Nº 15

Reformas Educativasen América Latina.

Balance de una década

Marcela Gajardo*

SEPTIEMBRE 1999

* Marcela Gajardo, es Codirectora del PREAL con sede en la Corporaciónde Investigaciones para el Desarrollo, CINDE. La autora agradece loscomentarios de E. Schiefelbein, B. Alvarez, J.J.Brunner, A.M. DeAndraca, L. Wolff y A. Sancho.

Las opiniones vertidas en este trabajo son de responsabilidad de laautora y no comprometen al PREAL, ni a las instituciones que lopatrocinan.

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I N D I C E

INTRODUCCION 5

I. LOS HECHOS 7

1. CONTEXTOS FAVORABLES A LAS REFORMAS 8

2. DIVERSAS ESTRATEGIAS, PROGRAMAS Y PROYECTOS 12

3. EFECTOS POSITIVOS PARA LA LEGITIMIDAD DE LAS REFORMAS 14

II. LAS REFORMAS 15

1. NUEVOS PACTOS POR LA EDUCACION 15

2. LAS REFORMAS INSTITUCIONALES. 172.1. Descentralización de la Gestión Administrativa 172.2. Autonomía Escolar y Descentralización 22

3. LA EVALUACION DE LOS APRENDIZAJES. 273.1. Sistemas nacionales de medición de la calidad de la educación 273.2. Lecciones de la práctica 28

4. PROGRAMAS DE MEJORIA DE LA CALIDAD Y EQUIDAD EN LA ENSEÑANZA BASICA 294.1. Innovación y Transformaciones Pedagógicas en el Sistema Escolar 304.2. Mejoría de los Aprendizajes mediante la Extensión de la Jornada Escolar 314.3. Desarrollo Curricular y Pedagógico 31

5. REFORMAS EN LA EDUCACION MEDIA 315.1. En términos de acceso y equidad: 335.2. En términos de calidad: 335.3. En términos de estructura y objetivos: 335.4. En términos de costos y financiamiento: 33

6. EL PERFECCIONAMIENTO Y LA MEJORIA DE LAS CONDICIONES DE TRABAJO DOCENTE 35

7. FINANCIAMIENTO 37

8. ACERCAMIENTO ENTRE LOS SECTORES PUBLICO Y PRIVADO 39

III. BALANCE Y DESAFIOS 40

1. LOS RESULTADOS 40

2. CUATRO HIPOTESIS POSIBLES PARA EXPLICAR LA SITUACION 45

3. TAREAS PENDIENTES Y DESAFIOS EMERGENTES 47

IV. BIBLIOGRAFIA 48

I N T R O D U C C I O N

Este trabajo examina las características y resultados de algunas reformas educativas impulsadasen América Latina y el Caribe en el transcurso de los años noventa. También analiza las políticasy reformas en curso a la luz de sus objetivos principales para luego, contrastarlas con losactuales problemas de calidad, equidad y eficiencia de que adolecen la mayoría de los sistemaseducativos.

Se sostiene, como hipótesis general, que el actual escenario educativo en los países de la re-gión, es bastante más favorable que en décadas pasadas. Desde un punto de vista institucionalexiste una mayor descentralización administrativa y se ha aprendido lecciones valiosas sobrelos equilibrios a lograr entre el nivel central y las escuelas. Han surgido nuevos pactos por laeducación y se ha establecido acuerdos nacionales que permiten pensar en el diseño de políti-cas de Estado, no sujetas a los vaivenes de los cambios de gobierno. Se ha puesto en marchaimportantes reformas curriculares. Existen programas de mejoría de la calidad y equidad de laeducación y la enseñanza a nivel básico y medio y un relativo consenso de lo que funciona—y no funciona— en materia de reformas. Se experimenta con ampliaciones de jornada y lafocalización de programas hacia los grupos vulnerables se acepta como una de las políticasmás adecuadas para lograr objetivos de equidad. La evaluación de los resultados del aprendi-zaje y la responsabilidad de las escuelas por asegurarlos también se aceptan como principiosimportantes para lograr estos propósitos.

Lo anterior, sin embargo, no ha servido para garantizar un desarrollo educativo sostenido, decalidad y equitativo, para el conjunto de los países de la región. La tesis central de este trabajosostiene que, en la práctica y a pesar de los esfuerzos, las cosas funcionan diferente y las realida-des resultan difíciles de transformar. Persisten las desigualdades con respecto a la distribución delas oportunidades educativas entre grupos sociales diferentes y el rendimiento continúa siendobajo en relación con las naciones más desarrolladas. A nivel institucional, existen obstáculospolíticos que impiden avanzar hacia formas modernas y eficientes de gestión administrativa ynuevas formas de financiamiento de la educación. Aun cuando la mayoría de los países reconocea la educación como una vía de acceso al desarrollo, y se realiza grandes esfuerzos por moderni-zar los sistemas de enseñanza, pocos de ellos están en condiciones de adaptarse a los desafíos deun contexto emergente que se relaciona estrechamente con un mundo cada vez más globalizado,una revolución tecnológica que cambia aceleradamente la fisonomía de educación y educandos,contextos laborales que exigen nuevas competencias y un acelerado aumento de la informacióny los conocimientos que demandan capacidades que los sistemas educativos actuales no están encondiciones de ofrecer.

Para dar cuenta de este análisis, en el primer capítulo, se parte revisando los principales aportesde la década en materia de orientaciones de política y opciones de cambio, tomando como refe-rencia algunos acuerdos y recomendaciones emanadas de organizaciones internacionales quehan incidido en el diseño de programas o han provisto marcos para la formulación de políticas.En el capítulo segundo, se examinan los principales rasgos de las reformas y sus avances enalgunos países de la región. En el tercer y último capítulo, se reflexiona sobre algunos resultadosde estos procesos y sobre los datos de la realidad que llevan a sostener la necesidad de consolidaralgunos logros, replantearse objetivos no logrados y diseñar nuevas estrategias para responder anuevos desafíos.

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La década de los noventa se caracteriza por una im-portante cantidad de tiempo, talento y recursos de-dicados a la tarea de modernizar la gestión de lossistemas de educación pública, ofrecer iguales opor-tunidades de acceso a una educación de calidad paratodos, fortalecer la profesión docente, aumentar lainversión educacional y abrir los sistemas de edu-cación y de enseñanza a los requerimientos de lasociedad.

El insuficiente progreso, sin embargo, contrasta conla magnitud de los esfuerzos por introducir cambiospara contar con sistemas más eficientes, equitativosy modernos.

Existen varias formas de interpretar esta situación.Una posibilidad es suponer que las políticas en cursono son las más adecuadas para lograr los objetivos decalidad, equidad, eficiencia y participación deseada.Otra es pensar que, siendo las políticas correctas, lasreformas en curso aún no rinden sus frutos sea por-que han sido incompletas o porque no ha pasado eltiempo necesario para ver sus efectos. O que la si-tuación puede deberse a las frecuentes desvincu-laciones entre los procesos de reforma y otras estra-tegias en materia de políticas sociales, reforma delEstado o mejoramiento institucional para alcanzar me-jores niveles de calidad, equidad y participación.

Sin embargo, también se puede argumentar que lasreformas educativas de los noventa han contribuido amodificar el funcionamiento del sistema educativo enuna dirección deseada sin que aún puedan observarseresultados plenamente satisfactorios. Sostener, además,que actualmente se está a medio camino entre un siste-ma tradicional y uno moderno y que de no imprimirmayor velocidad a los cambios iniciados, los esfuerzosrealizados por modernizar los sistemas educativos noserán suficientes para lograr la combinación de objeti-vos considerados como deseables.

Estos objetivos se relacionan estrechamente con losnuevos escenarios, económicos y políticos que, enAmérica Latina, obligan a replantearse el tema de laeducación y su reforma. Los países de la región estánintegrándose gradualmente a un nuevo orden econó-mico mundial, sobre la base de un modelo basado eneconomías nacionales abiertas a la competencia in-ternacional, la inversión extranjera y la innovación tec-nológica. En materia política, la reinstalación de go-biernos democráticos ha obligado a redefinir las fun-ciones del Estado dando paso a la aplicación de estilosdescentralizados de gestión, a la concertación de es-fuerzos sociales y a la promoción de una mayor par-ticipación de otros actores en los esfuerzos del desa-rrollo nacional.

Hoy se afirma que este nuevo escenario obliga a lageneración de capacidades y destrezas indispensablespara la competitividad internacional, a aumentar elpotencial científico-tecnológico de la región así comoa desarrollar estrategias que permitan la formaciónde una moderna ciudadanía vinculada a lacompetitividad de los países, a la democracia y equi-dad. Por esto mismo, la educación ha adquirido unacentralidad renovada. De ella se espera que prepare alas nuevas generaciones para trabajar en el marco deeconomías modernas y competitivas por una parte y,por otra, que promueva la equidad y la movilidad so-cial sin descuidar la formación para la participaciónciudadana y la integración a la vida nacional.

A pesar de los avances en materia de reformas, lossistemas educacionales vigentes no están respondien-do cabalmente a estas demandas en ninguno de lospaíses aún cuando en todos ellos se da como un he-cho que la renovación educativa juega un rol estraté-gico en el éxito económico y la superación de la po-breza y que los esfuerzos nacionales por mejorar lacalidad de vida, la productividad de las personas ylos factores de la competitividad también se juegaen las escuelas.

I . LOS HECHOS

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Los diagnósticos sobre la situación educativa latinoa-mericana dejan en evidencia lo anterior. En ellos, secoincide en señalar que en materia de calidad, equi-dad y eficiencia educativa, la realidad de la educa-ción desmiente sus promesas y que persisten proble-mas que exigen solución. Entre ellos se menciona la:

• falta de equidad, expresada en la distancia que se-para a las escuelas públicas de las privadas y en losresultados del aprendizaje entre grupos con distin-to capital social,

• mala calidad, observada en las tasas de repitencia,deserción temprana, y en los puntajes que obtienenlos grupos más pobres en las pruebas de evalua-ción de los aprendizajes,

• excesivo centralismo y escasa autonomía a nivel delas escuelas, lo que incide en un bajo rendimientointerno, desmotivación de los maestros y escasaparticipación de comunidades y familias en la ges-tión del proceso educativo,

• deterioro de las condiciones de trabajo docente ydesprestigio de la profesión, lo que acaba incidien-do en la calidad de la enseñanza y en la posibilidadde atraer hacia las aulas a jóvenes motivados ytalentosos,

• frecuente desvinculación entre lo que se enseña enlas escuelas con las exigencias de las ocupacionesy los requerimientos de la sociedad,

• financiamiento insuficiente, en términos de la inver-sión por alumno, a la proporción del gasto que sedestina a educación y en relación con lo que invier-ten los países más desarrollados en la misma. (Cepal/Unesco:1992; Puryear, J., Brunner, J.J.:1995).

1. CONTEXTOS FAVORABLES A LAS REFORMAS

Actualmente existe un contexto favorable a las refor-mas y un relativo consenso sobre las políticas másadecuadas para introducir cambios institucionales,modernizar la gestión, mejorar calidad y equidad,acercar las escuelas a las demandas de la sociedad yabrirla a la iniciativa de los actores. De hecho, lastransformaciones de la última década comparten al-gunas orientaciones y ejes de política que son comu-nes a la mayoría de los países y en torno de los cualesse ordenan las medidas de cambio. Sintéticamente,estos elementos enfatizan la necesidad de:

• otorgar mayor prioridad a la educación en la agen-da política de los países y buscar consensos am-plios entre los diferentes actores sociales para lle-var a cabo las reformas,

• mejorar la equidad proveyendo una educación sen-sible a las diferencias y que discrimine en favor delos más pobres y vulnerables,

• mejorar la calidad de la enseñanza, aumentar lasexigencias y focalizar la atención en los resultadosdel aprendizaje;

• descentralizar y reorganizar la gestión educativa yofrecer más autonomía a las escuelas sobre todo enlos niveles básicos de la enseñanza;

• fortalecer la institución escolar para ofrecer mejorcapacidad de operación y mayor responsabilidadpor sus resultados ante los estudiantes, padres defamilia y comunidad en general;

• abrir la institución escolar a las demandas de lasociedad e interconectarla con otros ámbitos o cam-pos institucionales, públicos y privados;

• invertir más, administrar mejor y probar modelosde asignación de recursos vinculado a resultados;

• formar mejores profesores, eliminar la burocraciay mejorar la orientación de los procesos educati-vos además de fortalecer la capacidad de gestiónde los directores de escuela;

• formar para el trabajo e incorporar tecnologías depunta a las escuelas.

El discurso actual sobre reformas comparte todo oparte de estos elementos y se ha construido con baseen acuerdos y recomendaciones internacionales so-bre prioridades y estrategias para modernizar la edu-cación y la enseñanza. Ello ha dado origen al diseñode políticas y programas que proponen asumir las ac-tividades de reforma educativa como tareas estraté-gicas, de largo plazo, basadas en amplios consensosnacionales y compromisos financieros estables consu desarrollo.

En la mayoría de estas propuestas, tal como en losobjetivos de las reformas de prácticamente todos lospaíses en la región, se incluyen los conceptos de lacalidad (mejores resultados en términos del aprendi-zaje escolar, trabajo productivo y actitudes sociales);eficiencia (mejor uso de los recursos y búsqueda denuevas opciones financieras) y equidad (participacióny atención prioritaria a los grupos excluidos);(Alvarez, B.: 1997).

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Estas orientaciones, reflejadas en recomendacionesde política de diversas agencias internacionales decooperación han influido fuertemente en el diseñode programas y han provisto marcos de referenciasobre los cuales se formulan o perfeccionan políticasvigentes proporcionando, a la vez, un contexto inter-nacional altamente favorable a los cambios.

La propuesta Cepal/Unesco

Clave, desde el punto de vista de sus objetivos ycontenidos fue la propuesta, elaborada por Cepal yUnesco que, en su momento, reflejó tendencias yenfoques latinoamericanos para hacer de la educa-ción y el conocimiento un instrumento de la transfor-mación productiva con equidad, señalando siete ám-bitos de política que, teóricamente, harían posible laimplementación de esta estrategia. El primero,enfatizaba el propósito estratégico de superar el rela-tivo aislamiento del sistema de educación, de capaci-tación y de adquisición de conocimientos científico-tecnológicos abriéndolo a los requerimientos socia-les. Los dos ámbitos siguientes se referían a los re-sultados buscados con esta apertura: asegurar el ac-ceso universal a los códigos de la modernidad y pro-mover la creatividad en el acceso, la difusión y lainnovación en materia científico-tecnológica. Los si-guientes cuatro, eran de carácter instrumental: ges-tión institucional responsable, profesionalización yprotagonismo de los educadores, compromiso finan-ciero de la sociedad con la educación, fortalecimien-to de la capacitación y el esfuerzo científico-tecnoló-gico así como de la cooperación regional e interna-cional (CEPAL/Unesco:1992).

Los principios de autonomía, sentido de misión, iden-tidad institucional, iniciativa y capacidad de gestiónradicadas dentro de los propios establecimientos edu-cacionales atravesaban transversalmente la propues-ta al igual que la preocupación por reorganizar lasestructuras con base en las demandas del sistema pro-ductivo y las exigencias de la competitividad. Deacuerdo con escritos recientes esto exigía tomar encuenta algunos desplazamientos del enfoque concep-tual vigente obligando a:

• superar la visión atomizada en que la educación, lacapacitación y la investigación operan comocompartimentos estancos y avanzar hacia un enfo-que que integre estas dimensiones entre sí y con elsistema productivo,

• replantearse el rol del Estado, abandonando el en-foque de administración burocrática y centraliza-dora, adoptando un esquema que potencie la orien-tación estratégica, la regulación, el impulso de lasautonomías y la evaluación de resultados,

• destinar mayores recursos a las mayores necesida-des, haciendo jugar plenamente al Estado su rolcompensador y en algunos casos redistributivo,

• movilizar diversas fuentes de financiamiento paraincluir, de manera creciente, los recursos privados,

• complementar las políticas dirigidas a proveer ofer-ta educativa con mecanismos de promoción y sub-vención de la demanda,

• pasar del énfasis puesto en la cobertura o cantidad(aún cuando dicha tarea en algunos países mantie-ne toda su vigencia) a la primacía de la calidad, laefectividad y los resultados,

• revalorar la función social de los maestros y avan-zar hacia el desarrollo de una profesión docenteprestigiosa donde el mérito cuente de manera fun-damental,

• pasar de un sistema de capacitación desconectadode los requerimientos productivos a una nueva re-lación entre educación, capacitación y empresa, enla que esta última asuma liderazgo por la forma-ción de recursos humanos,

• pasar de la consideración de la ciencia y la tecnolo-gía como áreas indiferentes al desarrollo, a un es-fuerzo conjunto de universidades, empresas y go-biernos para incorporar el conocimiento a lacompetitividad (Ottone, E., et.al:1998).

Los Acuerdos de Jomtien

La Conferencia Mundial sobre Educación para To-dos, convocada por diversas agencias internaciona-les y realizada en Jomtien, Tailandia, en 1990 tam-bién fijó orientaciones de política para la transforma-ción de los sistemas escolares y otros ámbitos de laeducación. Asimismo, puso énfasis en la centralidadde la educación para el desarrollo económico y so-cial, en la apertura de las escuelas hacia la sociedad yen la participación de los más diversos actores so-ciales en el diseño y ejecución de políticas y progra-mas de reforma. Trabajando sobre la noción de nece-sidades básicas de aprendizaje como eje articuladorde los cambios estableció un marco de acción e hizo

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un llamado mundial para satisfacer tales necesidadesa través de una educación básica de calidad y un re-novado compromiso de las comunidades, nacionalese internacional, por el desarrollo de la educación(Jomtien:1990).

Desde el punto de vista de los intereses y necesidadesde la región latinoamericana los aspectos más recu-rrentes planteados por las delegaciones en la Confe-rencia de Jomtien se centraron en: la necesidad de de-finir el concepto de necesidades básicas de aprendiza-je como piso y no como techo de las aspiraciones edu-cativas y, el énfasis en la solución de los problemasestructurales derivados de la asimétrica relación entrelos países desarrollados y en desarrollo como condi-ción necesaria para el logro de los objetivos educati-vos postulados por la comunidad internacional(Tedesco, J.C.:1993). En el período post-Jomtien, es-tas orientaciones se fueron perfilando más claramenteen las reuniones de Ministros realizadas en el marcodel los PROMEDLAC IV, V y VI sobre el desarrollode la educación en América Latina y el Caribe (Unesco/Orealc: 1992; 1994;1996). En el primero, los Minis-tros de Educación reconocieron el agotamiento de unestilo de desarrollo y definieron las líneas centrales deun proyecto que fueron perfeccionando en las reunio-nes siguientes aprobando las líneas estratégicas cen-trales de una nueva propuesta que colocaba a la edu-cación en el centro del proceso de transformación pro-ductiva con equidad.

Parte de las recomendaciones emanadas de tales en-cuentros se sintetizan en el Cuadro Nº 1 que da cuentade los resultados de las Reuniones de Ministros de Edu-cación de América Latina y el Caribe siendo la másreciente la del año 1996, celebrada en Jamaica, dondese formuló estrategias para responder a seis desafíospara mejorar la calidad de la educación y modernizarlos sistemas educativos. Estos desafíos incluyeron:

• la creación de consensos nacionales para estable-cer políticas educativas pertinentes y a largo plazo,

• avanzar hacia una mayor equidad discriminandopositivamente en favor de los alumnos que se si-túan en la mitad más baja de la distribución de losingresos,

• mejorar la administración de la educación para rom-per el círculo vicioso que impide procesos efecti-vos de aprendizaje y seleccionar las mejores opor-tunidades de descentralización,

• mejorar la formación docente en servicio para be-neficiar a los alumnos que fracasan en el primergrado,

• mejorar la admisión y la formación inicial de losmaestros así como la selección para ser nombradoscomo tales,

• obtener y optimizar el uso de recursos públicos yprivados para incrementar el tiempo requerido paraaprender, universalizar la educación preescolar, me-jorar la calidad y la disponibilidad de los materialesde aprendizaje, y

• mejorar la remuneración de los maestros y dignifi-car la profesión docente (Unesco/Orealc: 1996)

El Banco Mundial

Los bancos internacionales, en tanto fuente definanciamiento de los programas de reforma educati-va en la mayoría de los países de ingresos medios ybajos, no estuvieron ausentes del diseño de políticasy de la determinación de prioridades y estrategias parala educación y su reforma.

