No. UNIVERSIDAD DE LOS ANDES Cr. 1 # 18a - 12, RGA 201 6

UNIVERSIDAD DE LOS ANDESCr. 1 # 18a - 12, RGA 201

Bogotá, Colombia

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Lina MorosJorge Matallana

María Fernanda Beltrán

PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES Y OBJETIVOS DE DESARROLLO SOSTENIBLE EN AMÉRICA LATINA: ¿HACIA DÓNDE DEBEN ORIENTARSE?

No. 6Julio 2020

ISN

N 2

665-

6655

COMITÉ EDITORIAL

Ximena Rueda Fajardo

Germán Andrade Pérez

Felipe Castro Pachón

EQUIPO DE APOYO EDITORIAL

Carla Panyella Medrano

Edición mensualBogotá, Colombia

Los documentos CODS abordan temas de desarrollo sostenible en el ámbito latinoamericano y del caribe. Están dirigidos tanto a académi-cos como a tomadores de decisiones en el sector público y privado. No tienen un énfasis único. Los documentos pueden ser conceptuales, empíricos o contener reflexiones generales sobre el desarrollo sosteni-ble. Pretenden promover un enfoque multidisciplinario y contribuir con ideas al logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible en la región.

Contenido1. Introducción

2. ¿Qué sabemos sobre la efectividad ambiental y social de los PSA?

2.1. Conceptos básicos sobre PSA.

2.2. Evidencia de la efectividad ambiental de los PSA.

2.3 . Evidencia de efectos en la equidad.

2.4 . Evidencia que compara los PSA con otros instrumentos de gobernanza ambiental.

2.5 . Factores de éxito en el diseño e implementación de los PSA.

2.6 . Potenciales problemas de los PSA.

3. Los PSA en América Latina

3.1. Deforestación en la región.

3.2. Surgimiento en América Latina de los PSA.

3.3. Tendencias de PSA en América Latina.

3.4. Focalización, diferenciación y condicionalidad.

3.5. Apor tes de los PSA a la consecución de los ODS 1, 10 y 15.

4. Recomendaciones de política

Referencias

Anexos

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Índice de tablas

Tabla 1 Principales causas de la deforestación en América Latina

Índice de Figuras

Figura 1 Marco Constitucional Política de Vivienda en cinco ciudades latinoamericanas

02 | Pagos por servicios ambientales y Objetivos de Desarrollo Sostenible en América Latina

CENTRO DE LOS OBJETIVOSDE DESARROLLO SOSTENIBLE

PARA AMÉRICA LATINA

Según la plataforma Intergubernamental Científico-normativa sobre Diversidad Biológica y Servicios de los Ecosistemas (IPBES, 2019), aproximadamente 1.600 millones de personas en el mundo dependen de los bosques y los ecosistemas terrestres para su sustento. Además, se estima que el 80 % de todas las especies terrestres de animales, plantas e insectos se encuentra en los bosques naturales del planeta. Los ecosistemas terrestres son fundamentales para garantizar la vida colectiva y especialmente importantes para más del 74 % de las personas en condición de pobreza, directamente afectadas por su degradación. Desde 2001, más de 314 millones de hectáreas de bosques naturales se han perdido (Curtis, Slay, Harris, Tyukavina y Hansen, 2018) y el 50 % de la expansión agrícola global se ha dado a expensas de los bosques naturales (IPBES, 2019). Las trayectorias actuales de consumo, producción, degradación ambiental y deforestación están amenazando gravemente el bienestar colectivo en el planeta y socavando el progreso de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) a 2030.

Los ODS fueron planteados por la Asamblea General de Naciones Unidas en 2015 como parte fundamental de una nueva agenda global de desarrollo sostenible, que se construye sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio, definidos en el 2000. Los ODS plantean diecisiete metas globales, encaminadas a lograr un mundo más próspero y equitativo dentro de los límites planetarios para 2030. De esta manera, sirven como una hoja de ruta para los Gobiernos, el sector privado y la sociedad civil, al establecer 169 metas “de carácter integrado e indivisible que abarcan las esferas económica, social y ambiental” (ONU, 2015).

Este documento de política busca analizar las contribuciones al cumplimiento de los ODS derivadas de los pagos por servicios ambientales (PSA). Estos

pagos son un instrumento de gobernanza ambiental, creados inicialmente con el objetivo principal de garantizar la provisión de servicios ecosistémicos (SE), a través de incentivos económicos (Wunder, 2015). Los PSA buscan cambiar comportamientos no deseables y reforzar los positivos, en términos ambientales. Para el propósito de este trabajo, se hizo una revisión de la experiencia de casi 25 años en América Latina con el objetivo de brindar recomendaciones de política a mediano y largo plazo, en materia de PSA.

Desde finales de la década de 1990, los PSA han sido insertados gradualmente en la agenda ambiental global y ampliamente promovidos por gobiernos, organizaciones del tercer sector, actores privados y organismos multilaterales. Actualmente, existen más de 550 esquemas de PSA activos en más de sesenta países, que varían en escala geográfica, fuente de financiamiento, diseño institucional y tipo de servicio ecológico (SE) objetivo (Salzman, Bennett, Carroll, Goldstein y Jenkins, 2018). Parte de la popularidad de los PSA se debe a la flexibilidad de su diseño institucional, lo cual permite que los esquemas se adapten a las necesidades particulares de los entornos donde se implementan. Sin embargo, aquella flexibilidad puede traducirse en retos analíticos para determinar la efectividad de los esquemas, debido a la dificultad de comparar casos frecuentemente disímiles.

En particular, América Latina ha sido un laboratorio de experiencias de PSA, debido a la confluencia de dos problemáticas: la creciente degradación ambiental y los altos niveles de inequidad y pobreza. Entre 2001 y 2015, la mayor pérdida de cobertura forestal en el mundo se dio en este subcontinente (25 % del total global), como producto de la deforestación promovida por la extracción de materias primas (commodities) en el 56 % de los casos (especialmente en el Amazonas) y

1. Introducción

¿Hacia dónde deben orientarse? 03CENTRO DE LOS OBJETIVOS

DE DESARROLLO SOSTENIBLEPARA AMÉRICA LATINA




sustitución de cultivos ilícitos (Moros, Corbera, Vélez y Flechas, 2020). Países como Ecuador, Perú y Brasil cuentan con esquemas nacionales y centralizados de PSA; mientras que Bolivia, Colombia y Nicaragua se caracterizan por experiencias descentralizadas. En términos de madurez en la implementación, mientras el esquema nacional de PSA en México comenzó a ser desfinanciado desde 2018 (por reducciones en el presupuesto destinado a este instrumento), ese mismo año, Colombia expidió su primera ley nacional de PSA, para regular la implementación de todos los esquemas financiados con recursos públicos. Además, la búsqueda del cumplimiento simultáneo de objetivos ambientales y sociales parece ser norma en todos los casos de PSA en la región.

Después de casi 25 años de experiencias de PSA, América Latina no es la misma. Por lo que cabe preguntar: ¿qué hemos aprendido? y ¿cuáles son las dimensiones de la conceptualización, diseño e implementación de PSA que no pueden ignorarse? Esta nota de política presenta respuestas a estas y otras preguntas, con el fin de brindar recomendaciones a quienes toman decisiones en la región sobre el futuro de los PSA. En particular esta nota busca aportar insumos para mejorar el diseño y la implementación de estos esquemas, con el fin de contribuir, conjuntamente, con objetivos de conservación de ecosistemas terrestres estratégicos (ODS-15) y de superación de la pobreza y la desigualdad (ODS-1.10), sin desconocer las limitaciones propias de los PSA.

Con este fin, la sección dos de este documento incluye una revisión de la literatura sobre la efectividad ambiental y social de los esquemas de PSA y las características de diseño e implementación que garantizan su éxito. La tercera sección, enfocada en América Latina, presenta un balance de la implementación de PSA hasta el momento y presenta evidencia de su impacto en la región. Por último, la cuarta sección ofrece recomendaciones de política, haciendo énfasis en la importancia de articular los PSA con cadenas de valor que permitan cumplir objetivos tanto de la conservación ambiental como de superación de la pobreza.

de la expansión de la frontera agrícola, en el 31 % (Curtis et al., 2018). Esta problemática afecta directamente el cumplimiento del ODS-15 “Vida de ecosistemas terrestres”, que busca gestionar los bosques de modo sostenible, luchar contra la desertificación y detener tanto la degradación de las tierras como la pérdida de biodiversidad.

