residen en hogares pobres, tienen peores niveles de salud que la población general y que las PCD de hogares no pobres. Dependiendo del grupo y el contexto, las PCD pueden experimentar mayor vulnerabilidad a enfermedades secundarias prevenibles, comorbilidades y trastornos relacionados con la edad. También se ha documentado que las PCD tienen tasas más elevadas de comportamientos de riesgo (hábito de fumar, dieta deficiente e inactividad física).
Mayor dependencia económica. Debido a su incapacidad para obtener un ingreso laboral, las PCD tienen que vivir de su ahorro y pensión (si tienen), así como de los ingresos de los demás miembros de su hogar.
En algunos casos, los hogares donde viven las PCD reciben transferencias y apoyos de familiares o redes sociales. Pero recurrir exclusivamente al apoyo informal e inestable puede tener consecuencias adversas tanto para las PCD como para los cuidadores, como
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tensión psicológica y emocional, aislamiento y pérdida de oportunidades socioeconómicas.
Estas dificultades aumentan a medida que envejecen los miembros de la familia. Los familiares de niños con discapacidades del desarrollo trabajan menos horas que los de otras familias, tienen más probabilidades de perder el empleo, tienen problemas económicos más graves y es menos probable que se incorporen a un nuevo trabajo esto hace que tanto el niño como el resto de la familia tenga mayor dependencia económica.
Exclusión social. La falta de recursos para soluciones de institucionalización, la nula o escasa vida comunitaria y unos servicios deficientes aíslan a las PCD y las hacen dependientes de otros. La necesidad no satisfecha de servicios de rehabilitación (incluidos los dispositivos auxiliares) puede tener malas consecuencias para las PCD, como el deterioro del estado general de salud, limitaciones de las actividades, restricciones para la participación comunitaria y peor calidad de vida.
Baja autoestima. La autoestima se define como el conjunto de vivencias, ideas, opiniones, sentimientos y actitudes hacia nosotros mismos. Es la imagen que el sujeto se forma de su propia persona en la que se refleja, en síntesis, todo lo que ha hecho y ha sido, con todo lo que es y hace y además con lo que quiere hacer y ser.
Las personas con alguna discapacidad pueden ser vulnerables a las influencias negativas de miembros del grupo familiar y/o social y ello consigue influir sobre su autoestima y sobre la calidad de vida.
Encuesta Nacional sobre discriminación en México (ENADIS), 2010. A través de la Enadis 2010, se actualiza el panorama de discriminación que persiste en México y se profundiza el conocimiento sobre quién o quiénes discriminan, en qué ámbitos de la vida se presenta este problema con mayor frecuencia y los factores socioculturales que se le relacionan.
Se brindan elementos para conocer las percepciones de la discriminación entre la población en general y desde los distintos grupos que viven situaciones que les hacen vulnerables a la discriminación: mujeres, niñas y niños, jóvenes, personas adultas mayores, diversidad sexual, minorías étnicas, mino rías religiosas, personas con discapacidad, personas migrantes y personas trabajadoras del hogar.
Los resultados generales de la Enadis 2010, divididos en tres apartados: el primero da cuenta de los valores, actitudes y prácticas de la población en México respecto a la discriminación; el segundo muestra cómo personas y grupos perciben o experimentan las diversas prácticas discriminatorias de las que son objeto; y el tercero refiere de forma breve a la percepción de las personas sobre el conapred.
Se entiende por discriminación por motivos de discapacidad cualquier distinción, exclusión o restricción por motivos de discapacidad que tenga el propósito o el efecto de obstaculizar o dejar sin efecto el reconocimiento, goce o ejercicio, en igualdad de condiciones, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales en los ámbitos político, económico, social, cultural, civil o de otro tipo. Incluye todas las formas de discriminación, entre ellas, la denegación de ajustes razonables.
Para propósito de este documento se seleccionaron las preguntas que revelan con mayor claridad las actitudes de discriminación respecto a las PCD.
Algunas formas en que se discrimina a las personas con discapacidad se dan en la negación de oportunidades de trabajo o a través de maneras más sutiles como la
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segregación y aislamiento que resultan de la imposición de barreras físicas y sociales. Estas formas de discriminación se presentan tanto a nivel público como privado, por lo que deberán combatirse en esos ámbitos.
Además de gozar de todos los derechos humanos y libertades fundamentales, las personas con discapacidad tienen, entre otros, el derecho a que las autoridades realicen acciones que garanticen su accesibilidad física, de información y comunicaciones; el derecho a vivir de forma independiente y ser incluidas en sociedad; a procurar su incorporación, permanencia y participación en las actividades educativas regulares.
Los tres problemas que más señalan las personas con discapacidad son el desempleo 27.5%), la “discriminación” (20.4%) y el “no ser autosuficientes” (15.7%); se mencionan en menor medida los problemas relacionados con la “salud” (5.4%), el “respeto a sus derechos” (1.6%) y “la carencia de espacios públicos adecuados” (1.2%).
Es en Puebla-Tlaxcala (53.2%) y Guadalajara (49.8%) donde cinco de cada diez PCD consideran en mayor medida que el “desempleo” es su principal problema, en Monterrey este dato es de 14%. En contraste, Torreón (6.7%) y Tijuana (3.9%) aparecen con los porcentajes más bajos.
Cuatro de cada diez PCD refieren que familiares distintos a sus padres son la fuente de donde proviene la mayor parte de sus ingresos. La segunda fuente de ingresos es el “trabajo propio”. En tercer lugar aparecen las “pensiones”, y sólo uno de cada diez expresó que sus ingresos provienen de “sus padres”.
De la población entrevistada que afirmó que sus ingresos provienen mayoritariamente de su trabajo, se observa que la proporción de dos a uno corresponde a los hombres. Lo anterior refuerza la idea de que tener más de una característica que genera discriminación agudiza la situación de las personas en situación de vulnerabilidad.
Riesgo de vivir en pobreza para las PCD. Una discapacidad puede incrementar el riesgo de vivir en la pobreza y la existencia de pobreza en los hogares donde reside una PCD se traduce, en última instancia, en un reducido bienestar para la PCD.
La existencia de hogares en situación de pobreza es resultado de múltiples causas, las cuales no sólo se refieren a factores personales y familiares, sino también al lugar donde se ubica el hogar o a los sistemas públicos de salud y de seguridad social.
Las PCD presentan tasas más altas de pobreza que las personas sin discapacidad. En promedio, las personas con discapacidad y las familias con un miembro con discapacidad tienen mayores tasas de privaciones -como inseguridad alimentaria, condiciones deficientes de vivienda, falta de acceso a agua potable y salubridad, y acceso deficiente a atención de salud- y poseen menos bienes que las personas y familias sin una discapacidad.
Las personas discapacitadas se ven excluidas de la vida social y económica, por lo que suelen quedar al margen de las medidas destinadas combatir la pobreza. Esta exclusión no sólo las afecta a ellas, sino también a sus familias y comunidades. La discapacidad y la pobreza forman un círculo vicioso. A menudo la pobreza lleva a la discapacidad, la cual atrapa luego a las personas en la pobreza.