Sobre el supuesto de las exigencias que la insercióninternacional hace a los países respecto de contar conrecursos humanos más calificados, competitivos ydúctiles a las transformaciones tanto como la necesi-dad de reconstruir democracias sólidas y estables, elBanco Mundial propuso a los países un cambio radi-cal en sus políticas educacionales para asegurar:

• logros de rendimiento comparables interna-cionalmente,

• fortalecimiento de la autonomía escolar y de lascapacidades gerenciales a nivel de las escuelas,

• profesores más calificados, motivados y abiertos alas corrientes de la educación contemporánea,

• mayor equidad: focalización de las políticas públi-cas hacia los grupos más vulnerables.

Entre las medidas propuestas para lograr lo anterior serecomendó reformar el financiamiento y la adminis-tración de la educación por medio de seis medidas fun-damentales cuyo grado de prioridad dependería de lascircunstancias en cada país. Estas incluyeron: i) reno-var la inversión en el elemento humano; ii) recurrir alanálisis económico para determinar prioridades edu-cacionales, iii) establecer normas y medir el rendimien-

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to mediante evaluaciones del aprendizaje; iv) centrarla inversión pública en la educación básica y recurriren mayor medida al financiamiento familiar para laeducación superior; v) velar porque todos tengan ac-ceso a la educación básica y no se niegue el acceso alas instituciones de enseñanza a candidatos idóneos;vi) subsidiar la demanda y ofrecer más participaciónal grupo familiar; vii) facultar a las escuelas para unaoperación autónoma y para utilizar sus insumos deconformidad con las condiciones escolares y locales(Lockheed, M.: 1991; Banco Mundial:1995).

Dado que estas recomendaciones sirvieron de basepara establecer las condicionalidades de préstamos ydonaciones, la mayor parte de los proyectos ejecuta-dos con créditos provenientes del Banco también seorientaron hacia la mejoría de los climas institu-cionales para favorecer los aprendizajes, el fortaleci-miento institucional, la modernización de la gestióny la formación de maestros en servicio, como se verácon posterioridad al examinar los principales rasgosde las reformas.

Acuerdos del Promedlac IVQuito, Ecuador, 1991*

• invertir prioritariamente en laformación de sus recursos humanosy fortalecer su cohesión social

• iniciar una nueva etapa dedesarrollo educativo que respondaa los desafíos de la transformaciónproductiva, la equidad social y lademocratización política

• producir una transformaciónprofunda en la gestión educativatradicional y modificarsignificativamente los estilos deplanificación y administración

• crear y desarrollar mecanismos yestrategias de concertación entrelos diferentes sectores que compar-ten la responsabilidad de laeducación

• promover la transformacióncurricular a través de propuestasbasadas en la satisfacción de lasnecesidades básicas de individuosy sociedades y modificar lasprácticas pedagógicas

Cuadro Nº1: Principales recomendaciones de las reuniones de Ministros de Educaciónrealizadas en el marco de los PROMEDLAC IV, V y VI.

• destinar mayores recursos a laeducación y lograr una mejoraplicación de los mismos

• promover la modernización de lagestión de los ministerios de educa-ción y profesionalizar la acción delas escuelas

• dar prioridad a la educación inicialy a la calidad de los aprendizajes enlos primeros años de la educaciónbásica

• fortalecer los aprendizajes de loscódigos básicos de la modernidad:lectoescritura y matemáticaselementales

• asumir los principales retos de laeducación básica de jóvenes yadultos, lograr niveles de alfabetiza-ción funcional de los más pobres yconcretar esfuerzos por una educa-ción bilingüe inter-cultural

• lograr que los medios de comuni-cación asuman su rol de agenteseducativos

• generar mecanismos deconcertación destinados a garantizaruna participación más eficaz de lasociedad civil (...) en la formulaciónde estrategias educacionales demediano y largo plazo

• mejorar la capacidad de gestión yofrecer mayor protagonismo a lacomunidad educativa local y unpapel más estratégico a la adminis-tración central

• dar prioridad a los aprendizajes yla formación integral y complemen-tarlos con el desarrollo de unacultura científica y tecnológicafundamental desde la educaciónbásica

• incorporar valores fundamentalesdel ser humano en la agenda de latransformación educativa.

• Desarrollar mediciones compara-tivas sobre niveles de competencia eindicadores para la evaluación deldesempeño de las escuelas ygenerar modalidades para mejorar eluso de la información.

• Ligar la valorización profesionalde los docentes al desempeñolaboral.

Acuerdos del Promedlac VSantiago, Chile, 1993*

Acuerdos del PromedlacVIKingston, Jamaica, 1995*

* Fuente: Informes finales de Promedlac IV, V Y VI, Unesco/Orealc

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El Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

También el Banco Interamericano de Desarrollo fijóposiciones, en 1996, mediante un documento dondese identificaron problemas críticos de la educación la-tinoamericana y se exploraron opciones de política entemas respecto de los cuáles existía consensos restrin-gidos en cuanto a las alternativas a seguir. El énfasistambién estuvo puesto en la necesidad de reformar lossistemas educativos para adecuarlos a los desafíosimpuestos por la globalización, las revoluciones de lainformática y las telecomunicaciones. Al igual que encasos anteriores, la lógica decía que estas transforma-ciones requerían de una fuerza de trabajo con un sóli-do fundamento de conocimientos matemáticos y cien-tíficos y una capacidad para comunicarse velozmente.En un balance de la situación en América Latina, trasuna década de ajustes, examinaba las reformas educa-tivas emprendidas en los años ochenta y extraía lec-ciones de las mismas, distinguiendo entre las llamadas«reformas por razones de financiamiento», «reformaspor razones de competitividad» y «reformas por razo-nes de equidad». A la luz de esta tipología se examina-ba diversos casos de descentralización, evaluación deresultados, formación para el trabajo y educaciónsecundaria y formación, incentivos y evaluación deprofesores para extraer lecciones de la práctica( BID:1996).

Las prioridades del BID para la educación, al igualque el Banco Mundial, pasaron de un énfasis en laconstrucción y equipamiento de locales a la provi-sión de textos y materiales, capacitación de profeso-res y desarrollo del curriculum para luego, en la dé-cada de los noventa, moverse desde estas dimensio-nes a la estructura institucional y los mecanismos deincentivos para atacar los síntomas del deterioro edu-cativo en la región. Un ingrediente clave en estos es-fuerzos de reforma fue la prioridad asignada a la edu-cación básica, primaria y secundaria; a nuevos me-canismos de financiación; la diversificación de laeducación secundaria y postsecundaria, el mayor gas-to público en el cuidado de la infancia, la educaciónpreescolar y los programas para los adolescentes fuerade la escuela. Entre las medidas para mejorar la cali-dad, equidad y eficiencia del sistema en los nivelesbásicos se propuso: i) ofrecer mayor autonomía ad-ministrativa para las escuelas pequeñas; ii) ponermayor énfasis en el rendimiento de los maestros y ensu responsabilidad por los resultados; iii) un nuevopapel para el centro del sistema (regulación y sumi-

nistro de información pública/diseño y ejecución depolíticas/coordinación y supervisión de pruebas derendimiento), y iv)diseño de nuevos mecanismos parala competencia entre escuelas públicas y privadasapoyadas por un sistema de información para las co-munidades y los padres de familia sobre el rendimien-to y las finanzas en los establecimientos (N.Birdsall:1996).

2. DIVERSAS ESTRATEGIAS, PROGRAMAS Y PROYECTOS

Sobre la base de estos elementos, en las reformas delos noventa se han perfilado con fuerza cuatro ejesde política en torno de los cuales se han diseñadoestrategias, programas y proyectos de innovación ycambio: el de la gestión, la calidad y equidad, el per-feccionamiento docente y el financiamiento.

Mientras el primero y el último apuntan a laracionalización de recursos, la descentralización delmanejo del sistema y los establecimientos así comola evaluación del rendimiento escolar, los ejes res-tantes apuntan a la necesidad de contar con escuelasefectivas, que aprovechen de la mejor manera losinsumos existentes, enfaticen los logros académicos,impongan un ambiente ordenado en términos de asis-tencia, infraestructura e insumos educativos y forta-lezcan la capacidad de liderazgo y gestión de directi-vos y profesores (Slavin, R.1996; Aguerrondo I.1997).

Varios son los programas y proyectos que se orientanen esta dirección. Están, por una parte, los que apun-tan al fortalecimiento de los ambientes de aprendiza-je; los que enfatizan en la mejoría de la formación yla motivación de los maestros y los que apuntan alfortalecimiento de la gestión institucional. Al respecto,generalmente se distingue entre los ámbitos de loadministrativo (institucional), lo pedagógico y lo fi-nanciero cada cual con sus correspondientes estrate-gias o programas de acción.

Cada uno de estos ámbitos de política admite diver-sas estrategias o programas según se lo indica en elCuadro Nº 2.

Prácticamente todos los países de la región han im-pulsado cambios en una u otra de las direcciones in-dicadas. Sin embargo, en la mayoría de los casos,estos muestran un balance de resultados ambiguoslo que lleva, con frecuencia, a cuestionar la dirección

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de los cambios propuestos u opciones de política ymedidas adoptadas.

A pesar de lo anterior, es posible afirmar que los paí-ses de América Latina y el Caribe se encuentran enun estado de desarrollo educativo distinto del que ca-racterizara al sector en los años ochenta. Una simpleobservación de tendencias permite señalar que la re-gión se ha movido desde un paradigma tradicional,que favorecía la igualdad en el acceso, a uno queprivilegia la igualdad en los resultados; la descen-tralización y la competencia por recursos, con crite-rios de discriminación positiva y de acción proactivadel Estado a través de programas de mejoramientode calidad y equidad; la introducción de nuevos ins-trumentos de información; la evaluación pública deprogramas e instituciones y la apertura de los esta-blecimientos escolares a redes de apoyo externo.

Las reformas en curso así lo evidencian. Un examen

de sus características y estado de avance permite sos-tener que, aún cuando persisten serios problemas, lospaíses de la región han realizado un tremendo esfuer-zo por modernizar sus sistemas de educación públi-ca, profesionalizar el trabajo docente y ofrecer unaeducación de calidad al conjunto de la población talcomo se lo sintetiza en el Cuadro Nº 3.

Si bien con los resultados aún no se logra superar losproblemas existentes, en el transcurso de una décadase ha producido un cambio importante en los térmi-nos del debate y en la prioridad que la sociedad y losgobiernos le asignan a la educación en la agenda delas políticas públicas. También se ha alcanzado algu-nos consensos básicos sobre qué reformar y cómohacerlo. Aunque a veces estos chocan contra una rea-lidad difícil de transformar han permitido modificar,no sin conflictos, las bases institucionales los siste-mas escolares y algunas dimensiones de la gestióneducativa y pedagógica.

Cuadro Nº 2: Ejes y Estrategias en las Orientaciones de PolíticaEducacional en los Noventa

Ejes de Política Estrategias/Programas

Gestión Descentralización administrativa y pedagógicaFortalecimiento de las capacidades de gestiónAutonomía escolar y participación localMejoría de los Sistemas de Información y GestiónEvaluación/Medición de Resultados/Rendición de cuentas ante la sociedadParticipación de los padres, gobiernos y comunidades locales

Equidad & Calidad Focalización en escuelas más pobres de los niveles básicosDiscriminación positiva hacia grupos vulnerables (pobres e indigentes urbanos yrurales, población indígena, mujeres pobres e indígenas)Reformas CurricularesProvisión de textos y materiales de instrucciónExtensión de jornada escolar/incremento de horas de claseProgramas de mejoramiento e innovación pedagógicaProgramas de Fortalecimiento Institucional

Perfeccionamiento Docente Desarrollo profesional de los docentesRemuneración por desempeñoPolíticas de incentivos

Financiamiento Subsidio a la demandaFinanciamiento compartidoMovilización de recursos del sector privadoRedistribución/Impuestos x EducaciónUso efectivo de recursos existentes (racionalización)

Nota: Los ejes de política se han organizado con base en las cuatro grandes áreas de reforma yorientaciones de política predominantes en la década de los noventa.

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3. EFECTOS POSITIVOS PARA LALEGITIMIDAD DE LAS REFORMAS

Tras una década de transformaciones las tendenciasparecen indicar una ganancia en la centralidad y legiti-midad de las reformas; conciencia social respecto de laimportancia de la educación para el desarrollo; planifi-cación con una visión de largo plazo; definición de po-líticas de Estado y determinación de prioridades por ni-veles de enseñanza así como mejorías y éxitos parcialesen varios ámbitos de acción.

En este sentido, y a pesar de factores aún en contra,puede decirse que, actualmente, los países de AméricaLatina y el Caribe se encuentran en un nuevo punto departida caracterizado por una:

• mayor conciencia pública sobre el papel de la educa-ción en el desarrollo y mayores esfuerzos por traba-jar en torno a agendas concertadas,

• opción generalizada por introducir cambiosinstitucionales, descentralizar la gestión administrati-va y pedagógica, fortalecer la autonomía escolar ypromover la participación familiar en la educación yla enseñanza,

• adopción de sistemas de medición de calidad y eva-

luación de los resultados del aprendizaje y una revi-sión de los contenidos curriculares a partir de nuevasdemandas nacionales y comparaciones interna-cionales,

• consensos respecto de la necesidad de fortalecer losambientes de aprendizaje, mejorar las capacidades degestión y ofrecer incentivos a los maestros como un mediopara mejorar la efectividad de las escuelas,

• mejorías en el gasto y éxitos parciales en la aplicaciónde estrategias para mejorar la equidad, la calidad de laenseñanza y el rendimiento interno del sistema edu-cativo sobre todo en los niveles de la educación bási-ca y media.

A las características y evolución de estos procesos en eltranscurso de la última década se hará referencia en elcapítulo siguiente empezando por una revisión de losavances realizados en materias relacionadas con los nue-vos pactos educativos, los cambios institucionales, losesfuerzos nacionales por mejorar la calidad, equidad yeficiencia del sistema escolar así como las condicionesdel trabajo docente. Por último, se revisará algunos avan-ces en materia de buscar nuevas formas de finan-ciamiento, público y privado, para lograr el propósitode modernizar la educación y la enseñanza situándolasa la altura de las exigencias que sobre ellas imponen losnuevos escenarios sociales, económicos, políticos.

Objetivos de Política Países con Reformas en curso

Reorganización institucional Argentina, Colombia, Chile, Brasil, Mexico,y descentralización de la gestión República Dominicana, El Salvador

Fortalecimiento de la autonomía Bolivia, Paraguay, Chile, Estados de Brasil,de las escuelas (curricular, pedagógica, Guatemala, El Salvador, Nicaraguafinanciera)

Mejorías de Calidad y Equidad: Argentina, Colombia, Chile, Brasil, Perú,programas focalizados consistentes Paraguay, Bolivia, Costa Rica, Guatemala,en provisión de materiales, Uruguay, República Dominicanaequipamiento, mejoría de infraestructura

Reformas Curriculares Argentina, Chile, Uruguay, Costa Rica, Bolivia,República Dominicana, Brasil, México

Ampliación de la Jornada Escolar Colombia, Chile, Uruguay

Dignificación de la función docente Argentina, Colombia, Chile, Brasil, Uruguay,y Perfeccionamiento de Maestros Costa Rica, Guatemala, Nicaragua, República

Dominicana

Aumento de la inversión en educación Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,(Base: año 1996) Guatemala, Mexico, Panamá, Paraguay, Uruguay

Fuente: Elaboración propia. Datos de fuentes secundarias e informes nacionales

Cuadro Nº 3: Casos Seleccionados de Países con Reformas en Curso

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1. NUEVOS PACTOS POR LA EDUCACION

Los años noventa han presenciado el logro de acuer-dos nacionales para renovar los sistemas educativos,entender a la educación como política de Estado ytrascender las reformas basadas en programas de go-bierno. En la actualidad existen nuevos pactos edu-cativos expresados en la adopción de una visión com-partida sobre la necesidad de modernizar los siste-mas de enseñanza y adaptarlos a los nuevos requeri-mientos de la economía y de la sociedad. Más aún, sehan generado mecanismos de concertación para ga-rantizar una participación más eficaz de diversos ac-tores sociales en la formulación de estrategias nacio-nales de mediano y largo plazo y se han pactado acuer-dos para llevarlas a término.

Desde comienzos de los noventa en adelante variospaíses formularon consultas o formaron comisionesnacionales para diagnosticar la situación educativa,formular objetivos y metas y proponer estrategias yprogramas para mejorar la calidad, equidad y eficien-cia de los sistemas educativos. Pionero fue el caso deRepública Dominicana que, a comienzos de la déca-da, puso en marcha un proceso de concertación edu-cativa que dio origen al Plan Decenal de Educaciónaún en curso y comprometió la participación activadel sector empresarial dominicano, los gremios docen-tes, el gobierno y otros actores relevantes. En el año1992 en Colombia y en 1994 en Chile, los Presidentesde los respectivos países formaron comisiones de no-tables a cargo de proponer al país una estrategia delargo plazo para resolver las deficiencias educativasdetectadas. En las mismas fechas, en México y Argen-tina, se convocó a consultas nacionales donde conver-gieron los gobiernos, los sindicatos de maestros y otrosactores sociales para definir una estrategia de media-no plazo para la modernización de la educación.

Otros países privilegiaron otras estrategias. Paraguayy Bolivia, optaron por la creación de Consejos Ase-sores de la Reforma Educativa con amplio respaldo

y apoyo político de la presidencia, los que se dedica-ron a la elaboración de diagnósticos a partir de loscuáles se promovieron debates públicos para lograr unaagenda concertada de políticas. (Ver Cuadro Nº 4)

En El Salvador, la Universidad Centroamericana y laFundación Empresarial para el Desarrollo Educativo(FEPADE) conjuntamente con el Harvard Institutefor International Development (HIID), fueron losejecutores de un proyecto destinado a diagnosticarlos principales problemas del sistema educativo eidentificar opciones para resolverlos. A partir de ahí,en enero de 1994, se organizó una serie de tallerespara difundir los resultados del estudio. La estrategiade difusión incluyó una presentación y difusión conlos candidatos presidenciales, altos funcionarios delMinisterio de Educación, reuniones con la prensa,Cámara de Comercio y sectores público y privadoademás de universidades. El informe fue distribuidoprofusamente y, a partir de sus recomendaciones, seimpulsó las transformaciones del programa de la en-señanza secundaria, se puso en ejecución un progra-ma de descentralización administrativa y se realizógestiones ante el Congreso para adoptar una ley parala creación de un instituto nacional de capacitacióntécnica. Un año más tarde, se puso en marcha unacomisión consultiva y se organizó talleres de trabajocon maestros para deliberar sobre la educación y sureforma (F.Reimers, et.al.: 1995).

El Banco Interamericano, inspirado en el mismo prin-cipio de combinar el análisis técnico con la partici-pación ciudadana, a partir de mediados de 1995, apo-yó la ejecución de un proyecto regional que bajo elnombre de Programa de Promoción de la ReformaEducativa en América Latina (PREAL) se ocupó dela elaboración de diagnósticos educativos en seis paí-ses de la región para sensibilizar sobre la necesidadde las reformas, promover debates nacionales e im-pulsar una participación activa de la clase política,los empresarios, los sindicatos, las organizaciones fa-miliares y otros actores sociales en la formulación de

I I . LAS REFORMAS

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estrategias nacionales de desarrollo educativo parael mediano y largo plazo. La Universidad Centroame-ricana en Nicaragua, la Asociación de Investigacio-nes y Estudios Sociales en Guatemala, Flacso en Re-pública Dominicana más el Instituto Ser en Colom-bia, Foro Educativo en Perú y la Fundación GetulioVargas en Brasil fueron las instituciones a cargo dela elaboración de los estudios nacionales y de la pro-moción de debates tanto para lograr bases de acuer-

do en favor de las reformas como para sensibilizar ymovilizar a la opinión pública para elevar la priori-dad política de las transformaciones educativas(PREAL:1998).

