Número 20 Primer trimestre 2013 Revista Democracia y ...Número 20 Primer trimestre 2013 Revista...

Número 20 Primer trimestre 2013

Revista Democracia yGobierno Local

Integridad institucional y buen gobierno local (Coordinador: Juan Ignacio Soto)• Instituciones, buena gobernanza y buen gobierno: clarificando conceptos,

por Manuel Villoria• Ejemplaridad pública, Nudge y Benchmarking local, por Ricardo Rivero y Valentín Merino

• El Sello Europeo de Excelencia en materia de Gobernanza, por Alina Tatarenko y Olivier Terrien

1_revista 01_21_Maquetación 1 14/03/13 14:03 Página 1

03 Editorial

04 Tema centralInstituciones, buena gobernanza y buen gobierno: clarificando conceptos /Ejemplaridad pública, Nudge y Benchmarking local: herramientas delbuen gobierno, la integridad institucional y la innovación democrática / El Sello Europeo de Excelencia en materia de Gobernanza, unaherramienta del Consejo de Europa al servicio de la gobernanza local

22 EntrevistaPreservación de la transparencia y la integridad institucional

26 Debate¿Cómo entiende su institución el buen gobierno local?

30 Se ha publicado enIndicadores mundiales de gobernanza: la aproximación del Banco Mundial

34 Buenas prácticasEl buen gobierno local en perspectiva comparada

40 Novedades

SumarioFotografía de portada: iStockphoto

La Fundación Democracia y Gobierno Local es una entidad constituida en el año 2002 e integrada por 21 diputaciones, cabildos y con-sejos insulares, cuyo objetivo es ser un espacio de encuentro y de intercambio de experiencias para promover la mejora de los Go-biernos locales de España. El Patronato de la Fundación está presidido por el presidente de la Diputación de Barcelona e integrado porlos presidentes de las diputaciones de A Coruña, Alicante, Badajoz, Girona, Granada, Huesca, Jaén, León, Lleida, Lugo, Ourense, Pon-tevedra, Sevilla, Valencia, Valladolid, Zamora y Zaragoza; los presidentes de los cabildos de Gran Canaria y Tenerife; el presidente delConsejo Insular de Menorca.

La Revista: Consejo Editorial: Amalia Ballesteros, José Antonio Duque, Marina Espinosa, Martín Fernández, Mònica Fulquet, FranciscoGarcía, Gema Giménez, Francisco Cacharro, María Hurtado, José Luis Lucas, Gabi Moreno, José Negrón, Susana Orgaz, Silvia Pellicer,Encarna Pérez, Héctor Pérez, Beatriz Soler, Leticia Vilar. Coordinación de contenidos: Juan Ignacio Soto. Corrección y revisión de tex-tos: M.ª Teresa Hernández Gil. Proyecto gráfico: Exitdesign. Maquetación e Impresión: Fotoletra, S.A. Edita: Fundación Democracia yGobierno Local. Depósito Legal: B-17229-2008. ISSN: 2013-0333 (papel) / 2013-0341 (digital)Fundación: Velázquez, 90, 4º - 28006 Madrid / Tel. 917 020 414 / [email protected]


La percepción de los niveles de corrupción en la ac-tividad de los dirigentes públicos por parte de los ciu-dadanos, tal y como ponen reiteradamente de relievelos sondeos de opinión, constituye en la actualidaduno de los problemas más acuciantes de nuestropaís. La integridad institucional se ve fuertementecuestionada, y, con ello, el propio sistema democrá-tico se resiente. En este contexto, el papel ejemplari-zante que corresponde cumplir a todos los niveles deGobierno y Administración Pública se acentúa, sicabe, aún más en el caso de los Gobiernos locales,dada su mayor proximidad a la ciudadanía.

Esta edición de la Revista Democracia y GobiernoLocal se publica en el momento en que se está tra-mitando en el Congreso de los Diputados la quepuede convertirse en la primera Ley española enmateria de transparencia, acceso a la informaciónpública y buen gobierno; que coincide, además, conel llamado proceso de racionalización y sostenibili-dad de la Administración local proyectado por el Go-bierno, cuyo objetivo no es otro que transformar laorganización y funcionamiento del régimen localpara adaptarlo a las exigencias de la Ley Orgánicade Estabilidad Presupuestaria.

La contribución de la Fundación Democracia y Go-bierno Local a este trascendental debate se con-creta en este número de la revista, en primer lugar,mediante el acercamiento a temas tan relevantescomo los de la integridad institucional, el buen go-bierno local y la innovación democrática, desde unadoble perspectiva, tanto nacional como comparada.En este sentido, parecía importante proceder, antesque nada, a clarificar conceptos, como paso previoimprescindible para abordar después, con mejoresherramientas, el análisis de otras cuestiones másconcretas (ejemplaridad pública, Nudge y Bench-marking local).

Asimismo, hemos considerado de interés conocerlos caracteres principales de dos destacados ins-

trumentos internacionales creados en el seno delConsejo de Europa (Sello Europeo de Excelencia enmateria de Gobernanza) y del Banco Mundial (indi-cadores mundiales de gobernanza).

Conscientes, como señalábamos al comienzo, deque la corrupción es uno de los grandes problemasque nos aquejan, hemos entendido que tenía asi-mismo un especial interés realizar una entrevista aldirector de la Oficina Antifraude de Cataluña, unainstitución independiente que persigue el fortaleci-miento de la integridad institucional del sector pú-blico en su ámbito territorial, cuya experiencia puedeser de gran utilidad para el conjunto del Estado.

Por su parte, en la sección Debate ha quedado derelieve la importancia que todos los participantes,máximos responsables en sus respectivas institu-ciones, tanto a nivel político como administrativo,otorgan al desempeño de las actividades públicascon objetividad, responsabilidad y transparencia, va-lores estrechamente vinculados a todo buen Go-bierno local.

Por último, la racionalización de la estructura orga-nizativa de la Administración local también es ob-jeto de atención, mediante la exposición crítica deexperiencias comparadas en el ámbito de las fusio-nes de municipios y las diferentes formas de orga-nización y gestión de los órganos de gobierno local,en el bien entendido de que las buenas prácticassiempre son un seguro punto de partida para laconstrucción de soluciones inspiradas en ensayosya contrastados.

Todo ello nos permitiría concluir que solo en la me-dida en que seamos capaces de transformar enoportunidades las reformas que la actual crisis estágenerando, nos encontraremos en condiciones deobtener verdaderas mejoras para la gobernabilidadlocal y la transparencia y eficacia en la gestión pú-blica, demandas ciudadanas impostergables. •

Editorial

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Tema central


Instituciones, buena gobernanza y buengobierno: clarificando conceptosManuel Villoria Mendieta

Los conceptos de buen y mal gobierno hunden susraíces en las más lejanas brumas de la historia. Di-versos textos e iconografías dan cuenta de la im-portancia que los seres humanos hemos dado aestos debates. Hoy en día sabemos que la variablemás importante para predecir el bienestar o sufri-miento de una persona es el país en el que ha na-cido y, por ello, el gobierno que disfruta o sufre. Noes lo mismo nacer en Suecia que en Moldavia, porno salir de Europa. Ya no digamos si comparamosuniversalmente. Un buen gobierno puede permitiracceder a niveles de felicidad (medida como bienestar físico y mental) muy elevados a la inmensamayoría de su población. Un mal gobierno puedeocasionar sufrimiento indecible a su población, ade-más de expandir la guerra y desolación a países ve-cinos. En consecuencia, es un tema demasiadoimportante como para tratarlo superficialmente. Parasaber de qué hablamos cuando hablamos de buengobierno, hoy en día es necesario trabajar analítica-mente y recoger las innumerables aportaciones quelas investigaciones politológicas, económicas y jurí-dicas han realizado sobre el tema. Ello nos llevará aun ejercicio de repaso diacrónico de conceptosclave en las ciencias sociales actualmente. Por des-gracia, ese repaso podría acabar con más confusiónque la que inicialmente atesorábamos. Por estarazón, mi aportación aquí va a ser la de intentar acla-rar los conceptos clave y dar una respuesta sinté-tica al tema objeto de estudio. En suma, voy aintentar hacer una síntesis de lo que podríamos hoyentender por buen gobierno, considerando las múl-tiples ideas convergentes y las investigaciones másrecientes sobre la materia.

Para empezar, podemos hablar de buen gobiernodistinguiendo entre el “qué” y el “cómo”. Definir quédebe hacer un gobierno para ser buen gobierno es

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El buen gobierno,entre la integridadinstitucional y la innovacióndemocrática

Desde hace algún tiempo nosencontramos insertos en unprofundo debate sobre la calidad delbuen gobierno, el eficaz ytransparente funcionamiento de lasinstituciones y la profundizacióndemocrática en clave cooperativa yparticipativa. Debate que ha llegadocon especial intensidad al ámbitolocal. Desde la FundaciónDemocracia y Gobierno Localqueremos contribuir activamente almismo, ofreciendo espacio ennuestra revista a diferentes vocesmuy autorizadas en sus respectivosámbitos de trabajo y conocimiento.

Textos: Manuel Villoria Mendieta (catedrático deCiencia Política y de la Administración de laUniversidad Rey Juan Carlos)

Ricardo Rivero Ortega (catedrático de DerechoAdministrativo de la Universidad de Salamanca) yValentín Merino Estrada (secretario general delAyuntamiento de Valladolid)

Alina Tatarenko y Olivier Terrien (Centro deConocimientos Técnicos sobre la Reforma de laAdministración Local de la Dirección General de laDemocracia del Consejo de Europa)

Fotografías: iStockphoto


un puzzle de muy difícil solución. Las piezas no en-cajan normalmente. Estar de acuerdo universal-mente en qué fines debe perseguir un buen gobiernoes poco menos que utópico. Por ello, aun siendo tanimportante el gobierno para la libertad y felicidad delas personas, parece que, en los últimos tiempos,sobre todo tras las experiencias totalitarias del sigloXX, lo que más nos preocupa es cómo controlarlo,cómo reducir sus poderes, y menos qué podemosconseguir a través de él: en suma, obviamos el de-bate sobre qué debe hacer el gobierno, si debe ayu-darnos a ser más libres o simplemente a vivir mejor.Cuanto más se escribe sobre gobernabilidad, go-bernanza, calidad del gobierno o calidad democrá-tica (ver, entre otros, Diamond y Morlino, 2004;Kaufmann, 2005; Kaufmann et al., 2007; La Porta etal., 1999; Rothstein y Stolle, 2003; Rothstein y Teo-rell, 2008), más ocultoparece que queda eldebate sobre los finesdel gobierno; cuantomás sabemos sobre el“cómo” debe actuar ungobierno, menos pen-samos en el “para qué”debe actuar. ¿Debe elEstado aportarnos máslibertad o debe asegu-rarnos más felicidad?Esta es una preguntacentral en la historia de la filosofía política, pero hoyen día, con la reemergencia del gigante chino, lacuestión vuelve a ser esencial. Modelos autoritarioseficientes en la persecución de bienestar para sussúbditos retornan a ser valorados globalmente;mientras, las democracias, que nos otorgan libertad,son criticadas por su incapacidad para asegurarnosmejoras permanentes de bienestar e, incluso, for-mas de libertad que nos aseguren verdadera auto-nomía personal y autogobierno.

Comoquiera que este es un debate que requeriríamuchas páginas me remito a otros textos1 y prosigo

dejando una propuesta esquemática sobre el tema.Una propuesta que nos demuestra que separar elqué y el cómo no es posible y que tras todo con-cepto de buen gobierno, por muy centrado que estéen los métodos, existe y existirá una propuesta fi-nalista. Del mismo modo que tras una respuestasobre fines no es posible obviar unas reflexionessobre medios. Les aporto mi propuesta. En gene-ral, creo que un buen gobierno en términos finalis-tas es aquel que proporciona más libertad al serhumano, no aquel que le trata como un menor deedad al que se le busca bienestar material desdeuna especie de moderno despotismo ilustrado. Esdecir, aquel que nos aporta capacidades para evitartoda dominación arbitraria sobre nuestras personas.Aquel que nos permite desarrollar nuestro modelode vida y, al tiempo, el modelo de vida de todos losdemás. En el ámbito del diseño institucional ello im-plica la promoción de espacios participativos, dediálogo y de cooperación. Implica intentar que el

principio de autonomíasea real y las decisionesclave sean la conse-cuencia del uso de larazón pública, en mar-cos deliberativos, porparte de todos los afec-tados. En el ámbitoconstitucional implica laprotección de los dere-

chos y libertades fundamentales del liberalismo, eimplica la prohibición de prácticas discriminatoriasque atenten contra la imparcialidad en la formula-ción e implantación de las políticas públicas, ensuma, que atenten contra la igualdad política. En elámbito de las políticas públicas implica la promo-ción de aquellas políticas y programas que facilitena la ciudadanía la comprensión, el debate y el aná-lisis ilustrado de las decisiones que les afectan, asícomo una igualdad de oportunidades efectiva en el

Tema central

Un buen gobiernopromociona espacios departicipación, diálogo

y cooperación“

1 VILLORIA, Manuel, “¿Más libertad o más felicidad? El buen gobiernodel siglo XXI”, Reforma y democracia, núm. 51, 2011, p. 12-34.


desarrollo de su proyecto vital. En suma, lo que esteapretado resumen nos dice es que ningún gobiernocumplirá con los fines de ampliar la libertad si nocontrola el poder de los grandes intereses econó-micos y construye rigurosamente, en la medida desus posibilidades, un Estado democrático de dere-cho con fuerte desarrollo de aquellas políticas (edu-cación, sanidad y seguridad, ante todo) quecontribuyen a generar una ciudadanía no sometidaa dominación arbitraria y capacitada para regir sudestino. Junto a esas políticas de fondo, que enmuchos países requerirían largos procesos de ge-neración y desarrollo, es obvio que los gobiernostambién tienen que hacer frente a decisiones con-cretas en las que valores positivos entran en con-flicto, o a situaciones en las que deben elegir el malmenor (Ignatieff, 2004; Coady, 2009). Para hacerfrente a esas situaciones con una base imparcialpara la toma de decisiones, el principio de buscar elmayor bien para el mayor número o el menor malposible, respetando al máximo posible los derechosy libertades del liberalismo, puede ser la opción se-cond best más adecuada. Con dos matices, evitaral máximo lo irreversible y considerar a las genera-ciones futuras (Gutmann y Thompson, 2006).