Puede existir una diferencia relevante por sus implicaciones de política pública entre los hogares pobres sin PCD y los hogares pobres con PCD. En estos últimos hogares la presencia de una PCD en la familia genera en muchos casos que al menos un miembro de la esta deba dejar de trabajar disminuyendo aun más los ingresos del núcleo familiar.
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Por lo tanto, es indispensable garantizar el derecho al bienestar de las PCD, es decir, el derecho a gozar de una vida plena teniendo las oportunidades necesarias para ello como son empleo con condiciones laborales dignas, vivienda confortable, acceso a la educación, alimentación, a las oportunidades de ocio, diversión y culturales. Garantizar el derecho al bienestar supone la coordinación de todas las instituciones públicas que intervienen en estos condicionantes.
El enfoque de desarrollo es un instrumento valioso para la elaboración y la implementación de políticas públicas de combate simultaneo a la pobreza y a la discriminación enfrentadas por las PCD.
Apoyado en el principio que el vínculo pobreza-discapacidad es incuestionable, el enfoque de desarrollo inclusivo se toma como una alternativa importante para sustituir otro, todavía hoy utilizado con frecuencia por los gobiernos, empresas y organizaciones de cooperación internacional, por el cual se busca primero dar soluciones para la pobreza y, solo después, para la discapacidad. Este abordaje no ha tenido los resultados esperados, porque existe un ciclo vicioso de causa y efecto entre ser una persona pobre y ser una PCD.
Discapacidad y pobreza son términos controvertidos e interpretados de formas diferentes. Desde cualquier óptica, todavía, la discapacidad tiende a ser un componente sustancial de la pobreza.
Personas que viven en la pobreza tienden a adquirir discapacidades porque están constantemente expuestas a factores de riesgo como la mala nutrición, degradación de sus casas, inseguridad y violencia en la comunidad, además de la falta de servicios de intervención temprana, salud y educación.
Individuos con discapacidad tienden a permanecer más pobres porque encuentran grandes dificultades para trabajar y participar en los procesos de toma de decisiones en sus comunidades.
Personas que nacen con discapacidad y viven en la pobreza enfrentan un riesgo mayor de continuar pobres y de tener hijos que desarrollen enfermedades capaces de llevar a las discapacidades.
Con base en las anteriores causas y efectos se construyó el árbol de problemas de los PCD que residen en hogares pobres.
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Gráfica 3. Árbol de problemas de las PCD que residen en hogares pobres
Fuente: Unidad de Planeación. Secretaría de Desarrollo Social. Gobierno del Estado de Nuevo León (2009-2015).
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XVIII. Propuesta de rediseño del PAPCD
XVIII.1 Justificación de la intervención pública
Independientemente de las causas de la existencia de hogares en situación de pobreza, todo gobierno tiene la obligación de garantizar los derechos humanos y sociales (alimentación, salud, vivienda, educación, recreación y demás aspectos de una vida digna) de su población y evitar que existan personas dentro de su población que carezcan de los satisfactores necesarios para tener un una vida digna.
En atención a esta obligación, el Programa Sectorial de Desarrollo Social del Gobierno de Nuevo León, 2010-2015 ha definido su planeación con base en la siguiente visión de futuro: “Nuevo León es un Estado en el que existe igualdad de oportunidades para que todas las personas puedan tener acceso a los bienes y servicios indispensables para su desarrollo; un lugar donde se garantiza a la población el ejercicio libre de sus derechos y donde se realizan acciones sociales efectivas para abatir la pobreza y vulnerabilidad”.
Es en el marco de esta visión que la Secretaría de Desarrollo Social asume el compromiso de implementar políticas y programas de desarrollo social para enfrentar los problemas de pobreza para grupos que por diversas cuestiones, que pueden ser de género, edad, empleabilidad, discapacidad u otras, se encuentran en situación de pobreza y vulnerabilidad; uno de estos grupos está conformado por las PCD pobres, a los cuales se dirigen los beneficios del PAPCD.
Si bien la existencia de PCD en situación de pobreza se debe en parte a cuestiones géneticas o sucesos que provocaron la discapacidad (accidentes, enfermedades, entre otros) parte se debe a factores ajenos a su control que son responsabilidad del Estado, como la carencia de infraestructura y servicios públicos adecuados, los desequilibrios en el mercado laboral, las ineficiencias del sistema financiero y la falta de un amplio sistema de seguridad social.
La baja calidad de los servicios de salud públicos, tanto los proporcionados por el sistema de seguridad social como por el seguro popular y dependencias gubernamentales, obligan a quienes sufren alguna enfermedad o accidente a acudir a la atención médica privada, a pesar del costo que ésta les representa, lo cual puede provocar que caigan situación de pobreza o que les sea más difícil salir de ella.
La existencia de políticas de apoyo económico han sido nulas o insuficientes, la formulación de políticas no siempre tiene en cuenta las necesidades de las PCD, o bien no se hacen cumplir las políticas y normas existentes. Un déficit habitual en las políticas públicas es la falta de servicios de apoyo económico y de protección social para las PCD y sus familias.
La carencia de infraestructura y servicios públicos satisfactorios en algunas zonas habitacionales puede ser atribuible a alguna política pública defectuosa, ya sea una política de desarrollo urbano mal diseñada o aplicada, la ausencia o ineficacia de inversiones públicas para proveer estos servicios o la deficiente operación o mantenimiento de las obras ya construidas.
El imperativo ético de garantizar los derechos humanos y sociales de su población y asegurar un nivel de bienestar mínimo acorde con una vida digna, así como la responsabilidad del Estado por la existencia de varias causas de la pobreza de las PCD, justifica la intervención pública y la asignación de recursos públicos para mejorar el bienestar de las PCD en situación de pobreza.
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Con el fin de romper el círculo de la pobreza, la política de desarrollo social debe tener como principal estrategia la generación, fortalecimiento y aprovechamiento de las capacidades de la población objetivo de esta política. Sólo se justifica recurrir a políticas y programas de corte asistencial en el caso de aquellos grupos de la población que no tienen y no pueden adquirir las capacidades y apoyos requeridos para salir sin apoyo público de su situación de pobreza.
En este marco, la política de desarrollo social dirigida a las PCD debe tener en cuenta que sus capacidades vitales están disminuidas debido a su discapacidad, por lo que pierden autonomía y son dependientes.
En particular, muchas PCD no tienen la capacidad de trabajar para obtener un ingreso, por lo que no es factible una política de desarrollo social que busque enfrentar la pobreza mediante el aprovechamiento de las competencias laborales de las PCD para el desempeño de una actividad productiva.
Debido a ello, las PCD residentes en hogares en situación de pobreza tienen que completar sus recursos con los ingresos de los demás miembros de su hogar, así como de transferencias y apoyos por parte de familiares y del sector público.
Por ello, la atención del problema público que representan las PCD de hogares situación de pobreza debe basarse en la corresponsabilidad entre el gobierno, las organizaciones de la sociedad civil, las PCD y su familia.
La Ley de Personas con Discapacidad en el Estado de Nuevo León (POE 08 marzo, 2006) es de observancia general en el Estado de Nuevo León; sus disposiciones son de orden público e interés social y tienen por objeto: Establecer las bases que permitan la plena inclusión de las personas con discapacidad, en un marco de igualdad y de equiparación de oportunidades, en todos los ámbitos de la vida.
