Notas sobre participación y representación en el presupuesto participativo de la Ciudad de...

8/12/2019 Notas sobre participacin y representacin en el presupuesto participativo de la Ciudad de Rosario, Argentina (20

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POSTData19, N 1,NOTAS SOBRE PARTICIPACIN Y REPRESENTACIN EN ELPRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE LA CIUDAD DEROSARIO, ARGENTINA (2002-2012)*

por Cintia Pinillos**y Gisela Signorelli***

I. Introduccin

En los ltimos veinte aos, aunque con fuerte nfasis en la ltima dca-da denominada de expansin y diversificacin de la poltica (Cabannes 2004)1,el presupuesto participativo (PP) se ha vuelto un tema de debate central y unamplio campo de innovacin para todos los involucrados en la democracia y eldesarrollo local. Ha sido adaptado y adoptado por una amplia gama de ciuda-des de Amrica Latina, principalmente de Brasil, donde se inici al final de los

aos ochenta en la ciudad de Porto Alegre (1989), si bien sus orgenes seremontan, segn Goldfrank (2006), a finales de la dcada del setenta.

Efectivamente, luego de ms de dos dcadas de neoliberalismo, replie-gue del individuo en el espacio privado, achicamiento del Estado y polticassociales pensadas en trminos de asistencialismo, y tras las nefastas consecuen-cias del privilegio de la economa sobre la poltica como democracia delegativasy ciudadanas de baja intensidad (ODonnell 1993), el individualismo, laineficiencia estatal y los altos ndices de exclusin social que los primeros traje-

ron aparejados, la primera dcada del siglo XXI ha cimentado nuevas formasde participacin y acercamiento de la ciudadana al espacio pblico.

* Una versin preliminar de este trabajo fue presentado en el Simposio de DemocraciaParticipativa en el marco del XI Congreso Nacional de Ciencia Poltica, organizado porla Sociedad Argentina de Anlisis Poltico y la Universidad Nacional de Entre Ros,Paran, julio de 2013.

** UNR-UNER. E-mail: [email protected].*** UNR-Conicet. E-mail: [email protected]

La primera fase, de 1989 a 1997, es de experimentaciones. Se inventan las nuevasformas de gestionar los recursos pblicos. En primer lugar est Brasil, en ciudades como

POSTData19, N1,Abril-Septiembre/2014,ISSN 1515-209X,(pgs. 45-70)


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Es decir que el llamado fenmeno de la crisis de representacin aso-ciado a la declinacin de la confianza y a la abstencin ciudadana, se resituaron,diversificando tanto sus repertorios de expresin poltica, sus vectores, as

como sus objetivos (Rosanvallon 2007). Se produce para ello un proceso deterritorializacin donde el espacio local se revaloriza por ser el espacio deproximidad geogrfica y simblica-identitaria. La poltica local cobra, tam-bin, importancia acadmica, fundamentalmente como espacio de construc-cin de identidades y de articulacin de la competencia poltica (Fung y

Wright 2003; De Sousa Santos y Avritzer 2004).En consecuencia, se han multiplicado, con xito dispar, las experien-

cias vinculadas al experimentalismo democrtico en Amrica Latina2. Acele-

rados procesos de descentralizacin en diferentes contextos polticos sedesarrollaron en todo el continente, lo cual posibilit la aparicin deinnovadoras formas de gestin municipal asociadas tambin a formas departicipacin ciudadana. En ese sentido, el surgimiento y la apropiacin deespacios como el PP, en ms de 2.000 municipios latinoamericanos estuvie-ron signados por un sinnmero de expectativas en torno a los beneficios quesu aplicacin podra producir. Profundizacin democrtica (Fung y Wright2003), legitimidad, transparencia y reduccin del clientelismo (Kliksberg

1999), control social (Wampler 2006, Revello s/f), eficiencia en la distribu-cin de los bienes pblicos (Marquetti 2003), inclusin (Nylen 2002),entre otros, han sido los resultados esperados de estos procesos.

Porto Alegre y Santo Andr, y en Montevideo, Uruguay, donde desde 1990 la pobla-cin fue invitada a orientar el uso de los recursos quinquenales del municipio. Lasegunda fase, que llamamos de masificacin brasilea, corresponde al perodo de 1997a 2000, durante el cual ms de 130 municipios brasileos adoptaron el modelo, con

variaciones notables. La tercera fase, de 2000 a la fecha, puede ser identificada como deexpansin (fuera de Brasil) y de diversificacin. Es a partir de esta fecha que numerosasciudades latinoamericanas y ms recientemente europeas adoptan, en general con pro-fundas adaptaciones, los modelos existentes.

2 De acuerdo a qu tan rigurosa sea la definicin de PP, ste se ha expandido de algunasdocenas de ciudades, sobre todo en Brasil, a entre 250 y 2.500 lugares tan slo enLatinoamrica. La cifra inicial incluye aquellas ciudades donde el PP comenz comouna iniciativa de gobiernos locales, en pases desde Mxico y la Repblica Dominicanahasta Argentina y Chile. Las segundas cifras incluyen a los gobiernos municipales que,por leyes nacionales, han tenido que implementar consultas ciudadanas en cuanto a la

organizacin del presupuesto, tales como Bolivia, 327 municipios; Nicaragua, 125municipios; y Per con 1.821 distritos, 194 provincias y 25 regiones (Goldfrak 2006).