Dicho esto, y centrándonos ahora en la construc-ción del concepto de buen gobierno en su vertientemás instrumental, creo que, para entender lo quehoy consideramos como tal, es necesario recupe-rar el concepto de institución y los debates sobrelas variables clave del desarrollo económico. Du-rante muchos años, el desarrollo como crecimien-to ha sido visto fundamentalmente en clave de ladisponibilidad de factores productivos, ya sean re-cursos naturales, inversión física de capital, tecno-logía, capital humano, o una combinación entreellos. Más aún, durante bastante tiempo, sobretodo a partir de mediados de los setenta, se ha ge-nerado la idea de que el principal problema para eldesarrollo económico era el excesivo de sa rrollo delEstado y la expansión infinita y fragmentada de lasexpectativas sociales (Arbós y Giner, 1996). En ese

momento histórico surge con fuerza la reflexiónsobre la crisis de gobernabilidad (Crozier et al.,1975), entendida como la incapacidad de un Es-tado para identificar problemas, definir políticas eimplantarlas eficientemente. La gobernabilidad co-mienza a ser tema de preocupación para políticosy académicos a finales de los setenta, coincidiendocon las crisis de las economías de sarrolladas, ladiscusión sobre el agotamiento del Estado de Bie-nestar y la transición a la democracia de algunos países en desarrollo, específicamente los latino -americanos. En suma, se desarrolla el tema de lagobernabilidad cuando las instituciones que os-tentan el poder legítimo en una comunidad pare-cen incapaces de cumplir la misión que tienenencomendada (Dahrendorf, 1980). La respuesta a este estado de cosas fue, desde la estrategia macroeconómica, el denominado Consenso deWashington, el cual incorporaba toda una serie de recomendaciones y recetas a los Estados parapoder sostener su desarrollo: control del déficit, re-ducción del endeudamiento público, privatizacio-nes, reducción del gasto público, etc. Y desde laestrategia de reforma estatal el nuevo paradigmaque se propone es el que se conoce como New Pu-blic Management, con todos sus componentes desubcontratación, cuasimercados, competencia ycapacidad de elección por el ciudadano-cliente,

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separación de dirección y gestión en los serviciospúblicos, etc. En conjunto, menos Estado y másconfianza en la capacidad del mercado para resol-ver problemas sociales. En ese momento pareceque buen gobierno es, ante todo, menos gobierno.

Los legados positivos de ese modelo tienen que ver,esencialmente, con la recuperación del equilibriomacroeconómico y, a corto plazo, la senda del cre-cimiento. La aplicación de las duras medidas delConsenso de Washington en América Latina, porejemplo, dio lugar a que, tras la denominada décadaperdida, a mediados de los noventa, las tasas decrecimiento alcanzaran índices desconocidos desdehacía más de dos décadas; en concreto, en 1994 elincremento del PIB en la región fue del 3,4 %, las in-versiones directas crecieron en más de un 60 %, elflujo de capital extranjero llegó al 6 %, y la inflaciónse redujo, en algunos países de forma espectacular.Pero ya en el periodo de 1997 a 1999 el crecimientose redujo en toda la región y se empezó a percibir elagotamiento del modelo tecnocrático. ¿Por que?Dejando aparte la crisis del peso de diciembre de1994 y la crisis asiática, que son factores muy im-portantes para explicar la crisis del modelo, las ra-zones esenciales son tres. En primer lugar, la decreer que se pueden hacer políticas sin considerarlas instituciones estata-les. La segunda razón,el olvido de la propia po-lítica y la sobrevalora-ción de los modelostecnocráticos de go-bierno. La tercera, el ol-vido de la equidad y lanecesaria legitimacióndel sistema.

Por todo ello, a media-dos de los años noventase produce una nuevareevaluación de las ins-tituciones estatales. Por

una parte, por la constatación, a través del milagroasiático, de que el estado desarrollista, si va acom-pañado de buenas políticas e instituciones, puedeser un factor clave de progreso económico y social.El desarrollo no se produce en un vacío de Estado,sino con un Estado que toma decisiones adecuadaspara promover el desarrollo, y que garantiza el Es-tado de derecho y el desarrollo de políticas educati-vas y sanitarias eficaces y eficientes. Por otra parte,por los efectos devastadores que tuvo la transiciónal mercado de los antiguos países socialistas de Eu-ropa del Este y la antigua Unión Soviética, en au-sencia de instituciones públicas eficaces. El gransalto al capitalismo, sin la red de las instituciones es-tatales, dio lugar a un gran batacazo.

Desde una perspectiva teórica, los avances en lasinvestigaciones de los representantes del institucio-nalismo económico son también muy importantespara aportar todo un arsenal de ideas que consoli-dan un nuevo paradigma. La solución esencial paraasegurar el desarrollo económico no es eliminar elEstado, sino generar instituciones de calidad queaseguren derechos de propiedad, seguridad jurídicay control de los poderes omnímodos del Gobierno.De acuerdo con el premio Nobel de economía Dou-glass C. North, el “dilema fundamental” para expli-carse el éxito o fracaso de las sociedades es elconflicto entre eficiencia económica y el egoísmo delos gobernantes, de ahí que, cuando en un país el

autointerés de los go-bernantes se ha puestopor encima de la efi-ciencia y el progresoeconómico, los resulta-dos han sido nefastospara el crecimiento eco-nómico y el bienestarsocial (1981). Para mini-mizar tal problema, elpropio North junto conWeingast defendieronque lo mejor son las

Tema central

Instituciones estatales queaseguren previsibilidad,

seguridad jurídica,equidad e imparcialidad

son clave para el desarrollo

“


constituciones que limitan efectivamente el poderdel gobernante (1989). En tal sentido, un poder judi-cial independiente también es esencial para el desa -rrollo económico. Pero, además, es clave para taldesarrollo una administración profesional y merito-crática (Rauch y Evans, 1999) y, en definitiva, un go-bierno con calidad, sobre todo un gobierno queasegure la imparcialidad en la aplicación de la ley(Rothstein, 2011). En suma, que la generación deinstituciones estatales que aseguren previsibilidad,seguridad jurídica, equidad e imparcialidad es laclave del desarrollo. No se trata, así pues, de dejarun gobierno sin instituciones, sino de reducir poderal gobierno a través de las propias instituciones es-tatales, las cuales, adecuadamente diseñadas, in-centivarán conductas eficaces y honestas en losgobernantes y servidores públicos y desincentiva-rán conductas corruptas, abusivas y extractivas(Acemoglou y Robinson, 2012).

Por otra parte, otra fuente de ideas revitalizadorasdel papel del Estado tiene su origen en preocupa-ciones de orden político y moral y se basa en situarla idea de desarrollo más allá del crecimiento eco-nómico, incorporando a su acervo la consideraciónde las libertades y de los derechos políticos y so-ciales, razonando además su coherencia y compa-tibilidad con los objetivos económicos delcrecimiento. Amartya Sen con su idea de libertad,como medio y como fin del desarrollo (1999) y el Ín-dice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidasexpresan este nuevo paradigma. En suma, que lasinstituciones democráticas, además de su valor en símismas desde una perspectiva normativa, tienenvalor también como generadoras de desarrollo ypromotoras de iniciativas preventivas de hambrunase injusticias lacerantes.

La suma de fracasos históricos y la generación denuevas ideas sobre el origen del desarrollo, provo-caron la iniciativa de ir “más allá del Consenso deWashington” en las instituciones internacionales o ladistinción entre reformas de primera y segunda ge-

neración, señalando entre estas últimas las necesi-dades de fortalecimiento institucional. El Informe de1997 sobre el Desarrollo Mundial, del Banco Mun-dial, es frecuentemente considerado el punto de in-flexión definitivo hacia esta tendencia. Basta citar lafrase que lo encabeza: “han fracasado los intentosde desarrollo humano basados en el protagonismodel Estado, pero también fracasarán los que se quie-ran realizar a sus espaldas”. Hoy en día, en este con-texto, las instituciones, en general, se entiendencomo reglas del juego y pautas regularizadas deinteracción que son conocidas, practicadas y nor-malmente aceptadas por los agentes sociales, loscuales mantienen la expectativa de que dichas re-glas y normas formales e informales, que sostienenlas pautas, van a ser aceptadas y cumplidas por elresto (Ostrom, 2005). Las buenas instituciones for-males e informales serían aquellas que, a partir deun conocimiento acumulativo, acaban siendo legíti-mas, equitativas, eficientes, estables y flexibles(North, 2010), y, por ello, son reglas del juego queconstriñen conductas ineficientes, fraudulentas e ile-gales en la sociedad y en el Estado, e incentivan locontrario, además de dar certidumbre. Pero la clavea nuestros efectos es que estas instituciones debenser generadas, en gran medida, por el propio go-bierno al que limitan su poder.

Llegados a este punto, empieza a ser ya lugarcomún aceptar que instituciones adecuadas gene-

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ran crecimiento y buen gobierno, y que estas insti-tuciones adecuadas son la suma de institucionesdemocráticas, estado de derecho y gobierno de ca-lidad. Esto es lo que de alguna forma sistematizaahora el Banco Mundial con el concepto de buenagobernanza y los índices de medición de la buenagobernanza a nivel mundial. El Instituto del BancoMundial la define como el conjunto de: “… institu-ciones y tradiciones por las cuales el poder de go-bernar es ejecutado para el bien común de unpueblo” (Kaufmann et al., 2003, p. 2). Es decir, queserían aquellas instituciones formales e informalesque incentivan que el gobierno y la propia sociedadactúen de forma cooperativa y eficiente, y evitanconductas extractivas por parte de los gobernantesy desintegradoras por parte de la sociedad. A partirde aquí, quedaría precisar los atributos y requeri-mientos institucionales específicos de la buena go-bernanza, que podrían ser objeto de análisis ymedición mediante indicadores, comúnmente lla-mados, por tanto, indicadores de gobernanza (goodgovernance).2

Como ya señalamos, los indicadores tienen un tripleorigen: democracia, estado de derecho y calidad gu-bernamental. Según el Banco Mundial, incluyen: (1)los que miden el proceso por el cual aquellos queejercen el poder de gobernar son elegidos, monito-reados y reemplazados, lo cual da lugar a dos tiposde indicadores: voz y rendición de cuentas; estabi-lidad y ausencia de violencia; (2) los que miden lacapacidad de un gobierno para manejar efectiva-mente sus recursos y la implementación de políticasestables, que incluyen los de: efectividad y capaci-dad regulatoria; y (3) los que controlan el respeto de

los ciudadanos y el Estado hacia las institucionesque gobiernan las transacciones económicas y so-ciales para ellos: estado de derecho; control de lacorrupción.

Por su parte, el Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD) propuso una serie de prin-cipios para definir las características de la buena go-bernanza desde el punto de vista de las relacionesentre el Estado y la sociedad. Esos principios o ca-racterísticas son: estado de derecho (imparcialidad),legitimidad y voz (participación y orientación para elconsenso), transparencia y rendición de cuentas, ren-dimiento (capacidad de respuesta, eficacia, eficien-cia), dirección (visión estratégica) y equidad (accesouniversal, incluidas las minorías, a oportunidades demantener y mejorar el bienestar propio). Estos princi-pios suponen un cierto cambio con respecto al mo-delo del Banco Mundial, que se basa no tanto enprincipios y valores cuanto en indicadores (auncuando estos remitan, lógicamente, a valores). Y enesa línea operativa, centrada sobre todo en la formade relacionarse con la ciudadanía por parte de los po-deres públicos, la Unión Europea también elabora suconcepto de buena gobernanza. De acuerdo al LibroBlanco sobre Gobernanza en la Unión Europea(2001), la Buena gobernanza se refiere al conjunto dereglas, procesos y conductas que afectan a la formaen la que se ejerce el poder, en concreto en lo rela-cionado con la apertura, la participación, la rendiciónde cuentas, la eficacia y la coherencia.

Llegados a este punto, desde el concepto de labuena gobernanza ya podemos descender al con-cepto de buen gobierno. En este caso nos centra-mos exclusivamente en el poder ejecutivo. Un buengobierno sería, en definitiva, aquel que promueveinstituciones formales (normas y reglamentos) e in-formales (lógicas de lo apropiado en cada organi-zación pública) que fomentan la transparencia, larendición de cuentas, la eficacia, la coherencia y laparticipación. Más aún, tras las últimas revisionesteóricas, quizás sería preciso incorporar a estos

Tema central

2 No confundir con el concepto de gobernanza propio de las políticaspúblicas, en el que lo esencial es que “el proceso social de decidir losobjetivos de la convivencia y las formas de coordinarse para realizar-los se lleva a cabo en modo de interdependencia-asociación-copro-ducción/corresponsabilidad entre el gobierno y las organizacionesprivadas y sociales” (Aguilar, 2006: 99). En suma, que la forma de go-bernar hoy debe hacerse a través de redes público-privadas y/o conpresencia de la sociedad civil.


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Referencias bibliográficas

principios un quinto, cual es el de integridad, y unsexto, esencial en la historia de la Administracióndemocrática, el de la objetividad o imparcialidad enel servicio al interés general, máxime cuando, paranosotros en España, la Constitución lo proclamacomo guía. Y lo hace, en definitiva, creando las nor-mas, pero también generando los procesos ade-cuados para que las normas se hagan reales eimplementables. Finalmente, construyendo los ór-

ganos que asegurarán que esas instituciones y pro-cesos se implementan adecuadamente. Órganosque, en múltiples ocasiones, necesitarán un ciertonivel de independencia del poder político corres-pondiente. Todo ello buscando la máxima colabo-ración posible con la sociedad y el mercado, perosin perder nunca el rumbo que guíe la nave del Es-tado hacia mayores cotas de libertad para su ciu-dadanía. •


Ejemplaridad pública, Nudge yBenchmarking local: herramientas delbuen gobierno, la integridad institucional y la innovación democráticaRicardo Rivero Ortega y Valentín Merino Estrada

1. Legitimidad al borde del abismo ¿Aceptamos los españoles el rendimiento de nues-tro sistema político? El Barómetro de noviembre delCIS ofrecía datos elocuentes para responder a estapregunta: la mayoría de los encuestados considera-ban la situación económica española muy mala (ob-viamente, ninguno la consideraba muy buena); casiel 70 %, peor que hace un año; cerca de la mitadcreía que en 2013 seguiría empeorando, como unasituación política cuya percepción era también pesi-mista: casi el 75 % la consideraba mala o muy mala;alrededor del 90 %, peor o igual que hace un año; enel entorno del 77 % afirmaban que dentro de un añosería todavía peor o igual a la actual.

Tras el paro, señalado como principal problema porel 80 % de los encuestados, aparecían los políticos,los partidos políticos y la política, a muchísima dis-tancia del resto de preocupaciones. Aunque unagran mayoría se sentía todavía contenta por la tran-sición democrática realizada hace décadas pornuestro país, un porcentaje tremendo se decía poco(47.6) o nada (19.9) satisfecho con la forma en quefunciona la Democracia en España.