En términos sociales, América Latina sigue siendo una de las regiones más desiguales en el mundo. El 30,1 % de la población de la región se encuentra bajo la línea de pobreza, mientras el 10,7 % está en condiciones de pobreza extrema (Comisión Económica para América Latina y el Caribe [Cepal], 2019). En general, en el Sur global y en América Latina, en particular, es común ver la superposición entre zonas estratégicas en términos ecológicos y comunidades vulnerables. Esta condición representa un reto para el cumplimiento del ODS-10 “Reducción de las desigualdades”, que busca frenar el aumento de las disparidades de ingresos, a través de la adopción de políticas sólidas que promuevan la inclusión económica en zonas donde debe primar un paradigma de desarrollo sostenible.

La base de la popularidad de los PSA en los países del Sur global es su promesa de lograr, al mismo tiempo, conservar ecosistemas estratégicos y garantizar la provisión de los servicios que estos proveen, así como generar fuentes alternativas de ingreso para comunidades rurales (Muradian et al., 2013). América Latina fue pionera en establecer esquemas de PSA a gran escala, usualmente, financiados u operados por los gobiernos nacionales. Costa Rica (1997) fue el primer país en el mundo en establecer un esquema nacional de PSA y, junto con el caso mexicano (2003), son dos de los mayores esquemas a nivel mundial, pues en conjunto, suman casi cinco millones de hectáreas protegidas de bosque.

La experiencia latinoamericana en PSA no ha sido uniforme ni homogénea. En la región, son evidentes las diferencias en la forma como los PSA se conceptualizan, en su diseño institucional y en el grado de madurez en su implementación. En Colombia, por ejemplo, los PSA están estrechamente ligados, por ley, a la construcción de territorios en paz y a la

2. ¿Qué sabemos sobre la efectividad ambiental y social de los PSA?



En esta sección se dan a conocer aspectos fundamentales de los PSA, como su definición, la evidencia existente en torno a su efectividad, sus efectos en términos de equidad, y algunos factores de éxito en su implementación. Finalmente, se exponen algunos de los problemas que pueden surgir durante su ejecución.

2.1 Conceptos básicos sobre PSA

Los PSA son una alternativa a otras políticas o iniciativas de conservación y gestión sostenible del territorio. Formalmente, están definidos como una transacción voluntaria, entre usuarios y proveedores de un servicio ecosistémico, condicional al cumplimiento de unas reglas acordadas para la gestión de tales servicios ecosistémicos, los cuales generan servicios fuera del sitio donde se producen (Wunder, 2015).

Los PSA guardan una estrecha relación con el concepto de SE 1, entendidos, en líneas generales, como “los beneficios que las personas obtienen de la naturaleza” (Millennium Ecosystem Assessment Board [MA], 2003, p. 49). Algunos SE incluyen servicios de provisión como alimentos o agua; de regulación como control de inundaciones o enfermedades; culturales como recreación; o de apoyo como el ciclo de nutrientes. De manera que los PSA, al menos en su concepción más temprana, entienden la relación entre humanos y naturaleza a partir de los beneficios que pueda proveer a las actividades humanas y buscan incentivar formas de gestión de los ecosistemas que garanticen la provisión de dichos beneficios en el largo plazo (Gómez-Baggethun et al., 2010).

La característica diferencial de los PSA es su condicionalidad. Este concepto implica que los pagos se otorgan si y solo si las acciones pactadas en el acuerdo de conservación se cumplen. La condicionalidad implica acciones de monitoreo y de

sanción por incumplimiento de los acuerdos. Los pagos, usualmente, toman como punto de referencia el costo de oportunidad, es decir, los retornos económicos de actividades alternativas a las de conservación y uso sostenible del territorio. Estos pagos pueden ser en especie, dinero o una mezcla de los dos; pueden ser individuales o colectivos; pueden ser por acciones de preservación, restauración o por promover prácticas productivas sostenibles. En todo caso, los PSA deben generar adicionalidad, es decir, deben generar un impacto, que se mide comparando los resultados ambientales del PSA con lo que hubiera sucedido en ausencia del pago, estableciendo un contrafactual (Engel, 2016).

Las primeras definiciones de PSA guardan una estrecha relación con el teorema de Coase propuesto por Ronald Coase (1960), premio Nobel de Economía en 1991. En términos generales este teorema proponía que el problema de las externalidades puede ser solucionado por medio de negociaciones privadas, sin intervención de terceros, bajo condiciones que incluyen derechos de propiedad claramente definidos y costos de transacción lo suficientemente bajos. De esta manera, los PSA, en su versión canónica, al ser presentados como una transacción voluntaria entre dos partes interesadas (proveedores y usuarios de un SE), sin intervención de una tercera parte (Gobiernos, intermediarios), para internalizar una externalidad (positiva o negativa), reflejaban una respuesta coasiana a un problema de gobernanza ambiental.

Sin embargo, más de veinte años de experiencias de PSA en el mundo han demostrado que muy pocas veces estos esquemas se adhieren a la definición canónica propuesta por Wunder (2005). En la práctica, los esquemas varían en mayor o menor cercanía con esta definición (Muradian et al., 2010). En muchos casos los Estados nacionales tienen un papel importante de regulador u operador de los esquemas; en otros, los derechos de propiedad no están claramente definidos; mientras que, en otros más, los operadores

1 Aunque existe una diferencia entre servicios ambientales y servicios ecosistémicos (SE), en este documento usamos los dos conceptos indis-tintamente. Un servicio ambiental es aquel que se constituye por la acción de los seres humanos sobre el ecosistema, por ejemplo, restauración de una zona degrada o establecimiento de sistemas silvopastoriles; mientras que un servicio ecosistémico es aquel que proviene de la natu-raleza, sin la intervención humana, como la regulación del ciclo del agua o la polinización (Karsenty y Ezzine-de-Blas, 2014).




el efecto del tratamiento se calcula observando las diferencias en las variables de resultado entre los grupos (Heckman y Smith, 1995).

Se considera que los RCT son el método de referencia (estándar de oro) en la evaluación de impacto, porque eliminan el sesgo de selección y requieren menos supuestos que otros métodos. Dos de los RCT buscan establecer el impacto en protección de bosques en Uganda y en Bolivia. Otro busca establecer el efecto del PSA en calidad de agua en Bolivia; mientras que el último explora efectos del PSA en valores ambientales, también en Bolivia. Jayachandran et al. (2017) encontraron un efecto significativo en reducción de tasas de deforestación del 50 % en Uganda, comparando comunidades que recibieron PSA, frente a comunidades que no los recibieron, en zonas donde la deforestación ha sido alta históricamente.

En Bolivia, Wiik et al. (2019) no encontraron un efecto del esquema de PSA en tasas de deforestación. Una posible explicación de este fenómeno se relaciona con que las tasas de deforestación en la zona del estudio eran bajas, lo que dificulta encontrar un efecto adicional del programa. En términos de calidad de agua, Pynegar et al. (2018) no encontraron efectos significativos de los PSA en la reducción de E. coli, una bacteria presente en las heces del ganado. Por último, Grillos et al. (2019) determinaron que los participantes de un esquema de PSA muestran más valores ambientales en el tiempo que aquellos que no participaron en el programa.

2.3 Evidencia de efectos en la equidad

El diseño de los primeros esquemas de PSA en América Latina no incorporó criterios de equidad. Al ser concebidos, de manera estrecha, como una herramienta de gobernanza ambiental, los objetivos sociales no eran tan frecuentes en los primeros esquemas (Brown y Corbera, 2003; Corbera et al., 2007; Wunder, 2015). Sin embargo, varios elementos llevaron a que, gradualmente, se incorporaran criterios de equidad en los esquemas. Por ejemplo, en México, la presión de grupos y movimientos campesinos llevó a que los criterios de elegibilidad del programa

enfrentan dificultades para establecer los esquemas en contextos de incertidumbre e información incompleta (Ezzine-de-Blas et al., 2016).

Adicionalmente, la forma de conceptualizar los PSA, es decir, la forma como operadores, financiadores y actores relevantes conciben los alcances y objetivos de los esquemas de PSA, se distancia muchas veces de la propuesta original, basada en conceptos de la economía ambiental, lo que contribuye a que los esquemas se desenvuelvan de maneras diversas en los territorios (Moros et al., 2020).

2.2 Evidencia de la efectividad ambiental de los PSA

Los impactos ambientales de los PSA se han medido, usualmente, en términos de aumento de cobertura forestal, disminución de tasas de deforestación y cambios en el uso del suelo, comparando áreas con PSA y áreas equivalentes sin PSA. La evidencia empírica disponible hasta el momento abarca alrededor de 17 estudios que usan técnicas de evaluación de impacto (Anexo 2) y muestra que, en general los PSA, han tenido impactos positivos, similares a los de otros instrumentos de gobernanza ambiental, tales como las áreas protegidas (AP).

