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referida a estos temas fue incorporada en el curriculum de la Escuela Nacional de Policía, quedan todavía problemas a enfrentar en este campo.

Los actores consultados señalan, en efecto, que el personal de las UEVD que intervienen de manera directa en estas situaciones no dominan suficientemente los procesos, las metodologías y procedimientos para hacerlo ‐siendo la referencia para este dominio lo establecido en la Guía de Procedimientos Policiales‐ (23). Es, además, necesario tener en cuenta que se trata de lidiar con situaciones complejas que demandan competencias que no son sencillas de adquirir.

Insuficiente dominio de procesos y

metodologías para tratar situaciones de

VDM

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capacitación y asistencia técnica

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formación policial

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Existen problemas organiza?vos en las propias UEVD que conducen a esta situación. Como ya se ha dicho al hablar de la falta de consistencia de las polí?cas, no hay criterios ni normas comunes establecidas sobre la organización, planificación y gesTón de las UEVD (25) que sirvan de referencia a quienes trabajan en ella, ni sistemas de evaluación que permitan generar planes de mejora de los procesos que gesTonan (26). Los procesos de aprendizaje de estas caracterís?cas son fundamentalmente colec?vos y organizacionales. Pero para que ellos se produzcan se necesitan referencias comunes y mecanismos de evaluación que permitan generarlos.

La inexistencia de sistemas de capacitación permanente del personal de las UEVD 824) también contribuye al insuficiente dominio de los procesos de atención a situaciones de VDG. No se trata de que no exista capacitación en el tema ‐de hecho, de acuerdo al relevamiento realizado en el año 2009, el 87% del personal de las UEVD había recibido capacitación específica en violencia domés?ca‐ sino de la ausencia de un sistema organizado de capacitación en servicio que le permita progresar en el dominio de los procesos de atención a situaciones de VDG y especializarse en sus dis?ntas facetas. La capacitación debe, por ello, estar vinculada a los procesos de aprendizaje organizacional antes mencionados. Si estos no existen dihcilmente puedan organizarse sistemas de capacitación permanente orientados a la profesionalización del personal.

23

La falta de referencias organizacionales comunes también impide la explicitación de los perfiles y requisitos para ocupar los cargos disponibles en las UEVD (27) y, por lo tanto, un adecuado proceso de postulación y selección. La oferta de cargos con perspec?vas de profesionalización y especialización suele mo?var al personal para ocuparlo y capacitarse. Pero los cargos en las UEVD no solo no están definidos en sus perfiles y requisitos sino que, además, no están asociados a otros Tpos de incenTvos, de ingreso o de carrera, que los jerarquicen y hagan más atrac?vos para el personal policial (28). El resultado de ambos problemas es una baja moTvación del personal para desarrollarse profesionalmente en este campo del accionar policial (29).

Además la formación inicial del personal policial en este ?po de delitos necesita consolidarse (30). El próximo año se prevé la incorporación de una asignatura específica en violencia domés?ca en el tercer año de la carrera policial. Este dato, por su parte, pone de manifiesto el problema más amplio de una todavía insuficiente incorporación de la perspecTva de género en la formación policial (31). La asignatura de violencia domés?ca es el único lugar en donde expresamente se aborda el enfoque de género con los riesgos que ello implica de establecer una equivalencia entre ambos tópicos.

La situación del género en la formación policial es, por otra parte, la expresión de un paradigma cultural vigente de la fuerza policial (33) y de la función de la policía que privilegia valores con fuertes marcas de género (la hombría, el arrojo, la valenma, la destreza hsica) que deberían ser revisados en la dirección de una visión más moderna y democrá?ca de la ins?tución. Para esta revisión se requiere fortalecer mecanismos de transmisión de valores alterna?vos como, por ejemplo, los vinculados a la comunicación ins?tucional externa e interna (34).

II.2.4 La provisión de recursos

El relevamiento de la situación orgánica y funcional de las UEVD incluyó un capítulo sobre la disponibilidad de recursos para llevar adelante su tarea. Los resultados obtenidos indican importantes restricciones opera?vas (35) originadas en el déficit de recursos tanto humanos (36) como de equipamiento informáTco (37) y de vehículos (38). Como ya se ha consignado, la red de UEVD cuenta con apenas el 2% del personal policial de las jefaturas departamentales para atender el delito más frecuente y de mayor crecimiento en términos de denuncias efectuadas.

Déficit de recursos humanos

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Además ese personal, distribuido en 30 UEVD dispone de 20 vehículos (6 autos, 6 camionetas y 8 motos) para atender las necesidades en todo el territorio nacional. En materia de equipamiento también se registran déficit importantes. Se dispone de 55 computadoras de las cuales solo 12 están conectadas al SGP. Apenas 11 de estos equipos están tecnológicamente actualizados. La cultura digital es muy débil en las UEVD. En términos de infraestructura edilicia, para la actual dotación de recursos, no se presentan, en cambio, déficit significa?vos. Por otra parte, ya se ha señalado que un 40% de las localidades con más de 10.000 habitantes no cuentan hoy con una UEVD.

Estos déficit están reflejados en el presupuesto por UEVD (el 79,9% del cual se des?na a salarios del personal, el 19,9% a gastos de funcionamiento y sólo un 0,2% a inversiones) pero, sobre todo, en el presupuesto nacional plurianual y en los planes anuales de ges?ón en los que no se reconocen obje?vos e indicadores rela?vos a VDG ni se asignan recursos específicos para atenderla. La falta de definición en torno a los procesos y responsables de formulación y evaluación de las políTcas para prevención y represión de delitos de VDG (39) antes mencionada ?ene un impacto en la asignación de recursos (41) y en la falta de seguimiento de metas relacionadas con esta polí?ca 20 (40) .

II.3 Propuesta de áreas de intervención

En las secciones anteriores se procuró, por un lado, dar respuesta a la pregunta por las caracterís?cas que definen el problema de polí?ca y permiten medir el éxito con el que se lo enfrenta y, por otro, iden?ficar los procesos causales que han llevado a la situación en la que se encuentra. En esta sección la pregunta a abordar es la que se interroga por los nudos crí?cos o áreas de intervención sobre los cuales la polí?ca de transversalización de género debe concentrar su atención.

II.3.1 Información sobre la situación en materia de VDG

La calidad y sistema?cidad de los análisis de la situación de la VDG y el involucramiento de los usuarios de dis?nto nivel de decisión en la producción y análisis de la información, es clave en este proceso. Se sugiere, entonces, una estrategia basada en la selección de tres nudos crí?cos. En primer lugar, ajustar el diseño del sistema de producción, análisis y uso de la información sobre VDG. Lo

Deficiencias en la infraestructura

tecnológica para el desarrollo del sistema

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20 Los datos corresponden al período 2005‐2009 para un grupo de 15 UEVD. Las proporciones se man?enen durante todo el período con un leve incremento de la par?cipación de los gastos de funcionamiento y una equivalente reducción de los gastos en personal. Las inversiones se man?enen en este porcentaje. Respecto de la no inclusión de obje?vos, metas y recursos referidos a VDG ver Presupuesto Nacional 2005‐2009 y Planes Anuales de Ges?ón

que la selección de este problema propone es el diseño explícito y comprehensivo de un subsistema o módulo de información sobre VDG que incluya los aspectos centrales de su funcionamiento, desde la definición de los usuarios, pasando por la construcción de indicadores y los procedimientos de producción y ges?ón de la información, hasta la asignación de responsabilidades y la especificación de los sistemas de control. La resolución de los problemas de diseño del sistema debe ir acompañada de la superación de las actuales restricciones en materia de capacitación del personal en ges?ón de la información y en materia de infraestructura tecnológica y conecTvidad.