Particularmente ilustrativas para un iuspublicista resul-tan también las preguntas formuladas en torno a laConstitución española, su bajo grado de conocimiento(más del 75 % afirmaba que la conocemos muy pocoo casi nada). Mayoríasmuy significativas reco-nocían no haber leídonunca ningún artículo, unabrumador porcentajeseñalaba el muy escasointerés de los Gobiernospor su divulgación, ycerca de la mitad res-pondían que se respetapoco (31.3) o nada (13.3).

Todos estos datos se recaban antes de la publicación,en el mes de enero de 2013, de una serie de noticiasque difícilmente contribuirán a la mejora de la percep-ción ciudadana sobre nuestro sistema político: la in-formación sobre las cuentas en Suiza de un destacadoexresponsable del Partido Popular, las prácticas con-tractuales en una de las fundaciones más emblemáti-cas del Partido Socialista, y la estremecedora cifra decasi seis millones de parados, con sus muy alarman-tes efectos sobre la población más joven.

¿Son capaces los políticos españoles de resolverestas preocupaciones ciudadanas? De no hacerlo,¿podría reproducirse en España un escenario similar alque han vivido otros países cuando sus poblacioneshan alcanzado tan notorio grado de insatisfacción?Confiamos en que el proceso de integración europeanos resguarda de riesgos de brusca ruptura del sis-tema político, pero no cabe duda de que nos acerca-mos peligrosamente a los “soportes” de nuestromodelo. El clima social para el populismo y los movi-mientos extremistas está abierto.

2. ¿Es posible acabar con el mal gobierno enEspaña?Y nos podemos preguntar: ¿Cómo hemos podidollegar a este punto? ¿Qué parece haber cambiadorespecto de otros contextos anteriores? ¿Por quépiensan ahora muchísimos ciudadanos que dema-siados políticos son corruptos, que solo buscan supropio interés y que no se preocupan por las perso-nas? Esta percepción es particularmente grave si seproyecta sobre el nivel local, porque alcaldes y con-cejales debieran ser cargos públicos particularmenteidentificados con las necesidades de sus vecinos.¿Lo son? Muchos seguramente sí, pero cada vezmenos lo piensan.

La gente no se lo cree porque en esta sociedad delconocimiento en la quevivimos el público dis-pone de un acceso muyconsiderable a informa-ción, cuyo sesgo ex-pone la peor cara de lagestión pública. Cadavez resulta más difícil

Tema central

Es urgente la regeneracióndel gobierno local dando

ejemplo“


ocultar los escándalos de la corrupción urbanística,echar tierra sobre decisiones impresentables en laselección de personal o disfrazar las adjudicacionesde contratos sin criterios suficientemente objetivos.Al final, todo se sabe, y muchas costumbres invete-radas de nuestra Administración local no son impo-lutas.

Las leyes, por sí solas, no sirven para cambiar estasviejas costumbres y malos hábitos. Debe recordarseque ya se intentó lanzar un mensaje de transparen-cia en la última reforma de la Ley de Bases de Régi-men Local incorporada a la Ley del Suelo: ¿En quémedida se ha cumplido? Nuestro sistema de controlde los incrementos patrimoniales de los políticos esbastante menos completo y satisfactorio que el ar-gentino, y no se puede decir que en Argentina la co-rrupción esté controlada.

Para garantizar la integridad institucional, las leyes porsí solas no bastan, se necesita algo más: un cambiode mentalidades. Es urgente la regeneración del go-bierno local dando ejemplo. No es suficiente publicarlas declaraciones de la renta o del patrimonio, puesobviamente los ingresos ilegales no suelen declararsea Hacienda. Se trata de distanciarse definitivamentede los malos hábitos demostrando que se han elimi-nado, dejando perfectamente claro a los ciudadanosmediante un acto de contrición (no mediante la muyjurídica táctica de negación de la mayor) que esto vaa cambiar de verdad.

Pero, ¿cómo?

3. Nuevas herramientas de buen gobierno:ejemplaridad pública y psicología cognitiva Los cambios de mentalidades pueden ser favoreci-dos y propiciados por las leyes, pero no se producensi la disposición misma de las cosas no se orientaen tal propósito. Para que los responsables localescomiencen a variar malos hábitos y costumbres espreciso ensayar en la gestión municipal y provinciallas propuestas formuladas desde la psicología cog-nitiva y la economía conductual, nuevas ciencias delcomportamiento que últimamente también se pro-yectan sobre las políticas públicas y la reinvenciónde las organizaciones.

Las propuestas de ejemplaridad pública van en estadirección, pues enfatizan la relevancia de la percep-ción de los comportamientos de los políticos. Pro-puestas de adecuación de los salarios de los cargospúblicos, la reducción de los coches oficiales o losgastos de protocolo (comidas, recepciones, regalos,etc.), no producen un gran efecto cuantitativo sobreel presupuesto, pero sí resultan cualitativamente sig-nificativas en un momento de imprescindible reivin-dicación de la gestión pública.

Los ciudadanos exigen un nivel suficiente de cohe-rencia entre lo que los políticos afirman y piden (sa-crificios, recortes, esfuerzo, competitividad) y lo quesus propias personas exponen. No aceptan incre-mentos de sueldos de los altos cargos cuando elcomún de la población ve rebajar sus nóminas. Re-chazan la selección basada en contactos personalescuando se solicita de los trabajadores el esfuerzo y lapreparación técnica como valores. Se muestran per-plejos cuando conocen datos como los sueldos delos cuadros de las juventudes de los partidos, colo-cados prácticamente sin experiencia ni formación su-ficiente en puestos de alta responsabilidad.

Cuesta mucho a un jurista reconocer que el Dere-cho no resuelve por sí solo los problemas expuestosen estas páginas. Se nos educa en la creencia deque las leyes han de ser cumplidas, hasta un puntoen el que confundimos el ser con el deber ser, nosquedamos en las formas y olvidamos que los prota-gonistas de su aplicación en las instituciones sonpersonas con sus vicios y sus virtudes, su propiaidiosincrasia y toda una serie de hábitos y pasionesque explican al fin comportamientos desviados operniciosos.

Estas malas prácticas no se resuelven solo conleyes, pues presentamos un largo historial de fraca-sos cuando las reacciones se agotan en el papel delBoletín Oficial. La transformación de las entidadeslocales en clave de buen gobierno puede por su-puesto ser favorecida por cambios legales, pero re-quiere ante todo un cambio de mentalidades,corrigiendo hábitos deletéreos y controlando real-mente los abusos y excesos de quienes tienen a sucargo el manejo de fondos públicos.

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¿Cómo se corrigen conductas y se modifican los há-bitos? Nuestra propuesta pasa por la aplicación deestrategias innovadoras a los Gobiernos locales,proyectándolas sobre la regulación de los sueldos,los gastos de protocolo o la promoción en los pues-tos de responsabilidad. Para ello hemos puesto demanifiesto las utilidades de la aproximación Nudge,la ejemplaridad pública o el Benchmarking, oportu-nidades que podría tener presente la próxima Leypara la racionalización y la sostenibilidad de la Ad-ministración local analizada por el Consejo de Mi-nistros el 15 de febrero de 2013.

4. Benchmarking de buen gobierno:oportunidades de la nueva Ley de Gobiernolocal Innovar no es igual a inventar. A menudo, suponeaprovechar una posibilidad preexistente, nuncaantes ensayada en la propia organización, pero síen otras. Las innovaciones muchas veces son im-portadas, tomando como modelos prácticas o ele-mentos culturales acertados a la vista de su éxito.La metodología innovadora incluye pues una ló-gica de mirar alrededor y aplicar las soluciones conmejores resultados, copiando a bajo coste (Bench-marking).

El Benchmarking no consiste en copiar o trasladarmiméticamente experiencias, sino en propiciar unaprendizaje creativo de buenas prácticas ajenas,aplicándolas a la propia situación, siguiendo indica-dores estandarizados. La futura Ley de racionaliza-ción y sostenibilidad de la Administración local abreoportunidades de utilización de herramientas deejemplaridad e innovación democrática.

Resulta en este sentido positiva la introducción de es-tándares de calidad de los servicios públicos localesy la cultura de evaluación de la eficiencia. Aunque te-niendo en cuenta la trascendencia de los estándares,su evaluación debiera garantizar la plena objetividady realizarse con un alto nivel de consenso, tal vez conun rango superior al reglamentario.

Otra novedad primordial de la reforma es la regula-ción del sueldo de alcaldes y concejales, medidaprobablemente necesaria pero insuficiente si se tie-nen en cuenta los múltiples conceptos por los quepueden obtener ingresos los responsables munici-pales. En lugar de fijar topes máximos por tramosde población, habría que tener presente que la in-mensa mayoría de los alcaldes y concejales de todaEspaña no cobra apenas por su labor en municipiospequeños y medianos.

Al fijar topes máximos, puede producirse el paradó-jico resultado de limitar a unos pocos y estimular aotros muchos a llegar al tope, considerándolo per-fectamente legítimo. Así se realimentaría el círculode la desafección y volveríamos a encontrarnos alborde del abismo de la ilegitimidad.

Como alternativa, proponemos aprobar un baremoconcreto y escalonado de referencia. Para apartarsedel mismo, un municipio tendría que justificarlo antela opinión publica, lo que no resultaría nada fácil.

De este modo, recurrimos al Nudge, canalizando me-diante la opción por defecto (pero sin imposición) lasconductas perversas de las corporaciones locales,sin limitar su autonomía y sin efectos perversos. •

Tema central

MERINO ESTRADA, Valentín y RIVERO ORTEGA, Ricardo, Gestionarmejor, gastar menos. Una guía para la sostenibilidad muni-cipal, CEMCI, Granada, 2011.

MERINO ESTRADA, Valentín y RIVERO ORTEGA, Ricardo, “La reformadel régimen local: nuevos enfoques en el sistema compe-tencial”, Revista de Estudios Locales, núm. 152, 2012.

MERINO ESTRADA, Valentín, “La reorientación estratégica: eco-

nomía del conocimiento y ciudades inteligentes”, Revistade Estudios Locales, núm. 152, 2012.

RIVERO ORTEGA, Ricardo, La necesaria innovación en las institu-ciones administrativas, INAP, Madrid, 2012.

RIVERO ORTEGA, Ricardo y MERINO ESTRADA, Valentín, Innovaciónen los gobiernos locales. Municipios y diputaciones en uncontexto de crisis, pendiente de publicación (2013).



El Sello Europeo de Excelencia en materiade Gobernanza, una herramienta delConsejo de Europa al servicio de lagobernanza local

Alina Tatarenko y Olivier Terrien

Para más información: http://www.coe.int/localdemocracy

IntroducciónLa democracia local no es accesoria. Se trata de unelemento esencial del tejido democrático de nues-tras sociedades. El concepto de democracia local po-dría describirse globalmente en torno a dos series derelaciones fundamentales, distintas pero interconec-tadas: por un lado, las relaciones entre el Estado cen-tral y las entidades locales; por otro, las relacionesentre los ciudadanos y las entidades locales.

La primera serie de relaciones halla su expresión ju-rídica en la Carta Europea de Autonomía Local delConsejo de Europa. Se trata del único instrumentojurídico internacional en este ámbito y su importan-cia quedó patente al ser ratificada por 46 países eu-ropeos (de los 47 miembros que componen elConsejo de Europa).

En cuanto a la segunda relación, entre los ciudadanosy las entidades locales territoriales, está muy condi-cionada por el principio de buena gobernanza a escalalocal. Sea cual sea el lugar elegido para vivir, trabajar yrealizarse como persona, la calidad de vida siempre severá determinada en gran parte por la calidad de laAdministración local y de su gobernanza.

Los ciudadanos quieren –y merecen– unos poderespúblicos que se tomen en serio sus necesidades yesperanzas, que se centren en su calidad de vida ytraten de mejorarla. También debería fomentarse engran medida la participación, permitiendo que nu-merosos ciudadanos expresen sus ideas no solo enperiodo electoral, sino también durante toda la le-gislatura de una entidad local, y especialmente en lotocante al establecimiento, la organización o la re-definición de los servicios públicos.

Se espera de las entidades locales que respeten elderecho, pero también que mejoren continuamentesus servicios para seguir alineados con su entornoy su época. Gran parte de los servicios públicosson prestados por las entidades locales que re-caudan impuestos locales. Por tanto, los ciudada-nos tienen la legítima expectativa de disfrutar deservicios de calidad ofrecidos por entidades loca-les transparentes, responsables y con capacidadde reacción.

El Sello Europeo de Excelencia en materia de Go-bernanza se enmarca plenamente en este contexto.Supone un elemento de la implementación de la Es-trategia de Innovación y Buena Gobernanza Local,adoptada por el Comité de Ministros del Consejo deEuropa en marzo de 2008.

1. Orígenes del SelloEl Comité Director para la Democracia Local y Re-gional (CDLR), representante de los ministros eu-ropeos encargados de las entidades territoriales,destacó la importancia de la buena gobernanza localy regional en tres conferencias en particular: Buda-pest (2005), Valencia (2007) y Utrecht (2009).

En Budapest, en 2005, los ministros europeos res-ponsables de las entidades locales y regionales delos 47 Estados miembros del Consejo de Europa de-cidieron, en su declaración en favor de la buena go-bernanza local y regional, que “la buena gobernanzaa escalas local y regional es un objetivo esencial quedeben perseguir nuestros Estados miembros paraabordar los retos a los que se enfrentan nuestras so-ciedades y para dar respuesta a las legítimas ex-pectativas de nuestros ciudadanos”.

Después, en Valencia, en 2007, se declararon “con-vencidos de que, para lograr una mejor gobernanzaa escala local, hay que coordinar los esfuerzos delos Gobiernos centrales y locales sobre la base deunos objetivos claramente definidos y unos mediosde acción enmarcados en una auténtica estrategiade innovación y buena gobernanza local”. En estalínea, han fijado la Estrategia europea de Innovacióny Buena Gobernanza Local como un auténtico obje-tivo común.

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La importancia de esta buena gobernanza fue rea-firmada en Utrecht en 2009, en el marco de la “de-claración sobre la buena gobernanza local y regionalen un periodo difícil - el desafío del cambio”; los mi-nistros resaltaron especialmente que “la presiónejercida sobre los recursos disponibles a todas lasescalas pone aún más de relieve la importancia denuestro objetivo común de buena gobernanza localy regional”, y se reafirmó que es fundamental inter-cambiar y poner en común información y experien-cias para crear un nuevo marco de referencia debuenas prácticas.

