“La Democracia Local: Un Estudio en los Municipios de...

Cherioni Nestor Dario

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UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN JUAN FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES DEPARTAMENTO DE CIENCIAS POLÍTICAS

1. Título/Title:

“La Democracia Local: Un Estudio en los Municipios de Capital y Santa Lucia”

“The Local Democracy: An Analysis in Capital and Santa Lucía Local Governments”

2. Resumen/Abstract:

Hoy, las democracias contemporáneas se ven enfrentadas y afectadas por un

profundo cuestionamiento de los sistemas o mecanismos de representación, asistimos a un proceso de creciente deslegitimación de los sectores dirigenciales tradicionales, reina un clima de total falta de compromiso y confianza entre los actores públicos y privados, que conlleva al hecho de que cada vez más, numerosos sectores y grupos organizados de la sociedad, planteen exigencias de mayor participación, transparencia, control y bienestar. Estas demandas se materializan sobre todo en el ámbito de las democracias locales, por ser éstas, las que permiten una mayor cercanía o relación directa entre representantes y representados. Es por ello que, el presente proyecto, se propone analizar la democracia a nivel local en dos dimensiones, por un lado, la que refiere a los mecanismos institucionalizados de participación existentes y por otro, la perspectiva ciudadana respecto de la participación. La dimensión institucional será analizada en dos municipios de la provincia de San Juan: Capital y Santa Lucía, que registran estrategias y experiencias recientes de gestión participativa que posibilitan un estudio pormenorizado sobre las mismas: la de Presupuesto Participativo, Banca del Vecino y Sesiones del Concejo Deliberante fuera de Recinto en Santa Lucia y; Programa Intendente a Domicilio, Banca del Vecino y Sesiones del Concejo Deliberante fuera de Recinto, en la Capital. A la vez en estos mismos departamentos se abordará la perspectiva del ciudadano.

Se utilizará una estrategia de tipo cualitativo, recurriendo a fuentes primarias y secundarias, y a la aplicación de técnicas como la entrevista en profundidad y la observación documental. Este trabajo se inscribió en el Proyecto de Investigación "Democracia, Procesos Electorales y Partidos Políticos en la Provincia de San Juan", dirigido por la Mag. Marta Navarro, que se ejecutó en el Instituto de Investigaciones Socioeconómicas de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de San Juan.


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“La Democracia Local: Un Estudio en los Municipios de Capital y Santa Lucia”

Autor: Cherioni, Néstor Darío Tel.: (0264) 155149073 E-mail: [email protected] Unidad Académica: Facultad de Ciencias Sociales (FACSO) Universidad Nacional de San Juan (UNSJ),- INTRODUCCIÓN :

Hoy, las democracias contemporáneas se ven enfrentadas y afectadas por un profundo cuestionamiento de los sistemas o mecanismos de representación, asistimos a un proceso de creciente deslegitimación de los sectores dirigenciales tradicionales, reina un clima de total falta de compromiso y confianza entre los actores públicos y privados, que conlleva al hecho de que cada vez más, numerosos sectores y grupos organizados de la sociedad, planteen exigencias de mayor participación, transparencia, control y bienestar. Estas demandas se materializan sobre todo en el ámbito de las democracias locales, por ser éstas, las que permiten una mayor cercanía o relación directa entre representantes y representados. Por ello el presente estudio, de tipo descriptivo-comprensivo, abordará la problemática de la participación y la democracia a nivel local en dos municipios de la provincia de San Juan: Capital y Santa Lucía.

El interés por describir, analizar e interpretar la democracia a nivel local desde el punto de vista de los mecanismos institucionalizados de participación y de las percepciones ciudadanas, se genera en la magnitud que han adquirido en la teoría y en el debate público los fenómenos de participación. Además cabe hacer notar, en estos últimos años, la institucionalización de mecanismos de participación ciudadana con el objeto de cogestionar las tareas de gobierno y administración en procura de un mayor bienestar, control y transparencia.

Esta participación ciudadana es pues hoy, un medio de aproximación a una democracia participativa, y es a través de ésta, como pueden paliarse los fenómenos del individualismo, apatía y descrédito de la política y los políticos. Si bien, en un régimen democrático la participación es inherente a todos los niveles de gobierno, es quizá el municipal el que ofrece las mayores posibilidades para su desarrollo. Muchos sostienen, que es el nivel de gobierno que debe asumir la gestión de la gran mayoría de las funciones del estado, por razones de eficacia social, rentabilidad económica y legitimidad democrática (Daniel Arrollo, D. García Delgado y Alejandro Casalis, 2006). Una de las formas que adopta la participación en este nivel son los consejos de vecinos y las asociaciones comunitarias. Paradójicamente, a medida que la mundialización se desarrolla y avanza, continúa habiendo razones para políticas locales. Además, la calidad de la democracia se advierte, muchas veces, de manera más evidente en el ámbito local: por el hecho, no solo, de que los ciudadanos se encuentran en una relación de inmediatez con los partidos políticos, ya sea a través de dirigentes o candidatos locales; se reciben subsidios y se ejecutan programas sociales a través de los municipios


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sino también porque los ciudadanos se hallan inmersos en redes sociales que giran alrededor del lugar de residencia. Es en ese espacio, por lo tanto, donde se materializan relaciones más estrechas entre representantes y representados.

Es por ello que, si bien la calidad de la democracia está ligada a instituciones, actores y procesos nacionales, no debemos olvidar las instituciones, actores y procesos locales, como factores de influencia profunda en la determinación de esa calidad. Lisandro de la Torre, señalaba, ya en el siglo XIX, que el municipio es una institución esencialmente natural y libre, que tiene influencia en todas las manifestaciones de la actividad política de una nación (De la Torre, apud R. Zuccherino, 1986: 175). La participación local resulta, pues esencial y la política local no puede ser considerada de forma aislada, sino como parte integrante de un proceso más amplio: el desarrollo de las redes locales y sus conexiones con las redes regionales, nacionales e internacionales.

Es en este marco que, ha resultado relevante tanto, indagar sobre los mecanismos institucionales que hacen posible o estimulan la participación, como abordar los sentidos o significados que la sociedad, en general, otorga a dichos instrumentos y sus prácticas en relación a los mismos. Con ello se espera haber contribuido en una doble dirección, por un lado profundizar los estudios sistemáticos en un área de interés de la ciencia política y por otro a la consolidación del régimen democrático. MARCO TEÓRICO-CONTEXTUAL:

En Latinoamérica, la instauración de los valores esenciales de la democracia se inició ya en el proceso de emancipación (1808-1826), con posterioridad se sucedieron y alternaron épocas democráticas con regímenes autoritarios y dictatoriales. En el caso de Argentina, estos ciclos de totalitarismo y democracias se cierran recién con la derrota de Malvinas que, agudiza la crisis de la última dictadura militar y abre una etapa de transición a la democracia que, después de 24 años sin interrupciones autoritarias, puede sostenerse que se ha consolidado.

Al respecto, según Sartori (1996), la democracia representa una tensión entre una dimensión institucional, que se manifiesta a veces precariamente en lo real y una dimensión valorativa o ética que sobrepasa las instituciones y que apunta a un ideal de sociedad.

La teoría democrática contemporánea traduce esta tensión en dos concepciones acerca de la democracia: la procedimental y la sustantiva. La primera, pone el acento o se preocupa por las reglas e instituciones que regulan el proceso democrático, la cual ha sido definida en su acepción clásica por Joseph Schumpeter como un “método para llegar a decisiones políticas en el que los individuos adquieren el poder de decidir por medio de una lucha de competencia por el voto del pueblo” (Schumpeter, 1996: 343).

Schumpeter mismo va a decir, en relación a esta definición, que estamos frente a un modus procedendi, es decir, en este sentido, la democracia constituye un mecanismo procedimental, un procedimiento para elegir gobiernos, así como también derrocarlos, por medio del voto. Continuando con la definición anteriormente citada, debemos dar cuenta que, las instituciones entre las que va a desplegarse esa lucha y, una a través de las cuales, el electorado podrá hacer efectivo ese poder de decisión, esta constituida por los partidos políticos.