Cintia Pinillos y Gisela Signorelli


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POSTData19, N 1,En nuestro pas, la reforma constitucional de 1994 promueve un

nuevo rol para los municipios argentinos, estableciendo que las provinciasdeben asegurar la autonoma municipal3. Por su parte, la incorporacin de

polticas participativas en el nivel local es un fenmeno que se inici engrandes ciudades y que recientemente se extendi hacia otras de menor en-vergadura. Originalmente, polticas innovadoras como planificacin estrat-gica, descentralizacin y presupuestos participativos eran proyectos encara-dos por municipios grandes como Rosario, la Ciudad Autnoma de Buenos

Aires, Crdoba o Mendoza. Sin embargo, en la actualidad se observa que 48municipios, de muy diversa escala y ubicacin geogrfica, desarrollan o estnen fases preliminares de implementacin de PP4.En trece de las veintitrs

provincias argentinas existe al menos un municipio que aplica esta herra-mienta de gestin participativa, y en diez de ellas se desarrolla en su ciudadcapital5. En el ao 2010, uno de cada cuatro habitantes de la Argentina vivaen un municipio con PP incorporando ms de ocho millones de personas(Lpez Accotto, Martnez y Adaro 2012).

La ciudad de Rosario fue pionera en este tipo de innovaciones. En los90 inici un proceso de planificacin estratgica y descentralizacin muni-cipal que se profundiz en la dcada siguiente, y fue el primer municipio

argentino que implement el PP. Esta poltica hubiera sido de difcil realiza-cin si la ciudad no hubiera contado previamente con un Programa de Des-centralizacin y Modernizacin Municipal iniciado en el ao 19966,y asen-tado sobre cuatro pilares: la desconcentracin administrativa (creacin de losseis Centros Municipales de Distrito, CMD), desconcentracin de obras y

3 La mayora de las provincias argentinas han reformado sus textos constitucionalesincorporando dicho principio, con excepcin de las provincias de Mendoza y Santa Fe

que no reformaron sus constituciones despus de 1994; y la de Buenos Aires, que s lohizo pero ignor el mandato de la Constitucin Nacional con respecto a este tema.4 Ver pgina de la Red Argentina de Presupuesto Participativo www.rapp.gov.ar.5 Una mirada sobre la distribucin territorial de ciudades que tienen PP puede brindar

un panorama nacional en relacin con esta poltica participativa. En Buenos Aires seimplementa en 15 municipios, incluyendo la capital provincial; en Santa Fe en 8,incluyendo Santa Fe capital y Rosario; en Mendoza en 5 ciudades, incluyendo lacapital; en Crdoba en 4, incluyendo Crdoba capital; 3 ciudades en la provincia deCorrientes, incluyendo Corrientes capital; 2 ciudades de Ro Negro; las dos ciudadesprincipales de Tierra del Fuego; las ciudades capitales de las provincias de Jujuy, Chubut

y Neuqun; y en una ciudad de Santa Cruz.6 Ver el mapa en el Anexo.

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servicios pblicos de pequea y mediana escala (creacin de ASU en cadaCMD), cambio en las polticas urbanas (planificacin descentralizada) y lapuesta en marcha de un nuevo modelo de gestin que incluy mecanismos

de informacin pblica y la apertura de canales de participacin ciudadana.De este modo, y a una dcada de la implementacin del PP en la

ciudad, este artculo propone dar cuenta de dos aspectos poco revisados en laliteratura sobre la temtica: en primer lugar, se abordar la relacin entre lagestin municipal y la oposicin en el marco del Concejo Municipal, revisan-do en qu medida el legislativo local ha funcionado como instancia de controly como impulsor de modificaciones significativas en la implementacin de lapoltica a lo largo del tiempo. En segundo lugar, se estudiar el sistema de

seleccin ciudadana de los proyectos elaborados por los consejeros. En el casodel PP Rosario se establece una instancia de votacin en la cual la poblacinelige de manera directa las obras que sern realizadas; en los diez aos transcu-rridos se han utilizado diferentes dispositivos que pueden ser elementos expli-cativos tanto de los niveles de participacin como del conocimiento y compro-miso con el proceso por parte de los votantes.

Se trata, pues, de un estudio diacrnico a partir de una periodizacinestablecida en funcin de las modificaciones que estas dos dimensiones pre-

sentaron a lo largo de una dcada de implementacin ininterrumpida. Paraello se analizarn dos perodos que son coincidentes con las dos gestiones delintendente M. Lifschitz: 2003 a 2007 y 2007 a 2011. Dichos perodos sonrepresentativos de un tipo particular de vnculo entre el PE y el PL local entrminos de mayoras y minoras del partido de gobierno en el Concejo Muni-cipal. En la primera gestin, el PE no contaba con una mayora oficialista,cuestin que se revierte en la segunda etapa. Esta situacin promovi vnculosdiferentes entre ambos poderes, lo que se vio reflejado tambin en la poltica en

estudio. A su vez, y en el mismo sentido, puede observarse entre ambos pero-dos divergencias respecto al tipo de participacin impulsada por el PE entrminos de las reglas que regulan la participacin ciudadana, sobre todo en laprimera fase del proceso. En el primer perodo se advierte una participacinformalizada a partir de una reglamentacin consensuada con los actores partesque conlleva una fuerte apuesta a la territorializacin del PP junto a la emer-gencia de lo que Avrtizer (2007) llama representantes por afinidad7.En cam-

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Los tambin llamados representantes ciudadanos por Urbinati y Warren (2008), ha-ciendo referencia a ciudadanos seleccionados o auto-designados representantes, es decir



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POSTData19, N 1,bio, en el segundo perodo, ante la merma de la cantidad de participantes, lasreglas se vuelven flexibles, diluyndose su codificacin, a la vez que se hace mslaxa la seleccin de los consejeros que tendrn a su cargo la elaboracin de los

proyectos.El abordaje metodolgico propuesto es predominantemente cualita-

tivo, fundado en el anlisis de fuentes primarias y secundarias: entrevistas,archivos periodsticos, documentos pblicos. Se recurrir a estrategias cuan-titativas para incluir en el anlisis informacin estadstica producida por elPE, con el objetivo de abordar variables cuantificables que expliquen caracte-rsticas de los procesos. Empero, el objetivo de la investigacin no es traducirsimplemente los resultados en datos numricos o en relaciones cuantificadas

entre variables, sino la complementacin de los mismos para obtener unavisin de conjunto y establecer comparaciones entre categoras.