Sobre la base de diversos trabajos realizados pordeterminados órganos internacionales, y tras con-versaciones de los socios del Consejo de Europa,se adoptaron 12 principios europeos de buenagobernanza democrá-tica en Valencia. Estosprincipios resumen yproclaman la esencia dela buena gobernanza aescala local. En el anexose ofrece una presenta-ción detallada de estosprincipios.

En este sentido, las Ad-ministraciones centralesde los Estados crean ymantienen las condicio-nes institucionales ade-cuadas para la mejora de la gobernanza de lasentidades locales, basándose en los compromisospreviamente establecidos en el marco de la CartaEuropea de Autonomía Local y otras normas delConsejo de Europa.

Por otro lado, la implementación de la Estrategia sefundamenta en tres pilares:• las entidades locales, invitadas a adoptar formal-mente los 12 principios y a realizar evaluacionesperiódicas en función de dichos principios para lamejora continua de sus resultados;

• programas nacionales de acción elaboradosentre el Gobierno y las asociaciones de entidadeslocales, lo cual abarca las reformas jurídicas e ins-

titucionales vinculadas con los 12 principios, eldiálogo institucional, el refuerzo de las capacida-des de los Gobiernos en diversos ámbitos, incluidala formación de los gobernantes y de los funcio-narios territoriales, las autoevaluaciones, la elabo-ración de planes de acción locales, etc.;

• el Sello Europeo de Excelencia en materia deGobernanza (ELoGE), destinado a ayudar a lasentidades territoriales europeas a mejorar la cali-dad de su gobernanza y a recompensarlas por lacalidad de sus prácticas, valoradas en función delos 12 principios europeos de buena gobernanzademocrática.

2. Objetivos del SelloEl hecho de ser una entidad local eficaz, transparentey responsable no es un lujo, sino una inversión acer-tada. Racionalizar la toma de decisiones, mejorar lacalidad de los servicios, escuchar a los ciudadanos,respetar la diversidad, dar respuesta a las necesida-

des de las personas socialmente desfavore-cidas: todo esto lleva sutiempo, pero da resulta-dos. Los ciudadanos sesienten escuchados,mejora su calidad devida y la entidad local seconvierte en una comu-nidad en la que lesgusta vivir y trabajar.

El Consejo de Europa también fomenta la mejoracontinua de la calidad de la democracia en todaslas escalas, especialmente en la local. Respalda alas entidades locales que se comprometen a ser lu-gares en que la democracia de acción aborde losretos de la eficacia de la gobernanza democrática.Anima a los Gobiernos a poner en marcha políticasy herramientas que ayuden a las entidades locales agestionar los asuntos locales de forma eficaz. Faci-lita los intercambios de experiencias y de prácticas,de modo que las entidades locales y sus asociacio-nes aprendan las unas de las otras. El Sello Europeode Excelencia en materia de Gobernanza participaplenamente en esta misión, recompensando a lasentidades locales que alcancen un alto nivel global

Tema central

El gobierno local es unelemento esencial deltejido democrático denuestras sociedades “


de buena gobernanza en función de los 12 princi-pios europeos.

Por añadidura, el proceso que pretende instaurar elSello está de plena de actualidad. Efectivamente, lasituación económica actual y las dificultades a las quese enfrentan algunas entidades locales europeashacen que sea aún más pertinente el proceso debuena gobernanza fomentado por el Sello. Resulta in-dispensable contar con una gestión eficaz y transpa-rente, así como con un uso eficiente de los mediosdisponibles en el marco de la mejora continua de lacalidad de los servicios públicos prestados y de laparticipación democrática de los ciudadanos. La apli-cación de los principios en que se basa el Sello per-mite dar respuesta a estos desafíos.

3. ¿Para qué sirve el Sello?El objetivo del Sello es “movilizar y estimular la ac-ción de los actores locales y nacionales, para quetodos los ciudadanos puedan beneficiarse deuna buena gobernanza democrática a nivel local,mediante la mejora continua de los servicios públi-cos locales, la implicación de la población y unospolíticos a la altura de sus expectativas” (objetivo dela Estrategia, expresado en el anexo a la declaraciónde Valencia de 2007).

De este modo, el Sello permite alcanzar este obje-tivo mediante tres acciones específicas:• la valoración de los principios europeos de buenagobernanza democrática;

• el reconocimiento de las buenas prácticas en lamateria;

• la mejora de las prácticas existentes.

La búsqueda de una mejor autonomía local está muyexpandida por toda Europa. Los desafíos de la go-bernanza local pueden variar de un país a otro, peroel objetivo sigue siendo el mismo: que todas las ins-tituciones y todos los procesos democráticos secentren en el ciudadano. Para ello, las entidades lo-cales deben mejorar constantemente su gobernanzano sin referencia alguna, sino aplicando los 12 prin-cipios europeos de buena gobernanza democrá-tica comunes en toda Europa. Y es que estosprincipios reflejan los valores fundamentales de la

democracia europea y representan el conjunto delas condiciones que deben darse para una buenagobernanza democrática.

Además, esta valoración permite que los Gobiernossepan cuáles son los puntos clave en materia de go-bernanza. Mediante la evaluación de su progreso encada uno de estos principios, el Sello les permitepremiar sus buenas prácticas en materia de go-bernanza y valorarlas, pero también saber qué as-pectos deben mejorar. Tomando estos 12 principioscomo referencia, las entidades locales de los 47 Es-tados miembros del Consejo de Europa pueden me-jorar su gobernanza de forma continua.

Por último, el Sello ofrece a las entidades locales laoportunidad de compararse respecto a unasbases comunes. De esta forma, permite implemen-tar la máxima según la cual “para mejorar, es nece-sario compararse o intercambiar”. En este sentido,Europa y sus entidades locales constituyen una va-liosa fuente de información y buenas prácticas. Portanto, las entidades locales podrán beneficiarse delas prácticas de gobernanza interesantes que seanoficialmente registradas y difundidas en el marco delproceso de implementación del Sello.

4. Funcionamiento del SelloLa Estrategia es dirigida por la Plataforma de acto-res del Consejo de Europa, que se compone de re-presentantes del Comité de Ministros, la AsambleaParlamentaria, el Congreso de los Poderes Locales

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y Regionales, el Comité Director para la DemocraciaLocal y Regional (CDLR) y la Conferencia de ONGInternacionales.

La Plataforma tiene por fin realizar tareas de segui-miento y orientación para la implementación de laEstrategia y respaldar su desarrollo en función de laexperiencia adquirida. Por tanto, su misión consisteen:• brindar apoyo, cuando así se le solicite, a los Go-biernos nacionales y regionales y a las asociacio-nes de entidades locales para el desarrollo deprogramas de acción de buena gobernanza de-mocrática de cara a la implementación de la Es-trategia;

• respaldar estos programas de acción nacional;• desarrollar en mayor profundidad el Sello Europeode Excelencia en materia de Gobernanza en fun-ción de la experiencia de los Gobiernos y de lasasociaciones que sehayan ofrecido volun-tariamente para pro-barla;

• con posterioridad, fo-mentar en el conti-nente el Sello Europeode Excelencia en ma-teria de Gobernanza;

• adoptar disposicionespara la concesión delSello a las entidadeslocales de cada Es-tado miembro y,cuando así se solicite,aportar la asistencia técnica necesaria para la ela-boración de estas disposiciones.

La Estrategia prevé fundamentalmente un procesodescentralizado para conceder el Sello. De estemodo, los países que implementen la Estrategia (in-cluido el caso de que lo hagan mediante la elabora-ción e implementación de los programas de acción),pueden delegar la gestión del proceso en una orga-nización nacional y establecer comisiones indepen-dientes de selección que se encargarán de evaluar,en función de los 12 principios, la calidad global dela gobernanza de los municipios candidatos.

Así, se forman plataformas nacionales acredita-das por la Plataforma de actores del Consejo deEuropa, y compuestas por relevantes partes intere-sadas nacionales, principalmente representantes delos Gobiernos (o de las regiones con poderes legis-lativos), asociaciones de entidades locales, tituladosuniversitarios y ONG.

El proceso de atribución del Sello pasa, en primerlugar, por la utilización de herramientas específicaselaboradas por el Consejo de Europa y que, poste-riormente, son adaptadas a la terminología y al con-texto, especialmente legislativo, de cada país. Estastres herramientas básicas son:• una ficha de evaluación (benchmark);• un cuestionario dirigido a los políticos;• un cuestionario dirigido a los ciudadanos.

Una vez rellenados estos documentos, a continua-ción la Plataforma nacional encarga a expertos in-dependientes que examinen el expediente decandidaturas de las entidades locales y que visiten

a las que superen unaprimera selección, paracomprobar la veracidadde las respuestas apor-tadas en los tres docu-mentos mencionados.

La decisión de concederel Sello es tomada por laPlataforma nacional deactores. El Sello seotorga por un periodo

limitado (correspondiente a una legislatura), pero laentidad puede presentar de nuevo su candidatura.

Los criterios de concesión del Sello fueron puestosa prueba en unas cuarenta entidades territoriales eu-ropeas (Bulgaria, Noruega, Ucrania, Bélgica, Españay Francia) antes de la finalización y validación ofi-ciales por parte del Consejo de Europa (2010).

Los primeros Sellos Europeos fueron otorgados aentidades búlgaras en mayo de 2011 y se conce-dieron otros a entidades noruegas en mayo de2012.

Tema central

Ser una entidad localeficaz, transparente

y responsablees una inversión acertada“


Se abrió un debate en España y Francia respecto ala implementación del Sello y a la creación de unaplataforma nacional, vinculada fundamentalmente alas asociaciones de municipios (FEMP en España,AMF en Francia), los Gobiernos nacionales y los ti-tulados universitarios. Además, gracias al apoyo delEuro-Instituto, la promoción del Sello en Alemania,sobre todo en el Land de Bade-Wurtemberg, co-menzó en otoño de 2012.

Se prevé fomentar el Sello en el conjunto de las 300 000 entidades de la gran Europa. Se trata deuna herramienta evolutiva que actualmente soloafecta a los municipios, pero que podría ampliarseposteriormente a las regiones, por ejemplo, me-diante un hermanamiento voluntario de los munici-pios candidatos.

5. Síntesis de los puntos principales a) El Sello es una herramienta de valoración, mejora

e intercambio de buenas prácticas, y en ningúncaso de control de las entidades locales.

b) El Sello es una herramienta evolutiva que actual-mente solo afecta a los municipios por motivosde calendario, pero que podría ampliarse poste-riormente a las regiones, por ejemplo, medianteun hermanamiento voluntario de los municipioscandidatos.

c) La composición de la Plataforma nacional nodebe suponer un freno a la concesión del Sello,siempre que se respete la paridad Estado-enti-dades.

d) El coste de implementación del Sello es variabley puede reducirse limitando el número de muni-cipios urbanos candidatos preseleccionados.

e) La principal partida presupuestaria se destina alos gastos de remuneración de los expertos na-cionales contratados para examinar los expe-dientes de candidatura de los municipios, pero lacontratación de titulados universitarios especia-lizados y/o la puesta a disposición de funciona-rios territoriales podría reducir los costes.Además, estos costes podrían ser cubiertos porlas entidades locales preseleccionadas. •

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Tema central

Anexo. LOS 12 PRINCIPIOS EUROPEOS DE BUENA GOBERNANZA DEMOCRÁTICA

1) Elecciones periódicas; representación y participación justas• Las elecciones locales se celebran de forma libre y periódica, respetando las normas internacionales y la legisla-ción nacional, y sin fraudes.

• La acción pública se centra en los ciudadanos y se les implica de una forma claramente definida en la vida pú-blica a escala local.

• Todas las personas tienen derecho a hacer oír su voz en el momento en que se tomen decisiones, ya sea direc-tamente o mediante órganos legítimos que representan sus intereses. Esta concepción de la participación, quehace que intervenga toda la ciudadanía, se basa en las libertades de expresión, reunión y asociación.

• Todas las opiniones, incluidas las de los más desfavorecidos y vulnerables, son oídas y tomadas en cuenta en elmomento en que se toman decisiones, especialmente las que atañen a la asignación de recursos.

• Siempre se realizan esfuerzos razonables para tratar de conciliar diversos intereses legítimos y conseguir un am-plio consenso sobre los temas que son de interés para el conjunto de la comunidad, así como sobre los mediospara conseguirlo.

• Las decisiones se toman en función de la voluntad de la mayoría de los ciudadanos, respetando al mismo tiempolos derechos e intereses legítimos de la minoría.

2) Capacidad de reacción• Los objetivos, reglas, estructuras y procedimientos se adaptan a las legítimas expectativas y a las necesidadesde los ciudadanos.

• Se garantizan los servicios públicos y se da respuesta a las solicitudes y quejas en un plazo razonable.

3) Eficacia y eficiencia • Los resultados corresponden a los objetivos marcados. • Los recursos disponibles se emplean de forma óptima.• Gracias a sistemas de gestión del rendimiento, se mide y mejora la eficacia y eficiencia de los servicios.• Se realizan evaluaciones externas periódicas para valorar y mejorar los servicios.

4) Apertura y transparencia • Las decisiones son tomadas y aplicadas de manera conforme con las normas y reglamentaciones.• Toda información que no sea confidencial por motivos claramente especificados por la ley (como la protecciónde la privacidad o la garantía de imparcialidad en los procedimientos de contratación pública) es públicamenteaccesible.

• Se informa al público de las decisiones, de la implementación de políticas y de los resultados obtenidos, para quepueda hacer un seguimiento eficaz de los trabajos de las entidades locales y contribuir a dichos trabajos.

5) Estado de derecho• Las entidades locales respetan la ley y las decisiones judiciales.• Las normas y reglamentaciones son adoptadas de manera conforme a los procedimientos definidos por la ley;se aplican de forma imparcial.

6) Comportamiento ético• El interés general prima sobre los intereses individuales.• Existen medidas eficaces para prevenir y combatir toda forma de corrupción.• Los conflictos de intereses son declarados a su debido tiempo; las personas implicadas deben abstenerse de par-ticipar en las decisiones relativas a dichos conflictos.


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7) Competencias y capacidades • Las capacidades profesionales de las personas que garantizan la gobernanza son mantenidas y reforzadas de ma-nera continua para obtener una producción y un impacto más relevantes.

• Se anima a los funcionarios a mejorar continuamente su rendimiento.• Creación y utilización de métodos y procedimientos prácticos destinados a cambiar las aptitudes competencia-les y a obtener mejores resultados.