En su Titulo Segundo se contemplan los Derechos y Garantías de las PCD, dividido en 12 capítulos donde se contemplan el derecho a la Salud; del Trabajo y la Capacitación; de la Educación; de la Accesibilidad Universal y las Facilidades Arquitectónicas de Desarrollo Urbano y de Vivienda; del Transporte Público y las Comunicaciones; del Desarrollo y la Asistencia Social; del Deporte y la Cultura; de la Seguridad Jurídica; de la Denuncia Popular; de las Medidas Positivas y Compensatorias; de la Concurrencia; y de los Perros de Asistencia para las Personas con Discapacidad. Su Título Tercero es el relativo al Consejo para las Personas con Discapacidad, y el Título Cuarto esta dedicado a las Responsabilidades y Sanciones.
XVIII.2 Análisis de involucrados
Con el fin de contar con elementos para valorar las alternativas de solución al problema de las PCD viviendo en hogares en situación de pobreza es conveniente examinar las características de quienes están relacionados con este problema y de quienes podrían contribuir a su solución.
Existen dos tipos de actores involucrados. Por un lado, los familiares de estas PCD, tanto quienes comparten el mismo hogar como quienes viven en otros hogares. Por el otro, las dependencias públicas responsables de atender los aspectos que inciden en la pobreza de dichos hogares.
Las dependencias públicas responsables de aspectos que inciden en la pobreza de los hogares se pueden agrupar en tres tipos:
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Las dependencias federales, estales y municipales encargadas de dotar a las poblaciones y a los hogares de la infraestructura y los servicios públicos requeridos para evitar que por falta de estas condiciones los hogares estén en situación de pobreza.
Las dependencias que apoyan a grupos vulnerables (personas discapacitadas, niños, adultos mayores), tales como la Secretaría de Desarrollo Social, la Secretaría de Salud y el Sistema para el Desarrollo integral de la Familia del Estado de Nuevo León (DIF).
Las dependencias que promueven las actividades productivas, la formación para el trabajo y el empleo, tales como la Secretaría de Desarrollo Económico, la Secretaría de Educación y la Secretaría del Trabajo.
XVIII.3 Alternativas de intervención pública
Considerando la definición del problema público y la determinación de los objetivos y alcances de la política pública, los gobiernos tienen una gama de alternativas de intervención. Las personas responsables de diseñar, adoptar e implementar las políticas y programas de apoyo a las PCD deben seleccionar las alternativas que sean más eficaces y eficientes.
Actualmente el Programa brinda una transferencia de 700 pesos mensuales a las PCD que viven en hogares en situación de pobreza que cumplen con los requisitos de elegibilidad señalados previamente en el apartado VII.
El monto de esta transferencia es independientemente del nivel de pobreza del hogar y de las causas de esta pobreza. Es decir, se otorga el mismo monto tanto a quienes residen en hogares donde habitan personas que pueden obtener un empleo si están desempleados o aumentar su ingreso laboral si ya están trabajando como a quienes residen en hogares donde ningún miembro tiene capacidad para obtener un ingreso laboral o aumentar el que ya tienen.
También se otorga el mismo monto tanto a quienes viven en hogares que están ligeramente abajo del umbral que define la pobreza como a quienes viven en hogares que requieren aumentar considerablemente su ingreso para dejar de ser considerados hogares en situación de pobreza. Por ello, es posible que en algunos casos el monto sea insuficiente para lograr que el hogar deje de ser pobre, mientras que en otros casos el monto podría ser excesivo.
La Ley de Personas Con Discapacidad del Estado de Nuevo León establece que la Procuraduría de la Defensa de las Personas Con Discapacidad podrá “promover ante la autoridad competente cualquier trámite, querella, denuncia o demanda cuando la persona con discapacidad se encuentre en situación de abandono por parte de los familiares o cuidadores” (Fracción IX, Artículo 56, Título Quinto, Capítulo I).
Para que los familiares asuman el compromiso de apoyar a las PCD que forman parte de su familia es posible que se requiera un proceso de concientización acerca de su responsabilidad. Las tareas de concientización no corresponden al Programa aunque la Secretaría de Desarrollo Social puede participar en ellas, conjuntamente con otras instancias, como el DIF y la Procuraduría de la Defensa de las Personas Con Discapacidad.
Para atender el problema de la existencia de PCD en hogares en situación de pobreza la Secretaría de Desarrollo Social ejecuta el Programa de Atención a Personas con Discapacidad, que consiste realizar transferencias monetarias a los AM.
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Como se señaló en el diagnóstico, la existencia de PCD que viven en hogares pobres depende de causas que se generaron por nacimiento, enfermedad, accidente, etc. y que no puedan ser revertidas si las PCD no cuentan con familiares que puedan obtener el ingreso suficiente para superar el umbral de pobreza.
Para resolver este problema se requiere necesariamente un programa asistencial de carácter correctivo que apoye a las PCD de manera perpetua, ya que si se retira la transferencia del gobierno, el hogar de los beneficiarios vuelve a estar en condiciones de pobreza.
XVIII.4 Características del Programa propuesto
Se sugiere que el Fin7 del Programa sea: Contribuir a mejorar el bienestar las PCD que residen en hogares en situación de pobreza. Entre los aspectos relevantes del bienestar destacan los relacionados con la salud y la alimentación, por lo que se debe dar atención especial a mejorar estos aspectos. Cabe señalar que este enunciado se basa en los objetivos de las reglas de operación actualmente vigentes.
Se propone que su Propósito8 sea: PCD que residen en hogares sin pobreza. Para determinar si un hogar se encuentra en situación de pobreza se consideraría la pobreza patrimonial o la línea de bienestar definidas por el CONEVAL.
XVIII.5 Monto del apoyo de 700 pesos mensuales
Se sugiere que el apoyo del Programa consista en una transferencia monetaria a la población que haya sido seleccionada como beneficiaria9.
El monto de este apoyo debe determinarse en función del déficit de ingresos requeridos para que el hogar rebase la línea de bienestar o el umbral de pobreza patrimonial. Ello depende del número de miembros del hogar y de su actual nivel de ingresos.
Cabe aclarar que en la medida que el apoyo económico dependa del ingreso del hogar, es muy difícil conocer con veracidad este nivel de ingresos, por lo que para conocerlo se tiene que recurrir a estimaciones indirectas.
También el tamaño del hogar podría ser sobrereportado si el monto del apoyo económico dependiera del número de integrantes del hogar.
En la práctica se define de manera general para el país que el ingreso corriente per cápita necesario para rebasar la pobreza patrimonial o la línea de bienestar de acuerdo a CONEVAL es de 2,095 y 2,114 pesos mensuales, respectivamente, en localidades urbanas (más de 2,500 habitantes) y de 1,411 y 1,329 pesos mensuales, respectivamente, en localidades rurales.