En vistas a los objetivos ya explicitados, el artculo se estructura encuatro momentos. En primer lugar, se expondrn brevemente las caracters-ticas definitorias del PP en el caso estudiado a lo largo del tiempo. En unsegundo momento, se analizar la vinculacin entre el PE y el PL local enrelacin con esta poltica. En tercer lugar, se analizarn los cambios en losdispositivos de seleccin de los proyectos y su influencia sobre el incremento

en la participacin. Por ltimo, se propondrn algunas conclusiones con laintencin de orientar los desafos que enfrenta el PP en la ciudad de Rosario decara al futuro y que pueden ser tiles para reflexionar sobre casos semejantes.

II. Presupuesto participativo en Rosario:ciclo de auge, decrecimiento y estancamiento

Luego de la crisis que la Argentina viviera en el ao 2001, el munici-pio decide canalizar las demandas de las asambleas ciudadanas a partir de laimplementacin del PP en el ao 2002, bajo la Ordenanza N7326/02,que establece entre sus objetivos, los siguientes: lograr que los vecinos sesientan comprometidos con los destinos de la ciudad; aportar un instru-mento de control y planificacin de la administracin municipal; mejorar ladistribucin para cumplir con las normas tributarias; motivar la participa-

aquellos casos en los que un actor, por su propia cuenta, habla en nombre de otros,incurriendo en una situacin de representacin dada por un proceso de identificacin.



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cin ciudadana en las tareas de gobierno de la ciudad y consolidar un espacioinstitucional de participacin.

En ese sentido, desde su origen el PP, si bien es una iniciativa del PE

local, es legitimado por la votacin y posterior ordenanza surgida en el marcodel recinto del Concejo Municipal. El mismo, sin embargo, no interviene en laformulacin inicial de la poltica que adquirir matices diferentes con el correrde los aos, aunque siempre con fuerte anclaje en los nuevos territorios creadospor el proceso previo de descentralizacin. Pues las convocatorias a los ciudada-nos es en el marco, primero de su barrio y luego, de su distrito.

Para ello desde el ao 20038, en una primera instancia se convoca a laciudadana a una ronda de asambleas barriales por cada distrito de la ciudad

(Primera Ronda) para saber cules son sus principales problemticas y elegirdelegados que conformarn los Consejos Participativos de Distrito (CDP).Los mismos funcionan en cada CMD, de mayo a octubre, elaborando pro-yectos a partir de las necesidades anteriormente identificadas. En una segun-da instancia (Segunda Ronda), dichos proyectos se someten a votacin ciu-dadana para priorizar aquellos que sern ejecutados por el municipio en elprximo ejercicio presupuestario.

Desde sus orgenes el PP cuenta con un reglamento interno que, si

bien puede ser modificado por los consejeros peridicamente, delinea lasnormas bsicas de funcionamiento: el desarrollo de sus etapas, la eleccin delos consejeros por votacin en las asambleas de Primera Ronda (en propor-cin de 1 cada 10 participantes) y la duracin de los mismos en sus roles(dos aos consecutivos). Adems, se reglamenta el proceso de votacin esta-bleciendo que debe haber una feria de proyectos en las que los consejerospuedan difundir las propuestas que han elaborado.

En este marco, el PP de la ciudad de Rosario se implement de mane-

ra ininterrumpida en el perodo 2002-2012 (PP 2003-2013); del mismoparticiparon un total de 208.4039ciudadanos, bajo el esquema que se pre-

8 El ao 2002 (PP 2003) se trat de una experiencia piloto en el contexto de unamarcada crisis econmica y poltico-social que dio cuenta slo de la eleccin de ciertasprioridades en la ejecucin de obras del ao siguiente. Se trabaj con grandes ejestemticos que daban cuenta de las cuestiones urgentes que la ciudadana privilegi enel marco de dicha crisis.

9 Por la forma en que se presentan los datos oficiales, es necesario aclarar que ese total hace

referencia a un nmero que no contempla las reincidencias de participantes a lo largo delos aos o incluso en un mismo ciclo de PP.



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senta en el Grfico 1. Dicho grfico muestra la proporcin de participantesen la Primera y Segunda Ronda. La brecha de participacin que se evidenciaentre ambas instancias ser analizada en el tercer apartado de este artculo.

En lo que respecta a los CDP, segn datos oficiales, participaron 3.552consejeros en los seis distritos de la ciudad, durante el perodo 2003-2010(ver Grfico 2). Sin embargo, cabe desagregar que en la Segunda Ronda hanasistido 181.231 personas entre 2002 y 2012; es decir, que es en esta etapadel proceso donde puede visualizarse el nivel mximo de participacin cadaao, manifestndose un fuerte incremento al respecto en los ltimos tresaos. As aunque desde el ao 2008 puede observarse un constante decreci-miento de la participacin ciudadana en las primeras etapas del proceso, los

nmeros muestran un fuerte crecimiento global.Como se analizar en otro apartado, se observa cmo desde el PE, enuna primera etapa se pone especial nfasis en el PP como proceso deliberativoy participativo y, ante la falta de sostenimiento de dichos espacios y la nece-sidad de mostrar la vigencia de la poltica, en un segundo momento se apuestaa la instancia netamente decisoria: la votacin de proyectos. Sin quitar res-ponsabilidades a la gestin local respecto de esta decisin, la estrategia elegi-da ante la necesidad de aumentar el nmero de participantes, que implic

incidir en el diseo de la votacin, guarda correspondencia con el imaginarioms directo del ejercicio de la ciudadana: el sufragio. Esta orientacin res-tringida de ciudadana, en el marco de una poltica que persigue la partici-pacin situada de los vecinos, alcanza sus niveles mximos de expresin,creciendo paulatinamente desde el 2010 a la fecha, como se muestra en elGrfico 3.