8) Innovación y actitud abierta frente al cambio• Se buscan soluciones nuevas y eficaces a los problemas y se emplean métodos modernos para prestar los ser-vicios.

• Los Gobiernos y/o las entidades locales están dispuestos a probar nuevos programas y a aprender de la expe-riencia ajena.

• Se instaura un clima favorable al cambio con el fin de lograr mejores resultados.

9) Sostenibilidad y orientación a largo plazo• Las políticas actuales tienen en c uenta las necesidades de las futuras generaciones. • Se tiene en cuenta en todo momento la sostenibilidad de la comunidad. Las decisiones se toman con el objetivode internalizar todos los costes y evitar transmitir a las generaciones futuras las tensiones y los problemas, ya seande índole medioambiental, estructural, financiera, económica o social.

• El porvenir de la comunidad se planifica a largo plazo, con una perspectiva amplia; esta concepción se acompañade una conciencia de las necesidades que conlleva este tipo de desarrollo.

• Esta perspectiva se funda en una comprensión de complejidades históricas, culturales y sociales.

10) Gestión financiera sana• Los gastos no exceden el coste de los servicios prestados y no reducen la demanda excesivamente, sobre todoen el caso de los servicios públicos esenciales.

• La gestión financiera se lleva a cabo de manera prudente, en particular cuando se trata de contratar préstamosy utilizar este dinero, estimar los recursos, los ingresos y las provisiones, y utilizar los ingresos excepcionales.

• Se preparan programas presupuestarios plurianuales previa consulta al público.• Los riesgos son calculados y gestionados correctamente, lo cual requiere principalmente la publicación de lascuentas consolidadas y, en el caso de las colaboraciones entre entidades públicas y privadas, un reparto realistade los riesgos.

• La entidad local participa en los acuerdos de solidaridad entre municipios, en el reparto equitativo de los gastosy beneficios y en la reducción de los riesgos (sistemas de perecuación, cooperación entre municipios, comparti-ción de los riesgos, etc.).

11) Derechos humanos, diversidad cultural y cohesión social• Se respetan, protegen y aplican los derechos humanos, y se combate la discriminación de cualquier tipo, dentrodel límite competencial de las entidades locales.

• La diversidad cultural se considera una riqueza y se realizan esfuerzos permanentes para garantizar que todos losciudadanos tengan una función que desempeñar en su comunidad local, que se identifiquen con ella y que no sesientan excluidos.

• Se fomentan la cohesión social y la integración de las regiones desfavorecidas.• Se garantiza el acceso a los servicios básicos, especialmente para los sectores de población menos favorecidos.

12) Obligación de rendir cuentas • Todos los gobernantes (grupos o personas) responden de sus decisiones.• Se rinden cuentas sobre las decisiones; se explican y pueden ser sancionadas.• Existen medidas eficaces para poner fin a los abusos administrativos y a las actuaciones de las entidades loca-les que no respeten los derechos civiles.


Entrevista

Daniel de Alfonso LasoDirector de la Oficina Antifraudede Cataluña

Preservación dela transparenciay la integridadinstitucional

A través de esta entrevista se nosofrece la posibilidad de conocer deprimera mano, a través de sumáximo responsable, las funcionesprincipales que desarrolla laOficina Antifraude de Cataluña, entanto que organismo independienteque trabaja por el fortalecimientodel sector público de Cataluña,mediante la prevención de lacorrupción y la investigación deconductas corruptas.

Texto: Carles SabaterFotografía: Oficina Antifraude de Cataluña


La Oficina Antifraude es una institución independienteque trabaja para fortalecer la integridad del sector pú-blico de Cataluña, mediante la prevención de la co-rrupción y la investigación de conductas corruptas,tales como el uso o destino ilegales de fondos públi-cos, o cualquier otro aprovechamiento irregular deri-vado de conductas que impliquen conflicto deintereses, o el uso en beneficio privado de informa-ciones derivadas de las funciones propias del perso-nal al servicio del sector público.

En definitiva, la Oficina Antifraude ha de velar paraque la actuación de los poderes públicos y de sus re-presentantes sea coherente con los valores de inte-gridad, honestidad, probidad, transparencia,legalidad, neutralidad, imparcialidad y objetividad. Esuna entidad de derecho público con personalidad ju-rídica propia y plena capacidad de obrar, creada porla Ley 14/2008, de 5 de noviembre, de la Oficina An-tifraude de Cataluña. Por otro lado, la Oficina es pio-nera en dar cumplimiento a los mandatos de laConvención de las Naciones Unidas contra la co-rrupción, en sus artículos 5, 6 y 36.

Se adscribe al Parlamento de Cataluña, lo que la legi-tima y garantiza su independencia, a fin de cumplircon ecuanimidad y eficacia las funciones encomen-dadas. La Oficina desempeña su labor en torno a dosejes: por un lado, prevenir la corrupción, impulsandoel establecimiento, la implementación y, en su caso,la modificación de los correspondientes marcos nor-mativos; y, en todo caso, promoviendo los valores so-ciales que dificulten tanto la aparición como laaceptación acrítica y resignada de los actos de co-rrupción y de aquellos que exhiben comportamientoscontrarios a la integridad, ya sea en el sector públicocomo en el privado. Y por otro lado, investigar loscasos de corrupción, a fin de someter al conocimientode las autoridades administrativas competentes, delMinisterio Fiscal y de la autoridad judicial –según co-rresponda– aquellos hechos o conductas de que setenga noticia y que sean susceptibles de sanción ad-ministrativa o bien de condena penal.

Recientemente se ha puesto sobre la mesa la posi-bilidad de impulsar la creación en España de unaOficina Antifraude, a semejanza de la ya existente

en Cataluña. ¿Cree que ello supondría un paso ade-lante en el actual contexto?Efectivamente. Creo que contar con un organismo es-pecialmente dirigido a preservar la transparencia y laintegridad de las Administraciones y el personal alservicio del sector público, refuerza y complementalos instrumentos con que se cuenta para un efectivocontrol de la corrupción.

¿Cree que podría ser un handicap que la creaciónde esta Oficina fuera fruto más de una actitud reac-tiva que reflexiva?Yo no la calificaría de actitud reactiva. Hay que recor-dar que el mandato de la Convención de las NacionesUnidas contra la corrupción, que data de 2003, yaobliga a los Estados a garantizar la existencia de unórgano especializado e independiente encargado deprevenir la corrupción. Diez años de reflexión no meparecen pocos.

La Oficina Antifraude de Cataluña se estructura entres direcciones. Una de ellas es la de Prevención,que gestiona programas de formación, asesora enel diseño de programas de prevención y lucha con-tra la corrupción, participa en propuestas y reco-mendaciones en la elaboración de leyes, realiza elseguimiento de las investigaciones finalizadas porla Oficina y prepara respuestas a consultas no vin-culantes. ¿Cómo valora lo realizado hasta ahora eneste capítulo?Valoramos positivamente nuestra labor de asesora-miento a normas en elaboración –más de 30 aporta-ciones públicas y accesibles a través de nuestra web–,con una contribución significada, por su trascenden-cia en la prevención de la corrupción, a la Proposiciónde Ley de transparencia y acceso a la información, entrámite en el Parlamento de Cataluña. En breve hare-mos público un completo informe sobre este tema.

Hemos sido especialmente activos en formación, es-pecíficamente en el ámbito local, en sesiones para di-rectivos públicos y cargos electos que han alcanzadoun total de 1248 participantes. Somos conscientes deque, con frecuencia, la formación es la puerta de en-trada para sensibilizar a los consistorios de quedeben tomar medidas para reforzar su sistema de in-tegridad y gestionar los riesgos, siempre existentes.

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Falta dar pasos visibles en esta dirección, elaborandoy desarrollando planes integrales de prevención.

Una segunda línea de actuaciones es la que lleva acabo la Dirección de Investigaciones, que se en-carga del examen, la inspección, y de otras tareasoperativas de la Oficina, además de velar por la in-demnidad personal y profesional del denunciante.¿Nos puede analizar su eficacia?La Oficina Antifraude actúa, en cierto sentido, comoun radar, ya que aumenta las posibilidades de detec-ción de conductas irregulares (145 denuncias recibi-das durante el año 2012). Por otra parte, pone adisposición de la autoridad competente los casosidentificados y colabora con jueces y fiscales apor-tando conocimiento especializado. Y, muy impor-tante, emite recomendaciones a los organismospúblicos –accesibles a través de nuestra página web–para que puedan corregir las disfunciones que les se-ñalamos.

Una tercera función básica de la Oficina es la deanálisis. La Dirección de Análisis identifica actos irre-gulares del sector público o privado subvencionadocon fondos públicos, y se encarga de determinar laverosimilitud de las denuncias y comunicaciones re-cibidas. ¿Qué nos puede decir al respecto? La evaluación previa de verosimilitud es un filtro es-pecífico que nuestra ley prevé, y que se suma al con-trol de competencia que la Oficina verifica en cadacaso. Su objetivo es evitar, en lo posible, la instru-mentalización de las denuncias que recibimos. Poreso no hay automatismo en la apertura de una inves-tigación.

Una función bastante desconocida que impulsaesta Oficina Antifraude es la que desarrolla en elámbito de la prevención y de la formación. Segúnustedes, la lucha contra la corrupción debe empe-zar antes de que se produzcan las conductas co-rruptas. La prevención resulta menos costosa ysuele ser más efectiva que la represión, dicen uste-des. En este sentido, la Oficina apuesta por cons-truir una cultura de integridad en los organismospúblicos y por establecer sistemas de prevenciónde conductas corruptas. ¿Nos puede evaluar el ca-mino andado hasta ahora en esta dirección?

No disponemos de datos objetivos sobre la corrup-ción, cuyo concepto excede del ámbito penal, másallá del sumatorio de las cifras de determinados deli-tos, ni siquiera agrupados en un tipo penal unificado.La Oficina Antifraude, a fin de orientar su estrategiade prevención, recaba datos sobre percepción ysobre las actitudes de la ciudadanía (Barómetro2012), y, junto con la sensibilización de los servidorespúblicos, trabaja en la introducción de contenidos deética e integridad en la educación secundaria y la for-mación universitaria.

Esta Oficina aboga, entre sus objetivos fundamen-tales, por construir una cultura de integridad en losorganismos públicos. Por ello la Oficina promueveque las Administraciones catalanas inicien estrate-gias de integridad pública y de resistencia contra lacorrupción, a medio y largo plazo, con enfoquesglobales en cada Administración y en el sector pú-blico en su conjunto. En consecuencia, adopta ini-ciativas y coordina esfuerzos con objeto deconstruir un entorno social, político y administrativoque facilite el éxito de la implementación de las re-formas. Desde su óptica, ¿cómo funcionan las rela-ciones de la Oficina con el entramado institucionalcatalán?La colaboración institucional es satisfactoria, en tér-minos generales. Otra cosa es la implicación, uno poruno, de los organismos públicos en el fortalecimientode sus estructuras y procesos, de su propio sistemade integridad. Ahí tenemos un largo camino por re-correr, que empieza con la sensibilización de los car-gos electos acerca de su propia responsabilidad, yaque no creemos que la imposición o un mandato im-perativo sean el mejor camino.

La Oficina promueve que los organismos públicosdesignen responsables o creen comités para salva-guardar los valores éticos y prevenir la corrupción.¿Les hacen caso?Pocos organismos públicos han desplegado una po-lítica de integridad que alcance la profundidad que re-quieren medidas de estas características, aunque hayvarios ayuntamientos que están en ello. Ofrecer pau-tas al personal o aprobar un código ético es más in-mediato, y por ello algunas corporaciones empiezanpor ahí. De lo que se trata es de concebir una acción

Entrevista


integral que no descuide los distintos ejes sobre losque podemos trabajar.

También se ocupa de prestar asesoramiento, antedudas y situaciones complejas en sus ámbitos deactuación, a los organismos y a los servidores pú-blicos. ¿Les consultan mucho?Recibimos muchas solicitudes informales para casosconcretos, pero todavía se hace poco uso del meca-nismo formal de la consulta no vinculante que nues-tra ley prevé.

El Gobierno español impulsa el Proyecto de Ley detransparencia, acceso a la información pública ybuen gobierno, texto que fue sometido a consultapública y que en el mes de septiembre pasado iniciósu proceso parlamentario. ¿Qué espera de esta Ley? De entrada, que se apruebe con celeridad, porque eldéficit es flagrante y disponer de una ciudadanía bieninformada es la mejor garantía para que pueda parti-cipar en los asuntos públicos y ejercer un saludable

control, en exigencia de la rendición de cuentas. Latransparencia no elimina la corrupción, pero la ahu-yenta significativamente; es el antídoto más poderosocon que contamos.

En cuanto a la Ley, hace falta tanto que prevea eldeber proactivo de los poderes públicos de liberaramplios contenidos de datos de interés público, comoque regule –mediante un procedimiento ágil, gratuitoy garantista– la facultad de la ciudadanía de solicitar elacceso a determinada información pública. Es esen-cial que la norma alcance a todos los poderes públi-cos y defina los ámbitos de aplicación subjetiva yobjetiva de la forma más amplia posible, al tiempo quese restrinja el alcance de las excepciones.

Es preciso, finalmente, que una institución indepen-diente garantice que la Ley no quede en papel mo-jado, porque sería una agria decepción para lasociedad en su conjunto. •

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Actuaciones posibles de la Oficina Antifraude de Cataluña

A efectos ilustrativos, se recogen a continuación algunas de las situaciones que pueden motivar la actuaciónpreventiva e investigadora de la Oficina Antifraude: • uso o destino ilegal de fondos públicos; • derivación de subvenciones para fines ajenos a los que determinan su otorgamiento; • parcialidad, pago de comisiones ilegales y otras irregularidades en la contratación pública; • negociaciones y actividades prohibidas a los dirigentes políticos, las autoridades y los funcionarios; • pagos no admitidos a empleados y autoridades públicas; • operaciones urbanísticas que generen un enriquecimiento indebido;• arbitrariedades que determinen un acceso desigual a bienes, subvenciones y servicios públicos; • aprovechamiento particular y arbitrario de bienes e instalaciones públicas;• favoritismo u otras irregularidades en la concesión de licencias, permisos o autorizaciones; • conflictos de intereses, incumplimientos del deber de abstención y de la normativa de incompatibilidades; • aceptación de regalos o tratos de favor por parte de servidores públicos; • uso en beneficio privado de informaciones obtenidas en el ejercicio de funciones públicas; • incumplimiento grave de la normativa de acceso a la ocupación pública o de incompatibilidades; • falta de neutralidad política o ideológica en la actuación profesional de servidores públicos; • toma de decisiones bajo influencias indebidas; • tráfico de influencias; • lucro patrimonial injustificado de autoridades y funcionarios, derivado del ejercicio de sus responsabilidadespúblicas;

• falta de transparencia y presencia de obstáculos indebidos en el acceso a la información pública.