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En relación a ellos, las teorías de partidos políticos revelan que el conflicto

esencial de la democracia se canaliza entre los partidos que compiten por el poder.1 Sobre estos, pesan grandes quejas en todos los países, incluida la Argentina, centradas en que son organismos de jefes y caudillos más que organizaciones nacionales que definen y canalizan demandas sociales generales; que sufren de un nivel alto de fragmentación y de faccionalismo interno; y que fomentan el clientelismo y el patronaje.

Esta concepción respecto al régimen democrático, puede ser entendida (y, de hecho lo ha sido por muchos autores) como minimalista2 frente a aquellas que, desde una perspectiva sustantiva, van más allá de lo político electoral, centrándose en los problemas derivados de la determinación de un orden justo. Por otra parte, otras perspectivas teóricas, sin desconocer lo difícil que resulta, pretenden realizar un sincretismo -conciliar a los contrarios-, intentando buscar puntos convergentes que articulen procedimientos y valores y permitan llegar a "definiciones intermedias" que fusionen en forma conveniente, las exigencias que derivan del plano de los procedimientos, que se refieren a lo institucional, con las del orden sustantivo que responden al problema de lo justo (Ceretti-Navarro, 2006). En esta perspectiva se posiciona Hugo Quiroga cuando advierte que: “El procedimiento, es un punto de partida, nunca un punto de llegada. No se puede renunciar, por tanto a las aspiraciones de igualdad social ni a las prácticas participativas" (Quiroga, 2001: 241).

En relación a ello, la esencia misma del sistema democrático representativo, supone la participación de la población en la elección de los representantes encargados del ejercicio de los poderes del Estado. Desde esta perspectiva, Bobbio afirma: “…hago la advertencia de que la única manera de entenderse cuando se habla de democracia, en cuanto contrapuesta a todas las formas de gobierno autoritario, es considerarla caracterizada por un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué procedimientos” (Bobbio, 1986: 14).

En directa conexión con lo anterior, O´Donnell y Schmitter postulan una definición de régimen, el cual, constituye la combinación de pautas formales e informales, explicitas e implícitas, que determinan las formas y canales de acceso a los principales cargos de gobierno, las características de los actores que son admitidos y excluidos de ese acceso y los recursos y estrategias que se les permite emplear para ganar acceso o lograr el mismo. En otras palabras la idea de régimen no refiere a las instituciones del Estado sino, a las relaciones entre ellas y la sociedad civil. (O'Donnell, 2007)

Se asume de O´Donnell (2003) el concepto de régimen democrático, como aquel en el que el acceso a las principales posiciones del gobierno se logra mediante elecciones que son a la vez limpias e institucionalizadas y en el que existen, durante y entre esas elecciones, diversas libertades -habitualmente llamadas "políticas", o derechos políticos- tales como las de asociación, expresión, movimiento, de disponibilidad de información no monopolizada por el estado o por agentes privados, etc. (O´Donnell, 2003) 1 Véase, por ejemplo, Downs (1957), Sartori (1976) o Abal Medina (2004) 2 Véase, por ejemplo, Nun (2002) u O´Donnell (2007)


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Por otra parte, por gobierno va a entender: las posiciones en la cúpula de las

instituciones del estado; el acceso a dichas instituciones se realiza a través del régimen, el cual permite a los funcionarios respectivos tomar, o autorizar a otros funcionarios a tomar, decisiones que son normalmente emitidas como reglas legales obligatorias sobre el territorio delimitado por el estado. (O'Donnell, 2003: 37)

En este sentido y según las referencias previas, la democracia política tiene dos características que la diferencian de cualquier otro régimen: elecciones limpias e institucionalizadas y una apuesta incluyente y universalista. A esto hay que agregar otras dos características específicas: un sistema legal que promulga y respalda -al menos- la vigencia efectiva de los derechos y libertades necesarios para la existencia y perduración de ese régimen (democrático); y otra, el cierre de ese sistema legal de manera que nadie es de legibus solutus. (O´Donnell, 2007).

Acorde con las definiciones aludidas anteriormente, el gobierno, vendría a constituir una parte fundamental del estado, su cúpula institucional. Por su parte el régimen es una mediación entre el estado y la sociedad, consistente en un conjunto de instituciones, reglas y prácticas que regulan el acceso desde la sociedad a las más altas posiciones del Estado. Instituciones que, en un régimen democrático están integradas, entre otras, por los partidos políticos que compiten libremente por ganar ese acceso, como principal canal institucional. Bajo este tipo de régimen, el resultado de esa competencia, vendría a determinar quienes ocupan, por un tiempo dado, las posiciones gubernamentales. (O´Donnell, 2003)

Ahora bien, en el sistema democrático no sólo importa la participación electoral, sino que también tiene relevancia la búsqueda de mecanismos de participación directa, que permitan la incorporación de los ciudadanos en la toma de decisiones sobre cuestiones trascendentales, que afectan a su comuna, provincia o país.

En esta posición se destacan los teóricos de la democracia participativa, entre ellos, David Held, quien sostiene, como valor fundacional de estos regímenes el principio de autodeterminación o autonomía, al que define magistralmente como: “La autonomía connota la capacidad de los seres humanos de razonar concientemente, de ser reflexivos y autodeterminantes. Implica cierta habilidad para deliberar, juzgar, escoger y actuar entre los distintos cursos de acción posibles, en la vida privada al igual que en la vida pública. El principio de autonomía, reside en el derecho de todos los ciudadanos a participar en las cuestiones públicas. La cuestión es proveer a los ciudadanos de una participación verdadera en el proceso de gobierno" "…El principio de autonomía preserva el ideal del ciudadano activo; exige que se reconozca a las personas el derecho y la posibilidad de actuar en la vida pública" (Held, 1992).

Referenciando a Macpherson (1977), se acuerda con él cuando dice que: “No equivale a decir que un sistema participativo bastaría por si solo para eliminar todas las desigualdades de nuestra sociedad. Significa únicamente que la poca participación y la desigualdad social, están tan intrínsecamente unidas que, para que haya una sociedad más equitativa y humana, hace falta un sistema político más participativo,…al menos es deseable algún sistema más participativo que el nuestro actual”.


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Es necesario aclarar en este sentido, qué se entiende por participación. La palabra, deriva del latín Participatio-Onis, que quiere significar, la acción de tomar parte en una vivencia colectiva. Ahora bien, la participación puede adquirir diferentes connotaciones dependiendo de la dimensión a la que se asocie, ya sea esta económica, social, tecnológica, cultural, política, etc. Al objeto de este trabajo, interesa especialmente la participación política. La misma puede ser entendida como la actividad o acción desempeñada de manera voluntaria e intencionada por un individuo con el objeto de (tratar de) influir en asuntos políticos o públicos.

En los sistemas democráticos, la participación política es un derecho ciudadano

adquirido y es necesaria para su funcionamiento, a través de ésta, los ciudadanos escogen a sus representantes, ejercen influencia y control sobre los funcionarios y tienen oportunidad de comunicarles sus demandas o necesidades con el objeto de buscarles solución o satisfacción. Por otra parte, es mediante el sufragio, la iniciativa popular, el plebiscito y el referéndum, así como por la acción en los partidos, grupos de interés y organizaciones no gubernamentales o como parte de la opinión pública, que el ciudadano hace de la participación política la sustancia de la democracia.

La misma coadyuva a mantener vigente uno de los principios del régimen que caracteriza a nuestro país, que no es sino, el de la publicidad de los actos de gobierno y el de la responsabilidad de los funcionarios y porque no también, de los gobiernos como totalidad o agregación de sujetos que ocupan puestos o desempeñan funciones en cargos públicos, ya sean estos: funcionarios, burócratas (planta política o permanente), tecnócratas, etc., a los que, habiendo sido electos o designados, se les ha encomendado la administración y gestión de los asuntos públicos. Es decir, toda aquella materia, tema, quehacer, ocupación o suceso que pertenece o es relativo a todo el pueblo, que es quien tiene verdadera potestad, jurisdicción y autoridad para actuar. Por eso, para Rodrigo Borja: "la democracia es la conjugación del verbo participar en todos sus modos, tiempos, números y personas". Se espera que la población exprese sus demandas a través de los diferentes conductos o actos políticos y puedan así, ejercer influencia en la toma de decisiones de los gobiernos.3

La participación, entonces, trata de una idea que excede el significado gramatical

del verbo (tomar o formar parte de o en algo), para traducir, en general, teniendo en cuenta el aspecto político, una vinculación entre gobernantes y gobernados, a través de la cual, se reclama, se tiene o se ofrece una determinada cuota de intervención en los procesos gubernativos de consulta, planificación, decisión y control. Participar no es ser testigo de la conducción gubernativa sino protagonista de ella.