Por otra parte, al focalizar la mirada en la participacin por cada unode los distritos de la ciudad como seala el Grfico 4, se observa que,

tanto si se analizan los totales de participacin por CMD (PP 2003 - PP2010), como si se toman por cada una de las instancias del proceso en elmismo perodo de acumulacin, el distrito Oeste es seguido por el Noroeste(NO) y el Sudoeste (SO), en cantidad de vecinos participantes, siendo estostres distritos los que cuentan con peores resultados en indicadores socio-econmicos y por tanto, con mayor cantidad de poblacin vulnerable10.Estos tres distritos son seguidos por el Norte, Sur y Centro en orden descen-dente.

10 Ver tabla en el Anexo.



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posible observar iniciativas del poder legislativo en relacin con esta poltica queintrodujeron modificaciones significativas. En este sentido, resulta relevante es-tudiar las interacciones establecidas entre el gobierno y la oposicin a partir del

anlisis de las pautas de vinculacin entre el poder ejecutivo y el Concejo Muni-cipal. Qu tipo de interacciones, cooperativas y/o conflictivas, se establecen en-tre gobierno y oposicin en relacin con el PP a lo largo del tiempo?11.

En el caso estudiado, tanto el ejecutivo como el Concejo Municipalson elegidos de manera independiente por la ciudadana. As, la lgica devinculacin entre ambos poderes puede ser leda a partir de los aportes pro-puestos para comprender la relacin entre PE y PL en los sistemas presiden-ciales. En contextos de independencia tanto en el origen como en la supervi-

vencia de los poderes ejecutivo y legislativo, pueden generase tensiones entreambos, sobre todo en contextos de fragmentacin partidaria, en donde elejecutivo no cuenta con una mayora propia en el legislativo (Mainwaring yShugart 2002), lo que puede verse reforzado cuando no prima una culturapoltica cooperativa entre los principales actores de la vida poltica, lo quedesalienta la articulacin de coaliciones (Lanzaro 2001).

Estas consideraciones tericas resultan adecuadas para ordenar las di-ferencias que caracterizan la relacin entre poderes en los dos perodos iden-

tificados en el trabajo, ya que entre 2003 y 2007 el ejecutivo no cuenta conuna mayora propia y es posible observar un fuerte grado de fragmentacinen la composicin del legislativo local, mientras que en el segundo momentoel ejecutivo cuenta con una mayora propia en el recinto legislativo.

En el primer perodo es importante destacar el correlato que tuvola crisis de representacin desencadenada en 2001, en cuento a la frag-mentacin del cuerpo legislativo a partir de las elecciones de este ao ysu proyeccin en buena parte del perodo 2003-2007. Otro elemento

propio de la poltica santafesina que influy en y a la vez canaliz lafraccionalizacin de los partidos polticos y dispersin de los bloques enel Concejo, lo constituye la ley de lemas12 que estuvo vigente en las

11 Una primera aproximacin a este aspecto de los procesos participativos aparece enPinillos (2009).

12 Mecanismo electoral que permite la presentacin de varios candidatos a un mismocargo, dentro de un mismo partido. El partido se constituye como lema y cada corrienteinterna presenta su lista constituyendo un sublema. Esta forma de acumulacin evita la

realizacin de internas partidarias y ayuda a reducir conflictos internos que podranperjudicar al partido (Calvo y Escolar 2005:147).



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elecciones de inicio del perodo. A pesar de la falta de una mayora pro-pia, y en lo que respecta a la poltica estudiada, entre 2003 y 2007 larelacin entre poderes fue no conflictiva, y la legislatura tuvo una actitud

que puede ser caracterizada comoproactiva en relacin con el proceso deimplementacin del PP.

Este primer perodo coincide con un momento que puede ser carac-terizado como de auge de la participacin ciudadana. Como se refiri opor-tunamente, la puesta en marcha del PP fue en parte una respuesta brinda-da por la gestin municipal a los resabios de la desafeccin a la polticapartidaria producto de la crisis de 2001 y su impacto en la escena local.Por su parte, desde el Concejo Municipal, la oposicin encabezada por

el Partido Justicialista (PJ) tuvo una actitud constructiva en relacin conlas polticas tendientes a promover la participacin ciudadana en el terri-torio.

Un primer elemento que evidencia la cooperacin establecida entregobierno y oposicin analizada en el vnculo entre poderes, lo constituye lasancin de la ordenanza que da origen al PP. Su aprobacin en instanciaslegislativas es poco frecuente si se contemplan experiencias semejantes enotras ciudades. La legitimacin legislativa de la poltica en el caso de Rosario,y en un marco de falta de mayora, constituye un claro signo de cooperacinentre poderes. Desde la oposicin, se promovieron adems distintas modifi-caciones tendientes a profundizar la participacin ciudadana en el marco dela poltica como en el caso de la clusula de gnero13, o a cambiar laforma de distribucin de la asignacin del presupuesto del PP como laincorporacin de la clusula de carencia.