La evidencia se ha centrado, principalmente, en los casos de Costa Rica y México, por ser los dos esquemas con mayor experiencia en América Latina (Börner et al., 2017). En particular, se ha encontrado que los PSA tienen un impacto positivo moderado representado en un incremento en cobertura forestal que va desde un 0,2 % hasta un 14 %; junto a una disminución de pérdida de bosque que varía entre 25 % y 50 %, en comparación con áreas que no reciben PSA (Costedoat et al., 2015; Robalino y Pfaff, 2013).

Hasta el momento existen cuatro experimentos sociales aleatorios (RCT, por sus siglas en inglés) en el contexto de PSA. Los RCT son un método de evaluación de políticas, en el cual los participantes son asignados, aleatoriamente, a grupos de tratamiento (intervención) o bien al grupo de control (no intervención). Dada esta asignación aleatoria,



nacional fueran sensibles a las condiciones sociales del contexto y, desde 2006, se promovió la aplicación de mujeres propietarias, grupos étnicos y áreas con alta pobreza a nivel municipal (Sims et al., 2014). Actualmente es poco probable encontrar esquemas de PSA que no incorporen criterios de equidad (Pascual et al., 2014).

La discusión de los efectos de los PSA en la equidad se ha analizado, comúnmente, teniendo en cuenta tres dimensiones interrelacionadas: equidad en el acceso a los programas, equidad en los procesos de toma de decisiones y equidad en los resultados (Brown y Corbera, 2003), como se describe a continuación.

– Equidad en el acceso se refiere a quiénes pueden acceder a los beneficios de los esquemas de PSA y guarda estrecha relación con los criterios de elegibilidad, establecidos por los diferentes programas. Por ejemplo, los PSA pueden reforzar estructuras de poder inequitativas, cuando no incorporan criterios de elegibilidad que permitan participar a propietarios informales (Milne y Adams, 2012; Rodríguez y Budds, 2015). Pero pueden mejorar condiciones de desigualdad preexistentes, de modo que más comunidades o familias puedan beneficiarse de los incentivos (Hendrickson y Corbera, 2015; van Hecken et al., 2015).

– Equidad en el proceso se refiere a cuánto participan de los diferentes grupos de interés en la toma de decisiones sobre el diseño y la implementación de los esquemas. Los PSA pueden mejorar las condiciones locales, por ejemplo, cuando logran empoderar a los beneficiarios para participar en los organismos de gobernanza local (Martin et al., 2014); pero pueden fomentar también mecanismos de toma de decisión excluyentes, que refuercen las relaciones de poder preexistentes (Pascual et al., 2014).

– Equidad en los resultados se refiere, primero, a qué tanto pueden contribuir los PSA a mejorar los ingresos económicos de los participantes y, segundo, a cuál es manera de distribuir los beneficios derivados de los esquemas. La evidencia empírica sobre mejora en

ingresos es limitada, pero sugiere un efecto positivo de los PSA en China, México y Mozambique (Hegde y Bull, 2011; Sims y Alix-García, 2017; Uchida et al., 2007).

2.4 Evidencia que compara los PSA con otros instrumentos de gobernanza ambiental

Uno de los instrumentos más populares de gobernanza ambiental2 basado en el Estado son las áreas protegidas (AP), definidas como áreas terrestres o marítimas dedicadas “especialmente a la protección de la diversidad biológica y de recursos naturales y culturales asociados, gestionadas mediante medios legales u otros mecanismos de control” (International Union for Conservation of Nature [IUCN], 2008). Un estudio en 147 países muestra que han logrado disminuir la transformación de bosques: las AP tienen entre 4 % y 15 % más coberturas naturales que las zonas no protegidas; aunque subsistan algunas presiones antropogénicas dentro de ellas (Geldmann et al., 2019; Jones et al., 2018; Joppa y Pfaff, 2011).

La literatura sobre la relación entre PSA y AP es limitada y la evidencia no es concluyente. Hasta la fecha, solo dos estudios revisan esta relación por medio de técnicas de evaluación de impacto. Para Costa Rica, Robalino et al. (2015) encontraron que los PSA son más efectivos en términos ambientales si se implementan en zonas alejadas de parques nacionales o si los dos instrumentos no se sobreponen. Sims y Alix-García (2017) se plantearon una pregunta diferente relacionada con el potencial de PSA y áreas protegidas para lograr, simultáneamente, objetivos de conservación y desarrollo rural. Las autoras determinaron que las zonas donde se los PSA y las AP se sobreponen pueden cumplir de mejor manera objetivos ambientales y sociales, en comparación con áreas protegidas con restricciones estrictas o áreas que permiten usos mixtos, en México.

2.5 Factores de éxito en el diseño e implementación de los PSA

Recientes meta-análisis han establecido la existencia de tres condiciones que aseguran el éxito ambiental

2 La definición de gobernanza que adoptamos en este documento es la planteada por Trujillo (2019:p.1): “ los mecanismos (instituciones, procesos y estructuras) para coordinar la acción colectiva (de individuos u organizaciones)”. En este sentido amplio de la gobernanza las áreas protegidas son un instrumento de gobernanza basado en el Estado.




frente al riesgo de que haga un cambio negativo en el uso de la tierra (Pattanayak et al., 2010). Ambos aspectos son difíciles de estimar porque, en el primer caso, su cálculo depende de la economía doméstica de cada participante (Rendón et al., 2016); en el segundo depende de factores externos, como las presiones económicas que enfrentan, e internos, como las motivaciones intrínsecas para la conservación (López-Feldman, 2012).

Por otro lado, los PSA también pueden enfrentar problemas de riesgo moral en los cuales los participantes, una vez firmado el contrato, tienen incentivos para no cumplir con lo acordado. Este problema es frecuente en escenarios donde subsisten dificultades para monitorear el cumplimiento o sancionar a quienes no cumplan con las condiciones establecidas (Pattanayak et al., 2010).

También pueden existir restricciones culturales a recibir pagos por cuidar la naturaleza, es decir, una visión contraria a la perspectiva más tradicional de los PSA (por ejemplo, en comunidades indígenas aisladas), o bien restricciones de mercado que impidan hacer un uso efectivo de los pagos (Groom y Palmer, 2010; Jayachandran, 2013). Existe también el riesgo del desplazamiento de las motivaciones intrínsecas para adoptar comportamientos pro-ambientales (Ezzine-de-Blas et al., 2019). La evidencia en el campo de PSA indica que los pagos colectivos, por ejemplo, pueden reforzar motivaciones sociales para conservar los bosques mientras que los pagos individuales pueden disminuir las motivaciones intrínsecas (Agrawal, Chhatre y Gerber, 2015; Moros, Vélez y Corbera, 2019).

Finalmente, los PSA pueden tener efectos más allá del alcance contractual o espacial del programa, en concreto, un fenómeno llamado derramamiento. Este riesgo se origina cuando existen pocas alternativas productivas para las personas que puedan verse afectadas negativamente por la restricción de sus actividades. Por ejemplo, es posible que las personas que reciben pagos usen el incentivo recibido para trasladar las actividades restringidas a tierras fuera del programa (Alix-García et al., 2012), o bien que el PSA reduzca las oportunidades laborales en la zona. Todo esto genera incentivos para colonizar y degradar nuevas tierras (Börner et al., 2017).

de los esquemas de PSA: (1) focalización espacial, (2) diferenciación de los pagos y (3) un sistema robusto de monitoreo y sanción del incumplimiento (Ezzine-de-Blas et al., 2016; Wunder et al., 2018). La focalización se refiere a dirigir los esfuerzos hacia áreas que tengan una mayor densidad de SE o que estén en riesgo de degradación o deforestación. Los pagos diferenciados se refieren a que estos deben tener en cuenta los costos de provisión de SE entre participantes. Para esto, pueden crearse escalas de pago diferenciado, dependiendo, por ejemplo, del tamaño de los predios participantes o del grado de vulnerabilidad socioeconómica, para mitigar el riesgo de reforzar inequidades preexistentes (Vorlaufer et al., 2017).

Por último, el sistema de monitoreo y sanción se refiere a crear protocolos de monitoreo del cumplimiento de los acuerdos y el conjunto de sanciones específicas por incumplimiento. En muchos casos, el uso efectivo de dichos sistemas puede ser costoso, en especial, si la capacidad institucional instalada es baja; o bien impopular, especialmente, para los programas financiados con recursos públicos (Wunder et al., 2018).

Adicionalmente, se han identificado cuatro recomendaciones para la implementación adecuada de los esquemas de PSA: (1) establecer líneas base que permitan medir el impacto del programa en términos de la provisión de SA, (2) monitorear el servicio ambiental y sus cambios a lo largo del proyecto, (3) reconocer las dinámicas en el tiempo de los ecosistemas y qué factores pueden afectar su provisión y (4) establecer métricas claras que den muestra de la complejidad de los SA, pero que sean fáciles de monitorear (Naeem et al., 2015).