De este modo, puede destacarse que, la democracia, entendida como gobierno

del pueblo, se basa en dos supuestos referidos a la participación: 1. Que todos los individuos tengan una efectiva participación en el poder. 2. Que los equipos gobernantes estén sometidos de algún modo, al control

efectivo de los gobernados. Es necesario señalar, tal y como lo plantea Marcos Novaro, que existe una

oposición entre representación y participación, que se corresponde a la tensión entre decisión y deliberación (distinción de la cual participo). Pero, cabe aclarar que, entre ambos conceptos no sólo existe una tensión, sino que además, los mismos mantienen 3 Cita extraída de la World Wide Web: http://www.ciudadpolitica.com/ CIUDAD POLÍTICA - Portal de

ciencia política - Diccionario - Ciencia Política - Participación Política


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una íntima y profunda articulación, en otros términos, constituyen conceptos opuestos pero no contrapuestos, contrarios pero no contradictorios. De esta manera, la decisión se opone a la deliberación en la medida en que supone un acto de voluntad unitario que interrumpe la manifestación libre de las opiniones y preferencias particulares; pero a la vez la deliberación cobra sentido en la vida política (por ejemplo, en un parlamento) en la medida que da lugar a una voluntad común, y no simplemente porque exprese intereses y voluntades particulares.

Por otra parte, la representación y la participación también aparecen confrontadas, en la medida en que por la primera, se entiende "estar en el lugar de otro"4 y por la segunda "ser parte de"5 un todo que nos comprende. La primera, posiciona a los actores en una relación de mando y obediencia, mientras que la segunda les otorga un lazo de pertenencia e identidad a una comunidad de iguales. No obstante esto, al menos en la política moderna no sería posible ser parte de un grupo sin ser, a la vez, representado: porque se requiere de una autoridad que haga presente la unidad ideal dentro de la cual el despliegue de todas nuestras particularidades se ordena en una homogeneidad. (Novaro, Marcos, 2000)

La mencionada tensión cobra nueva relevancia en tiempos de globalización y alta complejidad de la vida nacional, por lo que, si bien las fuerzas tanto nacionales como mundiales ocupan ahora un primer plano, algunos elementos indican que muchos ciudadanos consideran que su identidad tiene un marcado componente local. En este contexto, el fortalecimiento del sentido de pertenencia a una comunidad es una cuestión clave en la actualidad. Además, la seguridad pública, el desarrollo económico, el bienestar social, la protección del medio ambiente y muchos otros campos comportan una dimensión local importante, comprometen a los poderes públicos de los diferentes ámbitos y continúan suscitando la participación de los ciudadanos. (Madoery, Oscar, 2001)

Asimismo, la mayor parte de los problemas tienen a la vez componentes mundiales y locales, y requieren una intervención tanto en uno como en otro nivel. La solución consiste pues, en no considerar la política local de forma aislada, sino como parte integrante de un proceso más amplio: el desarrollo de las redes locales y sus conexiones con las redes regionales, nacionales e internacionales. Desde entonces, la participación local resulta esencial, incluso si la forma evoluciona inevitablemente. (Madoery, Oscar, 2001)

En este sentido no puede dejar de destacarse que, si la participación ciudadana es hoy una demanda y una necesidad social, en el ámbito local, ésta lo es mucho más, y creo que con mayor intensidad; lo cual se debe fundamentalmente a una serie de variables explicativas, entre las que citaría las siguientes: a) La proximidad b) La complementariedad de lo local con lo global c) La diversidad, complejidad y pluralidad de "redes" políticas y sociales existentes a nivel local. d) La preeminencia de lo urbano. e) La aparición de nuevos problemas y conflictos, sociales y medioambientales. f) La lucha contra la inseguridad.

4 Comillas en el original. 5 Ídem anterior.


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g) El debate público mayor y más intenso sobre el presupuesto, como instrumento de gobierno y de participación. h) La necesidad del fortalecimiento de la pertenencia e integración del ciudadano en una determinada comunidad humana y política. i) La generalización de la heterogeneidad social y territorial urbana. j) La aparición de grandes aglomeraciones urbanas. k) La accesibilidad de la ciudadanía a las instituciones y políticos locales, etc. l) Por otro lado, la participación ciudadana en el ámbito local no sólo ha cambiado de formas, sino que también necesita ser hoy más plural y flexible. Además de las vías clásicas y formales de participación directa, surgen otras más informales e indirectas como, los círculos de estudio, los forums, los jurados ciudadanos, los paneles ciudadanos, etc.6

El fortalecimiento de las relaciones con cada uno de los ciudadanos, así como de la comunidad en general, a través de la participación, es una buena práctica no sólo para mejorar la cercanía entre representantes y representados; en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas, sino también por el hecho de que las mismas pueden adecuarse o adaptarse a las necesidades particulares y prioritarias existentes en cada tiempo y lugar específicos.

Desde otro ángulo, es necesario destacar que la calidad de la democracia -su capacidad para promover la participación de los ciudadanos, de estimular los debates y deliberaciones sobre las posibilidades u opciones de que dispone un país o una comunidad, de proteger los derechos de los individuos y grupos marginales frente a los grupos de poder, de promover la justicia social- generalmente es analizada desde la perspectiva de los gobiernos y procesos políticos nacionales, sin tomar en cuenta el importante rol que asumen hoy los mismos procesos a niveles cada vez más reducidos territorialmente, como ser en el ámbito municipal o local.

Al respecto, cabe una aclaración que no debe olvidarse, tal como lo expresa

Roberto Dromi, "el municipio constituye la célula política vital para la democracia dado su grado de inmediatez con el ciudadano." (Dromi, 1997: 330)

Es en el nivel local, donde los diferentes problemas sociales, económicos,

culturales, productivos, ambientales, etc., son sufridos de manera concreta. También, es allí, donde son identificados los actores locales dispuestos a comprometerse en procesos participativos que articulen también a los actores externos que operan sobre el territorio.

Esteban Echeverría, sostenía que la vida social debía salir de las ciudades y

recrearse en las villas, partidos y departamentos, lo que produciría una inevitable descentralización del poder y motivaría al pueblo a tomar parte en los intereses de su localidad, es decir, los intereses que son comunes a todos. Proponía formar en el partido una patria en pequeño, descentralizando todo, lo que haría que cada partido, villa, distrito o departamento se transforme en un verdadero centro de acción administrativa y gubernativa. (Echeverría, apud R. Zuccherino, 1986)

Al respecto, Tomás Diego Bernard (1976) dice: el gobierno de la comunidad

local nació en forma espontánea, como necesidad impuesta por la propia convivencia, y

6 Cita extraída de la World Wide Web: http://www.revistasculturales.com/artículos/


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que la ciudad al mancomunar esfuerzos constructivos, se erigió en escenario propicio para la mayor felicidad del hombre en su preciada condición de ser social. Sostiene además, con una extraordinaria vigencia en los tiempos que corren: "En medio de tantas contradicciones y vicisitudes como las que vienen caracterizando al proceso político institucional de nuestro tiempo, la gran esperanza ha de provenir de los municipios, del saneamiento de las modalidades y prácticas de la vida en la comunidad local, donde el conocimiento mutuo, la responsabilidad recíproca, las posibilidades que da la inmediación con los problemas y sus eventuales soluciones, facilitan la tarea de reconstrucción de un mundo mejor que se dé en renovadas y ciertas posibilidades de superación y perfeccionamiento para todos y cada uno". Un nuevo mundo, en el cual, como puntualiza el Prof. Washington Uranga “la integración social, no se logra garantizando apenas la “supervivencia” de las personas. Porque la integración social se afirma en el derecho de todos a vivir dignamente en una sociedad sin excluidos. Además, la integración social depende significativamente de la participación popular en la vida comunitaria, y de un ejercicio pleno de la ciudadanía, en el que hombres y mujeres desarrollen un rol activo.” Y continúa precisando, “la participación, no se reduce a una simple consulta de opinión o a una mera información, sino a la toma de decisiones de manera compartida, a través de prácticas basadas en lo multiactoral y multisectorial. Esta participación deberá traducirse, simultáneamente, en proceso y resultado. Como proceso, involucrando a las comunidades y sus ciudadanos en las decisiones y programas que los afectan. Como resultado, logrando actores sociales capacitados para desenvolverse con mayor conocimiento, autonomía y estabilidad. De este modo, a través de la plena participación ciudadana en el armado e implementación de sus destinos, se forjará un proceso creciente y continuo de desarrollo sostenible.” (Uranga, 2006: 87)