El reemplazo del criterio original de distribucin equitativa del pre-supuesto asignado al PP para los seis distritos por otro que atienda las dife-rencias socioeconmicas en el territorio se da a partir de la Ordenanza 7869/05, que constituye una innovacin significativa realizada a partir de unainiciativa del legislativo. Esta normativa que estableca la elaboracin de unndice de carencia fue introducida en el ao 2005. Sin embargo, el ndice

13 En la Ordenanza N 8.007/06 se establece una clusula de gnero que contemplamediante una discriminacin positiva que se garantice un cupo de mujeres en los CPD:En el mecanismo que se implemente para la participacin ciudadana la proporcin de

mujeres y varones que lo integren ser paritaria es decir que la representacin se confor-mar con un 50% de mujeres y un 50 % de varones.



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de condiciones sociales14se aplic por primera vez recin en 2010, a partirde un reclamo judicial iniciado por la oposicin15.

Adems del vnculo cooperativo que puede observarse entre ambos

poderes, que parecera contradecir la relacin de fuerzas de ambos poderesen el perodo, desde el Concejo Municipal la oposicin se orient a la pro-mocin de polticas participativas de impacto territorial como el proyectoConcejo en los Barrios (CB). Agustn Rossi, presidente del Concejo, a lolargo de todo el perodo y representante de la bancada opositora, es quienpromovi en el ao 2005 una poltica para avanzar en la descentralizacinde las sesiones del cuerpo legislativo. A partir de la misma se establece que elConcejo debe trasladarse a lo largo del ao a los distintos distritos para en-

cauzar las demandas ciudadanas all recavadas y acercar a los ediles al territo-rio. Durante dos aos, el CB disputa poder en el territorio generando unaretroalimentacin entre ambas polticas y una superposicin de demandas ydemandantes, ya que un gran nmero de consejeros del PP se acercan aparticipar en esta instancia. La novedad de esta poltica, sobre todo si seconsidera en perspectiva comparada, informa sobre una disputa que el Parti-do Socialista (PS), al frente del gobierno local y el peronismo desde la oposi-cin, trasladan al territorio, como estrategia para fortalecer el vnculo con los

ciudadanos, luego de manifestada la crisis de representacin. A su vez, per-mite caracterizar a la legislatura local como proactiva en cuanto a la promo-cin de polticas participativas en el territorio16.

El segundo perodo se desarrolla entre 2007 y 2011. El segundomandato de M. Lifchitz al frente del gobierno local coincide con la llegadadel Frente Progresista Cvico y Social con el PS como partido eje a lagobernacin, logrndose por primera vez la alternancia en la provincia desde

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Este ndice se construye a partir de los resultados en distintas variables socio econmicascomo salud, educacin, gnero, vivienda e ingreso, calculadas para cada uno de losdistritos por un equipo integrado por dos consejeros de cada zona, representantes de laEscuela de Estadstica de la Universidad Nacional de Rosario y del ejecutivo municipal.La distribucin de recursos asignados al presupuesto participativo para cada distrito serealizar de la siguiente forma el 50% (cincuenta por ciento) en partes iguales para cadauno de los 6 (seis) distritos y el 50% (cincuenta por ciento) en forma directamenteproporcional al grado de marginacin urbana que establezca anualmente el clculo delndice de Carencia (Ordenanza N 7869/05, Art.2).

15 www.lacapital.com.ar/ed_impresa/2010/10/edicion_714/contenidos/

noticia_5240.html.16 Para ms informacin sobre el CB, ver Berdondini y Signorelli (2010).



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el retorno a la democracia17. Consecuentemente, el oficialismo alcanza unamayora propia en el Concejo Municipal.

Si en la primera etapa la intervencin de la oposicin desde el legisla-

tivo fue de tipo cooperativa e introdujo modificaciones en el diseo originalde la poltica tendientes a profundizar su alcance en trminos de participa-cin ciudadana, en el segundo perodo pueden observarse mayores tensionesen cuanto al proceso de implementacin de la poltica y un nfasis en lafuncin de control por parte del legislativo. Esta tensin puede rastrearse noslo en las iniciativas presentadas en el recinto, sino ms claramente en laarena del debate pblico y en las repercusiones mediticas de los pedidos deinformes de los concejales opositores. As, una tendencia reactivasigna la

actitud del poder legislativo local en relacin en el PP en el segundo momen-to analizado.Una de las propuestas que ms claramente permiten observar el nfa-

sis en la funcin de control lo constituye la iniciativa del concejal Miatellopara la creacin de un Comit Municipal de seguimiento del PP. Este orga-nismo de control deba estar integrado por el municipio, el Concejo, lasuniversidades, las organizaciones sociales y vecinales, y tendra el objetivo de

fiscalizar el correcto cumplimiento de lo votado por los vecinos18.

En esta lnea tambin se inscriben los reclamos impulsados no slo enel recinto sino tambin canalizados a travs del poder judicial en relacincon la falta de cumplimiento en la aplicacin de la clusula de carencia,sancionada en 2005. Su aplicacin como consecuencia de estos controles apartir del PP 2011, puede ser considerado un ejemplo de activacin de laaccountabilityde balance.

En los primeros aos de este perodo, an desde el propio municipiose acepta el retraso en la ejecucin de las obras votadas, a la vez que se observa

una progresiva falta de informacin no slo en lo referido a la ejecucin sinotambin en cuanto a los resultados en trminos de la participacin ciudada-

17 Aunque no ser un tema abordado en este trabajo, es posible observar una migracinimportante de cuadros tcnicos y polticos hacia la esfera de gobierno provincial queafecta el desarrollo de distintas polticas. El PP no escapa a esta tendencia.

18 Este Comit Municipal contemplaba las siguientes funciones: relevar la concrecin delos proyectos votados del ao anterior, elaborar informes de avances para presentarlosante el Concejo y realizar solicitudes de cumplimiento, pronto despacho y otros trmi-

tes relacionados con la ejecucin de lo votado en el PP, ver La Capital, 31/03/2008, ElPP en la mira.