Los resultados de este ejercicio varían de país a país.En aquellos donde se encontraban procesos de refor-ma en marcha, como Colombia, Brasil y RepúblicaDominicana, los diálogos públicos sobre política edu-

Cuadro 4: Casos Seleccionados de Países donde se aplicó estrategiaspara la concertación de agendas de reforma

País Estrategias de Marco Normativo Informes NacionalesConcertación de Política Educativa

Argentina El Pacto Federal Ley de Transferencia La educación argentina enEducativo, 1993 de Servicios la sociedad del

Ley Federal de Educación conocimiento

Colombia Misión de Ciencia, Ley General de Educación Colombia: al filo deEducación y Desarrollo, la oportunidad1994

Chile Comisión Nacional de LOCE, Estatuto Docente, La educación en ChileModernización de la Ley que regula la de cara al Siglo XXIEducación, 1994 implementación de

la jornada escolar completa yLeyes que norman la reformacurricular

Costa Rica Consejo Superior de Política Educativa haciaEducación, 1994 el Siglo XXI

El Salvador Comisión Educación, Acuerdos de Paz, 1992 La educación de caraCiencia y Desarrollo Constitución Política de 1995 al Siglo XXI

Plan Decenal de Educación Ley General de Educación, 1996 Reforma Educativa1995-2005 Ley de Carrera Docente en marcha

R. Dominicana Consulta Nacional y Nueva Ley General de Plan Decenal de EducaciónAcuerdos Institucionales Educación para laSecretaría de Educación, República Dominicana, 1992Asociación de Profesores yEmpresarios (EDUCA), 1991

México Acuerdo Nacional para la Ley General de Educación, Programa de DesarrolloModernización de la 1993 Educativo 1995-2000Educación Básica: GobiernoFederal, Gobiernos Estatalesy SNTE, 1992

Panamá Pacto por la Modernización Estrategia Decenal dede la Educación Panameña Modernización de la

Educación Panameña

Fuente: Documentos Oficiales de los países seleccionados

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cacional resultaron ser un instrumento importante parala revitalización de las reformas, para debatir aspec-tos no abordados por la misma y, en general, paraevaluar la marcha de estos procesos y dar cuenta delos obstáculos y facilitadores detectados en suimplementación. En el caso de los países donde nohabía reformas en marcha o sólo existían procesosincipientes de concertación, los diálogos públicosfueron un instrumento útil en la tarea de acercar a losgobiernos y la sociedad civil, limar asperezas entregrupos y debatir sobre opciones de política a partirde datos objetivos de la realidad (Guatemala:1996;Nicaragua:1997; Venezuela: 1998; Colombia:1997).

2. LAS REFORMAS INSTITUCIONALES

Un objetivo común de las reformas han sido los cam-bios en la gestión y funcionamiento del sistema edu-cativo. Detrás de este objetivo subyace la definiciónde un nuevo papel para el centro del sistema y unadescentralización de la administración educativa quese ha dado en el marco de una redefinición de lasfunciones del Estado, de esfuerzos crecientes por ofre-cer mayor autonomía a las escuelas y la creación, enprácticamente todos los países de la región, de siste-mas nacionales de evaluación de la calidad de la edu-cación y resultados del aprendizaje. En la mayoría delos casos estos procesos fueron precedidos osucedidos por transformaciones en la estructuraorganizacional con objetivos y estrategias diversasentre las que se mencionan: i) la aceleración del de-sarrollo económico, ii) una mayor eficiencia admi-nistrativa y una toma de decisiones más rápida, me-nos burocrática y más cercana a la realidad iii) laredistribución de la responsabilidad financiera de laeducación aliviando, en este aspecto, al gobiernocentral, iv) una mayor democratización del poder y/o un fortalecimiento de la legitimidad y presencia delEstado, v) mayor control a través de la desregulación,conforme a la noción de que a mayor flexibilidad anivel de las escuelas puede darse una toma de deci-siones más informada y sensible a las necesidadeslocales, vi) subsidio a la demanda, mediante la pro-moción de una educación regulada por las leyes delmercado, basada en la libre elección y el fortaleci-miento de la competencia por alumnos, vii) neutrali-zación de centros de poder, o transferencia de podery recursos desde ciertos grupos de influencia a otros,y viii) mejoramiento de la calidad de la educación,bajo la expectativa de que si la toma de decisiones se

encuentra más cercana al nivel de la escuela los ren-dimientos y compromisos serán mayores y se gene-rará un mayor sentido de pertenencia y estímulo ha-cia los actores de la comunidad educativa (Hanson,M.:1998)(Ver Cuadro 5).

2.1. Descentralización de la gestiónadministrativa

Actualmente, es posible afirmar que la descentrali-zación de la gestión administrativa es un proceso enmarcha en prácticamente todos los países y una di-rección deseada en los que aún no la aplican.

Pioneros en este campo fueron los países federalesque, en décadas pasadas, transfirieron responsabili-dades a los Estados manteniendo una administracióneducativa centralizada. Más recientemente, y comoresultado del ajuste económico y la reducción deltamaño del Estado países como Brasil, México y Ar-gentina, tres países federales, exhiben realidades dis-tintas a las anteriores hablándose de municipaliza-ción en el caso de Brasil, federalización en el deMéxico y «provincialización» en la Argentina(Aguerrondo, I.: 1998).

BrasilEn Brasil por ejemplo, la educación ha sido siempreuna responsabilidad compartida entre el gobierno fe-deral, los estados y los municipios dándose la co-existencia de dos redes de enseñanza pública: laestadual y la municipal. Si bien al gobierno federal lecorresponde administrar la educación superior, en lapráctica la distribución de competencias entre los dis-tintos niveles está fuertemente influída por un modelode asignación de recursos donde el gobierno de laUnión utiliza múltiples canales y mantiene la respon-sabilidad ejecutiva de grandes proyectos y programasa nivel nacional.

Sin embargo, desde mediados de los años 80 en ade-lante, el gobierno federal ha venido implementandouna política conducente a fortalecer el papel de losestados y de los municipios en la gestión administra-tiva del sistema. Suprimió, en primer lugar, las fun-ciones ejecutivas del Ministerio relacionadas con loslibros de texto y la merienda escolar y transfirió laresponsabilidad de su administración a estados y mu-nicipios. En 1989, implantó un sistema de evalua-ción nacional de aprendizajes y a inicios de los no-

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venta (1993) transfirió recursos a municipios y es-cuelas para realizar la adquisición de la merienda es-colar.

De hecho, un aspecto interesante en este proceso esel énfasis que se ha puesto en fortalecer la autonomíafinanciera y pedagógica de las escuelas para asegu-rar una gestión eficiente y una óptima utilización delos insumos. Se trata de procesos en los que, más queel poder formal, lo que se ha transferido son algunasresponsabilidades de gestión, de prestación de servi-cios y financieras. En espacios de creciente autono-mía local, sin embargo, estas transferencias han ge-nerado importantes experiencias e innovaciones, es-pecialmente en la gestión de la educación municipaly estadual. Entre las más sobresalientes se encuentra,en primer lugar, la emergencia de organizacionesestaduales y municipales que se ocupan de la formu-lación y ejecución de políticas en sus respectivos ám-bitos de acción alejados, a veces, de las decisionesdel nivel central. En segundo lugar, destacan los cam-bios administrativos y pedagógicos iniciados a nivelestadual que ha incluido ampliaciones de jornada es-colar y fortalecimiento de la educación inicial, entreotros. Un tercer aspecto tiene que ver con la emer-gencia de redes de relación con actores locales y vín-culos directos con otros poderes y, por último, la adop-ción de estrategias de administración local que se re-lacionan estrechamente con la autonomía adminis-

trativa de las escuelas, a saber: la elección de direc-tores por la comunidad escolar, la creación de Con-sejos Escolares integrados por maestros, alumnos ypadres de familia y la transferencia de recursos fi-nancieros a los establecimientos para la administra-ción de las meriendas y pago de gastos deequipamiento y mantención de escuelas (De Mello eSouza, A.:1994; Namo de Mello, G.et.al.:1992).

MéxicoEn México, tras sucesivas experiencias dedesconcentración de la gestión iniciada hacia media-dos de los años 70 y la firma, en los 80, de Acuerdosde Coordinación con los 31 estados de la nación y lapuesta en marcha de los denominados Comités Muni-cipales de Educación, el proceso de descentralizaciónsólo empezó a tomar forma con la firma del AcuerdoNacional para la Modernización de la Educación Bá-sica y la aprobación, en 1992, del Programa para laModernización Educativa, que se formuló tras unaamplia consulta como parte de un proceso de reformadel Estado. A partir de este momento, se activó el de-nominado proceso de «federalismo educativo» que in-cluía la reorganización del sistema de educación, lareformulación de materiales y contenidos y la revalo-rización de la función docente. El Acuerdo reafirmóel poder normativo y evaluativo del gobierno fede-ral, por una parte, y la responsabilidad que le cabía alos gobiernos estaduales en la provisión del servicio

Cuadro 5: Agrupamiento de Países Seleccionados según Enfasis de los Objetivos yEstrategias de Descentralización Administrativa

Objetivos y Estrategias de Descentralización Enfasis por PaísesAdministrativa

Mayor eficiencia administrativa Todos los países

Redistribución de laresponsabilidad financiera Argentina, Chile, Colombia, México, Brasil, Nicaragua

Mayor democratización através de la distribución del poder Colombia, Nicaragua, Guatemala, El Salvador

Mayor control local a través de la desregulación Brasil, Nicaragua

Subsidio a la demanda Chile, Colombia

Mejoría de la calidad Todos los países

Neutralización de centros de poder en competencia México, Chile, Nicaragua

Fuente: Elaboración propia a partir de Hanson, M.

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educativo, por otra. Por efectos del mismo, se proce-dió al traslado gradual de más de 100 mil planteles ycerca de 100 mil profesores que pasaron de la juris-dicción federal a la estadual. Se homologó los sala-rios entre personal federal y estatal y, se transfiriórecursos patrimoniales y financieros del gobierno fe-deral a los estados mediante Convenios de Respon-sabilidades para la Conducción y Operación del Sis-tema de Educación Básica y Normal y también sefirmó convenios entre los gobiernos estatales con elSindicato Nacional de Trabajadores de la Educación(SNTE) para normar la situación de los trabajadoresfederales transferidos a los estados.

En 1993, con la Ley General de Educación, seconvalidó los principales rasgos del proceso y los go-biernos estatales se comprometieron a transferir a losmunicipios las responsabilidades de mantención y pro-visión de equipos básicos a las escuelas. Se crearonlos Consejos de Participación Social a nivel de los es-tablecimientos de educación pública y se modificaronlos planes y programas de estudio de los niveles pre-escolar, primario y secundario. Se puso en funciona-miento un Programa Nacional de Actualización delMaestro y un mecanismo de carrera magisterial paraofrecer alternativas de movilidad y, en algunos casos,los gobiernos estatales modificaron su legislación paradar cabida a la existencia de un sindicato nacional (Re-yes, M.E.:1994).

ArgentinaEn materia de administración educacional Argentinaes un país con tradición federal formal, pero con al-gunos componentes que reflejan una fuerte centrali-zación lo que necesariamente se refleja en la organi-zación educativa a pesar de los muchos esfuerzos encontrario. El último de ellos, se inició hacia fines delos años ochenta cuando el gobierno democrático pusoen marcha una nueva etapa de transferencia de servi-cios a las provincias.

Tras una pausa provocada por los problemas econó-micos en el país, volvió a retomarse con la Ley deTransferencias de Servicios, promulgada en 1991. Laimplementación, sin embargo, recién comenzó ha-cia fines de 1992 a partir de una serie de conveniossuscritos entre la nación y cada provincia. Este aúnse encuentra incompleto. Tres instrumentos ofrecie-ron el marco normativo básico para llevar adelanteestos cambios: la Ley de Transferencia de los Servi-cios Educativos a las Provincias (1992); la Ley Fe-

deral de Educación (1993) y la Ley de Educación Su-perior (1995). Con la primera se inició el traspaso alas provincias de 3.578 establecimientos medios, téc-nicos y privados subsidiados y de 86.374 cargos do-centes. Los primeros convenios se firmaron en 1992y la última en concretar fue la Provincia de BuenosAires. Con la segunda, se construyó un sistema quecontiene todos los niveles, abarcando las distintasmodalidades educativas, y se extendió la obligato-riedad escolar a 10 años incorporando en ella a laeducación pre-escolar. Además, se estableció la ne-cesidad de acordar políticas en el seno del ConsejoFederal de Cultura y Educación y, entre otras nor-mas, se fijó el cumplimiento de contenidoscurriculares básicos comunes para todo el país(Aguerrondo, I.:1997).

Dos casos paradigmáticos son los de Chile y Colom-bia. El primero, porque fue uno de los primeros paísesen desconcentrar las responsabilidades administrati-vas y privatizar la educación hacia mediados de losaños ochenta y, el segundo, porque ha transformado ladescentralización en una idea-fuerza de las actualesreformas en curso después de varios intentos frustra-dos por lograr este fin (Montenegro, A.:1995).

ChileEn el caso de Chile, la descentralización de la gestiónse tradujo en el traspaso de las escuelas públicas a lasmunicipalidades y a corporaciones privadas iniciandoun proceso de cambio radical que incidió sobre el pa-pel del Ministerio y afectó profundamente la condi-ción docente y organización gremial del magisterio.Los cambios en la estructura del sistema dejaron enmanos del nivel central las tareas normativas, de eva-luación y supervisión transfiriendo a las administra-ciones regionales y locales las funciones de ejecuciónde las políticas y administración de los recursos hu-manos y financieros. Esto trajo aparejados cambios enlos planes y programas de estudio y en los mecanis-mos de financiamiento de la educación. Con respectoa este último, se estableció la subvención escolar, pagomensual que se hace a los establecimientos con baseen la asistencia del alumno a clases y, con respecto alprimero, se estableció la flexibilidad curricular que per-mitía adaptar contenidos y objetivos mínimos a la rea-lidad local y del establecimiento. Para los profesores,el traspaso de los establecimientos a los municipios(conocido como «municipalización») significó una mo-dificación de sus condiciones contractuales y la con-secuente atomización de sus organizaciones.

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Actualmente, según su dependencia administrativa ypropiedad, existen en el país establecimientos depropiedad pública, administrados por las municipali-dades y financiados por el Estado mediante subven-ción; escuelas particulares subvencionadas, de pro-piedad privada, administradas por particulares quereciben financiamiento estatal mediante la misma sub-vención que los municipales y; particulares pagados,administrados por particulares que no recibenfinanciamiento estatal. En un contexto político de-mocrático, muy diferente del que dio origen a esteproceso, se han introducido algunas medidascorrectivas e iniciado una serie de cambios en lo re-lativo a la condición y remuneración de los profeso-res, las subvenciones, la creación de fondos de desa-rrollo y otros instrumentos manteniendo estable elnuevo papel del Estado en la educación, activo y res-ponsable en las funciones normativas, evaluadoras yde promoción de la participación social en el desa-rrollo de la educación (Núñez, I.:1994).

ColombiaColombia ha aplicado una estrategia gradual de des-centralización de los servicios educacionales y loscorrespondientes recursos fiscales, que tiene comoantecedente experiencias nacionales dedesconcentración y regionalización destinadas alograr una mayor eficiencia administrativa y econó-mica. El proceso se inició con la elección democráti-ca de alcaldes en 1986 y, previa construcción de con-sensos políticos, se activó con las leyes de 1987, 1988y 1989 relativas a la transferencia de competenciasadministrativas y de gestión municipal de personal alos departamentos y municipios. En 1991, con lapromulgación de una nueva Constitución, se estable-ció que no podrían descentralizarse responsabilida-des sin la previa asignación de los recursos fiscalespara atenderlas y se dejó expresa constancia de quealgunas competencias eran privativas del nivel cen-tral mientras otras lo eran del departamental. Poste-riormente, en 1994, con la promulgación de la LeyGeneral de Educación, se sentaron las bases para for-talecer la autonomía escolar y se establecieron losProyectos Educativos Institucionales (PEI) para serelaborados por la comunidad educativa y ofrecermejores y mayores oportunidades a las comunidadesmás pobres y desfavorecidas.

Transcurrida más de una década desde que se inicia-ron estas transformaciones, estudios sobre ellas se-ñalan como logros el haber transitado de una

desconcentración de funciones desde el nivel centralal departamento y, posteriormente, a los municipios,la creación de los Fondos Educativos Regionales(FER) para agilizar el pago de los maestros, los Cen-tros Experimentales Pilotos (CEP), responsables dela capacitación de los docentes y las JuntasSeccionales de Escalafón para atender, en este nivel,los problemas del personal docente (Caballero, P.,Aldana, E.:1996).

Lecciones de la PrácticaNo son muchos los estudios comparativos que dancuenta de las ventajas y desventajas de la gestión des-centralizada y los obstáculos que aún deben superar-se en los países de la región. Uno de estos trabajosfue la evaluación comparativa de los casos de Argen-tina, Chile, Colombia y México (J. Prawda:1992).Más tarde, en 1994, el IIPE comparó los mismos paí-ses añadiendo el caso de Brasil (Malpica, C.:1994).Ambos estudios llegan a conclusiones similares res-pecto de algunas desventajas en su mayoría relacio-nadas con el cambio de funciones de la administra-ción central y algunos impactos negativos sobre elproceso descentralizador. Entre ellos, el debilitamien-to de la capacidad central de asumir tareas destina-das a garantizar mínimos homogéneos de resultadosen toda la población y la duplicación de estructurascon las mismas funciones que aparece en aquelloscasos en que la descentralización se efectúa de ma-nera parcial (Tedesco, J.C.:1993).

Existen investigaciones sobre los casos chileno y co-lombiano así como también para el caso argentino(Aguerrondo, I.: 1997; Flacso:1996). Parte importantede ellos analizan las ventajas y desventajas del pro-ceso en los ámbitos administrativo, financiero y pe-dagógico. En lo administrativo, destacan la disminu-ción de trámites burocráticos y la agilización en lacontratación de maestros según las necesidades loca-les. Tanto como el mayor acercamiento entre las au-toridades y la comunidad. En lo pedagógico, el forta-lecimiento de la autonomía escolar, la construcción ydesarrollo de proyectos de mejoramiento institucionalcuyos resultados, algunos de ellos promisorios, aúnestán por evaluarse (Aldana, E.&Caballero, P.:1997;Espínola, V.:1996).

Entre los problemas más agudos, también se men-cionan los obstáculos políticos. Sobresalen el pesode las burocracias administrativas y la renuencia delas autoridades a aceptar total responsabilidad por la

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gestión de escuelas que antes dependían de los Minis-terios de Educación. También, la reacción de los sin-dicatos docentes ante la adopción de medidas que afec-tan sus condiciones de trabajo y remuneración en loindividual, y sus prebendas gremiales en lo colectivo.

En todo caso, aún parece ser temprano para extraerlecciones de la práctica. No existen estrategiasorganizacionales y administrativas genéricas en elcampo de la descentralización educacional y ellasdependen fuertemente de los objetivos de reforma.En los casos más visibles de la región tras estos pro-cesos se han combinado propósitos administrativosy políticos. Entre los primeros, lograr mayor eficien-cia administrativa, redistribuir las responsabilidadesfinancieras y, en algunos pocos casos, subsidiar lademanda. Entre los segundos, democratizar la auto-ridad y el poder y facilitar un mayor control local através de una desregulación. Aunque la mejoría de lacalidad de la educación y la enseñanza siempre esmencionada como un propósito de los procesos dedescentralización de la gestión, en la práctica pierdepeso relativo porque descansa, más que en una des-centralización administrativa, en la descentralizaciónpedagógica, y en una movilización de los padres ylas comunidades locales para participar en el funcio-namiento de la vida escolar (Hanson, M.:1997;Winkler, D.:1995).

El grado de descentralización depende, en parte, delos objetivos y estrategias utilizados. En la mayoríade los países los gobiernos han retenido la autoridadcentralizada sobre las políticas nacionales, los mar-cos de referencia de los currículos, la generación ymanejo de la información, la evaluación de resulta-dos y la capacitación especializada. A través de losministerios, los gobiernos también se han reservadola responsabilidad por las políticas y programas des-tinados a promover la equidad al interior de los siste-mas escolares.