2.6 Potenciales problemas de los PSA

Una de las razones por las que los PSA no logran los efectos ambientales deseados es la selección adversa, la cual sucede cuando el programa selecciona participantes que habrían cumplido con las acciones acordadas sin necesidad del incentivo económico. Esto sucede por falta de información sobre los posibles participantes frente al costo de oportunidad que tendría el cambio de actividad y

3. Los PSA en América Latina



Aunque la tendencia general en el mundo hacia la deforestación y la degradación medioambiental es constante, en el caso concreto de América Latina y el Caribe, la situación durante los últimos 30 años ha sido más acentuada. En esta sección nos detenemos en el problema del deterioro ambiental en la región y el aporte de los PSA a algunos de los ODS.

3.1 Deforestación en la región

De los cerca de 314 millones de hectáreas de cobertura forestal que el planeta perdió entre 2001 y 2012, América Latina “contribuyó” con 78 millones, es decir, 25 % del total (Hansen et al., 2013). Esta situación ha evidenciado la necesidad de pensar en herramientas de gobernanza ambiental que permitan, por un lado, aliviar los daños y recuperar parte de la cobertura perdida y, por otro, atacar las causas que han generado aquel fenómeno.

La pérdida de cobertura forestal en esta región está asociada a tres causas principales: la deforestación para la explotación de commodities, la expansión de la frontera agrícola, y las economías ilegales. La primera consiste en la conversión permanente de grandes extensiones para monocultivos, como el de la palma de aceite o la soya. Este tipo de amenaza ha causado el 56 % de la pérdida forestal de la región, en particular en las regiones del Chaco, el Cerrado brasileño y la Amazonía (Curtis et al., 2018).

Por su parte, la expansión de la frontera agrícola se refiere a la transformación paulatina de extensiones pequeñas o medianas para cultivos o usos pecuarios, que puede reversarse, eventualmente. Esta expansión ha generado el 31 % de la pérdida, particularmente, en América Central, las Islas del Caribe, Colombia, Ecuador y Perú (Curtis et al., 2018).

La tercera se refiere a la trasformación de zonas de bosque para explotación de cultivos ilícitos o de materias primas comerciadas ilegalmente. Este fenómeno se ha concentrado en Colombia, donde se

estima que entre 2001 y 2014 se deforestaron 290.992 hectáreas de bosque para siembra directa de hoja de coca (UNODC, 2015).

En la desforestación para commodities, la situación es impulsada por la creciente demanda global de estas materias. Brasil y Argentina son el segundo y tercer mayores productores mundiales de soya. La demanda de este grano, inducida por un mayor consumo de carne de res en el mundo, supera con creces la oferta disponible, lo que presiona para lograr un incremento en su producción. Situación similar se presenta en la palma de aceite, cuyo cultivo es impulsado seriamente por la industria alimenticia y de cuidado personal (Conservation International y WWF, 2015; United States Department of Agriculture [USDA], 2020).

A su turno, la pérdida forestal por expansión de la frontera agrícola está promovida por diferentes factores. La ganadería ha sido un factor importante en este fenómeno, dada la creciente demanda de productos cárnicos en el mundo, impulsada por la creciente clase media global. Asimismo, el aumento en la demanda local por alimentos básicos ha generado que la frontera agrícola vaya ampliándose paulatinamente, fenómeno acentuado por la baja intensificación y tecnificación del uso de la tierra (Lanz et al., 2017). Finalmente, los marcos institucionales que promueven la ocupación de terrenos y las estructuras desiguales de distribución de la tierra en Colombia y Brasil han hecho que el acaparamiento de tierras en la Amazonía crezca lenta pero sostenidamente, por medio de la ganadería extensiva (Armenteras et al., 2019).

En tercer lugar, las economías ilegales presentes en América Latina han fomentado el proceso de deforestación en la región. A su vez, estas han sido impulsadas por la necesidad de los actores armados ilegales de desarrollar economías de guerra como




iniciativas han sido lideradas por un organismo público nacional, lo que implica programas centralizados; mientras que, en otros, han sido dispersos e iniciados por actores privados o mixtos. Esta diversidad supone un reto analítico y una oportunidad para aprender de las experiencias y reflexionar sobre la contribución de los PSA al cumplimiento de los ODS.

3.3 Tendencias de PSA en América Latina

Para presentar un panorama general del estado de los esquemas de PSA en América Latina, hicimos una revisión de literatura, a fin de caracterizar las distintas experiencias, a la luz de los tres factores de éxito, identificados en estudios previos (Börner et al., 2017; Ezzine-de-Blas et al., 2016; Wunder et al., 2018). A partir de esta revisión, presentamos una serie de tendencias que permiten tener un panorama de la implementación de PSA en la región, analizar cómo estos están aportando a la consecución de los ODS-10 y 15 y, por último, ofrecer recomendaciones de política con miras al mediano y largo plazo.

Revisamos 24 programas activos de PSA en la región, cuya información sobre los tres criterios de focalización, pagos diferenciados y monitoreo está disponible (mapa 1). Esta revisión no pretende ser exhaustiva, sino ilustrativa de las tendencias en el subcontinente y complementaria a las revisiones existentes (Grima et al., 2016; Ezzine-de-Blas et al., 2016; Wunder et al., 2018). Los programas revisados se ubican: tres en Bolivia, dos en Brasil, cuatro en Colombia, dos en Costa Rica, cinco en Ecuador, uno en Guatemala, cuatro en México, dos en Nicaragua y uno en Perú (Figura 1). La revisión se basó en las recopilaciones académicas más recientes (Ezzine-de-Blas et al., 2016; Salzman et al., 2018; Wunder et al., 2018) y la información pública de las agencias u organizaciones implementadoras.

Los esquemas de PSA en América Latina se financian, en su mayoría, con recursos públicos, provenientes de impuestos universales o destinaciones específicas de presupuestos ambientales. Un ejemplo de esto es la iniciativa de la cuenca de Heredia, en Costa Rica. La financiación de este programa se realiza a través de una tarifa hídrica, cobrada cada mes en los recibos de agua y electricidad, la cual representa menos del 1 % del cobro mensual total de los servicios. El dinero

el comercio ilegal de drogas, particularmente de la cocaína. Debido a esto, la expansión territorial de los grupos armados ha estado relacionada con la expansión de los cultivos de coca, lo cual ha sido un desencadenante la deforestación, afectando particularmente a ecosistemas del bosque húmedo tropical (Rincón-Ruiz et al., 2016) . Asimismo, existe evidencia de que la actividad paramilitar ha reducido significativamente la cobertura forestal de los municipios, lo cual está relacionado con actividades ilegales como cultivos ilícitos y explotación minera, que son causantes de deforestación (Fergusson et al., 2014).

3.2 Surgimiento en América Latina de los PSA

En este contexto de deforestación como el que acabamos de describir, surgieron, en la década de 1990, los PSA en Latinoamérica, región pionera en su adopción y desarrollo. Costa Rica fue el primer país en crear un programa de este tipo en 1997, heredero de las políticas de pago por reforestación que ese país había adoptado en la década de 1980 como parte de sus esfuerzos para disminuir una de las peores tasas de deforestación en el mundo (Pagiola, 2008). Desde entonces, ha sido uno de los programas símbolo de este tipo de política, de modo que ha cubierto 1,2 millones de hectáreas durante 22 años de operación (Fonafifo, 2019), a lo largo de un proceso de aprender haciendo, del cual se han obtenido múltiples lecciones sobre el potencial y limitaciones de los PSA.

En 2003, México adoptó un programa similar al costarricense, pero apuntaba a proteger un área mayor, bebido a la diferencia considerable de tamaño entre ambos países (Muñoz-Piña et al., 2008). En 2019, el programa mexicano estaba pagando por la protección activa de 2,3 millones de hectáreas (Comisión Nacional Forestal [Conafor], 2020), aunque actualmente se ha destinado menos presupuesto para los próximos años.

En los dos casos expuestos, las causas detrás de la deforestación eran similares (expansión de la frontera agrícola), pero esto no ha sido igual para el resto de las iniciativas latinoamericanas, las cuales han sido diversas en contextos, conceptualización, diseño, implementación y resultados. En algunos países, las



recaudado con esta tarifa es asignado al presupuesto de la Unidad de Gestión Ambiental para financiar los contratos del PSA y adquirir terrenos (Barrantes y Gámez, 2007). De todas las iniciativas exploradas, catorce tienen financiación pública.