"La participación en la vida política local no sólo es posible: sobre todo, es

deseable. Todo ciudadano debería tener la posibilidad, a lo largo de su vida, de aportar una contribución personal, de comprometerse y de jugar o asumir un papel activo, especial pero no únicamente mediante el voto, como decisor de la comunidad. El establecimiento de lazos con la población local debería considerarse una misión clave del sistema político. Habría que enraizar una cultura de consulta en la vida política local. Hay toda una gama de instrumentos y de técnicas que permiten la consecución de ese objetivo."7

Sobre la base de los argumentos expuestos con anterioridad, puede sostenerse

que el ámbito local sigue siendo clave para la observación del funcionamiento de la democracia, ya que en él, se advierte mejor como gobiernan los gobernantes, tanto desde el punto de vista de sus políticas como de sus prácticas. La democracia, después de todo, se basa en un conjunto de reglas prácticas cuyo respeto es esencial para la determinación de su calidad. Los grandes agregados electorales, tanto nacionales como provinciales, no revelan las particularidades de esas prácticas.

Por último, habría que señalar también que la idea de participación a nivel local,

no sólo es la esencia y el fundamento para la manifestación del principio de la

7 "La participación de los ciudadanos en la vida pública local” recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa e Informe Explicativo.


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autonomía local y de la educación política para los ciudadanos, sino que también es co-sustancial a la gobernabilidad y legitimidad de lo local.

Finalmente es relevante señalar que algunos teóricos advierten sobre lo que

denominan una idealización de la democracia local, dado que la gestión local participativa no resuelve automáticamente o de manera milagrosa o mágica una transformación de las bases económicas, políticas e ideológicas del poder, ya que se encuentran condicionadas por factores estructurales que van mucho más allá de su distribución territorial. Asimismo se han preguntado acerca de los marcos ideológicos en los que se propone el cómo, en qué y para qué de la participación ciudadana dado que, a menudo, la participación de la sociedad civil ha sido sostenida más, como una estrategia de transferencia de funciones propias del estado a la sociedad civil con finalidades fiscales, que con la finalidad de ampliación de la democracia. (De Mattos, 1992; Beccaria, 1991/1992; Minujin, 1991/1992) MARCO NORMATIVO CONTEXTUAL (EL DEBER SER INSTITUCIONALIZADO EN EL DISCURSO LEGISLATIVO

La perspectiva teórica expuesta anteriormente, ha sido reconocida en distintos marcos normativos. Este apartado tiene como objetivo esbozar las características institucionales más sobresalientes o principales, del sistema de gobierno que impera en nuestro país y en el que estamos implicados. Las mismas servirán como base para, en apartados posteriores, realizar una comparación crítica con la realidad que emana de las representaciones y prácticas que de ellas poseen los ciudadanos, así como también aquellos que se encuentran involucrados de un modo más directo en su aplicación, como son los funcionarios.

Algunos de los marcos regulatorios son: - Convención Americana sobre Derechos Humanos, en Parte 1 - Deberes de los

Estados y Derechos Protegidos, Capítulo II - Derechos Civiles y Políticos, articulo 23°, proclama: “el derecho de todos los ciudadanos de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”.

- Constitución de la Nación Argentina, que en su Art. 1° establece: "La Nación

Argentina adopta para su gobierno la forma representativa, republicana y federal"; la misma se extiende a través del Art. 5° a los estados miembros, el cual consagra: "Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones."

Así como sostenía Antonio Korn Villafañe, por una razón de integración y coherencia lógicas, los gobiernos municipales, debían vaciarse en los moldes de la república representativa en que se insertan, implementando en forma integral y armónica, la descentralización política propia del sistema federal adoptado. Lo anterior surge por aplicación analógica del artículo 1° de nuestra Constitución Nacional, situación que se hace extensiva a través del artículo 5° a las provincias y de estas deben acogerla los municipios. (Korn Villafañe, apud R. Zuccherino, 1986)


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Por otro lado es necesario precisar que si bien el mandato del Art. 22° de la Constitución Nacional postula que: El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución. Toda fuerza armada o reunión de personas que se atribuya los derechos del pueblo y peticione a nombre de éste, comete delito de sedición. Éste, no cierne la tarea de los ciudadanos a sus quehaceres domésticos, por el contrario, sostiene que un requisito para adoptar las decisiones que afecten al colectivo en su conjunto, está constituido por la deliberación de los representantes del pueblo en el poder legislativo, razón que no obsta para poner en práctica otros derechos y mecanismos que los viabilicen como el de la participación, expresión, asociación y demás. Lo anterior encuentra respaldo en los sucesivos artículos que, no sólo hacen explícitos los diferentes derechos de que gozamos como habitantes de este territorio, sino también los deberes cívicos que deben compelernos a involucrarnos en dirección a la consecución del bienestar general.

Art. 37°: Esta Constitución garantiza el pleno ejercicio de los derechos políticos, con arreglo al principio de la soberanía popular y de las leyes que se dicten en consecuencia. El sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio. La igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos y partidarios se garantizará por acciones positivas en la regulación de los partidos políticos y en el régimen electoral.

Y finalmente un artículo que brinda protección y da lugar a un sinnúmero de posibilidades es el Art. 33°, el cual determina que: Las declaraciones, derechos y garantías que enumera la Constitución, no serán entendidos como negación de otros derechos y garantías no enumerados; pero que nacen del principio de la soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno.

Idénticos lineamientos están presentes en la Constitución de la Provincia de San Juan, lo cual las hace asemejarse mucho en su contenido, por lo que se rescatan sólo algunas partes de su texto que hace hincapié en la participación del pueblo, así:

• En el preámbulo se destaca: Afianzar los fundamentos institucionales que profundicen la democracia participativa en lo político, económico, social y cultural.

• En el artículo 1º, referido al sistema político, declara a: La Provincia de San Juan… como Estado autónomo… organizado bajo sistema republicano, democrático, representativo y participativo.

• El artículo 2°, proclama la soberanía popular: Todo el poder emana y le pertenece al pueblo de la provincia de San Juan, el que se ejerce por medio de sus legítimos representantes en la forma y modo que establece esta constitución. También se reconoce igual legitimidad a otras formas de participación democrática. También menciona la Democracia Participativa, así

• El artículo 4° postula: El Estado Provincial garantiza a través de todos sus actos el logro pleno de la democracia participativa, en lo económico, político, social y cultural.

• El capítulo III, de los Derechos, Libertades y Garantías Políticas, establece en su artículo 47°: Todo ciudadano tiene derecho al sufragio. Puede criticar, adherir, recibir o emitir información de carácter político, de manera individual o colectiva, sin ser molestado por ello… tomar parte en la vida política y en la dirección de los asuntos públicos de la Provincia directamente o por medio de


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representantes libremente elegidos, y tiene derecho al acceso en condiciones de igualdad y libertad a las funciones públicas.

Por su parte la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 6289, destaca: Art. 74º: De las atribuciones y deberes del intendente; Inciso 38°, fomentar la

educación y el desarrollo cultural mediante la participación plena de sus habitantes.

Las Cartas Municipales deberán ajustar su estructura y contenido a los lineamientos de la legislación citada precedentemente, como podrá observarse en el capítulo siguiente, respecto de las correspondientes a los municipios de Capital y Santa Lucia analizados.

Como puede apreciarse, la cuestión del bienestar general está íntimamente ligada con la garantía y el respeto a los derechos adquiridos y como contrapartida, también con la asunción y cumplimiento de una serie de deberes y/u obligaciones, tanto sociales o cívicas como ciudadanas (impuestas por el Estado), en procura de su concreción. LA PARTICIPACIÓN: DIMENSIÓN INSTITUCIONAL DE NIVEL MUNICIPAL: Municipio de la Capital:

La Carta Municipal de la Ciudad de San Juan, respecto de la participación establece en su artículo 4° que: el Poder Municipal, emana y pertenece exclusivamente al pueblo del municipio, quien lo ejerce por medio de sus legítimos representantes y por las otras formas de participación popular y democrática establecidas en esta Carta Municipal.