La hipótesis de polí?ca (1) es aquí que si se ajusta el diseño del sistema de información sobre VDG y se lo integra al proceso de consolidación del SGP; y si este ajuste va acompañado por un proceso de capacitación del personal y por inversiones en la infraestructura tecnológica y la conec2vidad necesarias; entonces la polí2ca de prevención y represión de la VDG contará con análisis de situación de calidad y ú2les para la toma de decisiones. Gráficamente:

II.3.2 Consistencia e institucionalidad de la política de prevención y represión de la VDG

De las cadenas causales iden?ficadas esta parece ser, para los actores consultados, la más determinante en términos de su peso en la producción de la insuficiente respuesta policial en materia de VDG. La heterogeneidad de las respuestas policiales encierra una gran desigualdad en la atención de la VDG. La estrategia sugerida se basa aquí en la siguiente selección de problemas. En primer lugar, cubrir el vacío normaTvo respecto de la definición del proceso y las fases de elaboración y evaluación de la polí?ca de prevención y represión del delito de VDG, la asignación de responsabilidades en cada una de estas fases y los ámbitos ins?tucionales de producción de decisiones. Se trata de superar la actual situación en la que este proceso se encuentra. Para evitar respuestas puramente formales a los problemas, se sugiere complementar esta selección con el fortalecimiento del sistema de planificación y evaluación mismo de la polí?ca en los diferentes niveles, dando así contenido y solidez a los nuevos arreglos ins?tucionales formalmente definidos. La elaboración de norma?vas que definan la estructura de gobierno y de toma de decisiones respecto de esta polí?ca debe ir acompañada de procedimientos que aseguren que estas decisiones se producen y evalúan de manera efec?va.

Los otros dos problemas seleccionados están referidos directamente a los agentes mismos que producen las respuestas policiales en la materia: las UEVD y el personal asignado a esta tarea. El primer problema a abordar es también de carácter norma?vo. Se precisa establecer definiciones claras respecto del estatuto de las UEVD, sus come?dos y tareas centrales y su estructura

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organiza?va básica. Se trata de superar la heterogeneidad de servicios que hoy se denominan UEVD y de jerarquizar su lugar en las jefaturas departamentales. Se debe avanzar, además, en una polí?ca más sólida de normalización de procedimientos de actuación de las UEVD en situaciones de VDG. No se trata solo de reglamentar los procedimientos sino de establecer requisitos explícitos de atención, planes de desarrollo para garan?zar la sa?sfacción de estos requisitos y sistemas de apoyo y reconocimiento para sus logros.

La hipótesis de polí?ca (2), en este caso, puede formularse en los siguientes términos: si se establecen normas y ámbitos ins2tucionales claros para la formulación y evaluación de las polí2cas de prevención y represión de la VDG; y si se fortalecen los sistemas de planificación y evaluación que se u2lizarán en dichos ámbitos; y si, además, se establecen normas para jerarquizar y definir el come2do y la organización básica de las UEVD y se implementan polí2cas sistemá2cas de normalización de los procedimientos de atención; entonces, las respuestas a las situaciones de VDG serán más consistentes en todo el territorio nacional, podrán establecerse metas comunes y garan2zar pisos básicos de calidad.

II.3.3 Cultura institucional, formación y la capacitación

El fortalecimiento de la capacidad de análisis y la ins?tucionalización de una polí?ca consistente, tanto a nivel central como de las UEVD, requiere de la acción decidida de desarrollo del profesionalismo del personal del que, en defini?va, depende la efec?vidad y calidad de la respuesta policial. El dominio de los procesos y metodologías para tratar situaciones de VDG requiere, por su complejidad, de un alto profesionalismo y especialización. Para fortalecerlos, el primer problema seleccionado es compar?do con la cadena causal anterior: la necesidad de definir formalmente criterios de organización y funcionamiento de las UEVD. Sin esta referencia no es posible abordar otros dos problemas seleccionados. El primero es el desarrollo de un verdadero sistema de capacitación permanente que contribuya de manera efec?va a que el personal progrese en el dominio de los procesos involucrados en las UEVD y que supere las acciones puntuales e individuales de capacitación.

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El segundo es la explicitación del perfil y los requisitos que se requieren para desempeñarse en las UEVD a efectos de organizar procesos de selección más ajustados y mo?var a los postulantes con proyecciones en términos de carrera profesional y oportunidades de aprendizaje y especialización. El cuarto problema seleccionado es el referido a la débil presencia del enfoque de género en la formación policial inicial. La cultura organizacional hoy predominante, marcada por fuertes sesgos y estereo?pos de género que afectan tanto a las mujeres como a los varones, solo podrá rever?rse con generaciones formadas en nuevos valores. La revisión del conjunto del currículo para incorporar de

27

manera sistemá?ca el género en su desarrollo es un aspecto central de la estrategia de polí?ca para mejorar la respuesta policial en VDG. Probablemente esta selección deba ser complementada con otros mecanismos de socialización y difusión de nuevos valores más allá de la formación y la capacitación tales como la sensibilización y la comunicación ins?tucional.

Resumiendo, la hipótesis de polí?ca (3) podría expresarse en este caso sosteniendo que si, sobre la base de definiciones claras sobre el come2do y los procesos de organización y ges2ón de las UEVD, se desarrollan mecanismos más rigurosos de postulación y selección basados en perfiles y requisitos explícitos, y si estos procesos de postulación y selección son acompañados por el desarrollo de un sistema de capacitación permanente que apoye a las personas para especializarse , y si esto se ve acompañado por una incorporación del enfoque de género en la formación inicial del personal policial, entonces, es posible esperar que el personal de las UEVD brinde respuestas altamente calificadas y profesionales a las situaciones de VDG.

II.3.4 La provisión de recursos

La úl?ma cadena causal es la referida a la provisión de recursos necesaria para dar una adecuada respuesta a las situaciones de VDG en el país. La disponibilidad de recursos para garan?zar la capacidad opera?va que permita responder con calidad y efec?vidad no es independiente de los problemas seleccionados en los tres apartados anteriores. No es separable, sobre todo, de los problemas seleccionados en la segunda cadena causal referida a la consistencia e ins?tucionalidad de la polí?ca de prevención y represión de la VDG. En la definición norma?va del proceso de elaboración de la polí?ca debe estar incluida la incorporación de objeTvos, metas e indicadores específicos al presupuesto nacional, tanto en el plan estratégico de gobierno, como en los planes anuales de ges?ón. Del mismo modo, deben preverse los recursos presupuestarios que respaldan estos obje?vos y metas a nivel de inciso y de unidades ejecutoras y los mecanismos para la evaluación y el seguimiento de las metas anuales y plurianuales establecidas y del gasto.