Por otro lado, siete esquemas son financiados con fondos privados, que pueden provenir de organizaciones no gubernamentales, corporaciones o empresas. Un ejemplo de esto es la iniciativa de Profafor, en Ecuador. Este programa es financiado por compañías holandesas de energía, que buscan neutralizar sus emisiones de carbono (Wunder y Albán, 2008). Aquí vemos una oportunidad para involucrar de manera más explicíta y contundente al sector privado en la financiación de esquemas de PSA. Solo tres de las iniciativas exploradas en esta revisión son financiadas con recursos mixtos. Este es el caso de la cuenca de Gil González en Nicaragua, financiada por una colaboración entre el gobierno del municipio de Belén, la Cooperación Alemana para el Desarrollo (GIZ) y la empresa de azúcar Casur. Los fondos de esta colaboración son supervisados por un comité compuesto por miembros de GIZ y Casur y por proveedores del servicio (Hack et al., 2013).

BRAZIL

PERÚ

N

KM

9,1202,3401,5607803900

COLOMBIA

VENEZUELA

MÉXICOATLANTICOCEAN

BOLIVIA

FinanciaciónArea (Ha)Nombre IniciativaNº País

Esri, HERE, Garmin, (c) OpenStreetMap contribution, and the GIS usercommunity

1

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19

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21

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23

24

México

México

México

México

Guatemala

Nicaragua

Nicaragua

Costa Rica

Costa Rica

Colombia

Colombia

Colombia

Colombia

Ecuador

Ecuador

Ecuador

Ecuador

Ecuador

Brasil

Brasil

Perú

Bolivia

Bolivia

Bolivia

9094

25000

56259

2100000

139000

39

507

2021

270000

444

7790

15000

16739

353

550

586

22287

880000

6378

10000000

40

40

2774

634000

Privado

Privado

Privado

Público

Mixto

Público

Mixto

Público

Público

Privado

Público

Público

Privado

Público

Público

Público

Privado

Público

Público

Mixto

Público

Público

Público

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Regional

Cuenca

Cuenca

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Cuenca

Cuenca

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Regional

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Cuenca

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Sí

Sí

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No

No

Sí

Sí

Sí

No

Ninguno

Densidad de SE

Densidad/Amenaza

Densidad/Amenaza

Densidad de SE

Densidad de SE

Ninguno

Densidad de SE

Ninguno

Densidad de SE

Densidad/Amenaza

Ninguno

Densidad de SE

Densidad de SE

Densidad de SE

Densidad de SE

Ninguno

Ninguno

Densidad de SE

Ninguno

Densidad de SE

Densidad de SE

Densidad de SE

Ninguno

Scolel Té

Cuenca de Saltillo

Fondo Conservación Mariposa Monarca

Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos

PROBOSQUE

San Pedro del Norte

Cuenca Gil González

Cuenca Heredia

Pago por Servicios Ambientales

Microcuenca de Chaina

Yo Protejo Agua para Todos

Procuenca Chinchina

Cuenca de Nima Valle del Cauca

Cuenca del Chaco

Pimapiro

Cuenca de Celica

PROFAFOR

Socio Bosque

Agencia PCJ

Bolsa Floresta

PACS- CIAT

PACS- CIAT

Los Negros

Noel Kempff Mercado REDD+

Escala Monitoreo Tipo de focalización Pagos diferenciados

ARGENTINA

20

21 22

23

24

19

1516

18

13

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2

1110

89

67

51

43

2

1417

Figura 1. Marco Constitucional Política de Vivienda en cinco ciudades latinoamericanas1

Fuente: elaboración propia




Existen tres tipos de pagos a los participantes: en efectivo, en especie o mixto. La mitad de las iniciativas realiza pagos en efectivo, cuyo monto se asigna de acuerdo con la cantidad de hectáreas participantes. Este es el caso del programa Socio Bosque de Ecuador (Calvet-Mir et al., 2015; de Koning et al., 2011), cuyo esquema de pagos se profundizará en la sección de pagos diferenciados. Cuatro de los programas analizados realiza pagos en especie. Un ejemplo de esto es el programa de Los Negros, en Bolivia, en el cual se realiza una provisión de panales de abejas, acompañados por entrenamiento en apicultura, como forma de pago a los participantes (Asquith et al., 2008). Siete casos usan una mezcla entre pagos en especie y pagos en efectivo y un caso (Heredia en Costa Rica) no tiene información.

La mayoría de los esquemas (15 de los 24 casos revisados) de PSA en América Latina se implementa a escala de cuenca (Grima et al., 2016). Esto coincide con la tendencia global, que encuentra mayor efectividad ambiental por parte de los programas locales o a nivel de cuenca (Börner et al., 2017). Se encontraron cuatro esquemas de PSA de escala nacional en Latinoamérica. Estos corresponden al programa de Pagos por Servicios Ambientales, en Costa Rica; el programa Socio Bosque, en Ecuador; el Pinpep-Probosque, en Guatemala, y el programa de Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos (PSAH) de México. Tres de estos esquemas son financiados con fondos públicos, y solo el Probosque cuenta con financiación mixta. En estos países, además de contar con programas nacionales, cuentan con otros esquemas a nivel regional y de cuenca.

El esquema más grande en términos de hectáreas vinculadas es el de la Bolsa Floresta de Brasil, el cual vincula diez millones de hectáreas (Cisneros et al., 2019). Este programa tiene un componente de PSA, en el cual se otorga un incentivo económico por la conservación de los bosques. Es un programa regional que recibe financiación pública y privada. En segundo lugar, se encuentra la iniciativa de Pagos por Servicios Ambientales Hidrológicos de México, con 2,3 millones de hectáreas vinculadas (Conafor,

2020). Este es seguido por la iniciativa del Programa Nacional de PSA de Costa Rica, con un millón de hectáreas vinculadas, que corresponden al 20 % del territorio de ese país (Wallbott et al., 2019).

En general, el servicio ecosistémico de provisión de agua fue el más frecuente (dieciocho observaciones) en los casos analizados . Un ejemplo de esto es Pagos por Servicios Ambientales Hidrológicos (PSAH) en México, diseñado para complementar las políticas del país ante la crisis de escasez de este líquido (Muñoz-Piña et al., 2008). En las áreas donde los problemas de escasez están vinculados con la deforestación, este PSA busca intervenir por medio de incentivos económicos para preservar bosques en riesgo. La mayoría de las iniciativas de provisión de agua son financiadas con recursos públicos. En el caso de los PSAH, esta financiación se realiza a través de pagos anuales, que a 2019 se encontraban en 908 millones de pesos mexicanos (Conafor, 2020).

El segundo servicio ecosistémico más frecuente (nueve observaciones) fue el de mantenimiento de la diversidad genética y de protección de la biodiversidad. Los programas de Costa Rica y Brasil, los más grandes en número de hectáreas, están dirigidos a preservar la biodiversidad, a través de la protección de los bosques. Otro ejemplo son los Pagos por Conservación de la diversidad de la quinua en Bolivia y Perú (Narloch et al., 2011). Esta iniciativa ofrece compensación a los granjeros por cultivar variedades tradicionales de quinua, debido a que la especialización en las variedades más rentables de la planta ha producido una disminución de la diversidad.

3.4 Focalización, diferenciación y condicionalidad

Como se mencionó, la focalización, la diferenciación de pagos y la condicionalidad han sido identificados como los factores claves del éxito de los esquemas de PSA en términos de adicionalidad ambiental. De los 24 programas activos que reportan información al respecto, 16 presentan focalización por densidad de SE, siguiendo la tendencia global (Wunder et al., 2018). Un caso claro de este tipo de focalización es el



2Es importante señalar que algunos programas tienen entre sus objetivos varios servicios ecosistémicos, por lo cual se presentan más observaciones que el total de programas.




programa Pinpep-Probosque de Guatemala, en el cual se otorgan incentivos a zonas con vocación forestal o agroforestal (Pinpep, 2015). Este método implica conocer y delimitar los ecosistemas que deben ser protegidos o restaurados, de modo que se establezcan zonas prioritarias para asegurar la provisión de SE.

Solo tres programas utilizan focalización por amenaza de deforestación, siempre en combinación con el método de densidad. El programa de PSAH de México, uno de los más reconocidos en la región, usa múltiples criterios para la asignación de los incentivos, teniendo en cuenta diferentes factores, importantes para la protección de los ecosistemas, además del riesgo latente de deforestación en la zona, resultado de un proceso de aprendizaje y adaptación a las condiciones locales (Sims et al., 2014).

Pese a lo anterior, una tercera parte de los programas no utiliza ningún criterio para la focalización de pagos. Estos programas están menos concentrados geográficamente, apuntan a diversos SE o están enfocados en la captura de carbono. La falta de focalización implica el riesgo potencial de que los esquemas sufran de selección adversa (Wunder et al., 2018) y de baja o nula adicionalidad.