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na (nmero de participantes, reincidencia en la participacin, participacinde organizaciones sociales, etc.). Es en este espacio abierto por el poder eje-cutivo que desde el Concejo se promueven acciones reactivas, orientadas

hacia la evaluacin y el control de la poltica. Sobre el final del perodo, seobserva una mayor efectividad en el proceso de ejecucin de las obras, que sibien no puede ser slo explicado a partir de las acciones legislativas y deconcejales en la arena pblica, acusan sin duda una influencia de la fun-cin de control ejercida desde el poder legislativo.

IV. Seleccin de proyectos en el PP: crecimiento

de la participacin ciudadana o incremento de las cifras?

La llamada Segunda Ronda del PP en la ciudad de Rosario es el mo-mento que en los vecinos eligen los proyectos que quieren que se ejecuten ensu distrito en el perodo presupuestario siguiente. Si bien en los doce aosque lleva la poltica su mecanismo ha variado, siempre la seleccin estuvomediada por una eleccin formalizada en un voto.

Durante el perodo 2003-2005, los ciudadanos de todos los barrios

fueron convocados a votar, slo en el marco de cada distrito municipal, esdecir siendo sede de votacin seis lugares en toda la ciudad. En cada uno delos mismos, en una sola jornada y siguiendo la lgica de feria de proyectoslo que implicaba la presencia de los consejeros autores de dichas propues-tas los vecinos podan optar por 10 proyectos para su distrito. Se utilizabauna boleta nica. Luego de la votacin, los proyectos, ordenados segn lacantidad de votos obtenidos, se incorporaban hasta cubrir el monto estipu-lado para cada distrito (que durante el perodo sealado fue proporcional

entre los mismos, siendo de $5 millones).El ao 2006 marc un punto de inflexin en ese sentido: aprove-chando un financiamiento internacional, se decide realizar la eleccin deproyectos en el formato de voto electrnico. El mismo se llev adelante pordos aos consecutivos con un rotundo xito que eleva ampliamente la canti-dad de votantes. De hecho, el ao 2007 se observa con el punto ms lgidode participacin ciudadana en todas las etapas del proceso de PP. Asentadaslas mquinas en los seis distritos de la ciudad, el mecanismo salvo por la

innovacin tecnolgica no representa cambios significativos. Sin embar-go, aporta agilidad y transparencia al proceso de recuento de votos, adems



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de un atractivo adicional que promueve el acercamiento de ms vecinos avotar.

Pese al xito en trminos de asistencia de votantes, para el PP 2009,

por cuestiones de costos, se decide volver al dispositivo tradicional de boletasy urnas. Como se prevea que la eliminacin del voto electrnico sumadoa otros factores generara una merma en el nmero de votantes, se toma ladecisin de ampliar la cantidad de lugares de votacin. Adems de los CMD,se ponen dos postas de votacin en lugares de mucha afluencia de gente en laciudad: el cruce de peatonales y la terminal de mnibus. Sin embargo, sepuede observar un 15 por ciento menos de votantes que el ao anterior.Como la cuestin del nmero parece ser una preocupacin de la gestin

municipal en torno al proceso participativo, para el ao 2009 se multiplicanlos lugares de votacin y el tiempo de votacin. Se desarrolla en dos jornadascon los seis CMD como postas fijas y 18 postas mviles en toda la ciudad.Efectivamente, la idea de acercar la urna al vecino genera el impacto num-rico esperado y la participacin aumenta en la Segunda Ronda, ms de un30 por ciento. Frente a la evidencia del rdito cuantitativo que implica elincremento de los lugares de votacin y los das propuestos, y en un esfuerzologstico que descuida detalles de transparencia, en el ao 2010 se llevan

adelante seis das de votacin con un total de 80 postas (la mayora itinerantes,en lugares de gran afluencia de pblico) y efectivamente ms de 33 milrosarinos concurren. Otra novedad, es la introduccin efectiva del ndice decarencia para la distribucin del dinero destinado al PP, que era de 36 millo-nes de pesos.

En esta apuesta, durante 2011 y 201219no slo se han seguido au-mentando postas y das sino que se incorpor un puesto en la Feria de Colec-tividades20, con un mecanismo ldico de eleccin: el bolivoto. Como su

nombre lo indica, es un sistema de votacin a travs de bolitas o canicas. El

19 Ver www.lacapital.com.ar/la-ciudad/Fein-satisfecha-con-el-voto-del-presupuesto-participativo-mas-vecinos-participan-20121111-0039.html.

20 Es la fiesta popular ms importante de Rosario y su amplia regin de influencia. Desde1985, durante diez noches y teniendo como escenario al Parque Nacional a la Bandera,el Encuentro y Fiesta Nacional de Colectividades expresa el sentir y el hacer de quienesfueron forjando el perfil de la ciudad. En cada una de las ediciones participa mediocentenar de colectividades y ms de medio milln de personas disfrutan de los sabores,

espectculos y danzas junto a trajes tradicionales e instrumentos musicales de todaspartes del mundo.



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vecino utiliza una canica por cada uno de los seis proyectos que puede elegirpor distrito. Las mismas en vez de ser contadas, son pesadas para obtener losproyectos ganadores. Por su parte, en trminos presupuestarios, se aumenta

la partida a 58 millones de pesos, mantenindose la distribucin por caren-cias. Con este dispositivo, participaron ms de 50 mil personas en la Segun-da Ronda.

Lo que se muestra entonces es el crecimiento de esta cifra como xitode la poltica21. Ahora bien, es esto participacin ciudadana? Efectivamen-te ha crecido? Creemos que la cifra no slo no se correlaciona con laprofundizacin democrtica (Fung y Wright 2003)22esperada con el PPsino que refuerza el tipo de lazo de representacin tradicional, vinculado a la

decisin individual a travs del voto.