La incorporación de este problema a la estrategia modifica la hipótesis de polí?ca (2). Esta queda formulada de la siguiente manera (2a): si se establecen normas y ámbitos ins2tucionales claros para la formulación y evaluación de las polí2cas de prevención y represión de la VDG; y si se fortalecen los sistemas de planificación y evaluación que se u2lizarán en dichos ámbitos; y si, además, se incorporan obje2vos, metas e indicadores específicos de VDG en el presupuesto nacional que dan lugar a la correspondiente asignación de recursos; entonces, mejorarán las capacidades opera2vas para dar respuestas más consistentes y de calidad en todo el territorio nacional.

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III. Género y carrera profesional en la Policía Nacional.

La Dignificación del Ins?tuto Policial, su jerarquización a través de la mejora de las condiciones laborales y el fortalecimiento de la carrera profesional, es uno de los lineamientos estratégicos de polí?ca del Ministerio del Interior. La convicción que anima esta decisión estratégica es que solo una fuerza policial jerarquizada, profesional y comprome?da con la misión ins?tucional, permi?rá mejorar la seguridad pública y la vigencia de los Derechos Humanos. Una ins?tución policial mal paga, poco atrac?va profesionalmente y con perspec?vas de carrera gobernadas por la arbitrariedad, impide cualquier polí?ca de mejora en este sen?do. De allí el valor estratégico de esta línea de trabajo para la polí?ca del gobierno nacional.

La actual ges?ón ha abordado este problema a través de un conjunto de herramientas de polí?ca entre las que se desatacan: el esfuerzo público por la mejora de las remuneraciones directas e indirectas (beneficios sociales) del personal policial, priorizando el subescalafón ejecu?vo; la actualización normaTva de las disposiciones sobre carrera profesional y desempeño policial que se oponen a la Cons?tución Nacional y a una adecuada asignación de recursos para las tareas propias de la fuerza; la plena vigencia de los ins?tutos y procedimientos de carrera para el ingreso y la promoción del personal y el fortalecimiento de las polí?cas de formación y capacitación a través de la Escuela Nacional de Policía; la racionalización de los centros de formación y perfeccionamiento y la promoción del proyecto de creación del Ins?tuto Universitario Policial21.

La promoción de la equidad de género y la no discriminación de las mujeres forma parte integral e indisociable de esta polí?ca estratégica de dignificación de la fuerza policial. Se trata, además, de uno de los compromisos asumidos por el Ministerio del Interior en el PIODNA (LEI 3) que ha dado ya lugar a importantes medidas a favor de la equidad de género. En primer lugar, la supresión de la separación que exisma entre varones y mujeres en el subescalafón ejecu?vo de la fuerza, unificando el ingreso y la promoción para estos cargos sin diferencias por sexo22. Se comenzó también con la producción y el análisis de las estadísTcas sobre la fuerza policial dis?nguiendo por sexo para hacer visibles las desigualdades de género existentes. En tercer lugar, al Espacio Referencial de Género, creado en el año 2005 con el fin de incorporar la perspec?va de género en las polí?cas, planes y programas que desarrolla el ministerio, le siguió la creación de la División de PolíTcas de Género en la Gerencia de Polí?ca Ins?tucional y Planificación Estratégica. Esta división es la responsable de impulsar las polí?cas de equidad de género del organismo, incluyendo las que afectan la ges?ón de la carrera profesional en la Policía Nacional.

Sin embargo, a pesar de los avances obtenidos en estos años persisten en el interior de la fuerza situaciones de inequidad de género observables por su propio personal y registradas también en la documentación ins?tucional. La persistencia de este problema demanda una polí?ca orgánica y sistemá?ca de promoción de la igualdad de género que con?núe acompañando el proceso de jerarquización policial en curso. Para contribuir al proceso de formulación de esta polí?ca por parte de la División de Polí?cas de Género, se define y caracteriza a con?nuación el problema a enfrentar a par?r de descriptores e indicadores que permitan establecer la situación actual y monitorear los resultados de aquí en adelante. En los dos apartados siguientes se analizan los factores y procesos que producen esta situación y se recomiendan un conjunto de nudos crí?cos a tener en cuenta psra avanzar hacia las metas de polí?ca que se establezcan.

III.1 Formulación del problema El análisis de la información sobre composición, ingreso, promoción y remuneración del personal policial desagregada por sexo evidencia una situación de desigualdad de oportunidades entre

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21 Ministerio del Interior. Informe de resultados de Ges?ón 2005‐2008. 22 Esta separación se había creado abriendo un “Paréntesis Presupuestal Policía Femenina” en el Decreto‐Ley Nº 14.189/74.

varones y mujeres originada en mecanismos de discriminación de género. En efecto, la Policía Nacional es una ins?tución fuertemente masculinizada. Casi el 80% de los funcionarios/as son varones, lo cual determina un índice de feminidad sumamente bajo: cada cien varones solo hay 26

mujeres23. Además, las mujeres se concentran en las áreas no ejecu?vas donde se desempeñan las tareas más “femeninas” de acuerdo a los estereo?pos vigentes de asignación de roles laborales por s e xo ( p o r e j emp l o t a r e a s administra?vas o de servicios). Así, el índice de feminidad en el subescalafón ejecu?vo es la mitad del índice general para toda la fuerza (13 mujeres cada 100 varones). Por otra parte, dentro de cada subescalafón, la tendencia que se registra es que las mujeres se concentren en los cargos de menor jerarquía. Finalmente las

mujeres experimentan restricciones en el ingreso y acceden menos a remuneraciones adicionales al salario establecido por cargo y an?güedad.

CUADRO 2: DISTRIBUCIÓN E ÍNDICE DE FEMINIDAD DEL PERSONAL POLICIAL

POR SEXO SEGÚN SUBESCALAFÓN – AÑO 2007CUADRO 2: DISTRIBUCIÓN E ÍNDICE DE FEMINIDAD DEL PERSONAL POLICIAL




POR SEXO SEGÚN SUBESCALAFÓN – AÑO 2007

POR SEXO SEGÚN

SUBESCALAFÓN – AÑO 2007SEXOSEXO

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SUBESCALAFÓN – AÑO 2007 Varón MujerTOTAL ÍNDICE DE FEMINIDAD

Ejecu?vo 18.534 2.431 20.965 13Administra?vo 806 1.465 2.271 182Técnico Profesional 299 252 551 84Especializado 617 871 1.488 141Servicio 134 259 393 193Total 20.390 5.278 25.668 26Fuente: Censo Nacional del Personal Policial 2007Fuente: Censo Nacional del Personal Policial 2007Fuente: Censo Nacional del Personal Policial 2007Fuente: Censo Nacional del Personal Policial 2007Fuente: Censo Nacional del Personal Policial 2007

Este rápido repaso de las cifras permite reconocer una desigual distribución de oportunidades entre varones y mujeres en el interior de la fuerza policial en términos de carrera profesional24 que manifiesta una todavía débil incorporación de la perspec?va de género en la ges?ón de los recursos humanos. En lo que sigue se buscará describir con mayor precisión la naturaleza y las manifestaciones de este problema de polí?ca. De acuerdo con la metodología asumida se iden?ficarán descriptores del problema y se seleccionarán indicadores que permitan monitorear su evolución. El siguiente cuadro resume la propuesta.