Aunque no hay recetas para el éxito, M. Hanson re-coge al menos ocho premisas a tener en considera-ción en la planificación y ejecución de proyectos des-centralizadores a partir de la experiencia acumulada.Señala, al respecto, la necesidad de:

• Planificar el cambio• Compartir una visión• Escoger estrategias eficaces• Negociar el cambio

• Compartir los beneficios y oportunidades• Impedir las disparidades regionales• Promover la iniciativa local• Contar con una buena gestión

Varios elementos dan cuenta de las probabilidadesde éxito en el proceso. Entre ellos, el mismo autordestaca que:

• cuanto más se involucre una iniciativa de descentrali-zación con la transferencia de oportunidades, en lu-gar de problemas y gastos, a las regiones/municipali-dades, mayores serán las probabilidades de éxito,

• cuanto mayor es la visión compartida de la descen-tralización entre los diferentes centros de poder,mayor es la probabilidad de éxito,

• para una organización y administración eficaz y efi-ciente, un sistema educacional debe incluir simul-táneamente tanto decisiones centralizadas comodescentralizadas, dependiendo del tipo de decisio-nes y acciones involucradas,

• el éxito o fracaso de estas políticas depende más deconsideraciones políticas que técnicas,

• los acuerdos de poder compartido a nivel nacional/regional/municipal son más eficaces cuando lascondiciones de la transferencia se negocian, en vezde ser impuestas,

• el gobierno y los gremios magisteriales pueden seraliados en el proceso de descentralización si ambasinstituciones obtienen beneficios de la reforma,

• la iniciativa local se ve significativamente reducidacuando el financiamiento total de la educacióndepende del presupuesto del gobierno central,

• una iniciativa de descentralización exitosa requierelíderes fuertes y capacitados que tengan suficienteestabilidad laboral como para llevar a cabo un planbien diseñado,

• la autoridad debiera ser transferida a las regiones/municipalidades o escuelas particulares sólo des-pués que estas cumplan pruebas de capacidad es-pecíficas, tales como habilidad financiera, capaci-tación o participación de la comunidad, en lugar dedescentralizar todas las áreas en forma simultánea,independiente de su capacidad,

• una vez descentralizado, los ministerios deben con-tar con instrumentos que impidan un desarrolloregional desigual en materia de oportunidades deacceso y calidad de los aprendizajes,

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• quiénes han desarrollado su experiencia adminis-trativa en un sistema educacional centralizado noson los mejores candidatos para administrar un sis-tema descentralizado,

• luego de una iniciativa de descentralización, la ca-lidad de la educación puede aumentar o disminuirsegún los resultados arrojados por la pruebas. Sinembargo, debido al sinnúmero de variablesinvolucradas puede no ser posible atribuir los cam-bios a los programas de descentralización (Hanson,M.:1997).

Si se observan las características de las experienciasen curso, probablemente no exista una que cumplacon todas estas condiciones de éxito. Sin embargo, apartir de ellas, se pueden extraer lecciones para elperfeccionamiento o consolidación de las políticasdado que lo avanzado hasta ahora deja en evidenciaque los cambios institucionales y de gestión:

• son relativamente recientes, iniciándose o enmarcha, y parte de procesos más amplios de re-forma del Estado y ajuste estructural,

• se expresan en prácticas que buscan restablecerequilibrios entre actores y sectores a partir decorrecciones introducidas por los gobiernos de-mocráticos en los noventa,

• deben evaluarse en función de lo que aportan alperfeccionamiento de la gestión, la transparenciay la eficiencia más que en lo que puede contribuira la mejoría en la calidad de los aprendizajes,

• deben dar cuenta aún de sus resultados ya que loque existe hasta ahora en materia de evaluacionesson más bien descripciones sobre sus característi-cas y desarrollo general más que apreciacionesobjetivas sobre sus logros.

2.2. Autonomía Escolar y Descentralización Pedagógica

El fomento de la participación ciudadana en la edu-cación y otros asuntos públicos ha sido una de lasestrategias utilizadas en la última década en algunospaíses de la región, especialmente a partir de la reins-talación de gobiernos democráticos o del estableci-miento de acuerdos de paz. En estos casos, ha adqui-rido una importancia renovada el fortalecimiento dela autonomía escolar y la participación de los padres

y otros actores locales en la gestión de los procesoseducativos. La autonomía se expresa básicamente enel fomento a la capacidad de gestión, desde los pro-pios establecimientos, lo que supone libertad y flexi-bilidad para que definan su misión y formulen un pro-yecto educativo propio. Incluye, al menos, tres ám-bitos de decisión: las decisiones curriculares y peda-gógicas, de personal, financieras y de manejo derecursos físicos. Por supuesto, las decisiones sobrequé autoridad se otorga, a quién se otorga y con quérecursos se otorga, continúa siendo política privati-va de nivel central. A nivel de establecimientos, a suvez, pueden existir modelos alternativos de gestióncomprometiendo a actores también diferentes. Entreellos, los directores, profesores, padres y apoderados,comunidad local (Alvarez, B:1999).

Existen diversas experiencias de este tipo, especial-mente en algunos países con trayectoria de gestióndescentralizada. Allí, esta estrategia se ha utilizadoen el marco de proyectos de mejoramiento educativoen las escuelas y en aquel de las reformas que apun-tan a la mejoría de la calidad y equidad. También sela ha utilizado en países donde el propósito básico esuniversalizar la cobertura del sistema educativo lle-gando con el servicio a los lugares más pobres y apar-tados. En el primer caso, se ubican los casos de Bra-sil, Colombia y Chile. También Bolivia y Paraguay.En el segundo, EDUCO en El Salvador y PRONADEen Guatemala. En Nicaragua, por último, las estrate-gias de la autonomía escolar se ha utilizado para for-talecer la participación ciudadana en la educaciónnicaragüense y, por esta vía, mejorar la eficiencia enel uso de los fondos públicos y aumentar la efectivi-dad de las escuelas (Ver Cuadro Nº 6).

BrasilEn Brasil, una preocupación común de muchos esta-dos y municipios ha sido la de transferir decisiones alos establecimientos escolares. Esa mayor autonomíase ha reflejado en la descentralización de la gestiónadministrativa y financiera y está asociada a unamayor democratización traducida en: i) la elecciónde los directores de escuela por la comunidad esco-lar; ii) la creación de órganos colegiados para apro-bar decisiones, ejercer control sobre las mismas y ad-ministrar recursos de los alumnos y la comunidad.

Famoso es el caso de Minas Gerais y su «Pacto deMinas por la Educación» que adoptó fuertes medidasde desconcentración y fomento de la autonomía de

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las escuelas como medio para mejorar la calidad dela educación, seleccionar competitivamente a los di-rectores, transferir recursos financieros directamentea las escuelas y evaluar sus resultados pararesponsabilizarlas por ellos ante la sociedad. Aunqueesta es una de las experiencias más conocidas no eseste el único Estado de Brasil que implementó ini-ciativas de este tipo. De hecho, la reformulación delas formas de gestión del sistema brasileño de ense-ñanza pública comenzó hacia fines de los años ochen-ta con la promulgación de una nueva ConstituciónFederal, Constituciones Estaduales y Leyes Orgáni-cas Municipales. Esto dio origen a una gran variedadde innovaciones que se dividen en tres grandes cate-gorías: i) las que estimulan la autonomía de las es-cuelas a través de transferencias financieras, ii) lasque apuntan a la democratización de la gestión esco-lar y tienen por objetivo establecer la elección comomecanismo de designación de directores y, iii) las que

apuntan a organizar e institucionalizar una gestiónparticipativa que incluye a profesores, alumnos, pa-dres de familia y comunidad local (Paes de Barros,R. et.al.:1998).

Experiencias de este tipo se han llevado o se llevana cabo en varios Estados y municipios desde me-diados de los ochenta habiéndose ampliado a casitodo el país en los años noventa tal como se des-prende del Cuadro Nº 7 sobre el estado de los pro-cesos de descentralización y autonomía escolar enBrasil, que resume los principales tipos de expe-riencias por Estados que las implementaron. En sumayoría, estos proyectos se encuentran respalda-dos por políticas educativas federales como la de-nominada Lei de Diretrizes e Bases de EducaçaoNacional que proporciona el marco normativo ge-neral, la que regula las políticas que posibilitan elcambio curricular (Diretrizes Curriculares

Cuadro 6: Tipos de Autonomía, Programas y Países

Estrategia Política Tipo de Programa País

Autonomía Descentralización Programas de Mejoramiento Bolivia, Paraguay, Chile,Pedagógica y Pedagógica Educativo Uruguay, Colombia,Curricular México

Autonomía Descentralización Traspaso de recursos El Salvador, Guatemala,Administrativa de la Gestión financieros para gestión Nicaragua, Brasily Financiera por las escuelas o (Merienda Escolar,

comunidad Proyectos deMejoría deInfraestructura yAdquisición de bienesde consumo)

Elección de directores Brasilde escuela (16 Estados de Brasil)

Contratación y supervisión El Salvador, Guatemalade maestros y directores deescuela

Participación Desarrollo de Modelos Consejos Directivos Nicaragualocal de Gestión Participativa de Escuelas

Consejos Escolares Brasil, RepúblicaDominicana,

Asociaciones Comunales El Salvador,para la Educación Guatemala

Fuente: Elaboración propia a partir de información de fuentes secundarias

˜

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Nacionais para o Ensino Fundamental y ReformaCurricular do ensino medio e do ensino profissional);las que norman el perfeccionamiento, remuneración ycarrera docente (Plano de Carreira e de Remuneraçãode docentes), y las que facilitan el funcionamiento au-tónomo de las escuelas (Municipalização do ensinofundamental, Dinheiro na Escola, TV Escola, Progra-ma de Informatizaçao na Educaçao) así como la efi-ciencia del rendimiento interno del sistema (Sistemade Avaliação da Educação Brasileira, SAEB).

Los proyectos son de distinto tipo. En Paraná, porejemplo, la autonomía de la escuela de la red estatales el instrumento mediante el cual se han modifica-do algunas políticas educacionales e impulsado a lasescuelas a formular su proyecto pedagógico, elegir asu director, promover la participación de la comuni-dad y recibir recursos para pequeños gastos. El pro-grama resulta de la firma de un convenio Cooperati-vo de Asociación Educacional (TCPE) para facilitarla asistencia técnico-pedagógica desde el Estado ha-cia los municipios y entregar recursos financierosdirectamente a directores de escuela a través de unFondo Rotativo. En Ceará, severas medidas deracionalización han permitido reducir los costos yampliar la oferta de vacantes. También en este Esta-

do, se ofreció mayor autonomía a los establecimien-tos y se promovió la elección democrática de direc-tores en todas las escuelas estaduales. Más reciente-mente, en el Estado de São Paulo, con una red de7.000 escuelas, millones de alumnos y 300 mil fun-cionarios, sucesivos esfuerzos por transferir compe-tencias han terminado en un gran programa de trans-formaciones con tres ejes principales: la racionali-zación organizacional, el cambio en los padrones degestión y la mejoría de la calidad de la enseñanza. Enla práctica, esto se traduce en una reestructuracióninstitucional, reducción de personal, informatizaciónde las escuelas y de los alumnos e inversión en textosy materiales de estudio, sistemas de evaluación, cla-ses de aceleración y refuerzo, recuperación de estu-dios y capacitación (Bomeny, H:1997; Nebauer,R.:1997).

Las experiencias en curso son promisorias, y algunasmás maduras que otras por el tiempo deimplementación que tienen. Sin embargo, es tempra-no aún para decir si lograron cumplir con éxito losobjetivos propuestos. En general, existen pocas eva-luaciones y en algunos casos, como Minas Gerais, laexperiencia se proyectó internacionalmente antes desaber si, con las medidas adoptadas, se mejoró la en-

Cuadro 7: Estado de los Procesos de Descentralización y Autonomía Escolar en Brasil

Descentralización Modalidad Hasta el año 1990 Después de 1990

Autonomía Transferencia de recursosFinanciera monetarios para mantención,

equipamiento y adquisiciónde merienda y materialesde consumo

Santa CatarinaBahíaPernambucoParanáGoiasMatto GrossoSergipeMaranhaoPiauí

CearáRio Grande de NorteParaibaMinas GeraisEspíritu SantoSao PauloRio de JaneiroRio Grande do Sul

Paraíba/Espíritu Santo/Minas Gerais/MattoGrosso do Sul

Reactivados en MinasGerais y funcionando en12 Estados.

Elección de Directoresde Escuela (por concursoy elecciones directas)

Creación de ConsejosEscolares (consultivos ydeliberativos)

Paraná/Ceará/SantaCatarinaRio de JaneiroMinas Gerais/Goias/São Paulo/SantaCatarina/MattoGrosso

Fuente: Elaboración propia a partir de Paes de Barros R, et.al.: 1997

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trega de los servicios y la calidad de la educación.Una evaluación reciente de estas innovaciones con-cluye señalando que, si bien se constata un positivoimpacto sobre los estilos de gestión en lo que se re-fiere a los efectos de estas políticas sobre el desem-peño de los alumnos, los resultados son más bien mo-destos (Paes de Barros, R. et.al: 1997).

Colombia y ChileDesde marzo de 1990, Chile cuenta con una ley dedescentralización curricular y pedagógica que otorgamayor autonomía a los establecimientos en un marcodefinido por el ministerio para mantener la cohesióndel sistema. Esta favorece la iniciativa local para ade-cuar los planes y programas a las realidades y situa-ciones locales en materia curricular y, en materia pe-dagógica, delega responsabilidades para que los pro-fesores puedan definir autónomamente, y con respal-do económico y técnico, sus propios proyectos de me-joramiento educativo (PME).

Para la ejecución de estos proyectos las escuelas com-piten anualmente en un concurso por recursos públi-cos de un Fondo creado especialmente para ese fin.Su diseño es de responsabilidad de los maestros ysurgen a partir de un análisis de la situación del esta-blecimiento y la identificación de los aspectos másdébiles del aprendizaje. Iniciado en 1992, a la fechase ha apoyado la realización de más de 5.600 proyec-tos en todo el país, con un creciente interés de losestablecimientos por participar en la iniciativa lo quellevó a aplicarlo en el nivel de la enseñanza mediadesde 1996. Programas similares a este están siendoreplicados, actualmente, en varios países de AméricaLatina en el marco del Proyectos de Mejoramientode la Calidad y Equidad de la Enseñanza Básica queejecutan los gobiernos sea con recursos propios, seaen convenio con el Banco Mundial o con el BID.

Similar a estos casos es el del Proyecto EducativoInstitucional (PEI) de cada establecimiento en la re-forma de Colombia. El PEI es un plan anual de desa-rrollo administrativo y pedagógico del establecimien-to, cuyo propósito fundamental es mejorar la calidadde la educación, en función de las necesidades edu-cativas de los estudiantes. A partir de un diagnósticose formulan, en cada caso, objetivos, metas y progra-mas concretos, factibles y evaluables. En su elabora-ción participa la comunidad educativa y es adoptadopor el Gobierno Escolar en la dirección de las institu-ciones. Implementado desde 1995, se esperaba que

todos los establecimientos escolares contaran con unPEI al término de dos años (MEN:1997). No se cuentacon antecedentes sobre el número de establecimien-tos que ya operan con esta modalidad. Una evalua-ción de 12 escuelas en tres Departamentos del paísconcluye que este instrumento mejora aspectos ad-ministrativos, gerenciales y operativos de los esta-blecimientos pero descuida lo que les es propio: lamejoría de los aprendizajes y la transmisión del co-nocimiento (Calvo, G:1996)

Paraguay y BoliviaEn ambos países se optó por reformar el sistema deeducación pública a comienzos de la década de losnoventa. En Paraguay, el Consejo Asesor de la Re-forma Educativa del Ministerio de Educación y Cul-to previó, en el campo de la educación básica, dele-gar funciones en las escuelas, dar mayor participa-ción a la comunidad en la planificación de los servi-cios educativos y transferir a los establecimientosmuchas de las tareas hasta entonces centralizadas,aunque la descentralización a los departamentos ymunicipios era aún incipiente. Clave en la estrategiaera el fortalecimiento de las escuelas para formular,desarrollar y evaluar proyectos de mejoramiento edu-cativo, enfoque promovido por el Banco Mundial yadoptado por Chile que ha jugado un papelprotagónico en la asesoría al Paraguay. No existenevaluaciones sobre los resultados de estas propues-tas a la fecha.

En Bolivia, también se previó transferir la toma dedecisiones a la comunidad, bajo la coordinación delConsejo Nacional de Educación, de carácter consulti-vo, en el que están representados todos los sectores dela sociedad. Con una diversidad de áreas de interven-ción y con una estrategia de implementación basadaen un programa de transformaciones y uno de mejora-miento, tampoco se cuenta con evaluaciones recientessobre los resultados del proceso. El programa de trans-formaciones implicaba reformas curriculares, de ca-rácter intercultural y bilingüe así como una reorgani-zación institucional y transferencia de infraestructuraa prefecturas y municipios. El de mejoramiento, encambio, se diseñó para cubrir carencias educativas enel corto plazo. Como en otros países, comprendió ac-ciones de provisión de equipamiento y material edu-cativo para docentes y capacitación para su uso.

Ejecutados con préstamos de los Bancos, Mundial eInteramericano, así como contribuciones de la coope-

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ración internacional, la reforma en ambos países hasido dificultosa debido a problemas en la conducciónde la misma y a la falta de integración de las institu-ciones a su cargo. En el caso boliviano, la reforma es-taba siendo implantada por unidades que no contabancon el liderazgo para ello y este tampoco era provistopor la Secretaría Nacional de Educación. Hacia me-diados de 1996 algunos de estos problemas habían sidosuperados, y se había llegado a consolidar una mejorimbricación con la participación popular y se podíanver resultados en el aula (Contreras, M.: 1997).

República DominicanaEn el marco de su reforma institucional y de políticasconducentes a fortalecer la participación de las co-munidades en la programación y gestión de la educa-ción, en República Dominicana el Plan Decenal deEducación propuso el establecimiento, en todas lasescuelas, de Sociedades de Padres y Amigos de laEscuela y de Consejos Escolares. No existen evalua-ciones sobre los resultados de esta política general,ni sus efectos sobre la efectividad de las escuelas.

CentroaméricaAlgunos países centroamericanos también han pues-to en marcha innovaciones institucionales recientesen el sector educativo. La primera es la del modelorural centroamericano que, en la década de los no-venta, ha tenido expresiones comunes en El Salva-dor, Guatemala y, más recientemente, en Honduras.En este caso, las tres innovaciones básicas son la dela creciente autonomía escolar, el rol activo de lasorganizaciones de padres de familia en la adminis-tración de las escuelas y la asignación de recursospúblicos con base en resultados. El modelo, concebi-do para ampliar la cobertura de la educación prima-ria en zonas muy pobres y apartadas, afianza la orga-nización de los padres de familia a quiénes otorgaamplios poderes de contratación de maestros por fuerade la nómina pública y de evaluación de su asistenciay rendimiento.

Representativos del modelo son las experiencias deEDUCO en El Salvador y PRONADE en Guatema-la, que han transferido la responsabilidad de la ges-tión escolar directamente a los usuarios aunque sinhaber afectado fuertemente el centralismo burocráti-co del sistema en su conjunto. Algo similar a lo queocurre con las Escuelas Autónomas de Nicaragua,también de reciente cuño.