Debido a la dificultad de conocer con veracidad el tamaño del hogar y su ingreso se sugiere suponer que el hogar es unipersonal y que tiene recursos propios y transferencias equivalentes a dos terceras partes de la línea de pobreza patrimonial o de bienestar. Ello implica que el monto del apoyo del gobierno debería ser, en cifras redondeadas:
7 Se refiere al concepto de Fin de acuerdo con la metodología de marco lógico.
8 Se refiere al concepto de Propósito de acuerdo con la metodología de marco lógico.
9 El Programa registró un incremento en el monto nominal del apoyo, desde enero 2010. Al inicio
del Programa el apoyo fue de $500 mensuales y ahora es de $700 mensuales por beneficiario. Este monto no varía según el número de integrantes del hogar ni de la residencia de otros beneficiarios de este programa en dicho hogar.
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De acuerdo a la información censal del 2010, en el 40% de los hogares más pobres en donde reside al menos una persona con discapacidad, se obtiene un ingreso per cápita mensual hasta de $1,436 pesos (Cuadro 5). Esto equivale aproximadamente a las dos terceras partes del las líneas mencionadas en el párrafo anterior.
Cuadro 5. Nuevo León. Ingreso promedio per cápita por decil de ingreso en viviendas, según presencia de PCL, 2010
Decil Viviendas sin PCD
Viviendas con PCD
Viviendas Total
Total 3,766.3 2,320.6 3,611.1 I 427.8 436.2 429.5 II 907.0 902.8 906.3 III 1,190.2 1,173.4 1,188.0 IV 1,480.0 1,435.7 1,474.6 V 1,789.9 1,775.7 1,788.0 VI 2,167.1 2,178.0 2,168.4 VII 2,713.4 2,649.9 2,708.0 VIII 3,450.1 3,385.6 3,444.1 IX 4,823.3 4,772.6 4,820.3 X 12,178.7 11,409.4 12,148.2 Fuente: Elaborado con datos de la muestra censal del Censo de Población y Vivienda, 2010. INEGI.
Ello implica que para subsanar la brecha entre ese ingreso y la línea de pobreza patrimonial o la línea de bienestar el monto del apoyo otorgado por el Programa debe ser, en cifras redondeadas: 700 pesos mensuales en las localidades de más de 2,500 habitantes y 450 pesos mensuales en las localidades con menos de 2,500 habitantes.
Como es muy reducida la proporción de habitantes de Nuevo León en áreas rurales, localidades con menos de 2,500 habitantes (5.3% en 2010), para facilitar la operación y reducir sus costos es conveniente otorgar en todo el Estado el monto correspondiente a las localidades de más de 2,500 habitantes. En consecuencia, se recomienda que el monto de la transferencia monetaria sea de 700 pesos mensuales por beneficiario.
Se propone que la población objetivo esté conformada por las PCD que viven en hogares en situación de pobreza y que hayan residido en el estado de Nuevo León los últimos 10 años y que además no cuenten con algún tipo de pensión y/o jubilación por parte de instituciones estatales, nacionales e internacionales.
Si el PAPCD es la única estrategia de atención de la pobreza de los PCD, permanecen las demás causas de este problema: Infraestructura y servicios públicos limitados, activos y ahorros escasos, ingresos laborales reducidos y posibilidad de gastos catastróficos en salud. El único cambio es que el hogar tiene suficientes ingresos permanentes como resultado de la transferencia económica del PAPCD.
XVIII.6 Otros apoyos a PCD
Las PCD en Nuevo León pueden acceder a acciones, proyectos y programas en temas relacionados con la salud, educación, trabajo, transporte, entre otras (Cuadro 6) que ofrecen dependencias del Gobierno Estatal, Organizaciones de la Sociedad Civil e Instituciones académicas (Cuadro 6).
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Cuadro 6. Nuevo León. Programas y acciones a favor de las PCD por grandes temas
Temas Tipo de apoyo Dependencias y/o Instituciones
Apoyos económicos y/o en especie
Apoyo económico para personas con discapacidad
Credencial Nacional para Personas con Discapacidad
Apoyo para gastos médicos
Secretaría de Desarrollo Social
Desarrollo Integral de la Familia del Estado de Nuevo León (DIF)
Salud Credencial Nacional para Personas con Discapacidad
Centro de Rehabilitación y Educación Especial CREE
Apoyo para gastos médicos
Unidades básicas de rehabilitación
Atención Médica DIF NL
Centros de rehabilitación integral
Secretaría de Salud
DIF
Educación Cursos de braille, lengua de señas, mecanografía y más
Cursos de capacitación y oficios
Apoyo educativo para niños hospitalizados
Sala de computación para invidentes de la Biblioteca Central
Sala de computación para invidentes de la Biblioteca Capilla Alfonsina
Biblioteca Central con textos en braille y audiolibros
Asesoría y material para educación especial
Evaluación de uso de computadoras para ciegos y débiles visuales
Directorio de Centros de Atención Múltiple (CAMs)
Escuelas de educación especial (externo)
Secretaría de Educación
Centros de Atención Múltiple
Biblioteca Central del Estado
Centro Rotario de Recursos para la Atención a las Necesidades Educativas Especiales “Dr. Carlos Canseco González”
Escuela Normal “Miguel F. Martínez”
Empleo y capacitación Vacantes para personas con discapacidad
Búsqueda de empleo para personas con discapacidad
Cursos de capacitación y oficios
Recomendaciones sobre discapacidad para empresarios
Evaluación de uso de computadoras para ciegos y débiles visuales
Integración escolar
Secretaría del Trabajo
Transporte Estacionamiento para personas con discapacidad
Metro accesible
Placas de automóvil para personas con discapacidad
Cursos de orientación y movilidad de la Biblioteca Central
Accesibilidad Total en edificios y calles
DIF, N.L.
Metrorrey
Congreso del Estado de N.L.
Biblioteca Central del Estado
ITESM
Institutos San Roberto
CEMEX
Grupo Aeroportuario OMA
LIBRE ACCESO A. C.
Convivir Qué es la discapacidad
Cursos de braille, lengua de señas, mecanografía y más
Cursos de capacitación en el trabajo - ICET
Secretaría del Trabajo
Instituto de Capacitación y Educación en el Trabajo
Biblioteca Central del Estado
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Cuadro 6. Nuevo León. Programas y acciones a favor de las PCD por grandes temas (continuación)
Temas Tipo de apoyo Dependencias y/o Instituciones
Derechos y responsabilidades
Leyes y normas estatales sobre discapacidad
Leyes estatales en audio MP3
Recursos de gobierno
Recursos de educación y lectura
Recursos de tecnología adaptada y accesibilidad
Una colección de ligas relacionadas con el gobierno para personas con discapacidad.
Fuente: Elaborado mediante consulta de página electrónica
XIX. Árbol de objetivos
Con base en el árbol de problemas presentado en la Figura 3 y en la propuesta de rediseño del PAPCD, que es la alternativa de intervención pública seleccionada, se plantea el árbol de objetivos para resolver el problema de la existencia de hogares pobres donde reside una PCD.
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Gráfica 4. Árbol de objetivos de las PCD que residen en hogares pobres
Fuente: Unidad de Planeación. Secretaría de Desarrollo Social. Gobienro del Estado de Nuevo León (2009-2015).
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XX. Matriz de indicadores
Objetivos y supuestos de la MIR
Con base en las características del Programa propuesto en la Sección XVIII se construyó la matriz de indicadores para resultados (MIR) del Programa. Específicamente, en el resumen narrativo de los objetivos se incorporan el Fin y el Propósito planteados en esa sección. El enunciado del Componente recupera el apoyo que otorga el Programa. En la MIR se incluyen las principales actividades que permiten seleccionar a los beneficiarios y otorgarles el apoyo.