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23 El Índice de Feminidad resulta del cociente entre el número de varones y de mujeres mul?plicado por cien. Muestra la relación o el peso de las mujeres en relación con el peso de los varones en la fuerza. Los datos que aquí se u?lizan provienen, salvo que se indique lo contrario, del Censo Policial realizado en el año 2007 y se extraen del Informe de la División de Polí?cas de Género “Análisis de la Base de Datos del Censo Nacional de Funcionarios y Funcionarias Policiales del Ministerio del Interior”, Silvia Catalá. Agosto, 2009. 24 El fenómeno de la desigualdad de oportunidades no debe entenderse solo en términos de restricciones formales explícitas a la par?cipación de las mujeres sino también a la distribución de las capacidades que ellas ?enen para transformar las oportunidades formalmente disponibles en desempeños efec?vos. Este enfoque es el propuesto por Amartya Sen y Martha Nussbaum. Ver especialmente Nussbaum, Las Mujeres y el Desarrollo Humano, Barcelona, 2002 y Sen, Nuevo Examen de la Desigualdad, Madrid, 1999.

Fuente: Censo Nacional de Funcionarios/as MI ‐ 2007

Problema de políTca: Débil incorporación de la perspecTva de género en la políTca de gesTón de recursos humanos de la policía nacional.

Problema de políTca: Débil incorporación de la perspecTva de género en la políTca de gesTón de recursos humanos de la policía nacional.

DESCRIPTOR DEL PROBLEMA INDICADOR

D1: Desiguales oportunidades de ingreso

Índice de feminidad de las personas aspirantes a la policía nacional. D1: Desiguales oportunidades de ingreso

Índice de feminidad de las personas ingresantes a la Policía Nacional.

D2: Desiguales oportunidades de progresión

Brecha en la distribución porcentual del personal superior por sexo en el subescalafón ejecu?vo


Brecha en la distribución porcentual del personal subalterno por sexo en el subescalafón ejecu?vo


Brecha por sexo de personal que ocupa puestos de mando en el subescalafón ejecu?vo

D3: Desigual remuneración Brecha en el porcentaje de par?cipación del personal ejecu?vo por sexo en la percepción de remuneraciones adicionales

D4: TendenciaD1: Mejora hasta el 2007 pero vuelve a caer en el 2008D2: Presumiblemente se man?ene sin cambios significa?vosD3: Presumiblemente se man?ene sin cambios significa?vos

D1: Desigualdad en el ingreso de las mujeres en la Policía Nacional

La desigual par?cipación de la mujer en la fuerza policial se origina un menor peso en los ingresos a la ins?tución respecto de los varones. En los úl?mos años (2005‐2008) se produjo un número importante de incorporaciones de personal. El total de ingresantes suma, en estos años, las 5.362 personas25. La par?cipación de las mujeres en el grupo de aspirantes para ocupar estos cargos fue

creciendo en el período. Como puede verse en el gráfico adjunto, de 46 mujeres cada 100 varones en el año 2005 se pasó a 79. Sin embargo, este crecimiento en las aspirantes no se tradujo de manera equivalente en el índice de feminidad de los ingresos efecTvos para cubrir esos cargos. El comportamiento de este índice es muy desigual en los cuatro años considerados. El punto de par?da es un índice de feminidad de ingresos muy bajo, por cada 100 varones que

ingresan solo 27 mujeres lo hacen. Al año siguiente, el índice se triplica y, en el 2007 se alcanza una situación bastante cercana al equilibrio: ingresan 85 mujeres cada 100 varones. Sin embargo, en el año 2008 el índice cae fuertemente por debajo de la mitad del año anterior. La suspensión de las pruebas intelec?vas para quienes cuentan con el tercer año del nivel secundario aprobado y la incoporación de nuevas pruebas hsicas para las mujeres, parece haber restringido el ingreso de éstas úl?mas a las tareas policiales directas.

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25 De este total, para el período considerado, 3.424 fueron varones y 1938 mujeres. La información no está discriminada por subescalafón.

Fuente: División de Polí?cas de Género ‐ MI

Sea como fuere, persisten sesgos de género en el reclutamiento e ingreso de aspirantes a la Policía Nacional que es necesario remover. Estos sesgos se concentran en el subescalafón ejecu?vo, el más numeroso en términos de ingresos.

D2: Desigualdad en las probabilidades de progresión en la carrera policial

Una tercera manifestación del problema seleccionado son las desiguales probabilidades de las mujeres de progresar en la carrera policial cuando se ingresa al subescalafón ejecu?vo. Las evidencias en este sen?do no son concluyentes pero permiten sostener la existencia de inequidades de género. Si se toma el total del personal subalterno dividido por sexo y se lo distribuye por grado –como se

hace en el siguiente gráfico‐ puede verse que las tres cuartas partes del personal femenino se ubica en el grado más bajo (Agente de Segunda) y casi un 90% en los dos grados inferiores. En el caso de los varones, solo la mitad se encuentra en el grado más bajo y el 80% en los dos grados inferiores. Las probabilidades de promover a cargos de cabo para adelante se duplican para los varones en relación con las mujeres (20% contra 10%).

Esta situación empeora cuando se considera el personal superior. Como puede verse en el gráfico, en este caso el 70% de las mujeres se concentra en el grado más bajo (Oficial Sub‐ayudante), contra solo un 30% de los varones. El 90% de las mujeres se ubica en los dos peldaños inferiores de la carrera contra menos de la mitad de los varones. Estos ?enen más de un 50% de posibilidades de estar ubicados en los grados superiores contra el 10% de posibilidades de las mujeres.

Una explicación posible de esta situación es que estas desigualdades son transitorias y responden a las diferentes an?güedades de varones y mujeres en la fuerza y a restricciones n o r m a ? v a s p a r a l a promoción de estas úl?mas que ya han sido removidas. En efecto, la an?güedad promedio de los hombres en este subesca la fón cas i duplica la de las mujeres y esto podr ía causar las diferencias en la distribución actual por grado entre varones y mujeres. Sin duda se trata de una explicación plausible. Su corroboración

debería traducirse en una disminución progresiva de estas desigualdades en el ?empo y, en este sen?do, estos indicadores son de gran u?lidad.

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Fuente: Censo MI ‐ 2007

Nota: la categoría ‘Inspector’ incluye Comisario inspector, I. Mayor, Principal y General. Fuente: Censo MI ‐ 2007

Otra explicación, alterna?va ‐o complementaria‐ sos?ene que más allá de la an?güedad, existe un mecanismo de discriminación que se sos?ene en una valoración de las capacidades necesarias para el ejercicio de la ac?vidad policial directa que está atravesada por concepciones de género integradas en una determinada comprensión del desempeño de las labores de prevención y represión del delito.