Debate


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¿Cómo entiendesu institución elbuen gobiernolocal?

Que la transparencia, la objetividad,la eficacia, la calidad y laresponsabilidad en la gestión de lopúblico constituyen condicionesinexcusables de un buen gobierno,es algo que hoy en día no se discute,y menos aún desde nuestrosGobiernos locales, tal y como sepone de relieve en las respuestasobtenidas a la pregunta formulada acuatro de nuestros patronos, asícomo al secretario general de laFEMP, que a continuaciónreproducimos.

Fotografía: iStockphoto

Valentín Cortés CabanillasPresidente de la Diputación de Badajoz

«Buen gobierno: objetividad,responsabilidad y transparencia»

Junto a la crisis económica que padecemos se haasentado en la ciudadanía un grave sentimiento de faltade confianza en la política y los políticos, de la que tam-poco se ve ajeno el mundo local, quien, por su cercanía,siempre gozó de la valoración de los ciudadanos.

La reiteración en el deterioro de la conducta en la vidapública, hace que los ciudadanos vigilen el acontecer po-lítico de manera mucho más rigurosa que en el pasado.La gran mayoría de quienes conforman la vida públicacumplen las reglas, pero la percepción que los ciudada-nos tienen ha empeorado considerablemente.

Quienes desempeñamos responsabilidades públicastenemos la obligación, política y moral, de gestionar lasinstituciones en que gobernamos con pulcritud e integri-dad, con eficacia y eficiencia, añadiendo valor y multipli-cando su repercusión y beneficios sobre los ciudadanos.

La credibilidad en los valores que lo público repre-senta y la concienciación ciudadana de que lo públiconos concierne a todos, constituyen unos de nuestros ob-jetivos prioritarios. La Diputación de Badajoz viene traba-jando conjuntamente con los municipios para impulsar ymejorar el acceso a la información pública, la rendiciónde cuentas y la participación ciudadana.

Instituciones locales fuertes, con normas claras y re-glas de juego conocidas, generan confianza en la socie-dad. La objetividad en el desempe ño de nuestra activi-dad pública, la responsabilidad en las decisiones y actosque afectan a la sociedad y la transparencia en la toma dedecisiones y actos que se adoptan, son los principios enque se basa nuestro hacer cotidiano, pero que, en la co-yuntura actual, deben acrecentarse y convertirse en pa-radigmas de conducta.


Debate

Isabel Carrasco LorenzoPresidenta de la Diputación de León

«La transparencia es nuestra premisa,la agilidad en los trámites uncompromiso, y la posibilidad derecoger opiniones de nuestrosusuarios una garantía de cercanía»

Las diputaciones son las entidades más cercanas alos ciudadanos, especialmente del mundo rural, asícomo las más valoradas por los alcaldes y concejalesde los pequeños municipios. En provincias como León,con 208 núcleos de menos de 20000 habitantes y 1260juntas vecinales, la institución provincial adquiere unaespecial relevancia y nos obliga a estar en permanentebúsqueda de su beneficio, con premisas como la cer-canía o la transparencia, y bajo estos dos compromisostrabajamos en León.

Las nuevas tecnologías nos han permitido abrirnosmás a la sociedad y llegar donde antes no se llegaba,favoreciendo la participación activa de nuestros veci-nos por muy lejos que residan. Pese a tener 200 añosde historia, nos hemos tenido que modernizar para sermás eficaces y más eficientes y ofrecer mejores servi-cios. Desde el inicio de la legislatura, nuestra webwww.dipuleon.es se ha convertido en nuestra carta depresentación. En ella, la transparencia es nuestra pre-misa, la agilidad en los trámites un compromiso, y laposibilidad de recoger opiniones de nuestros usuariosuna garantía de cercanía.

Alfonso Rus TerolPresidente de la Diputación de Valencia

«La esperanza del buen gobierno»

El concepto de buen gobierno o gobernanza ha arrai-gado recientemente tanto en el discurso y la gestión po-líticos como en el mundo empresarial y, en general, en laopinión pública. La gobernanza se ha convertido en unaespecie de guía ideológica de lo que debe o no debe ha-cerse en el ejercicio de las responsabilidades públicas.

Si por gobernanza o buen gobierno se entiende eljusto proceder de una Administración al adoptar una seriede medidas con el fin de conseguir la eficacia, la calidady la buena orientación en la gestión pública, habría quedecir que ese talante o aspiración debería anidar en todasy cada una de las entidades que conforman la arquitecturaadministrativa, tanto en su vertiente política como en loque afecta a las relaciones con la llamada sociedad civil.

Las diputaciones españolas y, en concreto, la que mehonro en presidir, siempre han querido estar cerca de suprincipal objetivo, los pueblos. Quizás por la propia filo-sofía en su nacimiento, la práctica durante décadas y dé-cadas ha llevado a las diputaciones a estar más cerca dela calle, de las necesidades de los vecinos, lo que ha mo-tivado también que estuvieran más cerca del buen go-bierno.

Ahora, las diputaciones vuelven a adquirir el protago-nismo y el liderazgo institucional que habían perdido conla aprobación de nuestra Constitución y el consiguientede sarrollo autonómico. Están a punto de pasar de un per-fil institucional medio a otro de carácter superior, dada laposibilidad que se les ofrece, en el proyecto de reformade la legislación sobre régimen local, de incrementar laprestación de servicios de mayor envergadura en las po-blaciones pequeñas y medianas. Y, lo que es más impor-tante, esta vez se hará de una forma ordenada, partiendode una delimitación de las competencias que les son pro-pias.

Tenemos la tranquilidad de que, si ese momento lle-gara, las corporaciones provinciales podrán afrontar esanueva etapa con la práctica del buen gobierno que se lesreconoce y les es exigible.


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Jesús Julio Carnero García Presidente de la Diputación de Valladolid

«Transparencia y participaciónciudadana se convierten en este s. XXI en haz y envés del actuarpúblico, especialmente en laAdministración local»

La situación actual, marcada por la crisis económica,ha alumbrado la importancia y la necesidad de potenciarla transparencia y la participación ciudadana en la ges-tión de los servicios públicos, abriendo nuevas vías deinteracción que nos permitan sumar fuerzas, ser más efi-cientes y eficaces, para afrontar los retos que se nosplantean como sociedad en un mundo globalizado,competitivo y sujeto a cambios vertiginosos en todos losórdenes de la vida.

Por eso, en la Diputación de Valladolid apostamospor la transparencia, por la gestión responsable, por unaadministración más ágil y próxima al ciudadano, ha-ciendo del consenso uno de nuestros valores esencia-les. En ello juegan un papel esencial las nuevas tecno-logías, asumiendo los principios de buen gobierno de laFEMP. Y todo con el objetivo de prestar el mejor servi-cio a nuestros municipios y nuestros ciudadanos, ha-ciéndoles partícipes de nuestro actuar.

Ángel Fernández DíazSecretario general del la FEMP

«Código de Buen Gobierno Local:cumplimiento de objetivos»

Es conocido que la Administración local es la quemejor está cumpliendo los objetivos de deuda y déficitpúblico. Y también está intentando liderar el buen go-bierno público, mediante la aplicación de procesos detransparencia a la gestión local, de forma que todo loque tenga que ver con la gestión pública sea conocidopor los ciudadanos.

Desde la Federación Española de Municipios y Pro-vincias colaboramos con las entidades locales españo-las en el objetivo de que su gestión sea transparente.Hace tres años aprobamos el Código de Buen GobiernoLocal, que pretende servir de guía a las entidades loca-les en el objetivo de trasladar a los vecinos la mayor in-formación posible sobre la gestión pública local. Y es-tamos trabajando en las aportaciones del mundo local ala Ley de transparencia, acceso a la información públicay buen gobierno, que a buen seguro supondrá un antesy un después en la manera de gestionar los recursos pú-blicos. Fomentamos asimismo desde la Federación lasbuenas prácticas en la gestión pública, administrandolos servicios públicos eficaz y austeramente.

Tenemos que seguir avanzando, y esperamos poderhacerlo mediante la clarificación competencial y la de-sa parición de gastos impropios que, junto con otras me-didas, se contemplan en la reforma local.


Se ha publicado en


Hace veinte años prácticamente no existía ningunamedida comparable a nivel internacional sobre la ca-lidad de la gobernanza, la transparencia o los nive-les de corrupción de un país.

En la actualidad, en cambio, vivimos una importanteeclosión de la promoción de estándares de “buengobierno”, “buena gobernanza” o “gobernanza de-mocrática”, por utilizar tres expresiones al uso.

La razón por la que se ha producido este interés porla gobernanza, que podemos definir brevementecomo aquel conjunto de acuerdos institucionales yprocesos a través de los cuales se toman las deci-siones colectivas, responde a dos grandes factoresinterrelacionados:

En primer lugar, a la reacción política que se produjoante los excesos del llamado “Consenso de Wash -ington” de finales de los años 80 y principios de los90, a través del cual el Fondo Monetario Internacio-nal, el propio Banco Mundial y el Tesoro norteame-ricano protagonizaron el impulso de políticas de li-beralización comercial, privatización y desregulaciónpara favorecer el crecimiento macroeconómico dedistintos países a través de un “estado mínimo”, sintener en cuenta su impacto en el desarrollo humano,social y económico.

Y, por otra parte, a la emergencia de una corrienteacadémica cada vez más relevante, estimulada enparte por estos mismos organismos ante el fracasode sus políticas previas, que empezó a demostrarempíricamente la estrecha interrelación que existeentre el desarrollo y la calidad de las institucionespúblicas y sus relaciones con el sector privado y lasociedad civil de un país.

Esta breve reseña no puede profundizar en las premi-sas teóricas y conceptuales que motivan la existenciade distintas aproximaciones a la gobernanza o a la ca-lidad de las instituciones públicas, ni tampoco entraren debates académicos de fondo sobre si la “buenagobernanza” es una causa o un efecto del desarrollo.

Sin embargo, para contextualizar adecuadamente lapresentación de los “indicadores mundiales de go-

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Indicadoresmundiales degobernanza: laaproximación delBanco Mundial

El Banco Mundial ha desarrolladounos indicadores de buenagobernanza, aplicables a 215 países,que se caracterizan por sucompletud, al tomar enconsideración seis grandesdimensiones: imperio de la ley;control de la corrupción; calidad delas regulaciones; efectividad delgobierno; estabilidad política yausencia de violencia; y participaciónciudadana y rendición de cuentas.

Texto: Xavier Bertrana Horta. Centro para laInnovación Local (Diputación de Barcelona) Fuente: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspFotografía: iStockphoto


bernanza” del Banco Mundial, que constituye el ob-jetivo de este artículo, merece la pena distinguirlosbrevemente de otras formulaciones similares.

Sobre todo porque otras organizaciones de la co-munidad internacional, como Naciones Unidas, elFondo Monetario Internacional o la propia Unión Eu-ropea, han definido qué consideran una “buena go-bernanza”, con propósitos relativamente distintos.

En el caso de la Unión Europea, por ejemplo, la no-ción de gobernanza se ha promovido tanto parahacer referencia a la “gobernanza democrática” delas instituciones europeas, como para fijar unos prin-cipios comunes y esquemas de coordinación basa-dos en el soft law comunitario para orientar las rela-ciones de gobierno multinivel con los Estados,regiones y Gobiernos locales.

En cambio, otros organismos internacionales -comoel Fondo Monetario- se han mostrado tradicional-mente más preocupados por la mejora del impactode sus políticas internacionales de asistencia finan-ciera, a través del fortalecimiento de las capacida-des institucionales de las sociedades receptoras.

Finalmente, las Naciones Unidas vinculan con fre-cuencia la “buena gobernanza” al desarrollo holís-tico de las sociedades.

En este contexto, los “indicadores mundiales de go-bernanza” del Banco Mundial tienen un especial in-terés por dos razonesbásicamente.

En primer lugar, por-que proporcionan in-dicadores sintéticosbasados en numero-sas fuentes y basesde datos secundariasque enriquecen suaproximación a la“buena gobernanza”.

A diferencia de otrasaproximaciones que

delimitan la gobernanza a los procedimientos de-mocráticos, a sus resultados, a las instituciones pú-blicas o al sector privado, el Banco Mundial utilizaparámetros de evaluación que incluyen todas estasdimensiones.

Y, en segundo lugar, porque los aplican a 215 paí-ses, que se han ido incorporando paulatinamente alestudio desde su puesta en marcha en el año 1996,y no solo a un país o a un número muy limitado depaíses como acostumbra a ser frecuente en estasherramientas de análisis.

Además, el Banco Mundial permite un acceso inte-ractivo a los datos, y la consulta y descarga libre ygratuita de las bases de datos, país a país e indica-dor por indicador, facilitando el análisis comparado.

Los “indicadores mundiales de gobernanza” inclu-yen seis grandes dimensiones de la gobernanza de-finidas por expertos de reconocido prestigio, comoel profesor Daniel Kaufmann de la Brookings Institu-tion o Massimo Mastruzzi del Banco Mundial.

El Banco Mundial incluye dimensiones clásicas eneste tipo de estudios como el (I) “imperio de la ley”,que mide el grado de seguridad jurídica de una so-ciedad, o el (II) “control de la corrupción”, que eva-lúa hasta qué punto existe la percepción de si elpoder público está siendo ejercido para el beneficioprivado.

Paralelamente, en el estudio también encontramosindicadores sobre la (III) “calidad regulatoria” exis-tente en un país, que se centran en la percepción

sobre la habilidad de losGobiernos para formular eimplementar políticas y re-gulaciones para promoverel desarrollo del sector pri-vado.

También se utilizan indica-dores sobre la (IV) “efecti-vidad del gobierno”, esdecir, sobre sus “resulta-dos”, con el objetivo de

Se ha publicado en

Existe una estrechainterrelación entre la

calidad de las intitucionespúblicas y el desarrollo

del sector privado

“


capturar la percepciónsobre la calidad de los ser-vicios públicos, la cali-dad de la función pú-blica y su grado deindependencia de laspresiones políticas, lacalidad de sus procesosde formulación e imple-mentación de políticas yla credibilidad de loscompromisos guberna-mentales.

Y, por último, indicado-res relacionados con lacalidad de la democra-cia, que también acos-tumbran a ser frecuentes en otros estudios sobresistemas políticos comparados.