Si bien todos los supuestos planteados en la MIR son críticos para lograr el Fin del Programa destacan dos que se refieren a la dinámica de los hogares: “El apoyo monetario es utilizado para reducir la pobreza del hogar” y “la eliminación de la pobreza aumenta el bienestar del hogar”. En ambos casos, la ocurrencia de los supuestos depende de preferencias y comportamientos libres y soberanos de los miembros de los hogares, tanto de la PCD que recibe directamente el apoyo como de sus familiares y cuidadores
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Gráfica 5. Matriz de Marco Lógico
Programa de Atención a las Personas con Discapacidad (PAPCD)
Contribuir a mejorar el bienestar de las Personas con Discapacidad en situación de pobreza
PROPÓSITO
Incrementar el ingreso económico de las Personas con Discapacidad (PCD), así como su acceso a otros apoyos
sociales
COMPONENTE 1
Apoyo económico directo a las PCD
entregado
COMPONENTE 2
Vinculación con dependencias y con Organizaciones
de la Sociedad Civil (OSC) realizada
1.1 Identificación de los hogares en
situación de pobreza donde reside una PCD
1.2. Transferencia del apoyo monetario a las
PCD
ACTIVIDADES ACTIVIDADES ACTIVIDADES
TRANSVERSALES
Difusión del programa
Capacitación a
gestores y/o
instructores
2.1. PCD canalizadas al Seguro Popular
2.2. PCD canalizadas a la Secretaría de Salud
2.3 PCD canalizadas a la Secretaría de Educación
2.4 PCD canalizadas al DIF
Monitoreo del
Programa.
1.3. Presupuestación, solicitud y asignación
de los recursos del Programa
1.4 Integración y actualización del padrón
de beneficiarios
FIN
2.5 PCD canalizadas a OSC
2.6 PCD canalizadas a la Universidad Tecnológica (UT)
2.7 PCD canalizadas a la Secretaría del Trabajo
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Cuadro 7. Matriz de Indicadores para Resultados
Programa de Apoyo a las Personas con Discapacidad (PAPCD)
Resumen Narrativo Indicadores Medios de Verificación Supuestos
Nombre del Indicador Método de Cálculo Frecuencia de medición
Fin
Contribuir a mejorar el bienestar de las Personas con
Discapacidad (PCD) en situación de pobreza
Impacto del PAPCD en los aspectos clave del bienestar de las PCD: salud, nutrición, recreación, etc.
IBi – IBih
IBi= Índice de bienestar de las PCD.
IBih= Índice de bienestar que hubieran
tenido las PCD si no existiera el PAPCD.
Cada cuatro años.
Encuesta para evaluación de impacto del PAPCD.
La dinámica económica de Nuevo León se mantiene estable.
El PAPCD se mantiene estable.
Propósito
Incrementar el ingreso económico de las Personas con Discapacidad (PCD), así como su acceso a otros apoyos sociales
Porcentaje de PCD que perciben mucha mejoría en sus ingresos con el apoyo económico recibido.
[Número de PCD que perciben mucha mejoría en sus ingresos con el apoyo económico / Número de PCD entrevistadas]*100
Anual Cuestionario para beneficiarios del PAPCD
(Cuestionario aplicado a una muestra aleatoria y representativa del padrón de beneficiarios)
Registros administrativos.
Las PCD pueden efectuar el cobro del apoyo económico a pesar de la ocurrencia de eventos aleatorios y/o emergentes.
Las PCD modifican sus comportamientos de consumo y utilizan una parte importante del ingreso adicional, proveniente del apoyo, en el consumo de alimentos y medicinas.
Porcentaje de PCD que perciben poca o mucha mejoría en el consumo de alimentos.
[Número de PCD entrevistadas que perciben poco o mucha mejoría en el consumo de alimentos / Número total de PCD entrevistadas]*100
Anual
Porcentaje de PCD que perciben poca o mucha mejoría en la adquisición de medicamentos.
[Número de PCD que perciben poco o mucha mejoría en la adquisición de medicamentos/ Número total de PCD entrevistadas]*100
Anual
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Resumen Narrativo Indicadores Medios de Verificación Supuestos
Nombre del Indicador Método de Cálculo Frecuencia de medición
COMPONENTES
1. Apoyo económico directo a
las PCD entregado
Porcentaje de beneficiarios que reciben el apoyo respecto al total de PCD que residen en hogares pobres y que solicitaron el apoyo.
(B / PCDHPS)*100
B = Beneficiarios que reciben el apoyo del PAPCD.
PCDHPS = Total de PCD que residen en hogares pobres y que solicitaron el
apoyo.
Bimestral Registros administrativos del PAPCD.
El apoyo monetario es utilizado para reducir la pobreza del hogar.
Porcentaje de mujeres beneficiarias que reciben el apoyo respecto al total de PCD que residen en hogares pobres y que solicitaron el apoyo.
(MB / PCDHPS)*100
MB = Mujeres Beneficiarias que
reciben el apoyo del PAPCD.
PCDHPS = Total de adultos mayores que residen en hogares pobres y que solicitaron el apoyo.
2. Vinculación con
dependencias y con OSC
Porcentaje de instituciones de gobierno y de la sociedad civil que han apoyado a PCD beneficiarias del programa con los servicios que ofrecen.
[Número de instituciones de gobierno y de la sociedad civil que han apoyado a PCD beneficiarios del programa con los servicios que ofrecen / Número de instituciones establecidas para apoyar a las PCD con los servicios que ofrecen]*100.
Anual Registros Administrativos PAPCD.
Las actividades del programa cuentan con el apoyo de las instituciones de gobierno y de la sociedad civil involucradas.
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Resumen Narrativo Indicadores Medios de Verificación Supuestos
Nombre del Indicador Método de Cálculo Frecuencia de medición
ACTIVIDADES
1.4 Identificación de los hogares en situación de pobreza donde reside una PCD.
Porcentaje de solicitantes rechazados que deberían recibir el apoyo.
(PF/PP)*100
PF = Solicitantes que son rechazados inicialmente y que posteriormente demuestran que cumplen los requisitos.
PP = Solicitantes rechazados.
Bimestral Registros administrativos del PAPCD.
Los poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Nuevo León asignan al PAPCD el presupuesto necesario para otorgar el apoyo a todas las PCD que cumplen con los criterios de elegibilidad.
1.2 Transferencia del apoyo monetario a las PCD.
Porcentaje de apoyos entregados oportunamente.
(AEO/TAE)*100
AEO = Apoyos entregados en el plazo establecido por la normatividad.
TAE = Total de apoyos entregados.
Bimestral Registros administrativos del PAPCD.
Existen los recursos humanos, financieros y de infraestructura adecuados y suficientes.
Además, para el caso de la entrega del vale papel las condiciones climatológicas y de seguridad pública posibilitan la transferencia oportuna de los recursos.
1.3 Presupuestación, solicitud y asignación de los recursos del PACD.
Índice de ejercicio presupuestal.