Una de sus consecuencias es la menor valoración del nivel educa?vo sobre otras dimensiones como la fuerza y la resistencia hsica. En esta interpretación, cuanto más se valoran las capacidades intelectuales y el nivel e d u c a ? v o , m e n o s d e s i g u a l e s s o n l a s o p o r t u n i d a d e s d e progresión. Este sería el caso de l subesca lafón técnico profesional en el que la distribución por grado según sexo es más igualitaria (aunque también

es más pareja la an?güedad).

Las desigualdades en la progresión profesional también pueden hacerse visibles a través de otro indicador: el porcentaje de personal que ocupó algún puesto de mando en cualquiera de los grados que haya logrado. Los datos del censo policial indican aquí una importante brecha entre varones y mujeres. El 26% de los varones se desempeñó en un puesto de mando mientras que sólo el 16% de las mujeres ejercieron estas responsabilidades. El porcentaje es menor aún en el subescalafón ejecu?vo. 26% del personal ejecu?vo varón tenía personal bajo su mando mientas que solo el 14% de las mujeres se encontró en igual situación. Esta desigualdad se man?ene en todos los subescalafones, aunque es menos intensa en el de los/as profesionales y en el administra?vo.

Las mujeres, entonces, no solo ?enen menor probabilidades de acceder a cargos de mayor jerarquía por promoción; también acceden en un porcentaje menor que los varones a puestos con responsabilidades de mando.

Estos indicadores representan brechas de equidad de género en materia de promoción dentro de la carrera profesional que necesitan ser reducidas. No solo se trata de modificar la par?cipación de las mujeres en la fuerza y el sesgo que existe en el ingreso, sino también las oportunidades de progresión y de carrera que ?enen cuando forman parte de ella.

D4: Desigualdad en las remuneraciones

Aunque no hay todavía datos suficientes para precisarlo, es posible sostener que el problema de la desigualdad de género en la Policía Nacional también se manifiesta en la remuneración final que perciben varones y mujeres. El único indicador al que se ha tenido acceso hasta el momento es el de percepción de adicionales al salario correspondiente por cargo y an?güedad para el personal del escalafón ejecu?vo de un grupo de unidades ejecutoras seleccionadas. En primer lugar, la prima que se cobra por ac?vidades prevento‐represoras, en segundo lugar el cobro de viá?cos internos y, finalmente, la prestación de servicios de custodia y seguridad que se suman a las ac?vidades regulares y que generan ingresos adicionales para quien las realiza (conocidas como Servicios 222).

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Nota: la categoría ‘Inspector’ incluye Comisario inspector, I. Mayor, Principal y General. Fuente: Censo MI ‐ 2007

Más de la mitad del personal ejecu?vo varón percibe la prima por ac?v idades p revento ‐represivas mientras que solo la cuarta parte de las mujeres que ocupan cargos en el mismo subescalafón lo cobran. Esta diferencia afecta los ingresos promedios de varones y mujeres. La desigualdad en los ingresos se ve afectada también por las tareas adicionales pagas del Servicio 222. Más del 60% de los varones prestan estos servicios mientras que el porcentaje se reduce al 45% en el caso de las

mujeres. Se requiere, sin embargo, más información para precisar la dimensión y las caracterís?cas de la brecha de ingresos por sexo.

D5: Evolución del problema

La par?cipación de la mujer en la fuerza policial se ha incrementado desde el año 2005 a la fecha, incluso en el subescalafón ejecu?vo donde ésta es más débil. Sin embargo, es posible que este proceso se esté deteniendo o, al menos, haciéndose más lento. La caída del índice de feminidad de los/las ingresantes en el año 2008 –de confirmarse en los años siguientes‐ indicaría una reversión de esta tendencia. Por otra parte, a pesar de las medidas tomadas en este sen?do, no existen todavía indicios de que la brecha existente en las oportunidades de progresión en la carrera y en los ingresos por sexo se esté reduciendo de manera significa?va.

La situación descripta anteriormente y estas tendencias de evolución cons?tuyen una potente jus?ficación de la necesidad de una polí?ca consistente, sistemá?ca y sostenida de transversalización del género en la estrategia de jerarquización de la fuerza.

III.2 Explicación del problema

Hasta aquí se ha propuesta como problema focal de la polí?ca la débil incorporación del enfoque de género en la políTca de gesTón de recursos humanos que se expresa en la desigual par?cipación de la mujer en la fuerza y en la subsistencia de desiguales oportunidades de ingreso, progresión y remuneración. Se trata de un problema que ha evolucionado favorablemente en algunos aspectos pero que comienza a mostrar un estancamiento en el proceso de mejora iniciado. En este apartado se propondrá una iden?ficación de los procesos causales que contribuyen a la producción de esta situación. Como se señala en la introducción, las hipótesis causales que se presentan han sido elaboradas a par?r de información proporcionada por informantes clave y del análisis documental. Su ordenamiento es el resultado de un proceso interpreta?vo que, como también se adelantó, pretende someterse a consulta a través de este informe.

En la página siguiente se presenta gráficamente un resumen de los procesos causales iden?ficados que se analizarán por separado en este apartado.

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* Secretaría, Montevideo, Canelones, UE Caminera y Cárceles. Fuente: División Polí?cas de Género

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III.2.1 Ingreso

La primera cadena causal propone un conjunto de factores que inciden en la producción de decisiones que favorecen el ingreso de varones sobre el de mujeres a la Policía Nacional (7). Sus hipótesis son las siguientes. Existen dos procesos convergentes que conducen a una disminución rela?va del número de ingresantes varones y a un incremento del peso rela?vo de las mujeres en la fuerza (3). El primero es la transformación de largo plazo en las pautas culturales que genera una creciente incorporación del la mujer al mercado de trabajo en sectores no tradicionales para ellas, entre ellos la policía (1). El segundo es el proceso de desjerarquización salarial de la tarea policial (2) que ha sido asumido por el Ministerio del Interior como punto de par?da de su polí?ca de dignificación de la Policía Nacional26. Estos procesos, junto a un clima cultural y polí?co comprome?do con la equidad de género en el gobierno uruguayo, produjeron un incremento de las postulantes e ingresantes mujeres a la ins?tución que ?ene su pico en el año 2007 (Ver Gráfico en página 4).

De acuerdo a la información recogida, esta situación ha generado una reacción de temor ante una “feminización excesiva” de la fuerza (5). La disminución de ingresantes varones y este temor serían razones importantes para comprender la decisión de bajar los niveles educa?vos requeridos para el ingreso a la fuerza27 (4), que elimina una de las ventajas de las aspirantes mujeres. Ellas, en efecto, ?enen en promedio un nivel educa?vo más elevado que el de los varones: mientras que solo el 30% de los varones policías completaron sus estudios secundarios, el 57% de las mujeres lo terminan. Las ventajas de las mujeres se reducen aún más con la decisión de igualar las pruebas de habilidad hsica (test de Cooper) incorporando ejercicios que antes no se aplicaban a las ellas (6). Estos cambios se modifican la valoración rela?va de las habilidades intelectuales sobre las hsicas (7) disminuyendo las oportunidades de ingreso de las mujeres. En el año 2008, en efecto, su incorporación se reduce notablemente respecto del año anterior, la tasa de feminidad de los ingresos cae a la mitad (de 85 a 41) aún cuando la can?dad de aspirantes mujeres con?núa creciendo (Ver Gráfico en página 4).