Con respecto al uso de pagos diferenciados, dieciséis de los programas analizados los han implementado. Un ejemplo de esto es la iniciativa Socio Bosque, en Ecuador, en la cual los participantes reciben un pago variable, en relación con el tamaño de los bosques que van a protegerse (Calvet-Mir et al., 2015; de Koning et al., 2011). Las primeras 50 hectáreas de conservación tienen un incentivo de 30 dólares por hectárea por año, el cual disminuye a 20 dólares para las siguientes 50 hectáreas; a 10 dólares para las siguientes 400 y así sucesivamente. Este sistema surge con el objetivo de contribuir a la igualdad social, al evitar distribuir incentivos muy altos a las familias que tienen predios grandes. Asimismo, los incentivos del programa se encuentran diferenciados de acuerdo con el costo de oportunidad, con el fin de evitar pagos insuficientes (de Koning et al., 2011).

Por último, se encontraron 13 programas que monitorearon las condiciones pactadas y sancionaron

la falta de cumplimiento, siguiendo las tendencias encontradas por estudios anteriores (Wunder et al., 2018), donde la mitad de las iniciativas revisadas no sancionan el incumplimiento. Esto implica retos técnicos y políticos, dado que, por un lado, detectar a tiempo la falta de cumplimiento puede implicar altos costos de transacción si las regiones donde se implementa el programa son remotas o de difícil acceso; por otro lado, sancionar a quienes no cumplan las reglas puede hacer que la imagen del programa se vea afectada, o que los implementadores pierdan popularidad entre los beneficiarios de los pagos (Wunder et al., 2018).

Un ejemplo de buenas prácticas en este aspecto es el programa Bolsa Floresta, que busca la protección de bosques en la Amazonía brasileña, para la captura de carbono y la conservación de la biodiversidad. Este programa, a pesar de tener intervenciones distribuidas a lo largo de regiones aisladas de Brasil, ha logrado ejercer las condiciones pactadas y sancionar a aquellos que han incumplido con las reglas de gestión ambiental pactadas (Sills et al., 2014).

Finalmente, solo cinco de los programas activos cumplen con los tres aspectos mencionados: Yo Protejo Agua para Todos (Cundinamarca, Colombia) y Microcuenca de Chaina (Boyacá, Colombia), PSAH y Fondo para la Conservación de la Mariposa Monarca (México) y Pinpep-Probosque (Guatemala). A excepción del caso nacional en México, estos programas operan sobre áreas reducidas y delimitadas, lo cual facilita el monitoreo y la sanción por incumplimiento, además de mejorar las posibilidades de focalizar los pagos.

En su mayoría, estos programas tienen más de 10 años de operación, lo cual les ha permitido tener procesos de aprendizaje, a partir de las experiencias y problemas experimentados. Esta experiencia se traduce en mayor conocimiento de las poblaciones beneficiarias de los pagos, de manera que los pagos diferenciados pueden adaptarse a sus características. Finalmente, sus fuentes de financiación son variadas y, aunque podría esperarse que los programas públicos tengan más dificultades para implementar sanciones que puedan ser impopulares, también han hallado maneras de hacerlo y mejorar la efectividad de los programas.



pues una tercera parte de los receptores de los pagos tiene ingresos que los ubica debajo de la línea de pobreza extrema (Muñoz-Piña et al., 2008). Asimismo, la mejora en la provisión del servicio del agua implica mejoras en el acceso de población más pobre a este recurso, lo cual tiene efectos positivos sobre su salud (Wunder et al., 2008) y aporta a la meta de garantizar el “acceso a servicios básicos” (meta 1.4). Además, la protección de los bosques podría apoyar el cumplimiento de la meta de “fomentar la resiliencia de los pobres y reducir su vulnerabilidad a los fenómenos relacionados con el clima” (meta 1.5).

En cuanto al ODS 10, el PSA aporta al cumplimiento de la meta de “crecimiento de los ingresos del 40 % más pobre de la población” (meta 10.1), al funcionar como una fuente de ingreso para las poblaciones más vulnerables. De acuerdo con Sims et al. (2014), el PSA de México incorporó exitosamente más áreas marginalizadas en el esquema de pagos, al incluir una mayoría de áreas de población indígena y de propiedad colectiva que, en promedio, son menos acomodadas que las áreas de propiedad privada y se encuentran afectadas por altos índices de pobreza (Wunder et al., 2008). Esta generación de oportunidades de participación aporta a la consecución de la “promoción de la inclusión social” (meta 10.2) y de la meta de “garantizar igualdad de oportunidades y reducir desigualdad de resultados” (meta 10.3).

Un caso menos estudiado, pero con un desarrollo interesante es Probosque, el PSA nacional de Guatemala. Funciona desde 1998 (bajo el nombre Pinpep) y tiene una orientación menos amplia. Este programa busca proteger y restaurar 1,2 millones de hectáreas de bosques degradados para 2046, mediante mecanismos de gestión y protección diversos (IUCN, 2016). Su enfoque principal es la restauración del paisaje forestal (FLR, por sus siglas en inglés), estableciendo plantaciones forestales, sistemas agroforestales, manejo de fuentes semilleras, manejo de bosques naturales y restauración de tierras forestales degradadas.

Probosque es una buena muestra de un PSA que busca aportar a diferentes metas de los ODS 1, 10 y 15, debido a su aproximación amplia y el involucramiento

3.5 Aportes de los PSA a la consecución de los ODS 1, 10 y 15

En América Latina los PSA pueden contribuir al cumplimiento de los ODS relativos a “Fin de la pobreza” (ODS 1), “Reducción de las desigualdades” (ODS 10) y “Vida de ecosistemas terrestres” (ODS 15). Para ello, pueden examinarse dos casos importantes de la región para entender cómo los PSA pueden usar su flexibilidad en el diseño para alcanzar varias de las metas propuestas en estos ODS.

El primer caso es el del PSA nacional de México (PSAH). Este programa, financiado con recursos públicos, es manejado por la Comisión Nacional Forestal (Conafor) y se encuentra en funcionamiento desde 2003. Este PSA se enfoca en la conservación de áreas de bosque preexistentes, con el fin de mejorar la cantidad y calidad en la provisión del servicio ecosistémico del agua (Sims et al., 2014). Debido a que es uno de los PSA con mayor cobertura y de los más documentados en América Latina, es importante analizar cómo el PSAH ha aportado al cumplimiento de las metas de los ODS 1, 10 y 15.

Para empezar, las acciones de conservación ambiental del PSAH son consistentes con varias de las metas del ODS-15, partiendo de su enfoque de protección de los bosques que aporta a la meta de “conservación, restablecimiento y uso sostenible de ecosistemas terrestres” (meta 15.1). Asimismo, el PSAH ha generado impactos positivos en evitar deforestación en las regiones con los niveles más altos de deforestación (Costedoat et al., 2015), aportando al cumplimiento de la meta de “promover la gestión sostenible de todos los tipos de bosques y poner fin a la deforestación” (meta 15.2). Adicionalmente, el PSAH ha buscado relacionar la protección de los bosques con el mantenimiento de los ingresos de la población rural y la disminución de la pobreza (Sims et al., 2014), contribuyendo a la meta de “integrar el valor de los ecosistemas en las estrategias de reducción de la pobreza” (meta 15.9).

De igual manera, el PSA de México realiza acciones orientadas al cumplimiento de las metas del ODS-1. En particular, el esquema aporta a la consecución de la “erradicación de la pobreza extrema (meta 1.1),

de diferentes actores interesados o dependientes de los bosques para sus formas de vida. En particular, este programa está orientado a cumplir metas del ODS 15, como la meta de “velar por la conservación, el restablecimiento y el uso sostenible de los ecosistemas terrestres” (meta 15.1) y la meta de la “gestión sostenible de todos los tipos de bosques” (meta 15.2), gracias a la inclusión de proyectos que protejan los bosques que aún existen, restauren bosques y tierras que han sido degradadas por diferentes razones, o usen de maneras sostenibles las zonas forestales.

Sumado a lo anterior, su interés por restaurar tierras degradadas o en peligro de degradación, a través del establecimiento o gestión de diversos tipos de bosque, los acerca al cumplimiento de la meta de “luchar contra la desertificación, rehabilitar las tierras y los suelos degradados” (meta 15.3). Finalmente, haber involucrado una diversidad de actores en la formulación de la ley que generó el programa muestra pasos hacia el cumplimento de la meta de “Integrar los valores de los ecosistemas y la diversidad biológica en la planificación nacional y local” (meta 15.9).

Más allá de esto, el PSA guatemalteco también ha mostrado potencial para ayudar a cumplirlos ODS 1 y 10. Por ejemplo, en términos del ODS 1, este programa ha ayudado a mejorar los ingresos de poblaciones vulnerables en sectores rurales, por medio del fomento a la creación de cadenas de valor sostenibles, en las que estas poblaciones se ven vinculadas como proveedores (meta 1.2). Asimismo, el programa ha ayudado al reconocimiento de derechos sobre la tierra por parte de pequeños poseedores o comunidades con tierras colectivas, lo cual contribuye al cumplimiento de la meta sobre derechos a los recursos económicos y acceso a los servicios básicos (meta 1.4). El enfoque del programa hacia la mejoría de la seguridad alimentaria de las poblaciones rurales pobres ha ayudado a aumentar la resiliencia de dichas poblaciones frente a fenómenos como el cambio climático (Kumar et al., 2015).