En el caso de la comuna bajo análisis, es de destacarse que no existe antecedente de utilización del procedimiento denominado iniciativa popular. En este sentido, a pesar de la importancia de esta herramienta, no se registra su implementación ni por demanda de la ciudadanía, ni por iniciativa municipal en ningún tipo de temáticas.

Otra limitante a la participación que perciben los ciudadanos y merece consideración especial, es la falta de voluntad política y cierto desinterés por parte de los funcionarios que conlleve a la apertura de espacios de participación con el objeto de estrechar vínculos, mantener un contacto más directo y posibilitar la intervención en la toma de decisiones. Lo que no quiere unilateralmente significar que las instituciones y cúpulas gubernamentales deban verse obligados o sujetos a la presión de innovar con creatividad manifiesta, de manera permanente, cosa que sería por demás engorrosa e incierta (por no decir improbable o quimérico), sino que esa demanda de apertura, podría materializarse a través de la implementación seria y responsable de los procedimientos participativos que se encuentran institucionalizados (ya vigentes), aunque relegados, en su mayor parte, a una existencia meramente retórica. No obstante esto y si bien es cierto que los gobiernos no pueden imponer la participación desde arriba, asimismo, ésta tampoco surge espontáneamente desde abajo. (Cardarelli y Rosenfeld, 2005).

Respecto de las sesiones del Concejo Deliberante fuera de recinto, resulta oportuno destacar que esta instancia ha sido utilizada en muy pocas oportunidades


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desde su creación. En base a testimonios de funcionarios, habría dejado de utilizarse en la gestión tanto pasada como actual, por varias desventajas entre las que se incluyen: altos costos, demoras y complejidad organizativa, escasa o nula participación de los vecinos, etc. A este respecto en la gestión del ex intendente, estas sesiones habrían sido utilizadas solamente tres veces tal cual lo manifiesta: “mirá, en los cuatro años que nosotros hemos tenido creo que han hecho tres fuera del municipio, de la sede, una que hicieron en el Barrio Palermo, otra en la Unión Vecinal Barrio Cabot y la otra en la Unión Vecinal Villa del Carril. Generalmente la piden los vecinos o cuando hay un tema grave. Se hace igual que acá pero normalmente son temas referidos de la zona a donde vás, lo solicitan ellos mismos, o sea los que son soberanos son los concejales y entre ellos lo tienen que hacer. Yo no he ido a eso, lo hacen los concejales y después no se utilizó más”

En referencia a ella, un concejal del bloque oficialista de la actual gestión expone al ser indagado respecto a la realización de las mismas lo siguiente: “no, no se han hecho sesiones fuera de acá, dijimos que las íbamos a empezar a hacer y al final no lo hicimos porque es difícil, sabés que, es un quilombo, organizarla, trasladar todo, y aparte ¿sabés que?, la gente te va a empezar a llevar algún quilombo y después ¿como vas a dar respuesta?, y sino generás una necesidad no satisfecha, que es el problema más grande te diría, porque es una necesidad que vos estás generando y no sabés si le vas a dar respuesta” Puede verse en este caso que, efectuar este tipo de sesiones, no implican quizás mayores obstáculos a nivel organizativo sino que, el inconveniente más importante se presenta al momento de tener que dar u otorgar algún tipo de respuesta ante las problemáticas que los vecinos puedan plantear.

Otro aporte lo realiza la creación del espacio vecinal denominado Banca del Vecino, resulta interesante resaltar que este dispositivo comúnmente es utilizado con muy poca frecuencia, la que surge, no de estadísticas elaboradas y conservadas por el municipio, sino del recuerdo o memoria individual de los funcionarios en ejercicio. Respecto a la misma, desde la asunción de la gestión vigente hasta la actualidad, esta herramienta, sólo ha sido empleada dos veces, lo que se pone de manifiesto en la apreciación de los funcionarios entrevistados.

Según la evaluación que realizan las actuales autoridades, el uso poco frecuente de esta herramienta, en relación a gestiones anteriores, se asocia a un contexto histórico situacional que se vivencia como cargado de problemas. En relación a ello, el presidente del Concejo Deliberante, concluye lo siguiente: “no… en otras gestiones se utilizó mucho, todas las semanas había un uso de la banca del vecino, y hasta el punto en algunos casos de hasta dos bancas del vecino por sesión, si…, muchos problemas habían.” En este caso se pone en evidencia que esta herramienta fue muy utilizada en el pasado como consecuencia y reacción a los numerosos problemas que aquejaban a los habitantes. Lo que llevaría a sostener que, frente a una gestión más eficiente, por cierto como la implementada por el oficialismo, los instrumentos de participación serían en cierta forma relegados al olvido. Lo que parece subyacer en el entrevistado, es la idea de que estos instrumentos sólo son útiles en situaciones de graves conflictos o crisis y no como herramientas de ejercicio cotidiano en el marco de una cogestión municipio-sociedad.

En función de lo señalado anteriormente, es preciso realizar una acotación, referente a la inexistencia de garantías en cuanto al tratamiento que el Concejo de a la


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solicitud o problemática expuesta por cualquier vecino del municipio, mediando la utilización de estos mecanismos.

Se detecta también en alguno de los funcionarios entrevistados una percepción instrumental y especulativa sobre estos procedimientos participativos, ya que al facilitar los mismos un mayor contacto y cercanía con el gobierno se incrementa en última instancia la posibilidad de éxitos electorales, como puede verse en lo dicho por un concejal del oficialismo: “A ver… el Concejo Deliberante tiene la banca del vecino, que es un resorte institucional para presentar los inconvenientes de los vecinos y si es que no se trata en el Concejo Deliberante se emite una resolución y va como dictamen al ejecutivo. Eso es en lo legal, en lo práctico tenés que acordar porque sino, te vas a pasar cuatro años luchando y aparte la posible solución que le des conviene a la imagen”

De estas percepciones se pueden inferir algunos riesgos u obstáculos al logro de una participación real y autónoma de la ciudadanía, representados por prácticas que conllevan a la cooptación de las organizaciones y conformación de redes clientelares que intercambian favores por votos.

Pero también hay que modificar la imagen unidimensional que uno puede tener

del clientelismo -como dice Álvarez- cuando explica que, “la distribución de "regalos", es algo esperado por los mismos votantes de bajos ingresos, y que los punteros temen aparecer en los barrios pobres para hacer campaña con los bolsillos vacíos.” (Amaral S. y Stokes S., 2005: 29). Puede señalarse de esta manera que, el poder económico se convierte en poder político y que el estado de necesidad de una porción significativa de la población condiciona la participación en libertad.

Nuestras autoridades han cumplido con notable disciplina dos tareas

fundamentales en lo que al sistema democrático se refiere, han promovido los eventos electorales respetando los resultados del voto y en general ha habido un esfuerzo por respetar las libertades y derechos individuales. Puede ser que por este esfuerzo y énfasis, la democracia se asocie solamente a una cuestión electoral. Así, por estas y otras prácticas, la política ha sido traducida en un símbolo de poder frívolo, atrapado en ciclos de muy corto plazo. Y en política, como sabemos, la forma también es fondo. Es tiempo de profundizar y perfeccionar sus prácticas. (Gutiérrez, Edgar, en Revista COPPAL, primavera 2006)

Resulta interesante enunciar además, como un intento extra de acercamiento

entre gobierno y ciudadanía, que el actual intendente de la Capital dio lanzamiento a comienzos de su gestión a un programa denominado “intendente a domicilio”, según el cual el intendente junto con su equipo de ministros concurrirían una vez a la semana a reuniones en los diferentes centros poblacionales del departamento, con el objeto de comunicar a los vecinos diversos aspectos de su gestión, como también, brindar la posibilidad a los mismos, de plantear demandas o inquietudes. Es de destacar que dicho programa depende exclusivamente de la voluntad discrecional del ejecutivo municipal, ya que no se encuentra ningún tipo de reglamentación, que establezca el procedimiento y régimen de realización de las visitas, lo cual constituye una falta de garantía, que queda demostrado en lo hechos, ya que se ha llevado a cabo, desde su lanzamiento hasta la fecha solamente una reunión, efectuada en la Unión Vecinal de Villa América.