En este ámbito, el Banco Mundial incluye indicado-res tradicionales vinculados a la (V) “estabilidad po-lítica y ausencia de violencia”, pero también indica-dores relacionados con la existencia de mecanismosde (VI) “participación ciudadana” y de “rendición decuentas” en las instituciones públicas.

Por tanto, no hay duda de que nos encontramosante una herramienta de gran valor para profundizaren el conocimiento sobre la contribución de las ins-tituciones públicas y su impacto en el progreso de lasociedad.

Sin embargo, su utilización para promover políticasde reforma institucional debe evitar introducir “unsesgo hacia un modelo de ‘mejores prácticas’, quesupone que es posible determinar un conjunto deajustes institucionales universalmente adecuado yve la convergencia hacia él como algo inherente-mente deseable”, como advierte Dani Rodrik.

La capacidad de adaptación de estos “ajustes insti-tucionales” a los que alude Rodrik a contextos polí-

ticos y culturales muy distintos, es clave para ga-rantizar su éxito.

Analizar la buena gober-nanza no puede servir“exclusivamente” paraorientar políticas de re-forma institucional aje-nas a la realidad a lacual se aplican. O paraestablecer rankings depaíses o de autoridadespúblicas concretas alservicio de estrategiasde comunicación polí-tica. Es fundamentalque los indicadorescontribuyan progresiva-

mente a generar una mayor conciencia colectiva, encada país o cada sociedad, acerca de su importan-cia.

A pesar del creciente consenso entre analistas depolíticas y académicos sobre la relevancia de labuena gobernanza para el desarrollo, la implemen-tación de reformas concertadas para mejorarla nosiempre es prioritaria en muchos países. Y, sin unamayor conciencia por parte de las élites políticas yeconómicas y de la propia ciudadanía, resultará di-fícil que lo sea.

Esta conciencia es decisiva para que la ética pú-blica, la ejemplaridad y la transparencia se sitúen enel centro de las reformas políticas y administrativas.

Sin ella, las evaluaciones sobre la “buena gober-nanza”, la elaboración de códigos y normas de con-ducta en las instituciones o incluso el reconoci-miento del derecho de la ciudadanía a una “buenaadministración”, plasmado en la Carta de DerechosFundamentales de la Unión Europea incorporada enel Tratado de Lisboa, por poner un ejemplo próximoa nuestra realidad, difícilmente se afirmarán a travésde la práctica política y administrativa. •

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Los indicadores mundialesde gobernanza son muyútiles para conocer lacontribución de las

instituciones públicas alprogreso de la sociedad

“3_revista 26_33_Maquetación 1 14/03/13 13:41 Página 33

Buenas prácticas


Gobierno local en el norte y sur de Europa

Víctor Lapuente Giné

Este artículo se inserta en la sección de Buenasprácticas de esta revista porque creo que, de la di-latada experiencia sobre reformas de gobierno localque nuestros vecinos de la llamada Europa del Nortetienen, podemos extraer conclusiones que nos guíenen el camino de reforma en el que parece que nosadentramos este año. Pero, si algo muestra la diver-sidad de tipologías de gobierno local existentes enEuropa, es que no existe un modelo ideal. Necesita-mos inspiración para nuestras reformas, pero seríaun error tratar de trasplantar directamente modelosde gobierno local que son el resultado de décadasde reformas, de pruebas y de errores.

En este artículo me concentraré en dos de esas “ins-piraciones”, dos características que, vestidas conropajes algo diferentes, están presentes en los go-biernos locales de los países que presentan nivelesmás bajos de corrupción y más altos de calidad degobierno según los indicadores comparados másfrecuentes (p. ej., Transparencia Internacional, Inter-national Risk Country Guide y Banco Mundial). Ob-viamente la asociación entre estas características delos gobiernos locales y los buenos resultados deesos Estados a nivel agregado no deja de ser másque una correlación. Y correlación no implica cau-salidad. Sin embargo, hay razones para pensar queestas características juegan un papel importante ala hora de conseguir Gobiernos que actúan de formaimparcial y, a la vez, de forma eficaz y eficiente. Lasinspiraciones son las siguientes:

1. Racionalización del mapa municipalCasi todos los países de la Europa del Norte han vi-vido oleadas de reformas del mapa municipal, a di-ferencia de la mayor continuidad en los países delarco mediterráneo, donde sobreviven muchos mi-cromunicipios. La mayoría de estos procesos de uni-ficación se produce en las décadas centrales de laexpansión de las políticas de bienestar en esos pa-íses, entre los años 60 y mediados de los 70 del siglopasado. Como Wollmann (2008) señala, razones deeficiencia administrativa y de economías de escala

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El buen gobiernolocal enperspectivacomparada

No siempre resulta sencillo ponersede acuerdo en determinar cuáles sonlas variables que nos permiten hablarcon fundamento de “buen gobiernolocal”. En lo que sí parece existir unmayor consenso es en laidentificación de experienciasconcretas que cabría definir como de“buen gobierno local”. Es esoprecisamente lo que se ofrece acontinuación, de manera general(comparativa entre el gobierno localen el norte y el sur de Europa) ysingular (la ciudad de Estrasburgo).

Textos: Víctor Lapuente Giné (profesor asociado deCiencia Política en la Universidad de Gotemburgo- Suecia) y Robert Herrmann (primer teniente dealcalde y responsable de Democracia Local delAyuntamiento de Estrasburgo)Fotografía: iStockphoto


llevaron a una drástica reducción del número de mu-nicipios. Por ejemplo, Suecia tenía cerca de 2500municipios a principios de los 60 y, tras forzar las fu-siones municipales, en la actualidad tiene tan solo290. Reino Unido, Alemania y otros Estados de bie -nestar del norte de Europa también llevaron a cabofusiones, aunque fueran de menor intensidad. Dina-marca es, quizás, el país que ha ido más lejos eneste proceso, ya que tras reducir ostensiblemente elnúmero de sus municipios durante la segunda mitaddel siglo XX, en el periodo 2005-2010 agrupó 238municipalidades en 65 entidades, y simplementedejó 33 municipios tal y como estaban.

Estos procesos de fusión de municipios despertaronciertos recelos. En primer lugar, se argumentó que, enaras de la eficiencia, se perdería “identidad local”. Sinembargo, estudios que comparaban la identificaciónque los ciudadanos tenían con sus representantes lo-cales antes y después del proceso de reunificación,descubrieron, no sin cierta sorpresa, que, tras la fu-sión, las distancias ideológicas entre representadosy representantes empequeñecieron. En otras pala-bras, y siempre teniendo en cuenta que el instru-mento para medir la identificación política de los ciu-dadanos con sus cargos electos era solamente ladistancia ideológica, la calidad democrática no pare-cía sufrir por pasar de vivir en un municipio de 100habitantes a otro de 20 000. No hay explicación claraa esta aparente paradoja –que los ciudadanos esténmás cercanos ideológicamente a sus representantes

en “nuevos” municipios de mayor tamaño que en suspequeños municipios de toda la vida–, pero la inter-pretación habitual es que las agrupaciones ayudarona debilitar el poder ejercido por los “hombres fuertes”o caciques locales que, en algunos municipios, ha-bían monopolizado la vida política.

Por otra parte, también había dudas acerca de quelas mejoras en eficiencia de estas fusiones munici-pales fueran tales. Sobre este tema ha habidomucho debate en la doctrina, pero existen indiciosde que las fusiones han tenido una repercusión po-sitiva en la prestación de servicios públicos. Paraempezar, porque los Estados que llevaron a cabo losagrupamientos más ambiciosos han sido los quehan podido construir –desde antes, pero tambiéndesde después de las fusiones municipales– unosestados de bienestar más sólidos. El caso más ní-tido sería el de Suecia, considerado por muchos nocomo un estado de bienestar, sino como un estadolocal de bienestar, pues las políticas más específi-cas de su estado de bienestar –como las escuelasdesde los 0 años o la asistencia a la tercera edad–son prestadas a nivel local. Un nivel local que gozade mucha autonomía para, por ejemplo, externalizaren mayor o menor grado la provisión de muchos ser-vicios. Y un gobierno local que, antes de las fusio-nes, con unos municipios enormemente dispersos,no hubiera podido acometer estas tareas.

Tan o más importante como la fusión municipal esconseguir unos municipios con un alto nivel de com-parabilidad. El contraste que hemos vivido los quehemos crecido en un municipio de 150 habitantes yluego nos hemos trasladado a ciudades como Ma-drid o Barcelona –en términos de acceso a servi-cios– es difícil de concebir en la Europa del Norte,con unos municipios más homogéneos: las ciuda-des altamente descentralizadas, y los pueblos con-centrados en municipios más grandes. Esta mayorhomogeneidad repercute en menos injusticias terri-toriales en el acceso a los servicios básicos y en otracaracterística que, con frecuencia, pasa desaperci-bida: los municipios entran a competir en “ligas” in-formales sobre quién lo está haciendo mejor en di-ferentes servicios. Son muy conocidas, por ejemplo,las comparaciones sobre niños/aula en guarderías.

Buenas prácticas

En los países del nortede Europa la fusión demunicipios coincide conla expansión de laspolíticas de bienestar

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Este espíritu de competición –que en España suelequedar restringido a pocos casos; por ejemplo, Ma-drid versus Barcelona– supone un incentivo cons-tante para la superación.

2. El modelo gerencial de gobierno localSi el punto anterior versaba sobre la cantidad óptimade municipios, este versa sobre la calidad de sus ins-tituciones. Los Gobiernos de los países desarrolladospresentan variaciones importantes en su estructura.Repasemos brevemente su tipología y comparémoslacon la propia de los municipios españoles.

En primer lugar, algunos países, como EE.UU., Aus-tralia, Noruega o Irlanda han adoptado el modelo lla-mado council-manager. Es un modelo que, en elfondo, imita la corporación estándar americana, conlos concejales como equivalentes al consejo de ad-ministración, y un gerente para cuyo nombramientoy cese se requiere, por lo general, un consenso po-lítico entre distintas fuerzas, ejerciendo de directorejecutivo. En su versión moderna, el modelo coun-cil-manager surgió en EE.UU. a principios del sigloXX como reacción a la enorme corrupción local enlos años de la democracia Jacksoniana (a partir de1829) y, sobre todo, en la posguerra civil. En su ver-sión antigua, algunas ciudades italianas, entre lasque destaca Génova, recurrieron a city-managersprofesionales que, venidos de fuera de la ciudad y,por tanto, sin lazos de amiguismo con los clanes lo-cales, gestionaron la ciudad a finales de la EdadMedia. A juicio de algunos historiadores, se trató deuna experiencia exitosa, ya que redujo las constan-tes luchas entre los poderosos clanes genoveses.

Un segundo tipo de gobierno, llamado committee-leader, se da en países como Suecia, Dinamarca o elReino Unido. El poder ejecutivo está repartido entreun “líder político” que actúa como alcalde, aunque

normalmente sin esa denominación, y varios comitésdepartamentales. También esta forma de gobiernoinstitucionaliza la fragmentación de poderes. Mourit-zen y Svara (2002), en su excelente estudio en el quecomparan diferentes gobiernos locales, que deberíaser de obligada lectura para toda persona interesadaen estos temas, consideran que este tipo de gobiernode committee-leader representa una mezcla de losdos principios básicos de gobierno: el “laico” y el“profesional.” Un gobierno puramente laico es aquelen el que el control casi absoluto de la organizaciónqueda en manos de cargos electos (como nuestrosalcaldes), que no tienen por qué tener experienciaprevia en gestión de organizaciones. Y un gobierno“profesional” sería un gobierno tecnócrata, más pa-recido al modelo de council-manager.

En tercer lugar, en el extremo de mayor acumulaciónde poderes ejecutivos en cargos electos –y, en par-ticular, en el alcalde– tenemos el modelo de strong-mayor. El alcalde suele disponer de prerrogativaspara nombrar libremente tanto a cargos directivoscomo, en demasiadas ocasiones, cargos en nivelesinferiores. Se trata de una gestión en manos de “lai-cos”, lo cual obviamente no ha de verse exclusiva-mente como algo malo. Pero, como enfatizan diver-sos autores, lo ideal sería que el gobierno “laico” decargos electos tuviera un contrapeso de gobierno“profesional” y viceversa (Cooper, 1998). Ese con-trapeso está ausente en esta forma de gobiernostrong-mayor, y podría ser una de las razones porlas que los cuatro Gobiernos que tienen el modelode strong-mayor de los quince analizados por Mou-ritzen y Svara (2002) –Francia, España, Italia y Por-tugal– son también los cuatro que suelen aparecerpeor en las tablas comparativas de calidad de go-bierno. Son países que, sistemáticamente, aparecencon peores índices de efectividad de gobierno o decontrol de la corrupción. •

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COOPER, T., The Responsible Administrator, Jossey-Bass, SanFrancisco, 1998.

MOURITZEN, P. y SVARA, J., Leadership at the Apex: Politiciansand Administrators in Western Local Governments, Uni-versity of Pittsburgh Press, Pittsburgh, 2002.

SELF, P., Administrative Theories and Politics, George Allen andUnwin, London, 1972.

WOLLMANN, H., Comparing Local Government Reforms in Eng-land, Sweden, France and Germany, 2008, disponible enwww.wuestenrot-stiftung.de/download/local-government.



En Estrasburgo, el diálogo es unaoportunidad

Robert Herrmann

Actualmente, numerosos sondeos y encuestas danconstancia de un estado muy sombrío de la opiniónde los franceses y, sobre todo, de una creciente des-confianza respecto a las instituciones y los gober-nantes de Francia. El 24 de enero, el despacho Res -Publica* y la empresa de sondeos Harris Interactivepublicaron la segunda edición del Barómetro de opi-nión de los franceses sobre la concertación local y latoma de decisiones públicas. Al mismo tiempo, otraencuesta de Ipsos** y un barómetro de la confianzapolítica publicado por el Centro de investigación po-lítica de Sciences Po (CEVIPOF)*** revelaban unaprofunda pérdida de confianza de los ciudadanosfranceses en sus instituciones y gobernantes.

Principales conclusiones: los franceses quierentener voz en el asunto. Expresan su deseo de ser in-formados, aprender y debatir.