Frente al ODS 10, los aportes de este PSA se han dado en varias de sus metas. Por ejemplo, al ayudar a incrementar los ingresos de poblaciones más

vulnerables de zonas rurales, el programa ha aportado a la consecución de la meta sobre “crecimiento de los ingresos del 40 % más pobre de la población” (10.1). Asimismo, el fomento de instancias de participación abierta por parte de diferentes actores implica un paso importante para “garantizar la igualdad de oportunidades y reducir la desigualdad de resultados” (meta 10.3).

De acuerdo con el Reporte de Desarrollo Sostenible de 2019 (Sachs et al., 2019), en América Latina, el cumplimiento de los ODS 1, 10 y 15 aún presenta retos significativos, a pesar de los avances. Con respecto al ODS 1, la tasa de cumplimiento promedio de América Latina es negativa, dado que la pobreza ha aumentado significativamente en ciertos países de la región. Sin embargo, existen excepciones: varios de los países han logrado cumplir con el objetivo, incluyendo a Costa Rica, que continúa mejorando en sus indicadores de pobreza.

El ODS 10 es tal vez el que representa el peor panorama. En todos los países de la región, se identifican grandes barreras para su cumplimiento. Frente al ODS 15, la tendencia del cumplimiento promedio es de estancamiento y presencia de retos significativos. Ninguno de los países de América Latina ha logrado cumplir con el objetivo, en particular, México se posiciona como el país con mayores retos en este sentido. Del mismo modo, Costa Rica, el país más avanzado en este objetivo, todavía presenta desafíos.

En general, es posible que los PSA estén aportando el cumplimiento de estos ODS en subcontinente, en especial, en los casos donde los programas tienen alcances amplios, como en Costa Rica y Bolivia, donde hay programas con experiencia y con lecciones aprendidas. Ahora, esperaríamos que gracias al programa de PSAH en México el cumplimiento del ODS 15 fuera al menos parcial. Sin embargo, este no es el caso para México, por lo que permanecen grandes retos. Los PSA aún tienen mucho potencial inexplorado, en especial, dados los retos crecientes en los ODS 1, 10 y 15. Así pues, en la sección siguiente, mostraremos algunas recomendaciones para explotar dicho potencial.




4. Recomendaciones de políticapues no estaría generándose ninguna adicionalidad. La tenencia de la tierra es un factor clave. Por consideraciones de equidad, sería más justo focalizar los pagos a pequeños poseedores o propietarios, con lo cual se contribuye al alivio de la pobreza. Sin embargo, los costos de transacción del programa pueden incrementarse, para lo cual es recomendable reunir a los pequeños propietarios en grupos de trabajo, de modo que se canalicen los esfuerzos de operación.

Recomendación 2. Mejorar los mecanismos de monitoreo capaces de asegurar la condicionalidad de los pagos.

Actualmente solo trece de los programas activos en América Latina aseguran la condicionalidad de los pagos, al menos de manera parcial. En el mundo, esta tendencia es similar y 50 % de los esquemas activos no se establecen sanciones al incumplimiento (Wunder et al., 2018). Una de las razones que explica las bajas tasas de sanción al incumplimiento tiene que ver con el carácter público de muchos esquemas, considerando que sancionar puede ser impopular en términos políticos. Sin embargo, mejorar los mecanismos de monitoreo y establecer sanciones al incumplimiento es clave para lograr adicionalidad.

Dado que algunas de las zonas donde existen los problemas de deforestación son extensas y aisladas, monitorear cambios pequeños (como los asociados a la degradación para la expansión de la frontera agrícola) puede ser difícil y costoso. El monitoreo y las sanciones, en estos casos, pueden diseñarse e implementarse de manera participativa, siguiendo los hallazgos de las ciencias comportamentales en los que se ha reportado mayor cumplimiento de las normas, cuando son creadas por los propios participantes.

Las sanciones no necesariamente deben ser monetarias. Dependiendo del capital social presente en las comunidades participantes y de sus motivaciones ambientales las sanciones sociales también pueden funcionar. El monitoreo participativo también abre

No cabe duda de que los PSA se han insertado en la agenda ambiental global. Los cerca de 25 años de experiencia con estos esquemas en la región han demostrado la existencia de grandes avances en su implementación y de grandes retos en términos de lograr una contribución significativa para el cumplimiento de los ODS 1, 10 y 15. Las causas de la deforestación en la región y la pérdida en provisión de servicios ecosistémicos que esto implica están relacionadas con el establecimiento de commodities (56 %) , la expansión de la frontera agrícola (31 %) y las economías ilícitas. En este contexto, cabe la pregunta hacia dónde deberían orientarse los PSA. En esta sección presentamos cinco recomendaciones para que los esquemas actuales y futuros de PSA en América Latina logren mayor impacto en términos ambientales y sociales y, en consecuencia, amplíen su aporte para lograr los objetivos de desarrollo sostenible.

Recomendación 1. Focalizar los PSA a zonas de importancia estratégica, con riesgo de transformación, donde las causas del cambio de uso de suelo estén asociadas a la expansión de la frontera agrícola.

Los PSA generan mayor adicionalidad en zonas de alta densidad de SE o alto potencial de restaurar ecosistemas estratégicos. Sin embargo, deben considerarse las causas de deforestación o de pérdida de SE y el grado de transformación de los ecosistemas. En zonas donde el cambio en el uso del suelo se da para el establecimiento de commodities, los PSA tienen poco rango de acción, pues las presiones de los precios internacionales son muy altas comparadas con los pagos (Tabla 1). En zonas de alto interés ecológico o biológico donde hay presencia de cultivos ilícitos los PSA pueden constituirse como un “punto de encuentro entre la política ambiental y la política de drogas” (Vélez, 2019), por ejemplo, financiando la transición hacia productos alternativos legales basados en la hoja de coca o articulándose con proyectos de ecoturismo.

En ecosistemas sin riesgo de transformación, no es costo-eficiente establecer esquemas de PSA,



una oportunidad para que los PSA contribuyan tanto al fortalecimiento de las capacidades técnicas, como a la apropiación del territorio por parte de los participantes. Por último, mecanismos de monitoreo participativos deben ser apoyados con herramientas de sistemas de información geográfica (SIG).

Recomendación 3. Establecer líneas base que permitan evaluar los esquemas en el tiempo e incorporar los tres elementos claves del éxito ambiental.

Una de las grandes fallas de los esquemas en la región es la falta de líneas base que permitan establecer su impacto en el tiempo. Podría pensarse que, después de 25 años de experiencia, sobra hacer esta recomendación. Sin embargo, pocos esquemas en la región pueden evaluarse, lo cual se traduce, a su vez, en desperdicio de recursos públicos y privados. Recomendamos establecer indicadores de éxito que sean medibles y recolectar información antes de la implementación del esquema, con el fin de poder establecer su impacto. Esto requiere fortalecer las capacidades técnicas de los implementadores de los esquemas a nivel subregional. Además, gracias a la evidencia disponible, podemos recomendar que cualquier esquema de PSA naciente debe incorporar criterios de focalización espacial, pagos diferenciados y un sistema robusto de monitoreo.

Recomendación 4. Articular los esquemas con intervenciones del sector privado y políticas de desarrollo agrícola y social.

Las causas del cambio del uso de la tierra involucran diversos actores y están enmarcadas en dinámicas de mercados locales y globales. En zonas donde la expansión agrícola es la principal causa de cambio de uso de la tierra, como en América Central y América del Sur, es deseable que los PSA se articulen con intervenciones del sector privado y con políticas de desarrollo agrícola y social. Una aproximación integral a la planificación del uso de la tierra es deseable. Un ejemplo de esto son los compromisos de deforestación cero de las cadenas de valor de la soya, ganado, caucho, cacao entre otros.

Los PSA pueden articularse con aquellos compromisos en una etapa inicial, cuando es necesario cambiar o reforzar ciertos comportamientos asociados a la deforestación y la degradación de los ecosistemas, a través de incentivos económicos temporales. Otro ejemplo es la articulación de esquemas de PSA a cadenas de valor de productos agrícolas, en áreas de importancia ecosistémica (Vélez, Rueda, Moros, Guerrero y Link, 2017).En varios países latinoamericanos, la institucionalidad que enmarca los PSA se limita a ofrecer inventivos por no deforestar, sin atender las razones socioeconómicas que subyacen a la deforestación. Articular los esquemas a cambios en las cadenas de valor que incluyan a los beneficiarios de los incentivos puede ser una forma de garantizar el éxito de los esquemas en el largo plazo.