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III.2.2 Asignación de tareas

El problema de la par?cipación de las mujeres en la Policía Nacional no es solo de can?dad sino también de calidad. Ya se ha mencionado que las que ingresan son mayoritariamente asignadas a tareas tradicionalmente consideradas “femeninas”. Este sesgo de género ?ene orígenes culturales en un paradigma tradicional de interpretación de la profesionalidad policial basado en valores

37

26 Se ha producido una recuperación del salario real, sobre todo en el subescalafón ejecu?vo. La polí?ca salarial se ha complementado con otros beneficios no salariales, tales como el acceso a créditos promocionales. 27 Solo deberán realizar pruebas de habilidades intelec?vas quienes tengan menos de tercer año de secundario. Previamente, este umbral se ubicaba en el nivel de secundario completo.

“masculinos” como la audacia, la fuerza y el arrojo (23), en estereo?pos sobre lo que las mujeres pueden o no hacer (9) y en pre‐concepciones sobre las tareas que es conveniente o no asignarles (10). Estos estereo?pos se ven reforzados por dificultades adicionales de las mujeres por las responsabilidades familiares que la división sexual del trabajo les asigna y que no son compensadas por servicios de apoyo adecuados (15). El resultado de estos factores causales es la asignación generizada de tareas por parte de quienes toman decisiones y la autoasignación que realizan las propias mujeres que comparten también estas pautas culturales.

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III.2.3 Promoción

La tercera cadena causal pretende explicar otro de los fenómenos en los que se manifiesta la insuficiente transversalización del género en las polí?cas de recursos humanos del Ministerio del Interior: las desiguales oportunidades de promoción de las mujeres respecto de los varones. Las decisiones cuyos resultados generan estas desigualdades están, sin dudas, atravesadas por sesgos de género (19). Estos, sin embargo son el producto de la acumulación de efectos de múl?ples factores causales.

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Por un lado, los que se desprenden de las responsabilidades socialmente asignadas a las mujeres en las tareas reproduc?vas o de cuidado de la familia (16). Es probable que esta situación incida de manera destacada en la can?dad de licencias y cer?ficaciones médicas que toman las mujeres ‐un 20% más que los varones‐ (17). Es probable también que contribuya a disminuir su puntaje para la promoción a grados superiores (18). Estos efectos se refuerzan por la ausencia de servicios suficientes de apoyo a la mujer en las tareas de cuidado de la familia (15). Otras causas están vinculadas a los impedimentos que genera el embarazo para realizar los cursos de pasaje de grado que implican ejercitación de destrezas hsicas. Si bien las mujeres pueden solicitar su postergación, la información reunida pone de manifiesto que el embarazo conduce a pérdidas de oportunidades y retrasos en la promoción. Las dificultades que generan el embarazo y el cuidado de la familia en la ac?vidad policial se traducen en que las mujeres tengan, en promedio, menos hijos que los varones y se casen menos que estos (legalmente o de hecho)28.

Un tercer ?po de causas reproduce factores ya mencionados al analizar el ingreso. Los actuales criterios u?lizados para promover de grado29. La baja relevancia de la educación y la capacitación como criterio para la promoción (14) perjudica a las mujeres, que muestran una mayor propensión rela?va a estudiar y capacitarse. Este fenómeno ?ene también su raíz en una concepción o paradigma de interpretación de la profesionalidad policial basado en valores tradicionales. Un úl?mo ?po de causas proviene de la anterior cadena causal. Según la información reunida, las decisiones generizadas de asignación de tareas por come?dos superiores(12) suelen privilegiar a los varones sobre las mujeres (13). Esto repercute luego en las decisiones de promoción ya que el desempeño de estas tareas es considerado a la hora de evaluar los antecedentes de los candidatos a ascender.

Resumiendo, el peso que ?enen las desventajas de las mujeres a la hora de aspirar a una promoción, vinculado a sus responsabilidades reproduc?vas no está suficientemente compensado. Por el contrario, sus ventajas rela?vas ?enen un menor valor en las decisiones de ascenso. El primado de un paradigma policial asentado en valores tradicionales y la vigencia de estereo?pos de género, parece reforzar esta situación.

III.2.4 Remuneración

Las desigualdades iden?ficadas en términos de remuneraciones están referidas a la percepción de adicionales, sean estos asociados a ac?vidades de prevención y r e p r e s i ó n , a t a r e a s complementarias de custodia (Servicio 222) u otras. Las mujeres acceden menos a estos beneficios que los varones (22) por varias razones.

Algunas de ellas están asociadas a l o s e f e c t o s d e l a s responsabilidades de cuidado familiar (16), a la asignación y autoasignación de tareas (11, 12 y 13)) que, siguiendo estereo?pos de género, excluyen aquellas consideradas más adecuadas para los varones. Son precisamente las

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28 Ver Silvia Catalá, Análisis de la Base de Datos del Censo Nacional de Funcionarios y Funcionarias del Ministerio del Interior. División de Polí?cas de Género, Gerencia de Polí?ca Ins?tucional y Planificación Estratégica. Agosto de 200929 La referencia es aquí exclusivamente al sistema de promoción por an?güedad calificada.

ac?vidades consideradas masculinas las que están asociadas a las remuneraciones adicionales. El caso más claro son las ac?vidades de prevención y represión. El 53% de los varones en el subescalafón ejecu?vo perciben los adicionales asociados a esta ac?vidad mientras que sólo el 25% de las mujeres lo hace.

III.2.5 Cultura institucional

Uno de los determinantes más importantes de las anteriores cadenas causales es el que se ha mencionado aquí como la vigencia de un paradigma de comprensión de la profesionalidad policial basado en valores tradicionales (23). La hipótesis central es que predomina una cultura ins?tucional que todavía ha abierto poco lugar a los aspectos más dependientes de la educación, la capacitación o el dominio de la tecnología mientras sigue enfa?zando valores asociados a la masculino como la fuerza, el arrojo y la destreza hsica. El paradigma que domina esta cultura ?ene consecuencias importantes sobre varios de los problemas iden?ficados en las dis?ntas cadenas causales. El temor a una excesiva feminización de la fuerza (5) está sostenido en él al igual que la baja relevancia otorgada a la educación y la capacitación en los mecanismos de ingreso y promoción (14). Se sos?ene aquí también, que muchos de los prejuicios que inciden en las desiguales oportunidades de carrera de las mujeres (9) están fuertemente asociados a este paradigma.

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Se han iden?ficado aquí dos causas que contribuyen a explicar la persistencia de este paradigma ‐sin pretender con ello agotar todo el universo explica?vo‐. El primero es la debilidad de los sistemas de transmisión de valores alterna?vos (24). Con ello no se afirma que se está haciendo poco en materia de construcción de imagen, comunicación ins?tucional, campañas de difusión de nuevas orientaciones culturales, sino que es necesario intensificar estas ac?vidades. Además se señala que la incorporación del género forma parte de cualquier propuesta de transformación de la cultura ins?tucional. De allí su la relevancia de la polí?ca de transversalización y, específicamente, su incorporación sistemá?ca al campo de la formación policial (25). Así como un cambio cultural en la ins?tución abriría nuevas posibilidades para una mayor equidad de género, las polí?cas que se proponen lograr esta equidad contribuyen fuertemente a dicho cambio cultural y forman parte integral del mismo.