EDUCO, El SalvadorEDUCO, Educación con Participación de la Comu-nidad, fue creado en 1991 como un programa nacio-nal originado en experiencias piloto de gestión autó-noma en comunidades rurales afectadas por el con-flicto armado. Persigue, a grandes rasgos, incorporaral sistema educativo al millón y medio de niños ex-cluidos de él transfiriendo recursos financieros a lascomunidades locales para hacerlas partícipes en laadministración de las escuelas. Las escuelas EDU-CO son operadas por Asociaciones Comunales parala Educación (ACE) en convenio con el Ministeriode Educación quien les provee fondos, capacitacióny supervisión financiera y pedagógica. Correspondea las ACE, conformada por padres de familia y orien-tadas por un Consejo de Directores, seleccionar ycontratar profesores, supervisar su desempeño, con-tribuir a la mantención y equipamiento de las escue-las y movilizar a la comunidad para la recolección defondos. Entre 1991 y 1997 EDUCO ha beneficiado amás de 168 mil niños, empleando a 3.871 maestros yrelacionándose con 1700 ACEs (Alvarez, B. et.al:1997)

PRONADE, GuatemalaPuesto en marcha en 1993, PRONADE apoya la or-ganización y funcionamiento de escuelasautogestionadas en zonas rurales de Guatemala. Fueconcebido como un instrumento de gobierno paraaumentar la cobertura y mejorar la calidad del servi-cio educativo, transferir responsabilidades adminis-trativas a la comunidad local y optimizar el uso derecursos. Opera a través de los Comités Educativosde Autogestión (COEDUCAs), integrados por padresde familia que contratan maestros, pagan salarios,proveen ayuda alimentaria, compran útiles escolaresy material didáctico. Los Comités reciben el apoyo ysupervisión de las Instituciones de Servicio Educati-vo (ISEs) que, además, organizan y legalizan la exis-tencia de los Comités, capacitan a los padres de fa-milia y a los maestros, supervisan el uso de los recur-sos financieros y recopilan información de las comu-nidades. Desde su creación al año 1998 el PRONADEfirmó 899 convenios con COEDUCAs, atendiendo amás de 155 mil niños y 3.692 docentes (CIEN: 1998)

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Cuadro 8: Año de Implantaciónde los Sistemas, por país

País Año de Implantacióndel Sistema

Argentina, SINEC 1993Bolivia, SIMECAL 1996Brasil, SAEB 1993Chile, SIMCE 1988Colombia 1991Costa Rica 1995Cuba 1975El Salvador 1993Honduras, UMCE 1990México 1994Nicaragua, SINED 1998Paraguay 1996República Dominicana 1992Uruguay 1996Venezuela 1995

Fuente: Arancibia, V. Unesco/Orealc, LaboratorioLatinoamericano de Medición de Calidad de laEducación.Op.cit.

Escuelas Autónomas, NicaraguaAlgo similar es la estrategia utilizada por las Escue-las Autónomas de Nicaragua donde se establecieronconsejos, primero consultivos y luego directivos, for-mados por padres, directores, docentes y otros miem-bros de la comunidad en las escuelas públicas con elpropósito de facilitar una participación ciudadana enel manejo de las cuestiones materiales y académicasde la escuela. La reforma se inició en 1991 en el ni-vel secundario y se extendió, en 1995, a las escuelasprimarias. En este último caso, se aplicó en las es-cuelas urbanas el mismo modelo de las escuelas se-cundarias y, en las zonas rurales se introdujo el siste-ma de la nuclearización escolar creándose NúcleosEducativos Rurales Autónomos, grupo de escuelasalrededor de una principal en la cuál se establece unconsejo directivo a cargo de todas las escuelas queforman parte de ese grupo (King, E.:1998).

En general, las anteriores son experienciaspromisorias cuyos resultados sobre la eficiencia delsistema escolar están aún por evaluarse.

3. LA EVALUACION DE LOSAPRENDIZAJES.

Esta es un área donde los avances latinoamericanoshan sido impresionantes. De hecho, puede decirse queen la región, se ha generalizado el uso de sistemas demedición de resultados del aprendizaje y evaluaciónde calidad en el transcurso de una década. De mane-ra incipiente, empiezan a surgir, también, sistemaspara la evaluación del desempeño docente vinculadaa incentivos monetarios y de desarrollo profesional.

3.1. Sistemas nacionales de medición de lacalidad de la educación

Chile fue uno de los primeros países en contar conun Sistema Nacional de Medición de la Calidad de laEducación (SIMCE) para evaluar los logros de apren-dizaje de los niños que cursaban el cuarto y octavoaño básico en establecimientos públicos y privados,cubriendo principalmente las asignaturas lengua ma-terna y matemáticas. El SIMCE, que se aplicó porprimera vez en 1988, también midió logros de apren-dizaje en un 10% de los alumnos en las asignaturasde ciencias naturales, historia y geografía e indagóen aspectos relacionados con el desarrollo personal

de los niños, la relación escuela comunidad y la efi-ciencia escolar medida con base en estadísticas dematrícula, repitencia, atraso y deserción. Diez añosdespués de implementado el sistema sus resultadosse utilizan para el diseño de políticas focalizadas ha-cia las escuelas más pobres y de peor rendimiento enel país. Sus resultados son difundidos públicamentey, últimamente, se está revisando sus bases para in-troducir variables de condición de las familias y cli-ma del hogar que no fueron consideradas al inicio ysobre las cuales hoy se encuentran trabajando otrospaíses, como Uruguay, que sólo comenzaron con estetipo de mediciones entrados los noventa.

L.Wolff (1997) en su trabajo sobre las evaluacioneseducacionales en América Latina menciona, tambiéncomo pioneros, a México y Costa Rica. México, sinembargo, sólo trabajó a partir de muestras hasta me-diados de los noventa y sólo en 1994 aplicó sus ins-trumentos a nivel nacional. Costa Rica, inició sus eva-luaciones en el nivel de la educación superior. V.Arancibia (1996), en un estudio similar, menciona elcaso de Cuba que habría empezado a experimentaren el campo de las evaluaciones del aprendizaje ha-cia mediados de los años setenta. (Ver Cuadro 8).

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Actualmente, se ha institucionalizado el funciona-miento de sistemas de evaluación de rendimiento paralos niveles básico y medio en la mayoría de los paí-ses latinoamericanos y, en otros, se experimenta enesta dirección. A nivel regional existe un recurso téc-nico a disposición de todos los países que, a la vez,reune periódicamente a los coordinadores de los sis-temas respectivos. Se trata del Laboratorio Latino-americano de Evaluación de Calidad de la Educación,proyecto de la Oficina Regional de la Unesco paraAmérica Latina y El Caribe actualmente en curso(Unesco/Orealc: 1997).

Los estudios sobre el tema señalan que la evolucióny características de los sistemas nacionales difierende país a país. Común a todos ellos, sin embargo, esel propósito de proveer insumos para la toma de de-cisiones, focalizar programas y políticas, proponermedidas correctivas en base a información confiable(Wolff, L:1998; Arancibia, V:1996).

Las asignaturas y habilidades medidas también sonsimilares: lenguaje y matemáticas; ciencias socialesy ciencias naturales. Estas asignaturas son comunespara todos los países. En Chile se mide, también, de-sarrollo personal y auto-estima, actitudes hacia elambiente, estrategias de aprendizaje y aceptación dela labor educacional por la comunidad. En Costa Rica,se miden los conocimientos de inglés y francés, apti-tud física y variables socio-afectivas desde 1995. Tam-bién en México se evalúa el aprendizaje del inglés yfrancés por asignatura específica y en Venezuela seincluye las variables personales y socio-económicasde los alumnos al igual que en Uruguay que, experi-mentando desde 1996, ha incorporado variables decontexto que permiten una mejor explicación delmodo en que el clima del hogar influye sobre losaprendizajes de los niños (Ravela, P.1997).

Los grados sobre los que se aplican las pruebas deconocimiento también varían, según se lo resume enel Cuadro Nº 9.

3.2. Lecciones de la práctica

Aún cuando existe disparidad en los sistemas de me-dición de los países todos comparten el propósito dedivulgar los resultados ante los más diversos actoressociales. Entre ellos se incluyen las autoridades y fun-cionarios del sector, planificadores, profesores, alum-nos, padres, universidades y centros académicos y

opinión pública, en general. Todos estiman que lainformación oportuna y confiable sobre el rendimien-to de las escuelas permite un mejor diseño de políti-cas e identificar problemas y carencias en el cumpli-miento de estándares de calidad. También, obtener elapoyo del público para mejorar la educación, respon-der ante la sociedad por los resultados y calidad delservicio educativo y fortalecer las demandas socialespor más y mejor educación.

A pesar de la voluntad por hacer públicos los resulta-dos de estos ejercicios existe un relativo consensosobre el insuficiente uso que se hace de la informa-ción generada por las pruebas. Los vínculos entre los

Cuadro Nº 9: Grados en los queaplican las pruebas, por país

Países Grados en los quese aplican las pruebas

Argentina 3ro/7mo de E. Básica y9 y 12 de Media

Brasil 3ero/4to/5to y 6to básico

Bolivia 1ero/3ero/5to/7mo básico

Chile 4to y 8vo de E. Básica y2do de Media

Colombia 3ero./5to/7mo y9no grados

Costa Rica 3ro/6to/9no/11 y 12 grados

Cuba 2do/4to y 6to grados

El Salvador de 1ero a 6to grados

Honduras de 1ero a 6to grados

México de 1ero a 9no grados

R. Dominicana 4to y 8vo grados

Uruguay 3er y 6to grados

Venezuela 3ero/6to y 9no grados

Fuente: V. Arancibia: 1997; P. Ravela:1997,L.Wolff:1997

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resultados de las evaluaciones y la investigación edu-cativa son débiles y la retroalimentación a los nive-les administrativos y a los establecimientos localesno siempre logra los resultados esperados en térmi-nos de mejorar los rendimientos, la capacitación ola asistencia técnica.

La información de los sistemas nacionales no es com-parable entre países y no permite evaluar y explicardiferencias o similitudes en los logros del aprendiza-je. Para esto existen otros sistemas, internacionales,que se ocupan de evaluar comparativamente a lospaíses y de construir un «ranking» con los resulta-dos. El más conocido de estos estudios es el ThirdInternational Mathematic and Science Studies(TIMSS), instrumento que evalúa y explica diferen-cias entre países en el aprendizaje de las matemáti-cas y las ciencias. De él sólo participan unos pocospaíses de América Latina con resultados que los si-túan en los lugares más bajos del escalafón. Tal es elcaso de Colombia y México que participaron de latercera evaluación a la que, para el futuro, se ha in-corporado Chile.

Todos los países participaron, sin embargo, de la eva-luación realizada por la Oficina Regional de la Unescopara América Latina y El Caribe (Unesco/Orealc) através del Laboratorio Latinoamericano de Evalua-ción de la Calidad de la Educación. El primer estudiointernacional comparativo de lenguaje, matemáticay factores asociados que entregó sus resultados a fi-nes de 1998. Este fue realizado con alumnos de ter-cero y cuarto grado de enseñanza básica en 13 paí-

ses, entregando finalmente información de 11 de ellos:Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Cuba,Honduras, México, Paraguay, República Dominica-na y Venezuela. Cuba se destaca entre los países dela región por sus mejores resultados (Unesco/Orealc:1998)(Cuadro Nº10).

4. PROGRAMAS DE MEJORIA DE LACALIDAD Y EQUIDAD EN LA ENSEÑANZABASICA.

En el nivel básico, las políticas nacionales de los no-venta han enfatizado dos grandes principiosorientadores: la mejora de la calidad de la educacióny una mayor equidad en la distribución de las oportu-nidades educativas. Son varios los países que han de-sarrollado programas en esta dirección y existe unrelativo consenso con respecto a las opciones de po-lítica que han probado ser válidas para mejorar la efec-tividad de las escuelas, pudiéndose distinguir cuatrograndes componentes:

i) la focalización de las acciones, para lograr una dis-tribución más equitativa de las oportunidades yuna provisión educativa que discrimine en favorde los más pobres y vulnerables,

ii) la mejoría de la calidad, mediante la provisión deinsumos, el aumento de horas de clase, la renova-ción de los métodos y técnicas de enseñanza y lafocalización del trabajo docente en los niños de bajorendimiento para mejorar sus logros académicos,

El gráfico muestra que el rendimiento de losalumnos de la mitad más baja de Cuba essignificativamente superior al rendimientode la mitad más alta de los países que lesiguen inmediatamente. En términosgenerales, se observan tres grupos: Cuba,cuya mediana de 343 está próxima a dosdesviaciones estándar a la derecha de lamedia regional; Argentina (263), Brasil(256) y Chile (259), con medianas superio-res a la Media Regional: y el resto de lospaíses, con medianas inferiores a ella.

Cuadro 10: Resultados en lenguaje. Tercer grado. Mediana, cuartiles 25% y 75% y deciles 10% y 90%

100 150 200 250 300 350 400

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Cuba

Honduras

México

Paraguay

R. Dominicana

Venezuela

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iii) innovaciones y transformaciones pedagógicas,para el enriquecimiento del proceso educativo queincluye: cambios curriculares; descentralizaciónpedagógica e informática en las escuelas, y

(iv) la mejoría de las condiciones de trabajo docente,la ejecución de políticas renovadas de formacióny perfeccionamiento y el diseño de estrategias deremuneración por desempeño particularmente paraquiénes trabajan en zonas de pobreza o condicio-nes difíciles.

4.1. Innovación y Transformaciones Pedagógicasen el Sistema Escolar

Los programas y estrategias de mayor impacto en estecampo son las que han combinado la política de in-vertir en los factores convencionales de mayor im-pacto sobre los aprendizajes con nuevas estrategiasde enseñanza-aprendizaje y participación social.

El principio orientador ha sido el de elevar en formasustancial el piso de condiciones en que trabajan pro-fesores y alumnos, desde los espacios escolares has-ta la disponibilidad y calidad de libros y materialesdidácticos, pasando por la salud y la actualizaciónprofesional de los profesores e incorporando otros ele-mentos como la renovación de los métodos pedagó-gicos y la participación de actores locales en el dise-ño o ejecución de los programas (Cox. C.:1992)

Famosos son algunos programas de este tipo comola Escuela Nueva de Colombia en décadas pasadas yel Programa de las 900 Escuelas en Chile en añosrecientes (Gajardo, M:1995). Iniciadas experimental-mente, la primera se propuso ofrecer una educaciónde calidad a los niños de las zonas rurales más po-bres de Colombia y, la segunda, discriminar positi-vamente hacia las escuelas de peor rendimiento que,inicialmente sumaron un total de 900 y después seincrementaron a más de 1.500 para luego convergercon los programas de mejoría de calidad y equidadde la educación básica para el conjunto de las escue-las públicas del país (García Huidobro, J.E.: 1999)

En todas ellas, la dotación de bibliotecas de aula, lapreparación de guías para los maestros, la recupera-ción de niños con atraso con apoyo de monitores co-munitarios, han sido elementos claves de una mejo-ría en los resultados del aprendizaje.

Financiados generalmente con créditos del BancoMundial, el BID o de fuentes bilaterales de coope-ración, estos programas han servido como modelopara otros países y son muchos los casos en que selos ha replicado con éxito. Tal es el caso de EscuelaNueva que, con más de veinte años de existencia,ha influido el diseño de programas similares en todala región y encabeza el ranking de las innovacionesprobadas y exitosas que se exhiben en los foros in-ternacionales.

El P-900, aunque más joven, también sirvió comomodelo para las emergentes reformas de Bolivia yParaguay en los noventa. Su mayor importancia, sinembargo, fue el haber antecedido el diseño y la puestaen marcha, en 1992, del Programa de Mejoría de laCalidad y Equidad de la Educación (MECE) en susvertientes MECE-Básica y MECE-Media. El MECEBásica, se propuso mejorar en forma sustantiva lacalidad de los aprendizajes y la equidad de su distri-bución en este nivel. Adicionalmente, incluyó comoobjetivos: i) ampliar la cobertura y mejorar la cali-dad de la educación preescolar, ii) mejorar la capaci-dad de gestión del ministerio y iii) evaluar alternati-vas de reformas institucionales y curriculares para laeducación media (Cox, C., 1997).En su implemen-tación, destacan componentes comunes a la mayoríade programas de esta naturaleza en los países de laregión (Ver Cuadro Nº 11).

Programas como el MECE chileno se han ejecutadoen la mayoría de los países de América Latina, ge-neralmente en convenios de gobierno con el BancoMundial. En todos ellos se combinan las múltiplesestrategias probadas para elevar el rendimiento delos niños y los logros de aprendizaje. Entre éstasse encuentran, la provisión de textos, bibliotecas ymaterial didáctico a las escuelas públicas, el mejo-ramiento de la infraestructura, el perfeccionamientodocente, proyectos de mejoramiento educativo yampliación de la jornada escolar. Todas estas es-trategias dicen relación con el manejo de los ele-mentos que se identifican como fundamentales paramejorar el resultado de los aprendizajes y modifi-car el comportamiento de los maestros en la salade aula y han sido exhaustivamente examinadas endocumentos recientes que dan cuenta del estadode la práctica sobre el mejoramiento de la calidadde la educación primaria en América Latina y elCaribe (Wolff, L., Schiefelbein, E.:1995;OEA:1997). El Cuadro Nº 12 presenta una visión

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Cuadro Nº 11: Componentes del MECE Básica en Chile

1. Mejoramiento de factores claves en el aprendizaje- Reparación de infraestructura de escuelas, dotación de equipos y construcción de aulas- Instalación de bibliotecas de aula- Preparación y distribución de textos, guías y material didáctico- Asistencia en salud (programa de salud escolar)- Perfeccionamiento docente*

2. Innovaciones para enriquecer el proceso de enseñanza-aprendizaje- Descentralización pedagógica: proyectos de mejoramiento educativo- Mece Rural. Atención especial a escuelas rurales- Red Informática en Escuelas de Pobreza

* Perfeccionamiento Docente- Talleres para sostenedores municipales y privados/supervisores/directores y profesores- Talleres para docentes en la unidad educativa- Talleres para profesores que atienden niños con problemas de aprendizaje- Apoyo con materiales a distancia y equipos audiovisuales

Fuente: Cox, C. Mineduc, 1995

sinóptica de este tipo de programas en países se-leccionados de la región.

Existen memorias institucionales sobre los avancesy logros de estos programas y, sobre todo, un inter-cambio sostenido de profesionales entre un país y otro.Consultores chilenos jugaron un papel activo en eldiseño de este tipo de programas en Bolivia y Para-guay hacia mediados de los noventa y, luego, el Ban-co Mundial ha promovido intercambios entre los dis-tintos programas a lo largo de la década.

4.2. Mejoría de los Aprendizajes mediante la Extensión de la Jornada Escolar

Parte importante de estos programas es la preocupaciónpor ampliar el número de horas anuales de clase en lasescuelas públicas, calculadas en un promedio de 800vis-a-vis las 1200 en los países desarrollados. En aque-llos países donde existe voluntad para ello la estrategiaconsiste en lo que muestra el Cuadro Nº 13.

4.3. Desarrollo Curricular y Pedagógico

Varios países destacan por haber invertido en im-portantes transformaciones curriculares. Repúbli-ca Dominicana, en el Caribe. Argentina y Chile enel Cono Sur. Bolivia y Paraguay que reformaron elcurriculum nacional para atender a las característi-cas e intereses de poblaciones vernáculas al igualque Guatemala, en años más recientes. Costa Rica

y Uruguay introdujeron el aprendizaje de un segun-do idioma como política nacional.

En México a su vez, se reformularon los planes yprogramas de estudio de la primaria y secundaria apli-cada desde el ciclo 1992/1993, con el fin de superarla obsolescencia pedagógica y disciplinaria de uncurriculum en vigor por cerca de 20 años. Tambiénen el propósito de incorporar nuevos enfoques dandoprioridad al desarrollo de competencias y a la reorga-nización de la formación y el estudio de las áreas delconocimiento en asignaturas específicas. Junto a laacción de la reforma curricular, se renovó la produc-ción y distribución de libros de texto gratuitos (Cua-dro Nº 14).