V. Conclusiones

Si bien las gestiones de H. Binner al frente del poder ejecutivo local(1995- 2002) sentaron las bases del proceso de descentralizacin y en elltimo ao de su segundo mandato se dise el PP, fue su sucesor, M. Lifschitz,

quien implemento esta poltica participativa, imprimindole caractersticasbien diferenciadas en sus dos gestiones a cargo de la intendencia municipal.Durante la primera gestin (2003-2007), en el marco de una pro-

funda crisis poltico-institucional, la implementacin del PP trae aires fres-

21 Lo que puede constatarse mediticamente en los diarios locales: www.lacapital.com.ar/ed_impresa/2010/6/edicion_585/contenidos/noticia_5441.html;www.lacapital.com.ar/ed_impresa/2010/12/edicion_778/contenidos/

noticia_5341.html.22 Siguiendo a Fung y Wright (2003) la orientacin prctica, la participacin desde labase y la generacin de discusiones deliberativas son los tres principios que caracterizana los Gobiernos Participativos con Poder de Decisin. Los autores delinean cuatrocualidades de importancia en la profundizacin democrtica que generara este tipo degobiernos: 1) solucin efectiva de los problemas (eficacia): si su desempeo conduce alos resultados deseados, cuyos fines deben ser objetivos pblicos; 2) equidad: capacidadde generar resultados con justicia y equidad; a lo que se agregaran variables como laequidad en cuestiones de gnero, representacin, edades, clases sociales, etc.; 3) partici-pacin amplia y significativa: implica la consolidacin de una participacin continua y

significativa de ciudadanos del comn; y 4) grado de informacin: de las opiniones ypropuestas de los participantes y calidad de sus interacciones con los dems.



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cos al ardiente clima social. Se trata de una etapa de fuerte nfasis en elvnculo directo entre los vecinos y las autoridades locales, promoviendo unverdadero espacio de deliberacin (Primera Ronda y CPD) y decisin (Se-

gunda Ronda), siendo el nexo participativo el privilegiado para resolver lasproblemticas en los territorios. Consciente de ello, el poder legislativo local,en el que el oficialismo no contaba con una mayora propia, apoya la inicia-tiva participativa enviada por el poder ejecutivo, a la vez que promueve mo-dificaciones en su funcionamiento que apuntan a profundizar el procesodemocrtico. Al mismo tiempo, consensuan la puesta en marcha de otromecanismo de participacin desde el Concejo Municipal: el Consejo en losBarrios, que implic la apertura de una institucin de la representacin por

excelencia a una ciudadana que reclamaba responsabilidad y transparenciade sus representantes polticos.De este modo, ambas polticas permiten instalar una agenda de los

problemas cotidianos de los vecinos de los barrios a partir de lo cual se con-forma un mapa de las problemticas y las necesidades de cada distrito(Berdondini y Signorelli 2010:15). En una clara actitud no conflictiva yproactiva, el Concejo Municipal aborda, en esta etapa, las cuestiones vincu-ladas a la participacin ciudadana. Sin embargo, ante el decaimiento del

inters ciudadano en participar de los espacios institucionalizados propues-tos, y siendo el PP para el gobierno local un fuerte estandarte no slo enArgentina sino como fuente de posicionamiento de la ciudad a nivel interna-cional, a partir de la segunda gestin de M. Lifschitz (2007- 2011), elpoder ejecutivo comienza a hacer hincapi en las cifras de participacin glo-bal a partir de la modificacin de la instancia de votacin y en el rol delos consejeros del PP como aliados en el territorio. Comienza as una etapade la poltica con nfasis en sus aspectos ms cercanos a la representacin y la

decisin.La oposicin, que ya no consigue constituir una mayora en el Conce-jo Municipal, toma como estrategia de visualizacin en la arena pblica elejercicio de su funcin de control, promoviendo fuertes crticas al ejecutivomunicipal respecto del incumplimiento de las normas previstas tanto porordenanzas como por el reglamento interno del PP. Tambin se pone el acen-to en el retraso en la ejecucin de las obras votadas, amparado en la falta dedatos oficiales. Comienza lo que se defini como un perodo de acciones de

tipo reactivas, en trminos de control de la poltica participativa, por partedel poder legislativo local.



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Estos dos momentos, claramente identificables, pueden tener unaprimera explicacin sencilla asociada con la disminucin en la ejecucin deobras votadas por PP, pero a partir de una mirada ms precisa aparecen vn-

culos complejos asociados con estrategias del poder ejecutivo en la modifica-cin de la poltica. Desde 2003 a 2007, existe una correspondencia entreoficialismo y oposicin respecto a la importancia de las polticas participativas.

Alejados los fantasmas de la crisis, y ante la visible disminucin de la partici-pacin, emergen nuevamente los mecanismos tradicionales de representa-cin, promovidos por el poder ejecutivo a partir de una fuerte preocupacinpor los resultados de la etapa electiva de la poltica.

Por su parte, desde el poder legisalativo se pone nfasis en una estrate-

gia ms tradicional que orienta el vnculo entre ambos poderes, como es elejercicio de control. As, se diluye el rol que haba cumplido el cuerpo legis-lativo en los primeros aos, a partir de la promocin de modificaciones ten-dientes a profundizar los resultados de la poltica, en trminos de participa-cin y distribucin estratgica de los recursos pblicos en el territorio,restringindose a acciones de pedidos de informes.