III.2.6 La violencia doméstica contra la mujer en la institución

Esta úl?ma cadena causal está estrechamente vinculada con la anterior. Relaciona el problema del tratamiento de los delitos de violencia domés?ca cuando ellos involucran a personal de la fuerza con

40

el fortalecimiento del paradigma policial tradicional. En efecto, la afirmación central es que la respuesta actual a situaciones de VDG del personal policial es débil (26) y que eso contribuye a fortalecer la cultura tradicional y genéricamente sesgada de la ins?tución (23).

En el año 2007 la máxima autoridad del ministerio ordena relevar denuncias de violencia domés?ca ejercida por funcionarios policiales. Entre enero del año 2007 y octubre del 2008 se relevaron 300 policías denunciados por casos de violencia de los cuales el 91% eran varones. El 61 % de las víc?mas relevadas, un 61% son mujeres. Otra fuente de información al respecto es la Unidad de Violencia Domés?ca de la Dirección Nacional de Sanidad Policial. Los datos que ella genera man?enen la misma proporción de agresores pos sexo (94%) aunque eleva la par?cipación de las mujeres entre las víc?mas (86% de mujeres). La DNSP aporta, además, información adicional: el 90% de los agresores se ubica en los grados inferiores del subescalafón ejecu?vo y el 46% de las víc?mas son menores en edad escolar30.

Es claro que la postura frente a estos casos es relevante en términos de afirmación o transformación de valores culturales. La información reunida sugiere, sin embargo, que las sanciones a los agresores son débiles (27) y que el personal policial es evaluado con estándares diferentes a los agresores civiles (28). Se evalúa, por ejemplo, que medidas tales como la retención del arma ‐aspecto muy importante en la evaluación de la situación de acuerdo a la Guía de Procedimientos de Intervención Policial en Situaciones de Violencia Domés?ca de Género‐ tendría efectos perjudiciales sobre la ac?vidad policial y sobre la capacidad de generar ingresos asociados a la prestación de servicios 222 para el sostén de la familia. La debilidad de las sanciones a agresores policías se fundamenta en este ?po de argumentos.

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La debilidad de los sistemas de transmisión de valores alterna?vos, la débil presencia del género en la formación inicial del personal policial y la falta de respuestas más firmes con los casos de violencia que involucran al propio personal policial contribuyen a mantener un paradigma policial que debería ser puesto en discusión y redefinido para dar lugar a una fuerza más jerarquizada y con mayor equidad de género.

41

30 Los datos provienen de la Unidad de Violencia Domés?ca de la DNSP y han sido extraídos del Informe de relevamiento de PolíTcas InsTtucionales y propuestas ProgramáTcas. Ministerio de Interior; Area de Polí?cas de Género. Gerencia de Polí?ca Ins?tucional y Planificación Estratégica. Agosto de 2009

III.3 Propuestas de selección de áreas de intervención

Como en el capítulo anterior se proponen aquí un conjunto de posibles “nudos crí?cos” que pretenden servir de base para la formulación de la estrategia general del plan de tranversalización del género en el campo de intervención de las polí?cas de Recursos Humanos de la Policía Nacional.

En el gráfico siguiente se indica la selección realizada (indicada en color celeste) y, en el subsiguiente, el modelo de nudos crí?cos resultante de esta selección. La jus?ficación de la propuesta es la siguiente.

Un primer grupo de nudos de intervención se seleccionan por su capacidad de incidir en un problema que se considera estratégico por su incidencia en los demás problemas iden?ficados pero que no es posible abordar de manera directa: la vigencia de un paradigma policial tradicional (23). El argumento central es que mientras este paradigma no presente grietas o capacidad de transformación dihcilmente la perspec?va de género logre incorporarse a la ges?ón co?diana de los recursos humanos, a la carrera policial y a la polí?ca de jerarquización de la fuerza. Una de las dimensiones a trasformar de este paradigma es la que se relaciona con la naturalización de la subordinación de género. De allí los tres nudos crí?cos que integran este primer grupo (24, 25 y 26). Los mecanismos de transmisión de valores alterna?vos (24) representan un frente de trabajo central a la hora de ac?var los mecanismos de transformación cultural. La realización de campañas de comunicación ins?tucional, la generación de ámbitos de discusión, la transmisión de mensajes que transmitan nuevos valores permi?ría cambios de corto plazo que proyecten una cultura ins?tucional más abierta a las diferencias de género y comprome?da con la lucha contra todas las formas de discriminación. El fortalecimiento es la presencia del género en la formación policial (25) es otro de los frentes de trabajo que permi?ría formar nuevas generaciones en esta nueva cultura ins?tucional con efectos en el mediano y largo plazo. La inclusión del nudo crí?co (26) en este grupo se funda en el argumento que afirma que no es posible pensar en una cultura ins?tucional diferente si no se sos?ene una ac?tud frente a los delitos de VDG del propio personal policial alejada de cualquier doble estándar.

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El segundo grupo de nudos crí?cos se refiere a una segunda dimensión de la transformación del paradigma ins?tucional: el lugar que asigna al conocimiento y la capacitación. El argumento es aquí que un paradigma más abierto a la tecnologización de la fuerza y a la ges?ón del conocimiento permite igualar las condiciones de varones y mujeres en la carrera policial. Sin embargo, esta consecuencia del cambio de paradigma debe ser conver?da también en frentes de trabajo específicos de una polí?ca de equidad de género. De allí que se propongan los nudos crí?cos (7) y (14). Con ellos se propone revalorizar las habilidades intelectuales en las incorporaciones de personal (7) y fortalecer la relevancia de la capacitación en los sistemas de promoción (14).

El tercer grupo de nudos crí?cos afirma que lo anterior no tendrá efectos en la remoción de las inequidades de género si no se implementan mecanismos de compensación de desventajas de las mujeres que resultan de la división sexual del trabajo y de su rol reproduc?vo en la sociedad. El fortalecimiento de los sistemas de apoyo a las mujeres que compense sus responsabilidades en el cuidado familiar (15) ‐sistemas de guardería más extendidos, norma?vas que tengan en cuenta sobre el impacto del cuidado familiar sobre las licencias y la promoción‐ y una consideración específica sobre los efectos del embarazo en la promoción para compensarlos (20) son los frentes de trabajo que aquí se proponen.

La hipótesis de polí?ca que aquí se propone es que: si se promueve un cambio de cultura ins2tucional a par2r del fortalecimiento de la difusión de valores alterna2vos (24), de la incorporación del género en la formación policial (25) y de respuestas claras frente a los hechos de VDG que involucran agresores policías; y si, además, se revalorizan la habilidades intelec2vas en el ingreso y la educación y capacitación en la promoción; y sí, finalmente, se compensan las desventajas de las mujeres originadas en su rol reproduc2vo (15) y de cuidado familiar (16) sobre la carrera profesional, entonces, la perspec2va de género se incorporará más eficazmente a la ges2ón de los recursos humanos y se reducirán las inequidades entre hombres y mujeres.