5. REFORMAS EN LA EDUCACION MEDIA

Si se observa lo realizado en la última década, es evi-dente que la prioridad de las reformas ha estado puestaen el nivel primario o básico de la enseñanza. En elnivel medio, si bien existen algunos esfuerzos na-cionales todavía es débil la respuesta, y también lareflexión, particularmente en lo que afecta a la rela-ción educación y empleo. El diagnóstico es comúnpara la mayoría de los países. Una cobertura que seamplía para atender a quienes egresan de la primariacombinado con estructuras y curriculum poco perti-nentes a los requerimientos del mundo del trabajo yde la sociedad, en general. Tal como se lo ha caracte-rizado en estudios recientes:

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Cuadro Nº 12: Casos Seleccionados de Proyectos de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la EducaciónPrimaria, (Gobiernos por sí mismos o en convenio con el Banco Mundial)

PAIS PROGRAMA COMPONENTES

Argentina (1992-1999) Programa Plan Social Educativo Capacitación de maestrosEscuela Nueva Registro de experiencias

con fines de difusiónMateriales bibliográficosSeminarios para Supervisores

Brasil (1989-1999) Plan Decenal de Educaciónpara TodosPlan Plurianual en EducaciónNueva ley de Directricesy Bases de la Educación NacionalProyectos Estaduales:Minas Gerais Fudaescola (1998):Proqualidade (1995),mejoría de la educaciónbásica en 19 Estados de lasregiones Norte, Nordestey Centro/Oeste

Bolivia Programa de Mejoramiento Provisión de equipamientoescolar y material educativoy capacitación para su uso

Colombia (1990-1999) El Salto Educativo Proyectos EducativosInstitucionales (PEI).Fortalecimiento de capacidadesde gestión a nivel departamental

Costa Rica Programa para el Mejoramiento I y II Ciclos de la Enseñanza Básicade la Calidad de la Educación Fortalecimiento Capacidad de Gestión deGeneral Básica (Promece) personal DirectivoPrograma para el Mejoramiento Aplicación de enfoques evaluativosde la Calidad de las EscuelasUnidocentes

Chile (1990/1999) P-900 Mece Básica /Mece Media Bibliotecas de AulaProvisión de textosProyectos de MejoramientoEducativo (PME)Mejoría de InfraestructuraCapacitación y Perfeccionamiento Docente

México Programa para Abatir el RezagoEducativo (PARE /PAREB y PIARE)Programa para el Desarrollo de laEducación Inicial (PRODEI)Programa de Apoyo a lasEscuelas en Desventaja (PAED)

Uruguay (1990) Proyecto de Mejoramiento de la Libros y textos escolaresCalidad de la Educación Primaria, Proy. de Mejoramiento Educativo, PME(MECAEP) Material Didáctico

Evaluaciones de AprendizajesConstrucción de aulasCapacitación y Perfeccionamientode Maestros

Fuente: Información de fuentes secundarias e informes de los países

Establecer mínimos estándares de opera-ción, planes de desarrollo y proyectos demejoramiento educativo e innovacionesa nivel de escuelas.Nuevas vacantes mediante planes dere-diseño arquitectónico.Fortalecer la capacidad de gestión yadministración de proyectos escolaresy promover la participación de lascomunidades

Atención a escuelas primariascon maestros multigradosSuministro de materiales didácticosy mejoría de infraestructura escolarAtención a las comunidades más peque-ñas y con mayor rezago (Conafe)Atención a la población migrante

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5.1. en términos de acceso y equidad:

• la matrícula es comparativamente baja con aque-lla de países de similar desarrollo relativo en otrasregiones del mundo,

• numerosos alumnos sufren del síndrome del atra-so escolar por efectos de haber repetido uno o másaños en el nivel básico,

• los pobres, especialmente de zonas rurales, estánsub-representados en este nivel,

• en muchos países, la expansión de este nivel de-pende de la mejoría de la capacidad de retenciónde las escuelas en la enseñanza básica.

5.2. en términos de calidad:

• la enseñanza es poco pertinente e inadecuada si sela mide con base en estándares internacionales yclaramente disfuncional con respecto a los avan-ces tecnológicos,

• los profesores no cuentan con conocimientos ac-tualizados, su pedagogía es tradicional y frecuen-temente están desmotivados,

• los textos y materiales de enseñanza son escasos einadecuados

Cuadro Nº13: Extensión de Jornada Escolar. Síntesis de las reformas propuestas

País y Situación Actual Reformas Propuestas

Colombia El Salto EducativoAmpliación de 3.5 a 6 horas de clase y actividades educativasen espacios escolares libres y otros similares

Chile Programa de Extensión de la Jornada EscolarAmpliación del año escolar en dos semanas y ampliación 868 a1000 horas cronológicas de docencia desde 3ro a 8vo básico y de1042a 1216 horas en educación media

República Dominicana Plan Decenal de Educación,Ampliación y fortalecimiento del calendario y horario escolar(42 semanas de cinco días en 1999)

Uruguay Programa de Escuelas de Tiempo Completo en la Educación InicialAvance gradual hasta lograr que 20% de la matrículacorrespondiente a los hogares de mayores déficits reciba unaeducación de tiempo completo

Venezuela En proceso de debate público

Fuente: Informes Nacionales. La decisión de innovar en este campo se sustenta en la evidencia de la investigacióncomparada donde se ha llegado a demostrar que el tiempo de instrucción es uno de los factores de mayor impacto sobre lacalidad del aprendizaje. Los resultados de las medidas adoptadas aún están por evaluarse.

• las escuelas y liceos públicos no tienen sentido demisión e identidad propia y los directores tienenpoca autoridad y reconocimiento,

• no existen padrones de medida sobre logros en el ren-dimiento y estándares de calidad, ni vínculos con ac-tores estratégicos que puedan orientar con sus deman-das (empresarios, académicos, padres de familia)

5.3. en términos de estructura y objetivos:

• la enseñanza pública en este nivel es disfuncionalcon respecto a la sociedad y sus requerimientossociales, culturales, científicos, tecnológicos.

• la formación técnico-profesional tiene bajo presti-gio, no se vincula con el mundo productivo y lasempresas y no sirve como preparación para la vidaacadémica o estudios técnicos posteriores,

5.4. en términos de costos y financiamiento:

• la inversión por alumno es baja comparada con paí-ses de similar desarrollo relativo en otros países dela región pero varía enormemente de país a país,

• con pocas excepciones la relación entre docente/número de alumnos no es alta (L.Wolff; De MouraCastro, C.:1999).

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Entre los países que han iniciado reformas en el nivelmedio o secundario se encuentran Argentina, Brasil,Chile, Colombia, México y Uruguay que son paísesdonde la cobertura de la enseñanza básica es prácti-camente universal y el incremento del número deegresados ha generado una presión constante por unamayor cobertura en secundaria. Las reformas en estenivel han enfatizado, hasta ahora, cambioscurriculares y cambios en la estructura del nivel paraactualizar los contenidos y abrir escuelas y liceos alos requerimientos productivos y tecnológicos. Sólodos países, Costa Rica y Chile, están incorporando lainformática a las escuelas equipándolas con compu-tadores para este fin. En su conjunto, estos son pro-cesos recientes que aún deben evaluarse.

Brasil y Mexico han venido experimentando con es-trategias de educación a distancia y programas quehasta ahora se perciben como innovaciones

Cuadro Nº 14: Cuadro Resumen.Síntesis de las Principales Reformas Curriculares en Países de la Región

Argentina, 1995 en adelante Propuesta de Contenidos Básicos Comunes paralos niveles inicial, educación general básica ypolimodal aprobados por el Consejo Federal deCultura y Educación para la aplicación de la LeyFederal de Educación

Chile, 1996 en adelante Nuevo marco Curricular con Objetivos Fundamentalesy Contenidos Mínimos Obligatorios para la enseñanzabásica y media aprobado por Decretos Supremos deEducación de la Presidencia de la República

México, 1992 / 93 en adelante Re-formulación de planes y programas de estudio deprimaria y secundaria aplicada desde el ciclo 1992 y 1993

R. Dominicana, 1991 en adelante Implantación generalizada de un nuevo curriculum ycapacitación de maestros para su aplicación

Brasil, 1996 en adelante Diseño de Parámetros Curriculares Nacionales para loscuatro primeros grados de básica en Portugués,Matemáticas, Ciencias, Historia y Geografía

Uruguay Enseñanza de idiomas en las escuelas públicas

Costa Rica Nuevos planes y programas de estudio y elaboración dematerial didáctico pertinente

Guatemala Sistema de Mejoramiento de Recursos Humanos yAdecuación Curricular

Fuente:Documentos Oficiales y Ponencias a Seminarios Internacionales

promisorias en términos de costo/beneficio. LaTelesecundaria en México, reseñada como una inno-vación altamente promisoria para la región, vieneimplementándose desde mediados de los noventa(Banco Mundial:1999). En Brasil, el Telecurso 2000,cuyos resultados aún no han sido completamente eva-luados, está dirigido a jóvenes y adultos que buscancompletar sus estudios secundarios. La estrategia deeducación a distancia ha sido también utilizada, enambos países, con el fin de perfeccionar a los maes-tros (Fundación R.Marinho:1998).

En todo caso, existe consenso en la mayoría de lospaíses respecto de la necesidad de reformar este ni-vel de la enseñanza con estrategias similares a lasadoptadas para los niveles básicos complementadascon otras que dicen relación con la formación para eltrabajo y las ocupaciones.

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6. EL PERFECCIONAMIENTO Y LAMEJORIA DE LAS CONDICIONES DETRABAJO DOCENTE

Aunque en el marco de las reformas se ha hecho ungran esfuerzo por invertir en la capacitación y el per-feccionamiento docente así como en la mejoría de suscondiciones de trabajo, los resultados continúan pare-ciendo modestos al igual que las políticas que otorganincentivos a los docentes de mejor rendimiento y re-sultados.

Las tendencias indican que la líneas priorizadas hanenfatizado en:

• la implementación de políticas que ofrecen estabi-lidad laboral a los maestros, perdida en muchospaíses a raíz de los cambios organizacionales y degestión administrativa,

• el establecimiento de incentivos para la mejoría dela calidad traducidos en programas de remunera-ción por desempeño, premios a la excelencia e in-centivos no-monetarios vinculados, también, aestándares de desempeño y responsabilidad,

• la capacitación y el perfeccionamiento del maestroen servicio generalmente mediante programas queson parte constitutiva de las reformas en curso porestimarse que ello resulta más eficaz y menos cos-toso (BID:1996; PNUD:1998).

De hecho, la mayoría de los programas de mejora-miento de la calidad y equidad de los niveles de en-señanza básica y media incluyen un componente decapacitación y perfeccionamiento docente. En otros,se han creado instrumentos para facilitar su actuali-zación mediante programas de postítulo, nacionalesy extranjeros, o pasantías al exterior. Por último, enun número importante de países se ha optado porincentivar el trabajo docente vinculando las remune-raciones y beneficios a indicadores de productividady logro educacional además de reconocer y premiarel perfeccionamiento y la experiencia. Parte impor-tante de estas políticas se han dado adscritas a otras,mayores, de evaluación de resultados del aprendiza-je, fortalecimiento de la autonomía pedagógica, fo-mento a las innovaciones mediante concursos porfondos públicos para experimentar a nivel de escue-las además de fondos especiales para el perfecciona-miento y la valorización del magisterio.

Experiencias de este tipo están dadas por el Progra-ma Nacional de Incentivos puesto en marcha en Co-

lombia en 1995, el Sistema Nacional de Evaluacióndel Desempeño de los Establecimientos Educacio-nales Subvencionados implantados por el Ministeriode Educación de Chile en 1996 y el Fondo de Man-tención y Desarrollo de la Educación Básica y Valo-rización del Magisterio implantado en Brasil en 1998.

Este Fondo, puesto en marcha recientemente, desti-na recursos para asegurar una inversión mínima poralumno fijada por el Gobierno Federal. Permite asig-nar un 60% de lo disponible a la mejoría salarial delos maestros e inserta esta decisión en el marco depolíticas más amplias de valorización del magisterioque incluyen:

• ingresar a la carrera docente exclusivamente porconcursos públicos,

• perfeccionamiento profesional, dentro y fuera deservicio,

• piso salarial profesional e incentivos a la producti-vidad y el perfeccionamiento,

• ampliación de la carga horaria para incluir activida-des de planificación y estudios.

• condiciones adecuadas de trabajo (Brasil:MEC:1996)

En Chile, desde 1990 en adelante, se ha diseñado polí-ticas y establecido instrumentos para ofrecer estabili-dad y profesionalizar el trabajo docente. Lapromulgación de la Ley del Estatuto de los Profesio-nales de la Educación fue concebida, a comienzos delos noventa, como uno de los principales requisitos dela mejoría de la calidad de la educación y establecióregímenes de remuneraciones y modos de asignarlos.Siempre en la línea de mejorar las condiciones de tra-bajo, se estableció incentivos no monetarios como losPremios a la Excelencia Docente y la creación de unfondo especial para perfeccionar profesores en el paísy en el exterior (Nuñez, I.:1999)

Iniciativas legales e instrumentos para profesionalizarel trabajo de los maestros y ofrecerles herramientaspara un mejor desempeño en el marco de las refor-mas también existen en Argentina. A través de la de-nominada Red Federal de Formación Docente Con-tinua se llevó a cabo la capacitación de más de 600mil docentes en actividad vinculándola con los con-tenidos básicos comunes de la enseñanza básica te-niendo por meta la generalización de la capacitación

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para la implementación de la Ley Federal de Educa-ción. A fines de 1994 se acordó con los gobiernosprovinciales un programa de capacitación en servi-cio constituido por circuitos y módulos orientados asatisfacer necesidades de los maestros. Entre 1995 y1996 se dictaron más de 15.000 cursos de perfeccio-namiento. Se organizó Prociencia, un programa deactualización y perfeccionamiento a distancia paramaestros del nivel medio y superior y Forciencias parael perfeccionamiento de profesores de ciencias natu-rales (Ministerio de Cultura y Educación de la Na-ción:1995/1997).

En Uruguay se creó un Programa de Capacitaciónde 3000 maestros de escuelas de contextos socio-cul-turales desfavorables en 1997 y 2000 en 1998 paraenfrentar y solucionar el problema del fracaso al ini-cio de la escolaridad. También se realizaron cursosespeciales para maestros que enseñan en Escuelas deTiempo Completo y ciclos de capacitación más cor-tos con utilización de nuevos materiales didácticos ymetodologías de enseñanza. También se han realiza-do esfuerzos especiales de capacitación de maestrosen el uso de informática y se establecieron nuevoscriterios de selección por concurso y pruebas de opo-sición para la contratación de maestros, directores einspectores (Codicen:1998).

República Dominicana, dentro del Plan Decenal deEducación, también contempló políticas para la me-joría de las condiciones de trabajo docente, estable-ciendo una escala salarial con base a méritos. CostaRica, a su vez, invirtió fuertemente en el perfeccio-namiento en servicio de los maestros a cargo de laejecución del Programa de Mejoramiento de la Cali-dad de la Educación General Básica, el de Mejora-miento de la Calidad de las Escuelas Unidocentes ylos programas de renovación curricular. En el Cua-dro Nº 15, se resumen las principales iniciativas na-cionales por invertir en la formación de los maestrosy profesionalizar la carrera docente.

A este tipo de programas deben sumarse las políti-cas de mejorías del clima laboral y seguridad en elempleo implementadas en la mayoría de los paísesde América del Sur y algunos de Centroamérica y elCaribe (i.e. El Salvador, República Dominicana) asícomo las mejoras salariales de los maestros de bási-ca y media que, según datos de la CEPAL, crecierona un ritmo anual de entre 3% y 9%. El reciente Pano-rama Social de América Latina (1998) señala, tex-tualmente, que el esfuerzo realizado en algunos paísespor reducir la brecha entre los sueldos de los maestrosy los de otros trabajadores públicos calificados, expli-ca entre el 70% y el 80% del incremento del gasto en

Programas de incentivos al trabajo docente

Programa Nacional de Incentivos y PremioGalardón de Bogotá, 1995

Sistema Nacional de Evaluación por Desem-peño (SNED), 1996

Carrera Magisterial e Incentivo Económico deArraigo para los Maestros, 1990Fundo de Manutencao e Desenvolvimento daEducacao Fundamental e Valorizacao doMagisterio, 1998

Centros Regionales de ProfesoresMicrocentros RuralesPlan Decenal de EducaciónPrograma de Formación Permanentede DocentesRed Federal de Formación Continua

Incentivos para mejorar la Calidad(pagos por mérito o excelencia ypor resultados de las escuelas enpruebas de medición)

Políticas de Perfeccionamiento, Capacita-ción en Servicio y Programas de DesarrolloProfesional, en general

Colombia

Chile

México

Brasil

UruguayChileR. Dominicana

ColombiaArgentina

Fuente: Elaboración propia

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Cuadro Nº 16: Gasto por Alumno en DólaresConstantes de 1992

Subregión 1970 1980 1988 1993 Rangode

Orden*Andina 227 281 246 293 5to

Brasil 184 388 384 479 3ro

Cono Sur 498 612 307 496 2do

Caribe Anglófono 461 545 714 588 1ero

Centroamérica yCaribe hispano 200 212 184 196 6to

México 134 349 275 447 4to

Total 234 370 308 411

Fuente: PNUD:1998. *El rango de orden es de laautora y corresponde al año 1993

educación y advierten que el examen de las actualesremuneraciones dejan en evidencia que:

i) existen diferencias entre los sueldos de los profesoresde enseñanza primaria y secundaria donde, por ejem-plo, en Brasil, Panamá y Paraguay la remuneraciónpromedio estandarizada de los segundos supera en50% la de los primeros, mientras que en Bolivia, Chi-le y México son entre 10% y 20% más altos, y

ii) hay disparidad entre los profesores de enseñanzapública y privada donde las retribuciones por horade profesores de establecimientos privados son en-tre 10% y 20% más altas que las de maestros públi-cos. Se destaca además que, si el nivel de remune-raciones de los maestros es un factor que condicio-na la calidad de la enseñanza, estas diferencias con-tribuyen a la desigualdad en la educación y su gra-

vitación aumenta con el paso de la educación pri-maria a secundaria (CEPAL:1999).

7.FINANCIAMIENTO

Los años 90 han presenciado una tendencia al au-mento del gasto público en educación y se asiste a laemergencia de nuevas formas de financiamiento.Datos de la Cepal señalan que, en la mitad de losaños noventa, 11 de 15 países incrementaron los re-cursos asignados a la educación constatando, además,que el gasto público se concentró en la educaciónprimaria (CEPAL:1997). Con información más re-ciente se destaca que, el incremento del gasto en edu-cación es un rasgo sobresaliente de la expansión delgasto público de la región y que entre 1990-1991 y1996-1997 el gasto en educación como porcentaje delPIB aumentó de 2.8% a 3.7% y, como gasto por ha-bitante, creció un 40%, pasando de 87 a 122 dólaresen el promedio correspondiente a 15 países estudia-dos (CEPAL:1999).

El esfuerzo por aumentar la inversión por alumnotambién ha sido grande en los países de América La-tina aún cuando el gasto continúa siendo bajo encomparación con los países más desarrollados. Al año1990, Venezuela, Chile, Panamá, México, Costa Ricay Brasil invertían montos entre los US$ 350 y US$250. Uruguay, Colombia, Ecuador, Perú, Honduras yBolivia montos entre los US$ 188 y US$ 72 y, en untercer grupo de países, se ubicaban República Domi-nicana, Guatemala, El Salvador, Paraguay y Haití conmontos que no superaban los US$ 50. Al año 1996,la situación había mejorado pero era claramente in-suficiente para ofrecer una educación pública de ca-lidad (Larrañaga, O.:1995). Comparativamente, la

Cuadro Nº 15: Gasto público en educación América Latina y el Caribe 1980-1994

Año 1980 1985 1990 1994

Gasto público (Miles de millones de US$) 33.5 27.9 45.3 72.1

Gasto público como % del PNB 3.8 3.9 4 4.5

Gasto público per cápita (US$) 94 70 103 152

Países desarrollados: gasto público como % del PNB: 5.4Países en desarrollo: gasto público como % del PNB 4.2

Países desarrollados: gasto público per cápita (US$) 1.179Países en desarrollo: gasto público per cápita (US$) 45

Fuente: UNESCO Statistical Yearbook 1996 Citado en PREAL:1998

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situación se presenta de la manera en que se muestraen los cuadros Nº16 y17.

En la línea de las nuevas formas de financiamientodestacan dos políticas de reciente cuño: los fondosespeciales para la asignación de recursos por desem-peño y los bonos o “vouchers” educacionales. En elprimer caso, se ubica el Fondo de Mantención y De-sarrollo de la Enseñanza Básica Fundamental y Va-lorización del Magisterio en Brasil y el Sistema Na-cional de Evaluación del Desempeño de los Estable-cimientos Educacionales Subvencionados (SNED),en Chile. El Fondo provee financiamiento para laeducación básica a través de una política de transfe-rencias de recursos tributarios de un nivel de gobier-no a otro para compensar diferencias regionales, ga-rantizar iguales recursos por estudiante y proveer re-cursos para incrementar los niveles salariales delmagisterio para mejorar su desempeño y restituir ladignidad profesional. El SNED, en Chile, estipulaque los establecimientos cuyo desempeño ha sidocalificado como excelente con base en los resultadosdel SIMCE, reciban como incentivo una subvenciónmensual por alumno. Dichos establecimientos se se-leccionan cada dos años y representan cerca del 25%de la matrícula regional. En Colombia, por último,existe desde 1996 el Programa Nacional de Incenti-vos para la Calidad de la Educación que distribuyeanualmente un fondo financiero entre los 2000 mejo-res establecimientos y cerca de 40 mil maestros pos-

tulados en cada plantel como los mejores. Todas es-tas son experiencias de innovación reciente cuyos re-sultados aún deben evaluarse (Paes de Barros, R.,et.al.:1997; Romaguera, P. et.al.:1998).