(PE/PS)*100
PE = Presupuesto ejercido.
PA = Presupuesto asignado.
Trimestral Registros administrativos del PAPCD.
Las condiciones climatológicas y de seguridad pública posibilitan la transferencia oportuna de los recursos.
1.4 Integración y actualización del padrón de beneficiarios.
Porcentaje de apoyos entregados a beneficiarios que ya no cumplen los requisitos de elegibilidad.
(AEI/TAE)*100
AEI = Apoyos entregados improcedentemente.
TAE = Total de apoyos entregados.
Bimestral Registros administrativos del PAPCD.
Los poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Nuevo León asignan al PAAM el presupuesto necesario para otorgar el apoyo a todas las PAM que cumplen con los criterios de elegibilidad.
2.1 PCD canalizadas al Seguro Popular
.
Porcentaje de PCD canalizadas al. Seguro Popular
[Número de PCD canalizadas a al Seguro Popular / Número total de PCD registradas en el padrón de beneficiarias que solicitan los
servicios del Seguro Popular ]*100
Mensual Registros administrativos.
El Seguro Popular y la SDS colaboran de un modo efectivo.
Existen beneficiarios del programa que solicitan servicios del Seguro Popular.
2.2 PCD canalizadas a la Secretaría de Salud
Porcentaje de PCD canalizadas a la Secretaría de Salud
[Número de PCD canalizadas a la Secretaría de Salud /Número total de PCD registradas en el padrón de beneficiarios que solicitan los servicios de la Secretaría de Salud ]*100
Mensual Registros administrativos.
La Secretaría de Salud y la SDS colaboran de un modo efectivo.
Existen beneficiarios del programa que solicitan servicios de la Secretaría de Salud.
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Resumen Narrativo Indicadores Medios de Verificación Supuestos
Nombre del Indicador Método de Cálculo Frecuencia de medición
2.3 PCD canalizadas a la Secretaría de Educación
Porcentaje de PCD canalizadas a la Secretaría de Educación
[Número de PCD canalizadas a la Secretaría de Educación /Número total de PCD registradas en el padrón de beneficiarios que solicitan los servicios de la Secretaría de Educación ]*100
Mensual Registros administrativos.
La Secretaría de Educación y la SDS colaboran de un modo efectivo.
Existen beneficiarios del programa que solicitan servicios de la Secretaría de Educación.
2.4 PCD canalizadas al DIF. Porcentaje de PCD canalizadas al DIF
[Número de PCD canalizadas al DIF / Número total de PCD registradas en el padrón de beneficiarios que solicitan los servicios del DIF]*100
Mensual Registros administrativos.
El DIF y la SDS colaboran de un modo efectivo.
Existen beneficiarios del programa que solicitan servicios del DIF
Porcentaje de PCD que recibieron la Credencial Nacional de Personas con Discapacidad (CNPCD)
[Número de PCD que recibieron la CNPCD / Número total de PCD registradas en el padrón de beneficiarios que solicitan la CNPCD]*100
Mensual Registros administrativos.
Existen beneficiarios del programa que están interesados en recibir la CNPCD y acuden a tramitarla
2.5 PCD canalizadas a las OSC.
Porcentaje de PCD canalizadas a las OSC
[Número de PCD canalizadas a las OSC /Número total de PCD registradas en el padrón de beneficiarios que solicitan los servicios de las OSC]*100
Mensual Registros administrativos.
Las OSC y la SDS colaboran de un modo efectivo.
Existen beneficiarios del programa que solicitan los servicios de las OSC.
2.6 PCD canalizadas a la Universidad Tecnológica (UT).
Porcentaje de PCD canalizadas a la UT
[Número de PCD canalizadas a la UT /Número total de PCD registradas en el padrón de beneficiarios que solicitan los servicios de la UT]*100
Mensual Registros administrativos.
La UT y la SDS colaboran de un modo efectivo.
Existen beneficiarios del programa que solicitan los servicios de la UT.
2.7 PCD canalizadas a la Secretaría del Trabajo (ST)
Porcentaje de PCD canalizadas a la ST
[Número de PCD canalizadas a la ST /Número total de PCD registradas en el padrón de beneficiarios que solicitan los servicios de la ST]*100
Mensual Registros administrativos.
La ST y la SDS colaboran de un modo efectivo.
Existen beneficiarios del programa que solicitan los servicios de la ST.
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Resumen Narrativo Indicadores Medios de Verificación Supuestos
Nombre del Indicador Método de Cálculo Frecuencia de medición
ACTIVIDADES TRANSVERSALES
AT.1 Difusión del programa. Porcentaje de acciones de promoción y difusión del programa realizados.
[Número de acciones de promoción y difusión del programa realizadas / Número de acciones de promoción y difusión del programa
planeadas]*100.
Trimestral Registros administrativos.
La Unidad de Comunicación de la SDS puede desempeñar, y desempeña, un papel capital en la difusión del programa.
AT.2 Capacitación a gestores y/o instructores.
Porcentaje de capacitación de gestores.
[Número de gestores capacitados al trimestre / Meta trimestral de gestores capacitados]*100.
Trimestral Registros administrativos.
Existe una oferta continua y suficiente de cursos y talleres de capacitación para el personal involucrado en el programa.
El personal involucrado en el programa participa en los cursos y talleres y está motivado.
AT.3 Monitoreo del Programa. Informes de seguimiento realizados respecto a los programados.
[Informes de seguimiento realizados / Informes de seguimiento programados]*100
Trimestral Registros administrativos.
Existe apoyo efectivo por parte de las diversas instancias de la Secretaría para cumplir en tiempo y forma con los informes.
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Conclusiones
El presente estudio propone la adecuación de las Reglas de Operación vigentes (publicadas e el Periódico Oficial 29 de diciembre de 2009) en el en los siguientes aspectos.
Realizar una introducción describiendo el fenómeno de la discapacidad a partir de los datos censales del INEGI, 2010, y enmarcarlo dentro de los ejes, estrategias y líneas de acción que se establecen para Nuevo León dentro del Plan Estatal de Desarrollo, 2010-2015 y el Programa Sectorial de Desarrollo Social, 2010-2015. De igual forma identificar cuantitativamente la oblación objetivo del programa.
Adecuar el término de Discapacidad dentro de las definiciones de las ROP de acuerdo a lo siguiente:
Discapacidad. Toda limitación que se origina en una deficiencia física, mental, intelectual o sensorial que afecta a una persona en forma permanente y que al interactuar con distintos ambientes del entorno social pueden impedir su participación plena y efectiva en igualdad de condiciones a las demás.
Adecuar los temas siguientes conforme se describe a continuación.
Objetivo General. Contribuir a mejorar el bienestar de las personas con discapacidad.
Objetivo Específico. Incrementar el número de personas con discapacidad que residen en
hogares sin pobreza.
Población Objetivo. Serán sujetos de atención del Programa, las personas con discapacidad que vivan en hogares en situación de pobreza Un hogar se encuentra en situación de pobreza, cuando el ingreso per cápita estimado del hogar este por debajo de la línea de pobreza de bienestar definida por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).
Un hogar se encuentra en situación de pobreza, cuando el ingreso per cápita estimado del hogar este por debajo de la línea de pobreza de bienestar definida por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL).