Se pierde as una suerte de vnculo virtuoso generado entre el poderejecutivo y el poder legislativo en relacin con el PP, ms all de las mayoras

y minoras en ambos perodos. En conclusin, pese a que los procesos deincorporacin de polticas participativas en el escenario local tienden a rele-gar a un rol marginal a los legislativos dejndolos a cargo slo de la fun-cin de evaluacin y control de la poltica se puede afirmar que, en con-textos de fortaleza de la oposicin y de desafeccin de los ciudadanos a lapoltica partidaria, es posible identificar una actitud proactiva del poderlegislativo, generando innovaciones en la poltica participativa tendientes apromover la profundizacin democrtica.

De esta manera, se abre un campo de disputa con el gobierno por lasmodalidades y los resultados de las mismas polticas participativas en el te-rritorio. Esto se hace ms evidente cuando la oposicin pierde tambin sufortaleza en el Concejo Municipal y comienza a tener una actitud conflictivay de fuerte crtica respecto de las falencias del proceso participativo, asociadoa las ltimas etapas de lo que hemos llamado el ciclo de la participacin ciuda-dana. En el caso de estudio, este ciclo puede ser definido a partir de tresmomentos: el primero, de auge, con nfasis en la deliberacin y la participa-

cin; el segundo, donde se visualiza una clara rutinizacin del proceso, aso-ciado a una merma en la participacin y al decrecimiento de los resultados



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de la misma; y una tercera etapa de estancamiento, que puede resultar en eldeclive de la poltica o al menos de sus resultados deseados en trminos dedeliberacin pblica e involucramiento de los ciudadanos en la formulacin

de polticas y en la decisin sobre la asignacin presupuestaria de los fondosmunicipales.

Los argumentos expuestos en este trabajo a partir del anlisis del PPen la ciudad de Rosario a lo largo del tiempo intentan contribuir al debateacerca de la relacin entre las instituciones representativas y las polticasparticipativas en el escenario local. La innovacin democrtica, a partir de lapromocin del involucramiento de la ciudadana en mbitos de deliberaciny decisin constituyen un fenmeno que ha llegado para quedarse en la

poltica local. Entre las visiones romnticas, que encuentran en los mecanis-mos participativos una reedicin del vnculo primario entre ciudadanos com-prometidos con su comunidad y como forma alternativa a las modalidadesrepresentativas, y las visiones pesimistas, que interpretan que estas polticasconstituyen slo parte del nuevo repertorio de la gestin de lo pblico y notienen consecuencias sustantivas en la profundizacin democrtica, se abrepara la ciencia poltica un amplio abanico de preguntas que orientarn lasagendas de investigacin futuras sobre el fenmeno democrtico.



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POSTData19, N 1,

GRFICO 1Participantes Primera y Segunda Ronda PP (2003- 2013)

Fuente:Elaboracin propia en base a datos oficiales MR.Nota:Cabe resaltar que del PP 2011 a 2013 no se encuentran datos oficiales de la cantidadde participantes en clara disminucin a la Primera Ronda o asambleas barriales, instan-

cia de participacin por excelencia del proceso de PP en la ciudad. Los mismos fueronrecabados de diferentes fuentes secundarias.

GRFICO 2Consejos Participativos de Distrito PP (2003- 2011)

Fuente:Elaboracin propia en base a datos oficiales MR.



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GRFICO 3Participacin Segunda Ronda PP (2003-2013)


GRFICO 4

Porcentaje de Participacin por CMD PP (2003-2010)




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POSTData19, N 1, Notas sobre participacin y representacin en el presupuesto...

GRFICO 5Equidad en la ejecucin de obras PP (2003-2010)



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ANEXOMapa descentralizacin ciudad de Rosario

TABLA 1Caractersticas demogrficas y socio-econmicas por Distrito

Fuente:Elaboracin propia en base a datos oficiales MR y censo nacional 2001.



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Ordenanza N7869/05Ordenanza N 8007/06

Diario La Capitaldigital www.lacapital.com.ar

Resumen

El objetivo del presente trabajo es analizar el

caso del presupuesto participativo (PP) enla ciudad de Rosario, el cual se desarrolla

desde hace una dcada y presenta un for-

mato interesante de participacin activa de

organizaciones y ciudadanos a lo largo de

todo el proceso. El trabajo focalizar en dos

aspectos poco revisados en la literatura so-

bre la temtica, pero que sin embargo resul-

tan relevantes para evaluar logros y desafosde esta poltica a lo largo del tiempo. En

primer lugar, se aborda la relacin entre la

gestin local y la oposicin en el marco delConcejo Municipal, revisando qu tipo de

vnculo se ha dado entre ambos en el pero-

do seleccionado. Como segunda dimensin,

se estudia el sistema de seleccin ciudadana

de los proyectos elaborados por los conseje-

ros. En el caso del PP Rosario, se establece

una instancia de votacin en la cual la po-

blacin elige de manera directa las obras quesern realizadas.

Palabras clave

Presupuesto participativo representacin escenario local participacin ciudadana Rosario

Abstract

The aim of this article is to analyze the case

of the Participatory Budgeting (PB) in the

city of Rosario, which has been taking place

for a decade, and which shows an

interesting format of active participation of

organizations and citizens during the wholeprocess. This paper focuses on two aspects

to which literature on participatory

budgeting has paid little attention, but

which are relevant to evaluate achievements

and challenges of this policy through time.

Firstly, it explores the relationship between

the local government and the oppositionpolitical parties within the city deliberative



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council. The existing linkages between them

during the period under analysis are also

examined. Secondly, it studies the citizens

selection system of proposals developed by

the delegates. In the case of Rosarios PB,

there is a voting instance in which citizens

directly chooses the public works to be

done.

Key words

Participatory Budgeting representation local scenario citizen participation

Rosario


Notas sobre participación y representación en el presupuesto participativo de la Ciudad de...

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