Con respecto a los “vouchers” o bonos educaciona-les, se habla de tales cuando los gobiernos otorganpagos a las familias para matricular a sus hijos enescuelas de su elección, públicas o privadas. Estospagos pueden ser efectuados directamente a los pa-dres o, indirectamente, a las escuelas seleccionadas.Su objetivo es subsidiar la demanda y aumentar lasposibilidades de elección de los padres así como es-timular la competencia entre los establecimientos porla captación de los alumnos(West, E., : 1997). Chiley Colombia son los dos casos más conocidos de laaplicación de la política en América Latina. El pri-mero, estableció desde 1981, un pago o subvenciónescolar, por alumno que asiste a clases en estableci-mientos subvencionados, diferenciando por nivel ymodalidad de enseñanza al que añadió, en 1993, unsistema de financiamiento compartido abierto a todoel sistema particular subvencionado con excepciónde la educación básica municipal. Colombia, intro-dujo un sistema de ̈ vouchers¨ en 1992 que , en 1994,estaba siendo aplicado en 216 municipalidades be-neficiando, mayoritariamente, a hijos de familiaspobres que ingresaban al sexto grado . Estos se intro-dujeron como una forma de responder a la escasezde vacantes de nivel secundario en las escuelas pú-blicas y reducir la sobrepoblación de alumnos en el

Cuadro Nª 17: Gasto Público Corriente según niveles de educación en países seleccionados: 1995 (en%)

País Año Primaria Secundaria Terciaria OtrosArgentina 1990 50.5 26.1 17.6 5.8Bolivia 1989 73.7 13.5 2.9 10.0Brasil 1989 48.8 6.9 25.6 18.8Chile 1992 56.1 14.9 20.6 8.5Colombia 1992 43.6 37.3 19.1 0.0Costa Rica 1991 38.1 21.7 36.1 4.2Ecuador 1992 32.1 33.7 22.7 11.5Haití 1990 53.2 18.9 9.1 18.8Honduras 1991 49.1 17.2 18.2 15.5México 1992 34.7 26.6 14.7 23.9Nicaragua 1992 60.5 17.9 21.6Panamá 1992 31.5 20.5 26.1 22.0Paraguay 1991 42.2 25.0 19.3 13.6Re.Dominicana 1992 49.4 14.9 13.7 22.0Uruguay 1992 35.7 29.9 24.6 9.9Venezuela 1990 23.5 4.5 40.7 31.3Fuente: PNUD (1995) en Larrañaga, O., PNUD 1997

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sistema público. La transferencia de recursos finan-cieros a las escuelas también se encuentra en elmodelo centroamericano de autonomía escolar don-de, como se viera, la administración de recursos porlas comunidades escolares es una práctica en curso.

8. ACERCAMIENTO ENTRE LOS SECTORES PUBLICO Y PRIVADO

Los años noventa no sólo han presenciado la emer-gencia de nuevos pactos por la educación sino tam-bién una presencia mucho más activa de actores pri-vados en tareas de la reforma. Así, a la participacióndel sector empresarial en la mayoría de los esfuerzosnacionales por definir agendas concertadas se sumanlas acciones desarrolladas por las fundaciones priva-das en materia de innovación educativa y actividadescomplementarias a las reformas.

Varios países destacan por lo anterior. Entre ellos, Re-pública Dominicana donde el sector empresarial tuvoun papel protagónico en el diseño y puesta en marchadel Plan Decenal de Educación. En Colombia, las Fun-daciones FES, Fundación Social, Restrepo Barco y Co-rona han estado activas en áreas complementarias de lapropuestas de reforma en curso. En Brasil, desde co-mienzos de los años 90 existe el Grupo de Institutos,Fundaciones y Empresas (GIFE), una organización defundaciones e institutos privados que comparten la de-cisión de invertir en programas sociales. Entre los so-cios de esta agrupación que invierten en el área de lareforma educativa destacan la Fundación Bradesco, elInstituto C&A de Desarrollo Social, la Fundación R.Marinho, Clemente Mariani y Odebrecht así como pro-yectos educacionales de mejoría de la red de estableci-mientos públicos desarrollados por otros actores priva-dos en Estados del país. En Chile, la Fundación Andesfinancia proyectos de innovación educativa en el nivelde la enseñanza media y aporta recursos para becas deperfeccionamiento de maestros al igual que la Funda-ción Antorcha, su par en Argentina.

Distinta, por ser un instrumento legal que favorece laparticipación de actores privados en el mejoramientode la educación pública, es la Ley de Donaciones conFines Educacionales promulgada en Chile, que esta-blece un beneficio tributario para los contribuyentesdel Impuesto de Primera Categoría que les permitededucir impuestos vía donaciones para elfinanciamiento de proyectos educativos debidamen-te aprobados por autoridades regionales (CIDE:1998).

Estos y otros esfuerzos similares dejan en evidenciaque, actualmente, existe una tendencia en el sectorprivado (incluyendo aquí a los empresarios y otrosactores estratégicos) por participar más activamenteen los procesos de reforma y en el diseño de progra-mas que contribuyan a la mejoría de la calidad y equi-dad de la educación y la enseñanza. Las experienciasen curso demuestran, sin embargo, que lo que predo-mina es el apoyo a proyectos dirigidos a mejorar lainfraestructura y equipamiento de las escuelas públi-cas y capacitar profesores. Faltan, en general, ele-mentos que permitan que esta colaboración se extien-da más allá del aporte financiero e incida también enla definición de estrategias y políticas orientados amejorar la gestión del sistema educativo o promoverasociaciones para innovar en materia de cambio edu-cativo (Puryear, J.:1996).

En general, se conoce poco sobre los resultados deproyectos y programas que buscan fortalecer la par-ticipación privada en el sector educativo. Existe, tam-bién, un relativo divorcio entre las instancias técni-cas de cada sector. La falta de sistematización y eva-luaciones impiden un mejor conocimiento y uso delas lecciones que dejan estas prácticas. Actualmentese habla de la necesidad de una mayor coordinaciónde las acciones, intercambio e información. Una me-jor articulación con los ejecutores de las políticas pú-blicas también evitaría los riesgos de aumentar lasdesigualdades cuando no se cuenta con mecanismosreguladores o de invertir en los que más tienen de-jando de lado a quiénes no tienen acceso a fuentesdiversificadas de financiamiento.

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1. LOS RESULTADOS

1.1. El actual escenario

De acuerdo a las tendencias anteriores y comparadocon la década de los ochenta, los años noventa pre-sentan un escenario más favorable a lo que se esperade una educación reformada desde varios puntos devista:

• Se han establecido acuerdos nacionales para con-cebir la educación y su reforma como una políticade Estado, no sujeta a los vaivenes de los cambiosde gobierno, dictándose nuevas leyes y normas quefacilitan el tránsito hacia una nueva instituciona-lidad y que permiten diseñar estrategias para elmediano y largo plazo,

• Desde un punto de vista institucional existe unamayor descentralización y una tendencia hacia am-pliar los espacios de decisión a nivel de los esta-blecimientos. Gradualmente se avanza en el forta-lecimiento de la autonomía administrativa,curricular y pedagógica manteniendo en el nivelcentral aspectos que tienen que ver con el diseño ysupervisión de las políticas, la regulación de la equi-dad, coordinación y provisión de información pú-blica y evaluación de resultados,

• Existen programas de mejoría de la calidad y equi-dad de la enseñanza básica y un relativo dominiode lo que funciona y no funciona en materia de re-formas en este nivel. Se han puesto en marcha re-formas curriculares y se experimenta con amplia-ciones de jornadas. La focalización de los progra-mas hacia los grupos más vulnerables ya son acep-tadas como parte de lo que se espera que sea elnuevo rol del Estado en la educación,

• Aún cuando la participación en pruebas internacio-nales de conocimientos es extremadamente baja,existe una mayor preocupación por los resultadosdel aprendizaje y por la responsabilidad pública dela escuela que se expresa en la cuasi universaliza-

ción de los sistemas nacionales de medición de ren-dimiento estudiantil,

• En el nivel de la enseñanza media, que en el casode los países de mayor desarrollo relativo reciéncomienza a reformarse, existe un diagnóstico cer-tero de los problemas no así una reflexión y un do-minio sobre sus múltiples aristas y las estrategiasmás adecuadas para dar solución a los problemas,

• Existe una tendencia positiva hacia la mejoría de laremuneración docente y la profesionalización desu trabajo que, de mantenerse, podría incidir en lacalidad de la educación y la enseñanza. Algo simi-lar a lo que ocurre con los programas de perfeccio-namiento y otros incentivos con los que recién em-pieza a experimentarse,

• En cuanto al financiamiento, se da una marcadatendencia a invertir en los niveles inicial y básicode la educación. En aquellos países de mayor desa-rrollo educativo y transición demográfica avanza-da se empieza a invertir en la reforma de la ense-ñanza media a medida que se consolidan las trans-formaciones en el nivel básico.

1.2. Avances importantes para magros resultados

A pesar de estos avances, sin embargo, los países la-tinoamericanos todavía no cuentan con una escuelapública de calidad para todos. Si bien las reformasestán operando en una dirección deseada sus resulta-dos no son aún suficientes para alcanzar los objeti-vos de calidad, equidad y eficiencia necesarios parasuperar los problemas y desafíos del futuro según sedesprende de los datos siguientes.

Persisten las brechas entre países y estratossociales en cada país,Aún cuando en la última década han mejorado losniveles educativos de la población, el progreso de laregión ha sido lento. Según estudios recientes, si bien

III.BALANCE Y DESAFIOS

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la cobertura es casi universal en los grados inferio-res, disminuye rápidamente a medida que se acercaal nivel secundario. La desproporción entre los gru-pos de educación primaria y secundaria es un rasgoque distingue a América Latina de cualquier otra re-gión del mundo. Esta es la región donde más elevadaes la proporción de trabajadores con educación pri-maria y donde más reducida es la proporción de tra-bajadores con estudios secundarios. Dentro de estepatrón regional, existen grandes diferencias entrepaíses. En un extremo se encuentran países comoGuatemala o Haití, donde la mitad de la poblaciónno tiene ninguna educación, y el promedio de añosde escolaridad de los adultos es de menos de tres años.En el otro extremo, países de mayor desarrollo relati-vo como Argentina y Chile, donde el promedio deescolaridad supera los ocho años, aproximándose alnivel de los países desarrollados. La elevada impor-tancia relativa del grupo con alguna educación pri-maria, se aprecia en forma marcada en Costa Rica,El Salvador, Honduras y Paraguay, donde más de lamitad de la población mayor de 25 años sólo tienealguna educación primaria. La reducida importanciadel grupo con alguna educación secundaria es mani-fiesta, especialmente en El Salvador y Honduras, conmenos de 10% de la población en este grupo (BancoInteramericano de Desarrollo:1998).(Cuadro Nº 18).

Respecto de la distribución de las oportunidades edu-cativas, según los mismos datos del BID, en la ma-yoría de los países la educación continúa peor distri-buida de lo que se podría esperar, a excepción deGuyana y varios países de el Caribe de habla inglesa.En estos, tan sólo el 5.4% de la población adulta ca-rece totalmente de escolaridad, muy por debajo del33% que presentan los países hispanos de la región.Datos recientes permiten afirmar que en los países

latinoamericanos las diferencias en los logros educa-cionales de los distintos estratos socio-económicosson poco apreciables en los primeros años de escola-ridad pero luego aumentan notoriamente. En prome-dio, el 94% de los niños de estratos pobres de Boli-via, Brasil, Colombia y Perú, y el 76% de los niñospobres de Guatemala, Haití y República Dominicanase matriculan y terminan el primer año de primaria.Esos porcentajes son inferiores, pero no muy dife-rentes a los de los estratos medios (99% y 92% res-pectivamente) e incluso a los de estratos altos (99%y 96% respectivamente). Pero ya en el quinto año deescolaridad, solamente permanecen en el sistema un63% de los niños del estrato pobre en los países deAmérica del Sur y un 32% en los de América Centraly del Caribe. En el noveno año, los porcentajes sereducen a 15% y 6%, respectivamente. En contraste,en el estrato alto terminan el quinto año el 93% y83% de los niños de los dos grupos de países y el58% y el 49% llegan a completar el noveno año. Estamala distribución de la educación en América Lati-na, en general, no se atribuye a problemas de accesode los pobres al sistema escolar, sino a las elevadastasas de repitencia y deserción entre los pobres. Lossistemas escolares se transforman así en lugares alta-mente estratificados y no constituyen un mecanismode movilidad social, ni de reducción de las diferen-cias de ingresos (Banco Interamericano de Desarro-llo:1998).

La mejoría de los rendimientos es lenta sobre todopara los pobresLas comparaciones internacionales dejan en eviden-cia el bajo rendimiento de los países latinoamerica-nos. En una prueba mundial de aptitud matemática ycientífica a nivel de cuarto grado realizada en 1996Colombia, uno de los países participantes, ocupó el

Cuadro Nº 18: Brechas educativas en América Latina y el Caribe - 1995

América Países con nivel similarLatina de desarrollo económico

Porcentaje que completacuarto grado 66% 82%

Promedio de años deescolaridad de la fuerza de trabajo 5.2 7.0

Fuente: Informe del BID, 1996, p. 242 Citado en Preal:1998

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lugar número 40 entre los 41 países examinados, esdecir, un lugar por debajo de todos los países de Asia,Europa Oriental y Oriente Medio que participaron enel estudio. México, el otro país que participó en laprueba, no permitió que se informara sobre lospuntajes obtenidos (Wolff, L.:1997). Los resultadosde una prueba anterior para medir la aptitud de lectu-ra de niños de nueve años también son preocupantes.Venezuela el único país de América Latina que parti-cipó en el estudio obtuvo el puntaje más bajo entrelos veintisiete países que participaron. En un estudiosobre las aptitudes matemáticas y científicas realiza-do en 1992, niños brasileños de Sao Paulo y Fortale-za obtuvieron puntajes que los colocaron en el pe-núltimo lugar entre los 19 países participantes. Estospaíses merecen un reconocimiento por el hecho dehaber sometido a sus sistemas escolares a una com-petencia internacional, pero el nivel de desempeñoindica la gravedad de la crisis educativa que perduraen América Latina (Cuadro Nº19).

A nivel nacional, los informes oficiales que dan cuentade los resultados de las pruebas de medición de calidad,muestran también lentitud en los progresos de la escue-

la pública y persistencia de las brechas entre los nivelesde conocimiento que adquieren los hijos de los gruposmás pobres en la sociedad. En general, los resultados delas pruebas nacionales indican que una proporción im-portante de los niños que asisten a establecimientos pú-blicos rinden poco o abandonan los estudios sin los co-nocimientos o la preparación básica que necesitan paraobtener y conservar un buen empleo y muy pocos lo-gran adquirir el conjunto de competencias y la base dedestrezas y cualidades personales exigidos por las so-ciedades modernas. Así, al menos, lo indican los infor-mes anuales del SIMCE en Chile (1998), SAEB en Brasil(1999), SINEC en Argentina (1997) y el sistema demedición del Uruguay (1998).

En lo institucional, existen obstáculos políticos ytécnicos que deben superarse.Si bien los cambios institucionales han traído apare-jados sistemas más desconcentrados, descentraliza-ción curricular y pedagógica, avances en la autono-mía financiera y administrativa en las escuelas yavances en la modernización de la gestión ministe-rial, persisten obstáculos políticos en áreas difícilesde transformar.

Cuadro Nº 19: Aprovechamiento escolar en Matemáticas y Ciencias en 5 países de AméricaLatina y el Caribe, por tipo de escuela Estudio Piloto TIMSS de

Aprovechamiento en Niños de 13 Años, 1992

Elite Bajo nivel ingresos priv. Bajo nivel de Ruralprivada o alto nivel ingresos públ. ingresos pública pública

MatemáticasArgentina 50 41 33 29Colombia 66 32 27 35Costa Rica 72 59 44 43Rep. Dominicana 60 41 29 31Venezuela 44 29 55 33

Promedio nacional de Tailandia: 50Promedio Nacional EE. UU: 52

CienciasArgentina 45 43 37 28Colombia 47 29 36 37Costa Rica 66 59 50 50Rep. Dominicana 52 38 29 29Venezuela 55 38 37 35

Promedio nacional de Tailandia: 55Promedio Nacional EE. UU: 55

Fuente: Schiefelbein 1995, Cuadro Nº 6. Citado en Preal:1998

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En el campo de las transformaciones institucionaleslos obstáculos más frecuentes se relacionan, técnica-mente, con falta de competencias humanas e institu-ciones capaces. También con la ausencia de redeseficientes de información y comunicación para facili-tar la interacción entre actores e involucrar al conjuntode la sociedad en el proceso de reformas. Políticamen-te, se relaciona con las fuerzas que actúan en oposi-ción al cambio sea por cuestiones de intereses corpo-rativos o institucionales, sea por los efectos que lastransformaciones pueden tener sobre sus conquistassociales o estilos de gestión. Entre la fuerzas políticasque inciden, a favor y en contra, de los cambios pro-puestos se mencionan las propias instituciones de go-bierno y sus prioridades, las organizaciones gremia-les, las de los docentes y de los empresarios.

Respecto de los sindicatos de maestros es frecuenteescuchar que estos han estado a la defensiva en mate-ria de reformas y los conflictos entre estos y suempleador, el Estado (municipal, estatal o federal) hadificultado algunos procesos. El uso de las huelgascomo instrumento de reivindicación laboral ha sidoutilizada en prácticamente todos los países y son po-cos los casos donde los gremios de maestros han in-fluido en la orientación de las reformas. De hecho, losdesacuerdos parecieran estar relacionados no con lareforma en sí, sino con el modelo organizacional sub-yacente que propone sistemas de cooperación en elque el sindicalismo aún no encuentra su lugar. Estu-dios recientes señalan que la mayoría de los sindicatosestán en desacuerdo con los procesos de descentrali-zación, que obligan a una redistribución interna delpoder las políticas privatizadoras, que atentan contrala ideología primaria de los sindicatos tradicionalmentea favor del carácter público de la educación y loinconsulto de las reformas. Por otra parte, si bien lasreformas han incluido mejoras en los salarios docen-tes son pocas las que han logrado una mejoría integralde las condiciones de trabajo y una mayor participa-ción en el diseño de políticas. A la larga, esto ha aca-rreado fuertes resistencias a avalar cambios en el cuer-po normativo de la actividad, y en las propias refor-mas, por temor a que se reviertan condiciones obteni-das a través de mediaciones sindicales (Tiramonti,G.:1999).

Respecto de los gobiernos locales, no han sido pocoslos países donde se ha resistido las reformas de des-centralización particularmente allí donde estas fueronimpulsadas por razones de financiamiento más que por

motivos de calidad y gestión efectiva. Las burocraciascentrales tampoco han estado ajenas a estos procesosdebido, básicamente, a la pérdida de derechos adquiri-dos y capacidad de gestión. A esto se suma que, mu-chas veces, las reformas han incluido procesos de mo-dernización de los aparatos burocráticos orientados porlos principios de eficacia y eficiencia en el uso de losrecursos públicos. Para esto se ha recurrido a la inter-vención de profesionales y expertos con una califica-ción muy por sobre la media de los funcionarios admi-nistrativos. Esto ha provocado la constitución de uncuerpo con tendencias vanguardistas, muy poco pro-penso a sostener un proceso de transformación basadoen aprendizajes conjuntos de las nuevas reglas y muyproclives a la construcción de mecanismos de regula-ción y control que se apartan de los modelos tradicio-nales de gestión y las relaciones jerárquicas que normanlas relaciones intersectoriales (Braslavsky, C.,et.al.:1996; Corrales, J.:1999)

Lentamente, se ha avanzado en la superación de algu-nos de estos problemas y aprendido lecciones de lapráctica. Persisten, sin embargo, obstáculos que nece-sitan superarse para consolidar los cambiosinstitucionales, reorganizar las prácticas y diseñar nue-vas estrategias para acelerar los procesos de mejoríade calidad y equidad.