Elegibilidad (Requisitos y Criterios). Los casos relativos a las personas susceptibles de recibir los apoyos deberán haber sido dictaminados y, en su caso, validados como población objetivo por la Secretaría, tomando en consideración sus condiciones de pobreza debiendo además demostrarse que se reúnen los siguientes requisitos: Haber nacido en el Estado de Nuevo León o tener una residencia en el Estado de al menos 10 años.
Criterios de Selección. El orden de incorporación de beneficiarios al Programa, será de acuerdo a los siguientes criterios: grado de pobreza; residencia en zonas de atención prioritaria; dictámenes médicos que avalen el padecimiento que corresponda dentro de las diferentes formas de la discapacidad. El orden de atención será de acuerdo a la fecha de registro, conforme a la disponibilidad presupuestal.
Tipo y monto del apoyo. El apoyo consiste en una transferencia monetaria de 700 pesos mensuales a la población que haya sido seleccionada como beneficiaria.
Monitoreo y Evaluación. Conforme a lo establecido en el artículo 15 de la Ley de Desarrollo Social vigente en el Estado y los recursos disponibles, la Secretaría realizará una evaluación de resultados de carácter externo. Adicionalmente, la Secretaría podrá llevar a cabo procesos de
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monitoreo y evaluación internos que se consideren apropiados conforme a las necesidades del Programa y los recursos disponibles.
Indicadores. La Secretaría definirá los indicadores para los procesos de monitoreo y evaluación que resulten de la implementación de la metodología del marco lógico.
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Referencias
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Leyes y Planes Desarrollo consultados.
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Programa Sectorial de Desarrollo Social de Nuevo León 2010-2015. Gobierno del Estado de Nuevo León. Recuperado de http://www.nl.gob.mx/pics/pages/programas_sectoriales_base/ps_desarrollo_social_2010-2015.pdf
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Glosario
Definiciones de conceptos de Marco Lógico
Actividad (Activity). Acción tomada o trabajo dentro de un proyecto a fin de transformar los insumos (fondos, equipos) en resultados (organizaciones, edificios).
Beneficiarios (Target Group). Beneficiarios previstos son los directos (grupo beneficiario) más los indicalistas.
Efectividad (Effectiveness). Efectividad mediada del grado en que un proyecto o programa tiene éxito en el logro de sus objetivos.
Eficiencia (Efficiency). Eficiencia mediada de la “productividad” del proceso en ejecución, es decir, en qué medida se convierten los insumos en resultados.
Enfoque del Marco Lógico (EML) (Logical Frameork Approach, LFA). Herramienta de gestión que facilita la planificación, ejecución y evaluación del proyecto. En contexto, el EML también significa: un formato de presentación para el donante y las autoridades del país anfitrión: ideas de proyectos, informes de evaluación previa, documentos del proyecto, informes de progreso, etc. En resumen del proyecto en forma de matriz que sigue siendo válido durante la ejecución del proyecto, pero que se puede modificar; una secuencia de herramientas analíticas que se usan en una situación de taller externo/interno.
Evaluación Previa (Appraisal). Apreciación global de la pertinencia, factibilidad y habilidad de un proyecto antes de tomar la decisión de emprenderlo o no.
Evaluación simultánea y posterior (Evaluation). Un examen sistemático e independiente de un proyecto en ejecución – simultáneamente – o terminado – posterior – a fin de determinar su eficacia, efectividad, impacto, viabilidad y la pertinencia de sus objetivos.
Factor Externo (External Factor). Acontecimiento, condición o decisión necesaria para el éxito de un proyecto pero que está en gran parte o totalmente fuera del control de la administración del proyecto.
Grupo Beneficiario (Target Group). (Beneficiarios Directos). El grupo específico para beneficio del cual se emprende el proyecto o programa; estrechamente relacionado con el impacto y la pertenencia.
Impacto (Impact ) Los cambios positivos y negativos producidos directa o indirectamente, como resultado de un programa o proyecto.
Indicador (Indicator). En el contexto del EML un indicador define la norma de realización que hay que alcanzar a fin de lograr un objetivo.
Insumo (Input). Los presupuestos, personal, equipos, etc. De un proyecto necesarios para producir el resultado propuesto.
Meta (Goal). Léase: objetivo global.
Seguimiento (Monitoring). Supervisión continua o periódica de la ejecución física de un proyecto para asegurarse que los insumos, actividades, resultados y factores externos sigan desarrollándose de acuerdo al plan.
Objetivo Global (Development Objective). El principal objetivo global al que el proyecto tiene que contribuir a largo plazo y que explica la razón por la que se implementa.
Objetivo Específico. La razón inmediata de un proyecto. El efecto esperado que el proyecto vaya a lograr si se completa con éxito y a tiempo.
Pertinencia (Relevance). El grado en que la argumentación y los objetivos de un proyecto son, o siguen siendo, adecuados, significativos y válidos en relación con las necesidades y preocupaciones prioritarias identificadas.
Programa (Programme). Un grupo de proyectos o servicios relacionados, dirigidos hacia el logro de objetivos específicos (generalmente similares o relacionados).
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Propósito (Purpose) Léase: objetivo específico.
Proyecto (Project). Una intervención planificada destinada a lograr ciertos objetivos específicos dentro de un presupuesto dado y dentro de cierto periodo de tiempo.
Resultado (Output, Result). Los resultados que el proyecto puede garantizar como consecuencia de las actividades.
Supuesto (Assumption). Véase: factor externo.
Viabilidad (Sustainnability). El grado en que las instituciones del país anfitrión seguirán persiguiendo el objetivo después de que se termine la asistencia del proyecto.
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ANEXO I. Nuevo León. Leyes y normas estatales sobre discapacidad
Documento Doc
MP3
Estatus Última reforma Firma Publicación
Acuerdo del Ejecutivo del Estado por el que se emiten las reglas de operación del programa de apoyo para las personas con discapacidad.
22/may/2009 10/jun/2009
Acuerdo del Ejecutivo Estatal por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para las Personas con Discapacidad.
22/may/2009 10/jun/2009
Acuerdo del Ejecutivo Estatal por el que se instaura el Programa de Apoyo para las Personas con Discapacidad para el año 2006
15/may/2006 17/may/2006
Acuerdo del Ejecutivo Estatal por el que se reforma por adición el Acuerdo por el que se Instaura el Programa de Apoyo para las Personas con Discapacidad para el año 2006, publicado en el POE del día 17 de Mayo de 2006
25/jun/2006 04/ago/2006
Acuerdo del Secretario de Finanzas y Tesorero General del Estado por el que se concede un subsidio del 100 % - cien porciento- en los derechos que se causen con motivo de la prestación del servicio de expedición de placas a que se refiere la fracción XV del artículo 276 de la Ley de Hacienda del Estado, tratándose de placas para vehículos al servicio de personas con discapacidad, aplicable únicamente en la primera vez que se expida este tipo de placas.
15/dic/2009 23/dic/2009
Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para las Personas con Discapacidad en Situación de Pobreza.
23/dic/2009 29/dic/2009
Acuerdo por el que se instituye el "Programa de Taxis: Nuevo León Unido con las Personas con Discapacidad".