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Indagados los funcionarios acerca de los mecanismos de información que utiliza el municipio, uno expresa que: “creo que no se han agudizado, se han intentado hacer en distintas épocas pero, más que ser de información, han terminado siendo mecanismos de publicidad de actos de gobierno, que creo que no es lo mismo, creo que en esto hay que trabajar, que si bien hay una página del municipio yo te aseguro que no debe llegar al 10% de los vecinos que saben de esta página web, cuando debería ser una herramienta de comunicación del municipio con el vecino y viceversa.”

Respecto al acceso a la información municipal, el presidente del Concejo Deliberante, sostiene que, “libre acceso o sea la posibilidad que puede tener un vecino de venir y solicitar algo y que ese algo que se requiere, que se desee informar se lo brinden, si lo hay, pero tenemos que hablar de otro concepto que es la accesibilidad y la accesibilidad no está sólo en función de la disponibilidad o disposición política, sino también del sistema de gestión que hoy nuestro sistema está viejo, obsoleto, creo que hay que trabajar en generar un sistema para una administración mucho más abierta, mucho más accesible para cualquier ciudadano, utilizando la técnica como herramienta que es la informática, internet, que no tenga que venir a pedir en función del buen humor o mal humor del funcionario o empleado de turno, sino que pueda acceder a través de estos sistemas, hay que avanzar en esto, que esto hace a la transparencia en la gestión.” (Sr. Presidente Concejo Deliberante).

Lo expresado demuestra el reconocimiento de que no existe un adecuado sistema de comunicación entre el municipio o gobierno local, para con los ciudadanos de la comuna, causa parcial, del desconocimiento ciudadano respecto a todas estas instancias, del desinterés, apatía y descrédito. Además, como se deja al descubierto en la expresión anterior, un tema significativo lo constituye el de la disponibilidad de información, como también el referido a la predisposición del personal y funcionarios municipales, para brindar la misma. A este respecto, si bien existen recursos normados a los que poder acudir en procura de informes, cabe recalcar la falta de datos actualizados, ausencia de estadísticas, fallas de organización de la documentación municipal y la burocratización de los procedimientos, lo que conspira contra el ejercicio efectivo del derecho ciudadano a la información.

De esto se deriva la existencia de rigideces estructurales generadas por formas

de organización, ausencia de recursos humanos suficientemente capacitados, preparados para atender las necesidades específicas de la ciudadanía, recursos tecnológicos y demás, con el resultado que los municipios se encuentran todavía en un estado de desarrollo administrativo que podríamos denominar elemental, frágil. Estos estados municipales no logran fortalecerse frente al crecimiento e inmediatez de las respuestas que demandan los ciudadanos y la aceleración de los tiempos actuales. En parte esta incapacidad de adaptación y respuesta a los cambios se encuentra condicionada por las consecuencias que acarreó la implantación de regímenes neoliberales y sus tan mentadas reformas del estado. Reformas que involucraron a los distintos niveles de gobierno, cambiando en cierta forma la fisonomía de la administración pública. Entre estas, las que afectaron en mayor medida a los municipios estuvieron constituidas por la descentralización y la desregulación. A través de ellas, se ensayó una reorganización de la administración, como también una reasignación y resignificación de las funciones que otrora le habían sido otorgadas y confiadas al estado. En cuanto a los gobiernos locales este cambio estuvo sujeto a un traspaso de competencias desde el nivel nacional y provincial al municipal, lo cual trajo aparejado un ensanchamiento de los asuntos que debían empezar a atender y solventar los gobiernos municipales, cambio que no fue acompañado por la respectiva transferencia de recursos como se habría de esperar. Es


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decir que se operó una descentralización como distribución de cargas, por medio de la cual se fortaleció sólo formalmente al municipio, negándole recursos reales.

Ante este contexto, los municipios que se encontraban débilmente respaldados ante la falta de condiciones adecuadas para recibir y asumir las nuevas funciones asignadas, debieron enfrentar múltiples conflictos sociales apelando al auxilio provincial y nacional, lo que profundizó la situación de dependencia no solo económico-financiera sino también política entre estos niveles. Lo que obviamente no hace más que reproducir el estigma con que carga la política, cual es, el no tener capacidad de respuesta a las necesidades de la población. Municipio de Santa Lucía:

La Carta Municipal de la Ciudad de Santa Lucía, en su articulo 1°, en directa consonancia con el apartado 2, establece que: el municipio del departamento de Santa Lucía de la Provincia de San Juan, es una entidad jurídico política, una comunidad natural con vida propia e intereses específicos que, organiza su gobierno sobre la base de la forma representativa, republicana y democrática conforme a los preceptos de las Constituciones de la Nación Argentina y de la Provincia de San Juan, haciendo propios los derechos, declaraciones y garantías en ellas contenidas.

Respecto de la participación, establece en su artículo 4° que: el Poder Municipal, emana y pertenece exclusivamente al pueblo del municipio, el que es ejercido por medio de sus legítimos representantes y por las otras formas de participación popular y democrática establecidas en esta Carta Municipal.

Respecto de las sesiones del Concejo Deliberante fuera de recinto, resulta

oportuno destacar que esta instancia ha sido utilizada en muy pocas oportunidades desde su creación.

En cuanto a la experiencia práctica que gira en torno al espacio vecinal

denominado "banca del vecino", es relevante indicar que el mismo, es y ha sido muy poco utilizado. En particular, durante el período de gobierno 2003-2007, el mismo dejó de utilizarse ante las oportunidades de participación brindadas por el Consejo Vecinal y el Presupuesto Participativo implementadas en ese periodo. Si bien se trata de mecanismos que no se superponen sino que se complementan en acercar la administración al pueblo.

El instrumento estrella en este período lo constituyó otro mecanismo que podría

clasificarse como de Democracia Participativa, fue el denominado “Presupuesto Participativo”. Este, constituye un procedimiento por medio del cual se permite participar a la ciudadanía, opinando sobre la aplicación de los fondos públicos y controlando las rendiciones de cuenta referentes a su utilización. Constituye un espacio en el proceso de toma de decisiones públicas, abierto a los ciudadanos, que les permite informar a los decisores sobre sus necesidades prioritarias y acordar un orden de importancia para su satisfacción. Es decir, es la posibilidad concreta de los habitantes de un determinado territorio, de definir en detalle y democráticamente el destino de los fondos públicos; en materia municipal, decidir por ejemplo, que tipo de infraestructura desea crear o mejorar, aunado a la posibilidad de monitorear de cerca la evolución de los trabajos y el uso de los recursos financieros.


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Este procedimiento fue implementado por vez primera en la ciudad de Porto Alegre, Brasil, sentando así las bases y lineamientos para los presupuestos participativos que se generarían a posteriori de forma expansiva en varios países, sobre todo, de Latinoamérica.

En el Municipio de Santa Lucía, se emplea en el año 2006, primer colosal experiencia en este género, realizada en la provincia y toma como base el modelo brasileño, pero con instituciones, actores, contexto y lógica propia. Así, por iniciativa del ejecutivo municipal personificado, de la partida destinada a obras y servicios, de un presupuesto municipal calculado en 12 millones de pesos para el año 2007, se determinó que los vecinos debían votar por obras que sumadas ascendieran al millón de pesos. A ese objeto, el procedimiento adoptado fue el siguiente: en una primera etapa, entre los meses de julio y agosto, se organizaron 20 talleres con participación de los vecinos, y duración de dos días cada uno. De los mismos surgieron 260 propuestas que, en una etapa posterior, el Consejo Vecinal se encargó de transformar en proyectos. De esas propuestas cabe aclarar que 3 fueron realizadas por la Municipalidad, las que eran comunes a todo el departamento y correspondían a: la compra de una máquina fumigadora que sería utilizada para el tratamiento del arbolado afectado por plagas, la adquisición de un colectivo para el traslado de los alumnos de las escuelas deportivas y de danzas municipales y la construcción de un predio destinado a actividades gauchas.