El financiamiento, siempre insuficienteEl tema del financiamiento es uno de los más complejosen la agenda educativa. Sin importar el monto de recur-sos que la sociedad le asigne a la educación siempre haynuevas carencias y necesidades no remediadas. De ahíque éste sea un tema abierto a nuevas iniciativas que, concreatividad, permitan asegurar el buen uso de los recur-sos disponibles y procurar nuevas fuentes de una diversavariedad de agentes, además de los gobiernos.

Algo de ello se ha logrado de esta década. Existen es-trategias para mejorar la eficiencia del sistema siendo,algunas de ellas, el del aumento de las horas de claseen algunos países. En otros, la introducción de tecno-logías nuevas a bajo costo y estrategias que se apoyanen actores locales para disminuir costos de personal.Los sistemas de financiamiento compartido para me-jorar el gasto por alumno y los bonos o subvencionesescolares son otras alternativas sobre las que se cons-truye para mejorar el rendimiento interno del sistema.Tanto como el utilizar los resultados de las evaluacio-nes para focalizar la atención educativa en las escue-las más pobres y de peor rendimiento.

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Sin embargo, aún queda por hacer en materia de lo-grar un compromiso financiero estable de la socie-dad con el desarrollo educativo en los respectivospaíses y de diseñar estrategias que aseguren que, conmayores recursos, se obtendrán resultados mejores.En este sentido, uno de los grandes desafíos de futu-ro radica en experimentar con alternativas que per-mitan un uso eficiente y equitativo de los recursosdisponibles para lograr con ellos mejores resultados.

Aún cuando una de las recomendaciones frecuentesrespecto del financiamiento consiste en sostener lanecesidad de mantener el crecimiento de la inversión,pública y privada, en educación hasta alcanzar almenos un recomendado 7% del producto (Chile,1994; Colombia, 1999) también se recomienda ele-var el gasto por alumno a niveles más cercanos a loque invierten los países desarrollados y de industria-lización reciente y explorar nuevas alternativas finan-cieras entre actores privados (PREAL 1997). Lenta-mente, se avanza en esta dirección y algunas de lasexperiencias en curso ofrecen lecciones valiosas alrespecto. Sin embargo, aún falta en materia de pro-bar nuevas formas de financiar la educación y poten-ciar lo que se tiene con una mejor administración.

Por último, parece existir un relativo consenso res-pecto de la necesidad de diseñar nuevas estrategias apartir de recomendaciones de política que incluyen:incrementos de presupuesto destinado a las escuelasmás pobres (sobre todo en primaria) mediante lareasignación de recursos que financian actividadesde escasa relevancia social; destinar una menor frac-ción del presupuesto al nivel superior de la enseñan-za dejando que sus gastos se cubran por los futurosprofesionales que recibirán sus beneficios; reasignarrecursos hacia el sector prioritario de las escuelas re-duciendo las burocracias centrales y obtener aporteseconómicos de las familias o aportes del sector pri-vado para apoyar a escuelas y alumnos pobres(Larrañaga, O:1997; Schiefelbein, E.:1997).

1.3. La mejoría de las capacidades de gestión, aún pendientes

Al menos tres elementos destacan en el ámbito de lagestión:i) la descentralización y mayor autonomía y respon-

sabilidad a las escuelas con el consecuente forta-lecimiento de las capacidades de gestión de susdirectivos y docentes;

ii) la participación de la comunidad local en la ges-tión y el financiamiento de los establecimientos y

iii) el desarrollo de competencias administrativas queposibiliten una efectiva gestión de los recursos einsumos que se ponen a disposición para propor-cionar iguales condiciones de aprovechar oportu-nidades a todos los alumnos.

Como ya se indicó a lo largo del texto, las reformasinstitucionales de los noventa pusieron el acento enlos cambios organizacionales y en la desconcentracióno descentralización de la gestión. Estos cambios, sinembargo, no llevaron aparejados una política de ca-pacitación para la gerencia de políticas públicas, niun debate informado sobre el sentido de los cambios,el porqué de las prioridades o el cómo proceder paralograr los objetivos propuestos. Muchas veces, loscambios en los estilos de gestión y la mayor autono-mía derivaron en problemas asociados a la desigual-dad frente a variables sociales y económicas (Tedesco,J.C.:1998). En otras oportunidades, se transfirieronresponsabilidades sin los necesarios recursos y asis-tencia técnica para asumirlas en propiedad.

La enorme diversidad de experiencias en los paísesde la región ha permitido, hacia fines de esta década,extraer lecciones que resultan valiosas al momentode intentar nuevos cambios o perfeccionar las políti-cas vigentes. Algunas de estas lecciones fueron rese-ñadas en el texto siendo una de las más relevantes elpoder afirmar que más que reconocer una simple di-cotomía entre modelos centralizados y descentrali-zados lo importante es definir dimensiones y funcio-nes respecto de los problemas de regulación, planifi-cación, administración y financiamiento u otros ám-bitos que admiten cambios más allá de las reformaspuntuales que traspasan, con distinta intensidad, laresponsabilidad de la provisión del servicio educati-vo a niveles de gobierno local y, en algunos casos, alos propios establecimientos.

Cualquiera sea el caso, la descentralización en la re-gión es una mega-tendencia y existen espacios paraperfeccionar políticas y estrategias así como para pro-fundizar estos procesos. Tanto como para involucrara las escuelas, aumentar el grado de autonomía locale incentivar una mayor participación de la comuni-dad. Estos aspectos parecen ser, por ahora, un poten-cial poco explorado de reformas. Tal como las líneasque tienen que ver con el desarrollo de las capacida-des gerenciales de los directores de establecimiento

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y la provisión de asistencia técnica y acompañamientotécnico-pedagógico a los maestros de escuela paraminimizar las potenciales consecuencias negativasque la descentralización puede tener sobre equidad,calidad y desempeño docente (PNUD:1998;Larrañaga, O.:1998).

1.4. Los maestros, tema recurrente

El tema es recurrente en el debate y está pendiente enla agenda inconclusa de las reformas. Los avancesson lentos dadas las resistencias del gremio a las op-ciones de política en curso por una parte. Por otrason todavía pocos los instrumentos aplicados paraofrecer condiciones de trabajo dignas y poder recla-mar, a cambio, eficiencia en la operación del sistemay excelencia en los resultados del aprendizaje. Aun-que pocas, existen reformas para vincular remunera-ciones y beneficios a indicadores de productividad ylogro educacional. Se han creado premios e incenti-vos no monetarios (como intercambios y premios ala excelencia) para estimular el buen desempeño in-dividual. Hoy se acepta mejor las evaluaciones derendimiento y hay buenos indicios respecto de las po-líticas de selección y contratación de docentes parti-cularmente en los establecimientos que operan conmayor autonomía para tales efectos. Aunque lenta-mente, también se empieza a invertir en la formacióninicial de los maestros y se mejoran los sistemas deselección de postulantes a la carrera magisterial loque, en el largo plazo, puede incidir positivamenteen la conformación de un cuerpo profesional acordecon las nuevas realidades institucionales y con losactuales requerimientos a los procesos de enseñan-za-aprendizaje.

2. CUATRO HIPOTESIS POSIBLES PARA EXPLICAR LA SITUACION

Se indicaba, al introducir este trabajo que, al menoscuatro hipótesis podían utilizarse para explicar la si-tuación educativa en la región. La primera, y más pe-simista, consiste en suponer que las políticas en cursono son las más adecuadas para lograr los objetivos deequidad, calidad y participación perseguidos por lasreformas. Una segunda hipótesis consiste en sostenerque, siendo las políticas correctas, las reformas en cur-so aún no rinden sus frutos sea porque han sido in-completas o porque no ha pasado el tiempo necesario

para ver sus efectos. La tercera hipótesis se relacionacon una necesaria consolidación y profundización delos cambios que prueban tener éxito y la introducciónde medidas correctivas para los que demuestran lo con-trario a fin de avanzar en el diseño de una nueva gene-ración de reformas. Y por último, una hipótesis quevincula los problemas educativos con variables socia-les y económicas lleva a sostener que las reformas encurso no son suficientes para alcanzar los objetivosdeseados y que se requiere además de la puesta en mar-cha de otros procesos para acelerar la velocidad y losresultados de los cambios.

2.1. Adecuación de las políticas

Definitivamente, esta no parece ser la hipótesis másrelevante para explicar los resultados de las reformasen curso. Los consensos sociales respecto de la nece-sidad de transitar de un paradigma tradicional a unomoderno basado en premisas de calidad, equidad, efi-ciencia y participación parecen ser compartidos, sinopor todos, al menos por una amplia mayoría de losactores que se involucran en el diseño y ejecución depolíticas y programas de reforma educativa. Más aún,efectos no deseados de las mismas, sobre todo endécadas pasadas, se encuentran en vías de ser o hansido corregidos en un número considerable de paí-ses. Tal es el caso, por ejemplo, de efectos negativosde la descentralización de la gestión sobre la calidadde la enseñanza en sectores pobres o los que se pro-dujeron sobre la situación del magisterio como resul-tados de estas y otras medidas de cambio institucional.

2.2. Procesos incompletos o tiempo insuficiente

Son factores que sí pueden explicar, en parte, los resul-tados poco satisfactorios de los procesos en curso. Engeneral, es tremendamente difícil medir la magnitudy alcance de las reformas en el período de una década.No sólo por la falta de información confiable sino por-que se necesita de dos o tres decenios para observar cam-bios en el rendimiento interno del sistema educativo yen los resultados del aprendizaje. Niños que actualmen-te se incorporan a una escuela mejorada, con maestroscapacitados y con itinerarios claros con respecto a laenseñanza demorarán, con suerte, veinte o más años enprobar que adquirieron los conocimientos y competen-cias básicas para desenvolverse en la sociedad, seadando continuidad a sus estudios o incorporándoseexitosamente al mundo del trabajo.

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Por otra parte, también toma tiempo consensuar ysocializar las políticas entre los actores. Políticas di-señadas a comienzos de los noventas recién empie-zan a formar parte del ideario común a fines de ladécada. Se ha tenido que vencer resistencias, corre-gir rumbos, concertar esfuerzos, alcanzar consensos.De hecho, la mayoría de las políticas de los noventason de carácter macro y ha costado, tiempo y esfuer-zo, lograr que se operacionalicen en programas y pro-yectos hasta el nivel de la sala de clase. Más aún, esprobable que pueda requerirse aún más tiempo paralograr efectos satisfactorios en los resultados a partirdel diseño de instrumentos y adopción de medidaspedagógicas que permitan la mejoría de los aprendi-zajes e incrementen la participación de la comunidadescolar en la gestión educativa.

2.3. Necesidad de consolidar y profundizar lasreformas en curso

Muchas de las reformas en curso, dada su juventud,necesitan consolidarse y profundizarse. Algunas po-líticas necesitan perfeccionarse. Esto es particular-mente válido para aquellas que tienen que ver conlos cambios institucionales y de gestión que afectanmás fuertemente a los actores del sistema. Todavíaexiste una agenda pendiente y un debate abierto so-bre el rol del Estado en la educación y el grado hastael cual debe involucrarse en la conducción de los pro-cesos. Los gremios docentes necesitan salir de losesquemas confrontacionales en que muchas veces sehan ubicado sus organizaciones y se requiere de unesfuerzo conjunto de Estado y actores sociales paraalcanzar acuerdos respecto de la orientación de lasreformas, el tipo de instrumentos que se requiere paraalcanzar los objetivos deseados, establecer las res-ponsabilidades de cada cual y promover alianzas es-tratégicas para avanzar los cambios.

De aceptarse como una hipótesis plausible que la con-solidación y el fortalecimiento de algunos ámbitos delas reformas podría llevar a mejores resultados y ma-yores posibilidades de alcanzar objetivos sociales yeconómicos es un hecho que el cerrar la actual agen-da, consolidar algunos cambios y profundizar otros sonuna condición de éxito en el futuro cercano.

Entre las tareas pendientes destacan la necesidad im-periosa de universalizar la educación inicial para losmenores de 0 a 5 años proporcionando atención edu-

cativa temprana y promoviendo mejores ambientesescolares para favorecer el aprendizaje a los hijos delas familias más pobres, meta que está lejos dealcanzarse en América Latina y que representa unode los desafíos principales a futuro. Continuar invir-tiendo en la mejoría de la calidad y equidad de laeducación es otra de las tareas que requerirá de es-fuerzos nacionales en el mediano y largo plazo. Aligual que impulsar la modernización de la educaciónsecundaria y mejorar la preparación general para elmundo del trabajo. Y, junto a lo anterior, trabajar enla línea de la formulación de una política integral paralos docentes que, además de considerar medidas con-ducentes a la profesionalizar el trabajo pedagógico ymejorar la remuneración de los maestros, consideremedidas destinadas a reformar su formación inicial yestablecer incentivos que hagan atractiva la profesión.

Dentro del ámbito de las tareas pendientes se inscri-be, también, el establecer un mejor y más adecuadovínculo entre quiénes formulan las políticas y quié-nes las ejecutan al nivel de los establecimientos, esdecir, los maestros y otros actores locales. Existeacuerdo respecto del rol protagónico que les cabe alos docentes en la aplicación de las reformas y enasegurar la vigencia de escuelas efectivas. Para esto,no sólo bastan las políticas de mejoría, sea de condi-ciones de trabajo o de perfeccionamiento sino que serequiere, además, un acercamiento con las familias ycon el entorno local así como capacidades para dise-ñar estrategias que hagan posible cooperar con la pri-mera e identificar posibilidades de colaboración conlas segundas. Ello, tomando como base las recomen-daciones y opciones de política más adecuadas parauna mejor relación en beneficio de la escuela y losaprendizajes.

El sólo cumplimiento de la agenda pendiente ya re-presenta un volumen de trabajo significativo en ma-teria de reformas sin considerar que, además, se debeanticipar algunos efectos de distinto tipo que resulta-rán del cambio tecnológico y la revolución de lasinformaciones. La incorporación de tecnologías depunta a las escuelas representan todo un ámbito dereformas en el que recién comienza a experimentarsey que no sólo requerirá de medidas especiales sinode nuevos esfuerzos de capacitación y perfecciona-miento para evitar nuevas brechas de equidad.

Ello, sin contar con el esfuerzo especial que debehacerse para revitalizar la investigación educativa y

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generar nueva información y conocimientos para latoma de decisiones y el diseño de políticas.

Paralelamente, se requiere evaluar lo realizado paraextraer lecciones de la práctica. En general, la déca-da de los noventa, fructífera en propuestas y políti-cas, no ha puesto el mismo esfuerzo en evaluar lorealizado, ni ha invertido en la investigación educati-va. Comparado con la década anterior, el esfuerzo deproducir nueva información y conocimientos ha dis-minuido en estos años y se ha modificado, de maneraimportante, la composición y funcionamiento de estecampo de trabajo.

2.4. La educación por si sola no es suficiente

Las expectativas que actualmente se tiene sobre elaporte que la educación y su reforma pueden hacer ala superación de la pobreza, a la competitividad delas naciones, la productividad de las personas y laconstrucción de democracias más sólidas y establesson, muchas veces, desproporcionadas en relación alo que objetivamente puede aportar a estos procesos.

Hoy es frecuente escuchar que parte importante de estosprocesos -dependen- de la posibilidad de lograr unaeducación de calidad, equitativa, moderna y eficiente.Lo cierto, sin embargo, es que si bien la educaciónpuede contribuir al logro de algunos de estos propósi-tos, el entorno social, el clima del hogar y el capitalcultural de las familias son factores claves del éxitoeducativo y se asocian fuertemente al estrato social deorigen. En este sentido, y según lo demuestran estu-dios recientes, la equidad en el acceso a la educación yla permanencia en las escuelas así como las oportuni-dades de bienestar de los jóvenes quedan generalmen-te plasmadas por el patrón de desigualdades prevale-ciente en la generación anterior (CEPAL:1998). Fren-te a esta realidad, las reformas de la educación em-prendidas en numerosos países latinoamericanos pue-den resultar insuficientes para reducir la falta de equi-dad si no se prevén medidas que contrarresten el im-pacto negativo de las condiciones del hogar y de lasituación laboral e ingresos de las familias.

De igual forma, si bien se ha demostrado que laeducación incide fuertemente sobre los ingresos y laproductividad de las personas, también es cierto quelos avances en estas materias dependen, en gran me-dida, de la capacidad de los países para generar em-pleos productivos y mantener un crecimiento econó-

mico sostenido. Ambos son determinantes del niveleducativo y tipo de capacidades que requerirá la so-ciedad de las escuelas pero estos dependen de facto-res económicos y políticos. Dado que no puedenlograrse resultados a partir de políticas aisladas le cabea la educación revertir, en el sistema escolar y las es-cuelas, las condiciones que impiden los logros de laequidad en el acceso al conocimiento y proveer unaeducación de calidad que compense el desigual capi-tal de origen de los que se benefician del servicio.

Sin políticas que ataquen integralmente la pobreza,sin embargo, se hace difícil lograr objetivos de equi-dad y se perderá parte de los esfuerzos realizados pormejorar la calidad, la gestión y eficiencia del sistemaescolar en su conjunto. Una tarea pendiente desdemucho en los países de la región, que escapa al ámbi-to propiamente educativo y que requiere de trans-formaciones que trascienden el sector. Un tema, sinembargo, sobre el que se debe llamar la atención paraevitar expectativas falsas y para explicar, en parte, re-sultados insatisfactorios en los procesos de reforma.

3. TAREAS PENDIENTES Y DESAFIOS EMERGENTES

Las reformas educativas de los noventa son la cul-minación de un prolongado proceso de reflexión eintervenciones que dieron por resultado políticas queapuntan en una dirección deseada pero que aún nologran los resultados esperados. Si bien con ellas seha logrado situar el tema de la educación y su refor-ma en un lugar prioritario de la agenda pública y de-tener las tendencias de deterioro educativo en la ma-yoría de los países de la región aún no se logra com-pletar los cambios iniciados, ni extraer lecciones delos mismos para elaborar otra agenda de políticas queguíe los cambios de una nueva etapa. Tampoco se halogrado alcanzar los objetivos de equidad, calidad yeficiencia deseada lo que, en parte se debe a factoreseducativos y mucho a problemas que trascienden laeducación y la enseñanza y tienen que ver más conlas condiciones generales en las que se dan estosprocesos.

Hoy se asiste al fin de una década y, más que unaépoca de cambios, se vive un cambio de época. Estatrae aparejadas nuevas interrogantes y nuevos desa-fíos para la educación y la enseñanza, obliga a com-pletar y evaluar los cambios iniciados, cerrar la agenda

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pendiente y avanzar en el diseño de una nueva gene-ración de reformas. Así lo amerita un contexto emer-gente al que se caracteriza por una globalización másacentuada, una revolución electrónica, cambios en laproductividad del conocimiento sumado a profundastransformaciones en la estructura demográfica de lospaíses, en la composición de las familias, el papel dela mujer en la sociedad, el debilitamiento de los la-zos comunitarios y la irrupción de fenómenos comola violencia y la droga hasta ahora ausentes de la es-cuela y los comportamientos escolares. A todo lo quese suma una dinámica social y económica, que agru-pa a gentes y actividades valiosas en el mundo yexcluye de las redes a quienes no tienen posibilida-des de acceder y manejar información disponible nide adaptarse a la aparición de nuevas tecnologíasque, además, se introducen aceleradamente en lossistemas escolares (Brunner, J.J.:1999).

Lo anterior obliga, a acelerar la modernización delos sistemas educacionales y a ampliar la gama deinstrumentos y medidas para garantizar equidad y ca-lidad en las escuelas públicas. Obliga, asimismo, atrabajar en una nueva agenda de políticas con estra-tegias que permitan consolidar y profundizar aque-llas reformas con mayor potencial de éxito sin des-cuidar opciones y reformas que atiendan a los desa-fíos de una sociedad de la información que ya empie-za a transformar, de manera radical, los fines de laeducación y la organización de la enseñanza.

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