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IV. Análisis Situacional de Género y Planificación Estratégica de Género

El Análisis Situacional de Género (ASG) es un momento del proceso de Planificación Estratégica de Género (PEG). Todo plan es una interpretación de la realidad que un actor realiza para transformarla. No se interviene en los problemas de seguridad pública ni en las inequidades de género sin construir, al mismo ?empo, una teoría sobre la situación que se enfrenta. . Este informe ha procurado reunir una parcela de ese conocimiento y organizarla otorgándole cierta sistema?cidad. Como se an?cipaba en la introducción, lo ha hecho con la intención de sumarse al proceso de discusión del Ministerio del Interior con el obje?vo de hacer presente en él la mirada del género. En este apartado se plantean dos señalamientos finales. El primero, referido al carácter abierto de todo análisis situacional y, el segundo, a su ar?culación con los otros momentos de la Planificación Estratégica de Género.

IV.1 El ASG como proceso permanente

Análisis de situación e intervención no son procesos secuenciales, no son etapas que se suceden una a otra. Ninguna de las afirmaciones que se han realizado a lo largo de este informe podrían haber sido elaboradas si no hubiese una polí?ca en marcha. El avance de esta polí?ca, los resultados que se obtengan, el propio aprendizaje ins?tucional, la intervención de nuevos actores demandarán la revisión de esta propuesta de ASG. Ella no es, por lo tanto, un producto está?co sino un aporte para un proceso permanente de análisis situacional que acompañe el desarrollo de la polí?ca.

La referencia más permanente y, por lo tanto, menos modificable, son los problemas iden?ficados como focales y la definición que de ellos se de a par?r de sus descriptores. En efecto, cambiarlos es cambiar de polí?ca, modificar la agenda, plantearse otras prioridades. Aún así, siempre es posible precisar sus definiciones, iden?ficar nuevos descriptores e indicadores, desarrollar nuevas miradas sobre ellos.

La iden?ficación de cadenas causales es una dimensión variable y revisable del ASG. Siempre estamos ajustando nuestra comprensión de los procesos que generan los problemas focales seleccionados. Incorporamos nuevas causas al análisis, descartamos otras, redefinimos las relaciones entre ellas a par?r de la acción y el debate que ella genera. Esta ac?vidad, propia de todo proceso de implementación de una polí?ca, debe reflejarse en los modelos explica?vos y cadenas causales aquí iden?ficadas. Ellas son una propuesta de comprensión de la situación abierta a la revisión y profundización permanente.

La selección de nudos crí?cos es la que define la estrategia general de polí?ca que se escoge desarrollar. También esta selección es una decisión de polí?ca de primer orden. No se cambian las estrategias generales todos los días. Sin embargo sí es posible ajustarlas, enfa?zar algunos aspectos, descubrir que otros parecían tan importantes, cambiar el orden temporal de atención de los problemas, plantear nuevos nudos crí?cos que no habían sido previstos. La estrategia es también flexible y debe adaptarse a los cambios en la situación. La selección de nudos crí?cos debe, por eso, estar abierta a procesos de aprendizaje. Aunque ello genera, a veces, costos importantes.

IV.2 Las fases de la Planificación Estratégica de Género

Como se afirma más arriba, el ASG es un momento de un proceso más amplio de Planificación Estratégica de Género. ¿Qué otros momentos integra este proceso? Señalar algunas direcciones de respuesta a esta pregunta puede resultar provechoso, tanto para comprender la u?lidad de este trabajo como para vincularlo a las tareas pendientes con las que debe ar?cularse.

Más que etapas sucesivas de trabajo, la PEG plantea fases o momentos de desarrollo que conviven en el proceso de planificación con dis?nto grado de intensidad. El ASG es el momento del plan en el

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que el foco de la atención del actor se dirige hacia la explicación de la realidad a la que se enfrenta. Sin embargo, no se podría ni comenzar el análisis situacional si no se tuviera ya alguna idea sobre la situación a la que se quiere llegar, sobre si es fac?ble una polí?ca para acercarse a ella y sobre las propias capacidades organizacionales para llevarlas adelante.

El momento normaTvo es el que concentra la atención, precisamente, en la formulación de los resultados o, mejor aun, la situación obje?vo del plan. Sobre la base de las definiciones del problema focal y de los nudos crí?cos, es necesario ahora establecer una definición precisa de esta situación obje?vo que permite establecer la direccionalidad estratégica de la polí?ca y evaluar sus logros en los dis?ntos momentos de su implementación. En este momento debe también evaluarse la gobernabilidad que el actor ?ene sobre las variables decisivas para el éxito de su plan.

Momentos de la Planificación Estratégica de GéneroMomentos de la Planificación Estratégica de Género

MOMENTOS CARACTERIZACIÓN

EXPLICATIVOTodo plan es una explicación del aspecto de la situación que el/la actor pretende transformar. Hay tantas explicaciones como actores involucrados en la situación. “Lo que es” un problema para uno/a puede no serlo para otro/a. La explicación es siempre situacional.

NORMATIVOTodo plan es un conjunto de “apuestas” para transitar desde una situación inicial a una situación deseada. El plan debe formular claramente la “situación objetivo”, lo que considera el “deber ser”, y la estrategia general para acercarse a él.

ESTRATÉGICO

Todo plan debe reconocer que existen otros/as actores que también planifican y actúan en la situación. Si bien no es posible predecir su comportamiento, es fundamental efectuar previsiones y desarrollar estrategias que hagan viable al plan. Es el momento del “poder ser”.

OPERATIVOTodo plan se completa en la acción. En la implementación las “apuestas” se transforman en “jugadas”. Sin capacidad de gerenciamiento operativo y permanente monitoreo de la situación no hay plan. Es el momento del “hacer ser”.

El momento estratégico el aquel en el que la atención se focaliza en el diseño de las operaciones que integran el plan y su viabilización polí?ca, técnica, organizacional y financiera. Forma parte de este momento la iden?ficación de los productos y servicios que se requiere producir para alterar los nudos crí?cos, la designación de sus responsables, la especificación de las tareas, la previsión de los recursos que ellas insumen. También forman parte de este momento el análisis de los apoyos con los que se cuenta para realizar las operaciones diseñadas, las oposiciones a las que se enfrenta, los riesgos que se corre en cada caso y el diseño de estrategias de viabilización para maximizar los apoyos y neutralizar las oposiciones.

El momento operacional es el de la implementación efec?va y de la ges?ón de las operaciones. El establecimiento de los sistemas de gerenciamiento, de presupuestación, de seguimiento y monitoreo y de pe?ción y rendición de cuentas es una condición para el buen desarrollo de una polí?ca. Todo plan se completa en la acción. A par?r de ella el actor regresa a los otros momentos, ajusta sus explicaciones, la situación obje?vo que se plantea alcanzar, las operaciones que ha diseñado.

El presente ASG representa, entonces, un aporte para el desarrollo de este proceso que, a su vez, es el que se da sen?do.

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