Por un lado, sale a la luz la aspiración de los ciuda-danos a participar en el diálogo público y a ser respetados en su función de usuarios. El barómetroindica un aumento de la demanda de debates públi-cos en ámbitos que afectan a la vida cotidiana, lostransportes, el ordenamiento y el urbanismo. Y sonmuchos los franceses que quieren dar su opinióncuando se toman decisiones financieras, especial-mente en relación con el importe de los impuestoslocales. Expresan una visión plena de sentido de lademocracia local. Lo que es más embarazoso: estasencuestas revelan una creciente desconfianza res-pecto a los políticos. Aunque los gobernantes loca-les disfrutan de una valoración superior a la de losnacionales, el deterioro de la relación entre gober-nantes y ciudadanos es algo que debe hacernos re-flexionar a todos. Los franceses quieren más diálogo

público en un momento en que el nivel de descon-fianza respecto a la política es más alto que nunca.El mensaje dirigido a los gobernantes es severo,aunque el análisis de los resultados demuestre quelos políticos de izquierda están, en general, más ali-neados con las expectativas de los franceses.

3000 reuniones públicas en 4 años Jean-Paul Delevoye nos advirtió del daño del burnout de la sociedad, fenómeno que presentía en2010, cuando era defensor del pueblo. Pierre Ro-sanvallon, historiador y sociólogo, describe la de-gradación de la convivencia y una sociedad organi-zada en torno a mecanismos de segregación y“guetoización”. ¿Qué se observa? Un replieguehacia la familia, el entorno cercano y conocido, loscírculos cerrados. En definitiva, lo que se cuestionaes el buen funcionamiento de la democracia fran-cesa. Estas situaciones constituyen señales dealarma para los políticos, que deben escucharlas ybeneficiarse de ellas para hacer que evolucione eldiálogo público.

Me ha sorprendido el observar que, a escala nacio-nal, la mayoría de los ciudadanos franceses afirmano haber sido invitada jamás a una reunión pública.En Estrasburgo se han organizado 3000 reunionespúblicas desde 2008, además de los dispositivos dedemocracia local que hemos implementado. Losdispositivos de participación han sido concebidos yorganizados de forma coherente con los distintosestamentos urbanos: consejos de distrito y los talle-res territoriales de entidades participantes a escalade distrito, los talleres de proyectos para elaborarconjuntamente proyectos más estructuradores parala ciudad en su conjunto, el taller urbano como lugarde prospectiva para la aglomeración urbana, asícomo dos dispositivos temáticos: el consejo de lajuventud y el consejo de los residentes extranjeros.La ciudad de Estrasburgo ha aceptado el reto quesupone la crisis de confianza y se ha dotado de losmedios financieros (un presupuesto anual de420000 euros), temporales y humanos (una direc-ción de 60 personas dentro de la Administración)para desarrollar un diálogo continuo entre gober-nantes, habitantes y Administración, y para tener encuenta de forma auténtica y concreta la opinión de

Buenas prácticas

* www.barometre.respublica-conseil.fr** Encuesta de Ipsos/CGA Business Consulting.*** Barómetro de la confianza política publicado por el Centro de in-vestigación política de Sciences Po (CEVIPOF) y el Consejo Econó-mico, Social y Medioambiental.


los ciudadanos en los proyectos que lleva a cabo laciudad.

La cultura del diálogo permanentePuede hablarse de un cambio de cultura. El diálogopúblico se ha generalizado. El objetivo es legitimar laopinión del ciudadano, al que se tiene en cuenta pre-viamente a los proyectos y gracias a la comparacióncon las opiniones aportadas por los consejos de dis-trito en las deliberaciones sometidas a voto en con-sejo municipal (poder ejecutivo de la ciudad de Es-trasburgo). Hemos creado espacios de informacióny debate, con el objetivo de llegar a un compromisodinámico y no a un consenso frágil. En efecto,hemos hecho que emerja una auténtica calidad dedebate.

Sin embargo, no nos libramos de algunos escollos:esta cultura exige una nueva organización mástransversal en el desarrollo de los proyectos, parasometerlos a consenso con gran antelación res-pecto a su elaboración; además, siguen existiendodificultades. También requiere, incluso para los ha-bitantes, abandonar el modo de funcionamiento rei-vindicativo tan extendido en Francia.

Devolver el encanto a la políticaEn Estrasburgo nos hemos atrevido a hacer que losconsejos de distrito sean independientes, sin la pre-sencia de los gobernantes, y a dotarlos de los me-dios necesarios para debatir. El diálogo con losdemás no es una traba, sino una oportunidad. De-bemos ir más allá, dar más transparencia a la vidapública e inyectar más ética, herramientas de eva-luación y transparencia en nuestras deliberacionespara que los procesos de decisión sean más com-

prensibles. Es el precio necesario para devolver elencanto a la política. Que recobre su importancia elcoraje, en el sentido en que lo presenta la filósofaCynthia Fleury. No puede haber coraje político sincoraje moral, sin ética y sin independencia.

Debemos dejar atrás la cultura del conflicto para darpaso a la del diálogo permanente. Es la base de laconstrucción urbana para luchar contra la segmen-tación y los círculos cerrados. Corresponde a los po-líticos el proponer puntos de vista, dar sentido a laacción y arbitrar, decidir, pero no sin antes haberseesforzado en escuchar y dialogar. Se trata de forjaruna democracia que reconozca las individualidades.A los que hablan del riesgo que corre la democracialocal, les respondo que es el coste imprescindiblepara suscitar los cambios económicos, energéticosy sociales que resultan ineludibles. También es elprecio de la credibilidad de los gobernantes. •

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La ciudad de Estrasburgodesarrolla un diálogo continuo entregobernantes, habitantes y Administración

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Novedades

Tribunal Constitucional. Pleno. Sentencia núm. 246/2012, de 20 de diciembre de 2012 Cuestiones de inconstitucionalidad 1992-2010 y 7128-2010 (acumuladas). Planteadas por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en relación con los artículos 32.4 y 33.3 de la Ley 2/2003, de11 de marzo, de Administración local de la Comunidad de Madrid. Derechos a la igualdad en la ley y al ejercicio de loscargos públicos: nulidad del precepto legal autonómico que excluye absolutamente la participación de los concejalesno adscritos en las comisiones informativas municipales; interpretación conforme del precepto legal que atribuye menosderechos a los concejales no adscritos que a aquellos otros incorporados a un grupo municipal (SSTC 32/1985 y169/2009).

Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección 5.ª. Sentencia núm. 320 /2013, de 30 de enero de 2013Recurso de casación núm. 5052/2009. Urbanismo. Plan Parcial. Determinaciones introducidas por la Comisión Provin-cial de Urbanismo. Ausencia de valoración probatoria. Principio de autonomía local. La Sala insiste en que ni la apro-bación del Texto Refundido por parte del Ayuntamiento, ni su ausencia de impugnación jurisdiccional, pueden servircomo límite infranqueable para poder entender -a instancia de un tercero- que el principio de autonomía local no pudieraresultar vulnerado como consecuencia de las determinaciones que la Comisión de Urbanismo introdujo en el Plan Par-cial.

Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección 2.ª. Sentencia núm. 307/2013, de 25 de enero de 2013Resuelve el recurso interpuesto contra la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por la utilización privativa o el aprove-chamiento especial del dominio público local, a favor de empresas explotadoras de suministros de servicios de interésgeneral, del Ayuntamiento de Montellano. La exigencia de una tasa a las operadoras de telefonía móvil que, sin ser pro-pietarias de las redes, las utilizan para prestar servicios de telefonía móvil, resulta contraria a la Directiva 2002/20/CE,del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comu-nicaciones electrónicas. Sentencia del Tribunal Constitucional (Sala Primera) núm. 159/2012, de 17 de septiembre de2012.

Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección 2.ª. Sentencia núm. 317/2013, de 25 de enero de 2013El Tribunal Supremo estima el recurso de casación y estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuestocontra la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por aprovechamiento especial del dominio público local a favor de em-presas explotadoras de servicios de suministros de interés general del Ayuntamiento de Santa Amalia (Badajoz). En suvirtud, los operadores de telefonía móvil no tendrán que abonar tasas municipales por el uso del dominio público muni-cipal cuando, no siendo titulares de redes, lo sean de derechos de uso, acceso o interconexión a estas. Efecto directodel artículo 13 de la Directiva de autorización. La Directiva de autorización como Directiva de máximos.


Cuadernos de Derecho Local, núm. 31 Febrero de 2013Fundación Democracia y Gobierno LocalEn este número de la revista se incluyen cuatro estudios sobre temas diversos de gran actualidad:la vigencia de las diputaciones provinciales andaluzas; el impacto de la reforma laboral en el ámbitopúblico; la administración electrónica en el contexto de la Unión Europea; y el “retorno” a la gestiónmunicipal, que se está produciendo en algunos países de Europa, de los tradicionales servicios pú-blicos.

Crisis económica y entidades locales Editorial Lex Nova, Valladolid, 2013 Coordinadores: María José Portillo Navarro y Valentín Merino Estrada En esta obra se incorporan numerosas ideas que pueden servir para la mejora de la situación actualde las Haciendas locales desde una perspectiva multidisciplinar, lo que le proporciona un mayorvalor añadido. Así, se abarcan diversos aspectos, como los ingresos y gastos locales, la sostenibi-lidad, la innovación, la eficiencia o la colaboración público-privada en el marco del análisis de la si-tuación actual y la realización de propuestas de reforma.

Agenda Local 21 como instrumento de revalorización local La Ley Actualidad, Madrid, 2013Coordinadora: María del Mar Muñoz Amor Esta obra trata de mostrar las oportunidades que ofrece la Agenda Local 21 en la actual coyunturahistórica y económica, porque además, como reconoce la OIT, la transición hacia una economíaverde podría generar entre 15 y 60 millones de empleos adicionales en el mundo durante las próxi-mas dos décadas, y ayudar a decenas de millones de trabajadores a salir de la pobreza. Según elinforme, el sector de la energía renovable emplea en la actualidad a cerca de 5 millones de trabaja-dores, más del doble de los que había en el período 2006-2010. En Alemania, el programa de reno-vación de edificios para mejorar la eficiencia energética ha movilizado 100 000 millones de dólaresen inversiones, un proceso que está reduciendo las facturas de energía, evitando las emisiones y cre-ando cerca de 300 000 empleos al año.

Transparencia, rendición de cuentas y participación: una agenda común para la cohesión social y lagobernanza en América Latina Guías metodológicas URB-AL III, núm. 6, 2012 Autores: Joaquín Tornos Mas, Alfonso Arroyo Díez, Mar Martínez Martínez y Juana López Pagán La Oficina de Coordinación y Orientación (OCO) del Programa URB-AL III ha editado un estudio queaborda la transparencia, la rendición de cuentas y la participación como requisitos imprescindiblespara el impulso de la buena gobernanza y la cohesión social, así como su intrínseca relación con laconfianza institucional.La buena gobernanza y, por tanto, la transparencia, la rendición de cuentas y la participación, sonelementos fundamentales de cara a la ejecución de agendas y políticas públicas, que favorecen laconstrucción de sociedades más cohesionadas. Una realidad que se hace incluso más evidente enel nivel local de Gobierno, el más cercano al ciudadano, pero también el que suele tener menos re-cursos financieros.

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Novedades

Maia (Portugal), 3 de marzo 1st Go Local Conference - "Local Answers to Global Challenges" Más información: http://www.cidadesglocais.org/en/library/news/695-1st-go-local-conference-qlocal-answers-to-global-challengesq

Madrid –Sede de la FEMP-, del 8 al 12 de abrilLos retos actuales del municipalismo. Estrategias para la captación de recursos y mejora de la eficiencia. Seminario delPrograma de Desarrollo de Alcaldes y Cargos Electos de Gobiernos Locales Modalidad presencial. Inscripción hasta el 24.03.2013 Objetivos:• Analizar la situación de los Gobiernos locales ante la actual crisis económica. • Proporcionar herramientas para la detección y captación de fondos públicos y privados. • Conocer e intercambiar buenas prácticas de entes públicos y empresas. • Elaborar modelos estratégicos para una gestión eficaz y eficiente del ajuste.

Más información: http://www.goblonet.es/pagina/Cargos_Electos_de_Gobiernos_Locales

Ginebra (Suiza), del 17 al 19 de abril 7.ª Conferencia Europea de Ciudades y Pueblos Sostenibles Más información: http://www.sustainablegeneva2013.org/wp-content/uploads/2012/11/2nd-announcement-ESP.pdf

Madrid -Sede de la FEMP-, 6 y 7 de mayoOrganización, dirección y motivación de equipos. Seminario del Programa de Desarrollo de Alcaldes y Cargos Electosde Gobiernos Locales Contenidos: El nuevo entorno para la gestión política e institucional. Relaciones laborales y gestión de personas en la Administración.Función pública local: Estrategia e instrumentos para su modernización. Políticos, directivos y funcionarios.Diseño organizativo. Retos actuales para la organización/reorganización en los ayuntamientos. Organización y RecursosHumanos. Reestructuración y reasignación de efectivos.Gestión y motivación de las personas. Los equipos para el cambio. Creación y desarrollo de equipos. Automotivación,aprendizaje y confianza. Habilidades.

Más Información: http://www.goblonet.es/cursos/show/daorga13


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http://www.charter-equality.eu/?lang=en Observatorio de la Carta Europea para la igualdad de mujeres y hombres en lavida localEn esta web, puesta en marcha recientemente, se ponen a disposición de losusuarios: directrices para la elaboración, ejecución y seguimiento de un plan deacción para la igualdad en el ámbito local; un atlas que permite a los usuariosdescubrir los municipios que han firmado la Carta Europea en España, por ejem-plo; una plataforma en línea para el intercambio, lo que permite a un municipiode España intercambiar con una ciudad en Francia experiencias sobre la imple-mentación de un plan de acción para la igualdad de representación de hombresy mujeres en la Administración local; así como información, a fin de que los usua-rios puedan aprender más acerca de cómo su municipio puede convertirse enuna ciudad modelo para la igualdad.

http://openlylocal.comOpenly Local Openly Local es una iniciativa desarrollada en el Reino Unido que tiene como ob-jetivo hacer más transparente la gestión de los Gobiernos locales. Mediante estaweb se fomenta un modo abierto y unificado de acceso a la información sobrelos diversos aspectos de la Administración local.

Hasta ahora se han abierto datos de más de 163 autoridades locales, y cadasemana se agregan más.

http://www.oidp.net/es/inicioObservatorio Internacional de Democracia Participativa Este sitio web, creado por una red de más de 500 ciudades del mundo –entida-des, organizaciones y centros de investigación–, favorece el intercambio de ex-periencias sobre democracia participativa en el ámbito local para profundizar lademocracia en el gobierno de las ciudades. Adicionalmente, pone a disposicióndel público interesado en el tema de la participación un banco de recursos bi-bliográficos y audiovisuales, que incluye guías metodológicas, estudios e inves-tigaciones, leyes y reglamentos, y blogs, entre otros.


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