Recomendación 5. Diseñar esquemas de manera participativa, considerando la equidad en acceso, la toma de decisiones y los resultados, así como las motivaciones ambientales de los participantes.

Los esquemas de PSA van a cumplir sus objetivos cuando se adopten prácticas de gobernanza que incluyan activamente a sus posibles beneficiarios en las diferentes etapas del proceso, de manera que sus intereses y visiones se vean reflejados en el diseño, implementación y resultados del esquema. Esto implica no solamente crear espacios de participación a lo largo del programa, sino también tener en cuenta las motivaciones ambientales de los participantes y, en general, considerar el bienestar de los beneficiarios.

Los programas que han decidido implementar esquemas con criterios de equidad en acceso, toma de decisiones y resultados han dado mejores resultados, no solamente sociales sino también ambientales (Sims y Alix-Garcia, 2017). A pesar de los costos adicionales que implica implementar esquemas más participativos, es importante entender que los incentivos no generarán cambios sostenibles en el largo plazo, si no tienen en consideración aspectos de equidad social que den raíces fuertes a los cambios fomentados.




Tabla 1. Principales causas de la deforestación en América Latina

Fuente: elaboración propia

TRANSFORMADO

PSA no es una opción real is ta . L a pres ión económica es muy al ta .

Ejemplo: reg ión del Chaco entre Paraguay, Argentina y Bras i l .

PSA para adopción de es tándares internacionales y uniones de producción sos tenible (depende de mercado de commodit ies).

No PSA – impor tancia de la focal ización de pagos para ev i tar se lección adversa – otros ins trumentos de gobernanza ambiental .

PSA para preser var ecosis tema a través de la adopción de cadenas de valor sos tenibles .Ejemplo: los s is temas agrofores tales y los s i lvopastor i les).

PSA para res taurar ecosis temas y generar conectiv idad a través de ar t iculación con otras in ic iat ivas .

Defores tación para commodities

Gra

do

de

tra

ns

form

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ión

de

l e

co

sis

tem

a

Defores tación para expansión agropecuaria

EN RIESGO DE TRANSFORMACIÓN

SIN RIESGO DE TRANSFORMACIÓN

CAUSAS DE DEFORE S TACIÓN EN LA ZONA



Alix-Garcia, J. M., Shapiro, E. N., & Sims, K. R. (2012). Forest conservation and slippage: Evidence from Mexico’s national payments for ecosystem services program. Land Economics, 88(4), 613-638. https://doi.org/10.3368/le.88.4.613

Armenteras, D., Negret, P., Melgarejo, L. F., Lakes, T. M., Londoño, M. C., García, J., Krueger, T., Baumann, M., & Davalos, L. M. (2019). Curb land grabbing to save the Amazon. Nature Ecology and Evolution, 3(11), 1497. https://doi.org/10.1038/s41559-019-1020-1

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FUENTE SNOMBRE INICIATIVA FUENTE SNOMBRE INICIATIVA




ANEXOSAnexo 1. Iniciativas de PSA revisadas

L ANDRACE CONSERVATION PAYMENTS (BOLIVIA)

BOL SA FLORE S TA (BRA SIL)

PCJ INTER-MUNICIPAL CONSORTIUM IN THE PIRACICABA , CAPIVARI AND JUNDIAÍ BA SINS (BRA SIL)

VALLE DEL CAUCA - NIMA WATERSHED (COLOMBIA)

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CHAINA WATERSHED (COLOMBIA)

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GIL GONZÁLEZ WATERSHED (NICARAGUA)

SAN PEDRO DEL NORTE (NICARAGUA)

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ANEXOSAnexo 2. Estudios que usan técnicas de evaluación de impacto*

AUTORES UBICACIÓN VARIABLE DE RESULTADO MÉTODO HALLAZGO IMPACTO

1Alix-García et

al. (2012)México

Cobertura

de bosqueMatching

50 % menos pérdida

de cobertura forestalPequeño

2Costedoat et

al. (2015)

Chiapas,

México

Cobertura

de bosqueMatching

14 % adicional de conservación

forestalGrande

3Scullion et

al. (2011)

Veracruz,

México

Cobertura

de bosque

Difference in

difference

30 % de reducción en deforest-

aciónGrande

4Sims y Alix-García

(2017)México

Cobertura de bosque, índice

de aliviación de la pobrezaMatching

25 % de reducción en pérdida de

cobertura forestal 10 % de incre-

mento en el

índice de aliviación

de la pobreza

Mediano

(cobertura for-

estal)

Pequeño (aliv-

iación de

la pobreza)

5Baylis et

al. (2012)

Reserva de

la mariposa

monarca,

México

Cobertura

forestalMatching

Mejora los resultados

de manejo forestal

y protección legal

Pequeño

6Honey-Rosés

et al. (2011)

Reserva de

la mariposa

monarca,

México

Cobertura

forestalMatching

Protección de 200-710 ha de

hábitat

de alta calidad

Reducción de la deforestación

en 0-200 ha

Pequeño

7Arriagada, Sills,

Pattanayak y Fer-

raro (2009)

Costa Rica

Indicadores

de ingreso

y bienestar

Matching Sin impacto Ninguno

8Arriagada et

al. (2012)

Sarapiquí,

Costa Rica

Cobertura

forestalMatching

11-17 % de aumento

de cobertura forestalGrande

9Robalino y

Pfaff (2013)Costa Rica

Cobertura

forestalMatching

0-0,2 % de incremento anual en

cobertura forestalPequeño

10Robalino et

al. (2015)Costa Rica

Cobertura

forestalMatching

Mayor adicionalidad del PSA si

se implementa lejos de áreas

protegidas

Pequeño

11Sánchez-Azofeifa

et al. (2007)Costa Rica

Cobertura

forestalRegresión Sin impacto Ninguno



12Pagiola et

al. (2016)Colombia

Índice de

servicios

ambientales

OLS

Ganancias ambientales per-

manecientes años después de

finalizados

los pagos

Mediano (largo

plazo)

13Claasen et

al. (2013)

Estados

Unidos

Adopción de

prácticas de

conservación

Matching

Alto para prácticas estruc-

turales, modesto para manejo

de nutrientes

Grande

14Hedge y

Bull (2011)Mozambique

Medidas de

bienestarMatching

Aumento en el ingreso

en efectivo y en el consumo Pequeño

15Jayachandran

et al. (2016)Uganda

Cobertura

forestal

RCT

(ensayo con-

trolado aleatori-

zado)

50 % de reducción

en pérdida de

cobertura forestal

Grande

16Pufahl y

Weiss (2009)Alemania

Intensidad

ariculturalMatching

Aumento en el área de pastizal,

reducción de la densidad de

ganado y de compra de agro-

químicos

Mediano

17Uchida et

al. (2007)China

Ingresos,

activosRegresión

No hay efecto significativo en

ingreso

Efectos positivos

en activos

Mediano

18Pynegar et

al. (2018)Bolivia

Calidad

del agua

Diferencias en

diferencias

No hay reducción efectiva de

contaminación

por E. coli

Nulo

19Wiik et

al. (2019)Bolivia Cobertura boscosa

Modelos aditivos

generalizados

(GAM)

No hay diferencias significativas

en deforestación reducida entre

tratamiento y control

Efecto pequeño

en reducción de deforestación

al diferenciar por comunidades

con alta captación

Pequeño

20Wiik et

al. (2020)Bolivia Percepciones ambientales RCT

Refuerzo de motivaciones y

valores ambientales No aplica

* Basado en la revisión de Börner et al., 2017 y actualizado a 2020.

AUTORES UBICACIÓN VARIABLE DE RESULTADO MÉTODO HALLAZGO IMPACTO






LINA MOROSProfesora Asistente de la Universidad de los Andes (Bogotá). PhD

in Environmental Sciences and Technologies (ICTA- Universitat

Autonoma de Barcelona). Su investigación se centra en el uso

de métodos cualitativos, cuantitativos y experimentales para

abordar problemas socio-ecológicos. MSc Social Policy Research

(LSE), MA Política Pública (Universidad de los Andes), BA en

Administración (Universidad de los Andes).

JORGE MATALLANAAsistente de Investigación. Su trabajo se centra en el diseño y

evaluación de programas sociales y ecológicos. MSc. International

Development Studies (Wageningen University and Research), BA

en Ciencia Política y Administración (Universidad de los Andes).

MARÍA FERNANDA BELTRÁNAsistente de investigación de la Universidad de los Andes (Bogotá). BA

en Administración y Psicología (Universidad de los Andes)

UNIVERSIDAD DE LOS ANDESCr. 1 # 18a - 12, RGA 201

Bogotá, Colombia

Tel +57 (1) 3394949 Ext. 5469



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