05/jul/2011 08/jul/2011
Convenio de Colaboración que celebran el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Estado de Nuevo León y "Laboratorios Clínicos de León, S.A de C.V.", con el objeto de establecer las bases de colaboración para llevar a cabo acciones inherentes a realizar descuentos preferenciales a personas con discapacidad que presenten su credencial única expedida por el DIF Nuevo León
02/jul/2008 01/ago/2008
Convenio de Colaboración que celebran el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Estado de Nuevo León y "Operadora Médica Mexicana", S.C. (Imagen Dental) con el objeto de establecer las bases de colaboración para llevr a cabo acciones inherentesa realizar descuentos preferenciales a personas con discapacidad que presenten su credencial única expedida por el DIF Nuevo León
27/feb/2008 30/jul/2008
Convenio de Colaboración que celebran el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Estado de Nuevo León y el C. Dr. Azael Cantú Murillo, en su carácter de propietario de Consultorio Médico Dental, con el objeto de establecer las bases de colaboración para llevar a cabo acciones para realizar descuentos preferenciales a personas con discapacidad que presenten su credencial única expedida por el DIF Nuevo León.
23/sep/2008 28/nov/2008
Convenio de Colaboración que celebran el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Estado de Nuevo León y el C. Dr. Carlos Alberto Bernal Moreno, en su carácter de propietario de Consultorio Médico Dental, con el objeto de establecer las bases de colaboración para llevar a cabo acciones para realizar descuentos preferenciales a personas con discapacidad que presenten su credencial única expedida por el DIF Nuevo León.
16/oct/2008 28/nov/2008
Convenio de Colaboración que celebran el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Estado de Nuevo León y el C. José Alfonso Ochoa Guillemard (Pollos Guille) con el objeto de establecer las bases de colaboración para llevar a cabo acciones inherentesa realizar descuentos preferenciales a personas con discapacidad que presenten su credencial única expedida por el DIF Nuevo León
09/jun/2008 01/ago/2008
Convenio de Colaboración que celebran el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Estado de Nuevo León y el Grupo Dental de Monterrey, S.C., con el objeto de establecer las bases de colaboración para llevar a cabo acciones para realizar descuentos preferenciales a personas con discapacidad que presenten su credencial única expedida por el DIF Nuevo León.
04/ago/2008 03/oct/2008
Convenio de Colaboración que celebran el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Estado de Nuevo León y Laboratorios de Análisis Clínicos Santvel, con el objeto de establecer las bases de colaboración para llevar a cabo acciones para realizar descuentos preferenciales a personas con discapacidad que presenten su credencial única expedida por el DIF Nuevo León.
29/ago/2008 22/oct/2008
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Convenio de Colaboración que celebran por una parte el Sistema Integral de la Familia del Estado de Nuevo León y por la otra la Dra. Karla del Carmen Garza Garza, propietaria del Consultorio Médico Dental “Innovación Dental”, con el objeto de establecer las bases y procedimiento de colaboración para llevar a cabo acciones para realizar descuentos preferenciales a personas con discapacidad que presenten su credencial única, expedida por “DIF Nuevo León”.
24/nov/2008 25/feb/2009
Convenio de Colaboración que celebran por una parte el Sistema Integral de la Familia del Estado de Nuevo León y por la otra Clínica María Luisa Tec S.A. de C.V. representada por el Dr. Jesús Gerardo Gutiérrez Gámez, con el objeto de establecer las bases y procedimiento de colaboración para llevar a cabo acciones para realizar descuentos preferenciales a personas con discapacidad que presenten su credencial única, expedida por “DIF Nuevo León”.
26/ene/2009 27/mar/2009
Convenio de Colaboración que celebran por una parte el Sistema Integral de la Familia del Estado de Nuevo León y por la otra el C. Dr. Hernán Sánchez Cruz, propietario del Consultorio Médico de Especialidad en Alergología e Inmunología Pediátrica, con el objeto de establecer las bases y procedimiento de colaboración para llevar a cabo acciones para realizar descuentos preferenciales a personas con discapacidad que presenten su credencial única, expedida por “DIF Nuevo León”.
03/ago/2009 02/oct/2009
Convenio de Colaboración que celebran por una parte el Sistema Integral de la Familia del Estado de Nuevo León y por la otra la C. Idania Graciela Moguel Razo, propietaria del negocio denominado Centro Óptico Pino Suárez, con el objeto de establecer las bases y procedimiento de colaboración para llevar a cabo acciones para realizar descuentos preferenciales a personas con discapacidad que presenten su credencial única, expedida por “DIF Nuevo León”.
16/ene/2009 02/feb/2009
Convenio de Colaboración que celebran por una parte el Sistema Integral de la Familia del Estado de Nuevo León y por la otra la C. Mónica Griselda Garza Candia, propietaria del Consultorio Médico de Especialidad en Ortopedia denominado “Ortokids”, con el objeto de establecer las bases y procedimiento de colaboración para llevar a cabo acciones para realizar descuentos preferenciales a personas con discapacidad que presenten su credencial única, expedida por “DIF Nuevo León”.
16/jul/2009 02/oct/2009
Convenio de Colaboración que celebran por una parte el Sistema Integral de la Familia del Estado de Nuevo León y por la otra la Dra. Diana Durón Martínez, propietaria del Consultorio Médico Ginecológico, con el objeto de establecer las bases y procedimiento de colaboración para llevar a cabo acciones para realizar descuentos preferenciales a personas con discapacidad que presenten su credencial única, expedida por “DIF Nuevo León”.
26/ene/2009 09/mar/2009
Convenio de Colaboración que celebran por una parte el Sistema Integral de la Familia del Estado de Nuevo León y por la otra la Dra. Tatiana Elizondo Vázquez, propietaria del "Consultorio Médico de Especialidad”, con el objeto de establecer las bases y procedimiento de colaboración para llevar a cabo acciones para realizar descuentos preferenciales a personas con discapacidad que presenten su credencial única, expedida por “DIF Nuevo León”.
20/abr/2009 27/may/2009
Convenio de Colaboración que celebran, la Secretaría del Trabajo del Estado de Nuevo León, el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Estado de Nuevo León y la Universidad Tecnológica Santa Catarina, con el objeto de establecer las bases para una colaboración estratégica, que permita realizar acciones conjuntas en materia de inserción laboral, de capacitación para el trabajo y de formación educativa para personas con discapacidad.
28/ene/2010
Convenio de Colaboración, Coordinación y Concertación en Materia de Asistencia Social a Personas con Discapacidad, que celebran el Estado de Nuevo León con la intervención del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia "DIF" y los municipios de Apodaca, General Escobedo, Guadalupe, Monterrey, San Nicolás de los Garza, San Pedro Garza García, Santa Catarina, Nuevo León y la CANACO
02/dic/2004
Ley de Personas con Discapacidad del Estado de Nuevo León
13/ene/2012 08/mar/2006
Reglamento de Atención a Personas con Discapacidad del Municipio de Monterrey, N.L.
20/jul/2007 20/jul/2007
Fuente: Elaborado con información consultada en página electrónica http://www.nl.gob.mx/?TemaId=0&ApartadoId=&txtPalabra=discapacidad&P=legislacion. Consulta septiembre 2011.