Una vez elaborados y difundidos los proyectos entre los habitantes del departamento, éste se dividió en tres zonas: centro, norte y este, tomando en cuenta los intereses comunes de los vecinos. La zona centro, por ser la más poblada, podía solicitar proyectos por un monto que ascendía a $400.000 y las otras dos por $300.000 cada una.

La votación (tercera etapa), se realizó el 29 de octubre de 2006. Para efectuarla se designó una escuela en cada zona, en las cuales si bien cada mesa tenía sus propias autoridades, para otorgarle mayor transparencia al proceso, las mismas estuvieron fiscalizadas por representantes del Consejo Vecinal y ONGs.

En el patio de los establecimientos educativos se ubicó una pizarra donde se encontraban anotados los 260 proyectos seleccionados, no existiendo cuarto oscuro.

Cada vecino podía votar por hasta 5 iniciativas, para lo que recibía una boleta con cinco casilleros que debía llenar con los números de los proyectos, ordenados según su parecer, en función de las prioridades de la zona en que viviera.

Una vez finalizado el acto electoral del cual participaron 3.300 electores, en el escrutinio se elaboró un ranking de los proyectos más votados, de los cuales los 11 primeros, entre los que se encontraban la compra de la máquina fumigadora, del colectivo, el equipamiento de puestos sanitarios, pavimentación de calles, construcción de salones de usos múltiples, veredas, etc., completaron el cupo de dinero asignado. El Consejo Vecinal sería el encargado de controlar luego la ejecución de los mismos.

De lo anterior también se desprende una importante crítica relativa a que el

intendente determinó las reglas de juego para la implementación de este procedimiento a través de decretos, omitiendo la aprobación del Concejo Deliberante, que en ese entonces contaba con una mayoría opositora del justicialismo. Aspecto que resulta destacable dado que no sólo se promovía un procedimiento participativo, sino que al mismo tiempo comprometía la utilización de una parte importante de los recursos presupuestarios del municipio.

Durante el año 2007 (último de la gestión), comenzó la ejecución de las obras ganadoras, concretándose la adquisición de la fumigadora, el colectivo, y la continuación de las restantes. Pero, posteriormente a las elecciones provinciales del 12 de agosto, oportunidad en la que el intendente resulta vencido por el candidato


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justicialista, se inicia un juicio político al (hasta entonces) intendente, interfiriendo con la materialización de las obras. Juicio que tuvo innumerables vaivenes, retrocesos, presentaciones ante la Corte de Justicia de la provincia, suspensión del mismo en el ejercicio de sus funciones y posterior retorno, hasta que finalmente termina su mandato y asume el intendente electo, quedando sin resolución dicho proceso judicial.

Luego de esta primera experiencia, a finales de la gestión del ex intendente, se

desarrolló el procedimiento para la segunda. El monto asignado para esta instancia del presupuesto del 2008, ascendió a 1.5 millones de pesos, de los cuales $50.000 estarían destinados para el sector educativo, con una coste tope por idea de $10.000; y $100.000 para el sector de la juventud, cuyas iniciativas no podían superar individualmente los $5.000.

Para una mejor implementación, el presupuesto general se divide en: 40% para la zona norte, 30% para las zonas centro y sur y por dos tipos que son: zonal (de interés específico) y departamental (de interés amplio). Así también el presupuesto joven, con la salvedad del presupuesto educativo que será único para todo el departamento.

La lista de proyectos que se sometería a votación, quedó definida en el seno del Consejo Vecinal y luego en el ejecutivo municipal, que estableció su factibilidad física, técnica, económica y jurídica. La misma ascendía a un total de 230 iniciativas. Procedimiento que no resulta del todo conveniente, por dejar a instancias del ejecutivo la determinación última de los proyectos que integrarían la nómina, pudiendo excluir todas aquellas iniciativas que según su criterio no contaran con factibilidad suficiente.

Para dar publicidad a la lista, ésta debía ser exhibida en instituciones y

comercios de la localidad durante 15 días anteriores a la elección. También estaría expuesta en las 8 escuelas habilitadas para el comicio, de las cuales 3 pertenecerían a la zona norte, 4 a la zona este y 1 a la zona centro. Para esta etapa, cada elector tendría tres boletas, una de color blanco para el presupuesto general, una color azul para el sector educativo y otra verde para el joven, debiendo consignar en cada una de ella el número del proyecto elegido. Los proyectos que ingresarían serían los que por ser los más votados, integrarían un ranking hasta abarcar la totalidad del dinero otorgado.

Sobre la base de lo señalado anteriormente, y como consecuencia del juicio

político y la contienda electoral, no llegó a realizarse la votación para el presupuesto participativo del 2008, como estaba previsto y era intención del intendente saliente según lo expresa en la siguiente declaración: “es algo que tiene que hacerse ahora, porque el presupuesto tiene que estar listo antes de fin de año.”

Cabe hacer notar que también las obras del presupuesto participativo del 2007 quedaron inconclusas. Más allá de la compra de las unidades mencionados más arriba, las obras de pavimentación, de veredas e incluso los SUM8 que ya habían comenzado a construirse y que en algunos casos sólo les resta actualmente el techo y los cerramientos, quedaron relegados de la agenda de la gestión vigente. Cuestión que contradice las declaraciones del intendente en ejercicio cuando expuso: “continuaré con la iniciativa cuando asuma, porque es la única en San Juan, sin embargo hay que sentarse, hay que estudiarlo.”

Los hechos demuestran que no se cumplió sino en un mínimo lo prometido o consensuado a través de estas dos instancias o momentos del presupuesto participativo y al parecer no existe la voluntad política necesaria para su prosecución, más teniendo en cuenta el atropello cometido contra las instalaciones del Concejo Vecinal y su posterior 8 Salones de uso múltiple (SUM)


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desaparición. Institución ésta, fundamental en el proceso. Respecto a ella cito una declaración del titular del ejecutivo municipal actual: “Queremos que sea autónomo, que no dependa del intendente de turno” y continuó precisando, “se va a formar directamente desde las uniones vecinales”. Intención manifiesta que tampoco hoy puede comprobarse.

Por otra parte y según mi análisis, el juicio político fue utilizado por el

intendente actual como pretexto o excusa para desligar responsabilidades, escudándose tras el argumento de la inexistencia de los fondos para la culminación de dichas obras, por haber sido malversados o malgastados por el intendente anterior, justificando así su abandono. Hechos similares ocurren con el colectivo y la fumigadora, donde en el primer caso y según surge de la entrevista mantenida con el Sr. Intendente, el mismo no se utiliza por no estar autorizado para el traslado de personas. Dichos que contradice una de las concejales de la oposición, quien admite que el problema reside en la rotura del radiador de esa movilidad, señalando además que no es intención del ejecutivo municipal hacer uso de los rodados dado que estos poseen inscripciones a ambos lados de los mismos, haciendo referencia a su adquisición a través del presupuesto participativo.

No obstante y más allá de las intencionalidades políticas que oscurecieron el

proceso, la principal riqueza de que proveía el presupuesto participativo era la democratización de la relación entre el estado y la comunidad, lo que implica que el ciudadano deja de tener un rol pasivo para pasar a ser un protagonista de la gestión pública. Se trata de un proceso de cogestión, que es fruto de la combinación de democracia directa, ejercida por la población mediante la reunión, deliberación, proposición y elección de los proyectos; y democracia representativa, simbolizada por el intendente y demás funcionarios electos por los ciudadanos, encargados de la ejecución de las obras y/o actividades decididas.

Es de destacarse la experiencia, sobre todo dado que la institucionalización de procedimientos de concertación conduce inevitablemente a una de las paradojas más aceptadas y que limita considerablemente el alcance real de la democracia participativa en cuanto a la transformación del orden político y a la posibilidad de cuestionar los valores dominantes: la obligación del público invitado a la mesa de deliberaciones de respetar las reglas del juego impuestas y fijadas desde el ámbito político. LA PERSPECTIVA CIUDADANA

Para abordar las opiniones y valoraciones de la ciudadanía acerca de estos mecanismos, y sobre la democracia y la participación se realizaron entrevistas en profundidad a una muestra cualitativa de vecinos, buscando heterogeneidad en cuanto a edad, sexo y nivel socioeconómico. Una primera cuestión que resultó relevante para el análisis refirió al conocimiento e información que, sobre estas herramientas poseían los ciudadanos, tanto sobre su existencia y utilidad, entendiendo al conocimiento como una condición necesaria y prioritaria para su uso.

Sobre la base de las respuestas obtenidas, es posible inferir de un lado que, existe un gran desconocimiento respecto a las instancias de que se dispone para un accionar más directo y efectivo a nivel comunal. Esto es general, más allá de edades, sexo y nivel socioeconómico. Sólo muy pocos de los entrevistados conocían estos mecanismos. Conocimiento limitado, la mayor parte de las veces, al nombre y muy someramente a sus características, lo que resulta contradictorio debido a que la


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participación es valorada como un elemento importante, trascendental, sobre todo a efectos de mantener una comunicación continua que posibilite la satisfacción de sus demandas y de fiscalizar la actividad de los representantes.

Este alto grado de ignorancia existente en los ciudadanos se debe en parte como es de notar, a una falencia en cuanto a su difusión y promoción, al escaso énfasis atribuido al conocimiento, interés e indagación sobre los mismos, no sólo de manera práctica, a través por ejemplo de las experiencias de utilización, sino también en cuanto a lo normativo.

De las opiniones surgen también los principales obstáculos para una participación efectiva, visualizándose por los entrevistados como primordial: el problema de la escasez de espacios institucionales en los cuales poder emitir una opinión o ser escuchados o bien recepcionados, ya que según las argumentaciones, la mayoría padece dificultades al momento de acceder por trabas burocráticas, falta de comunicaciones institucionalizadas que achiquen la brecha entre representantes y representados, y en algunos casos se menciona como autolimitante al temor de ser utilizados o manipulados, ser convertidos en clientela política.

Se evidencia además, que los ciudadanos perciben otra limitante a la participación, que merece consideración especial. Ésta es, la falta de voluntad política y cierto desinterés por parte de los funcionarios que conlleve a la apertura de espacios de participación con el objeto de estrechar vínculos, mantener un contacto más directo y posibilitar la intervención en la toma de decisiones. Todo lo cual podría materializarse a través de la implementación seria y responsable de los procedimientos participativos que se encuentran institucionalizados, aunque relegados, en su mayor parte, a una existencia meramente retórica. No obstante esto y si bien es cierto que los gobiernos no pueden imponer la participación desde arriba, asimismo, ésta tampoco surge espontáneamente desde abajo. (Cardarelli y Rosenfeld, 2005).

Por otra parte es posible inferir fallas en la educación ciudadana que retroalimentan el distanciamiento, dado que pareciera ignorarse y por tanto no se insiste en el cumplimiento de uno de los principios del republicanismo, cual es el de la publicidad de los actos de gobierno. La demanda de su cumplimiento conllevaría a fomentar el interés y preocupación de los habitantes en las cuestiones públicas y a un mayor involucramiento, que podría traducirse en el establecimiento de una democracia participativa, lo que implicaría, sobre todo, pasar a una democracia activa y no formal.

De lo anterior se advierte en general que las promesas de campaña se perciben consumadas en parte, la cual refiere casi exclusivamente y con algunas falencias, a la prestación de servicios básicos de alumbrado, barrido, limpieza y recolección de residuos, tareas éstas estructurales del municipio, como acertadamente lo menciona uno de los entrevistados.

Respecto a si se sienten representados, en este caso, se destacan distintos fundamentos de la representación, en unos casos descansa en un sistema de creencias, formas de hacer política y en otros se detecta como “el hacer”, convertido en indicador de éxito de una gestión, es lo que determinaría a su vez un sentimiento de convergencia, afinidad o representación con los funcionarios. En definitiva, la representación se tiñe de decisionismo, denominado por algunos personalización o hiperpresidencialismo9, lo que implica que la representación es menos una función que se atribuye a un cargo y más una capacidad personal de quien lo ocupa. (Amaral S.; Stokes S., 2005)

CONCLUSIONES: 9 Véase Cavarozzi (1997)


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En realidad ¿quien puede definir lo que sería una democracia genuina u otorgar un concepto único y universalmente válido cada vez que sus características y dimensiones varían con el tiempo, lugares, costumbres, hábitos y percepciones? Creo ver la respuesta surgir por sí sola.

No obstante esto y más allá de las diferentes concepciones y significaciones otorgadas al término Democracia, de toda la preocupación y discusión intelectual, política y científica al respecto creo de un lado, que las elecciones (libres e institucionalizadas) constituyen un aspecto fundamental que define a un régimen como democrático. Aunque asentar la democracia sobre una cuestión meramente procedimental no resulta condición suficiente. La misma debe completarse con el reconocimiento formal de un conjunto de derechos civiles, políticos y sociales, lo cual constituye el primer paso para su libre ejercicio, aunque no garantiza su plena vigencia y observancia. Y, si bien es cierto que existen diferentes recursos y procedimientos a través de los cuales canalizar las demandas ciudadanas, a veces aparece trasladado a tal extremo el principio de representatividad, que sólo los derechos encontrarían un seguro destinatario y receptor en aras a su ejercicio, en mano de instituciones o grupos formal y legalmente constituidos y reconocidos. Sabemos que esto no es, ni debería ser aceptado o consentido en un sistema que se supone democrático.

En el caso de los municipios analizados, se observa la existencia no sólo del

reconocimiento formal de estos derechos, sino también, el establecimiento de diversas instancias que posibilitan su efectivización. Así aparecen en escena algunos mecanismos que permiten plantear demandas en forma directa a los funcionarios municipales como la denominada Banca del Vecino, las sesiones del Concejo Deliberante fuera de recinto, la iniciativa popular, la revocatoria, consulta popular, etc.

En referencia a los Municipios estudiados, en general se observa que si bien

existen mecanismos participativos, se visualiza una falta de promoción de los instrumentos, además de algunos inconvenientes como ser: demoras administrativas para su desarrollo, escasez de recursos humanos capacitados y el hecho no menos significativo de que los municipios carecen de capacidad de respuesta a las problemáticas expuestas, por lo que la participación se limita a una mera cuestión retórica.

En cuanto a la perspectiva de los ciudadanos de los municipios, existe un gran

desconocimiento respecto a las instancias de que se dispone para un accionar más directo y efectivo a nivel comunal, a pesar de la importancia atribuida a la participación y de encontrarse los ciudadanos en condiciones para desempeñar los mismos, evidenciándose como un obstáculo en aras de la participación, la falta de espacios institucionales. Respecto de los funcionarios comparten el criterio de que existiría una falta de voluntad política y cierto desinterés de los mismos que conlleve a la apertura de espacios de participación.

Puede concluirse que existe un desfasaje entre los comportamientos reales y las

reglas formales, lo que demuestra que es necesario un reajuste de los mecanismos institucionalizados y las representaciones y prácticas tanto de los políticos como de los ciudadanos.

El problema mayor que debe enfrentarse en la actualidad está representado por

como logramos conciliar la abultada teoría existente, tanto representativa como


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participativa o ciudadana y demás legislación, con una realidad que se muestra estancada y ambivalente. Oscilando entre los valores esenciales de la democracia que se mantienen parafraseados como meros discursos retóricos por funcionarios que demagógicamente bregan por una mayor eficiencia institucional pero sin embargo su actuación en nada contribuye a ese logro y el estigma de la imposibilidad, frente a la injusticia de una realidad que abruma, que pesa en las conciencias, condiciona y excluye. Realidad frente a la que se vislumbra la necesidad de operar un cambio sustantivo en diferentes aspectos sobre todo constitutivos de la dimensión política.

Estamos ante una gran báscula, con un platillo ocupado por los políticos con

todas sus artimañas, y el otro por los ciudadanos y sus diversas demandas. Ante esto, hay que estrechar aún más los vínculos políticos, la cooperación, seguir profundizando las relaciones sociales entre los habitantes de nuestros departamentos, promoviendo la utilización y aprovechamiento de los canales de participación, tanto para los ciudadanos como para otros actores sociales (universidades, agrupaciones estudiantiles, ONGs, Uniones Vecinales, etc.) a fin de que todos y cada uno, como pluralidad integrante del esquema provincial, puedan ser los propios artífices de un destino común de progreso social cuyo anclaje se visualice en los diferentes niveles jurisdiccionales, avanzando en la consolidación de las instituciones existentes y en la creación de otras nuevas, con el fin de poder ampliar así, las bases de sustentación del Estado.


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